ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. února 2014
o opatření SA.35388 (13/C) (ex 13/NN a ex 12/N) - Polsko - výstavba letiště Gdyně-Kosakowo
(oznámeno pod číslem C(2014) 759)
(Pouze polské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/883/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě zúčastněných stran k předložení připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Dopisem ze dne 7. září 2012 oznámilo Polsko Komisi z důvodu zachování právní jistoty plánované financování přestavby vojenského letiště poblíž Gdyně na severu Polska na letiště pro civilní letectví. Toto opatření bylo zaregistrováno jako věc státní podpory č. SA.35388.
(2)
Dopisy ze dne 7. listopadu 2012 a 6. února 2013 požádala Komise o dodatečné informace k oznámenému opatření. Polsko poskytlo dodatečné informace dne 7. prosince 2012 a 15. března 2013. Setkání Komise a zástupců polských orgánů se uskutečnilo dne 17. dubna 2013. Během setkání polské orgány potvrdily, že oznámené finanční prostředky již byly neodvolatelně přiznány.
(3)
Dopisem ze dne 15. května 2013 Komise informovala polské orgány, že věc převede do registru neoznámených věcí (věc NN), jelikož převážná část oznámených finančních prostředků již byla neodvolatelně přiznána. Polské orgány poskytly další informace dopisem ze dne 16. května 2013.
(4)
Dopisem ze dne 10. července 2013 Komise oznámila polským orgánům své rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) (2) (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) týkající se finančních prostředků přiznaných společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (dále jen „letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o.“) městem Gdyně (dále jen „Gdyně“) a obcí Kosakowo (dále jen „Kosakowo“). Polské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dne 6. srpna 2013.
(5)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (3). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k danému opatření předložily připomínky do jednoho měsíce od data zveřejnění.
(6)
Komise od zúčastněných stran neobdržela žádné připomínky. Polské orgány o tom byly informovány dopisem ze dne 9. října 2013.
(7)
Dopisem ze dne 30. října 2013 Komise požádala o předložení doplňujících informací. Polské orgány tyto doplňující informace poskytly v dopisech ze dne 4. listopadu 2013 a 15. listopadu 2013. Dne 26. listopadu 2013 se uskutečnilo setkání Komise se zástupci Polska. Polské orgány poskytly další informace v dopisech ze dne 3. prosince 2013 a 2. ledna 2014.
2. POPIS OPATŘENÍ PODPORY A DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
2.1. OKOLNOSTI VYŠETŘOVÁNÍ
(8)
Tato věc se týká financování nového letiště pro civilní letectví v Pomořanech (Pomořanské vojvodství) v blízkosti města Gdyně a obce Kosakowo, 25 kilometrů od letiště v Gdaňsku (4). Nové letiště vlastní společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (dále jen „provozovatel letiště“ nebo „letiště Gdyně-Kosakowo“), která bude toto letiště provozovat. Provozovatel letiště je ze 100 % vlastněn obcemi Gdyně a Kosakowo.
(9)
Cílem tohoto investičního projektu je vytvoření druhého letiště v Pomořanech s využitím prostor infrastruktury vojenského letiště v obci Kosakowo (5). Nové letiště má sloužit především všeobecnému letectví (např. soukromé lety, lety s bezmotorovými letadly či lehkými sportovními letadly), nízkonákladovým dopravcům a charterové dopravě. V době, kdy bylo opatření oznámeno, bylo zahájení činnosti letiště plánováno na začátek roku 2014. Podle zprávy firmy PricewaterhouseCoopers (dále jen „PWC“) z roku 2012 mělo letiště v prvních letech činnosti odbavit následující počet cestujících: v roce 2014 přibližně […], v roce 2017 […], v roce 2020 […] a v roce 2028 přibližně […].
(10)
Za datum zahájení projektu lze považovat duben roku 2005, kdy různé místní orgány, ministerstvo obrany a zástupci letiště v Gdaňsku (6) podepsali prohlášení o úmyslu vybudovat v Pomořanech nové letiště, které bude využívat infrastrukturu vojenského letiště nacházejícího se v obci Kosakowo. V červenci 2007 místní orgány Gdyně a obce Kosakowo založily společnost s ručením omezeným s názvem Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. V prosinci 2009 se orgány města Gdyně a obce Kosakowo dohodly s ministerstvem dopravy, že odpovědnost za nové letiště ponese od této chvíle společnost Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. Na tomto základě předala polská vláda prostřednictvím dohody z 9. září 2010 obci Kosakowo pozemky o rozloze 254 ha, na kterých se nachází vojenské letiště, a to na období 30 let. Obec Kosakowo tyto pozemky následně pronajala společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. na stejně dlouhé období.
