ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 17. července 2013
o opatření/ režimu podpory/státní podpory SA.34369 (13/C) (ex 12/N) - Výstavba a provoz veřejných terminálů intermodální dopravy, které plánuje Slovenská republika
(oznámeno pod číslem C(2013) 4423)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/524/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) uvedené dohody,
po vyzvání zúčastněných stran k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komisi byla dne 6. dubna 2011 elektronickou poštou doručena stížnost společnosti METRANS/Danubia/, a.s. dále jen „Metrans“) v souvislosti s údajnou státní podporou poskytnutou na výstavbu veřejných terminálů intermodální dopravy (dále jen „stížnost“). Dne 9. června 2011 obdržela Komise elektronickou poštou od společnosti Metrans další informace. Tato stížnost byla zaevidována pod číslem SA.32828.
(2)
Komise zaslala tuto stížnost Slovensku dopisem ze dne 6. října 2011 se žádostí o informace, na nějž Slovensko odpovědělo dopisem ze dne 6. prosince 2011. V tomto dopise Slovensko uvedlo, že dotyčné opatření je stále ještě ve fázi přípravy a zatím nebyly poskytnuty žádné finanční prostředky. Komise o této odpovědi informovala společnost Metrans dopisem ze dne 12. prosince 2011, v němž uvedla svoje předběžné zjištění, že toto opatření nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a následně věc SA.32828 uzavřela.
(3)
Slovensko dne 16. února 2012 elektronickou poštou předběžně oznámilo opatření na plánovanou výstavbu a provoz veřejných terminálů intermodální dopravy. Ve zprávách doručených elektronickou poštou ze dne 5. června, 12. června, 12. července a 16. července 2012 Slovensko poskytlo o tomto opatření další informace včetně podpůrných dopisů od podniků DHL a GEFCO působících v oblasti dopravy a logistiky.
(4)
Dne 12. července 2012 zaslala společnost Metrans Komisi elektronickou poštou podpůrný dopis od společnosti Green Integrated Logistics (Slovakia) spol. s r. o. (dále jen „GIL“), která provozuje dopravní terminál v Sládkovičovu. Dopisem ze dne 18. července 2012 Komise tento dopis zaslala Slovensku a následně obdržela elektronickou poštou odpověď ze 14. srpna 2012, v níž se opět uvádělo, že na tento projekt zatím nebyly poskytnuty žádné finanční prostředky.
(5)
Dne 17. července 2012 Slovensko toto opatření v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU oznámilo elektronickou poštou Komisi. V rámci tohoto oznámení Slovensko předložilo podpůrné listy od společností DHL Express (Slovakia), spol. s r. o. (dále jen „DHL“), GEFCO SLOVAKIA, spol. s r. o., Bohemiakombi, spol. s r. o. a Kombiverkehr. Ve zprávách zaslaných elektronickou poštou ze dne 3. září, 18., 22., 24., 26. a 29. října, 6., 9., 13. a 14. listopadu a 6. prosince 2012 Slovensko předložilo další informace.
(6)
Komise dopisem ze dne 23. ledna 2013 informovala Slovensko o svém rozhodnutí zahájit řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). Dne 12. února 2013 Komise obdržela od Slovenska k tomuto rozhodnutí o zahájení řízení připomínky.
(7)
Rozhodnutí o zahájení řízení bylo dne 16. února 2013 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby do jednoho měsíce ode dne zveřejnění předložily připomínky k uvedeným opatřením.
(8)
Komise dne 18. února 2013 zaslala rozhodnutí o zahájení řízení subjektům, které projevily zájem ve fázi předběžného přezkoumání, konkrétně společnostem Bohemiakombi, spol. s r. o., DHL Express (Slovakia), spol. s r. o., GEFCO SLOVAKIA, spol. s r. o., Kombiverkehr, Metrans a jejímu právnímu zástupci SCHWARZ advokáti spol. s r. o., Green Integrated Logistics (Slovakia) spol. s r. o. a dalším stranám, které Komise identifikovala jako potenciálně zainteresované, jako například Žilinské univerzitě - předsedovi železniční dopravy a ZCHFP SR - ChemLog (Zväz chemického a farmaceutického priemyslu Slovenskej republiky).
(9)
Komise obdržela v uvedených dnech připomínky k tomuto rozhodnutí o zahájení řízení od těchto zúčastněných stran:
a)
Zväzu chemického a farmaceutického priemyslu Slovenskej republiky, 22. února 2013;
b)
společnosti Bohemiakombi, 4. března 2013;
c)
společnosti Kombiverkehr, 6. března 2013;
d)
společnosti DHL, 8. března 2013;
e)
kanceláře SCHWARZ advokáti jménem společnosti Metrans, 11. března 2013;
f)
společnost WienCont Container Terminal Gesellschaft m.b.H. (dále jen „WienCont“) dne 6. března 2013 požádala o prodloužení lhůty na předložení připomínek, kterou Komise dne 7. března 2013 prodloužila do 18. března 2013. Dne 18. března 2013 Komise obdržela od společnosti WienCont připomínky k tomuto rozhodnutí o zahájení řízení.
(10)
Komise v dopisech ze dne 19. a 20. března 2013 zaslala Slovensku připomínky, které obdržela od zúčastněných stran. Slovensko zaslalo svoji odpověď na tyto připomínky dne 5. dubna 2013.
(11)
Komise položila společnosti Metrans další otázky elektronickou poštou dne 29. dubna 2013. Společnost Metrans poslala odpovědi elektronickou poštou dne 6. května 2013 a jejich součástí bylo i znění, které nemá důvěrný charakter.
(12)
Informace získané od společnosti Metrans, které neměly důvěrný charakter, Komise zaslala Slovensku elektronickou poštou dne 8. května 2013. Slovensko zaslalo svoje připomínky k těmto informacím dne 16. května 2013.
(13)
Komise položila Slovensku elektronickou poštou dne 8. a 17. května 2013 další otázky, na které Slovensko odpovědělo elektronickou poštou dne 17. a 29. května 2013.
(14)
Komise položila společnosti WienCont elektronickou poštou dne 21. května 2013 další otázky, na něž společnost WienCont odpověděla elektronickou poštou dne 7. června 2013.
(15)
Dne 6. června 2013 se v Bruselu uskutečnilo setkání Komise se Slovenskem.
(16)
Komise dne 10. června 2013 zaslala Slovensku elektronickou poštou informace, které neměly důvěrný charakter a které získala od společností Metrans a WienCont.
(17)
Dopisem ze dne 10. června 2013 Slovensko omezilo rozsah oznámeného opatření na terminál v Žilině.
(18)
Slovensko zaslalo svoje připomínky k informacím od společností Metrans a WienCont dne 14. června 2013.
(19)
Komise požádala dne 18. června 2013 elektronickou poštou Slovensko o další informace, jež obdržela elektronickou poštou dne 19. června 2013.
2. POPIS OPATŘENÍ A PŘIPOMÍNKY ZÍSKANÉ PŘED ZAHÁJENÍM VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
2.1. TERMINÁLY INTERMODÁLNÍ DOPRAVY
(20)
V opatření se podle původního oznámení počítalo s financováním výstavby a provozu sítě veřejných terminálů intermodální dopravy vhodných pro kontinentální kombinovanou dopravu zboží. Konkrétně mělo Slovensko původně v úmyslu financovat výstavbu čtyř veřejně dostupných terminálů intermodální dopravy v Bratislavě-Pálenisku, Lepoldově-Hlohovci, Žilině-Tepličce a v Košicích-Bočiaru.
(21)
Slovensko rozhodlo o původním počtu terminálů a jejich umístění na základě studie trhu, kterou v roce 2007 vypracovala poradenská firma Intraco Consulting sídlící v Belgii a působící v oblasti koordinace kombinované dopravy a logistiky. Při stanovování počtu a umístění terminálů byly vzaty v úvahu tyto faktory:
-
terminály by měly obsluhovat co největší část slovenského území,
-
potenciál plného využití kapacity terminálů,
-
poloha na hlavních železničních trasách, které odpovídají celoevropským dopravním koridorům v rámci Transevropské dopravní sítě (TEN-T), a poloha na železničních trasách, které jsou součástí Evropské dohody o nejdůležitějších trasách mezinárodní kombinované dopravy a souvisejících objektech,
-
propojení plánovaných průmyslových parků na Slovensku.
(22)
Z důvodu možného narušení hospodářské soutěže, jež vyplývalo z oznámeného opatření, jak je uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, se však Slovensko rozhodlo opatření omezit na financování výstavby a provozu jednoho veřejného terminálu intermodální dopravy v Žilině-Tepličce vhodného na kontinentální kombinovanou dopravu zboží. Tento terminál má fungovat jako pilotní projekt pro možnou budoucí výstavbu sítě veřejných terminálů intermodální dopravy na celém Slovensku.
(23)
Terminál v Žilině-Tepličce bude veřejně dostupným terminálem intermodální dopravy, jenž bude v souladu s Evropskou dohodou o nejdůležitějších trasách mezinárodní kombinované dopravy a souvisejících objektech (dále jen „dohoda AGTC“) a pravidly Mezinárodní unie železnic (UIC).
(24)
Místo pro pilotní projekt bylo vybráno jako nejvzdálenější od současných moderních a velkých terminálů, přičemž však stále splňuje požadavky uvedené v 21. bodu odůvodnění.
(25)
Užitná délka terminálu bude 750 metrů kolejí pod dvěma portálovými jeřáby s klešťovými závěsy, které dokážou manipulovat s výměnnými nástavbami a návěsy využívanými při kontinentální dopravě, jakož i intermodálními (ISO) kontejnery pro námořní dopravu. Pod jeřáby budou rovněž parkovací místa na šikmé parkování, která ulehčí manipulaci s návěsy, a krátkodobý úložný prostor pro výměnné nástavby, které se nedají skládat na sebe. Roční kapacita nového terminálu bude 450 000 hrubých tun. Výstavba terminálu by měla být dokončena v roce 2015.
(26)
Terminál zůstane ve vlastnictví státu. Vlastnická práva bude jménem státu uplatňovat správce vnitrostátní železniční infrastruktury, Železnice Slovenskej republiky (dále jen „ŽSR“). Úlohou ŽSR bude především vybírání koncesních poplatků od provozovatele terminálu.
(27)
Provoz terminálů bude zajištěn formou smlouvy na dobu třiceti let se subjektem vybraným na základě nediskriminační a transparentní veřejné soutěže. Protože je třeba zajistit nediskriminační přístup k terminálům a zabránit střetu zájmů mezi vybraným provozovatelem terminálu a dopravními podniky, nemůže být provozovatelem terminálu dopravní podnik, který by ho zároveň využíval, aby nekonkuroval dopravním podnikům a provozovatelům kombinované dopravy, kteří budou terminál využívat. Jestliže vybraný provozovatel nesplní podmínky stanovené koncesní smlouvou, stát může tuto koncesi zrušit a vypsat novou veřejnou soutěž.
(28)
Veřejný přístup k terminálu bude zaručen vložením ustanovení do koncesní smlouvy uzavřené s vybraným provozovatelem terminálů v tom smyslu, že služby se budou nabízet na nediskriminačním základě a za ceny na volném trhu. Rozhodnutí o grantu bude též obsahovat doložku, kterou se zajistí nediskriminační veřejný přístup k infrastruktuře.
2.2. PRÁVNÍ ZÁKLAD OPATŘENÍ
(29)
Financování tohoto opatření se poskytne na základě § 4 odst. 2 písm. m) zákona č. 231/1999 Z. z., o státní podpoře, ve znění pozdějších předpisů a zákona č. 523/2004 Z. z., o rozpočtových pravidlech veřejné správy a o změně a doplnění některých zákonů.
2.3. ROZPOČET
(30)
Slovensko předpokládá, že na výstavbu terminálu, který vybuduje a bude vlastnit stát, bude zapotřebí počáteční investice 25,04 milionu EUR. Tato částka, poskytnutá z Fondu soudržnosti (85 %) a vlastních zdrojů státu (15 %), pokryje 100 % počátečních investičních nákladů. Provozovatel terminálu bude po dobu 15 let povinen platit koncesní poplatky ve výši nejméně 15 % investičních nákladů.
2.4. PŘÍJEMCE OPATŘENÍ
(31)
Příjemcem opatření je provozovatel terminálu, který bude využívat infrastrukturu a bude za ni platit koncesní poplatky pokrývající jen minimální část celkových nákladů na výstavbu terminálu.
(32)
ŽSR se za příjemce nepovažuje, neboť bude jen uplatňovat vlastnická práva jménem státu. O koncesní poplatky, které bude ŽSR vybírat jménem státu, se potom sníží dotace, které ŽSR dostává od státu za vykonávání veřejné úlohy správce vnitrostátní železniční infrastruktury.
2.5. KUMULACE A POVINNOST POZASTAVIT PROVOZ
(33)
Financování opatření nelze kumulovat s jinými druhy podpory v souvislosti se stejnými oprávněnými náklady.
(34)
Podpora se poskytne až po schválení Komisí.
2.6. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(35)
V souvislosti s původně oznámeným opatřením Komise zahájila řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU, aby bylo možné zjistit:
a)
zda je nutná výstavba čtyř terminálů intermodální dopravy a rozvoj kontinentální kombinované dopravy na Slovensku s cílem podpořit přechod ze silniční dopravy na železniční a vnitrozemskou vodní dopravu a
b)
zda narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření nebylo v rozporu se společnými zájmy.
3. PŘIPOMÍNKY SLOVENSKA k ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(36)
Slovensko zopakovalo svůj názor na potřebu poskytnutí podpory, který vychází ze studií a analýz předložených Komisi a zohledňuje názor budoucích uživatelů terminálů, podle něhož není možné bez výstavby veřejných neutrálních terminálů v budoucnosti očekávat výrazný přechod od silniční na železniční a vnitrozemskou vodní dopravu. Slovensko cituje společnost Kombiverkehr, která zjistila, že poptávka po kombinované dopravě na Slovensku výrazně roste, a to zejména na východní a jižní evropské ose. Tuto poptávku je však možné uspokojit jen za předpokladu, že jsou k dispozici vhodně umístěné a funkční terminály s dostatečnou kapacitou, které nabízejí zcela neutrální služby, jaké jsou například součástí německého programu na výstavbu terminálů.
(37)
V souvislosti s pochybnostmi Komise, zda narušení hospodářské soutěže, které vyplývá z opatření, není v rozporu se společnými zájmy, Slovensko zaprvé uvádí, že cílem projektu je rozvoj kontinentální intermodální dopravy představující zcela nový segment intermodální dopravy, který se v současnosti nevyužívá nebo využívá jen ve velmi omezeném rozsahu. Zadruhé, očekávané úspory z hlediska vnějších nákladů jsou 13krát vyšší než investiční náklady, přičemž většina těchto úspor se váže k EU mimo Slovensko. A konečně, možnost narušení hospodářské soutěže se snižuje stanovením podmínky, že provozovatel nových terminálů bude muset zaplatit 15 % celkových investičních nákladů formou koncesních poplatků, přičemž ceny jeho služeb budou regulovány a kontrolovány.
(38)
Na obavy uvedené v rozhodnutí o zahájení řízení Slovensko odpovídá, že nové terminály budou představovat asi 16 % celkové teoretické kapacity terminálů intermodální dopravy na Slovensku, vyjádřené jako překládková kapacita v jednotkách intermodální dopravy (ITU), jak je uvedeno dále v tabulce.
Kapacita terminálů intermodální dopravy na Slovensku
Terminály intermodální dopravy
Překládková kapacita v ITU
Teoretická
Podíl v %
Bratislava - ÚNS
30 000
Bratislava - přístav
20 000
Sládkovičovo
20 000
Žilina - Intrans
60 000
Dunajská Streda
600 000
Košice - Intrans
45 000
Košice - Haniska
100 000
Dobrá
75 000
Ružomberok
30 000
Stávající - celkem
980 000 (3)
84 %
Bratislava - přístav
40 000
Leopoldov
40 000
Žilina - Teplička
40 000
Košice - Bočiar
40 000
Nové - celkem
180 000 (4)
16 %
Všechny terminály - celkem
1 160 000
100 %
(39)
Kromě toho Slovensko předložilo následující hodnoty týkající se rozvoje mezinárodní silniční nákladní dopravy na Slovensku.
Rok
Mezinárodní silniční nákladní doprava
(v tisících tun)
Meziroční růst
Kumulativní růst
2007
27 202
2008
30 931
13,7
13,7
2009
28 879
- 3,4
9,8
2010
30 866
3,3
13,5
2011
33 585
8,8
23,5
Zdroj: Statistický úřad Slovenské republiky.
(40)
A konečně Slovensko uvádí, že na veřejné terminály intermodální dopravy se bude vztahovat článek 31 a čl. 56 odst. 9 směrnice Evropského parlamentu a Rady 2012/34/EU (5), která musí být do 16. června 2015 transponována do vnitrostátních právních předpisů. Podle slovenských orgánů tato pravidla vytvoří dostatečný regulační rámec, kterým se omezí efekt přebírání stávajících zákazníků ze stávajících terminálů.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1. SVAZ CHEMICKÉHO A FARMACEUTICKÉHO PRŮMYSLU SLOVENSKÉ REPUBLIKY
(41)
Svaz chemického a farmaceutického průmyslu Slovenské republiky (Zväz chemického a farmaceutického priemyslu Slovenskej republiky, dále jen „ZCHFP SR“) podporuje bezpečnou a ekologickou dopravu pro chemický průmysl. Proto se zapojil do projektu „ChemLog“ zaměřeného na mapování, analýzu a podporu kombinované dopravy a veřejných terminálů intermodální dopravy na Slovensku.
(42)
ZCHFP SR ke svým připomínkám připojil dvě studie z projektu ChemLog, což je projekt evropské spolupráce mezi regionálními orgány, chemickými svazy a vědeckými institucemi z Německa, Polska, České republiky, Slovenska, Maďarska a Itálie, na nichž se ZCHFP SR podílí, konkrétně Strategii rozvoje kombinované dopravy chemických látek ve střední Evropě a Studii proveditelnosti - Rozvoj železniční dopravy chemických látek na Slovensku ve vazbě na sousední země a připravované terminály kombinované dopravy.
