ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o státní pomoci SA.21817 (C 3/07) (ex NN 66/06) poskytnuté Španělskem
Španělské sazby za elektřinu: spotřebitelé
(oznámeno pod číslem C(2013) 7741)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/456/EU)
EVROPSKÁ KOMISE
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Centrica plc a Centrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány jako „Centrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Tyto informace Komise obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/2006).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: regionální galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Centrica (dopis ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007, doplněný dopisem ze dne 21. listopadu 2011), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), společnost Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), společnost Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), společnost Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a společnost Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května 2007 a 6. července 2007 předala Komise připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Centrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008, sdružení AEGE pak dopisem ze dne 21. listopadu 2011 a Ferroatlántica dopisem ze dne 5. prosince 2011.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byl spis rozdělen na dvě části: na tuto věc, konkrétně věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3a/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze možnou podporou pro konečné uživatele elektřiny, kteří spadají do oblasti působnosti tohoto postupu, jsou tedy vyloučeny domácnosti a malé podniky.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
(13)
V legislativním rámci, který byl zřízen zákonem č. 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico) a který platil v roce 2005, byly dodávky elektrické energie konečným uživatelům za regulované sazby klasifikovány jako regulovaná činnost. Tento úkol byl zákonem přidělen distributorům.
(14)
V roce 2005 si všichni koneční uživatelé elektřiny na španělském trhu mohli vybrat, zda si sjednají smlouvy o dodávkách elektrické energie s nezávislými dodavateli, nebo si zvolí dodávky za regulované sazby stanovené státem. Na regulovaném trhu měl každý konečný uživatel, který o to požádal, právo, aby ho zásoboval jeho místní distributor za souhrnnou regulovanou sazbu (cena „all-inclusive“) s přihlédnutím k profilu a objemu jeho spotřeby. Na volném trhu odběratelé platili poplatek za přístup k síti, který byl rovněž regulován, a kromě toho museli nést náklady na dodávky energie. Od dokončení reformy odvětví elektroenergetiky v roce 2009 již distributoři elektrickou energii za souhrnné regulované sazby nedodávají.
(15)
Souhrnné regulované sazby a regulované poplatky za přístup k síti byly určovány předem s platností na celý rok, obvykle před koncem roku N - 1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (3). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval maximální strop (4). V zásadě se sazby a poplatky stanovovaly na základě prognózy, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů (z obnovitelných zdrojů, kombinované výroby tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro uhlí, schodky z předchozích let atd. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Příjmy, například z poplatků za přístup k síti, tak nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování např. subvencí pro elektřinu z obnovitelných zdrojů či elektřinu vyráběnou na španělských ostrovech.
(16)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 regulovaných sazeb v závislosti na úrovni, profilu či účelu spotřeby a na napětí síťového připojení. Na konečné uživatele na volném trhu se současně vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech.
(17)
Dne 30. prosince 2004 stanovily španělské orgány sazby za elektřinu použitelné v roce 2005 (5), a to pro následující kategorie uživatelů:
SOUHRNNÉ SAZBY
Nízké napětí
1.0.
výkon do 770 kW
2.0.
obecné, výkon nepřesahující 15 kW
3.0.
obecné
4.0.
obecné, dlouhodobé používání
B.0
veřejné osvětlení
R.0
zemědělské zavlažování
Vysoké napětí
Obecné sazby
Krátkodobé používání
1.1.
obecné, nepřesahující 36 kV
1.2.
obecné, v rozmezí od 36 do 72,5 kV
1.3.
obecné, v rozmezí od 72,5 do 145 kV
1.4.
obecné, nad 145 kV
Střednědobé používání
2.1.
nepřesahující 36 kV
2.2.
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
2.3.
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
2.4.
nad 145 kV
Dlouhodobé používání
3.1.
nepřesahující 36 kV
3.2.
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
3.3.
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
3.4.
nad 145 kV
Sazby za trakční elektřinu
T.1
nepřesahující 36 kV
T.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
T.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
Sazby pro zemědělské zavlažování
R.1
nepřesahující 36 kV
R.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
R.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
G. Sazba pro velké odběratele (G4)
Sazby za prodej distributorům
D.1
nepřesahující 36 kV
D.2
v rozmezí od 36 do 72,5 kV
D.3
v rozmezí od 72,5 do 145 kV
D.4
nad 145 kV
PŘÍSTUPOVÉ SAZBY
Nízké napětí
2.0 A
běžná sazba za přístup k nízkému napětí
2.0 NA
běžné sazby za přístup k nízkému napětí s rozlišením denního/nočního režimu
3.0 A
obecná sazba za přístup k nízkému napětí
Vysoké napětí
3.1.A
sazba za přístup k napětím nepřesahujícím 36 kV (výkon nepřesahující 450 kW)
6.1
sazba za přístup k napětím nepřesahujícím 36 kV (výkon nad 450 kW)
6.2
sazba za přístup k napětím nad 36 kV a nepřesahujícím 72,5 kV (výkon nad 450 kW)
6.3
sazba za přístup k napětím nad 72,5 kV a nepřesahujícím 145 kV (výkon nad 450 kW)
6.4
sazba za přístup k napětím nad 145 kV (výkon nad 450 kW)
6.5
sazba za přístup pro mezinárodní výměny
(18)
Souhrnné regulované sazby lze rozdělit na složku určenou k pokrytí nákladů na přenos a distribuci a obecných nákladů spojených se soustavou (poplatek za přístup k síti) a složku, která odráží náklady na pořízení elektřiny na velkoobchodním trhu (energetická složka). Na služby související s řízením odběru (např. v souvislosti s odsouhlaseným přerušením dodávek elektřiny po předchozím oznámení nebo se spotřebou soustředěnou do období mimo špičku) se kromě toho uplatňoval systém slev ze souhrnných sazeb. Od roku 2005 jsou ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zaváděny změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko pro odvětví elektroenergetiky přijalo nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány. Níže jsou uvedeny některé základní souhrnné sazby pro nejnižší úroveň sazeb ve výše uvedených kategoriích (tj. do 145 kV) použitelné od 1. ledna 2005:
Tabulka 1
Základní částka souhrnných regulovaných sazeb v roce 2005
A/Složka výkonu
B/Energetická složka
Souhrnná sazba (A+B)
EUR/kW měsíc
EUR/kWh
EUR/MWh
Nízké napětí
1.0
výkon 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0
obecné
1,430269
0,083728
85,71
4.0
obecné, dlouhodobé používání
2,284634
0,076513
79,69
Vysoké napětí
1.4
krátkodobé používání, obecné 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4
střednědobé používání, obecné 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4
dlouhodobé používání, obecné 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Velcí odběratelé G4
10,208070
0,011265
25,44
Zdroj: příloha I královského dekretu č. 2392/2004, výpočty Komise.
(19)
Španělský regulační orgán CNE (Comisión Nacional de Energía) prohlásil, že souhrnné sazby v roce 2005 v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak ukazuje níže uvedený graf, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly totiž nižší než průměrné ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června roku 2005. Naopak od října 2006 do prosince 2007 byl vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách a tento pokles výrazně přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005-2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005-2007), s. 84.
SAZEBNÍ SCHODEK V ROCE 2005
(20)
Účty elektroenergetické soustavy byly na základě skutečných regulovaných příjmů a nákladů vyrovnávány jednou ročně. Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 nezajistila dostatečné příjmy, aby mohly být soustavě nahrazeny všechny regulované náklady, které byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném zúčtování za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(21)
Vláda zejména podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu se v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku řady nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,40 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(22)
Dalším důležitým faktorem, který přispěl ke zvýšení celkových nákladů systému, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména je třeba poznamenat, že výrobci energie z obnovitelných zdrojů si mohli zvolit přímou účast na velkoobchodním trhu s elektřinou neboli tzv. organizovaném trhu („pool“). V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů pro soustavu. Přímá podpora na náklady na elektřinu v rámci zvláštního režimu (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a energie), které se účtovaly jako regulované náklady, kromě toho v roce 2005 dosáhla částky 2,701 miliardy EUR. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování schodku
(23)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (6) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (7), a to v tomto procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico: S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogas, S.A.: 1,91 %.
(24)
Dekret č. 5/2005 stanovil, že budoucí schodek bude přičten výše uvedeným pěti společnostem jako záporná bilance na stávajícím vkladovém účtu, který používá regulační orgán CNE k hrazení nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí těmto společnostem. To v praxi znamenalo, že se od dodavatelských subjektů požadovalo, aby prostředky poskytly jako zálohu. Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dodavatelé by měli nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Předmětné společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Práva na splacení přidělená těmto dodavatelským společnostem byla spojena s minimální úrokovou sazbou (tříměsíční sazbou Euribor vypočtenou jako průměr sazeb Euribor za listopad předchozího roku bez diferenciálu).
Mechanismus přijatý za účelem zpětného získání schodku z prostředků konečných uživatelů
(25)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (8) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2007 (nebo přesněji práva na splacení přidělená dodavatelským subjektům) bude splacen spotřebiteli v průběhu čtrnácti a půl let prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 roku, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(26)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady sazebního schodku na španělský trh
(27)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů; na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, zatímco 91,5 % setrvalo u regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé) byli hlavní kategorií působící na volném trhu; 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a odběratelů nízkého napětí, kteří si volný trh mohli zvolit od roku 2003 (9), stále využívala regulovaných sazeb; v roce 2005 se však výrazný podíl těchto odběratelů rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(28)
Cenová výhoda, kterou však v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by měla být zvažována souběžně s návratem spotřebitelů na regulovaný trh, třebaže poněkud zpožděným. Jak ukazuje tabulka 2 níže, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Obdobně lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v prvním čtvrtletí roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2004 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“. (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006)
(29)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně růst velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou ztráty, nebo si účtovat vyšší ceny odrážející skutečné náklady na pořízení elektřiny, ale ztratit tak podíl na trhu.
3. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(30)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování porovnala regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly. Odhady tržních cen byly vypočteny na základě ceny elektřiny na velkoobchodním trhu, příslušných poplatků za přístup k síti a průměrného obchodního rozpětí odhadovaného na 10 EUR/MWh, jak uvedla Centrica.
Tabulka 3
Srovnání cen podle kategorie odběratelů
Kategorie odběratelů
Regulovaná sazba
(EUR/MWh)
Odhadovaná tržní cena (pouze velkoobchodní cena plus přístupová sazba)
(EUR/MWh)
Odhadovaná tržní cena (+ obchodní rozpětí ve výši EUR 10)
1.
Velcí průmysloví odběratelé napojení na síť vysokého napětí (sazba G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Velcí průmysloví odběratelé s přerušitelnou dodávkou
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Odběratelé napojení na síť vysokého napětí
76,2
81,57
91,57
4.
Domácnosti
101,2
107,75
117,75
5.
Malí průmysloví odběratelé nebo společnosti poskytující služby napojení na síť nízkého napětí
103,9
101,07
111,07
Zdroj: Centrica
(31)
Z tabulky je patrné značné zvýhodnění prvních dvou kategorií (velcí průmysloví uživatelé). U všech ostatních kategorií konečných uživatelů je srovnání méně průkazné, lze však stále pozorovat malou výhodu.
(32)
V rozhodnutí se mělo za to, že tato výhoda byla poskytována selektivně, jelikož z uměle nízkých regulovaných cen měly prospěch podniky, které jako zdroj energie využívají spíše elektřinu než např. zemní plyn. Kromě toho byla zaznamenána selektivita de facto a de jure, která spočívala v tom, že nevýhoda byla neúměrně vyšší pro velké průmyslové konečné uživatele, kteří v určitých případech platili globální ceny za méně než polovinu energetické složky odhadovaných cen na volném trhu.
(33)
V rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém také poskytovat výhodu distributorům, kteří měli podle všeho u svých regulovaných činností prospěch ze zaručeného ziskového rozpětí.
(34)
V rozhodnutí se rovněž mělo za to, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). V rozhodnutí se dospělo k závěru, že s ohledem na judikaturu Soudního dvora v této záležitosti by tyto prostředky měly být považovány za státní prostředky.
(35)
Vzhledem k tomu, že koneční uživatelé působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci EU, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů.
(36)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (10) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (11). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(37)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky, považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(38)
V rozhodnutí o zahájení řízení byla rovněž konstatována možnost, že státní podporu obdrželi distributoři. Tato část věci je předmětem samostatného rozhodnutí (věc C 3a/07).
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(39)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou shrnuty pouze připomínky, které se týkají údajné státní podpory ve prospěch konečných uživatelů elektrické energie.
PŘIPOMÍNKY NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(40)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Centrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Argumenty a závěry jsou do značné míry totožné.
Připomínky společnosti Centrica a sdružení ACIE
(41)
Centrica klade v podání hlavní důraz na údajné zvýhodnění distributorů elektřiny. Údaje a argumenty, které společnost předložila, však rovněž naznačují přítomnost státní podpory pro konečné uživatele elektřiny.
(42)
Podle společnosti Centrica byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference nebo faktický strop cen na volném trhu. Dodavatelé si nemohli účtovat ceny vyšší, než jaké byly u regulovaných sazeb, jinak by nezískali nové odběratele a ztratili by ty stávající.
(43)
Na volném trhu sestává cena, kterou platí koneční uživatelé elektřiny, obvykle ze dvou složek: z poplatku za přístup k síti a „dodavatelské složky“, která je výsledkem tržních mechanismů a připadá maloobchodnímu dodavateli. V rámci maloobchodních dodávek závisí ziskovost na tom, zda „dodavatelská složka“ placená odběrateli pokrývá náklady dodavatele (tj. náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti), a na „obchodním rozpětí“, které zahrnuje ostatní náklady spojené s dodávkami (náklady na uvedení na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a odměnu za investovaný kapitál. Proto mohli dodavatelé na volném trhu provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí „kladné“, jinými slovy pokud existoval určitý rozdíl mezi celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů a regulovanou sazbou.
(44)
Centrica zdůvodnila existenci konkurenční nevýhody pro dodavatele na volném trhu výpočty, z nichž je patrné, že v roce 2005 neexistovalo obchodní rozpětí u žádné kategorie spotřebitelů (12) (nebo že pokud nějaká rozpětí existovala na počátku roku, v průběhu roku zmizela). To znamenalo, že regulované sazby byly stanoveny na příliš nízké úrovni na to, aby se nezávislí dodavatelé mohli účastnit hospodářské soutěže se ziskem. Podle společnosti Centrica nebylo možné soutěžit o určité kategorie konečných uživatelů (zejména o uživatele s vysokou spotřebou energie využívající sazbu G4 a další velké průmyslové uživatele), a to dokonce ještě před vznikem sazebního schodku, neboť souhrnné sazby k tomu nikdy nedávaly prostor. Konkurenční nevýhoda, na kterou Centrica poukazuje, vznikla především u kategorie uživatelů, kterou tvoří podniky v sektoru služeb a malé průmyslové podniky napojené na síť nízkého napětí, a v segmentu domácností.
(45)
Údaje, které poskytla Centrica, zejména srovnání regulovaných sazeb a odhadovaných tržních cen, Komise převzala v rozhodnutí o zahájení řízení (viz 30. bod odůvodnění a tabulka 3).
(46)
Podle názoru společnosti Centrica systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku (který kompenzoval ztráty distributorů, nikoli však dodavatelů), ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (13). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly pro spotřebitele transparentní.
(47)
Kromě toho Centrica tvrdila, že mechanismus vyrovnání schodku není ze dvou důvodů vyvážený: zaprvé, schodek bude splacen převážně konečnými uživateli nízkého napětí, ačkoli k jeho vzniku přispěli převážně velcí koneční uživatelé vysokého napětí. Zadruhé, koneční uživatelé na volném trhu musejí platit za schodek, k jehož vzniku nijak nepřispěli.
(48)
Centrica podpořila předběžný názor Komise, že španělský režim pro vyrovnání schodku zahrnuje převod státních prostředků. Centrica rovněž tvrdila, že se státními prostředky bylo spojeno i rozhodnutí španělské vlády, jímž výrobcům povolila sekuritizaci práv na splacení.
(49)
Sdružení ACIE vypočítalo, že odhadované náklady na pořízení energie, které byly vzaty jako základ pro regulované sazby v roce 2005, byly o 68 % nižší než skutečné náklady, které dodavatelům vznikly při nákupu energie na velkoobchodním trhu. Sdružení zdůraznilo vážné dopady, které měl sazební schodek z roku 2005 na nezávislé dodavatele. Podle ACIE měli dodavatelé na volném trhu podobné pořizovací náklady jako distributoři. Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni přilákat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládní prognózy velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Centrica odhaduje, že v roce 2005 utrpěla ztrátu ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
PŘIPOMÍNKY UŽIVATELŮ S VYSOKOU SPOTŘEBOU ENERGIE
(50)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie se do řízení zapojili prostřednictvím svého sdružení AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía). Někteří z nich (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica a Alcoa) se do řízení zapojili i sami za sebe. Společnost Alcoa je výrobce hliníku a ve Španělsku provozuje tři výrobní zařízení, která se nacházejí ve městech San Ciprián, La Coruña a Avilés a která v roce 2005 využívala souhrnnou sazbu G4 (sazbu vyhrazenou pro odběratele s vysokou spotřebou energie s možností přerušení dodávek). Společnost Ferroatlántica vyrábí slitiny hliníku a železa a využívala sazbu 3.4 za přerušitelné dodávky. Společnost Asturiana de Zinc je výrobce zinku a pro svůj závod ve městě San Juan de Nieva využívala sazbu G4.