Investiční projekt
(11)
S ohledem na skutečnost, že stávající letiště Gdyně-Kosakowo (Gdyně-Oksywie) bylo původně využívané výlučně pro vojenské účely, měl by mít provozovatel nového letiště možnost využívat stávající infrastrukturu (např. vzletovou dráhu dlouhou 2 500 metrů, pásy pojezdové dráhy, odbavovací plochu a navigační vybavení atd.). Odhadované investiční náklady související s projektem přestavby mají celkovou nominální hodnotu 164,9 mil. PLN (41,2 mil. EUR (7)) a reálnou hodnotu 148,4 mil. PLN (37,1 mil. EUR). Níže uvedená tabulka uvádí přehled postupného rozvoje dotčeného letiště v rozdělení na čtyři fáze. Polské orgány se domnívají, že do celkových investičních nákladů jsou zahrnuty také investice související s realizací úkolů, které spadají do oblasti působnosti veřejných orgánů (8) a jejichž celkové náklady činí přibližně […] mil. PLN ([…] mil. EUR), pokud jde o všechny čtyři fáze investice.
Tabulka 1
Celkové nominální investiční náklady na letišti Gdyně-Kosakowo v období 2007-2030
Investiční projekt
Náklady v milionech
Náklady v milionech
Fáze I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Přípravné práce (např. čištění ploch, odstranění starých budov a stromů) a studie proveditelnosti, plánování
Fáze II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
terminál (dokončení v červnu 2013, zpočátku používaný pro obecné letectví)
-
budova pro správu letiště a jednotky požární ochrany
-
oprava odbavovací plochy
-
energetická infrastruktura, navigační světla a oplocení letiště
-
údržba letiště a bezpečnostní zařízení
-
úprava navigačního zařízení
-
přístupové cesty, čerpací stanice a parkoviště
Fáze III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
investice nutné pro obsluhu větších letadel (např. Boeing 737 nebo Airbus A320),např. pojezdové dráhy, zařízení pro údržbu letiště a odbavovací plochy
-
jiné investice související se službami pro cestující (např. rozšíření parkoviště)
Fáze IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
rozšíření terminálu
-
rozšíření budovy pro správu letiště a jednotky požární ochrany
-
rozšíření odbavovací plochy, pojezdových drah a parkovišť
Investiční náklady celkem
164,90
41,02
Zdroj:
informace předložené polskými orgány.
Financování investičního projektu
(12)
Investiční projekt je financovaný pomocí kapitálových injekcí poskytnutých veřejnými společníky (tj. městem Gdyně a obcí Kosakowo). Kapitálové injekce mají pokrýt jak investiční náklady, tak i provozní náklady související s fungováním letiště v počátečním období jeho využívání (tj. do roku 2019 včetně). Veřejní společníci očekávají, že počínaje rokem 2020 začne provozovatel letiště generovat zisk, a bude tak moci ze svých příjmů samostatně financovat veškerou svou činnost.
(13)
Ještě předtím, než byl projekt oznámen Komisi (tj. před dnem 7. září 2012), se veřejní společníci letiště v Gdyni dohodli na finančním příspěvku v celkové výši přibližně 207,48 mil. PLN (9) (asi 51,87 mil. EUR), který byl určený na realizaci investičního projektu a pokrytí ztrát letiště v prvních letech jeho využívání. V letech 2007-2019 mělo město Gdyně poskytnout finanční příspěvek ve výši 142,48 mil. PLN (asi 35,62 mil. EUR). Obec Kosakowo poskytla finanční příspěvek ve výši 0,1 mil. PLN (25 000 EUR) v době založení společnosti. V letech 2011-2040 měla obec Kosakowo poskytnout rovněž nefinanční příspěvky ve výši 64,9 mil. PLN (asi 16,2 mil. EUR) tím, že změní část ročních poplatků za pronájem pozemků (za jejich splacení je odpovědné letiště v Gdyni) na podíly na letišti (viz níže uvedená tabulka 2).
Tabulka 2
Financování investičního projektu pomocí navýšení kapitálu
mil. PLN
mil. EUR
Před 18. červnem 2012
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytnuté městem Gdyně
60,73
15,18
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytnuté obcí
0,10
0,03
Kosakowo Přeměna dluhu na vlastní kapitál obce Kosakowo
3,98
1,00
Celková výše příspěvku před18. červnem 2012
64,81
16,20
Prognózy na období po18. červnu 2012
Kapitálové injekce v podobě finančních prostředků poskytunuté městem Gdyně:
81,75
20,44
z toho:
v roce 2013
29,90
7,48
v roce 2014
[…]
[…]
v roce 2015
[…]
[…]
v roce 2016
[…]
[…]
v roce 2017
[…]
[…]
v roce 2018
[…]
[…]
v roce 2019
[…]
[…]
Přeměna dluhu na vlastní kapitál obce Kosakowo
60,92
15,23
z toho:
v letech 2013-2039 (27*[…] PLN)
[…]
[…]
v roce 2040
[…]
[…]
Celková předpokládaná výše příspěvku po 18. červnu 2012
142,67
35,67
Celkový předpokládaný vlastní kapitál společnosti Letiště Gdyně- Kosakowo sp. z o. o.