(43)
ZCHFP SR usuzuje, že veřejné terminály na Slovensku pozitivně přispějí zejména k rozvoji kontinentální kombinované dopravy, protože současné terminály přepravují pouze kontejnery ISO. Podle ZCHFP SR se ze Slovenska železniční dopravou přepravilo jen velmi málo výměnných nástaveb a návěsů, neboť současní provozovatelé o ně nemají zájem a v současnosti neexistují pravidelná spojení ze Slovenska do žádného uzlu intermodální dopravy v západní Evropě.
4.2. BOHEMIAKOMBI
(44)
Společnost Bohemiakombi je provozovatel kombinované dopravy, který působí na Slovensku, zejména na vedlejších kolejích společností. Podle společnosti Bohemiakombi jsou v Evropě nejčastějšími uživateli kontinentálních tras malí a středně velcí silniční dopravci a zasílatelé. Ti nabízejí dopravu z domu do domu (door-to-door), a aby mohli využívat kombinovanou dopravu, potřebují mít k dispozici služby neutrálních terminálů a provozovatelů kombinované dopravy. Tyto malé a střední podniky nemohou investovat do vlastních terminálů, a proto potřebují na překládání veřejnou infrastrukturu. V případě absence takové infrastruktury mohou tyto podniky využívat pouze silniční dopravu.
(45)
Společnost Bohemiakombi tvrdí, že soukromé terminály je možné při kontinentální dopravě využívat jen ve velmi omezené míře, protože jejich provozovatelé také nabízejí dopravu z domu do domu, a jsou tak přímou konkurencí silničních dopravců. Využívání soukromých terminálů je proto přímo spojené s rizikem, že provozovatel soukromého terminálu, který má přístup ke všem informacím o dodávkách a nabízí konkurenční služby, tuto dopravu s přechodem ze silnice na železnici přebere.
(46)
Společnost Bohemiakombi konstatuje, že běžná sazba za intermodální překládku na Slovensku je 45-50 EUR za přeloženou jednotku, což představuje dvojnásobek ceny na veřejných terminálech jinde v EU. To je podle společnosti Bohemiakombi bariéra, která brání přechodu ze silniční na železniční dopravu. Společnost Bohemiakombi se domnívá, že veřejné terminály intermodální dopravy, postavené z dotací, budou poskytovat levnější služby, a sníží tak bariéry pro přechod ze silniční dopravy na železniční.
(47)
Na závěr společnost Bohemiakombi dodává, že státní podpora posílí hospodářskou soutěž v oblasti služeb poskytovaných intermodálními terminály.
4.3. KOMBIVERKEHR
(48)
Společnost Kombiverkehr konstatuje, že na Slovensko dopravuje velmi málo kontinentálních jednotek - méně než 1 000 ročně. Společnost Kombiverkehr uvádí, že příčinou jsou především vysoké náklady za překládky, které přesahují 45 EUR za každou jednotku přeloženou z prostředku silniční dopravy na vlak nebo naopak, což je téměř dvojnásobek sazby účtované na státem dotovaných terminálech v Německu. V současnosti se přepravuje zejména zboží z chemického průmyslu, jehož doprava po silnici je nákladnější a spojená s větším environmentálním rizikem. Kromě toho přepravované jednotky z chemického průmyslu je často možné překládat shora, pomocí stejného závěsného rámu, jako v případě námořní kombinované dopravy.
(49)
Podle společnosti Kombiverkehr většinu mezinárodně přepravovaného zboží na Slovensku tvoří všeobecný náklad, jako jsou balené výrobky, výrobky automobilového průmyslu, zařízení a spotřební zboží, který se přepravuje v návěsech a částečně ve výměnných nástavbách. Slovenské terminály však nemají potřebné vybavení na překládku takových jednotek.
(50)
Společnost Kombiverkehr tvrdí, že pro účely rozvoje trvale udržitelné kontinentální kombinované dopravy je třeba:
a)
aby terminály splňovaly tyto technické parametry:
-
700 m použitelných kolejí,
-
přímé železniční spojení s hlavním železničním koridorem,
-
závěsný rám a klešťové závěsy,
-
dostatečné skladovací prostory i pro jednotky, které nelze skládat na sebe,
-
dostatek odstavných kolejí pro vlaky v prostorech terminálu nebo jeho okolí;
b)
aby sazby za překládku dokázaly konkurovat silniční dopravě - dosahovaly nejvýše 20 až 25 EUR za překládku ze silniční na železniční dopravu;
c)
aby terminál spravovali nezávislí správci, kteří budou zárukou nediskriminačního přístupu. Třebaže současné terminály mohou využívat i třetí strany, společnost Kombiverkehr konstatuje, že se tím vystavují riziku. Zaprvé, protože provozovatelé terminálů jsou zároveň dopravci, třetí strany vždy riskují, že jim provozovatel terminálu přebere klienty. Zadruhé, provozovatelé terminálů mají o třetí strany zájem, jen pokud mají v terminálu volné kapacity. Jakmile mají dostatečný objem vlastní dopravy, zájem poskytovat přístup třetím stranám se vytrácí. A konečně, provozovatel neregulovaného terminálu má mnoho možností, jak třetím stranám využívání svých terminálů ztížit nebo ekonomicky znevýhodnit, například nekonkurenčními stanovenými sazbami, kvalitou služeb a přidělováním časových intervalů na terminálu.
(51)
Vytváření nových přístupových bodů pro klienty v rámci kombinované dopravy znamená pro společnost Kombiverkehr velké počáteční ztráty, které se vyrovnají až po jednom či dvou letech pravidelného provozu. Z tohoto důvodu si nemůže dovolit nabízet nové produkty v případě terminálů bez dlouhodobé záruky.
(52)
Společnost Kombiverkehr proto podporuje úmysl Slovenska, aby nový terminál provozovaly nezávislé podniky. Zároveň si však myslí, že zájem provozovatelů kombinované dopravy o vybudování terminálu by se zvýšil, kdyby měli podíl na jeho provozu. Aby se při provozu terminálu zajistila neutralita a nedocházelo k diskriminaci, měly by být podle společnosti Kombiverkehr dodrženy tyto podmínky:
-
provozovatelem terminálu by měl být nezávislý podnik s nezávislým vedením,
-
žádný provozovatel kombinované dopravy by neměl mít ve společnosti provozující terminál více než 50 % podíl,
-
měla by být stanovena jasná pravidla pro provozovatele terminálu týkající se např. přidělování časových intervalů a podmínek,
-
kontrolu provozovatele terminálu by měla provádět nezávislá dozorčí rada a železniční regulační orgán.
(53)
Podle společnosti Kombiverkehr je potenciál přechodu ze silniční na železniční dopravu zboží značný, zejména na trasách do Německa - Rhein-Ruhr-Gebiet a Hamburg/Hannover, ale i na trasách do Nizozemska a Belgie. Doprava na těchto trasách dosahuje v současnosti objemu okolo 1 000 kamiónů týdně.
(54)
Společnost Kombiverkehr tvrdí, že svůj zájem soustřeďuje výhradně na dopravu nákladů na kontinentu, která se v současnosti realizuje v silniční dopravě. Proto by využíváním nového terminálu nijak nesnížila objem překládek nebo nákladu ve stávajících slovenských terminálech, při nichž se již využívá kombinovaná doprava.
4.4. DHL
(55)
Společnost DHL tvrdí, že současné intermodální terminály na Slovensku nejsou otevřené pro veřejnou službu, ani neposkytují liberalizovaný přístup k překládce mezi veřejnou silniční a železniční infrastrukturou. Společnost DHL podporuje slovenské orgány v úsilí o liberalizaci kombinované dopravy výstavbou čtyř nových terminálů intermodální železniční a silniční dopravy.
4.5. METRANS
(56)
Společnost Metrans tvrdí, že argumenty, kterými Slovensko zdůvodňuje potřebu státní podpory při výstavbě terminálů, jsou nepodložené, nesprávné nebo jinak nerelevantní. Společnost ve zkratce předložila proti původně oznámenému opatření tyto argumenty:
Neutralita stávajících terminálů
(57)
Podle společnosti Metrans je tvrzení Slovenska, že současní provozovatelé terminálů neposkytují požadované neutrální služby, nepravdivé a Slovensko zatím nedokázalo opak. Společnost Metrans provozuje svoje terminály neutrálním způsobem a poskytuje služby i nezávislým přepravcům. Společnost Metrans umožňuje manipulaci i s jinými vlaky. Například v košickém terminálu Interport, který společnost Metrans provozuje, poskytuje výhradně služby související s terminálem, přičemž dopravu zajišťují jiné strany. Podle informací společnosti Metrans platí totéž i pro další veřejně přístupné terminály. Slovensko nikdy nevzneslo žádné oficiální či neoficiální stížnosti vůči společnosti Metrans v souvislosti s údajnou nedostatečnou nestranností, nepožádalo orgány pro hospodářskou soutěž, aby zahájily vyšetřování, ani se jinak v této souvislosti neobrátilo na společnost Metrans. Navíc, podle společnosti Metrans Slovensko nemůže zabránit provozovatelům veřejných terminálů, aby vstupovali i do podnikání v dopravě, čímž by ztratili svoji údajnou neutralitu. A konečně, společnost Metrans tvrdí, že služby all-in-one (poskytované v jednom místě) vedou k vyšší technické efektivnosti, snižování cen (celý proces dopravy a manipulace se ovládá přes počítač, vyšší kvalita služeb) a v kombinaci s kvalitou služeb umožňují terminálům lépe konkurovat silniční dopravě. Pokud jde o to, zda provozovatelé stávajících intermodálních terminálů na Slovensku nabízejí služby těchto terminálů nezávislým provozovatelům kombinované dopravy a jak jsou tyto služby předkládány veřejnosti, společnost Metrans odkázala na část svých webových stránek, v níž nabízí skladovací služby, a předložila seznam nezávislých provozovatelů dopravy, dopravců, lodních společností a leasingových firem, kteří její služby využili. Uvádí též čtyři společnosti využívající její terminály, které nabízejí služby v oblasti intermodální dopravy.
Kontinentální doprava
(58)
Podle společnosti Metrans je vyjádření, že stávající terminály neslouží kontinentální dopravě, nesprávné. Společnost Metrans tvrdí, že z celkového počtu 127 vlaků, které každý týden odbaví, směřuje každý týden 12 vlaků do Duisburgu a 12 do Rotterdamu, přičemž tyto vlaky jsou určeny výhradně pro kontinentální dopravu. Kromě toho 10 % všech odbavených vlaků spadá do kategorie kontinentální dopravy. Přibližně 50 % objemů odbavených v terminálu Košice Haniska je určeno pro kontinentální dopravu. Společnost Metrans ve svých terminálech disponuje zařízením na manipulaci se všemi kontinentálními jednotkami, konkrétně jeřábovými vozy s výložníkovým ramenem či odnímatelnými klešťovými závěsy pro manipulaci s kontinentálními jednotkami, jako jsou výměnné nástavby a návěsy, a v případě potřeby dokáže vybudovat RO-LA rampy. Společnost Metrans však konstatuje, že o tyto služby není zájem. Společnost Metrans rovněž tvrdí, že použití výměnných nástaveb, návěsů nebo nákladních vozidel je neefektivní v porovnaní s kontejnery ISO s šířkou 45 stop (13,7 m), které byly vyrobeny speciálně pro kombinovanou dopravu, neboť náklady na dopravu těchto kontejnerů jsou o 30 % nižší než v případě přívěsů nákladních vozidel. Kromě toho kolem 25 % obratu společnosti pochází ze služeb týkajících se kontinentální dopravy. Příslušný trh překračuje hranice země a terminály v sousedních zemích představují účinnou konkurenci a poskytují služby týkající se kontinentální dopravy. Společnost Metrans tvrdí, že veřejné terminály nebudou přizpůsobeny pro kontinentální dopravu.
Soulad stávajících terminálů s dohodou AGTC
(59)
Podle společnosti Metrans jsou investice do terminálů splňujících parametry dohody AGTC (terminály s kolejemi dlouhými 750 m) z komerčního hlediska neefektivní a představující utopené náklady. Infrastruktura železnic na Slovensku a v sousedních státech (např. v České republice a Maďarsku) neumožňuje využívat vlaky delší než přibližně 550 metrů. Nedá se očekávat, že by se tato situace v průběhu nejbližších pěti až sedmi let změnila, přičemž koleje terminálů v mnoha zařízeních, včetně obou terminálů společnosti Metrans, je možné v průběhu jednoho roku až dvou let účinně prodloužit na 750 metrů a zareagovat tak hned, jakmile železniční infrastruktura umožní vlaky s touto délkou používat.
Výstavba a provoz neutrálních terminálů je možná i bez státní podpory
(60)
Společnost Metrans tvrdí, že sama je nejlepším důkazem toho, že trh s intermodálními terminály je pro soukromé investory atraktivní a že tyto terminály jsou komerčně proveditelné. Kromě investic „na zelené louce“ v případě největšího slovenského terminálu v Dunajské Stredě uvedla společnost Metrans v roce 2012 do provozu nový terminál v Košicích. Každá taková investice je velmi citlivá z hlediska vývoje právního rámce, jakmile svými investicemi a podporou zasáhne do rozvoje kombinované dopravy stát. Plán Slovenska investovat do výstavby terminálů státní prostředky (společně s neefektivní státní dopravní politikou) již teď odrazuje soukromé investory od dalších investic do vylepšování stávajících terminálů nebo realizace dalších investic „na zelené louce“.
Původním oznámeným opatřením se naruší hospodářská soutěž
(61)
Podle společnosti Metrans provozovatelé veřejných terminálů získají jasnou konkurenční výhodu, protože dostanou dotaci na celkové kapitálové náklady ve výši 85 %. Slovensko nemůže účinně zabránit provozovatelům, aby nenabízeli dumpingové ceny (každé stanovení cen koncesní smlouvou by mohlo být dříve či později napadeno jako neoprávněné závažné omezení). Společnost Metrans nesouhlasí s argumentem Slovenska, že veřejné terminály budou účtovat ceny srovnatelné se stávajícími terminály. Tento krok výrazně ovlivní vnitřní trh (překračující hranice země) (např. širší okolí Bratislavy obsluhované ještě dvěma terminály ve Vídni). Společnost Metrans předložila Komisi sazby, které na požádání předkládá všem potenciálním zákazníkům. Podle těchto sazeb si účtuje výrazně méně, než se předpokládá v rámci tohoto opatření za jednu manipulaci s jakýmkoli druhem jednotky. A konečně, plánovaný terminál v Košicích má být jen jeden kilometr od nového terminálu společnosti Metrans. V okolí Bratislavy, kde se postaví další nový terminál, jsou již dva terminály ve Vídni, dva v Budapešti a jeden v Dunajské Stredě.
Výstavbou nových veřejných terminálů se nezvýší objem kombinované dopravy na úkor silniční dopravy
(62)
Jak uvádí společnost Metrans, terminálové služby (manipulace, překládka atd.) představují jen asi 2 % celkových nákladů kombinované dopravy. Asi 40-50 % celkových dopravních nákladů tvoří poplatky za využití železniční infrastruktury. Nové terminály proto přivábí zákazníky, kteří už kombinovanou dopravu využívají. Ke zvýšení objemu kombinované dopravy může přispět jen účinná státní podpora.
Úspory vnějších nákladů
(63)
Úspor vnějších nákladů, na které se Slovensko odvolává, bude dosaženo pouze v případě, že ze silniční na železniční dopravu přejde více dopravců, tedy nejen samotnou výstavbou veřejných terminálů. Společnost Metrans tvrdí, že výstavba terminálů nepovede k výraznému zvýšení objemu kombinované dopravy, takže k těmto úsporám vnějších nákladů nedojde.
Stávající kapacity jsou dostatečné a trh dokáže uspokojit i zvýšenou poptávku
(64)
Podle společnosti Metrans se v případě stávajících terminálů v současnosti využívá přibližně pouze 50 % jejich skutečné kapacity. Kromě toho celkové objemy zboží přepravovaného na Slovensku za poslední roky neustále klesají. Společnost Metrans dokládá toto tvrzení statistikou nákladní dopravy zboží na Slovensku, která uvádí 203 milionů tun přepraveného zboží v roce 2009, 191 milionů tun v roce 2010 a 179 milionů tun v roce 2011. Hospodářské prognózy, které uvedlo Slovensko na podporu svého tvrzení, že objem dopravy narůstá, jsou proto nesprávné a neaktuální. I kdyby rezervní kapacita nedokázala uspokojit zvýšenou poptávku po kombinované dopravě, tuto poptávku by v každém případě bylo možné uspokojit při poměrně nízkých nákladech v krátké či středně dlouhé době, a to buď vylepšením a rozšířením stávajících kapacit, nebo vybudováním nových kapacit soukromými investory. Společnost Metrans uvádí, že v roce 2010 byl celkový objem všech stávajících intermodálních terminálů na Slovensku 1,9 milionu tun. Plánovaná kapacita nových veřejných terminálů je 1,8 milionu tun ročně, což představuje téměř 100 % stávajícího trhu.
(65)
Společnost Metrans na závěr tvrdí, že při současné hospodářské situaci a situaci na trhu (stávající volné kapacity, neustále klesající objemy přepravovaného zboží, nestabilní dopravní politika) nejsou projekty na vytvoření čtyř veřejných terminálů proveditelné. V důsledku jejich výstavby vzniknou další volné kapacity, které povedou jedině k narušení hospodářské soutěže a vytlačí soukromé provozovatele, kteří potřebují fungovat na úrovni pokrývající nejen jejich variabilní, ale i fixní náklady.