(51)
Ve svých připomínkách uživatelé s vysokou spotřebou energie zpochybňují závěr Komise, že průmyslové sazby (G4 a jiné sazby za přerušitelné dodávky) představují státní podporu, a tvrdí, že sazby nebyly zdrojem hospodářského zvýhodnění, nezahrnovaly státní prostředky a neovlivňovaly hospodářskou soutěž ani obchod mezi členskými státy.
Žádná ekonomická výhoda
(52)
Podle názoru uživatelů s vysokou spotřebou energie je měřítko, které je v rozhodnutí o zahájení řízení použito k určení existence výhody, nesprávné. Komise srovnávala průmyslové sazby s průměrnou velkoobchodní tržní cenou (cenou na organizovaném trhu), která byla považována za reprezentativní pro náklady, které by tyto společnosti bývaly musely uhradit na trhu za běžných podmínek. Jelikož průmyslové sazby byly považovány za nižší než cena na organizovaném trhu, rozhodnutí o zahájení řízení dospělo k závěru, že sazby poskytovaly příjemcům hospodářskou výhodu.
(53)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že organizovaný trh je spotový trh, na němž se každou hodinu obchoduje s elektřinou pro následující den. Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie trpí organizovaný trh určitými nedostatky, které ovlivňují jeho účinnost a konkurenceschopnost. Proto ceny na organizovaném trhu přesně neodrážejí mezní náklady na výrobu, a tudíž ani situaci dokonalé hospodářské soutěže. Velcí koneční uživatelé, kteří odebírají velké objemy elektřiny a mají ploché profily spotřeby, nepořizují elektřinu na organizovaném trhu, ale zpravidla uzavírají dvoustranné smlouvy s dodavateli elektřiny. To potvrzuje i zpráva OMEL z roku 2005, z níž je patrné, že elektřinu pořizovalo přímo na organizovaném trhu jen sedm uživatelů, kteří vyhovovali daným požadavkům a představovali 5 % obchodované elektřiny.
(54)
V každém případě i za předpokladu, že by bylo možné považovat ceny zaznamenané na organizovaném trhu za platné měřítko, nebylo by správné použít průměrnou velkoobchodní cenu z roku 2005, jak to učinila Komise, jelikož tato průměrná cena odráží poptávku po elektřině u dodavatelů, kteří obsluhovali různorodé portfolio konečných uživatelů včetně domácností a malých podniků. Podle sdružení AEGE a společností Ferroatlántica a Asturiana de Zinc by vhodným měřítkem byla minimální cena zaznamenaná na organizovaném trhu v roce 2005, tj. 18,36 EUR/MWh, neboť tato cena by nejvíce odrážela konkurenční tržní podmínky na organizovaném trhu (na němž výrobci nabízejí elektřinu za cenu rovnou jejich mezním nákladům). Velcí průmysloví spotřebitelé nejsou v situaci, kterou by bylo možné srovnávat se situací jiných konečných uživatelů, zejména domácností. Proto průměrná cena na organizovaném trhu není vhodným měřítkem. Podle společnosti Alcoa by Komise měla místo toho srovnat zpochybňované sazby s cenami, na nichž se velcí koneční uživatelé dohodli v rámci dvoustranných smluv.
(55)
Alcoa poskytla příklad dvoustranné tržní ceny a uvedla, že její tři závody na výrobu hliníku vždy využívaly sazbu G4. Společnost Alcoa však také vlastní závod na výrobu oxidu hlinitého (Alúmina Española), pro nějž na konci roku 2004 uzavřela dvoustrannou smlouvu s dodavatelem. Tato smlouva byla uzavřena na dva roky s možností prodloužení o další rok. Tři závody na výrobu hliníku mají stejný plochý profil spotřeby jako závod na oxid hlinitý. Závod Alúmina však spotřebuje výrazně menší objemy elektřiny (0,35 TWh oproti 1,3 TWh v závodech v Avilés a La Coruña a oproti 3,4 TWh v závodě v San Cipriánu). Průměrná cena dohodnutá na základě této smlouvy byla 34,45 EUR/MWh (včetně nákladů na jaderné moratorium, nákladů na přístup k síti a dalších přidružených nákladů). Tato cena byla získána na základě nabídkového řízení a nabídky dodavatelů se od sebe lišily o méně než 5 EUR.
(56)
Podle společnosti Alcoa lze rozdíl mezi touto dvoustranně dohodnutou cenou (34,45 EUR/MWh) a sazbou G4 (23,90 EUR/MWh) vysvětlit objektivními faktory. Zejména tím, že uživatelé sazby G4 podléhají regulačním omezením, která se nevztahují na dvoustranné smlouvy, např. závazku využít veškerý výkon nasmlouvaný v rámci sazby G4 (nevyužití podléhá sankcím), požadavku vlastnit zařízení pro kontrolu napětí a požadavku uhradit elektřinu do 20 dnů (zatímco dvoustranné smlouvy nabízejí výhodnější platební podmínky).
(57)
Alcoa tudíž dospěla k závěru, že hypotetická tržní cena použitelná na její tři závody na výrobu hliníku by byla výrazně pod cenou 34,45 EUR/MWh, protože tyto závody mají vyšší úroveň spotřeby. Pokud by se navíc zvážilo průměrné obchodní rozpětí 10 EUR/MWh, čisté náklady na dodávky elektřiny do závodu na výrobu oxidu hlinitého by dosáhly 24,25 EUR/MWh, což se velmi blíží souhrnné sazbě G4.
(58)
Společnost Ferroatlántica poukázala na to, že v rozhodnutí o zahájení řízení byla nesprávně interpretována regulovaná sazba 3.4 používaná v roce 2005, jelikož do základní sazby byly nesprávně promítnuty slevy a sazba byla srovnána s poplatkem za přístup, který je desetkrát vyšší než poplatek použitelný v jejím případě (a v případě velmi velkých odběratelů). Ferroatlántica také předložila důkazy o tom, že i když v roce 2004 měsíční průměrná tržní cena pro forwardové smlouvy na dodávky elektřiny v roce 2005 byla 31,68 EUR/MWh, v prosinci 2004 byla tato cena 31,05 EUR/MWh. Z toho by vyplývalo, že by společnost získala základní dodávky elektřiny v roce 2005 za tuto cenu v době, kdy byly stanoveny regulované sazby. Po přičtení „dodatečných služeb“ (3,92 EUR/MWh) a příslušné přístupové sazby (1,70 EUR/MWh) by průmyslový uživatel získal tržní cenu 36,67 EUR/MWh, která je nižší než cena 56,11 EUR/MWh u sazby 3.4 použitelné pro uživatele s vysokou spotřebou energie.
(59)
Ve skutečnosti byly další slevy z této sazby odměnou za kapacitu k poskytování služeb souvisejících s řízením odběru a za odsouhlasení těchto služeb ve prospěch soustavy. Ferroatlántica v tomto ohledu dodává, že sleva ze sazby odrážela různé poskytované služby, konkrétně hodinové rozlišování (s noční a víkendovou spotřebou), přerušitelnost (přijetí dodávek na žádost provozovatele sítě), sezonní povahu (s koncentrací dodávky do měsíců s nízkou poptávkou) a řízení jalové energie. Pouze těmito slevami, které byly proměnlivé a byly stanoveny nařízením od roku 1995, a nikoli úrovní regulované sazby lze vysvětlit a podle názoru společnosti Ferroatlántica zdůvodnit nižší průměrnou cenu elektřiny placenou v roce 2005.
(60)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie zpochybňují v rozhodnutí o zahájení řízení tvrzení, že výhoda nebyla úměrná spotřebovávaným objemům a u velkých odběratelů byla zpravidla vyšší. V této souvislosti uživatelé s vysokou spotřebou energie např. uvádí, že sám regulační orgán CNE potvrdil, že úroveň sazby G4 měla být dokonce ještě nižší. Uživatelé s vysokou spotřebou energie podotýkají, že velcí odběratelé využívající sazbu G4 nebo 3.4 spotřebovali mnohotisíckrát více elektřiny než průměrní odběratelé vysokého napětí, a zaplatili jen třikrát méně než oni.
(61)
Běžné by také bylo, kdyby velcí odběratelé obdrželi vyšší jednotkovou slevu z ceny. Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie je proto závěr, že průmyslové sazby představovaly určitou výhodu, velmi sporný. Připomínají, že v každém případě je na Komisi, aby o existenci takovéto výhody poskytla přesvědčivé důkazy.
(62)
Alcoa rovněž poukázala na to, že cena, kterou platí ve Španělsku, je téměř stejná jako průměrná vážená cena, kterou platí závody vyrábějící hliník v EU, a je dokonce vyšší než průměrná vážená cena placená v EHP.
Žádné státní prostředky
(63)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že to byli oni, kdo platil průmyslové sazby přímo distributorům, aniž by se prostředky dostaly pod kontrolu státu, a že tudíž v souladu s judikaturou ve věci PreussenElektra předmětný režim nezahrnoval prostředky státu.
(64)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie poukazují na to, že mezi stanovením sazeb, k němuž došlo na konci roku 2004, a zavedením mechanismu pro vyrovnání schodku prostřednictvím odběratelů, který byl přijat až v červnu 2006, uplynula určitá doba. V rozhodnutí o zahájení řízení Komise tvrdila, že došlo k využití státních prostředků, neboť do faktur pro uživatele byl zařazen příplatek, který byl kvalifikován jako parafiskální poplatek. Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že pokud by byla tato hypotéza přijata, pak by se opatření, které nebylo podporou v roce 2005, podporou stalo v roce 2006 (ex post). To by bylo v rozporu se základními zásadami práva EU, jako jsou právní jistota a legitimní očekávání. Uživatelé s vysokou spotřebou energie poukazují na to, že označení určitého opatření za podporu závisí pouze na okolnostech, které existují v době jeho přijetí, a nemůže záviset na budoucích událostech, zejména v případě, že je nelze rozumně předvídat. Citují generálního advokáta Jacobse ve věci Van Calster (14): „situaci je nutno posuzovat ke dni prvotního zavedení poplatků a nelze ji zpětně měnit“.
(65)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie uvádí, že regulované sazby z roku 2005 nepředstavovaly v tomtéž roce státní podporu. Tyto společnosti podotýkají, že analýza mechanismu financování je za těchto okolností irelevantní, neboť mechanismus byl zaveden až v roce 2006. Posouzení způsobu financování by bylo relevantní pouze v případě, že by opatření představovalo státní podporu již od začátku. Jelikož sazby nezahrnovaly podporu, zastávají uživatelé s vysokou spotřebou energie názor, že Komise nemůže příplatek využít jako východisko k tomu, aby došla k opačnému závěru.
(66)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie dále tvrdí, že v případě parafiskálních daní je způsob financování opatření v každém případě relevantní z hlediska posouzení státní podpory pouze tehdy, je-li daň „povinně vázána na podporu“, tedy existuje-li přímá a bezprostřední vazba mezi opatřením a způsobem jeho financování (15). Uživatelé s vysokou spotřebou energie existenci takovéto vazby popírají, neboť příplatek byl určen k pokrytí schodku, který vznikl při zúčtování regulovaných činností, při nichž nešlo pouze o poskytování elektřiny za regulované sazby, ale také o jiné náklady související se soustavou. Příplatek proto nebyl specificky vyčleněn na pokrytí ztrát vzniklých při dodávkách elektřiny za regulované sazby. Zadruhé, neexistovala žádná přímá ani nepřímá vazba mezi úrovní sazeb a uplatněným příplatkem, neboť sazby stanovené v roce 2004 byly bezpodmínečné (nepodléhaly dalším úpravám v následujících letech).
(67)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie dále uvádí, že příplatek nepředstavoval parafiskální poplatek či dávku, protože podle španělského práva neměl fiskální povahu. Fiskální opatření se používají k financování veřejných výdajů, zatímco v tomto případě bylo cílem příplatku vyrovnat schodek, který vytvořily soukromé hospodářské subjekty (distributoři), jež v rámci elektroenergetické soustavy prováděly regulované činnosti. Podle španělské ústavy lze nová fiskální opatření zavést pouze zákonem (nikoli královským dekretem). Stát navíc nikdy není vlastníkem příjmů z příplatku ani nemá pravomoc s nimi nakládat, jelikož tyto prostředky se převádí na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE a stát si je nemůže přivlastnit. Proces vyrovnání je plně automatický a CNE nemá žádný prostor pro vlastní uvážení ani autonomii či kontrolu nad určením nebo výší finančních prostředků, které mají být vyrovnány jednotlivým subjektům.
(68)
Komise podle uživatelů s vysokou spotřebou energie tuto skutečnost uznala v rozhodnutí o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (16), v němž uvedla, že „převod částek prostřednictvím regulačního orgánu CNE má sloužit především účetním účelům“, a nedospěla k závěru, že by opatření zahrnovalo státní prostředky.
(69)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že tato situace je totožná se scénářem „nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí“, neboť v obou případech vláda zavedla příplatek, který měl vyrovnat trvalé náklady spojené se soustavou. Tato argumentace byla podle všeho potvrzena také ve věci týkající se Spojeného království (17).
Žádný dopad na hospodářskou soutěž a obchod
(70)
Společnosti Asturiana de Zinc a Alcoa tvrdí, že vzhledem ke zvláštním vlastnostem trhů s hliníkem a zinkem nemůže mít opatření týkající se ceny elektřiny použité při výrobě těchto kovů žádný dopad na obchod v EU, jelikož kovy jsou komodity a jejich ceny se stanovují na světové úrovni na Londýnské burze kovů. Za těchto okolností se rozdíly mezi místními výrobními náklady nepromítají do rozdílů ve světových cenách.
(71)
Tyto dvě společnosti tvrdí, že v EU roste ve výrobě hliníku a zinku schodek, zatímco poptávku v rostoucí míře uspokojují dovozy ze třetích zemí.
(72)
Pokud ve Španělsku zanikne odvětví výroby hliníku a zinku, nezastoupí je žádné nové subjekty z EU, neboť závody (na výrobu hliníku) v EU již naplno využívají svoji kapacitu a žádný nový ani stávající výrobce by neměl motivaci svou kapacitu zvyšovat, jelikož si nemůže být jist, že bude moci dlouhodobě odebírat elektrickou energii za rozumné ceny. Schodek by tudíž byl pokryt pouze z dovozu.
(73)
Alcoa kromě toho tvrdí, že sazby neohrožují zájmy jiných evropských výrobců, neboť nabízejí elektřinu za cenu, která je totožná s průměrnou cenou placenou jinými výrobci hliníku v EU-25.
I kdyby průmyslové sazby s doložkou o přerušení představovaly podporu, šlo by o „existující podporu“
(74)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že sporné sazby existovaly již před přistoupením Španělska k EU.
(75)
I když označení „sazba G4“ bylo formálně zavedeno ministerským nařízením ze dne 6. března 1986, sazba fakticky existovala již před 1. lednem 1986, kdy Španělsko přistoupilo k EU, neboť odpovídá bývalé „průmyslové sazbě I při dlouhodobém využívání“, která byla stanovena ministerským nařízením ze dne 14. října 1983, tedy před přistoupením Španělska k EU. Všichni koneční uživatelé elektřiny, kteří využívali sazbu I, byli automaticky převedeni do sazby G4, což byla de facto stejná sazba s novým jménem.
(76)
Ministerské nařízení z roku 1983 rovněž výslovně stanoví i ostatní sazby s doložkou o přerušení.
(77)
Podle uživatelů s vysokou spotřebou energie by navíc opatření představovalo existující podporu na základě článku 15 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 108 Smlouvy o fungování Evropské unie (18), a to kvůli uplynutí desetileté promlčecí lhůty.
Zpětnému získání podpory by bránila zásada legitimního očekávání
(78)
Uživatelé s vysokou spotřebou energie tvrdí, že i za předpokladu, že by nebylo možné považovat sazby za existující podporu, by zpětnému získání podpory bránila zásada legitimního očekávání. V průběhu celého roku 2005 byly sazby předmětem přímé platby mezi soukromými hospodářskými subjekty. Uživatelé nemohli předem vědět, že se ze sazeb stanovených v prosinci 2004 stane na základě vládního opatření přijatého v červnu 2006 státní podpora. Žádný (jakkoli obezřetný) hospodářský subjekt nemohl tuto změnu ve své právní situaci očekávat. Proto uživatelé legitimně očekávali, že jejich sazby státní podporu nezahrnují.
PŘIPOMÍNKY OD GALICIJSKÉ A ASTURSKÉ REGIONÁLNÍ SAMOSPRÁVY
(79)
Pokud jde o možnou podporu pro uživatele s vysokou spotřebou energie, galicijská regionální samospráva tvrdí, že se Komise dopustila chyby, když použila cenu na organizovaném trhu jako náhradu za tržní cenu, jelikož uživatelé s vysokou spotřebou energie obvykle uzavírají dlouhodobé smlouvy s výrazně lepšími podmínkami.
(80)
Vzhledem k tomu, že dosud nebyla dokončena liberalizace španělského trhu, a zejména s ohledem na neexistenci dvoustranných smluv mezi výrobci a velkými odběrateli má galicijská regionální samospráva za to, že by bylo dobré použít jako měřítko skutečné náklady, které platí výrobci za dodávky těmto odběratelům. Alternativně by bylo možné získat referenční cenu na základě odborné literatury (Wilson, 1993 (19) a Castro-Rodríguez (20), 1999), a to zvážením buď nákladů spojených s nejúčinnější technologií, která vyhovuje specifickým potřebám uživatelů s vysokou spotřebou energie, nebo průměrných nákladů na elektřinu během různých hodin dne. Rozdíl mezi takto získanou referenční cenou a regulovanou sazbou placenou v roce 2005 by byl mnohem nižší. Regionální galicijská samospráva dále tvrdí, že všichni španělští uživatelé včetně těch, kteří mají vysokou spotřebu energie, postupem času v každém případě schodek, který vznikl v důsledku uplatnění nízkých sazeb v roce 2005, splatí.