207,48
51,87
Zdroj:
na základě informací předložených polskými orgány
2.2. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ A PRVOTNÍ HODNOCENÍ
(14)
V rozhodnutí o zahájení řízení byly položeny tyto otázky:
-
zaprvé, zda je veřejné financování investičního projektu v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství (market economy investor principle, dále jen „MEIP“), zejména pokud jde o i) včasné použití této zásady, metodu použití této zásady a ii) otázku, zda analýza zásady investora v tržním hospodářství, kterou vypracovaly polské orgány a na jejímž základě byla potvrzena kladná čistá současná hodnota (net present value, dále jen „NPV“) (10), vychází z realistických a věrohodných předpokladů;
-
za druhé, zda lze podporu na provoz a investice pro letiště v Gdyni považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
Použití zásady investora v tržním hospodářství
(15)
Pokud jde o první otázku, Komise vyjádřila pochybnosti, zda je možné použít analýzu zásady investora v tržním hospodářství provedenou v roce 2012, tedy poté, co veřejní společníci učinili neodvolatelné rozhodnutí o financování přestavby letiště, pro účely posouzení existence státní podpory. V důsledku toho měla Komise pochybnosti, zda je srovnávací scénář, podle kterého by měl být projekt ukončen v roce 2012, správný.
(16)
Vzhledem ke skutečnosti, že letiště v Gdyni má fungovat v souladu s podobným obchodním plánem (tj. má se zaměřit na nízkonákladové dopravce, charterové lety a všeobecné letectví) jako stávající letiště v Gdaňsku, jehož kapacita dosud ani není využita a které se má dále rozšiřovat a nachází se ve vzdálenosti pouhých 25 km, Komise vyjádřila pochybnosti, zda prognóza příjmů letiště v Gdyni vychází z realistických předpokladů, zejména pokud jde o výši letištních poplatků a očekávaný počet cestujících. Komise zejména upozornila na skutečnost, že v obchodním plánu letiště v Gdyni se počítá s vyššími poplatky za cestující než v případě letiště Gdaňsk a dalších podobných regionálních polských letišť (po očištění o slevy nabízené leteckým společnostem).
(17)
Komise má navíc pochybnosti, zda obchodní plán zohledňuje všechny plánované pobídky (např. podporu marketingu, rabaty nebo jakékoli jiné možnosti, které pobízejí k rozvoji leteckých tras atd.), které mají být poskytovány přímo letištěm Gdyně nebo jeho společníky či jinými regionálními orgány s cílem motivovat letecké dopravce k vytváření nových tras z tohoto letiště.
(18)
S ohledem na skutečnost, že míra růstu podniku v zásadě není vyšší než míra růstu hospodářství, ve kterém daný podnik funguje (tj. pokud jde o růst HDP), Komise vyjádřila pochybnosti ohledně správnosti míry růstu obratu ve výši […], který byl použit za účelem výpočtu konečné hodnoty (11). Tyto pochybnosti se přímo týkají posouzení ziskovosti investičního projektu, jelikož kapitálová hodnota nového letiště je kladná pouze s ohledem na konečnou hodnotu projektu od roku 2040 (kumulované aktualizované peněžní toky v období 2010-2040, na které se vztahuje analýza, jsou záporné).
(19)
V souvislosti s výše uvedenými skutečnostmi Komise konstatovala, že financování daného investičního projektu z veřejných prostředků představuje selektivní ekonomickou výhodu ve prospěch provozovatele letiště v Gdyni. Dané veřejné financování bylo poskytnuto ze státních prostředků a lze je přičíst státu. Kromě toho narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy. Protože jsou splněna všechna kritéria pojmu podpory, Komise konstatovala, že dané veřejné financování představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU („SFEU“).
Slučitelnost podpory s vnitřním trhem
(20)
Pokud jde o druhou otázku, Komise vyjádřila pochybnosti, zda je možné považovat podporu pro investice a provoz letiště v Gdyni za slučitelnou s vnitřním trhem.
(21)
Ohledně otázky týkající se podpory pro investice měla Komise pochybnosti, pokud jde o splnění veškerých kritérií podpory pro investice ve prospěch letišť, jak jsou stanovena v pokynech pro letectví z roku 2005 (12). Konkrétně Komise pochybovala o tom, zda dotčená investice naplňuje jasně vymezený cíl obecného zájmu, zda je tato infrastruktura nezbytná a přiměřená a zda nabízí uspokojivou střednědobou perspektivu, pokud jde o její využití. Kromě toho Komise pochybovala o tom, zda míra dopadu na rozvoj obchodu není v rozporu se společným zájmem.
(22)
Pokud jde o podporu pro provoz v podobě financování ztrát z provozování letiště Gdyně-Kosakowo v prvních letech jeho fungování, Komise zpochybnila možnost, že je možné uplatnit na tuto podporu výjimku podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. Konkrétně Komise pochybovala o tom, zda lze danou podporu pro provoz uznat za slučitelnou s pokyny k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (13).