4.6. WIENCONT
(66)
Společnost WienCont je vlastníkem a provozovatelem velkého trimodálního terminálu ve Vídni. Společnost tvrdí, že státní podpora na výstavbu čtyř veřejných intermodálních terminálů na Slovensku není pro rozvoj intermodální dopravy na Slovensku zapotřebí a naruší hospodářskou soutěž víc než jen v minimální míře. Společnost WienCont tvrdí, že podpora 135,5 milionu EUR, která má pokrýt 85 % až 100 % nákladů, vůbec není potřebná, protože sama společnost WienCont dostává už od roku 2006 na provoz a rozšiřování terminálu od města Vídně provozní a investiční dotace ve výši 11,6 milionu EUR, přičemž intenzita této podpory představuje 31 %.
(67)
Společnost WienCont dále vyslovuje pochybnosti o růstu intermodální dopravy, který Slovensko předpovídá, a poukazuje na statistiky, podle nichž dosáhl průmyslový růst na Slovensku v letech 2010 až 2012 pouze 13 %. Dále uvádí nedávnou prognózu společnosti Snizek & Partner (2011), v níž se předpokládá růst dopravy zboží bez doprovodu z 300 000 ITU v roce 2008 na 440 000 ITU v roce 2030. Podle teto prognózy dokážou kapacity terminálů společnosti WienCont pokrýt celý tento trh. Rakouské orgány přesto podporují zahajovanou výstavbu dalšího velkého intermodálního terminálu v lokalitě Vienna Inzersdorf.
(68)
Společnost WienCont tvrdí, že výstavba druhého terminálu v této oblasti, tj. v Bratislavě, by oslabila pozici Vídně jako důležitého centra. Společnost dále tvrdí, že výstavba nových terminálů by vedla k přechodu ze silniční na železniční dopravu.
(69)
V letech 2011 a 2012 byla kapacita terminálu společnosti WienCont 250 000 ITU, přičemž v roce 2012 se tu odbavilo 72 541 ITU a v roce 2011 to bylo 71 369 ITU, doprava ze Slovenska v roce 2012 představovala 2 968 ITU a v roce 2011 činila 2 148 ITU, zatímco doprava na Slovensko byla v roce 2012 nulová a v roce 2011 představovala 59 ITU. Sazby za manipulaci za kontejner v terminálu jsou v případě společnosti WienCont porovnatelné se sazbami podle tohoto opatření za kontejner v terminálu a vyšší za využití skladu a za manipulaci s přívěsem.
5. PŘIPOMÍNKY SLOVENSKA K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(70)
Slovensko poznamenalo, že čtyři ze šesti stran, které projevily zájem, podpořily poskytnutí podpory na výstavbu veřejných terminálů. Níže jsou uvedeny odpovědi Slovenska na připomínky předložené společnostmi Metrans a WienCont.
5.1. REAKCE NA PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI METRANS
Neutralita stávajících terminálů
(71)
Slovensko opětovně zdůrazňuje, že společnost Metrans není nestranným provozovatelem terminálu, protože sama provozuje dopravní služby. Poukazuje na příspěvky společností Bohemiakombi a Kombiverkehr, které uvádějí možné riziko střetu zájmů se společností Metrans, jež vystupuje jako provozovatel terminálu a zároveň jako provozovatel kombinované dopravy a dopravy z domu do domu. Slovensko též připomíná požadavek vyplývající z právní úpravy EU, že provozovatel železniční infrastruktury by neměl konkurovat dopravním podnikům, které tuto infrastrukturu využívají. Slovensko opětovně potvrzuje, že dokáže prosadit nestrannost provozovatele, kterého na provoz svých veřejných terminálů vybere. Pokud jde o dopravce, kteří využívají terminály společnosti Metrans, Slovensku není známo, že by některý z nich provozoval pravidelnou trasu kombinované dopravy.
(72)
Co se týče efektivity služeb all-in-one, Slovensko upozorňuje, že pokud dopravní podnik vlastní infrastrukturu, vede to ke vzniku monopolního postavení, proto by vlastník infrastruktury neměl zároveň tuto infrastrukturu jako dopravce využívat. V této souvislosti Slovensko poukazuje na skutečnost, že společnost Metrans má na trhu podíl 55-60 %.
(73)
Slovensko upozorňuje, že na webové stránce společnosti Metrans, na níž společnost údajně propagovala překládkové služby, se nenabízejí služby intermodálního terminálu pro provozovatele intermodální dopravy, ale jen pro lodní společnosti a leasingové firmy.
Kontinentální doprava
(74)
Slovensko tvrdí, že v žádné statistice se neuvádí kontinentální doprava, na kterou se odvolává společnost Metrans. Slovensko nikdy neobdrželo žádné informace, které by dokazovaly, že společnost Metrans vlastní vybavení potřebné k manipulaci s kontinentálními jednotkami ITU. Předpokládá, že společnost Metrans počítá do kontinentální dopravy i námořní kontejnery, které se nakládají mimo Evropu, ale překládají se v jednom z vnitrozemských terminálů.
(75)
Slovensko tvrdí, že statistika UIRR (6) vyvrací tvrzení společnosti Metrans o tom, že neexistuje trh pro návěsy a výměnné nástavby.
(76)
Slovensko rovněž vysvětluje, že plánované terminály jsou navrženy tak, aby byly vhodné především pro kontinentální dopravu. Vybavení sloužící na překládání bude umožňovat manipulaci s návěsy a výměnnými nástavbami. Prostor pod jeřáby bude rozvržený tak, aby sloužil speciálně pro kontinentální jednotky ITU: budou tu prostory pro ITU, které se musí překládat pomocí klešťového závěsného rámu, i parkovací místa na šikmé parkování pro návěsy, jež umožní přímou manipulaci za použití nákladních vozidel. Proto na rozdíl od jiných terminálů, které se zaměřují na kontejnery, bude překládka těchto druhů IPJ možná v rámci jednoho kroku. Tím se sníží cena za překládku kontinentálních ITU ve veřejných terminálech.
Soulad stávajících terminálů s dohodou AGTC
(77)
V souladu s prioritami EU v oblasti politiky železniční dopravy investuje Slovensko do infrastruktury, která umožní dopravu vlaky o délce 750 m. Slovensko též zastává názor, že prodloužení terminálu společnosti Metrans v Dunajské Stredě nebude možné, protože ho z jedné strany ohraničuje cesta E575 a z druhé strany zahnuté koleje, jimiž je terminál spojen s hlavní železniční sítí.
Výstavba a provoz neutrálních terminálů je možná i bez státní podpory
(78)
Podle Slovenska ekonomické studie vypracované pro veřejné terminály ukazují, že výstavbu a provoz terminálů není možné financovat výhradně z příjmů z činnosti terminálů. Slovensko předpokládá, že společnost Metrans financuje náklady na výstavbu terminálů z příjmů ze své dopravní činnosti.
(79)
Slovensko taktéž navrhlo, že bude se společností Metrans při výstavbě veřejných terminálů spolupracovat, ale společnost Metrans nebyla ochotná splnit podmínky, které Slovensko stanovilo v souvislosti s nediskriminačním přístupem.
Naruší se hospodářská soutěž
(80)
Slovensko připomíná, že ve směrnici 2012/34/EU jsou stanoveny zásady určování poplatků za využívání služeb terminálů a rovněž odpovědnost nezávislého železničního regulačního subjektu tyto poplatky v případě stížností posoudit a regulovat.
(81)
Slovensko připomíná, že podporuje i rozvoj kombinované dopravy soukromými společnostmi, například investovalo do zvýšení kapacity železniční tratě Bratislava-Dunajská Streda, a to v důsledku zvýšení potřeb společnosti Metrans.
(82)
Slovensko upozorňuje, že společnost Metrans označila svůj ceník terminálových služeb za důvěrný, což poukazuje na skutečnost, že tyto ceny nejsou veřejně přístupné.
Výstavba nových veřejných terminálů nepovede ke zvýšení objemu kombinované dopravy na úkor silniční dopravy
(83)
V odpovědi na toto nepodložené tvrzení uvádí Slovensko připomínku společnosti Kombiverkehr, v níž se konstatuje, že kontinentální kombinovaná doprava se bude rozvíjet, jestliže nezávislí provozovatelé terminálů zajistí nediskriminační přístup k službám a pokud sazba za manipulaci nepřesáhne 20-25 EUR za přeloženou jednotku.
(84)
Slovensko dále tvrdí, že podle statistiky UIC (7) představuje kontinentální kombinovaná doprava 47,14 % celkové kombinované dopravy. Protože však na Slovensku ještě nedošlo v tak široké míře k přechodu ze silniční na železniční dopravu, je tu stále vysoký potenciál pro kontinentální intermodální dopravu, kterou netvoří jen námořní kontejnery.
Nedoprovázená kombinovaná doprava: TEU 2011
Segment trhu KD
Kontinentální
Námořní
Celkem
(TEU)
Domácí KD
3 863 110
7 065 030
10 928 140
Mezinárodní KD
4 678 050
2 510 730
7 188 780
KD celkem
8 541 160
9 575 760
18 116 920
(85)
Slovensko tvrdí, že pokud podle společnosti Metrans náklady na překládku představují 2 % celkových nákladů na dopravu a pokud se podle společnosti Kombiverkehr počáteční náklady na novou kontinentální trasu společnosti vrátí až po roce nebo dvou, je vysoce nepravděpodobné, že by provozovatelé nových tras zavedli nové trasy do míst, kde již nějaká trasa existuje. Slovensko uvádí, že zatímco zákazníky společnosti Metrans jsou zejména lodní společnosti a společnost Metrans přepravuje především námořní kontejnery, nový terminál se bude zaměřovat hlavně na překládku zboží ze silnic na železnici. Bude určen pro jinou skupinu zákazníků a bude nabízet služby na jiných segmentech trhů.
Úspory vnějších nákladů; stávající kapacity jsou dostatečné a trh dokáže uspokojit i zvýšenou poptávku
(86)
Slovensko tvrdí, že pokles přepravovaných objemů na Slovensku je pro odhad potenciálu rozvoje kontinentální dopravy irelevantní, protože důvodem tohoto poklesu je především snížení objemu vnitrostátní dopravy. Slovensko proto přikládá větší význam statistikám (předloženým mezi výše uvedenými dokumenty), které zobrazují nárůst objemů silniční dopravy, protože právě to jsou relevantní objemy, na které je třeba se při přechodu ze silniční na železniční dopravu zaměřit.
(87)
Slovensko předpokládá, že nové terminály budou v budoucnosti představovat jen 16 % kapacity slovenských intermodálních terminálů.
(88)
V reakci na připomínky společnosti Metrans týkající se narušení hospodářské soutěže, nemožnosti přilákat nové objemy ze silniční dopravy a uspokojení zvyšující se poptávky stávajícími kapacitami Slovensko upozorňuje na příspěvek společnosti Kombiverkehr, která odhaduje, že potenciál kontinentální kombinované dopravy na Slovensko a ze Slovenska je značný. Společnost Kombiverkehr připomíná, že týdenní objem silniční dopravy mezi Německem, Belgií a Nizozemskem na jedné a Slovenskem na druhé straně dosahuje počtu asi 1 000 kamiónů. Společnost Kombiverkehr zvažuje, že by přesunula jen část objemu nákladu v současnosti přepravovaného silniční dopravou, takže by se tím nedotkla žádného z aktuálních zdrojů obratu stávajících terminálů.
5.2. REAKCE NA PŘIPOMÍNKY SPOLEČNOSTI WIENCONT
(89)
Nejprve k tvrzení společnosti WienCont, že použila na rozšíření terminálu podporu s intenzitou pouze 31 %, zatímco Slovensko nabízí při počáteční investici podporu v hodnotě 100 % - Slovensko upozorňuje, že společnost WienCont je z větší části ve vlastnictví veřejné správy. Navíc železniční infrastruktura, kterou využívá, je vlastnictvím správce železniční infrastruktury a půda, na níž terminál stojí, je majetkem města Vídně. Stavební náklady na nové slovenské terminály zahrnují náklady na odkoupení půdy a výstavbu železniční infrastruktury, jakož i náklady na výstavbu zcela nového terminálu. Slovensko připomíná, že celková investice na výstavbu terminálu společnosti WienCont, včetně kolejí a půdy, byla z více než 90 % financována z veřejných zdrojů. Kromě toho je podle Slovenska tato námitka v rozporu s cíli Fondu soudržnosti, jenž je určen na snižování rozdílů mezi členskými státy prostřednictvím dotací v oblasti infrastruktury a ochrany životního prostředí.
(90)
Dále k tvrzení společnosti WienCont, že pokrývá veškerou poptávku v okolí Vídně a bratislavský terminál by ohrozil její obchodní činnost, Slovensko poznamenává, že pouze 4,6 % celkového objemu zboží, který prochází terminálem společnosti WienCont, pochází ze Slovenska. I kdyby společnost WienCont přišla o celý tento objem, o čemž Slovensko pochybuje, neutrpěla by škodu do té míry, aby to bylo důvodem k rozhodnutí nevybudovat moderní trimodální terminál v Bratislavě na Dunaji.
6. NÁSLEDNÁ VÝMĚNA INFORMACÍ MEZI SPOLEČNOSTMI METRANS A WIENCONT A SLOVENSKEM
(91)
Díky následné výměně informací mezi Komisí na jedné straně a Slovenskem a společnostmi Metrans a WienCont na straně druhé se vysvětlily některé nejasnosti v informacích, které tyto strany poskytly.
(92)
I když společnost Metrans není schopna doložit, v jakém rozsahu poskytuje kontinentální kombinovanou dopravu, dokázala, že tento druh dopravy provozuje a její současné objemy kontinentální dopravy nejsou zanedbatelné. Společnost Metrans na kontinentální dopravu používá kontejnery, zejména kontejnery o šířce 45 stop (13,7 m) a cisternové kontejnery. Společnost Metrans také prokázala, že vlastní některá zařízení vhodná pro překládku jednotek intermodální dopravy jiných než kontejnery. Slovensko předložilo Komisi dokumenty se statistickými údaji, které získalo od společnosti Metrans, podle nichž tato společnost nepřepravovala žádné kamióny, výměnné nástavby ani návěsy.
(93)
Aby vyvrátilo argumenty, které předložila společnost Metrans jako důkaz, že neexistuje poptávka po kombinované dopravě jiných jednotek intermodální dopravy (ITU) než kontejnerů, Slovensko uvedlo příklady českého terminálu s neutrálním přístupem v Lovosicích, který byl uveden do provozu v roce 2006 pro pravidelné trasy, na nichž se přepravují zejména kontejnery, a kde množství přepravovaných jednotek ITU mezi roky 2007 a 2012 vzrostlo o 81 % a v roce 2012 tvořily již výměnné nástavby a návěsy 75 % překládek. Dalším příkladem, který Slovensko použilo, je terminál s neutrálním přístupem v lokalitě Wuppertal-Langerfeld, který dnes slouží téměř výhradně na přepravu výměnných nástaveb a návěsů. Dokonce i v terminálu společnosti WienCont, jenž je důležitým překladištěm námořních kontejnerů, tvoří 21 % překládek výměnné nástavby.
(94)
Společnost WienCont předložila prezentaci, kterou vypracovala společnost Snizek & Partner a v níž se uvádí, že jestliže se využívá 88 % kapacity terminálu, výrazně se tím snižuje kvalita jeho provozu.
(95)
A konečně, aby se rozptýlily možné obavy týkající se rozsahu možného narušení hospodářské soutěže a prověřily se domněnky týkající se přechodu ze silniční na železniční dopravu, Slovensko souhlasilo, že nejprve vybuduje jen jeden terminál jako pilotní projekt. Slovensko proto omezilo výchozí oznámení na terminál v Žilině-Tepličce. Tento terminál se bude nacházet více než 200 km od terminálů společnosti Metrans v Dunajské Stredě a Košicích, jakož i od terminálu společnosti WienCont. Navíc Slovensko informovalo Komisi, že stávající terminál Intrans v Žilině bude v blízké budoucnosti uzavřen. Přezkum tohoto opatření, který provedla Komise, je uveden níže.
7. POSOUZENÍ PODPORY
(96)
Ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(97)
Kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní. Proto aby bylo možno určit, zda opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je třeba splnit všechny tyto podmínky. Konkrétně by finanční podpora musela:
a)
být udělena státem nebo ze státních prostředků;
b)
přinášet výhodu přijímajícím podnikům;
c)
zvýhodňovat určité podnikatele nebo výrobu určitých druhů výrobků (selektivnost);
d)
narušovat hospodářskou soutěž nebo hrozit narušením hospodářské soutěže a ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(98)
Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie může výstavba a provoz infrastruktury představovat hospodářskou činnost (8). Vzhledem k tomu, že se oznámené opatření týká investiční podpory pro infrastrukturu využívanou ke komerčním účelům, výstavbu a provoz této infrastruktury je nutno považovat za hospodářskou činnost a na opatření se proto vztahuje čl. 107 odst. 1 SFEU.
(99)
Pokud jde o oznámené opatření, slovenské orgány zajistí výstavbu terminálu a vyberou koncesionáře, který bude odpovídat za jeho provoz. Tato počáteční investice bude dotovaná z Fondu soudržnosti (85 %) a z vlastních zdrojů státu (15 %). Protože prostředky Fondu soudržnosti se převádějí příslušnému vnitrostátnímu orgánu, měly by být k dispozici slovenským orgánům a splňovat kritéria státních zdrojů.
(100)
Výhoda: podle předběžného průzkumu trhu provedeného slovenskými orgány nelze vyloučit, že účast v budoucím výběrovém řízení bude velmi omezená a že výběrové řízení nebude splňovat kritéria veřejné soutěže. Z tohoto důvodu a vzhledem k nedostatečné konkurenci ve výběrovém řízení není možné vyloučit, že provozovatel bude hospodářsky zvýhodněn.
(101)
Selektivnost: protože opatření zvýhodňuje výhradně budoucího provozovatele terminálů, mělo by být považováno za opatření selektivní povahy.