(81)
Kromě výše uvedeného má regionální galicijská samospráva za to, že systém sazeb v podobě z roku 2005 nebyl právně selektivní, neboť stát nehodlal poskytnout konečným uživatelům výhodu, ale pouze se při stanovení sazeb v roce 2004 dopustil chyb v prognózách tržních trendů a cen. Regionální galicijská samospráva rovněž zpochybňuje závěr, že systém měl dopad na obchod v rámci EU.
(82)
Připomínky asturské regionální samosprávy jsou obdobné jako připomínky španělské vlády, na které odkazují.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(83)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory.
Žádná příčinná souvislost mezi opatřením státu a schodkem, schodek nelze přičítat státu
(84)
Španělsko tvrdí, že schodek nelze přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(85)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev státní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je stanovení sazeb tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(86)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci.
(87)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala (quod non), byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu (quod non), že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
Žádné prostředky státu
(88)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát ani nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a je téže povahy. Sazba je tudíž soukromá cena.
(89)
Zadruhé, finanční prostředky nevybírá stát ani nejsou placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírají distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručují spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytuje, neboť odměnu nabízí systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (21) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynou do státní pokladny, neuvádí se v rozpočtových zákonech, nepodléhají ověřování ze strany nejvyššího kontrolního úřadu a není možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhají úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(90)
Španělsko znovu opakuje, že s těmito prostředky nakládá španělský regulační orgán CNE, který plní pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2011 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (SA NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet vedený jménem CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit.“ Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
Žádná výhoda
(91)
Španělsko nesdílí názor Komise, že regulované sazby poskytují ekonomickou výhodu konečným uživatelům (nebo distributorům).
(92)
Pokud jde o konečné uživatele, Španělsko znovu opakuje, že schodek je výsledkem vyšší moci, a tvrdí, že schodek nevytvářel výhodu pro velké odběratele, jelikož byl s úrokem převeden do sazeb v nadcházejících letech. Proto je údajná ekonomická výhoda plynoucí z nižší ceny elektřiny pouze zdánlivá, neboť rozdíl oproti cenám na volném trhu spotřebitelé uhradí s úrokem.
Dodávky energie za regulované sazby jsou službou obecného hospodářského zájmu
(93)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem EU, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(94)
Španělské orgány zejména tvrdí, že dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol).
(95)
Parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání podle názoru Španělska prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
Závazek Španělska
(96)
Jak je uvedeno v 25. a 26. bodě odůvodnění, schodek vytvořený v roce 2005 je splácen v ročních splátkách včetně úrokové sazby odpovídající sazbě Euribor bez diferenciálu. Aniž jsou dotčeny jeho připomínky, Španělsko se zavázalo, že zpětně zvýší úrokovou sazbu účtovanou uživatelům z řad podniků, jejichž připojení přesahuje 1 kV. Toto zvýšení se určí v poměru k tomu, jak ke schodku z roku 2005 přispěli uživatelé z řad podniků, na něž se vztahuje stávající řízení a jimž byla energie dodávána za souhrnné sazby. Úroková sazba bude odpovídat uplatnění diferenciálu ve výši 65 bazických bodů nad referenční sazbu Euribor, čímž bude obecně vyrovnána se sazbou uplatněnou na schodek v následujících letech.
(97)
Příslušná částka bude uživatelům z řad podniků účtována takto: pokud jde o roční splátky za část schodku z roku 2005, které již byly zaplaceny, uplatní se jednorázové zvýšení přístupových sazeb; pokud jde o částku, kterou je ještě třeba uhradit, uplatní se vyšší úroková sazba přímo na každou roční částku, a to opět ve formě vyšších přístupových sazeb.
5. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(98)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v EU. Jelikož musejí být splněny všechny tyto podmínky, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(99)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V daném případě musí šetření zjistit, a to rovněž s ohledem na splácení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005, zda existoval kladný rozdíl mezi regulovanými sazbami stanovenými v roce 2005 a tržními cenami, které by potenciální příjemci bývali museli uhradit za pořízenou elektřinu a služby poskytované v rámci jejich sazebního režimu. Jakákoli výhoda, pokud jde o tržní podmínky, musí být doložena odkazem na skutečné tržní ceny. Tyto záležitosti, tedy existence kladného rozdílu - nebo naopak jeho nepřítomnost - mezi cenami elektřiny na organizovaném trhu, tržními cenami a regulovanými sazbami a splácení schodku, jsou jedna po druhé zkoumány níže.
Srovnání s průměrnými cenami elektřiny na organizovaném trhu
(100)
Průměrné ceny elektřiny na organizovaném trhu jsou ukazatelem obecných cenových úrovní na velkoobchodním trhu. Tato průměrná referenční cena v průběhu celého roku 2005 činila 59,47 EUR/MWh. Jak je popsáno a znázorněno v 19. bodě odůvodnění (graf 1), během sedmi ne po sobě jdoucích měsíců roku 2005 byly průměrné velkoobchodní ceny vyšší než ceny elektřiny zahrnuté v souhrnných regulovaných sazbách, které se uplatňovaly na všechny konečné uživatele. Proto se zdá, že průměrná sazba, která byla stanovena dekretem č. 2392/2004, vedla ke kladnému rozdílu ve prospěch všech konečných uživatelů, kteří si vybrali regulované sazby, a to alespoň během většiny měsíců v roce 2005.
(101)
Avšak v měsíčních obdobích nepřesahujících jeden rok tento rozdíl v pěti měsících (od ledna do května 2005) neexistoval, a výhoda tudíž nebyla poskytnuta celému regulovanému systému sazeb. Pokud se navíc srovnají období, která jsou delší než jeden rok, např. období do 30. prosince 2007, je možná akumulovaná výhoda od června 2005 více než eliminována poklesem průměrných cen na organizovaném trhu, které se prudce propadaly, až v březnu 2007 dosáhly 37 EUR/MWh, zatímco ceny zahrnuté v regulovaných sazbách se ve stejném období pohybovaly okolo 68 EUR/MWh. Ceny elektřiny zahrnuté v souhrnných sazbách byly od října 2006 ve skutečnosti mnohem vyšší než velkoobchodní dodavatelské ceny (viz graf 1). Přínosy a ekonomické zvýhodnění u odběratelů, jimž byla energie dodávána za regulované sazby v době, kdy byly ceny na organizovaném trhu vyšší než náklady na elektřinu zahrnuté v regulovaných sazbách, tak mohou být eliminovány, když jsou ceny na organizovaném trhu nižší než náklady na elektřinu zahrnuté v regulovaných sazbách.
(102)
Z toho vyplývá, že jak v měsíčních obdobích, která v roce 2005 v součtu nedosáhla jednoho roku, tak ve dvouletých obdobích zahrnujících i část roku 2005 ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách použitelných v roce 2005 podle všeho ve srovnání s velkoobchodními cenami elektřiny na organizovaném trhu nijak nezvýhodňovaly skupinu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby. Skutečností však je, že příjmy z poplatků za přístup a z regulovaných sazeb, které byly hrazeny v rámci celé elektroenergetické soustavy, v roce 2005 nestačily k pokrytí regulovaných nákladů soustavy. Proto je třeba prozkoumat, zda je zavedený mechanismus dostatečný k tomu, aby zaručil, že bude schodek splacen.
Splacení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005
(103)
Jak je popsáno v 15. a 20.-22. bodě odůvodnění, účty elektroenergetické soustavy v roce 2005 zahrnovaly všechny regulované náklady a příjmy soustavy, aniž by byly konkrétní příjmy přiděleny na konkrétní náklady. Například náklady na přenos a distribuci (4,410 miliardy EUR) nebo náklady na podporu kombinované výroby tepla a energie nebo výroby elektřiny z obnovitelných zdrojů (2,701 miliardy EUR) nebyly rozdělovány mezi regulované příjmy ze souhrnných sazeb na regulovaném trhu a/nebo příjmy z regulovaných poplatků za přístup na volném trhu a tyto dva druhy příjmů nebyly nijak rozlišovány ani při financování uvedených nákladů. Ve skutečnosti mají všichni uživatelé soustavy zisk a lze očekávat, že přispějí k uhrazení nákladů na podporu účinnějších forem kombinované výroby a výroby energie z obnovitelných zdrojů nebo nákladů na služby v oblasti přenosu a distribuce. V tomto systému nekumulativních nákladů u každé sazby není možné následně objektivně rozdělit náklady mezi uživatele na volném trhu a uživatele, kteří využívají regulované sazby, a v rámci této druhé kategorie uživatelů mezi 25 různých sazebních stupňů, které byly v roce 2005 použitelné. Z toho je patrné, že je záhodno zanalyzovat možné výhody či naopak jejich neexistenci u schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005 jako celku.
(104)
V tomto ohledu Španělsko zavedlo mechanismus pro zpětné získání celého schodku z roku 2005, což je v souladu se zmiňovanou univerzálností účtů tehdy uplatňovaného systému. Nedostatek regulovaných příjmů elektroenergetické soustavy k pokrytí nákladů soustavy se řešil pomocí zdrojů shromážděných prostřednictvím „specificky vyčleněného příspěvku“ stanoveného královským dekretem č. 809/2006. Od poloviny roku 2006 se schodek začal zpětně získávat za použití příplatku v hodnotě 1,378 % souhrnných regulovaných sazeb a 3,975 % přístupových poplatků, a poté příplatků nutných k zaručení, že částka 3,8 miliardy EUR plus úroky bude získána během 14,5 roku, tedy v období do roku 2020 (viz body odůvodnění 25 a 26).
(105)
Z toho vyplývá, že příjmy ze zvláštního příspěvku vyčleněného na financování schodku z roku 2005 umožňují uživatelům soustavy hradit účty za elektřinu (s navýšením nutným k následnému vyrovnání účtů soustavy za rok 2005) s výrazným prodlením.
(106)
Za těchto okolností je jediným sporným aspektem metody, která byla v roce 2006 zvolena ke splacení schodku elektroenergetické soustavy z roku 2005 a k vyrovnání účtů, nízká úroková sazba, která byla zpočátku uplatněna na roční splátky, tedy konkrétně referenční sazba Euribor bez diferenciálu. Jak je podrobněji popsáno v 96. a 97. bodě odůvodnění, Španělsko se zavázalo, že úrokovou sazbu pro uživatele z řad podniků, na které se vztahuje stávající řízení, zvýší. Španělsko se zavazuje, že nad referenční úrokovou sazbu uplatní diferenciál ve výši 65 bazických bodů.
(107)
Uplatněním této změny na opatření, které bylo původně použito ke splacení schodku z roku 2005 a které vylučuje domácnosti a malé podniky, jež v rámci opravného mechanismu platily nejvyšší regulované sazby, se ruší jakákoli hypotetická výhoda, kterou společnosti mohly z odkladu plateb od roku 2006 získat. Uplatnění příplatku k sazbě kromě toho znamená, že celková zpětně získaná částka je u každé společnosti přímo úměrná její spotřebě elektřiny. Čím více elektřiny společnost spotřebuje, tím vyšší je příplatek.
Srovnání s tržními cenami elektřiny
(108)
Zadruhé, jak podotýkají některé zúčastněné strany, ceny zaznamenané na organizovaném trhu s elektřinou nejsou odpovídajícím měřítkem, podle něhož by bylo možné porovnat tržní ceny s cenami elektřiny placenými velkými odběrateli na základě regulovaných sazeb. Faktem je, že na základě důkazů obsažených ve zprávě z roku 2005, již vypracoval OMEL, hospodářský subjekt na trhu s elektřinou, pouze sedm konečných uživatelů - oproti stovkám průmyslových a velkých uživatelů z řad podniků - představovalo 5 % poptávky po elektřině pocházející přímo z organizovaného trhu. Průmysloví a jiní velcí odběratelé, zejména odběratelé s vysokou spotřebou energie, u nichž energie představuje výrazný podíl výrobních nákladů (zpravidla 30-40 % u výroby hliníku) požadují a získávají předvídatelné cenové a dodavatelské podmínky. Tyto podmínky jsou stanoveny ve smlouvách s delšími lhůtami než na následující den. Ceny, které jsou každou hodinu kotovány na denním trhu, např. organizovaném trhu s elektřinou, názorně ukazují průměrné tržní ceny dodavatelů, kteří obsluhují různorodé portfolio odběratelů včetně domácností. Nejsou však přiměřeným měřítkem pro určení cen, které by uživatelé s vysokou spotřebou energie měli platit na volném trhu na základě smluv s delšími lhůtami než na následující den. Na rozdíl od stanoviska v rozhodnutí o zahájení řízení z vyšetřování vyplynulo, že regulované sazby, které jsou nižší než průměrné ceny na organizovaném trhu, nutně nezvýhodňují průmyslové uživatele oproti tržním podmínkám, neboť ceny na organizovaném trhu nejsou pro většinu těchto uživatelů tržní ceny. Tím jsou rozptýleny pochybnosti, pokud jde o tuto otázku.
(109)
Kromě toho nebyla v roce 2005 ve Španělsku možnost přejít na volný trh nezvratná. Odběratelé si mohli kdykoli vybrat mezi nejatraktivnějšími nabídkami na regulovaném a volném trhu, což do určité míry vedlo ke sblížení cen. Reverzibilita dodavatelských možností zpravidla nutně stlačuje maloobchodní tržní ceny v situacích, kdy dochází ke zvýšení velkoobchodních cen, jako tomu bylo ve Španělsku od dubna 2005, zatímco opačná pobídka ke zvýšení cen na volném trhu s cílem přiblížit je k nejvyšším úrovním regulovaných sazeb nastává, když je situace opačná.
(110)
Jak potvrzuje sdružení nezávislých dodavatelů (42.-49. bod odůvodnění), během roku 2005 dodavatelé na volném trhu museli dodržovat své smlouvy, nebo je jednostranně ukončit, pokud to bylo možné, nebo znovu vyjednat ceny a upravit je směrem nahoru, a to s rizikem, že jejich odběratelé přejdou na regulovaný trh. Ztráty, které dodavatelům na volném trhu podle jejich vlastních tvrzení vznikly, naznačují, že ceny na volném trhu v roce 2005, zejména u jednoletých smluv, které byly dodržovány, zůstávaly v blízkosti příslušných úrovní regulovaných sazeb, a proto tyto regulované sazby ve srovnání se skutečnými cenami na volném trhu de facto neposkytovaly žádnou ekonomickou výhodu.
(111)
To tudíž znamená, že dva hypotetičtí navzájem si konkurující průmysloví uživatelé, jeden s jednoletou smlouvou na dodávky elektřiny v rámci volného trhu po dobu od ledna do prosince 2005 a druhý s dodávkami za regulované sazby ve stejném období, nesli, pokud byly všechny ostatní faktory rovnocenné, obdobné náklady na elektřinu. Jediný důsledek, který měla úroveň regulovaných sazeb v roce 2005 na ceny na volném trhu, ve skutečnosti spočíval v tom, že uživatelé na volném trhu měli nepřímou výhodu plynoucí z omezení cenových nárůstů, a to i vezmeme-li v úvahu, že tyto nárůsty byly smluvně možné během roku, nebo v dlouhodobějším měřítku v průběhu celého roku 2005. Skutečnou či potenciální hospodářskou soutěž mezi průmyslovými uživateli, kteří získávali elektřinu na volném, respektive regulovaném trhu, nemohly regulované sazby narušit.
(112)
Zatřetí, v rozhodnutí o zahájení řízení se Komise odvolávala zejména na nízké úrovně regulovaných sazeb ve výši 23,90 EUR/MWh a 27,00 EUR/MWh, které v roce 2005 platily pro velké průmyslové odběratele (sazba G4), respektive velké průmyslové odběratele s přerušitelnými dodávkami (např. sazba 3.4), jak ukazuje tabulka 3 v 30. bodě odůvodnění. Jak podotýkají některé třetí strany, úrovně regulovaných sazeb, vůči nimž se v rozhodnutí o zahájení řízení vznášejí námitky, nejsou sazbami, nýbrž průměrnými cenami po slevách. Úrovně základních sazeb stanovené dekretem č. 2392/2004 (uvedené v tabulce 1) byly bez slev 56,12 EUR/MWh (sazba 3.4), respektive 25,44 EUR/MWh (sazba G4).
(113)
V tomto ohledu byly během formálního vyšetřování zjištěny důkazy o tom, že regulované sazby pro průmyslové uživatele, které jsou zmiňovány v rozhodnutí o zahájení řízení, se nacházely na úrovni tržních cen použitelných během celého období od ledna do prosince 2005. Tato skutečnost je vysvětlena níže.
(114)
Zaprvé, byly nalezeny důkazy, že existovaly dvoustranné tržní ceny ve výši 34,45 EUR/MWh, které v roce 2005 platily pro uživatele s vysokou spotřebou energie na volném trhu (55.-57. bod odůvodnění). S ohledem na obchodní rozpětí, které je nižší než průměrné rozpětí ve výši 10 EUR uvedené v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování, tato tržní cena ukazuje, že náklady na dodávky se blížily částce 25,44 EUR/MWh nejnižší regulované sazby (G4) (průměrná cena ex post 23,90 EUR/MWh). Pokud se vezmou v úvahu objektivní rozdíly u dodávek za regulované sazby, např. 9,7krát vyšší objemy dodávek, investice do kontrolního zařízení a lhůty pro platbu, ze skutečnosti, že regulované sazby byly nižší, zjevně nevyplývá pro příjemce žádné nepatřičné ekonomické zvýhodnění.