3. PŘIPOMÍNKY PŘEDLOŽENÉ POLSKÝMI ORGÁNY
3.1. POUŽITÍ ZÁSADY INVESTORA V TRŽNÍM HOSPODÁŘSTVÍ A EXISTENCE PODPORY
(23)
Polské orgány trvají na svém stanovisku, že veřejné financování investice ve prospěch letiště v Gdyni je slučitelné se zásadou investora v tržním hospodářství a že toto financování tedy nepředstavuje státní podporu. V této souvislosti polské orgány odkazují na analýzu zásady investora v tržním hospodářství, která se týkala investic v letech 2010-2012. Polské orgány konstatují, že veškeré analýzy zásady investora v tržním hospodářství potvrzují kladnou čistou současnou hodnotu a vnitřní míru návratnosti (14), která je vyšší než náklady na kapitál.
3.1.1. Rozhodovací Proces A Správnost Metodiky Použité Při Analýze Zásady Investora V Tržním Hospodářství
(24)
Polské orgány vysvětlily, že diskuze a práce související s přestavbou vojenského letiště Gdyně-Kosakowo na letiště pro civilní letectví byly zahájeny již v roce 2005 a v té době se jednalo s jinými partnery (např. letištěm v Gdaňsku). Polské orgány navíc vysvětlují, že v roce 2007 založily Gdyně a Kosakowo společnost s názvem Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., která byla od té doby za danou investici odpovědná.
(25)
V průběhu řízení předložily polské orgány tři analýzy MEIP vypracované firmou PWC. První analýza MEIP (s datem 16. července 2010, dále jen „analýza MEIP 2010“) byla vypracována v červenci roku 2010. PWC vypracovala dvě další aktuálnější analýzy MEIP: v květnu 2011 (s datem 13. května 2011, dále jen „aktualizace MEIP 2011“) a v červenci 2012 (s datem 13. července 2012, dále jen „aktualizace MEIP 2012“ nebo „analýza MEIP 2012“). Tyto aktualizace obsahují nové prognózy, pokud jde o počet cestujících, změny týkající se oblasti působnosti projektu, změny částek investic a změny v metodologii a základních údajích pro výpočet NPV (např. koeficient beta a diskontní sazba). V listopadu 2013 polské orgány ještě předložily informace, že nové zdroje příjmu (tj. prodej paliva a poskytování navigačních služeb) navyšují NPV projektu. Ke dni, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, polské orgány předložily pouze aktualizaci MEIP 2012.
(26)
Polské orgány vysvětlují také harmonogram projektu investice města Gdyně a obce Kosakowo do letiště v Gdyni. V této otázce polské orgány zdůrazňují, že investiční proces lze rozdělit na dvě fáze realizace projektu:
i) Fáze první (2007-2009) zahrnuje přípravné práce a studie proveditelnosti s cílem vybudovat nové letiště (vztahuje se k první fázi popsané v tabulce 1)
(27)
Polské orgány vysvětlují, že v první fázi realizovala společnost založená Gdyní a Kosakowem přípravné úkoly (např. příprava hlavního plánu pro investici, dokumentů nutných pro získání statusu provozovatele letiště, zprávy týkající se dopadu investice na životní prostředí, projektové dokumentace atd.).
(28)
Polské orgány trvají na stanovisku, že v první fázi nedošlo k významným kapitálovým investicím, nýbrž že veřejné financování schválené ve prospěch provozovatele letiště bylo v souladu s podporou de minimis (15). Polské orgány uvádějí, že do dne 26. června 2009 činily kapitálové injekce ve prospěch společnosti celkem 1,691 mil. PLN (asi 423 000 EUR).
ii) Fáze druhá (od roku 2010) zahrnuje faktickou přestavbu letiště (vztahuje se k fázím II až IV popsaným v tabulce 1)
(29)
Polské orgány dále vysvětlují, že první, přípravná, fáze skončila v roce 2010 po dokončení hlavního plánu (16) a vypracování první analýzy MEIP 2010 pro letiště v Gdyni. Polské orgány upozorňují, že jelikož z analýzy MEIP 2010 vyplynulo, že investice ze strany obou místních orgánů byly realizované za tržních podmínek (tj. nepředstavují státní podporu), společníci navýšili základní kapitál společnosti na 6,05 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR).
(30)
V analýze MEIP 2010 byla NPV daného investičního projektu vypočítána na základě metody volného peněžního toku (free cash flow) společnosti (free cash flow to the firm, dále jen“FCFF“) (17). Tento výpočet vychází z předpokladu, že všechny kapitálové injekce, se kterými počítá investiční plán, budou opravdu provedeny s cílem realizace investičního projektu (18). Tato metoda odhadu se používá pro výpočet peněžních toků pro všechny držitele kapitálu podniku (společníky a držitele dluhopisů) v období, na které se vztahuje prognóza. Prognózy týkající se peněžních toků se pak snižují o vážený průměr nákladů na kapitál (weighted average cost of capital, „WACC“) (19), aby se tak získaly údaje o diskontovaných peněžních tocích podniku v období, na které se vztahuje prognóza. V dalším roce se vypočítá konečná hodnota použitím metody nepřetržitého růstu (která vychází z předpokladu stálého růstu na základě FCFF z posledního období, na které se vztahuje prognóza). Za základ NPV se použije součet diskontovaných peněžních toků a konečné hodnoty. V tomto případě byly v analýze MEIP 2010 uvedeny odhady peněžních toků v období 2010-2040 a použit WACC ve výši […] % (20). Na základě použití těchto vstupních údajů došla analýza k závěru, že diskontované peněžní toky činí minus […] mil. PLN ([…] mil. EUR) v období 2010-2040 a (diskontovaná) konečná hodnota činí asi […] mil. PLN ([…] mil. EUR) (21). NPV celého projektu se tak odhaduje na […] mil. EUR (nebo […] mil. EUR).