(102)
Narušení hospodářské soutěže a účinek na obchod v EU: pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení podniku vzhledem k jiným konkurenčním podnikům v obchodu uvnitř Unie, musí být tyto konkurenční podniky považovány za ovlivněné podporou (9). Stačí, když je příjemce podpory v konkurenčním postavení vůči ostatním podnikům na trzích otevřených hospodářské soutěži (10). V tomto případě oznámené opatření posilní postavení nových dopravných terminálů vůči stávajícím terminálům, a proto může potenciálně narušit hospodářskou soutěž, pokud je tento trh otevřený hospodářské soutěži. Tato podpora může proto narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod v Unii.
(103)
S ohledem na uvedená odůvodnění má Komise za to, že opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.1. ZÁKONNOST OPATŘENÍ
(104)
Slovenské orgány splnily povinnost v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU a oznámily podporu před jejím poskytnutím. Komise bere na vědomí skutečnost, že podpora bude poskytnuta až po schválení Komisí.
7.2. POSOUZENÍ SLUČITELNOSTI
(105)
Komise dříve posuzovala podporu pro projekty týkající se infrastruktury přímo na základě článku 93 SFEU (11) a po rozhodnutí Soudního dvora Evropské unie ve věci Altmark (12), v němž bylo vyloučeno přímé uplatňování článku 93 SFEU, na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU v případě intermodálních terminálů (13). Poté, co nabylo účinnosti nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (14), se článek 93 SFEU stal přímo uplatnitelným jako právní základ pro stanovení slučitelnosti podpory v případě pozemní dopravy, na kterou se nevztahuje uvedené nařízení, a zejména v případě podpory na koordinaci dopravy.
(106)
V článku 93 SFEU se stanoví, že podpora, která odpovídá potřebě koordinovat dopravu, je slučitelná se Smlouvami. Pojem „koordinace dopravy“ použitý v uvedeném ustanovení má význam, který přesahuje pouhou potřebu usnadnit rozvoj hospodářské činnosti. Tento pojem zahrnuje zásah orgánů veřejné správy, jehož cílem je usměrnit rozvoj odvětví dopravy ve společném zájmu. Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že tento článek „považuje za slučitelné se Smlouvou podpory na dopravu pouze v přesně vymezených případech, které nejsou na újmu obecným zájmům Společenství“ (15).
(107)
Postup liberalizace v odvětví pozemní dopravy v některých ohledech značně omezil potřebu koordinace. V účinně liberalizovaném odvětví může koordinace v zásadě vyplývat z působení tržních sil. Dokonce i po liberalizaci odvětví však může docházet k různým selháním trhu. Tato selhání opodstatňují zásah orgánů veřejné správy v této oblasti.
(108)
Odvětví dopravy se může potýkat s těžkostmi při „koordinaci“ v ekonomickém smyslu, například při propojeních mezi jednotlivými dopravními sítěmi. Komise již z těchto důvodů povolila státní podporu na základě článku 93 SFEU (16).
(109)
Aby bylo možné nějaké opatření podpory považovat za „odpovídající potřebě“ koordinovat dopravu, musí být nezbytné a přiměřené z hlediska stanoveného cíle. Kromě toho nesmí narušení hospodářské soutěže, které s sebou podpora přináší, poškodit obecné zájmy Unie.
(110)
Komise proto v souladu s běžnou praxí rozhodovaní považuje podporu za slučitelnou s vnitřním trhem na základě článku 93 SFEU, jestliže jsou splněny tyto podmínky:
a)
podpora přispívá k dosažení cíle společného zájmu;
b)
podpora je nezbytná;
c)
podpora je přiměřená;
d)
přístup k příslušné infrastruktuře je otevřený všem uživatelům na nediskriminačním základě;
e)
podpora nevede k narušení hospodářské soutěže v rozporu se společným zájmem.
(111)
Komise proto posoudí, zda v daném případě bylo splněno těchto pět kritérií, aby bylo možné podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem na základě článku 93 SFEU.
7.2.1. Cíl společného zájmu
(112)
Unie již nějaký čas uplatňuje politiku snahy o dosažení vyváženého systému kombinované dopravy a součástí této politiky je podpora konkurenceschopnosti kombinované dopravy ve vztahu k používání silnic. Cílem politiky kombinované dopravy Unie je přechod ze silniční nákladní dopravy na jiné druhy dopravy.
(113)
Nástroje Unie, například směrnice 92/106/EHS (17), se zaměřují na podporu rozvoje kombinované dopravy. Bílá kniha o dopravní politice (18) vyzývá k využívání železniční dopravy a jiných druhů dopravy šetrných k životnímu prostředí, aby se vytvořily konkurenceschopné alternativy k silniční nákladní dopravě.
(114)
Politika kombinované dopravy je navíc v souladu se závěry zasedání Evropské rady v Göteborgu v červnu 2001, na němž bylo přijato prohlášení, že opatření, která pomáhají přechodu od silniční dopravy na druhy dopravy šetrnější k životnímu prostředí jsou jádrem politiky udržitelné dopravy.
(115)
Komise si uvědomuje, že zlepšování kombinované dopravy na trzích s otevřeným přístupem, na nichž se dodržují pravidla volné hospodářské soutěže a nabídky a poptávky, je v první řadě úlohou provozovatelů na trhu. K plnému rozvinutí potenciálu kombinované dopravy však může být nezbytné stimulovat ochotu přijmout rizika související s přechodem ze silniční dopravy na jiné druhy dopravy.
(116)
Důraz na multimodální možnosti kromě toho čím dál tím víc odůvodňuje i to, že evropský průmysl si zachovává nebo zvyšuje konkurenceschopnost své evropské výroby do značné míry díky vyspělé logistice, optimalizaci výroby a distribuce a vytvářením hodnoty v rámci procesu. Tyto sofistikované dodavatelské řetězce stále více ohrožuje klesající spolehlivost a rostoucí náklady silniční nákladní dopravy. Logistika kombinované dopravy se proto bude muset stát prvořadým cílem evropského výrobního průmyslu.
(117)
Komise na závěr připomíná nutnost urychlit investice do infrastruktury, zejména do druhů dopravy šetrných k životnímu prostředí, jež jsou součástí transevropských dopravních sítí (TEN) a vysokorychlostních sítí informačních a komunikačních technologií (19).
(118)
Výstavbu intermodálních terminálů, které zajišťují rovný přístup všem uživatelům, podporuje několik nástrojů EU. Rozhodnutí Evropského parlamentu a Rady č. 661/2010/EU (20) požaduje vytvoření transevropské dopravní sítě, která musí být pokud možno interoperabilní v rámci různých druhů dopravy a musí podporovat intermodalitu mezi různými druhy dopravy. Projekt společného zájmu má podle tohoto rozhodnutí přispívat k udržitelnému rozvoji dopravy zvyšováním bezpečnosti a snižováním škod na životním prostředí způsobených dopravou, a to zejména podporou přechodu na železniční dopravu, kombinovanou dopravu, vnitrozemské vodní cesty a námořní dopravu. Článek 10 směrnice 91/440/EHS (21) požaduje, aby členské státy zajistily přístup železničních podniků z jiných členských států k infrastruktuře za stejných podmínek za účelem provozování služeb mezinárodní kombinované nákladní dopravy. Komise navíc ve svém návrhu nařízení Evropského parlamentu a Rady o hlavních směrech Unie pro rozvoj transevropské dopravní sítě (22) navrhla, aby provozovatelé nákladních terminálů zajistili, aby každý nákladní terminál byl přístupný všem provozovatelům a aby se tento přístup poskytoval na nediskriminačním základě a uplatňovaly se transparentní poplatky.
(119)
Výstavba intermodálního terminálu, k němuž mají všichni uživatelé rovný přístup, tudíž směřuje k naplnění cíle společného zájmu, neboť přispívá ke zlepšení kombinované dopravy a k podpoře přechodu ze silniční dopravy na železniční a vnitrozemskou vodní dopravu a tím i snížení dopravního přetížení, nehodovosti, emisí, hluku a negativního vlivu silniční dopravy na klima. V žádné z připomínek předložených v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení se nezpochybňuje, že cíl opatření, jímž je podpora přechodu ze silniční na železniční a vnitrozemskou vodní dopravu, je cílem společného zájmu.
(120)
Pokud jde o navrhovanou výstavbu a provoz terminálu v Žilině-Tepličce, budou podle údajů, které poskytly slovenské orgány, výnosy z hlediska úspor vnějších nákladů více než 15krát vyšší než náklady na výstavbu plánované infrastruktury. Většiny celkových očekávaných výnosů ve výši 399 milionů EUR bude navíc dosaženo v rámci EU mimo Slovensko, neboť větší část dopravy mezi Slovenskem a zbytkem EU obvykle probíhá v zahraničí.
(v EUR)
Úspory z hlediska zatížení životního prostředí v průběhu 30 let v případě terminálu v Žilině
Úspory na přetížení dopravy
107 117 951
Úspory na nehodách
32 175 502
Úspory na emisích
223 748 276
Úspory na hluku
7 338 003
Úspory v oblasti klimatu
16 390 770
Úspory celkem
386 770 502
Zdroj: analýza nákladů a výnosů terminálu v Žilině, kterou předložily slovenské orgány
(121)
Komise proto zastává názor, že výstavba veřejného intermodálního terminálu, v Žilině-Tepličce může vést k naplnění cíle společného zájmu, neboť přispívá ke zlepšení kombinované dopravy a k podpoře přechodu ze silniční dopravy na železniční a vnitrozemskou vodní dopravu a tím i snížení dopravního přetížení, nehodovosti, emisí, hluku a negativního vlivu silniční dopravy na klima.
7.2.2. Nezbytnost a proporcionalita podpory
(122)
V minulosti (23) Komise schválila investiční podporu na intermodální terminály s intenzitou podpory 50 %. Nedávno, když členské státy prokázaly hospodářskou potřebu vyšší intenzity podpory, byla Komise ochotna tyto vyšší intenzity podpory v řádně odůvodněných případech schválit (24).
(123)
V tomto případě slovenské orgány oznámily opatření, v němž se předpokládá intenzita podpory nejméně 85 % ve prospěch budoucího držitele koncese. Tento projekt se liší od soukromých terminálů společnosti Metrans, které společnost vybudovala bez státní podpory Slovenska, a od nedalekého terminálu společnosti WienCont (ve vlastnictví města Vídně), který od roku 2006 obdržel podporu s průměrnou intenzitou 31 % na nákup dodatečného vybavení. V druhém případě však nešlo o počáteční investici do nového terminálu vybudovaného od základů, jako je tomu v případě terminálu v Žilině-Tepličce. Společnost WienCont kromě toho využívá koleje správce infrastruktury a pozemky města Vídně a za pronájem platí částku, která se nemusí rovnat nákladům potřebným na odkoupení tohoto vybavení.
(124)
V každém případě, protože intenzita podpory pro Slovensko je v tomto případě vyšší než 50 %, Komise musí zvážit, zda je možné tuto vysokou intenzitu podpory výjimečně považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
(125)
Pokud jde o nezbytnost podpory, v analýze nákladů a výnosů, kterou předložily slovenské orgány, se v případě plánovaného dopravního terminálu v Žilině-Tepličce bez veřejné podpory předpokládá negativní vnitřní míra návratnosti. Při zohlednění celkové počáteční investice včetně nákladů na odkoupení půdy odpovídá schodek financování projektu při diskontní sazbě 5 % počáteční investici 25,04 milionu EUR. Diskontní sazba 5 % je srovnatelná s návratností dlouhodobého veřejného dluhu na Slovensku (25).
(126)
V následující tabulce jsou zahrnuty investiční náklady, provozní náklady, očekávaná návratnost investice a výše podpory plánované pro výstavbu terminálu v Žilině a vypočítané v rámci analýzy nákladů a výnosů předložené slovenskými orgány.
v milionech EUR
Terminál
Investiční náklady
Provozní náklady
Celkové náklady
Příjmy
Státní podpora
Očekávaný zisk
Čistá současná hodnota po státní podpoře (5%)
Žilina
25,04
24,81
49,85
24,81
25,04
0
0,00
Zdroj: slovenské orgány, analýza nákladů a výnosů
(127)
Protože se počáteční investice omezuje na schodek financování projektu, Komise dospěla k názoru, že tato podpora je nezbytná na zajištění výstavby terminálu intermodální dopravy a rozvoj kombinované dopravy na Slovensku. Komise se rovněž domnívá, že tato podpora bude omezena na minimální nezbytnou míru, protože je větší než schodek financování, a proto je přiměřená na dosažení cíle společného zájmu zajistit přechod ze silniční na železniční dopravu.
7.2.3. Přístup k příslušné infrastruktuře je otevřený všem uživatelům na nediskriminačním základě
(128)
Účelem opatření je vybudovat veřejně přístupné terminály intermodální dopravy zaměřené na kontinentální kombinovanou dopravu, především návěsů a výměnných nástaveb, s cílem podpořit přechod ze silniční na železniční dopravu. Za tímto účelem terminály budou:
a)
provozované společnostmi nezávislými na všech společnostech využívajících terminál;
b)
umožňovat volný přístup;
c)
mít nediskriminační a transparentní podmínky.
(129)
Aby bylo možné zabezpečit nediskriminační přístup k terminálům a zabránit střetu zájmů mezi vybraným provozovatelem terminálu a dopravními podniky, bude provozovatel terminálů nezávislý na dopravních podnicích.
(130)
Slovenská republika navíc zůstane vlastníkem terminálů a v každé koncesní smlouvě uvede podmínku pro provozovatele terminálů, že musí zaručit volný přístup všem uživatelům, včetně všech dopravců a provozovatelů terminálů intermodální dopravy, na nediskriminačním základě. V případě, že provozovatel tuto podmínku koncesní smlouvy nesplní, stát bude mít pravomoc koncesi odebrat a znovu na ni vyhlásit veřejnou soutěž.
(131)
Přístup k příslušné infrastruktuře bude proto otevřený pro všechny uživatele na nediskriminačním základě.
7.2.4. Podpora nevede k narušení hospodářské soutěže v rozporu se společným zájmem
(132)
Původní oznámené opatření by ovlivnilo služby intermodálních terminálů ve Slovenské republice, které přitahují i přeshraniční poptávku z Rakouska, České republiky, Maďarska a v menší míře i z Polska. Aby se předešlo riziku narušení hospodářské soutěže uvedenému v rozhodnutí o zahájení řízení a aby potvrdily svůj předpoklad o vlivu terminálu na přesun dopravy zboží ze silnic na železnice, slovenské orgány se zavázaly, že omezí projekt pouze na výstavbu jen jednoho pilotního terminálu v Žilině-Tepličce. Tento terminál se bude nacházet více než 200 km od současných terminálů společností Metrans a WienCont. Jeho záchytné oblasti se proto nebudou překrývat s oblastmi společností Metrans a WienCont. Tím se omezí vliv opatření na hospodářskou soutěž (26).
(133)
Podle slovenských orgánů se však v Žilině nachází provizorní terminál, který patří společnosti Intrans. Na rozdíl od plánovaného terminálu je však tento terminál malý a situovaný v centru města. V tomto terminálu je navíc z nakládací rampy dostupná jen jedna kolej dlouhá 400 m a její další prodloužení není možné. Terminál je zaměřený na námořní kontejnery a nedisponuje žádnými portálovými jeřáby ani vybavením na překládku výměnných nástaveb a návěsů. Z důvodu urbanistického rozvoje bude stávající žilinský terminál v každém případě v dohledné budoucnosti uzavřen.
(134)
Slovenské orgány potvrdily, že manipulační poplatky ve veřejných terminálech budou odpovídat manipulačním poplatkům v terminálech intermodální dopravy působících na trhu. Podle průzkumu provedeného slovenskými orgány se výše poplatků účtovaných terminály v EU za manipulaci na jednotku pohybuje mezi 16,30 EUR a 56 EUR, přičemž průměrná sazba je 30 EUR. Analýza nákladů a výnosů předložená slovenskými orgány byla vypracována za předpokladu, že budoucí manipulační poplatky za jednotku pro všechny čtyři veřejné terminály budou 28 až 29 EUR. Poplatky ve veřejném terminálu v Žilině-Tepličce se proto stanoví tak, aby byla zachována konkurenceschopnost železniční dopravy v porovnání s odvětvím silniční dopravy. Zvýšení poplatků by znamenalo, že provozovatel veřejných terminálů by nebyl schopen přilákat dostatek nákladu z odvětví silniční dopravy na pokrytí provozních nákladů.
(135)
Komise proto dospěla k názoru, že daná vzdálenost nenaruší hospodářskou soutěž v takovém rozsahu, aby to bylo v rozporu se společným zájmem.
8. ZÁVĚR
(136)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem Komise dospěla k závěru, že všechny podmínky byly splněny a že investiční podpora ve výši 25,04 milionu EUR pro terminál v Žilině-Tepličce je slučitelná s vnitřním trhem.
(137)
Vzhledem k původnímu záměru Slovenska vybudovat čtyři veřejné intermodální terminály Komise požaduje, aby terminál vybudovaný na základě aktuálně oznámeného pilotního projektu byl monitorován. Toto monitorování umožní Komisi přijmout odůvodněnější rozhodnutí o nezbytnosti podpory a jejím účinku na hospodářskou soutěž v případě, že se Slovensko v budoucnosti rozhodne oznámit podporu v souvislosti s ostatními třemi plánovanými terminály,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou se Slovenská republika chystá poskytnout v rámci výstavby terminálu v Žilině-Tepličce formou počáteční investiční podpory ve výši 25,04 milionu EUR je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu článku 93 Smlouvy o fungovaní Evropské unie.
Na základě toho se poskytnutí této podpory ve výši 25,04 milionu EUR schvaluje.
Článek 2
Slovenská republika poskytne po třech letech tyto informace:
a)
celkový objem intermodální dopravy, objem kontinentální dopravy a objem kontinentální dopravy využívající jiné prostředky než kontejnery ISO na Slovensku a v terminálu v Žilině-Tepličce;
b)
ceny účtované v terminálu v Žilině-Tepličce;
c)
zda klienti nových terminálů předtím využívali stávající terminály a pokud ano, důvody, které je vedly ke změně terminálu.