(115)
Zadruhé, z dostupných důkazů je patrné, že v prosinci 2004 bylo možné uzavírat na dodávky mezi lednem a prosincem 2005 jednoleté smlouvy o základních dodávkách, které se zakládaly na termínovaných tržních cenách ve výši 31,05 EUR/MWh. Pro průmyslové uživatele s přerušitelnými dodávkami se silnou modulací zátěže byla k dispozici konečná tržní cena (s dodatečnými službami a přístupovou sazbou) ve výši 36,67 EUR/MWh, která je nižší než příslušná základní sazba (sazba 3.4), (viz 16., 18. a 58. bod odůvodnění).
(116)
Dodatečné slevy, které byly k dispozici v rámci regulovaných sazeb za řízení odběru (např. modulace zátěže, přerušitelnost), umožňovaly, aby uživatelé, kteří tyto služby poskytují, měli na regulovaném trhu nižší průměrné ceny (22). Tyto slevy, jimiž se rozhodnutí o zahájení řízení specificky nezabývá, byly odměnou za cenné služby pro síť ze strany poptávky, které vyžadovaly úpravy obchodních či průmyslových procesů, investice do nich či jejich omezení. Modulace zátěže vyžaduje, aby byly energeticky náročné průmyslové a obchodní procesy prováděny spíše mimo špičku než během ní, aby se snížila spotřeba a napětí v elektrické síti. I služby v oblasti přerušitelnosti, které jsou síti poskytovány, jsou ekonomicky užitečné. Ty totiž spočívají v tom, že dotčený průmyslový uživatel umožní provozovateli soustavy, aby po upozornění v krátkém předstihu (od několika vteřin do dvou hodin) a na dlouhou dobu (od jedné do dvanácti hodin) přerušil dodávku. Tak tomu bylo v případě příslušných regulovaných sazeb ve Španělsku.
(117)
Přínosy těchto služeb z hlediska zajištění kontinuity dodávek elektřiny se uznávají v právních předpisech EU. Směrnice Evropského parlamentu a Rady 2005/89/ES ze dne 18. ledna 2006 o opatřeních pro zabezpečení dodávek elektřiny a investic do infrastruktury (23) od členských států vyžaduje, aby zohledňovaly technologie pro řízení poptávky a přijímaly opatření k odstranění překážek, které brání využívání smluv na přerušitelný odběr elektřiny, aby byla zachována rovnováha mezi nabídkou a poptávkou. Tyto služby doplňují, a mohou dokonce nahradit jiné způsoby regulace, které provozovatelé sítě používají, aby se v elektrické síti zaručil soulad mezi poptávkou a nabídkou, a tím se zabránilo přerušením a výpadkům, které jsou sociálně a ekonomicky nákladné a mohou být podnětem k uložení sankcí či vzniku odpovědnosti.
(118)
Právě v případě Španělska jsou tyto služby obzvláště cenné, neboť v roce 2005 neexistovala výrazná kapacita propojení s jinými členskými státy a docházelo k rozsáhlému zavádění nestálých dodávek elektrické energie z obnovitelných zdrojů. Rozsah ekonomické hodnoty těchto služeb a potenciálních nákladů, jejichž vzniku se může v elektroenergetické soustavě předejít, lze znázornit pomocí nákladů, které vynakládá španělský provozovatel sítě Red Eléctrica de España v souvislosti s pořizováním vyrovnávacích služeb. V roce 2005 uvedený provozovatel zaplatil v průměru 65 EUR/MWh za služby sekundární regulace ke zvýšení energie (dodání dodatečné energie do sítě po dobu od 15 vteřin do 15 minut s cílem vyrovnat síť). Pokud jde o terciární regulaci ke zvýšení energie (dodání dodatečné energie do sítě po dobu od 15 minut do 2 hodin s cílem obnovit zásoby energie sekundární regulace), průměrná cena v roce 2005 byla 78 EUR/MWh, přičemž se zvyšovala až na 600 EUR/MWh (24). Tím, že vyrovnávají poptávku a přesměrovávají ji mimo špičku (modulace zátěže) nebo poskytují kapacitu ke snížení odběru v kritických situacích (přerušitelné služby), se slevy z příslušných regulovaných sazeb (např. přibližně 32 EUR/MWh ze sazby 3.4) zdají být ekonomicky opodstatněné.
(119)
Při neexistenci takovýchto slev u opatření k řízení poptávky byly sazby pro uživatele, kteří byli připojeni k síti vysokého napětí (sazby 1.4 a 2.4), na mnohem vyšší úrovni pohybující se mezi 58 a 61 EUR/MWh v případě základní sazby a na 76,20 EUR/MWh v případě průměrné skutečné ceny. Ve srovnání s termínovanými tržními cenami ve výši 31,05 EUR/MWh, které byly k dispozici v období od ledna do prosince 2005, nelze mít za to, že tržní ceny jsou vyšší než regulované sazby použitelné u převážné většiny průmyslových a komerčních uživatelů s vysokou spotřebou energie.
(120)
Z toho vyplývá, že ačkoli ceny zaznamenané na organizovaném trhu s elektřinou nepředstavují vhodné měřítko pro srovnání cen elektřiny, které platí velcí průmysloví a komerční uživatelé, skutečné tržní ceny použitelné na dodávky elektřiny konečným uživatelům, kterým byla energie v roce 2005 dodávána za regulované sazby, byly v souladu s příslušnými úrovněmi regulovaných sazeb.
6. ZÁVĚRY OHLEDNĚ OPATŘENÍ
(121)
Vzhledem k výše uvedeným úvahám se Komise domnívá, že bylo prokázáno zaprvé to, že společnosti, kterým byla elektřina dodávána za souhrnné regulované sazby, neměly z úrovně těchto sazeb žádnou výhodu, a zadruhé - s ohledem na to, že se Španělsko zavázalo, že dané opatření změní, - že předmětným společnostem bude za prodlení při splácení části jejich účtů za elektřinu v roce 2005 účtován přiměřený úrok.
(122)
Dotčené opatření proto uživatele z řad podniků nijak ekonomicky nezvýhodňuje. Vzhledem k tomu, že kritéria čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna ostatní kritéria.
(123)
Komise tudíž dospěla k závěru, že s ohledem na režim, který Španělsko zavedlo, aby zpětně získalo dluh konečných uživatelů vůči elektroenergetické soustavě, nepředstavoval systém sazeb aplikovaný v roce 2005 státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, aniž je jím dotčeno jakékoli posouzení, které Komise případně provede u opatření přijatých Španělskem po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Systém regulovaných sazeb aplikovaný Španělským královstvím v roce 2005 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 4 février 2014
relative à l'aide d'État SA.21817 (C 3/07) (ex. NN 66/06) mise à exécution par l'Espagne concernant la mesure relative aux tarifs d'électricité espagnols: consommateurs
[notifée sous le numéro C(2013) 7741]
(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2014/456/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1), et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Par lettre du 27 avril 2006, les sociétés Céntrica plc et Céntrica Energía S.L.U. (ci-après dénommées collectivement «Céntrica») ont porté plainte auprès de la Commission au sujet du système de tarifs réglementés d'électricité appliqué en Espagne en 2005.
(2)
Par lettre du 27 juillet 2006, la Commission a demandé aux autorités espagnoles de fournir des informations sur la mesure susmentionnée. La Commission a reçu ces informations par lettre du 22 août 2006.
(3)
Le 12 octobre 2006, l'affaire a été enregistrée comme aide non notifiée (affaire NN 66/06).
(4)
Par lettre du 9 novembre 2006, la Commission a demandé aux autorités espagnoles des précisions supplémentaires au sujet de cette mesure. Les autorités espagnoles ont répondu par lettre du 12 décembre 2006.
(5)
Par lettre du 24 janvier 2007, la Commission a informé les autorités espagnoles de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) à l'égard de cette mesure.
(6)
La décision de la Commission a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la mesure en cause.
(7)
Les autorités espagnoles ont présenté leurs observations par lettre du 26 février 2007.
(8)
La Commission a reçu des observations des parties intéressées suivantes: Xunta de Galicia (lettre du 23 mars 2007), Céntrica (lettres des 26 mars 2007 et 3 juillet 2007), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (association des négociants indépendants en énergie) (lettre du 26 mars 2007), Gobierno de Asturias (lettre du 27 mars 2007), AEGE - Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía (association des entreprises à forte consommation d'énergie) (lettre du 2 avril 2007, complétée le 21 novembre 2011), Asturiana de Zinc - AZSA (lettre du 3 avril 2007), Ferroatlántica - producteur de métaux (lettre du 3 avril 2007), Alcoa (lettre du 3 avril 2007), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (association espagnole de l'industrie électrique) (lettre du 25 avril 2007), ENEL Viesgo (lettre du 26 avril 2007), Iberdrola (lettre du 26 avril 2007), Unión Fenosa Distribución (lettre du 27 avril 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (lettre du 27 avril 2007) et Endesa Distribución Eléctrica (lettre du 27 avril 2007).
(9)
Par lettres du 15 mai et du 6 juillet 2007, la Commission a transmis les observations des parties intéressées aux autorités espagnoles en leur donnant la possibilité de les commenter à leur tour, et a reçu leurs commentaires par lettre du 2 août 2007.
(10)
Céntrica a présenté des informations complémentaires par lettres du 1er juin 2007, du 28 août 2007, du 4 février 2008 et du 1er mars 2008. L'AEGE et Ferroatlántica ont également présenté des informations complémentaires, respectivement par lettre du 21 novembre 2011 et du 5 décembre 2011.
(11)
Par lettres des 30 juillet 2009, 19 mars 2010, 6 octobre 2011, 12 avril 2012, 31 août 2012, 4 février 2013 et 17 juillet 2013, la Commission a demandé aux autorités espagnoles de nouvelles clarifications au sujet de la mesure. Celles-ci ont répondu respectivement par lettres des 5 octobre 2009, 26 avril 2010, 7 décembre 2011, 12 juin 2012, 18 octobre 2012, 11 février 2013 et 4 octobre 2013.
(12)
Le 19 avril 2013, le dossier a été divisé en deux parties: l'affaire SA.21817 (C 3/07 ex NN 66/06), qui concerne les aides aux utilisateurs finals d'électricité, et l'affaire SA.36559 (C 3a/07 ex NN 66/06), qui concerne les aides aux distributeurs d'électricité. La présente décision porte uniquement sur les possibles aides aux utilisateurs finals d'électricité concernés par la présente procédure, c'est-à-dire tous sauf les ménages et les petites entreprises.
2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE
LE SYSTÈME D'ÉLECTRICITÉ ESPAGNOL EN 2005
(13)
Dans le cadre législatif établi par la loi no 54/1997 du 27 novembre 1997 sur le secteur de l'électricité (ci-après la «LSE») en vigueur en 2005, l'approvisionnement en électricité des utilisateurs finals à des tarifs réglementés était qualifié d'activité réglementée. Conformément à la loi, cette tâche incombait aux distributeurs.
(14)
En 2005, tous les utilisateurs finals d'électricité du marché espagnol pouvaient choisir soit de négocier des contrats d'approvisionnement avec des fournisseurs indépendants, soit d'être approvisionnés à des tarifs réglementés fixés par l'État. Sur le marché réglementé, tous les utilisateurs finals qui en faisaient la demande avait le droit d'être approvisionnés par leur distributeur local au tarif réglementé intégral (prix «tout compris») applicable en fonction de leur profil et de leur volume de consommation. Sur le marché libre, les clients payaient un droit d'accès au réseau, qui était également réglementé, et devaient en plus assumer les coûts liés à l'approvisionnement en énergie. Depuis la réforme de 2009 du secteur de l'électricité, les distributeurs ne fournissent plus d'électricité à des tarifs réglementés intégraux.
(15)
Les tarifs réglementés intégraux et les droits d'accès au réseau réglementés étaient décidés au préalable pour toute l'année, en général avant la fin de l'année N - 1, mais ils pouvaient être adaptés tout au long de l'année (3). Cependant, l'augmentation annuelle des tarifs ne pouvait pas dépasser une limite maximale (4). En principe, les tarifs et les droits étaient fixés, sur la base de prévisions, afin de garantir la suffisance des recettes réglementées résultant de leur application pour supporter tous les coûts réglementés du système d'électricité. En 2005, ces coûts comprenaient les coûts de la fourniture d'énergie aux tarifs intégraux, les coûts de l'achat d'énergie dans le cadre de régimes spéciaux (sources renouvelables, cogénération, etc.), les coûts de transport et de distribution, les mesures de gestion de la demande, les coûts supplémentaires de la production d'électricité dans les îles espagnoles, le soutien au carbone, les déficits des années précédentes, etc. Il n'existait pas de règle affectant une catégorie donnée de recettes, ou une partie de celles-ci, à une catégorie donnée de coûts, ou à une partie de ceux-ci. En conséquence, les recettes tirées, par exemple, du droit d'accès au réseau n'étaient ni entièrement ni partiellement destinées à financer, par exemple, les subventions accordées pour l'électricité produite à partir de sources renouvelables ou les coûts de production dans les îles espagnoles.
(16)
En 2005, il n'y avait pas moins de 25 tarifs réglementés pour les utilisateurs finals en fonction du niveau, du profil ou de l'usage de la consommation ainsi que de la tension de raccordement au réseau. Dans le même temps, de nouveaux droits d'accès au réseau réglementés, également basés sur la tension de raccordement et d'autres caractéristiques, étaient appliqués aux utilisateurs finals sur le marché libre.
(17)
Le 30 décembre 2004, les autorités espagnoles ont établi les tarifs d'électricité applicables en 2005 (5), correspondant aux catégories d'utilisateurs suivantes:
TARIFS INTÉGRAUX
Basse tension
1.0
Puissance n'excédant pas 770 kW
2.0
Général, puissance maximale de 15 kW
3.0
Général
4.0
Général, utilisation longue
B.0
Éclairage public
R.0
Irrigation agricole
Haute tension
Tarifs généraux
Utilisation courte
1.1
Général, jusqu'à 36 kV
1.2
Général, au-delà de 36 kV et jusqu'à 72,5 kV
1.3
Général, au-delà de 72,5 kV et jusqu'à 145 kV
1.4
Général, au-delà de 145 kV
Utilisation moyenne
2.1
Jusqu'à 36 kV
2.2
Au-delà de 36 kV et jusqu'à 72,5 kV
2.3
Au-delà de 72,5 kV et jusqu'à 145 kV
2.4
Au-delà de 145 kV
Utilisation longue
3.1
Jusqu'à 36 kV
3.2
Au-delà de 36 kV et jusqu'à 72,5 kV
3.3
Au-delà de 72,5 kV et jusqu'à 145 kV
3.4
Au-delà de 145 kV
Tarifs de traction
T.1
Jusqu'à 36 kV
T.2
Au-delà de 36 kV et jusqu'à 72,5 kV
T.3
Au-delà de 72,5 kV et jusqu'à 145 kV
Tarifs d'irrigation agricole
R.1
Jusqu'à 36 kV
R.2
Au-delà de 36 kV et jusqu'à 72,5 kV
R.3
Au-delà de 72,5 kV et jusqu'à 145 kV
G. Tarif des grands consommateurs (G4)
Tarifs pour la vente aux distributeurs
D.1
Jusqu'à 36 kV
D.2
Au-delà de 36 kV et jusqu'à 72,5 kV
D.3
Au-delà de 72,5 kV et jusqu'à 145 kV
D.4
Au-delà de 145 kV
TARIFS D'ACCÈS
Basse tension
2,0 A
Tarif ordinaire d'accès pour la basse tension
2,0 NA
Tarif ordinaire d'accès pour la basse tension avec différenciation jour-nuit
3,0 A
Tarif général d'accès pour la basse tension
Haute tension
3.1.A
Tarif d'accès pour des tensions maximales de 36 kV (puissance maximale de 450 kW)
6.1
Tarif d'accès pour des tensions maximales de 36 kV (puissance supérieure à 450 kW)
6.2
Tarif d'accès pour des tensions comprises entre 36 kV et 72,5 kV (puissance supérieure à 450 kW)
6.3
Tarif d'accès pour des tensions comprises entre 72,5 kV et 145 kV (puissance supérieure à 450 kW)
6.4
Tarif d'accès pour des tensions supérieures à 145 kV (puissance supérieure à 450 kW)
6.5
Tarifs d'accès pour les échanges internationaux
(18)
Les tarifs réglementés intégraux pouvaient être divisés en une composante destinée à couvrir les coûts de transport et de distribution ainsi que les coûts généraux du système (droit d'accès au réseau) et une composante reflétant le coût de l'achat d'électricité sur le marché de gros (composante «énergie»). Par ailleurs, un système de remises sur les tarifs intégraux était appliqué aux services de gestion de la demande (par exemple, interruptions acceptées de l'approvisionnement en électricité après notification ou concentration de la consommation pendant les heures creuses). Depuis 2005, l'Espagne a apporté des modifications au système des tarifs réglementés. Le dernier changement date de 2013, lorsque l'Espagne a adopté un nouveau cadre législatif pour le secteur de l'électricité (la loi no 24/13) comprenant, entre autres, la réforme de la réglementation des prix du marché de détail. L'Espagne a annoncé que cette nouvelle loi et ses dispositions d'application seraient développées en 2014. Ci-après figurent quelques tarifs intégraux de base relevant du niveau le plus bas des catégories précitées (c'est-à-dire maximum 145 kV), applicables à partir du 1er janvier 2005:
Tableau 1
Montant de base des tarifs réglementés intégraux en 2005
A/Composante «puissance»
B/Composante «énergie»
Tarif intégral de la composante puissance-énergie
EUR/kW/mois
EUR/kWh
EUR/MWh
Basse tension
1.0.