(31)
Níže uvedený obrázek (viz obrázek 1) uvádí očekávané kumulované diskontované peněžní toky v období, na které se vztahuje prognóza, tj. 2010-2040, vypočítané v rámci analýzy MEIP 2010.
Obrázek 1
Kumulované (reálné) diskontované peněžní toky (v PLN)
[…]
(32)
Polské orgány vysvětlují, že dne 29. července 2010 byl vlastní kapitál společnosti navýšen na 6,052 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR). Polské orgány zároveň doplňují, že ačkoli z analýzy nevyplynula existence státní podpory, byli to společníci, kteří začali připravovat oznámení Komisi, které mělo být předloženo pouze z důvodů právní jistoty.
(33)
Kromě toho polské orgány vysvětlují, že v květnu 2011 byla provedena nová analýza MEIP. Polské orgány informují, že tato analýza měla aktualizovat analýzu MEIP 2010 a byla provedena v souvislosti s pokročilými přípravami a dostupností podrobnějších údajů ohledně investičního plánu, jeho harmonogramu a financování. Polské orgány vysvětlují, že v období mezi přípravou analýzy MEIP 2010 a analýzy MEIP 2011:
-
společníci dne 11. března 2011 podepsali dohodu o podmínkách financování investice týkající se zahájení činnosti letiště pro civilní letectví. V této dohodě se město Gdyně zavázalo, že letech 2011-2013 investuje celkem 59 mil. PLN. Obec Kosakowo se zavázala, že v letech 2011-2014 poskytne nefinanční příspěvek v podobě přeměny dluhu na podíly na vlastním kapitálu (debt-for-equity swap) (jak uvádí tabulka 2),
-
ve stejný den, tj. dne 11. března 2011, uzavřela společnost odpovědná za vybudování letiště v Gdyni s obcí Kosakowo dohodu o pronájmu pozemků (dohoda upřesňovala rozsah pozemků, podmínky splatnosti pronájmu, otázku daní atd.),
-
byly upřesněny a aktualizovány náklady na investici zahrnuté do investičního plánu.
(34)
Polské orgány vysvětlují, že z analýzy MEIP 2011 vyplynula kladná NPV. Polské orgány navíc informovaly, že na tomto základě veřejní společníci, kteří řídili letiště, poskytli další kapitálové injekce. Polské orgány zdůrazňují, že v červenci 2011 byl vlastní kapitál společnosti navýšen na částku 33,801 mil. PLN (8,45 mil. EUR) a v dubnu 2013 na částku 64,810 mil. PLN (16,20 mil. EUR).
(35)
V rámci analýzy MEIP 2011 byly vypočítány diskontované peněžní toky na základě diskontovaných peněžních toků pro období 2011-2040, na které se vztahovala prognóza. Aktualizované diskontované peněžní toky činily (-[…]) mil. PLN (-[…] mil. EUR), tj. naznačovaly tak větší ztráty, přičemž konečná hodnota se snížila na […] mil. PLN (asi […] mil. EUR). V souvislosti s tím byla NPV snížena na částku […] mil. PLN (nebo méně než […] mil. EUR). WACC byl snížen na […] % (22) a stabilní míra růstu pro výpočet konečné hodnoty […] % byla snížena na […] %.
(36)
Polské orgány informují, že v souvislosti s novou makroekonomickou situací (finanční krizí a hospodářským zpomalením) byl projekt v roce 2012 opětovně posouzen, což vedlo k vypracování nové analýzy MEIP (tj. analýzy MEIP 2012). Polské orgány informují, že pro účely analýzy MEIP 2012 byly učiněny následující změny, pokud jde o předpoklady dřívějších analýz MEIP:
-
byl snížen prognózovaný počet cestujících na letišti v Gdyni,
-
byl snížen rozsah investice, což vedlo ke snížení nákladů na investici o […] mil. PLN ([…] mil. EUR),
-
bylo upuštěno od úmyslu vybudovat hlavní terminál (a od souvisejícího rozšíření silniční infrastruktury a parkovišť pro automobily). Namísto toho bylo přijato rozhodnutí zvětšit v druhé fázi investice kapacitu terminálu obecného letectví o […] %,
-
v důsledku posouzení situace na trhu bylo považováno za nutné navýšit náklady na investici související s bezpečností o částku […] mil. PLN ([…] mil. EUR),
-
snížení rozsahu investice vedlo k tomu, že se zkrátila doba návratnosti investice (v nominálním vyjádření o […] let, z […] let a […] měsíců na […] roky i […] měsíců).