Článek 3
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 17. července 2013.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 17 juillet 2013
concernant l'aide d'État SA.34369 (13/C) (ex 12/N) - Construction et exploitation de terminaux publics de transport intermodal que la République slovaque envisage de mettre à exécution
[notifiée sous le numéro C(2013) 4423]
(Le texte en langue slovaque est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2014/524/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Le 6 avril 2011, la Commission a reçu une plainte par courrier électronique de METRANS/Danubia/, a.s. (ci-après «Metrans») concernant une aide d'État présumée à la construction de terminaux publics de transport intermodal (ci-après la «plainte»). Le 9 juin 2011, la Commission a reçu électroniquement d'autres informations de Metrans. La plainte a été enregistrée sous le numéro d'affaire SA.32828.
(2)
La Commission a transmis cette plainte à la Slovaquie par lettre du 6 octobre 2011, en l'invitant à fournir des informations. La Slovaquie a répondu par lettre du 6 décembre 2011 que la mesure mentionnée était toujours en cours de préparation et qu'aucun financement n'avait encore été octroyé. La Commission a informé Metrans de cette réponse par lettre du 12 décembre 2011, en indiquant qu'elle constatait à titre préliminaire que cette mesure ne constituait pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE. Elle a ensuite clos l'affaire SA.32828.
(3)
Le 16 février 2012, la Slovaquie a notifié électroniquement à titre préliminaire une mesure concernant un plan de construction et d'exploitation de terminaux publics de transport intermodal. Dans ses courriers électroniques des 5 et 12 juin et des 12 et 16 juillet 2012, la Slovaquie a fourni d'autres informations sur cette mesure, et notamment des lettres de soutien des entreprises de transport et de logistique DHL et GEFCO.
(4)
Par courrier électronique du 12 juillet 2012, Metrans a transmis à la Commission une lettre de soutien de Green Integrated Logistics (Slovakia) s.r.o. (ci-après «GIL») qui exploite le terminal de transport de Sládkovičovo. La Commission a transmis ce document par lettre du 18 juillet 2012 à la Slovaquie, qui a communiqué sa réponse électroniquement le 14 août 2012, en indiquant de nouveau qu'aucuns fonds n'avaient encore été octroyés pour ce projet.
(5)
Le 17 juillet 2012, la Slovaquie a notifié électroniquement à la Commission la mesure conformément à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE. Dans le cadre de cette notification, la Slovaquie a fourni des lettres de soutien de DHL Express (Slovakia), s.r.o. (ci-après «DHL»), GEFCO SLOVAKIA, s.r.o., Bohemiakombi, s.r.o. et Kombiverkehr. Dans ses courriers électroniques du 3 septembre, des 18, 22, 24, 26 et 29 octobre, des 6, 9, 13 et 14 novembre et du 6 décembre 2012, la Slovaquie a présenté d'autres informations.
(6)
Par lettre du 23 janvier 2013, la Commission a notifié à la Slovaquie sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure»). Le 12 février 2013, la Commission a reçu les observations de la Slovaquie sur cette décision.
(7)
La décision d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2)le 16 février 2013. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures en cause dans un délai d'un mois à compter de la date de leur publication.
(8)
Le 18 février 2013, la Commission a envoyé la décision d'ouvrir la procédure aux entités qui ont manifesté leur intérêt au cours de l'enquête préliminaire, à savoir la société Bohemiakombi, s.r.o., la société DHL Express (Slovakia), s.r.o., la société GEFCO SLOVAKIA, s.r.o., la société Kombiverkehr, la société Metrans et son représentant légal SCHWARZ advokáti, s.r.o., et la société Green Integrated Logistics (Slovakia) s.r.o., ainsi qu'aux autres parties identifiées par la Commission comme potentiellement intéressées, comme l'Université de Žilina - président du transport ferroviaire et de ZCHFP SR - ChemLog (Confédération de l'industrie chimique et pharmaceutique de la République slovaque).
(9)
La Commission a reçu aux dates ci-dessous les observations sur la décision d'ouvrir la procédure des parties intéressées suivantes:
a)
Confédération de l'industrie chimique et pharmaceutique de la République slovaque, le 22 février 2013;
b)
Bohemiakombi, le 4 mars 2013;
c)
Kombiverkehr, le 6 mars 2013;
d)
DHL, le 8 mars 2013;
e)
SCHWARZ advokáti au nom de Metrans, le 11 mars 2013;
f)
WienCont Container Terminal Gesellschaft mbH (ci-après «WienCont») a présenté le 6 mars 2013 une demande de prolongation du délai de présentation des observations, à laquelle la Commission a répondu favorablement le 7 mars 2013 en repoussant l'échéance au 18 mars 2013. Le 18 mars 2013, la Commission a reçu les observations de WienCont sur la décision d'ouvrir la procédure.
(10)
Par lettres des 19 et 20 mars 2013, la Commission a transmis à la Slovaquie les observations reçues des parties intéressées. La Slovaquie a transmis sa réponse auxdites observations le 5 avril 2013.
(11)
Par courrier électronique du 29 avril 2013, la Commission a posé à Metrans d'autres questions. Celle-ci a envoyé ses réponses par courrier électronique du 6 mai 2013, y compris une version non confidentielle.
(12)
Par courrier électronique du 8 mai 2013, la Commission a transmis à la Slovaquie les informations non confidentielles recueillies auprès de Metrans. La Slovaquie a envoyé ses observations sur ces informations le 16 mai 2013.
(13)
Par des courriers électroniques des 8 et 17 mai 2013, la Commission a envoyé à la Slovaquie de nouvelles questions, auxquelles celle-ci a répondu par les courriers électroniques des 17 et 29 mai 2013.
(14)
Par courrier électronique du 21 mai 2013, la Commission a adressé à WienCont des questions supplémentaires, auxquelles celle-ci a répondu par courrier électronique du 7 juin 2013.
(15)
Le 6 juin 2013, une réunion a eu lieu à Bruxelles entre la Commission et la Slovaquie.
(16)
Par courrier électronique du 10 juin 2013, la Commission a transmis à la Slovaquie des informations non confidentielles recueillies auprès de Metrans et de WienCont.
(17)
Par lettre du 10 juin 2013, la Slovaquie a limité l'étendue de la mesure notifiée au terminal de Žilina.
(18)
Le 14 juin 2013, la Slovaquie a transmis ses observations sur les informations reçues de Metrans et de WienCont.
(19)
Par courrier électronique du 18 juin 2013, la Commission a invité la Slovaquie à fournir des informations complémentaires, qu'elle a reçues par courrier électronique du 19 juin 2013.
2. DESCRIPTION DE LA MESURE ET OBSERVATIONS OBTENUES AVANT L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE D'ENQUÊTE
2.1. TERMINAUX DE TRANSPORT INTERMODAL
(20)
Au stade de la notification initiale, la mesure prévoyait le financement de la construction et de l'exploitation d'un réseau de terminaux publics de transport intermodal adaptés au transport combiné continental de marchandises. Concrètement, la Slovaquie avait initialement l'intention de financer la construction de quatre terminaux publics de transport intermodal, sur les sites de Bratislava-Pálenisko, Lepoldov-Hlohovec, Žilina-Teplička et Košice-Bočiar.
(21)
La Slovaquie avait décidé du nombre initial de terminaux et de leur emplacement sur le fondement d'une étude de marché réalisée en 2007 par la société de conseil Intraco Consulting, dont le siègeest situé en Belgique et qui exerce ses activités dans le domaine de la coordination du transport combiné et de la logistique. Le nombre et l'emplacement des terminaux avaient été fixés en tenant compte des facteurs suivants:
-
les terminaux devaient couvrir la plus grande partie possible du territoire slovaque,
-
la possibilité d'utiliser pleinement la capacité des terminaux,
-
un positionnement sur les grandes lignes ferroviaires qui correspondent aux corridors ferroviaires européens du réseau transeuropéen de transport (RTE-T) et un positionnement sur les lignes ferroviaires qui sont incluses dans l'accord européen sur les grandes lignes de transport international combiné et les installations connexes (ci-après l'«AGTC»),
-
les connexions entre les parcs industriels planifiés en Slovaquie.
(22)
Toutefois, en raison de la distorsion de la concurrence que la mesure notifiée pourrait générer, comme indiqué dans la décision d'ouvrir la procédure, la Slovaquie a décidé de limiter la mesure au financement de la construction et de l'exploitation d'un seul terminal public de transport intermodal, à Žilina-Teplička, adapté au transport combiné continental de marchandises. Ce terminal fonctionnera comme un projet pilote en vue de l'éventuelle construction d'un réseau de terminaux publics de transport intermodal sur l'ensemble du territoire slovaque.
(23)
Le terminal de Žilina-Teplička sera un terminal de transport intermodal accessible au public et conforme à l'AGTC et aux règles de l'Union internationale des chemins de fer (UIC).
(24)
L'emplacement du projet pilote a été choisi parce qu'il est le plus éloigné des grands terminaux modernes existants et qu'il n'en satisfait pas moins aux critères énumérés au considérant 21.
(25)
La longueur utile du terminal sera de 750 mètres de rails sous deux grues-portiques équipées de pinces de préhension permettant la manutention des caisses mobiles et des semi-remorques utilisés dans le transport continental ainsi que des conteneurs (ISO) intermodaux destinés au transport maritime. Sous les grues se trouveront aussi des places de stationnement obliques simplifiant la manutention des semi-remorques et un espace de stockage à court terme pour les caisses mobiles ne pouvant être empilées. La capacité annuelle du nouveau terminal sera de 450 000 tonnes brutes. Le chantier devrait être achevé en 2015.
(26)
Le terminal restera la propriété de l'État. Les droits de propriété seront exercés au nom de l'État par Železnice Slovenskej republiky (gestionnaire des infrastructures ferroviaires nationales, chemins de fers slovaques) (ci-après «ŽSR»). ŽSR aura pour mission principale de collecter les redevances de concession auprès de l'exploitant du terminal.
(27)
L'exploitation des terminaux fera l'objet d'un contrat de concession d'une durée de trente ans, qui sera attribué à une entité au moyen d'une procédure d'appel d'offres publique non discriminatoire et transparente. Pour garantir un accès non discriminatoire aux terminaux et éviter un conflit d'intérêt entre l'exploitant du terminal sélectionné et les entreprises de transport, ledit exploitant ne pourra être une entreprise de transport qui utilise elle aussi le terminal, afin qu'il ne concurrence pas les entreprises de transport ni les opérateurs de transport combiné utilisant le terminal. Si l'exploitant sélectionné ne respecte pas les conditions fixées dans le contrat de concession, l'État pourra lui retirer cette concession et organiser une nouvelle procédure d'appel d'offres publique.
(28)
L'accès public au terminal sera garanti par l'inclusion dans le contrat de concession conclu avec l'exploitant des terminaux sélectionné d'une disposition prévoyant que les services seront proposés sur une base non discriminatoire et au prix du marché. La décision de subvention comprendra également une clause garantissant un accès public et non discriminatoire aux infrastructures.
2.2. BASE JURIDIQUE DE LA MESURE
(29)
Le financement de cette mesure est octroyé sur le fondement de l'article 4, paragraphe 2, point m), de la loi no 231/1999 Rec. relative aux aides d'État, telle que modifiée, et de la loi no 523/2004 Rec. relative aux règles budgétaires de l'administration publique et modifiant certaines lois.
2.3. BUDGET
(30)
La Slovaquie prévoit que la construction du terminal, lequel sera édifié par l'État et qui sera la propriété de celui-ci, nécessitera un investissement initial de 25,04 millions d'EUR. Cette somme, financée par le Fonds de cohésion (85 %) et les ressources propres de l'État (15 %), couvrira 100 % des coûts d'investissement initiaux. L'exploitant du terminal sera tenu de verser des redevances de concession qui s'élèveront au minimum à 15 % des coûts d'investissement, et ce pendant une période de quinze ans.
2.4. BÉNÉFICIAIRE DE LA MESURE
(31)
Le bénéficiaire de la mesure sera l'exploitant du terminal qui utilisera les infrastructures, en contrepartie de quoi celui-ci versera des redevances de concession ne couvrant qu'une partie minime des coûts totaux de la construction du terminal.
(32)
ŽSR n'est pas considéré comme bénéficiaire car il exercera uniquement les droits de propriété au nom de l'État. Les subventions que l'État versera à ŽSR pour l'exercice de sa mission publique de gestionnaire des infrastructures ferroviaires nationales seront minorées du montant des redevances de concession que ŽSR percevra au nom de l'État.
2.5. CUMUL ET OBLIGATION DE SUSPENSION
(33)
Le financement de la mesure n'est pas cumulable avec d'autres types d'aides portant sur les mêmes coûts admissibles.
(34)
L'aide ne sera accordée qu'après avoir été autorisée par la Commission.
2.6. RAISONS AYANT CONDUIT À L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(35)
En lien avec la mesure notifiée initialement, la Commission a ouvert la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE pour les raisons suivantes:
a)
la nécessité de construire quatre terminaux de transport intermodal et de développer le transport combiné continental en Slovaquie, dans le but d'encourager un transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire et le transport par voies navigables intérieures;
b)
la question de savoir si la distorsion de la concurrence générée par la mesure en cause ne serait pas contraire à l'intérêt commun.
3. OBSERVATIONS DE LA SLOVAQUIE SUR LA DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE D'ENQUÊTE
(36)
La Slovaquie a maintenu son avis au sujet de la nécessité de l'aide, qui s'appuie sur les études et analyses présentées à la Commission et tient compte des avis des futurs utilisateurs des terminaux et selon lequel, sans la construction de terminaux neutres publics, il ne faut pas s'attendre à l'avenir à un transfert modal significatif du transport routier vers le transport ferroviaire et le transport par voies navigables intérieures. La Slovaquie cite la société Kombiverkehr, qui a constaté que la demande de transport combiné en Slovaquie était en forte hausse, notamment sur l'axe européen oriental et méridional. Toutefois, cette demande ne peut être satisfaite qu'à condition de disposer de terminaux fonctionnant correctement, bien situés, et dotés d'une capacité suffisante, qui proposent des services totalement neutres, comme ceux qui font partie du programme allemand de construction de terminaux, par exemple.
(37)
En ce qui concerne les interrogations de la Commission sur la question de savoir si la distorsion de la concurrence générée par la mesure n'est pas contraire à l'intérêt commun, la Slovaquie indique tout d'abord que le projet vise à développer le transport intermodal continental qui constitue un segment complètement nouveau du transport intermodal, actuellement ignoré ou utilisé uniquement de façon très limitée. Par ailleurs, les économies attendues du point de vue des coûts externes sont 13 fois supérieures aux coûts d'investissements, étant précisé que la plupart de ces économies se rapportent au territoire de l'Union européenne non situé en Slovaquie. Pour conclure, la Slovaquie précise que la distorsion de la concurrence est réduite au minimum par le fait que l'exploitant des nouveaux terminaux est tenu de verser 15 % des coûts totaux de l'investissement sous forme de redevances de concession, avec une réglementation et un contrôle de la tarification de ses services.
(38)
Concernant les craintes mentionnées dans la décision d'ouvrir la procédure, la Slovaquie répond que les nouveaux terminaux représenteront environ 16 % de sa capacité théorique totale de terminaux de transport intermodal, exprimée sous forme de capacité de chargement en unités de transport intermodal (UTI), comme indiqué dans le tableau suivant.
Capacité des terminaux de transport intermodal en Slovaquie
Terminaux de transport intermodal
Capacité de chargement en UTI
Théorique
Part en %
Bratislava - ÚNS
30 000
Bratislava - Prístav
20 000
Sládkovičovo
20 000
Žilina - Intrans
60 000
Dunajská Streda
600 000
Košice - Intrans
45 000
Košice - Haniska
100 000
Dobrá
75 000
Ružomberok
30 000
Existants - Total
980 000 (3)
84 %
Bratislava - Prístav
40 000
Leopoldov
40 000
Žilina - Teplička
40 000
Košice - Bočiar
40 000
Nouveaux - Total
180 000 (4)
16 %
Tous types de terminaux - Total
1 160 000
100 %
(39)
En outre, la Slovaquie a soumis les valeurs ci-après concernant le développement du transport routier international de marchandises dans le pays.
Année
Transport routier international de marchandises
(en milliers de tonnes)
Croissance interannuelle
Croissance cumulée
2007
27 202
2008
30 931
13,7
13,7
2009
28 879
- 3,4
9,8
2010
30 866
3,3
13,5
2011
33 585
8,8
23,5
Source: Office statistique de la Slovaquie.
(40)
Enfin, la Slovaquie indique que l'article 31 et l'article 56, paragraphe 9, de la directive 2012/34/UE du Parlement européen et du Conseil (5), qui doit être transposée dans le droit national au plus tard le 16 juin 2015, s'appliqueront aux terminaux publics de transport intermodal. Selon les autorités slovaques, ces règles constituent un cadre réglementaire suffisant, qui limitera l'effet de captation de clients de terminaux existants.
4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
4.1. CONFÉDÉRATION DE L'INDUSTRIE CHIMIQUE ET PHARMACEUTIQUE DE LA RÉPUBLIQUE SLOVAQUE
(41)
La Confédération de l'industrie chimique et pharmaceutique de la République slovaque (ci-après la «ZCHFP SR») milite en faveur d'un transport sûr et écologique pour l'industrie chimique. Elle a donc rejoint le projet «ChemLog» qui vise à cartographier, analyser et promouvoir le transport combiné et les terminaux publics de transport intermodal en Slovaquie.
(42)
La ZCHFP SR a joint à ses observations deux études du projet ChemLog (projet de coopération européenne entre les autorités régionales, les confédérations du secteur de la chimie et les institutions scientifiques d'Allemagne, de Pologne, de République tchèque, de Slovaquie, de Hongrie et d'Italie) auxquelles elle participe. Il s'agit des études intitulées «Stratégie de développement du transport combiné de produits chimiques en Europe centrale» et «Étude de faisabilité - Développement du transport ferroviaire de produits chimiques en Slovaquie en relation avec les pays voisins et les terminaux de transport combiné en cours de préparation».