Puissance 770 W
0,277110
0,062287
62,67
3.0.
Général
1,430269
0,083728
85,71
4.0.
Général, utilisation longue
2,284634
0,076513
79,69
Haute tension
1.4.
Utilisation courte, général 145 kV
1,759358
0,058412
60,86
2.4.
Utilisation moyenne, général 145 kV
3,632629
0,053224
58,27
3.4.
Utilisation longue, général 145 kV
9,511921
0,042908
56,12
G.
Grands consommateurs G4
10,208070
0,011265
25,44
Source: Annexe I du décret royal no 2392/2004, calculs de la Commission.
(19)
La Comisión Nacional de Energía (Commission nationale de l'énergie, CNE), le régulateur espagnol, a signalé qu'en 2005, en moyenne, les tarifs intégraux ne reflétaient pas tous les coûts de fourniture, et notamment, le coût d'achat de l'électricité sur le marché de gros. En particulier, comme le montre le graphique ci-dessous, pendant cinq mois seulement, entre janvier et février 2005, puis entre avril et juin 2005, les prix implicites dans les tarifs réglementés intégraux moyens étaient inférieurs aux prix moyens du marché de gros de l'électricité. En revanche, entre octobre 2006 et décembre 2007, c'est le contraire qui s'est produit: durant cette période de 14 mois, les prix de gros moyens ont chuté brusquement sous les prix implicites de l'énergie dans les tarifs réglementés intégraux moyens, avec une différence nettement plus marquée que celle observée pendant les sept mois de 2005 durant lesquels les prix de gros étaient supérieurs aux prix implicites dans les tarifs réglementés.
Graphique 1
Prix moyen pondéré du marché de gros et prix implicite de l'énergie dans le tarif intégral
Source: CNE - «Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005-2007», p. 84.
LE DÉFICIT TARIFAIRE DE 2005
(20)
Les comptes du système d'électricité, basés sur les recettes et les coûts réglementés réels, étaient liquidés une fois par an. En 2005, le niveau auquel les tarifs réglementés et les droits d'accès au réseau étaient fixés n'a pas permis de générer des recettes suffisantes pour que le système puisse récupérer tous les coûts réglementés, documentés postérieurement, correspondants à toute l'année. La procédure de liquidation définitive de 2005 menée à bien par la CNE à la fin de l'année a révélé un déficit de 3,811 milliards d'euros. Ce n'était pas la première fois que la procédure de liquidation mettait au jour un déficit, même si celui de 2005 était sans précédent. En 2000, 2001 et 2002, des déficits inférieurs avaient déjà été enregistrés.
(21)
Le gouvernement a notamment sous-estimé les coûts réels de l'achat d'électricité. En effet, si la consommation d'électricité des utilisateurs finals, tant sur le marché réglementé que sur le marché libre, a évolué en 2005 à peu près comme prévu en décembre 2004, une série d'augmentations de prix imprévues pendant l'année ont porté les prix de gros à 62,4 EUR/MWh en 2005, alors qu'ils s'élevaient à 35,61 EUR/MWh en 2004, de sorte que le prix de gros moyen en 2005 était de 59,47 EUR/MWh. Cette augmentation est notamment due à une année extrêmement sèche (qui a donné lieu à une réduction de 55 % de la production d'électricité hydraulique), à la hausse des prix du pétrole, à la répercussion du prix de marché des quotas d'émission de CO2 reçus gratuitement au titre du système européen d'échange de quotas d'émission et à une augmentation de la demande d'énergie supérieure à la croissance du PIB.
(22)
Un autre facteur important qui a contribué à augmenter les coûts généraux du système a été le niveau élevé des aides en faveur de la production d'énergies renouvelables. En particulier, les producteurs d'énergies renouvelables pouvaient choisir de participer directement au marché de gros de l'électricité ou «pool». En 2005, ce choix était particulièrement attrayant, de sorte qu'un plus grand nombre de producteurs d'énergies renouvelables qu'escompté a participé au «pool», ce qui a entraîné une augmentation des coûts du système. En outre, les aides directes aux coûts de l'électricité provenant du régime spécial (énergies renouvelables, cogénération), qui étaient inscrits en comptabilité comme des coûts réglementés, se montaient à 2,701 milliards d'euros en 2005. À titre illustratif, les coûts de transport et de distribution du système s'élevaient à 4,410 milliards d'euros en 2005.
Mécanisme adopté pour préfinancer le déficit
(23)
Le déficit n'est pas passé inaperçu. Dès mars 2005, lorsqu'il est devenu évident qu'un déficit tarifaire apparaissait, les autorités espagnoles ont décidé, par l'article 24 du décret-loi royal no 5/2005 (6), que les fonds nécessaires pour combler la différence entre les coûts et les recettes du système d'électricité seraient fournis par les cinq plus grandes «entreprises d'électricité ayant des droits de recouvrement», à savoir les entreprises ayant le droit de recevoir une compensation pour les coûts échoués (7), à hauteur des pourcentages suivants:
-
Iberdrola S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A: 6,08 %,
-
Endesa S.A.: 44,16 %,
-
Elcogas S.A.: 1,91 %.
(24)
Le décret-loi no 5/2005 disposait que le déficit futur serait imputé aux cinq entreprises précitées sous la forme d'un solde négatif sur un compte de dépôt déjà existant, qui était utilisé par la CNE pour payer les coûts échoués à ces entreprises. Cela signifiait, dans la pratique, que ces cinq entreprises devaient avancer les fonds. Le solde négatif du compte des coûts échoués donnerait lieu à des droits de recouvrement consistant en le droit pour les fournisseurs de recevoir des recettes des consommateurs d'électricité à l'avenir. Les entreprises devant fournir les fonds pouvaient titriser ces droits et les vendre sur le marché. Les droits de recouvrement octroyés à ces entreprises rapportaient un taux d'intérêt minimal (le taux Euribor à trois mois, calculé sur la base des taux moyens d'Euribor correspondants au mois de novembre de l'année précédente, sans différentiel).
Mécanisme adopté pour rembourser le déficit en recourant aux utilisateurs finals
(25)
En juin 2006, les autorités espagnoles ont adopté une décision relative aux modalités de comblement du déficit de 2005 par les consommateurs d'électricité au moyen des tarifs réglementés. Par le décret royal no 809/2006 (8), les autorités espagnoles ont établi que les consommateurs paieraient le déficit de 2007 (ou, plus précisément, les droits de recouvrement conférés aux cinq entreprises choisies), et ce durant quatorze ans et demi par une taxe spéciale appliquée tant sur les tarifs intégraux que sur les tarifs d'accès. La taxe, calculée comme étant le montant annuel nécessaire pour combler de manière linéaire la valeur actuelle nette du déficit de 2005 au cours de quatorze années et demie, a été fixée à 1,378 % du tarif intégral et à 3,975 % du tarif d'accès pour 2006. Le taux d'intérêt applicable était le taux Euribor à trois mois.
(26)
Cette taxe était assimilée à une «cotisation affectée à un but précis». Les autorités espagnoles ont prévu que les recettes issues de la contribution destinée à financer le déficit de 2005 s'accumuleraient sur le compte de dépôt géré par la CNE. Celle-ci transférerait ensuite les fonds aux titulaires des droits de recouvrement, autrement dit, aux entreprises de production d'électricité qui ont financé le déficit ou aux entités qui leur auraient par la suite racheté les droits de recouvrement, en fonction de la partie du déficit financée par chacune d'elles.
Effets du déficit tarifaire sur le marché espagnol
(27)
En 2005, le marché libre couvrait 37,49 % de la demande d'électricité en Espagne. Cette quantité correspond à un nombre relativement réduit de consommateurs, puisque seuls 8,5 % des consommateurs achetaient l'énergie sur le marché libre, tandis que 91,5 % continuaient d'être soumis aux tarifs réglementés (soit une proportion inférieure aux 97 % de 2004). Les clients achetant de la haute tension (surtout les clients industriels) représentaient le principal groupe présent sur le marché libre, étant donné que 38,9 % d'entre eux avaient exercé leur droit de choisir et que leurs achats représentaient 29 % de la consommation totale d'électricité dans la péninsule espagnole en 2005. La grande majorité des ménages et des consommateurs de basse tension, qui avaient pu commencer à opter pour le marché libre en 2003 (9), ont conservé les tarifs réglementés, mais nombre d'entre eux sont passés au marché libre en 2005. Au 31 décembre 2005, on dénombrait plus de deux millions de consommateurs sur le marché libre (comparé à 1,3 million en 2004).
(28)
Cependant, l'avantage de prix moyen offert par les tarifs réglementés en 2005 doit être mis en parallèle avec un retour, quoique un peu tardif, des consommateurs sur le marché réglementé. Comme le montre le tableau 2 ci-dessous, le nombre de consommateurs qui s'approvisionnaient sur le marché libre a augmenté au fil de 2005 mais a diminué en 2006, jusqu'à atteindre le pourcentage (8,15 %) enregistré au premier semestre 2005. De la même manière, la diminution de la quantité d'énergie fournie aux utilisateurs finals sur le marché libre observée en décembre 2004 s'est poursuivie au premier trimestre 2005 et, après une nette interruption entre juin et septembre 2005, a repris en décembre de cette même année et s'est prolongée tout au long de 2006.
Tableau 2
Part des centres d'approvisionnement en énergie sur le marché libre (exprimée en pourcentage du marché total), 2004-2006
Électricité
2004
2005
2006
Mar
Juin
Sep
Décembre
Mar
Juin
Sep
Décembre
Mar
Jun
Sep
Décembre
En pourcentage de centres d'approvisionnement
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
En pourcentage d'énergie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Source: Rapport de la CNE intitulé «Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006».
(29)
Même si les conséquences des pertes supportées par les fournisseurs ont commencé à se faire ressentir à la mi-2005, lorsque les prix de gros ont commencé à augmenter considérablement, les contrats de fourniture ne pouvaient être résiliés avec effet immédiat. En conséquence, les fournisseurs du marché libre, en particulier ceux qui ne disposaient pas de capacité de production mais qui devaient acquérir l'électricité sur le marché de gros, se sont vus obligés de faire des offres dans des conditions de marché libre équivalant au tarif réglementé, en dépit de la possibilité de subir des pertes, ou de pratiquer des prix plus élevés reflétant les coûts réels d'achat, avec pour conséquence une réduction de leur part de marché.
3. DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE PRÉVUE À L'ARTICLE 108, PARAGRAPHE 2, TFUE
(30)
Dans sa décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen, la Commission a comparé les tarifs réglementés payés par les différentes catégories d'utilisateurs finals aux prix estimés qu'ils auraient dû payer sur le marché libre en l'absence de ces tarifs. Les estimations du prix du marché ont été calculées sur la base du prix de l'électricité sur le marché de gros, des coûts correspondants à l'accès au réseau et d'une marge de commercialisation moyenne estimée à 10 EUR/MWh, présentée par Céntrica.
Tableau 3
Comparaison des prix en fonction des catégories de consommateurs
Catégorie de consommateurs
Tarif réglementé
(EUR/MWh)
Estimation du prix du marché (uniquement le prix de gros, plus le tarif d'accès au réseau)
(EUR/MWh)
Estimation du prix du marché (plus la marge de commercialisation de 10 EUR)
1.
Grands consommateurs industriels raccordés au réseau à haute tension (tarif G4)
23,9
61,17
71,17
2.
Grands consommateurs industriels dont l'approvisionnement peut être interrompu
27,0
73,87-76,47
83,87-86,47
3.
Consommateurs raccordés au réseau à haute tension
76,2
81,57
91,57
4.
Ménages
101,2
107,75
117,75
5.
Petits consommateurs industriels ou entreprises de services raccordés au réseau à basse tension
103,9
101,07
111,07
Source: Céntrica.
(31)
Ce tableau montre que les deux premières catégories, qui englobent les grands utilisateurs industriels, bénéficiaient d'un avantage considérable. Pour les autres catégories d'utilisateurs finals, la comparaison s'avère moins concluante, mais révèle néanmoins toujours un petit avantage.
(32)
Dans sa décision, la Commission considérait que cet avantage avait été accordé de manière sélective, puisque les prix artificiellement bas du tarif réglementé favorisaient les entreprises qui utilisaient l'électricité, et non le gaz par exemple, comme source d'énergie. De même, une sélectivité de fait et de droit a été observée étant donné que le désavantage était disproportionnellement plus important pour les grands utilisateurs finals industriels, qui bénéficiaient dans certains cas de prix globaux correspondants à moins de la moitié des prix estimés du marché libre pour la composante «énergie».
(33)
Dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission a indiqué qu'en encourageant les utilisateurs finals à revenir sur le marché réglementé, le système aurait également pu bénéficier aux distributeurs, qui semblaient jouir d'une marge bénéficiaire garantie sur leurs activités réglementées.
(34)
En outre, dans sa décision, la Commission a considéré que le système supposait un transfert de ressources d'État, étant donné que la taxe sur le prix utilisée pour rembourser le déficit constitue un prélèvement parafiscal dont les recettes transitent par le régulateur espagnol, la CNE (un organisme public), avant d'être transmises aux bénéficiaires finals. La Commission a conclu qu'au vu de la jurisprudence de la Cour de justice sur ce point, ces fonds doivent être considérés comme des ressources d'État.
(35)
Étant donné que les utilisateurs finals opèrent sur des marchés qui sont généralement ouverts à la concurrence et au commerce au sein de l'Union européenne, la Commission a conclu, dans la décision d'ouverture de la procédure, que tous les critères fixés à l'article 107, paragraphe 1, TFUE étaient remplis et que la mesure constituait une aide d'État en faveur des utilisateurs finals.
(36)
Après avoir signalé qu'aucune des exceptions prévues à l'article 107 TFUE ne semblait applicable, la Commission a, dans la décision d'ouverture de la procédure, examiné si la fourniture d'électricité à des tarifs réglementés pouvait être considérée comme un service d'intérêt économique général (SIEG) et, en tant que tel, bénéficier de l'exception visée à l'article 106, paragraphe 2, TFUE. Elle a établi que la marge d'appréciation des États membres pour la définition des obligations de service public dans le secteur de l'électricité est limitée par la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 96/92/CE (10) (ci-après la «directive sur l'électricité»). Cette directive dispose que les États membres doivent mettre en place un service universel obligatoire (incluant en particulier le droit d'être approvisionné à des prix raisonnables) limité uniquement aux ménages et aux petites entreprises (11). La Commission a conclu dans sa décision qu'à la lumière de cette directive, la fourniture d'électricité à des tarifs réglementés à des entreprises moyennes et grandes ne pouvait être considérée comme un véritable SIEG.
(37)
Par conséquent, la Commission a émis de sérieux doutes quant au fait que les éléments d'aide inclus dans les tarifs réglementés appliqués aux entreprises autres que les petites entreprises puissent être considérés comme compatibles avec le marché intérieur.
(38)
Dans sa décision d'ouverture de la procédure, la Commission a également fait observer la possibilité que les distributeurs d'électricité aient reçu des aides d'État. Cet aspect fait l'objet d'une autre décision (affaire C 3a/07).
4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(39)
De nombreux grands consommateurs industriels, distributeurs, fournisseurs indépendants et gouvernements de communautés autonomes espagnoles ont répondu à l'invitation de la Commission de présenter des observations sur la décision d'ouvrir l'examen approfondi. Nous ne résumerons ci-dessous que les observations ayant trait à l'aide d'État présumée en faveur des utilisateurs finals d'électricité.
OBSERVATIONS DES FOURNISSEURS INDÉPENDANTS
(40)
La Commission a reçu des observations de Céntrica et de l'ACIE, l'association des négociants indépendants en énergie. Leurs allégations et conclusions sont en grande partie équivalentes.
Observations de Céntrica et de l'ACIE
(41)
Le principal élément des observations de Céntrica est l'avantage présumé accordé aux distributeurs d'électricité. Toutefois, les chiffres et les allégations présentés par cette société indiquent également l'existence d'aides d'État en faveur des utilisateurs finals d'électricité.
(42)
Selon Céntrica, la coexistence du marché libre et du marché réglementé et, en particulier, la possibilité pour les utilisateurs finals de passer librement d'un marché à l'autre, supposaient que les tarifs réglementés faisaient office de référence pour les prix, ou en fait de limitation des prix du marché libre. Les fournisseurs ne pouvaient pas pratiquer des prix plus élevés que ceux fixés par le tarif réglementé, sinon ils n'auraient pas attiré de nouveaux clients et ils auraient perdu ceux qu'ils avaient déjà.
(43)
En règle générale, sur un marché libre, le prix payé par les utilisateurs finals pour l'électricité est formé par deux composantes: le droit d'accès au réseau et une composante «approvisionnement» résultant des mécanismes de marché et répercutée sur le fournisseur du marché de détail. Sur le marché de détail, l'approvisionnement est rentable si la composante «approvisionnement» payée par les clients couvre les coûts du fournisseur (en d'autres termes, les coûts de l'achat de l'énergie sur le marché de gros ou ses propres coûts de production dans le cas d'une entreprise intégrée verticalement), une «marge de commercialisation» qui inclut d'autres coûts d'approvisionnement (les frais de commercialisation, les systèmes informatiques, la facturation, etc.), ainsi qu'une rémunération pour le capital investi. Par conséquent, un fournisseur sur le marché libre pouvait seulement opérer de façon rentable sur un segment donné du marché s'il existait une «marge de commercialisation positive», c'est-à-dire une différence entre les coûts généraux exposés par le fournisseur pour fournir le service à ses clients et le tarif réglementé.