(37)
Polské orgány také informují, že v analýze MEIP 2012 byla změněna metodologie, která byla uplatňována v předchozích analýzách MEIP:
-
s cílem zlepšit výpovědní hodnotu ohledně struktury financování a nákladů na obsluhu dluhu a metoda volných peněžních toků podniku (free cash flow to the firm, dále jen „FCFF“) byla nahrazena metodou volných peněžních toků do vlastního kapitálu (free cash flow to equity, dále jen „FCFE“) (23),
-
v souvislosti se změnami na finančním trhu (trhu cenných papírů) byla aktualizována bezriziková úroková sazba a koeficient beta, Kromě toho byly ze srovnávací analýzy vyloučeny neevropské společnosti. Z toho vyplynula nová diskontní sazba,
-
diskontní sazba pro výpočet NPV byla stanovena na základě analýzy srovnatelných společností, včetně letištních společností a společností poskytujících služby na letištích (jejichž finanční výsledky významně souvisí s finančními výsledky letištních společností) (24),
-
vycházelo se z předpokladu, že projekt bude financován v první řadě z prostředků pocházejících od společníků, a až poté z vnějších prostředků (půjčky provozního kapitálu) a příjmů z provozu.
(38)
Diskontované peněžní toky byly v analýze MEIP 2012 vypočítané na základě diskontovaných peněžních toků pro období 2012-2030, na které se vztahovala prognóza (tj. období, na které se vztahovala prognóza, bylo v porovnání s předchozí studií zkráceno o deset let). Aktualizované diskontované peněžní toky činily (-[…] mil.) PLN (asi (-[…]) mil. EUR), oproti tomu byla významně navýšena konečná hodnota na […] mil. PLN ([…] mil. EUR). Následně byla odečtena dosavadní kapitalizovaná hodnota investice ([…] mil. PLN). V souvislosti s tím byla v roce 2012 aktualizována NPV, která činila […] mil. PLN (nebo […] mil. EUR). Pro výpočet NPV byly použity náklady na vlastní kapitál ve výši […] % (25) a stabilní míra růstu pro výpočet konečné hodnoty byla opětovně snížena z […] % na […] %.
(39)
Polské orgány zdůrazňují, že analýza MEIP 2012 nadále ukazovala kladné výsledky a v jejím důsledku poskytli společníci další kapitálové injekce. Polské orgány uvedly, že do dubna 2013 kapitál společnosti vzrostl na 91,310 mil. PLN (22,8 mil. EUR) a v roce 2013 se jeho výše nezměnila, jak ukazuje shrnutí uvedené v tabulce 3.
Tabulka 3
Navýšení kapitálu provozovatele letiště v Gdyni městem Gdyně a obcí Kosakowo
Datum rozhodnutí o zápisu do vnitrostátního soudního
Datum schválení navýšení kapitálu
Jméno společníka
Předmět schválení
Hodnota podílů
Základní kapitál
Celkový podíl na celkovém navýšení kapitálu do
(mil. PLN)
(mil. PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
vytvoření nových podílů
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
vytvoření nových podílů
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdyně
vytvoření nových podílů
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdyně
404 podílů města Gdyně bylo zrušeno bez náhrady pro společníka
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
vytvoření nových podílů
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdyně
vytvoření nových podílů
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdyně
vytvoření nových podílů
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
vytvoření nových podílů
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdyně
vytvoření nových podílů
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
vytvoření nových podílů
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdyně
vytvoření nových podílů
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
vytvoření nových podílů
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdyně
vytvoření nových podílů
20,031
91,310
100,00 %
Zdroj:
informace předložené polskými orgány.
(40)
Polské orgány souhrnem potvrzují, že ačkoli místní orgány přijaly další kroky za účelem vybudování letiště v Gdyni již v roce 2005, projekt získal konečnou podobu až v momentě vypracování hlavního plánu a vypracování prvního znění analýzy MEIP, tj. v roce 2010. Polské orgány vysvětlují, že poté byly v projektu - v důsledku změny vnější situace - významně změněny původní předpoklady. Polské orgány tvrdí, že veřejní společníci přijali konečné rozhodnutí o provedení a konečné podobě projektu v roce 2012. Polské orgány také zdůrazňují, že každá ze tří verzí MEIP potvrzovala ziskovost projektu a podporovala možnost realizovat projekt soukromým investorem.
(41)
Pokud jde o alternativní scénář, polské orgány tvrdí, že v souladu s vnitrostátním právem mohla obec Kosakowo využívat pozemek, na kterém se nachází letiště v Gdyni, pouze za účelem vybudování nového letiště. Polské orgány vysvětlují, že pozemky, na kterých se nachází letiště, byly obci Kosakowo pronajaty na období 30 let. Polské orgány kromě toho informují, že podle nájemní dohody smí Kosakowo pronajímat pozemky pouze subjektu, který je odpovědný za vybudování nebo fungování letiště pro civilní letectví. Polské orgány tvrdí, že v případě, že by obec Kosakowo nepronajala daný pozemek za účelem vybudování letiště pro civilní letectví do šesti měsíců, nebo pokud by byl pozemek využíván pro jiné účely, nebo pokud by letiště nezahájilo činnost do tří let, mohl by daný pozemek připadnout zpět státu. Scénář, podle kterého by pozemek, na kterém se nachází letiště v Gdyni, byl využíván či pronajmut pro jiné účely než účely letectví, není podle polských orgánů možný, a proto nemůže sloužit jako alternativní scénář.