(43)
La ZCHFP SR estime que les terminaux publics slovaques auront une incidence positive notamment sur le développement du transport combiné continental, car les terminaux actuels ne transportent que les conteneurs ISO. Selon la ZCHFP SR, seule une très faible quantité de caisses mobiles et de semi-remorques a été acheminée par voie ferroviaire depuis la Slovaquie, parce que les exploitants actuels ne sont pas intéressés par ces contenants et qu'il n'existe aujourd'hui aucune liaison régulière entre la Slovaquie et les nœuds de transport intermodal d'Europe de l'Ouest.
4.2. BOHEMIAKOMBI
(44)
La société Bohemiakombi est un opérateur de transport combiné présent en Slovaquie, qui opère principalement sur les embranchements des entreprises. D'après elle, les principaux utilisateurs des lignes continentales en Europe sont des transporteurs et des transitaires routiers de petite à moyenne dimension. Ils proposent un transport porte-à-porte (door-to-door) et, pour pouvoir utiliser le transport combiné, ils ont besoin de services de terminaux neutres et d'opérateurs de transport combiné. Ces petites et moyennes entreprises ne peuvent investir dans la construction de terminaux propres et ont donc besoin d'infrastructures publiques pour les transbordements. Si de telles infrastructures font défaut, ces entreprises ne peuvent utiliser que le transport routier.
(45)
Bohemiakombi affirme que les terminaux privés ne peuvent être utilisés pour le transport continental que dans une très faible mesure, car leurs exploitants proposent aussi un transport porte-à-porte et sont ainsi en concurrence directe avec les entreprises de transport routier. L'utilisation de terminaux privés comporte donc le risque direct que l'exploitant du terminal privé, qui a accès à toutes les informations sur les expéditions et propose des services concurrents, capte ce transport comprenant un transfert modal de la route au rail.
(46)
Bohemiakombi constate que le tarif courant du transbordement intermodal en Slovaquie est de 45 à 50 EUR par unité transbordée, soit le double du prix appliqué par les terminaux publics dans le reste de l'Union européenne. À ses yeux, cela constitue un obstacle au transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire. Bohemiakombi estime que les terminaux publics de transport intermodal construits à l'aide des subventions fourniront des services moins onéreux et réduiront ainsi les obstacles s'opposant au transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire.
(47)
Pour conclure, Bohemiakombi ajoute que l'aide d'État stimulera la concurrence pour les services fournis par les terminaux intermodaux.
4.3. KOMBIVERKEHR
(48)
La société Kombiverkehr constate que la Slovaquie transporte très peu d'unités continentales (moins de 1 000 par an). Elle indique que cette situation est due essentiellement aux coûts élevés de transbordement, qui dépassent les 45 EUR par unité transbordée d'un moyen de transport routier au train ou inversement, ce qui représente près du double du tarif appliqué par les terminaux subventionnés par l'État en Allemagne. Actuellement, le transport concerne principalement des marchandises de l'industrie chimique, dont le transport par la route est le plus coûteux et présente le risque le plus grand pour l'environnement. En outre, les unités de transport provenant de l'industrie chimique peuvent souvent être transbordées par le haut, à l'aide du même type de cadre de préhension que celui utilisé pour le transport combiné maritime.
(49)
D'après Kombiverkehr, en Slovaquie, la majorité des marchandises transportées à l'international sont des marchandises générales, telles que des produits emballés, des produits de l'industrie automobile, des équipements et des biens de consommation, qui sont transportés en semi-remorque et en partie dans des caisses mobiles. Les terminaux slovaques ne sont toutefois pas équipés pour le transbordement de telles unités.
(50)
Kombiverkehr affirme que, pour développer un transport combiné continental durable, il faut:
a)
que les terminaux satisfassent aux paramètres techniques suivants:
-
700 mètres de voie ferrée utilisable,
-
une liaison ferroviaire directe avec un corridor ferroviaire principal,
-
un cadre de préhension et des pinces de préhension,
-
des espaces de stockage suffisants, y compris pour les unités qui ne peuvent pas être empilées,
-
suffisamment de voies de garage pour les trains dans l'enceinte du terminal ou à proximité;
b)
des tarifs de transbordement capables de concurrencer le transport routier - au maximum 20 à 25 EUR pour le transbordement de la route au rail;
c)
des gestionnaires de terminaux indépendants, garants d'un accès non discriminatoire. Bien que les terminaux actuels soient aussi accessibles aux tiers, Kombiverkehr constate que, ce faisant, ces derniers s'exposent à des risques. Premièrement, puisque les exploitants des terminaux sont également des entreprises de transport, il existe toujours un risque pour les tiers qu'un exploitant leur prenne leur clientèle. Deuxièmement, les exploitants des terminaux ne s'intéressent aux tiers que s'ils disposent de capacités non utilisées dans le terminal. Dès que leur propre volume de transport est suffisant, ils perdent tout intérêt à fournir un accès aux tiers. Enfin, l'exploitant d'un terminal non réglementé dispose de nombreuses options pour compliquer aux tiers l'utilisation de son terminal ou les désavantager économiquement, par exemple en appliquant des tarifs non concurrentiels ou en jouant sur la qualité des services et l'attribution des créneaux horaires sur le terminal.
(51)
La construction de nouveaux points d'accès pour les clients dans le domaine du transport combiné entraînerait pour Kombiverkehr des pertes initiales importantes, amorties seulement après un ou deux ans d'exploitation régulière. C'est pourquoi Kombiverkehr ne peut, en ce qui concerne les terminaux, se permettre de proposer de nouveaux produits sans garantie sur le long terme.
(52)
Kombiverkehr est donc favorable à l'intention de la Slovaquie de confier l'exploitation du nouveau terminal à des entreprises indépendantes. Elle estime que l'intérêt des opérateurs de transport combiné pour la construction du terminal grandirait néanmoins s'ils étaient associés à son exploitation au moyen d'une participation. Pour garantir la neutralité et le caractère non discriminatoire de l'exploitation du terminal, Kombiverkehr estime qu'il conviendrait de respecter les conditions suivantes:
-
l'exploitant du terminal devrait être une entreprise indépendante avec une direction indépendante,
-
aucun opérateur de transport combiné ne devrait avoir une participation supérieure à 50 % dans la société exploitant le terminal,
-
des règles claires pour l'exploitant du terminal concernant par exemple l'attribution des créneaux horaires et les conditions,
-
le contrôle de l'exploitant du terminal par un conseil de surveillance indépendant et par l'autorité de régulation ferroviaire.
(53)
Pour Kombiverkehr, le potentiel de transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire de marchandises est très important, principalement sur les lignes vers l'Allemagne - région Rhin-Ruhr et Hambourg/Hanovre - mais aussi sur les lignes vers les Pays-Bas et la Belgique. Le transport sur ces lignes représente actuellement environ 1 000 camions par semaine.
(54)
Kombiverkehr affirme qu'elle s'intéresse exclusivement au transport continental de marchandises qui s'effectue actuellement par la route. En utilisant le nouveau terminal, elle ne réduirait donc aucunement le volume de transbordements ou de fret dans les terminaux slovaques existants dans lesquels le transport combiné est déjà utilisé.
4.4. DHL
(55)
La société DHL affirme que les terminaux intermodaux actuels en Slovaquie ne sont pas ouverts à des services publics et n'offrent pas un accès libéralisé au transbordement entre les infrastructures publiques routières et ferroviaires. Elle soutient les autorités slovaques dans leurs efforts tendant à libéraliser le transport combiné par la construction de quatre nouveaux terminaux de transport intermodal rail-route.
4.5. METRANS
(56)
La société Metrans allègue que les arguments avancés par la Slovaquie pour justifier la nécessité d'une aide d'État à la construction des terminaux sont infondés ou inexacts ou, de manière générale, non pertinents. Metrans a présenté un certain nombre d'arguments contre la mesure notifiée initialement, qui sont résumés ci-après.
Neutralité des terminaux existants
(57)
D'après Metrans, l'allégation de la Slovaquie selon laquelle les exploitants actuels des terminaux ne fournissent pas les services neutres demandés est fausse et, à ce jour, la Slovaquie n'a pas pu prouver le contraire. Metrans exploite ses terminaux de façon neutre et fournit également des services à des sociétés de transport indépendantes. Elle permet aussi des manutentions avec d'autres trains. À titre d'exemple, au terminal Interport de Košice, qu'elle exploite, Metrans fournit exclusivement des services en rapport avec le terminal, le transport étant assuré par d'autres parties. Selon les informations détenues par Metrans, ce constat vaut aussi pour les autres terminaux accessibles à tous les utilisateurs. La Slovaquie n'a jamais formulé aucune plainte formelle ou informelle contre Metrans au titre d'un prétendu manque d'impartialité, n'a pas demandé aux autorités de la concurrence d'ouvrir une enquête et ne l'a pas non plus contactée à ce sujet. De surcroît, Metrans estime que la Slovaquie ne peut empêcher les exploitants de terminaux publics de se lancer dans des activités de transport au motif qu'ils perdraient leur neutralité présumée. Enfin, Metrans affirme que les services intégrés (all-in-one) contribuent à une meilleure efficacité technique et à la réduction des prix (le processus de transport et de manutention étant entièrement commandé par ordinateur et la qualité des services étant meilleure) et qu'ils permettent aux terminaux de mieux concurrencer le transport routier, tout en fournissant des services de qualité. Pour ce qui est de la question de savoir si, en Slovaquie, les exploitants des terminaux intermodaux existants proposent les services de ces terminaux à des opérateurs de transport combiné indépendants et en ce qui concerne la façon dont ces services sont présentés au public, Metrans a renvoyé à une partie de son site internet sur laquelle elle propose des services de stockage et a soumis la liste des opérateurs de transport, transporteurs, compagnies maritimes et sociétés de leasing indépendants ayant déjà utilisé ses services. Elle nomme aussi quatre sociétés proposant des services dans le domaine du transport intermodal qui utilisent ses terminaux.
Transport continental
(58)
D'après Metrans, il est faux de dire que les terminaux existants ne servent pas au transport continental. La société affirme que, sur un total de 127 trains qu'elle traite chaque semaine, 12 sont à destination de Duisburg et 12 à destination de Rotterdam, et que ces trains sont destinés exclusivement au transport continental. En outre, 10 % de tous les trains traités entrent dans la catégorie du transport continental. Environ 50 % des volumes traités au terminal de Košice Haniska sont destinés au transport continental. Dans ses terminaux, Metrans dispose d'équipements pour la manutention de toutes les unités continentales, à savoir des grues mobiles (reach stacker) équipées d'un bras de déchargement ou de pinces de préhension amovibles pour la manutention des unités continentales telles que les caisses mobiles et les semi-remorques et, en cas de besoin, elle est en mesure d'installer des rampes mobiles (pour le système «route roulante»). Metrans constate toutefois que ces services ne sont pas demandés. Elle allègue également que l'utilisation de caisses mobiles, de semi-remorques ou de camions n'est pas efficace par rapport aux conteneurs ISO d'une longueur de 45 pieds (13,7 mètres), conçus spécialement pour le transport combiné, car le coût de transport de ces conteneurs est de 30 % inférieur à celui du transport de remorques de camions, par exemple. En outre, environ 25 % du chiffre d'affaires de Metrans provient de services liés au transport continental. Le marché concerné dépasse les frontières du pays et les terminaux des pays voisins constituent une source de concurrence efficace et fournissent des services en matière de transport continental. Metrans affirme que les terminaux publics ne seront pas adaptés au transport continental.
Conformité des terminaux existants à l'AGTC
(59)
Metrans estime que les investissements dans des terminaux satisfaisant aux paramètres de l'AGTC (terminaux dotés de 750 mètres de voie) ne sont pas rentables et constituent un gaspillage de fonds. En Slovaquie, comme dans les pays voisins (par exemple en République tchèque et en Hongrie), les infrastructures ferroviaires ne permettent pas d'utiliser des trains de plus de 550 mètres environ. Aucun changement n'est attendu dans ce domaine au cours des 5 à 7 prochaines années, alors qu'il est possible, sur un ou deux ans, de porter utilement les voies des terminaux à 750 mètres sur plusieurs sites, dont les deux terminaux de Metrans, et de fournir ainsi une réponse appropriée dès que les infrastructures ferroviaires permettront d'utiliser des trains de cette longueur.
La construction et l'exploitation de terminaux neutres sont possibles même sans aide d'État
(60)
Metrans affirme qu'elle constitue elle-même la meilleure preuve de l'attractivité du marché des terminaux intermodaux pour les investisseurs privés et du caractère commercialement réalisable de ces terminaux. Outre les investissements sur site vierge qu'elle a effectué dans le plus grand terminal slovaque situé à Dunajská Streda, Metrans a mis en service en 2012 un nouveau terminal à Košice. Chacun de ces investissements est très sensible à l'évolution du cadre juridique une fois l'investissement réalisé et au soutien que l'État apporte au transport combiné. Le projet de la Slovaquie d'investir des fonds publics dans la construction de terminaux (combiné à une politique publique des transports inefficace) dissuade dès à présent les investisseurs privés de continuer à investir dans l'amélioration des terminaux existants ou de réaliser de nouveaux investissements sur site vierge.
La mesure notifiée initialement génère une distorsion de la concurrence
(61)
D'après Metrans, les exploitants de terminaux publics obtiennent un avantage concurrentiel net en recevant une subvention de 85 % pour l'ensemble des dépenses en capital. La Slovaquie ne peut empêcher efficacement les exploitants de pratiquer le dumping (dans la mesure où toute fixation de prix dans le contrat de concession pourrait être attaquée tôt ou tard comme constituant une restriction illégale sérieuse). Metrans rejette l'argument de la Slovaquie selon lequel les terminaux publics factureront des prix comparables à ceux des terminaux existants. Cette mesure aura un impact notable sur le marché national (qui s'étend au-delà des frontières du pays); à titre d'exemple, l'agglomération de Bratislava est également desservie par deux terminaux situés à Vienne. Metrans a soumis à la Commission ses tarifs, qu'elle met, sur demande, à la disposition de tous ses clients potentiels. Selon cette grille tarifaire, les prix facturés sont nettement inférieurs à ce qui est prévu dans le cadre de la mesure en question pour un seul transbordement, quelle que soit l'unité transbordée. Enfin, le terminal planifié à Košice doit être construit à seulement un kilomètre du nouveau terminal de Metrans. Dans les environs de Bratislava, où un autre terminal doit être construit, il existe déjà deux terminaux à Vienne, deux à Budapest et un à Dunajská Streda.
La construction de nouveaux terminaux publics n'entraînera pas une augmentation du volume de transport combiné au détriment du transport routier
(62)
Comme l'indique Metrans, les services des terminaux (manutention, transbordement, etc.) représentent seulement 2 % environ des coûts totaux du transport combiné. Les frais d'utilisation des infrastructures ferroviaires représentent approximativement entre 40 et 50 % des coûts de transport totaux. Les nouveaux terminaux attirent donc uniquement les clients qui utilisent déjà le transport combiné. Le volume du transport combiné ne peut être augmenté que grâce à une aide d'État efficace.
Économies de coûts externes
(63)
Les économies de coûts externes qu'invoque la Slovaquie pourront être réalisées uniquement si plusieurs transporteurs abandonnent le transport routier pour passer au transport ferroviaire, la seule construction de terminaux publics ne suffisant donc pas. Metrans allègue que la construction de terminaux ne conduira pas à une hausse significative du volume du transport combiné et que, par conséquent, ces économies de coûts externes ne se concrétiseront pas.
Les capacités existantes sont suffisantes et le marché parviendra même à couvrir la demande croissante
(64)
Pour Metrans, seuls 50 % environ de la capacité réelle des terminaux existants est utilisée à l'heure actuelle. De plus, les volumes totaux de marchandises transportées en Slovaquie n'ont cessé de diminuer ces dernières années. Metrans étaye cette allégation à l'aide de statistiques sur le transport de marchandises en Slovaquie, qui indiquent que 203 millions de tonnes de marchandises ont été transportées en 2009, 191 millions de tonnes en 2010 et 179 millions de tonnes en 2011. Les prévisions économiques que la Slovaquie a utilisées pour soutenir la thèse selon laquelle le volume des transports va augmenter sont donc erronées et non actuelles. Même si la capacité en réserve ne suffisait pas à satisfaire la demande croissante de transport combiné, cette demande pourrait de toute façon être couverte à des coûts relativement bas à court et moyen termes, que ce soit par l'amélioration et l'extension des capacités existantes ou par la construction de nouvelles capacités par des investisseurs privés. Metrans indique que, en 2010, le volume total de tous les terminaux intermodaux existants en Slovaquie était de 1,9 million de tonnes. La capacité prévue des nouveaux terminaux publics est de 1,8 million de tonnes par an, soit près de 100 % du marché actuel.
(65)
Pour conclure, Metrans affirme que, dans la situation économique et de marché actuelle (capacités existantes non utilisées, volume de marchandises transportées en baisse constante, politique des transports instable), les projets de création de quatre terminaux publics ne sont pas viables. Leur construction entraînerait la constitution de nouvelles capacités non utilisées qui n'aboutiraient qu'à une distorsion de la concurrence et à l'éviction des exploitants privés, qui doivent fonctionner à un niveau qui leur permet de couvrir aussi bien leurs coûts fixes que leurs coûts variables.
4.6. WIENCONT
(66)
WienCont, propriétaire et exploitant d'un grand terminal trimodal à Vienne, allègue que l'aide d'État à la construction de quatre terminaux intermodaux publics en Slovaquie n'est pas nécessaire au développement du transport intermodal dans ce pays et générera une distorsion de la concurrence plus que minime. WienCont affirme que l'aide de 135,5 millions d'EUR, devant couvrir 85-100 % des coûts, n'est aucunement nécessaire puisque, depuis 2006 déjà, elle reçoit elle-même de la ville de Vienne des subventions d'exploitation et d'investissement d'un montant de 11,6 millions d'EUR pour l'exploitation et l'agrandissement de son terminal, l'intensité de cette aide s'élevant à 31 %.