(44)
Céntrica a démontré que les fournisseurs du marché libre étaient défavorisés sur le plan de la concurrence par des calculs montrant qu'en 2005, qu'il n'y avait de marge de commercialisation pour aucune des catégories de consommateurs (ou que les marges qui existaient en début d'année avaient disparu au cours de l'année en question) (12). Cela signifiait que les tarifs réglementés étaient bien trop bas pour que les fournisseurs indépendants puissent faire concurrence de façon rentable. D'après Céntrica, la concurrence était impossible pour certaines catégories d'utilisateurs finals (en particulier pour les utilisateurs de grandes quantités d'énergie bénéficiant du tarif G4 et les autres grands utilisateurs industriels), même avant l'apparition du déficit tarifaire, puisque les tarifs intégraux ne laissaient jamais aucune marge de manœuvre à cette fin. Le désavantage concurrentiel allégué par Céntrica concernait essentiellement la catégorie d'utilisateurs englobant les entreprises de services et les petites entreprises raccordées au réseau à basse tension ainsi que les ménages.
(45)
La décision d'ouverture de la procédure de la Commission se fonde sur les chiffres présentés par Céntrica, en particulier sur la comparaison entre les tarifs réglementés et les estimations des prix du marché (voir le considérant 30 et le tableau 3).
(46)
Selon Céntrica, le système n'était pas conforme à la directive sur l'électricité, non seulement car le régime de déficit était discriminatoire (il compensait les pertes des distributeurs mais pas celles des fournisseurs), mais aussi parce qu'il a privé les consommateurs de leur droit à bénéficier de prix et de tarifs transparents (13). Dans la mesure où une partie du prix à payer pour l'électricité en 2005 a été reportée à des années ultérieures, les prix définitifs pratiqués n'étaient pas transparents pour les consommateurs.
(47)
Par ailleurs, Céntrica alléguait que le mécanisme de remboursement du déficit n'était pas équilibré, et ce pour deux raisons principales: premièrement, le déficit serait avant tout remboursé par les utilisateurs finals de basse tension, alors que les utilisateurs qui ont le plus contribué au déficit étaient les grands utilisateurs finals de haute tension; et, deuxièmement, il a été exigé des utilisateurs finals du marché libre qu'ils payent un déficit auquel ils n'avaient pas contribué.
(48)
Céntrica a soutenu la première analyse de la Commission, selon laquelle le régime de déficit espagnol supposait un transfert de ressources de l'État. L'entreprise a également soutenu que la décision du gouvernement espagnol d'autoriser les producteurs à titriser leurs droits de recouvrement impliquait l'utilisation de telles ressources.
(49)
L'ACIE a déterminé que le coût estimé de l'achat d'énergie servant de base aux tarifs réglementés en 2005 était 68 % inférieur au coût réel payé par les fournisseurs pour l'achat d'énergie sur le marché de gros. L'ACIE a souligné les graves conséquences que le déficit tarifaire de 2005 avait sur les fournisseurs indépendants. Selon l'association, les coûts d'achat des fournisseurs du marché libre étaient similaires à ceux des distributeurs. En outre, ces fournisseurs étaient concrètement obligés d'adapter leurs prix au tarif intégral établi par le gouvernement pour chaque catégorie de clients, car sinon ils n'auraient pas été en mesure d'attirer de nouveaux clients ou de conserver ceux qu'ils avaient déjà. En particulier, l'ACIE signale qu'au début de l'année 2005, ses membres ont conclu des contrats basés sur les prévisions des prix de gros réalisées par le gouvernement, qu'ils ont ultérieurement dû respecter, bien qu'ils ne se soient pas avérés rentables. En conséquence, les fournisseurs indépendants ont subi des pertes. Céntrica estime que les pertes qu'elle a subies en 2005 s'élèvent à 10 millions d'euros. Selon l'ACIE, divers fournisseurs, dont Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía et RWE, ont dû quitter le marché.
OBSERVATIONS DES UTILISATEURS GRANDS CONSOMMATEURS D'ÉNERGIE
(50)
Les utilisateurs ayant une grande consommation d'énergie sont intervenus dans la procédure par l'intermédiaire de leur association, l'AEGE (Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía). Certains d'entre eux (Asturiana de Zinc, Ferroatlántica et Alcoa) ont également participé à la procédure à titre individuel. Alcoa est une société productrice d'aluminium qui exploite trois usines de production en Espagne, à San Ciprián, La Corogne et Avilés, qui ont bénéficié du tarif intégral G4 (le tarif réservé aux utilisateurs grands consommateurs d'énergie bénéficiant de la possibilité d'interruption de l'approvisionnement) en 2005. Ferroatlántica est une société de production d'alliages d'aluminium et de fer qui a bénéficié du tarif 3.4 et de la possibilité d'interruption de l'approvisionnement. L'entreprise Asturiana de Zinc, qui produit du zinc, a bénéficié du tarif interruptible G4 pour son usine de San Juan de Nieva.
(51)
Dans leurs observations, les utilisateurs grands consommateurs d'énergie ont émis des doutes quant à la conclusion de la Commission selon laquelle les tarifs industriels (G4 et autres tarifs interruptibles) constituaient une aide d'État, et ont allégué que ces tarifs n'accordaient pas un avantage économique, qu'ils ne supposaient pas le recours à des ressources d'État et qu'ils n'affectaient pas la concurrence ou le commerce entre les États membres.
Absence d'avantages économiques
(52)
Selon les utilisateurs grands consommateurs d'énergie, la valeur de référence utilisée dans la décision d'ouverture de la procédure pour déterminer l'existence d'un avantage est incorrecte. La Commission a comparé les tarifs industriels avec le prix moyen sur le marché de gros (le prix du «pool»), qu'elle a considéré comme étant représentatif du coût que ces entreprises auraient payé sur le marché dans des conditions normales. Étant donné que les tarifs industriels ont été considérés comme inférieurs au prix du «pool», dans sa décision, la Commission a conclu que les tarifs accordaient un avantage économique à leurs bénéficiaires.
(53)
Les utilisateurs grands consommateurs d'énergie affirment que le «pool» est un marché au comptant au sein duquel l'électricité est achetée chaque heure pour le jour suivant. Selon les utilisateurs grands consommateurs d'énergie, le «pool» présente certaines défaillances qui ont des effets négatifs sur son efficacité et sa compétitivité, de sorte que ses prix ne reflètent pas correctement les coûts marginaux de production ni, par conséquent, une situation de concurrence parfaite. Les grands utilisateurs finals, qui consomment des volumes considérables d'électricité et présentent des profils de consommation constante, n'achètent pas l'électricité au «pool» mais concluent habituellement des contrats bilatéraux avec des fournisseurs d'électricité. C'est ce que confirme le rapport de 2005 d'OMEL qui montre que seuls sept des utilisateurs qui réunissaient les conditions requises et représentaient 5 % de l'électricité négociée ont acheté de l'électricité directement dans le «pool».
(54)
En tout état de cause, même en supposant que les prix enregistrés dans le «pool» pourraient être considérés comme une valeur de référence valable, il ne serait pas correct d'utiliser (à l'instar de la Commission) le prix de gros moyen en 2005 puisque ce prix reflète la demande d'électricité de fournisseurs qui fournissaient un service à une grande variété d'utilisateurs finals, dont les ménages et les petites entreprises. De l'avis de l'AEGE, Ferroatlántica et Asturiana de Zinc, une valeur de référence adéquate serait le prix minimal enregistré dans le «pool» en 2005, c'est-à-dire 18,36 EUR/MWh, car ce prix refléterait les conditions de marché les plus compétitives du «pool» (dans lequel les producteurs proposent l'électricité à un prix équivalent à leurs coûts marginaux). Les grands consommateurs industriels ne se trouvent pas dans une situation comparable à celle des autres utilisateurs finals, et notamment des ménages. Par conséquent, le prix moyen du «pool» ne constituerait pas une valeur de référence adéquate. Selon Alcoa, la Commission doit plutôt comparer les tarifs contestés avec les prix figurant dans les contrats bilatéraux conclus par les grands utilisateurs finals.
(55)
Alcoa a présenté un exemple de prix de marché fixé dans un contrat bilatéral et a indiqué que ses trois usines d'aluminium avaient toujours bénéficié du tarif G4. Cependant, l'entreprise Alcoa possède une autre usine d'alumine (Alúmina Española) pour laquelle elle a conclu un contrat bilatéral avec un fournisseur fin 2004. Ce contrat était conclu pour une durée de deux ans, avec la possibilité de le proroger d'une année supplémentaire. Les trois usines d'aluminium ont le même profil de consommation constante que les usines d'alumine. Toutefois, ces dernières consomment des volumes d'électricité beaucoup plus faibles (0,35 TWh par rapport à 1,3 TWh pour les usines d'Avilés et de La Corogne, et 3,4 TWh pour l'usine de San Ciprián). Le prix moyen convenu dans ce contrat était de 34,45 EUR/MWh (ce qui incluait le coût du moratoire nucléaire, les coûts d'accès au réseau et autres frais accessoires). Ce prix a été obtenu par un appel d'offres et les écarts entre les offres des fournisseurs étaient inférieurs à cinq euros.
(56)
D'après Alcoa, la différence entre ce prix bilatéral (34,45 EUR/MWh) et le tarif G4 (23,90 EUR/MWh) peut s'expliquer par des facteurs objectifs. Plus précisément, les utilisateurs du tarif G4 sont soumis à des restrictions réglementaires qui ne s'appliquent pas aux contrats bilatéraux, comme l'obligation d'utiliser la totalité de l'électricité souscrite avec le tarif G4 (sous peine de pénalités), l'obligation de disposer d'un équipement de contrôle de la tension et le paiement dans un délai de 20 jours (tandis que les contrats bilatéraux sont régis par des conditions de paiement plus avantageuses).
(57)
Ainsi, Alcoa conclut que si l'on devait fixer un prix de marché applicable à ses trois usines d'aluminium, celui-ci serait bien inférieur à 34,45 EUR/MWh, en raison de la consommation importante de ces usines. Par ailleurs, si l'on applique une marge de commercialisation moyenne de 10 EUR/MWh, le coût net de l'approvisionnement de l'usine d'alumine serait de 24,25 EUR/MWh, soit une valeur très proche du tarif intégral G4.
(58)
Ferroatlántica a signalé que, dans la décision d'ouverture de la procédure, la Commission n'a pas interprété correctement le tarif réglementé 3.4 appliqué par l'entreprise en 2005, car elle a inclus à tort les remises sur le tarif de base et l'a comparé à un droit d'accès 10 fois supérieur au droit applicable dans son cas (et dans le cas des très grands consommateurs). Ferroatlántica a également présenté des éléments démontrant que, même si le prix moyen mensuel du marché en 2004 pour les futurs contrats de fourniture d'électricité en 2005 était de 31,68 EUR/MWh, ce prix était de 31,05 EUR/MWh en décembre 2004. Par conséquent, en 2005, une entreprise aurait été approvisionnée en électricité à ce prix au moment même où les tarifs réglementés étaient établis. Après avoir ajouté les «services complémentaires» (3,92 EUR/MWh) et le droit d'accès correspondant (1,70 EUR/MWh), un utilisateur industriel aurait obtenu un prix de marché de 36,67 EUR/MWh, soit un montant inférieur aux 56,11 EUR/MWh du tarif 3.4 applicable aux utilisateurs grands consommateurs d'énergie.
(59)
Dans la pratique, d'autres remises sur ce tarif récompensaient la capacité de fournir des services de gestion de la demande et l'acceptation de ce tarif dans l'intérêt du système. À cet égard, Ferroatlántica ajoute que la remise sur le tarif reflétait différents services fournis, à savoir la différenciation temporelle (avec la consommation de nuit et durant le week-end), la possibilité d'interruption (l'acceptation de l'approvisionnement à la demande de l'opérateur du réseau), la saisonnalité (avec la concentration de l'approvisionnement durant les mois de faible demande) et la gestion de l'énergie réactive. Seules ces remises, qui étaient variables et établies par un règlement depuis 1995, et non le niveau du tarif réglementé, expliquent et, selon Ferroatlántica, justifient que le prix moyen payé pour l'électricité en 2005 était inférieur.
(60)
Les utilisateurs grands consommateurs d'énergie remettent en question l'affirmation contenue dans la décision d'ouverture de la procédure selon laquelle l'avantage n'était pas proportionnel aux volumes consommés mais avait tendance à être plus important pour les grands consommateurs. À cet égard, ces utilisateurs affirment, par exemple, que la CNE elle-même a confirmé que le niveau du tarif G4 aurait dû être encore plus bas. Les utilisateurs grands consommateurs d'énergie signalent que les grands consommateurs d'électricité aux tarifs G4 et 3.4 ont consommé des milliers de fois plus d'électricité que les consommateurs moyens de haute tension mais n'ont payé que trois fois moins que ces derniers.
(61)
De même, il serait normal que les grands consommateurs bénéficient d'une remise unitaire sur le prix plus importante. Sur cette base, les utilisateurs grands consommateurs d'énergie considèrent que la conclusion selon laquelle les tarifs industriels donnaient lieu à un avantage est très discutable. Ils rappellent qu'en tout état de cause, il revient à la Commission de présenter des preuves concluantes de l'existence de cet avantage.
(62)
L'entreprise Alcoa a également indiqué que le prix qu'elle payait en Espagne était quasiment identique au prix moyen pondéré payé par les usines d'aluminium dans l'Union et qu'il était même supérieur au prix moyen pondéré payé dans l'EEE.
Absence de ressources d'État
(63)
Les utilisateurs grands consommateurs d'énergie affirment que ce sont eux qui ont payé directement les tarifs industriels aux distributeurs, sans que les fonds ne soient contrôlés par l'État, et qu'en conséquence, conformément à la jurisprudence dans l'affaire PreussenElektra, ce régime n'impliquait aucune ressource d'État.
(64)
Les utilisateurs grands consommateurs d'énergie indiquent qu'un laps de temps s'est écoulé entre l'établissement des tarifs fin 2004 et l'adoption du mécanisme visant à rembourser le déficit par l'intermédiaire des consommateurs, qui n'a pas eu lieu avant juin 2006. Dans sa décision d'ouverture de la procédure, la Commission a indiqué que des ressources d'État avaient été utilisées en raison de l'introduction de la taxe dans les factures des utilisateurs, taxe qui a été qualifiée de charge parafiscale. Les utilisateurs grands consommateurs d'énergie soutiennent que, si on acceptait cette hypothèse, une mesure qui ne constituait pas une aide en 2005 deviendrait une aide (ex-post) en 2006, ce qui serait contraire aux principes fondamentaux du droit de l'Union, tels que la sécurité juridique et la confiance légitime. Ces utilisateurs signalent qu'une mesure ne peut être considérée comme une aide que sur la base des circonstances existantes à la date d'adoption de cette mesure, et non sur la base d'événements futurs, surtout lorsque ces événements ne peuvent être raisonnablement prévus. Ils citent les conclusions de l'avocat général Jacobs dans l'affaire Van Calster (14): «La situation doit être appréciée à la date de la première instauration des taxes et ne peut être modifiée rétroactivement».
(65)
Les utilisateurs grands consommateurs d'énergie allèguent que les tarifs réglementés de 2005 ne constituaient pas une aide d'État ladite année. Ces entreprises signalent qu'en de telles circonstances, l'analyse du mécanisme de financement n'est pas pertinente puisque celui-ci n'a pas été introduit avant 2006. L'examen du mode de financement ne serait pertinent que si la mesure avait été une aide d'État dès le début. Étant donné que les tarifs ne contenaient pas d'éléments d'aide, les utilisateurs grands consommateurs d'énergie considèrent que la Commission ne peut se fonder sur la taxe pour aboutir à la conclusion inverse.
(66)
Les utilisateurs grands consommateurs d'énergie affirment que, dans le cas des charges parafiscales, le mode de financement d'une mesure est uniquement pertinent, en tout état de cause, pour déterminer l'existence de l'aide d'État lorsqu'il existe nécessairement «un lien d'affectation contraignant entre la taxe et l'aide», en d'autres termes, lorsqu'il existe un lien direct et immédiat entre la mesure et son financement (15). Les utilisateurs grands consommateurs d'énergie réfutent l'existence d'un tel lien, étant donné que la taxe était destinée à couvrir un déficit dû à la liquidation d'activités réglementées, qui concernaient non seulement la fourniture d'électricité à des tarifs réglementés, mais aussi d'autres coûts du système. Par conséquent, la taxe n'a pas été spécifiquement destinée à couvrir les pertes découlant de l'approvisionnement à des tarifs réglementés. Par ailleurs, il n'existait aucun lien direct ou indirect entre le niveau des tarifs et la taxe appliquée, étant donné que le tarif fixé en 2004 n'était pas soumis à des conditions (il n'était pas sujet à de nouveaux ajustements au cours des années ultérieures).