3.1.2. Věrohodnost hlavních předpokladů, ze kterých vychází analýza MEIP 2012
Prognózy týkající se počtu cestujících a prognóza příjmů
(42)
Polské orgány vysvětlují, že plánovaná výše sazeb letištních poplatků vycházela z obecně dostupných sazeb, které používají jiná letiště, aby nedocházelo k narušení trhu a zároveň se zajistila přiměřená úroveň ziskovosti projektu na základě prognózovaného počtu cestujících. Podle polských orgánů se tyto poplatky významně neliší od standardních poplatků, které vybírají malá letiště. Konkrétně polské orgány uvádějí, že dvě nově otevřená letiště v Modlině a Lublinu používají standardní letištní poplatky, jejichž výše je podobná poplatkům prognózovaným v analýze MEIP pro letiště v Gdyni.
(43)
V odpovědi na názor Komise, že poplatky prognózované pro letiště v Gdyni ((25 PLN (5,25 EUR) v prvních dvou letech a poté 40 PLN (10 EUR) za každého odlétajícího cestujícího) jsou vyšší, než zlevněné poplatky uplatňované na letišti v Gdaňsku (24 PLN (5 EUR) za cestujícího odlétajícího letadlem nízkonákladové společnosti v případě letů na mezinárodních trasách obsluhovaných nejméně dvakrát v týdnu; 12,50 PLN (3,1 EUR) v případě vnitrostátních letů), polské orgány upozorňují, že operační plán uvádí průměrnou výši poplatků za celé období, na které se vztahuje prognóza (2014-2030), přičemž se zohlednila skutečnost, že se poplatky na letišti v Gdaňsku budou muset dlouhodobě zvýšit z důvodu zlepšených standardů obsluhy na tomto letišti.
(44)
Kromě toho polské orgány uvádějí, že ziskové rozpětí použité v projektu, změněná (o něco vyšší) prognóza týkající se letového provozu a podíl armády na některých provozních nákladech by měly letišti v Gdyni pomoci udržet snížené poplatky za cestující po delší dobu (nižší poplatky by bylo možné uplatňovat do konce roku 2021), zároveň se tím má zajistit kladná NPV pro veřejné společníky.
(45)
Polské orgány rovněž tvrdí, že aktualizovaná prognóza (z března 2013) týkající se počtu cestujících v Pomořanech předpokládá větší provoz než předpokládala analýza MEIP 2012. Podle nejnovějších číselných údajů má letiště v Gdyni v roce 2030 odbavit 1 149 978 cestujících, a nikoli 1 083 746. Podle prognózy má v Pomořanech celkem vzrůst počet cestujících v roce 2030 z 7,8 mil. na 9 mil. osob.
(46)
Podle polských orgánů tyto číselné údaje potvrzují, že obě letiště v Gdaňsku a Gdyni mohou být společně zisková a společně fungovat na trhu v Pomořanech. Polské orgány se domnívají, že i kdyby se zvýšila kapacita letiště v Gdaňsku na sedm milionů cestujících, na rozvíjejícím se trhu s leteckou dopravou v Pomořanech je stále ještě prostor pro jedno malé regionální letiště navíc (s kapacitou jednoho milionu cestujících), jehož služby by doplňovaly služby, jež poskytuje letiště v Gdaňsku.
Tabulka 4
Srovnání prognóz týkajících se počtu cestujících uvedených v analýze MEIP 2012 s aktualizovanými prognózami (z března 2013) ohledně letiště v Gdyni
Year
Commercial traffic
Commercial traffic
General aviation
Passengers (in thousands)
Aircraft operations
Aircraft operations
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
2012 MEIP study forecast
Updated forecast
Total
Total
Total
Total
Total
Total
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Zdroj:
na základě informací předložených polskými orgány.
Provozní náklady (pobídky pro letecké společnosti, náklady související s činností armády na letišti)
(47)
Polské orgány vysvětlují, že v analýze MEIP byla zohledněna marketingová a propagační opatření, a uvádějí tyto odhady:
i)
provozní náklady odhadnuté na základě dostupných finančních výkazů všech velkých letišť v Polsku,
ii)
ostatní náklady v rozdělení podle druhu, které jsou prognózované pro letiště v Gdyni v konzervativní výši, při současném zohlednění příslušných nákladů na jiných letištích.
(48)
Polské orgány rovněž informují, že analýza MEIP předpokládala, že všechny provozní náklady ponese investor, a nezohlednila přitom, že by se na těchto nákladech mohla podílet armáda, která bude letiště používat. Polské orgány tvrdí, že rozdělení provozních nákladů souvisejících s používáním společné infrastruktury mělo činit […], pokud jde o počet civilních a vojenských letů. Polské orgány navíc vysvětlují, že náklady na renovaci a opravu budou činit […]. Polské orgány zdůrazňují, že tím, že bylo dohodnuto společné využívání letiště (s armádou, která má letiště používat, dosud formálně nedohodnuté), sníží se náklady související se službami třetích stran a odměnami o minimálně […]. Podle polských orgánů povede zohlednění tohoto faktoru v analýzách MEIP k větší prognózované ziskovosti projektu.