(67)
WienCont formule également des doutes quant à la croissance du transport intermodal prévue par la Slovaquie et se réfère à des statistiques selon lesquelles la croissance industrielle slovaque n'était que de 13 % entre 2010 et 2012. Elle mentionne aussi les prévisions récentes de la société Snizek & Partner (2011) qui prédisent une hausse du transport non accompagné de marchandises de 300 000 UTI en 2008 à 440 000 UTI en 2030. En tablant sur ces prévisions, les capacités des terminaux de WienCont peuvent couvrir l'intégralité de ce marché. En dépit de cela, les autorités autrichiennes soutiennent la construction d'un autre grand terminal intermodal à Vienne Inzersdorf, qui vient de débuter.
(68)
La société WienCont allègue que la construction d'un deuxième terminal dans cette région, à savoir à Bratislava, affaiblirait le pôle important que constitue Vienne. La société affirme par ailleurs que la construction de nouveaux terminaux entraînerait un transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire.
(69)
En 2011 et 2012, la capacité du terminal de WienCont était de 250 000 UTI, avec, en 2012, le traitement de 72 541 UTI et, en 2011, 71 369 UTI; le transport en provenance de Slovaquie représentait, en 2012, 2 968 UTI et, en 2011, 2 148 UTI; le transport vers la Slovaquie était nul en 2012 et de 59 UTI en 2011. Dans le cas de WienCont, les tarifs de manutention par conteneur dans le terminal sont comparables à ceux prévus dans la mesure en cause pour le conteneur dans le terminal, tandis qu'ils sont supérieurs pour le stockage et pour la manutention des remorques.
5. OBSERVATIONS DE LA SLOVAQUIE SUR LES OBSERVATIONS SOUMISES PAR LES PARTIES INTÉRESSÉES
(70)
La Slovaquie a fait remarquer que quatre des six parties ayant manifesté leur intérêt étaient favorables à l'aide à la construction de terminaux publics. Les réactions de la Slovaquie aux observations soumises par les sociétés Metrans et WienCont figurent ci-après.
5.1. RÉACTIONS AUX OBSERVATIONS DE METRANS
Neutralité des terminaux existants
(71)
La Slovaquie rappelle une nouvelle fois que Metrans n'est pas un exploitant de terminal impartial car elle exploite elle-même des services de transport. Elle renvoie aux observations formulées par Bohemiakombi et Kombiverkehr, qui pointent le risque d'un conflit d'intérêt avec Metrans, laquelle est active à la fois comme exploitant de terminal et comme opérateur de transport combiné et de transport porte-à-porte. La Slovaquie rappelle aussi l'exigence découlant de la législation de l'Union européenne selon laquelle l'exploitant d'infrastructures ferroviaires ne devrait pas concurrencer les entreprises de transport qui utilisent lesdites infrastructures. La Slovaquie réaffirme qu'elle est en mesure de faire en sorte que l'exploitant qu'elle sélectionnera pour exploiter ses terminaux publics soit effectivement impartial. Pour ce qui est des entreprises de transport qui utilisent les terminaux de la société Metrans, la Slovaquie n'a pas connaissance du fait que certaines d'entre elles exploiteraient une ligne régulière de transport combiné.
(72)
Concernant l'efficacité des services intégrés (all-in-one), la Slovaquie souligne que, si une entreprise de transport était propriétaire des infrastructures, elle se retrouverait en position de monopole; c'est la raison pour laquelle le propriétaire des infrastructures ne devrait pas utiliser ces infrastructures aussi en tant que transporteur. À cet égard, la Slovaquie fait remarquer que Metrans détient une part de marché de 55-60 %.
(73)
La Slovaquie signale que, sur le site internet de Metrans, sur lequel la société a prétendument fait la promotion de services de transbordement, il n'existe aucune offre de services de terminal intermodal pour les opérateurs de transport intermodal, mais seulement pour les compagnies maritimes et les entreprises de leasing.
Transport continental
(74)
La Slovaquie allègue qu'aucune statistique ne mentionne le transport continental, malgré le fait que Metrans s'appuie sur de telles statistiques. La Slovaquie n'a jamais reçu aucune information qui prouverait que Metrans disposerait des équipements nécessaires pour la manutention d'UTI continentales. Elle suppose que Metrans inclut aussi dans le transport continental les conteneurs maritimes qui sont chargés hors d'Europe, mais qui sont transbordés dans un des terminaux nationaux.
(75)
La Slovaquie affirme que les statistiques de l'UIRR (6) réfutent l'affirmation de Metrans selon laquelle il n'existe pas de marché pour les semi-remorques et les caisses mobiles.
(76)
La Slovaquie explique aussi que les terminaux planifiés sont principalement conçus pour le transport continental. L'équipement servant au transbordement permettra la manutention de semi-remorques et de caisses mobiles. L'espace sous les grues sera spécialement adapté au traitement des UTI continentales: il y aura des espaces pour les UTI qui nécessitent un transbordement au moyen de cadres équipés de pinces de préhension, ainsi que des places de stationnement obliques pour les semi-remorques, ce qui permettra une manutention directe à l'aide de camions. C'est pourquoi, à la différence d'autres terminaux qui se concentrent sur les conteneurs, le transbordement de ces types d'UTI sera possible en une seule étape. Cela réduira le prix du transbordement des UTI continentales dans les terminaux publics.
Conformité des terminaux existants à l'AGTC
(77)
Conformément aux priorités de l'Union européenne en matière de politique de transport ferroviaire, la Slovaquie investit dans des infrastructures permettant la circulation de trains de 750 mètres. La Slovaquie estime également que le rallongement du terminal de la société Metrans à Dunajská Streda est impossible, car il est adjacent à la route E575 et à la voie ferrée courbe permettant le raccordement du terminal au réseau de chemin de fer principal.
La construction et l'exploitation de terminaux neutres sont possibles même sans aide d'État
(78)
Selon la Slovaquie, les études économiques élaborées pour les terminaux publics montrent que la construction et l'exploitation des terminaux ne peuvent être financées exclusivement à partir de revenus tirés de l'activité des terminaux. La Slovaquie suppose que Metrans finance la construction de ses terminaux avec les revenus de son activité de transport.
(79)
La Slovaquie a aussi proposé de coopérer avec Metrans à la construction de terminaux publics, mais cette dernière n'était pas disposée à satisfaire aux conditions fixées par la Slovaquie en ce qui concerne l'accès non discriminatoire.
Distorsion de la concurrence
(80)
La Slovaquie rappelle que la directive 2012/34/UE définit les principes de fixation des redevances liées à l'utilisation des services des terminaux et dispose qu'un organisme de régulation ferroviaire indépendant est chargé d'évaluer ces redevances et de les adapter en cas de plainte.
(81)
La Slovaquie rappelle qu'elle soutient aussi le développement du transport combiné par les sociétés privées, en investissant, par exemple, dans l'augmentation de la capacité de la ligne ferroviaire Bratislava-Dunajská Streda, et ce en raison des besoins croissants de Metrans.
(82)
La Slovaquie signale que Metrans a attribué un caractère confidentiel à ses tarifs de services de terminal, ce qui confirme le fait que ces prix ne sont pas rendus publics.
La construction de nouveaux terminaux publics n'entraînera pas une augmentation du volume du transport combiné au détriment du transport routier
(83)
En réponse à cette allégation infondée, la Slovaquie renvoie aux observations de Kombiverkehr selon lesquelles le transport combiné continental se développera si les exploitants indépendants de terminaux garantissent un accès non discriminatoire à leurs services et si le tarif d'une opération de manutention ne dépasse pas les 20-25 EUR par unité transbordée.
(84)
La Slovaquie affirme également que selon les statistiques de l'UIC (7) le transport combiné continental représente 47,14 % du transport combiné total. Étant donné que le transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire n'a pas encore atteint de telles proportions en Slovaquie, il existe encore, dans ce pays, un fort potentiel pour la partie du transport intermodal continental qui ne concerne pas les seuls conteneurs maritimes.
Transport combiné non accompagné: unités équivalent 20 pieds (TEU) 2011
Segment de marché du transport combiné (TC)
Continental
Maritime
Total
(en TEU)
TC national
3 863 110
7 065 030
10 928 140
TC international
4 678 050
2 510 730
7 188 780
TC total
8 541 160
9 575 760
18 116 920
(85)
La Slovaquie affirme que, puisque, d'après Metrans, les coûts de transbordement représentent 2 % des coûts de transport totaux et que, selon Kombiverkehr, les coûts initiaux d'une nouvelle ligne continentale ne seraient amortis qu'après un ou deux ans, il est fortement improbable que les exploitants des nouvelles lignes mettent en place ces nouvelles lignes là où il existe déjà une ligne. La Slovaquie allègue que, alors que les clients de Metrans sont principalement des compagnies maritimes et que Metrans transporte essentiellement des conteneurs maritimes, le nouveau terminal servira quant à lui surtout au transbordement de marchandises de la route vers le rail. Il sera destiné à une autre clientèle et proposera des services sur d'autres segments de marché.
Économies de coûts externes - Les capacités existantes sont suffisantes et le marché parviendra même à couvrir la demande croissante
(86)
La Slovaquie allègue que la baisse des volumes transportés sur le territoire slovaque n'est pas pertinente pour estimer le potentiel de développement du transport continental, étant donné que cette baisse est essentiellement due à la réduction du volume du transport national. La Slovaquie privilégie donc les statistiques qui reflètent la hausse des volumes du transport routier (soumises parmi les documents susmentionnés), car ce sont précisément ces volumes qui sont pertinents et doivent servir d'indicateur pour le transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire.
(87)
La Slovaquie suppose que les nouveaux terminaux ne représenteront à l'avenir que 16 % de la capacité des terminaux intermodaux slovaques.
(88)
En réaction aux observations de Metrans relatives à la distorsion de la concurrence, l'impossibilité de capter de nouveaux volumes de transport routier et la couverture de la demande croissante à l'aide des capacités existantes, la Slovaquie renvoie aux observations de Kombiverkehr qui estime que le potentiel du transport combiné continental à destination et en provenance de la Slovaquie est très important. Kombiverkehr rappelle que le volume hebdomadaire de transport routier entre l'Allemagne, la Belgique et les Pays-Bas, d'une part, et la Slovaquie, d'autre part, se monte à environ 1 000 camions. Kombiverkehr envisage de ne transférer qu'une partie du volume de marchandises actuellement transportées par la route, ce qui signifie qu'aucune des sources de revenus actuelles des terminaux existants ne serait touchée par ce transfert.
5.2. RÉACTION AUX OBSERVATIONS DE WIENCONT
(89)
Tout d'abord, concernant l'allégation de WienCont selon laquelle cette dernière a utilisé une aide de seulement 31 % pour l'extension du terminal, alors que la Slovaquie propose une aide de 100 % pour les investissements initiaux, la Slovaquie fait remarquer que WienCont est une entreprise majoritairement détenue par les pouvoirs publics. De plus, les infrastructures ferroviaires qu'elle utilise appartiennent au gestionnaire des infrastructures ferroviaires et les terrains sur lesquels se situe le terminal sont la propriété de la ville de Vienne. Les coûts de construction des nouveaux terminaux slovaques comprennent les coûts d'achat des terrains et la construction des infrastructures ferroviaires, ainsi que les coûts de construction d'un terminal entièrement neuf. La Slovaquie rappelle que l'investissement total pour la construction du terminal de WienCont, voies ferrées et terrains compris, a été financé à plus de 90 % par des fonds publics. En outre, la Slovaquie estime que cette objection est contraire aux objectifs du Fonds de cohésion, qui est destiné à réduire les écarts entre les États membres à l'aide de subventions en matière d'infrastructures et de protection de l'environnement.
(90)
Ensuite, concernant les allégations de WienCont selon lesquelles elle couvre l'intégralité de la demande aux alentours de Vienne et que le terminal de Bratislava menacerait son activité commerciale, la Slovaquie fait remarquer que seuls 4,6 % du volume total des marchandises qui transitent par le terminal de WienCont proviennent de Slovaquie. Même si WienCont perdait l'intégralité de ce volume, ce dont la Slovaquie doute, elle ne subirait pas un préjudice d'une ampleur telle qu'il justifierait la non-construction d'un terminal trimodal moderne sur le Danube à Bratislava.
6. ÉCHANGE ULTÉRIEUR D'INFORMATIONS AVEC LES SOCIÉTÉS METRANS ET WIENCONT ET LA SLOVAQUIE
(91)
L'échange d'informations qui a suivi entre la Commission, d'une part, et la Slovaquie et les sociétés Metrans et WienCont, d'autre part, a permis de clarifier un certain nombre d'incertitudes au sujet des informations fournies par ces parties.
(92)
Bien que Metrans n'ait pas été capable de prouver jusqu'à quel point elle effectue du transport combiné continental, elle a démontré qu'elle effectuait ce type de transport et que ses volumes actuels de transport continental ne sont pas négligeables. Pour le transport continental, Metrans utilise des conteneurs, principalement des conteneurs d'une longueur de 45 pieds (13,7 mètres) et des conteneurs-citernes. Metrans a aussi montré qu'elle possédait certains dispositifs adaptés pour le transbordement d'unités de transport intermodal autres que des conteneurs. La Slovaquie a présenté à la Commission des feuilles de données statistiques transmises par Metrans, selon lesquelles cette dernière n'a transporté aucun camion, caisse mobile ou semi-remorque.
(93)
Afin de réfuter les arguments exposés par Metrans concernant l'absence de demande de transport combiné pour les UTI autres que les conteneurs, la Slovaquie a cité l'exemple du terminal tchèque à accès neutre situé à Lovosice, qui a commencé à fonctionner en 2006 pour des lignes régulières transportant principalement des conteneurs; le nombre d'UTI transportées y a augmenté de 81 % entre 2007 et 2012 et, en 2012, 75 % des transbordements concernaient déjà des caisses mobiles et des semi-remorques. Un autre exemple cité par la Slovaquie est celui du terminal à accès neutre de Wuppertal-Langerfled, qui sert aujourd'hui presque exclusivement au transport de caisses mobiles et de semi-remorques. Enfin, même sur le terminal de WienCont, qui est un centre de transbordement important de conteneurs maritimes, 21 % des transbordements concernent des caisses mobiles.
(94)
WienCont a soumis une présentation de la société Snizek & Partner affirmant que l'utilisation éventuelle de 88 % de la capacité du terminal réduirait considérablement la qualité de ses services.
(95)
Enfin, pour dissiper les craintes potentielles quant à l'ampleur d'une possible distorsion de la concurrence et vérifier les hypothèses relatives au transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire, la Slovaquie a consenti à ne construire, pour commencer, qu'un seul terminal sous forme de projet pilote. La Slovaquie a donc limité la notification initiale au terminal de Žilina-Teplička. Ce terminal sera situé à plus de 200 kilomètres aussi bien des terminaux de Metrans situés à Dunajská Streda et Košice que de celui de WienCont. De plus, la Slovaquie a informé la Commission que l'actuel terminal d'Intrans à Žilina serait prochainement fermé. L'appréciation de la mesure en cause par la Commission est exposée ci-dessous.
7. APPRÉCIATION DE L'AIDE
(96)
Aux termes de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(97)
Les critères fixés à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE sont cumulatifs. Pour pouvoir qualifier une mesure d'aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, il est donc nécessaire qu'elle remplisse toutes ces conditions. Concrètement, une aide financière devrait:
a)
être accordée par un État ou au moyen de ressources d'État;
b)
procurer un avantage aux entreprises bénéficiaires;
c)
favoriser certaines entreprises ou certaines productions (sélectivité);
d)
fausser la concurrence ou menacer de fausser la concurrence et affecter les échanges entre États membres.
(98)
Selon la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, la construction et l'exploitation d'infrastructures peuvent constituer une activité économique (8). Étant donné que la mesure notifiée concerne une aide à l'investissement pour des infrastructures utilisées à des fins commerciales, la construction et l'exploitation de telles infrastructures doivent être considérées comme une activité économique et la mesure en cause est donc soumise à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(99)
En ce qui concerne la mesure notifiée, les autorités slovaques assurent la construction du terminal et la sélection du concessionnaire qui sera responsable de son exploitation. Cet investissement initial sera financé par le Fonds de cohésion (85 %) et par des ressources propres de l'État (15 %). Les ressources du Fonds de cohésion étant transférées à l'autorité nationale compétente, elles devraient être à la disposition des autorités slovaques et remplir les critères des ressources d'État.
(100)
Avantage: d'après l'étude de marché préalablement effectuée par les autorités slovaques, on ne peut exclure que la participation au futur appel d'offres sera très limitée et que l'appel d'offres ne satisfera pas aux critères d'appel d'offres public. De ce fait et compte tenu du degré insuffisant de concurrence dans cet appel d'offres, il est impossible d'exclure la possibilité qu'un avantage économique soit conféré à l'exploitant.
(101)
Sélectivité: la mesure en cause favorisant exclusivement le futur exploitant des terminaux, elle devrait être considérée comme une mesure sélective.
(102)
Distorsion de la concurrence et effet sur les échanges dans l'Union européenne: lorsqu'une aide accordée par un État membre renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges au sein de l'Union européenne, ces derniers doivent être considérés comme influencés par cette aide (9). Il suffit que le bénéficiaire de l'aide soit en concurrence avec d'autres entreprises sur des marchés ouverts à la concurrence (10). En l'occurrence, la mesure notifiée renforcera la position des nouveaux terminaux de transport par rapport aux terminaux existants et pourrait donc fausser la concurrence si ce marché est ouvert à la concurrence. Cette aide peut donc fausser la concurrence et affecter les échanges dans l'Union.