(67)
Les utilisateurs grands consommateurs d'énergie allèguent également que la taxe ne constituait ni une charge ni un prélèvement parafiscal, puisqu'elle n'était pas une mesure fiscale conformément au droit espagnol. Les mesures fiscales sont utilisées pour financer les dépenses publiques, tandis que, dans le cas d'espèce, la taxe était destinée à rembourser un déficit subi par des opérateurs privés (distributeurs) qui menaient des activités réglementées au sein du système d'électricité. En vertu de la Constitution espagnole, une nouvelle mesure fiscale ne peut être introduite que par l'intermédiaire d'une loi (et non au moyen d'un décret royal). Par ailleurs, l'État n'est jamais propriétaire et ne peut disposer des recettes de la taxe, étant donné que ces fonds sont transférés sur un compte de dépôt géré par la CNE auquel l'État n'a pas accès. La procédure de liquidation est entièrement automatique et la CNE ne dispose d'aucune marge discrétionnaire, d'aucune autonomie ni d'aucun contrôle sur la destination ou le montant des fonds à liquider en faveur des différents agents.
(68)
D'après les utilisateurs grands consommateurs d'énergie, la Commission reconnaît ce point dans sa décision relative aux coûts échoués de l'Espagne (16), dans laquelle elle déclare que le transfert des montants par l'intermédiaire de la CNE est essentiellement de nature comptable, et ne conclut pas que la mesure a mobilisé des ressources d'État.
(69)
Ces utilisateurs affirment que cette situation est identique à celle des «coûts échoués» présumés puisque, dans les deux cas, le gouvernement a instauré une taxe destinée à compenser un coût permanent du système. Cette argumentation semblait également se confirmer dans un cas concernant le Royaume-Uni (17).
Absence d'effets sur la concurrence et le commerce
(70)
Asturiana de Zinc et Alcoa soutiennent qu'en raison des caractéristiques spécifiques des marchés de l'aluminium et du zinc, l'introduction d'une mesure relative au prix de l'électricité utilisée pour produire ces métaux n'a aucun effet sur le commerce de l'Union, puisque les métaux sont des produits de base et que leurs prix sont fixés à l'échelle mondiale à la Bourse des métaux de Londres. Dans de telles circonstances, les variations des coûts locaux de production n'entraînent pas de différence dans les prix mondiaux.
(71)
Les deux entreprises affirment que l'Union est confrontée à un déficit croissant de production d'aluminium et de zinc, parallèlement à une augmentation des exportations de pays tiers pour satisfaire la demande.
(72)
Si les secteurs de l'aluminium et du zinc disparaissaient en Espagne, aucun nouvel opérateur de l'Union ne pourrait prendre leur place, puisque les usines (d'aluminium) de l'Union travaillent déjà à pleine capacité et qu'aucun producteur nouveau ou existant ne serait tenté d'augmenter sa capacité, étant donné que les perspectives d'achat d'énergie à des prix accessibles à long terme sont incertaines. Par conséquent, le déficit serait exclusivement couvert par les importations.
(73)
Alcoa affirme également que les tarifs ne menacent pas les intérêts des autres producteurs européens, puisqu'ils proposent de l'électricité à un prix identique au prix moyen payé par les autres producteurs d'aluminium dans l'EU-25.
Même si les tarifs industriels interruptibles constituaient une aide, il s'agirait d'une «aide existante».
(74)
Les utilisateurs grands consommateurs d'énergie soutiennent que les tarifs contestés existaient déjà avant l'adhésion de l'Espagne à l'Union européenne.
(75)
Bien que la dénomination «tarif G4» ait été officiellement introduite par l'arrêté ministériel du 6 mars 1986, ce tarif existait déjà avant le 1er janvier 1986, date de l'adhésion de l'Espagne à l'Union, car il correspond au «Tarif I industriel pour utilisation longue» établi précédemment par l'arrêté ministériel du 14 octobre 1983, c'est-à-dire avant l'adhésion de l'Espagne à l'Union. Tous les utilisateurs finals d'électricité qui bénéficiaient du tarif I industriel sont automatiquement passé au tarif G4, qui était concrètement le même, mais sous un nom différent.
(76)
Les autres tarifs interruptibles étaient également expressément prévus dans l'arrêté ministériel de 1983.
(77)
Par ailleurs, comme les utilisateurs grands consommateurs d'énergie l'ont indiqué, la mesure constituerait une aide existante au titre de l'article 15 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil du 22 mars 1999 portant modalités d'application de l'article 108 du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (18), en raison de l'expiration du délai de prescription de 10 ans.
La confiance légitime empêcherait la récupération des aides
(78)
Les utilisateurs grands consommateurs d'énergie affirment que, même en supposant que les tarifs ne pourraient être considérés comme une aide existante, le principe de confiance légitime empêcherait leur récupération. Tout au long de l'année 2005, les tarifs faisaient l'objet d'un paiement direct entre opérateurs privés. Les utilisateurs n'auraient pas pu prévoir que les tarifs établis en décembre 2004 deviendraient une aide au titre d'une mesure gouvernementale adoptée en juin 2006. Aucun opérateur économique, aussi prudent fût-il, n'aurait pu prévoir un tel changement de sa situation juridique. Par conséquent, les utilisateurs avaient une confiance légitime en ce que leurs tarifs n'impliquaient pas une aide d'État.
OBSERVATIONS DE LA XUNTA DE GALICIA ET DU PRINCIPADO DE ASTURIAS
(79)
En ce qui concerne l'aide potentielle accordée aux utilisateurs grands consommateurs d'énergie, la Xunta de Galicia affirme que la Commission a utilisé à tort le prix du «pool» en remplacement du prix du marché, puisque ces utilisateurs concluent généralement des contrats à long terme dans des conditions beaucoup plus favorables.
(80)
Compte tenu du fait que le marché espagnol n'est pas encore totalement libéralisé et, en particulier, de l'absence de contrats bilatéraux entre producteurs et grands consommateurs, la Xunta de Galicia considère qu'il convient d'utiliser comme valeur de référence les coûts réels payés par les producteurs pour approvisionner ces clients en électricité. Une autre solution serait d'obtenir un prix de référence basé sur la bibliographie technique [Wilson, 1993 (19) et Castro-Rodríguez, 1999 (20)] en tenant compte du coût de la technologie la plus efficace pour répondre aux besoins particuliers des utilisateurs grands consommateurs d'énergie ou bien du coût moyen de l'électricité à différentes heures du jour. L'écart entre un prix de référence ainsi obtenu et le tarif réglementé payé en 2005 serait beaucoup plus réduit. La Xunta de Galicia affirme également qu'en tout état de cause, tous les utilisateurs espagnols, y compris les grands consommateurs, rembourseront au moment opportun le déficit provoqué par les bas tarifs appliqués en 2005.
(81)
En outre, selon la Xunta de Galicia, le système tarifaire en vigueur en 2005 n'était pas sélectif sur le plan juridique, puisque l'État n'avait pas l'intention d'accorder un avantage aux utilisateurs finals, mais qu'il a simplement commis des erreurs dans ses prévisions des tendances et des prix du marché en fixant ses tarifs en 2004. La Xunta de Galicia réfute également la conclusion selon laquelle le système a eu des répercussions sur le commerce intérieur de l'Union.
(82)
Les observations du Principado de Asturias sont similaires à celles du gouvernement espagnol, auxquelles elles font référence.
OBSERVATIONS ET COMMENTAIRES DE L'ESPAGNE
(83)
L'Espagne soutient que le système de tarifs réglementés de 2005 n'impliquait pas d'aides en faveur des utilisateurs finals ou des distributeurs.
Il n'existe aucun lien de causalité entre les mesures prises par l'État et le déficit, qui ne peut être imputé à l'État.
(84)
L'Espagne soutient que le déficit n'est pas imputable à l'État étant donné qu'il est dû à des circonstances extérieures imprévisibles et non à l'intention délibérée de l'État de subventionner certaines activités.
(85)
L'Espagne avance que la législation de l'Union en vigueur en 2005 n'interdisait pas la fourniture d'électricité à des tarifs réglementés établis par l'État. Par conséquent, l'intervention de réglementation de l'État était juridiquement valable puisqu'elle était une expression de la souveraineté nationale. Une de ces prérogatives souveraines consiste en la fixation des tarifs de manière que les coûts prévus répondent à la demande prévue.
(86)
L'Espagne allègue que le déficit de 2005 a été provoqué par une différence entre les prévisions des prix de gros de l'électricité établies par le gouvernement et les prix réels enregistrés dans le «pool». Les prix de 2005 ont été exceptionnellement élevés, leur augmentation ayant été stimulée par des causes imprévisibles équivalant à une force majeure.
(87)
Dans la mesure où l'événement qui a provoqué l'aide présumée serait une augmentation des prix de gros supérieure aux prévisions, l'avantage présumé ne saurait être imputé à un instrument juridique. Même en supposant que cet avantage ait existé (ce qui n'est pas le cas), il aurait été créé par des circonstances non liées à la volonté de l'État. D'après l'Espagne, l'existence d'un cas de force majeure rompt le lien de causalité entre la décision administrative fixant les tarifs et l'avantage concurrentiel qui aurait donné lieu à une aide d'État. Même en supposant que la condition objective du lien de causalité ait été respectée (ce qui n'est pas le cas), la condition subjective de l'intention (imputabilité) de la part de l'État ne serait pas remplie.
Absence de ressources d'État
(88)
L'Espagne allègue que les tarifs ne supposaient pas une intervention de fonds publics. Premièrement, l'Espagne affirme à cet égard que la taxe n'est pas un «prélèvement» au sens de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union en matière de charges parafiscales, parce qu'elle n'est pas perçue par l'État et qu'elle ne correspond pas à une charge. D'après l'Espagne, la taxe fait partie intégrante du tarif et a la même nature. Par conséquent, le tarif est un prix privé.
(89)
Deuxièmement, les fonds ne sont pas perçus par l'État et ne sont pas destinés à un fonds désigné par ce dernier. Ce sont les distributeurs qui perçoivent les tarifs, et non l'État et, par conséquent, il s'agit de prix privés qui garantissent la rémunération équitable des acteurs (prévue dans la LSE). Ce ne sont ni des impôts, ni des prix publics. L'État n'offre aucune rémunération, puisque c'est le système qui fournit une rémunération en vertu des forces du marché pour les activités non réglementées et à des tarifs d'accès établis par l'État pour les activités réglementées. Étant donné que, dans ce système, aucune charge ne revient à l'État, il n'y aurait pas de ressources d'État, conformément à la jurisprudence dans l'affaire Sloman Neptune (21). En outre, ces fonds ne sont jamais injectés dans les caisses de l'État, ils ne sont pas mentionnés dans les lois budgétaires, la Cour des comptes ne les vérifie pas et ils ne peuvent être récupérés auprès des débiteurs par des voies administratives. Le taux d'intérêt applicable aux dettes contractées auprès du système d'électricité n'est pas le même que celui applicable aux dettes contractées envers l'État.
(90)
L'Espagne rappelle que ces fonds sont gérés par le régulateur espagnol, la CNE, qui agit simplement en qualité d'intermédiaire comptable. D'après l'Espagne, dans sa décision de 2001 sur les coûts échoués en Espagne (S.A. NN 49/99), la Commission avait déjà établi que le transit de fonds par la CNE est d'ordre essentiellement comptable. Les fonds transférés sur le compte au nom de la CNE n'ont jamais appartenu à cet organisme et étaient immédiatement reversés aux bénéficiaires à hauteur d'un montant déterminé au préalable, que la CNE ne peut absolument pas modifier. Sur la base de cette considération, la Commission est parvenue à la conclusion qu'elle n'était pas en mesure de déterminer si les recettes du prélèvement établi dans le cadre du régime de coûts échoués constituent des ressources d'État.
Absence d'avantages
(91)
L'Espagne ne partage pas l'avis de la Commission selon lequel les tarifs accordent un avantage économique aux utilisateurs finals (ou distributeurs).
(92)
Pour ce qui est des utilisateurs finals, après avoir rappelé que le déficit est la conséquence d'un cas de force majeure, l'Espagne soutient qu'il n'a pas profité aux grands consommateurs, puisqu'il a été répercuté, avec des intérêts, sur les tarifs des années suivantes. Par conséquent, l'avantage économique présumé découlant d'un prix de l'électricité plus bas n'est qu'une apparence, puisque les consommateurs remboursent avec des intérêts la différence par rapport aux prix du marché libre.
L'approvisionnement à des tarifs réglementés est un service d'intérêt économique général.
(93)
L'Espagne affirme qu'en 2005, l'existence de tarifs réglementés n'était pas contraire à la législation de l'Union, puisque la date limite pour la libéralisation du marché pour tous les consommateurs, y compris les ménages, était fixée au 1er juillet 2007.
(94)
Plus précisément, d'après les autorités espagnoles, la fourniture d'électricité est un service d'intérêt général et l'État doit intervenir pour éviter les abus de positions dominantes dues à l'existence d'un réseau unique (monopole naturel).
(95)
Les paramètres de fixation des tarifs ont été établis de manière objective et transparente. Le cadre réglementaire complexe établissant les tarifs et la procédure de liquidation montrent, d'après les autorités espagnoles, que le système tarifaire était fondé sur une analyse exhaustive des coûts et recettes du système, ainsi que sur une analyse de la demande d'électricité.
Engagement de l'Espagne
(96)
Comme indiqué dans les considérants 25 et 26, le déficit généré en 2005 est remboursé par des versements annuels qui rapportent des intérêts d'un taux équivalent au taux Euribor sans différentiel. Sans préjudice de ses observations, l'Espagne s'est engagée à augmenter rétrospectivement le taux d'intérêt perçu par les entreprises utilisatrices dont les tensions de raccordements sont supérieures à 1 kV. Cette augmentation sera déterminée de manière proportionnelle à la contribution au déficit de 2005 par les entreprises utilisatrices qui font l'objet de la procédure en cours et qui étaient approvisionnées à des tarifs intégraux. Cela reviendra à appliquer un différentiel de 65 points de base au-dessus du taux Euribor de référence, afin d'aligner globalement le taux des entreprises utilisatrices sur le taux appliqué au déficit pour les années suivantes.
(97)
Le montant correspondant sera perçu par les entreprises utilisatrices comme suit: pour ce qui est des paiements annuels de la partie du déficit de 2005 qui a déjà été remboursée, une augmentation unique des tarifs d'accès sera appliquée; pour ce qui est des montants encore dus, un taux d'intérêt plus élevé sera directement appliqué à chaque annuité, une fois encore sous la forme d'une augmentation des tarifs d'accès.
5. APPRÉCIATION DE LA MESURE
EXISTENCE D'UNE AIDE D'ÉTAT AU SENS DE L'ARTICLE 107, PARAGRAPHE 1, TFUE
(98)
Une mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE si les conditions suivantes sont remplies: a) la mesure accorde un avantage économique au bénéficiaire; b) l'avantage est octroyé par l'État ou au titre de ressources d'État; c) l'avantage est sélectif; et d) l'avantage a des incidences sur le commerce au sein de l'Union et peut fausser la concurrence au sein de l'Union européenne. Étant donné que toutes ces conditions doivent être remplies, la Commission limitera son évaluation à l'existence d'un avantage économique conféré aux bénéficiaires.
Existence d'un avantage économique
(99)
En vertu de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, les entreprises sont favorisées si elles obtiennent un avantage économique dont elles ne pourraient pas autrement bénéficier dans les conditions de marché. Dans le cas d'espèce, l'examen doit déterminer, en tenant compte du remboursement du déficit du système d'électricité de 2005, s'il existait un écart positif entre les tarifs réglementés établis en 2005 et les prix du marché que les bénéficiaires potentiels auraient dû payer pour l'électricité achetée et les services fournis dans le cadre de leur régime tarifaire. Tout avantage quant aux conditions de marché doit être établi par rapport aux références réelles des prix du marché. Ces aspects, à savoir, l'existence, ou l'absence, d'écarts positifs entre les prix du pool de l'électricité, les prix du marché et les tarifs réglementés, ainsi que le remboursement du déficit, sont examinés successivement ci-dessous.
Comparaison avec les prix moyens du «pool» de l'électricité
(100)
Les prix moyens du «pool» de l'électricité fournissent un indice du niveau général des prix de gros. Ce prix moyen de référence était de 59,47 EUR/MWh durant toute l'année 2005. Comme indiqué et illustré au considérant 19 (graphique 1), en 2005, durant sept mois non consécutifs, les prix moyens de gros étaient supérieurs aux prix implicites de l'électricité des tarifs réglementés intégraux appliqués à tous les utilisateurs finals. Par conséquent, le tarif moyen établi par le décret no 2392/2004 semble avoir induit un écart positif en faveur de tous les utilisateurs finals qui ont choisi les tarifs réglementés, au moins durant la plupart des mois de l'année 2005.
(101)
Cependant, pendant des périodes mensuelles inférieures à un an, cet écart n'a pas été observé durant les cinq mois écoulés entre janvier et mai 2005; c'est la raison pour laquelle un avantage n'a pas été accordé à l'ensemble du système de tarifs réglementés. En outre, la comparaison entre des périodes supérieures à un an, par exemple, jusqu'au 30 décembre 2007, révèle que l'avantage cumulé possible depuis juin 2005 est plus que compensé par la réduction des prix moyens du «pool», qui ont brusquement chuté à 37 EUR/MWh en mars 2007, alors que les prix implicites des tarifs réglementés se situaient aux alentours de 68 EUR/MWh au cours de cette même période. En effet, à partir d'octobre 2006, les prix implicites de l'électricité dans les tarifs intégraux ont été bien plus élevés que les prix de gros de l'approvisionnement (voir le graphique 1). En conséquence, les bénéfices et les avantages économiques que les consommateurs approvisionnés à des tarifs réglementés obtenaient lorsque les prix du «pool» sont supérieurs au coût implicite de l'électricité dans les tarifs réglementés peuvent être annulés lorsque les prix du «pool» sont inférieurs au coût implicite de l'électricité.