(103)
À la lumière des motifs exposés ci-dessus, la Commission estime que la mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
7.1. LÉGALITÉ DE LA MESURE
(104)
Les autorités slovaques ont respecté leur obligation, prévue à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE, de notifier l'aide avant sa mise à exécution. La Commission prend acte du fait que l'aide ne sera octroyée qu'après avoir été autorisée par la Commission.
7.2. APPRÉCIATION DE LA COMPATIBILITÉ
(105)
Dans le passé, la Commission a évalué les aides pour les projets relatifs aux infrastructures directement sur la base de l'article 93 TFUE (11) puis, à la suite de l'arrêt de la Cour de justice de l'Union européenne dans l'affaire Altmark (12), qui exclut l'application directe de l'article 93 TFUE, sur la base de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE dans le cas des terminaux intermodaux (13). Depuis l'entrée en vigueur du règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil (14), l'article 93 TFUE est directement applicable comme base juridique pour établir la compatibilité de l'aide dans le cas du transport terrestre qui n'est pas régi par le règlement susmentionné, et notamment dans le cas de l'aide à la coordination des transports.
(106)
L'article 93 du TFUE dispose que les aides qui répondent aux besoins de la coordination des transports sont compatibles avec le traité. La notion de «coordination des transports» utilisée à l'article 93 du TFUE a une signification qui va au-delà du simple fait de faciliter le développement d'une activité économique. Elle implique une intervention des autorités publiques qui vise à orienter l'évolution du secteur des transports dans l'intérêt commun. La Cour de justice de l'Union européenne a jugé que cet article «admet la compatibilité avec le traité d'aides aux transports seulement dans des cas bien déterminés et ne portant pas préjudice aux intérêts généraux de la Communauté» (15).
(107)
Les progrès obtenus par la libéralisation du secteur des transports terrestres ont, à certains égards, considérablement atténué les besoins de coordination. En principe, dans un secteur libéralisé efficacement, la coordination peut résulter du jeu des forces du marché. Cependant, même après la libéralisation du secteur, diverses défaillances de marché peuvent subsister, qui justifient l'intervention des pouvoirs publics dans ce domaine.
(108)
Le secteur des transports peut être confronté à des problèmes de «coordination» au sens économique du terme, par exemple en ce qui concerne les connexions entre les différents réseaux de transport. La Commission a déjà autorisé pour ces motifs des aides d'État sur la base de l'article 93 TFUE (16).
(109)
Pour qu'une aide donnée puisse être considérée comme «répondant aux besoins» de la coordination des transports, elle doit être nécessaire et proportionnée à l'objectif visé. En outre la distorsion de concurrence qui est associée à l'aide accordée ne doit pas porter préjudice aux intérêts généraux de l'Union.
(110)
En conséquence, la Commission, conformément à la pratique décisionnelle constante, juge qu'une aide est compatible avec le marché intérieur sur la base de l'article 93 du TFUE si les conditions suivantes sont remplies:
a)
l'aide contribue à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun;
b)
l'aide est nécessaire;
c)
l'aide est proportionnée;
d)
l'accès à l'infrastructure en question est ouvert à tous les utilisateurs sur une base non discriminatoire;
e)
aucune distorsion de concurrence contraire à l'intérêt commun n'est générée.
(111)
La Commission examinera donc si les cinq conditions auxquelles une aide peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur sur la base de l'article 93 du TFUE sont remplies en l'espèce.
7.2.1. Objectif d'intérêt commun
(112)
L'Union européenne poursuit depuis un certain temps une politique visant à mettre en place un système de transport multimodal équilibré, et les mesures visant à accroître la compétitivité du transport multimodal vis-à-vis du transport routier s'inscrivent dans ce cadre. L'objectif de la politique de l'Union européenne en matière de transport multimodal est de réaliser un transfert modal du transport routier vers d'autres modes de transport.
(113)
Des instruments de l'Union tels que la directive 92/106/CEE du Conseil (17) visent explicitement à renforcer le développement du transport combiné. Le livre blanc sur la politique des transports (18) encourage l'utilisation du rail et d'autres modes de transport respectueux de l'environnement, afin de mettre en place des modes de transport compétitifs susceptibles de se substituer au transport routier.
(114)
En outre, la politique en matière de transport multimodal s'inscrit dans le droit fil des conclusions du Conseil européen de Göteborg de juin 2001, qui a déclaré que les mesures soutenant le transfert modal du transport routier vers des modes plus respectueux de l'environnement sont au cœur de la politique pour des transports durables.
(115)
La Commission reconnaît qu'il appartient d'abord aux opérateurs commerciaux d'améliorer le transport intermodal sur des marchés où l'accès est libre et où prévalent les règles de la libre concurrence et de l'offre et de la demande. Cependant, afin d'exploiter pleinement le potentiel du transport multimodal, il pourrait être nécessaire d'inciter les opérateurs à accepter d'assumer les risques associés au transfert modal du transport routier vers d'autres modes de transport.
(116)
En outre, l'accent mis sur les options offertes par la multimodalité se justifie de plus en plus par la considération suivante: l'industrie européenne maintient ou accroît la compétitivité de sa production réalisée en Europe en grande partie grâce à une logistique perfectionnée, à l'optimisation de la production et de la distribution et à la création de valeur au cours du processus. Ces chaînes logistiques perfectionnées sont de plus en plus menacées par la fiabilité déclinante du transport routier de marchandises et à l'augmentation de son coût. La logistique multimodale doit donc devenir une priorité pour le secteur européen de la production.
(117)
La Commission rappelle enfin le besoin d'accélérer les investissements dans les infrastructures, en particulier dans les modes de transport respectueux de l'environnement qui font partie des RTE-T et des réseaux TIC à haut débit (19).
(118)
La construction de terminaux intermodaux garantissant un accès égal à tous les utilisateurs est soutenue par plusieurs instruments de l'Union européenne. La décision no 661/2010/UE du Parlement européen et du Conseil (20) prescrit la création d'un réseau transeuropéen de transport qui doit être, dans la mesure du possible, interopérable à l'intérieur des modes de transport et qui doit favoriser l'intermodalité entre les différents modes de transport. Un projet d'intérêt commun doit, conformément à ladite décision, contribuer au développement durable des transports en améliorant la sécurité et en réduisant les dommages causés à l'environnement par les transports, notamment en promouvant un transfert modal vers les voies ferrées, le transport intermodal, les voies navigables intérieures et le transport maritime. L'article 10 de la directive 91/440/CEE du Conseil (21) exige des États membres qu'ils accordent aux entreprises ferroviaires des autres États membres un droit d'accès, à des conditions équitables, à l'infrastructure aux fins de l'exploitation de services de transports combinés internationaux de marchandises. De surcroît, la Commission a proposé dans sa proposition de règlement du Parlement européen et du Conseil relatif aux orientations de l'Union pour le développement du réseau transeuropéen de transport (22) que les opérateurs de terminaux de transport de marchandises veillent à ce que tout terminal de transport de marchandises soit ouvert à tous les opérateurs et qu'ils fournissent cet accès de manière non discriminatoire et appliquent des redevances transparentes.
(119)
La construction d'un terminal intermodal garantissant un accès égal à tous les utilisateurs vise ainsi à atteindre un objectif d'intérêt commun puisqu'elle contribue à améliorer le transport intermodal, à encourager le transfert modal du transport routier vers le transfert ferroviaire et le transport par voies navigables intérieures, et à diminuer la congestion, les accidents, les émissions, le bruit et l'incidence négative du transport routier sur le climat. Aucune des observations soumises en réaction à la décision d'ouvrir la procédure ne met en doute le fait que l'objectif de la mesure, qui consiste à encourager le transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire et le transport par voies navigables intérieures, est un objectif d'intérêt commun.
(120)
Pour ce qui est du projet de construction et d'exploitation du terminal de Žilina-Teplička, les données fournies par les autorités slovaques montrent que les bénéfices escomptés en termes d'économies sur les coûts externes seront plus de 15 fois supérieurs aux coûts de la construction des infrastructures planifiées. De plus, la plupart des bénéfices attendus, qui s'élèvent au total à 399 millions d'EUR, seront obtenus sur le territoire de l'Union européenne qui se situe en dehors de la Slovaquie, car la plus grande partie d'un trajet de transport entre la Slovaquie et le reste de l'Union européenne se situe d'ordinaire en territoire étranger.
(en EUR)
Économies liées aux atteintes environnementales sur 30 ans pour le terminal de Žilina
Économies en matière de congestion
107 117 951
Économies en matière d'accidents
32 175 502
Économies en matière d'émissions
223 748 276
Économies en matière de bruit
7 338 003
Économies en matière de climat
16 390 770
Économies totales
386 770 502
Source: Analyse coûts/avantages du terminal de Žilina présentée par les autorités slovaques.
(121)
La Commission estime donc que la construction d'un terminal intermodal public à Žilina-Teplička peut contribuer à atteindre un objectif d'intérêt public puisqu'elle contribue à améliorer le transport intermodal, à encourager le transfert modal du transport routier vers le transfert ferroviaire et le transport par voies navigables intérieures, et à diminuer la congestion, les accidents, les émissions, le bruit et l'incidence négative du transport routier sur le climat.
7.2.2. Nécessité et proportionnalité de l'aide
(122)
Par le passé (23), la Commission a autorisé des aides aux investissements dans des terminaux intermodaux d'une intensité de 50 %. Récemment, lorsque les États membres prouvaient la nécessité économique d'une intensité supérieure, la Commission s'est montrée disposée à autoriser une telle intensité dans des cas dûment justifiés (24).
(123)
En l'espèce, les autorités slovaques ont notifié une mesure qui prévoit que l'aide en faveur du futur concessionnaire aura une intensité d'au moins 85 %. Ce projet est différent des terminaux privés de Metrans, lesquels ont été construits par cette société sans aides d'État de la part de l'État slovaque, et du terminal de WienCont (appartenant à la ville de Vienne) situé à proximité, qui reçoit depuis 2006 une aide d'un montant moyen de 31 % pour l'achat d'équipements supplémentaires. Dans le second cas, il ne s'agissait toutefois pas d'un investissement initial dans la construction d'un terminal entièrement nouveau, comme c'est le cas à Žilina-Teplička. De surcroît, WienCont utilise les voies ferrées du gestionnaire des infrastructures et les terrains de la ville de Vienne et verse un loyer ne correspondant pas nécessairement aux coûts d'achat de ces équipements.
(124)
En tout état de cause, étant donné que l'intensité de l'aide pour la Slovaquie est en l'espèce supérieure à 50 %, la Commission doit examiner s'il est exceptionnellement possible de considérer qu'une telle intensité d'aide est compatible avec le marché intérieur.
(125)
Pour ce qui est de la nécessité de l'aide, l'analyse coûts/avantages présentée par les autorités slovaques montre que la construction du terminal de transport de Žilina-Teplička sans aide publique prévoit un taux de rendement interne négatif. En prenant en considération l'investissement initial total, incluant les coûts d'achat des terrains, et en tablant sur un taux d'escompte de 5 %, le déficit de financement du projet correspond à l'investissement initial de 25,04 millions d'EUR. Le taux d'escompte de 5 % est comparable au rendement des emprunts publics à long terme en Slovaquie (25).
(126)
Le tableau ci-après récapitule les coûts d'investissement, les coûts d'exploitation, le rendement attendu de l'investissement et le montant de l'aide prévus pour la construction du terminal de Žilina calculés dans le cadre de l'analyse coûts/avantages présentée par les autorités slovaques.
En millions d'EUR
Terminal
Coûts d'investissement
Coûts d'exploitation
Coûts totaux
Revenus
Aide d'État
Bénéfice attendu
Valeur actualisée nette après l'aide d'État (5 %)
Žilina
25,04
24,81
49,85
24,81
25,04
0
0,00
Source: Autorités slovaques, analyse coûts/avantages.
(127)
Vu que les investissements initiaux se limitent au déficit de financement du projet, la Commission en est arrivée à la conclusion que cette aide est nécessaire à la construction du terminal de transport intermodal et au développement du transport combiné en Slovaquie. La Commission estime également que cette aide se limitera au minimum nécessaire car elle est supérieure au déficit de financement et qu'elle est donc proportionnée à l'objectif d'intérêt commun qui consiste à assurer le transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire.
7.2.3. L'accès à l'infrastructure en question est ouvert à tous les utilisateurs sur une base non discriminatoire
(128)
La mesure vise à construire des terminaux publics de transport intermodal spécialisés dans le transport combiné continental, essentiellement de semi-remorques et de caisses mobiles, avec pour but d'encourager le transfert modal du transport routier vers le transport ferroviaire. Pour atteindre cet objectif, les terminaux:
a)
seront exploités par des sociétés indépendantes de toutes les sociétés utilisant le terminal;
b)
garantiront un accès ouvert;
c)
appliqueront des conditions non discriminatoires et transparentes.
(129)
Afin d'assurer un accès non discriminatoire aux terminaux et d'éviter un conflit d'intérêt entre l'exploitant des terminaux sélectionné et les entreprises de transport, l'exploitant des terminaux sera indépendant desdites entreprises de transport.
(130)
Par ailleurs, la Slovaquie restera propriétaire des terminaux et introduira, dans chaque contrat de concession, une clause imposant à l'exploitant des terminaux de garantir un accès ouvert à tous les utilisateurs, y compris toutes les entreprises de transport et tous les exploitants de terminaux de transport intermodal, sur une base non discriminatoire. Si l'exploitant ne respecte pas cette clause du contrat de concession, l'État aura le droit de lui retirer la concession et d'organiser un nouvel appel d'offres public.
(131)
L'accès aux infrastructures sera donc ouvert à tous les utilisateurs sur une base non discriminatoire.
7.2.4. Aucune distorsion de concurrence contraire à l'intérêt commun n'est générée
(132)
La mesure notifiée initialement influerait sur les services des terminaux intermodaux en Slovaquie, qui attirent aussi une demande transfrontalière en provenance d'Autriche, de République tchèque, de Hongrie et, dans une moindre mesure, aussi de Pologne. Afin d'écarter le risque de distorsion de la concurrence mentionné dans la décision d'ouvrir la procédure et de vérifier leur prévision concernant l'incidence du terminal sur le transfert modal du transport de marchandises par route au transport de marchandises par rail, les autorités slovaques se sont engagées à limiter le projet à la construction d'un seul terminal pilote à Žilina-Teplička. Ce terminal se trouvera à plus de 200 kilomètres des terminaux existants de Metrans et WienCont. Son aire de chalandise ne recoupera donc pas les aires de ces deux sociétés, ce qui limitera l'impact sur la concurrence de la mesure en cause (26).
(133)
Toutefois, d'après les autorités slovaques, un terminal provisoire appartenant à la société Intrans se trouve déjà à Žilina. Contrairement au terminal planifié, il est cependant de petite taille et situé en centre-ville. De plus, sa rampe de chargement ne donne accès qu'à une seule voie ferrée de 400 mètres, qui ne peut être prolongée. Le terminal est spécialisé dans les conteneurs maritimes et ne dispose d'aucune grue-portique ni d'équipements pour le transbordement de caisses mobiles ou de semi-remorques. En tout état de cause, le terminal actuel de Žilina est voué à la fermeture dans un avenir proche, pour des raisons liées à l'aménagement urbain.
(134)
Les autorités slovaques ont confirmé que les frais de manutention des terminaux publics correspondront à ceux des terminaux de transport intermodal existants sur le marché. Selon l'enquête réalisée par les autorités slovaques, le montant des frais facturés par les terminaux européens pour la manutention d'une unité varient entre 16,30 et 56 EUR, avec une moyenne de 30 EUR. L'analyse coûts/avantages présentée par les autorités slovaques a été élaborée en supposant que, dans les quatre terminaux publics, les frais de manutention par unité seront compris entre 28 et 29 EUR. Les frais du terminal public de Žilina-Teplička seront donc fixés de façon à maintenir la compétitivité du transport ferroviaire par rapport au transport routier. Si des prix plus élevés étaient fixés, l'exploitant des terminaux publics ne serait pas en mesure d'attirer suffisamment de chargements du secteur du transport routier pour couvrir ses coûts d'exploitation.
(135)
La Commission en est donc arrivée à la conclusion que la distance en question ne génère pas une distorsion de concurrence d'une ampleur telle qu'elle serait contraire à l'intérêt commun.
8. CONCLUSION
(136)
Eu égard aux faits exposés ci-dessus, la Commission est arrivée à la conclusion que toutes les conditions ont été remplies et que l'aide à l'investissement d'un montant de 25,04 millions d'EUR pour le terminal de Žilina-Teplička est compatible avec le marché intérieur.
(137)
Compte tenu de l'intention initiale de la Slovaquie de construire quatre terminaux intermodaux publics, la Commission demande que le terminal construit sur le fondement du projet pilote notifié fasse l'objet d'un suivi. Ce suivi permettra à la Commission de prendre une décision plus consistante sur la nécessité de l'aide et sur ses effets sur la concurrence si la Slovaquie décide par la suite de notifier une aide en rapport avec les trois autres terminaux planifiés,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'aide d'État que la République slovaque envisage de mettre à exécution dans le cadre de la construction du terminal de Žilina-Teplička sous la forme d'une aide à l'investissement initial d'un montant de 25,04 millions d'EUR est compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 93 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
La mise à exécution de cette aide d'un montant de 25,04 millions d'EUR est par conséquent autorisée.
Article 2
La République slovaque présentera dans trois ans les informations suivantes:
a)
le volume total de transport intermodal, le volume de transport continental et le volume de transport continental utilisant d'autres moyens que les conteneurs ISO, en Slovaquie et sur le terminal de Žilina-Teplička;
b)
les prix facturés sur le terminal de Žilina-Teplička;
c)
si les clients des nouveaux terminaux utilisaient auparavant les terminaux existants et, dans l'affirmative, une analyse des raisons qui les ont poussés à changer de terminal.
Article 3
La République slovaque est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 17 juillet 2013.