(102)
Il en découle que, tant durant des périodes mensuelles inférieures à un an en 2005, que durant des périodes de deux ans couvrant une partie de l'année 2005, les prix implicites de l'énergie dans les tarifs réglementés applicables en 2005 ne semblent pas avoir offert un avantage au groupe de consommateurs qui étaient approvisionnés à des tarifs réglementés par rapport aux prix de gros du «pool» de l'électricité. Cependant, le fait est que les recettes issues des droits d'accès au réseau et les tarifs réglementés payés par l'ensemble du système d'électricité n'ont pas permis de couvrir les coûts réglementés du système en 2005. Par conséquent, il convient d'examiner si un mécanisme adéquat visant à garantir le remboursement du déficit doit être mis en place.
Remboursement du déficit du système d'électricité de 2005
(103)
Comme indiqué aux considérants 15 et 20 à 22, les comptes du système d'électricité en 2005 incluaient tous les coûts et recettes réglementés du système sans affecter des recettes données à des coûts spécifiques. Par exemple, les coûts de transport et de distribution (4,410 milliards d'euros) ou le coût des aides à la cogénération et aux sources d'électricité renouvelables (2,701 milliards d'euros) n'étaient pas divisés respectivement entre les recettes réglementées des tarifs intégraux du marché réglementé et/ou les recettes des droits réglementés d'accès au marché libre et aucune distinction entre les deux types de recettes n'était établie aux fins du financement desdits coûts. Dans la pratique, tous les utilisateurs du système obtiennent un bénéfice et on peut espérer qu'ils contribuent à couvrir les coûts des aides allouées à des formes efficaces de cogénération et de sources d'énergie renouvelables, ou de services de transport et de distribution. Dans ce système de coûts non cumulatifs pour chaque tarif, il est impossible de répartir, a posteriori et de manière objective, les coûts entre les utilisateurs du marché libre et les utilisateurs du marché réglementé et, dans cette dernière catégorie, entre les 25 niveaux tarifaires applicables en 2005. On peut donc en conclure qu'il y a lieu d'analyser les avantages possibles, ou l'absence d'avantage, du déficit de 2005 pour le système d'électricité dans son ensemble.
(104)
À cet égard, l'Espagne a créé un mécanisme en vue de récupérer la totalité du déficit de 2005 qui est compatible avec l'universalité des comptes du système appliqué à cette époque. Le déficit de recettes réglementées du système d'électricité permettant de financer les coûts du système a été comblé en injectant des ressources collectées au moyen d'une «cotisation affectée à un but précis» établie par le décret royal no 809/2006. La récupération a commencé au milieu de l'année 2006 par l'application d'une taxe sur la valeur de 1,378 % pour les tarifs réglementés intégraux et de 3,975 % sur les droits d'accès et, depuis lors, les taxes nécessaires sont prévues pour garantir la récupération des 3,8 billions d'euros plus les intérêts tout au long d'une période de quatorze ans et demi, qui se terminera en 2020 (voir les considérants 25 et 26).
(105)
Il en découle que les recettes issues de la contribution spéciale destinées à financer le déficit de 2005 permettent de payer les factures d'électricité des utilisateurs du système, avec l'augmentation nécessaire afin d'équilibrer ex post les comptes du système de 2005, avec un retard considérable.
(106)
Dans ces conditions, la seule caractéristique discutable de la méthode choisie en 2006 pour rembourser le déficit du système d'électricité de 2005 et équilibrer les comptes serait l'application du faible taux d'intérêt appliqué initialement aux paiements annuels de remboursement, c'est-à-dire le taux de référence Euribor sans différentiel. Comme l'indiquent plus en détail les considérants 96 et 97, l'Espagne s'est engagée à augmenter le taux d'intérêt applicable aux entreprises utilisatrices faisant l'objet de la présente procédure. L'Espagne s'engage à appliquer un différentiel de 65 points de base au-dessus du taux d'intérêt de référence.
(107)
L'application de cette modification de la mesure initialement mise en place pour rembourser le déficit de 2005, qui exclut les ménages et les petites entreprises ayant versé les tarifs réglementés plus élevés du mécanisme de correction, annule tout avantage hypothétique que les entreprises auraient pu tirer du report des paiements à partir de 2006. De même, en conséquence de l'application d'une taxe sur la valeur au tarif, le montant absolu récupéré est, pour chaque entreprise, directement proportionnel à sa consommation d'électricité; en d'autres termes, plus la consommation d'électricité est élevée, plus la taxe est élevée.
Comparaison avec les prix de marché de l'électricité
(108)
Par ailleurs, comme le signalent certaines parties intéressées, les prix enregistrés dans le «pool» d'électricité ne constituent pas une référence adéquate pour comparer les prix de l'électricité payés par les grands consommateurs dans le cadre des tarifs réglementés avec les prix de marché. En effet, au vu des éléments probants du rapport de 2005 élaboré par l'opérateur du marché de l'électricité OMEL, seuls sept utilisateurs finals représentaient 5 % de la demande d'électricité provenant directement du «pool», par rapport à des centaines d'utilisateurs industriels et de grandes entreprises. Les consommateurs industriels et autres grands consommateurs, en particulier ceux consommant beaucoup d'énergie pour lesquels l'énergie représente une part considérable des coûts de production (normalement, de 30 à 40 % pour la production d'aluminium), demandent et obtiennent des conditions prévisibles concernant le prix et l'approvisionnement. Ces conditions figurent dans des contrats d'une durée supérieure à un jour. Les prix cotés chaque heure sur le marché pendant un jour, comme le «pool» d'électricité, représentent les prix moyens de marché pour les fournisseurs qui fournissent un service à une grande variété de clients, y compris les ménages. Toutefois, ils ne constituent pas une référence adéquate pour déterminer les prix que devraient payer les utilisateurs grands consommateurs d'énergie sur le marché libre, avec des délais contractuels d'une durée supérieure à un jour. Contrairement à l'avis soutenu dans la décision d'ouverture de la procédure, l'enquête a montré que les tarifs réglementés inférieurs aux prix moyens du «pool» ne donnent pas nécessairement lieu à un avantage concernant les conditions de marché pour les utilisateurs industriels puisque les prix du «pool» ne sont pas les prix du marché pour la grande majorité de ces utilisateurs, ce qui dissipe les doutes émis à cet égard.
(109)
En outre, en 2005, la décision d'opter pour le marché libre n'était pas irrévocable en Espagne. Les consommateurs pouvaient choisir en permanence entre les offres plus attrayantes du marché réglementé et du marché libre, ce qui donnait lieu à une certaine convergence des prix. La possibilité de modifier les choix d'approvisionnement tend nécessairement à réduire les prix du marché de détail lorsque les prix de gros augmentent, comme c'est le cas des prix enregistrés en Espagne à partir d'avril 2005, tandis que, lorsque cette situation s'inverse, l'incitation à augmenter les prix du marché libre afin de les rapprocher des niveaux plus élevés du tarif réglementé apparaît.
(110)
Comme le confirment l'association de fournisseurs indépendants (considérants 42 à 49), durant l'année 2005, les fournisseurs du marché libre ont dû exécuter leurs contrats ou les résilier de manière unilatérale, dans la mesure du possible, ou renégocier et adapter leurs prix à la hausse en assumant le risque que leurs clients optent pour le marché réglementé. Les pertes que les fournisseurs du marché libre affirment avoir subies indiquent que les prix sur le marché libre en 2005, en particulier ceux des contrats d'un an qui ont été exécutés, ont été maintenus à des niveaux proches de ceux des tarifs réglementés correspondants et, au final, que les tarifs n'ont en réalité accordé aucun avantage économique par rapport aux prix réels du marché libre.
(111)
Cela signifie par conséquent que, dans l'hypothèse où deux utilisateurs industriels auraient été en concurrence, le premier opérant dans le cadre d'un contrat d'approvisionnement d'électricité d'un an aux prix du marché libre de janvier à décembre 2005, et le second approvisionnant ses clients à des tarifs réglementés durant la même période, ils auraient dû supporter des coûts d'électricité similaires si tous les autres facteurs étaient identiques. En effet, le seul effet qu'avait le niveau des tarifs réglementés sur les prix du marché libre en 2005 était en réalité d'offrir aux utilisateurs du marché libre l'avantage indirect de limiter la hausse des prix, même en supposant que ces augmentations étaient contractuellement possibles pendant l'année ou, à plus long terme, tout au long de l'année 2005. De fait, la concurrence réelle ou potentielle entre les utilisateurs industriels obtenant de l'électricité respectivement sur le marché libre ou sur le marché réglementé n'a pas pu être faussée par les tarifs réglementés.
(112)
Troisièmement, dans sa décision d'ouverture de la procédure, la Commission a spécifiquement mentionné les faibles niveaux du tarif réglementé, à savoir 23,9 EUR/MWh et 27,0 EUR/MWh, appliqués en 2005 respectivement aux grands consommateurs industriels (tarif G4) et aux grands consommateurs industriels bénéficiant de la possibilité d'interruption de l'approvisionnement (par exemple, le tarif 3.4), comme le montre le tableau 3 du considérant 30. Comme le signalent des tiers, les niveaux des tarifs réglementés contestés dans la décision d'ouverture de la procédure ne correspondent pas à des tarifs mais à des prix moyens après remises. Sans remise, les niveaux du tarif de base établis dans le décret no 2392/2004, mentionnés dans le tableau 1, étaient respectivement de 56,12 EUR/MWh (tarif 3.4) et 25,44 EUR/MWh (tarif G4).
(113)
À cet égard, l'enquête officielle a apporté des éléments prouvant que les tarifs réglementés applicables aux utilisateurs industriels mentionnés dans la décision étaient au niveau des prix de marché applicables durant toute la période de janvier à décembre 2005, comme exposé ci-après.
(114)
Premièrement, des éléments ont démontré que des prix bilatéraux de marché de 34,45 EUR/MWh étaient appliqués aux utilisateurs grands consommateurs d'énergie sur le marché libre en 2005 (considérants 55 à 57). Avec l'ajout d'une marge de commercialisation inférieure à la marge moyenne de 10 EUR dans la décision d'ouverture de la procédure formelle d'examen, ce prix de marché affiche un coût d'approvisionnement proche des 25,44 EUR/MWh du tarif réglementé le plus bas (G4) (23,9 EUR/MWh de prix moyen ex post). Si l'on tient compte des différences objectives relatives à l'approvisionnement dans le cadre du tarif réglementé, comme des volumes d'approvisionnement 9,7 fois plus élevés, l'investissement dans des équipements de contrôle et les délais de paiement, le fait que le tarif réglementé était inférieur ne semble pas avoir conféré un avantage économique indu aux bénéficiaires.
(115)
Deuxièmement, les éléments disponibles montrent qu'en décembre 2004, il était possible de conclure des contrats d'approvisionnement en charge de base d'un an, fondés sur des prix de marché à terme de 31,05 EUR/MWh, pour un approvisionnement entre janvier et décembre 2005. Le prix final de marché (avec des services complémentaires et le tarif d'accès) était de 36,67 EUR/MWh, soit un montant inférieur au tarif de base correspondant (tarif 3.4) pour les utilisateurs industriels bénéficiant de la possibilité d'interruption de l'approvisionnement et d'une forte modulation de la charge (voir les considérants 16, 18 et 58).
(116)
Des remises supplémentaires dans le cadre des tarifs réglementés pour la gestion de la demande (par exemple, modulation de la charge, interruption de l'approvisionnement) permettaient d'obtenir des prix moyens plus bas sur le marché réglementé pour les utilisateurs qui fournissaient lesdits services (22). Ces remises, qui n'ont pas été spécifiquement abordées dans la décision d'ouverture de la procédure, permettaient de rémunérer des services précieux pour le réseau, orientés vers la demande et qui exigeaient des adaptations, des investissements ou des restrictions imposées au niveau de processus commerciaux ou industriels. La modulation de la charge exige que les processus industriels ou commerciaux consommant de grandes quantités d'électricité soient réalisés en heures creuses et non en heures pleines, ce qui réduit la consommation et la tension sur le réseau électrique. De même, les services d'interruption de l'approvisionnement fournis au réseau sont utiles sur le plan économique, puisqu'ils consistent, pour l'utilisateur industriel concerné, à accepter que l'opérateur du système interrompe l'approvisionnement en l'informant peu de temps avant (dans un délai allant de quelques secondes à quelques heures) et pendant une longue durée (pouvant durer d'une à douze heures), comme ce fut le cas avec les tarifs réglementés applicables en Espagne.
(117)
Les bénéfices de ces services visant à garantir la continuité de l'approvisionnement en électricité sont reconnus dans la législation de l'Union. En vertu de la directive 2005/89/CE du Parlement européen et du Conseil du 18 janvier 2006 concernant des mesures visant à garantir la sécurité de l'approvisionnement en électricité et les investissements dans les infrastructures (23), les États membres doivent tenir compte des technologies de gestion de la demande et prendre des mesures en vue de supprimer les obstacles empêchant l'utilisation de contrats interruptibles afin de maintenir l'équilibre entre l'offre et la demande. Ces services complètent, et peuvent même remplacer, d'autres moyens de régulation utilisés par l'opérateur du réseau pour garantir l'adéquation de l'offre et de la demande d'électricité au réseau, en évitant ainsi les interruptions et les coupures, qui représentent un coût social et économique et peuvent donner lieu à l'imposition de sanctions ou à l'engagement de responsabilités.
(118)
Concrètement, dans le cas de l'Espagne, l'absence d'une capacité importante d'interconnexion avec les autres États membres et la forte pénétration de l'approvisionnement intermittent en électricité issue de sources d'énergie renouvelables en 2005 rendent ces services particulièrement précieux. Les coûts exposés par l'opérateur espagnol du réseau Red Eléctrica de España pour l'achat de services de rééquilibrage du système électrique peuvent illustrer l'importance de la valeur économique de ces services et des économies de coûts pouvant être réalisées dans le système électricité. En 2005, Red Eléctrica de España a payé un prix moyen de 65 EUR/MWh pour des services de régulation, à partir de réserves secondaires, de l'augmentation d'énergie (en ajoutant de l'énergie supplémentaire en ligne pendant une durée allant de 15 secondes à 15 minutes pour équilibrer le réseau). Pour la régulation à partir de réserves tertiaires de l'augmentation d'énergie (en ajoutant de l'énergie supplémentaire en ligne pendant une durée allant de 15 minutes à deux heures pour restaurer la réserve d'énergie secondaire), le prix moyen en 2005 était de 78 EUR/MWh, avec des augmentations allant jusqu'à 600 EUR/MWh (24). En égalisant la demande et en faisant en sorte qu'elle ne soit plus concentrée sur les heures pleines (modulation de la charge) ou en offrant la possibilité de réduire la demande dans des situations critiques (services interruptibles), les réductions appropriées des tarifs réglementés (par exemple, environ 32 EUR/MWh dans le tarif 3.4) semblent justifiées sur le plan économique.
(119)
En l'absence de ces réductions pour des mesures de gestion de la demande, les tarifs réglementés pour les utilisateurs raccordés au réseau de haute tension (tarifs 1.4 et 2.4) se situaient à un niveau bien plus élevé, soit entre 58 et 61 EUR/MWh pour le tarif de base et à 76,2 EUR/MWh pour le prix moyen réel. Si l'on compare ces tarifs avec les prix du marché à terme de 31,05 EUR/MWh pour la période de janvier à décembre 2005, on ne peut considérer que les prix du marché sont supérieurs aux tarifs réglementés applicables à la grande majorité des utilisateurs industriels et commerciaux ayant une consommation élevée.
(120)
Il en découle que, bien que les prix enregistrés dans le «pool» d'électricité ne constituent pas une référence appropriée pour comparer les prix de l'électricité payés par les grands utilisateurs industriels et commerciaux, les prix réels du marché applicables aux fournitures d'électricité à des utilisateurs finals qui étaient approvisionnés à des tarifs réglementés en 2005 s'alignaient sur les niveaux correspondants des tarifs réglementés.
6. CONCLUSION SUR LA MESURE
(121)
Eu égard aux considérations qui précèdent, pour la Commission, il est établi, premièrement, que les entreprises qui ont été approvisionnées en électricité à des tarifs réglementés intégraux n'ont pas tiré de bénéfices du niveau desdits tarifs et, deuxièmement, compte tenu de l'engagement pris par l'Espagne de modifier la mesure, que le retard accusé par ces entreprises dans le paiement de leurs factures d'électricité de 2005 rapportera un taux d'intérêt suffisant.
(122)
Par conséquent, cette mesure n'implique aucun avantage économique en faveur des entreprises utilisatrices. Étant donné que les critères fixés à l'article 107, paragraphe 1, TFUE sont cumulatifs, il n'y a pas lieu d'examiner si les autres critères sont remplis.
(123)
Dès lors, la Commission conclut qu'au vu du régime adopté par l'Espagne pour rembourser la dette contractée par les utilisateurs finals vis-à-vis du système d'électricité, le système de tarifs réglementés appliqué en 2005 n'a pas donné lieu à une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE. Cette conclusion concerne la situation et la période couvertes par la plainte, sans préjudice de la possible évaluation par la Commission de mesures prises par l'Espagne après 2005,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le système de tarifs réglementés appliqué par le Royaume d'Espagne en 2005 ne constitue pas une aide d'État relevant de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Article 2
Le Royaume d'Espagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 4 février 2014.