Dlouhodobá míra růstu
(49)
Polské orgány vysvětlují, že míra růstu ve výši […] %, kterou předpokládá analýza MEIP, se vztahuje ke konečné hodnotě v nominálním vyjádření.
(50)
Polské orgány navíc informují, že míra růstu ve výši […] % odpovídá cíli inflace v Polsku, který stanovila Rada peněžní politiky (řídící orgán Polské národní banky). Polské orgány uvádějí, že podle nejnovější prognózy Mezinárodního měnového fondu z července 2013 má růst HDP Polska v roce 2014 činit 2,2 %, v roce 2015 3 %, v roce 2017 3,3 % a v roce 2018 3,8 %.
Aktualizace z listopadu 2013
(51)
V listopadu 2013 polské orgány informovaly, že provozovatel letiště obdržel správní rozhodnutí celního úřadu a energetického regulačního úřadu, kterým se povoluje prodávat letadlům palivo přímo. Prodej paliva provozovatelem letiště by měl představovat zdroj dalších příjmů a zlepšuje finanční výsledek v operačním plánu.
(52)
Podle polských orgánů vycházely veškeré dosud provedené analýzy MEIP z předpokladu, že palivo bude prodávat externí provozovatel. Prodej paliva provozovatelem letiště by zvýšil ziskové rozpětí podniku z této činnosti[…] PLN ([…] EUR) za litr (v případě, že by palivo prodával externí provozovatel) na […] PLN ([…] EUR) za litr (v případě, že by palivo prodával přímo provozovatel letiště).
(53)
Polské orgány uvádějí, že tyto dodatečné příjmy by mohly zlepšit výsledek uvedený v aktualizaci MEIP 2012. Polské orgány konstatují, že se očekává, že NPV projektu tak vzroste z […] mil. PLN ([…] mil.EUR) na […] mil. PLN ([…] mil. EUR). Polské orgány dodatečně vysvětlují, že by vnitřní míra návratnosti (internal rate of return, dále jen „IRR“) vzrostla z […] % na […] %.
(54)
Polské orgány tvrdí, že by dodatečné příjmy alternativně umožnily v dlouhodobé perspektivě snížit dlouhodobé letištní poplatky, které musí letecké společnosti platit.
(55)
Polské orgány potvrdily, že samostatný prodej paliva nebyl v provedených analýzách MEIP zohledněn v důsledku obezřetného přístupu. V době, kdy byly analýzy prováděny, nevlastnil provozovatel letiště nutná povolení ani neměl záruky, že tato povolení kdy získá.
(56)
Dodatečně polské orgány informovaly, že podnik hodlá poskytovat leteckým společnostem navigační služby (namísto polské agentury poskytující navigační služby - „Polska Agencja Żeglugi Powietrznej“). Polské orgány uvádějí, že by tak bylo možné snížit konečný poplatek hrazený leteckými společnostmi (v současnosti placený ve prospěch agentury), čímž by se letiště v Gdyni stalo pro letecké společnosti atraktivnější. Provozovatel letiště by tak mohl leteckým společnostem nabídnout konkurenceschopnější letištní poplatky než sousední letiště.
3.2. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
3.2.1. Investiční podpora
(57)
Podle polských orgánů byla splněna všechna kritéria slučitelnosti podpory pro investice ve prospěch letišť, jak jsou stanoveny v pokynech pro letectví z roku 2005.
Realizace odpovídá jasně definovanému cíli společného zájmu
(58)
Polské orgány tvrdí, že vybudování letiště v Gdyni, které je dopravním faktorem v Pomořanech, zlepší využívání stávající infrastruktury a bude mít pozitivní vliv na rozvoj regionu, zejména pokud jde o vyšší počet pracovních míst na letištích, příjmy z dodavatelského řetězce pro letecký trh a rozvoj turistického ruchu.
(59)
Polské orgány se odvolávají na studii „Regionalna strategia rozwoju transportu w województwie pomorskim na lata 2007-2020“ (Regionální strategie rozvoje dopravy v pomořanském vojvodství v letech 2007-2020), která vychází z prognóz týkajících se letecké dopravy v tomto regionu a ve které byla uznána potřeba vybudovat dopravní uzel úzce spolupracujících letišť, které by uspokojily potřeby obyvatel žijících v oblasti tří velkých měst (Trójmiasto) (26).
(60)
Podle polských orgánů pro vybudování letištního uzle v regionu Trójmiasto mluví tyto hlavní argumenty: zintenzivnění letecké dopravy v Polsku, vyčerpané možnosti rozšíření kapacity letiště v Gdaňsku a zvětšení aglomerace na téměř 60 km (pokud zohledníme města Tczew a Wejherowo, zvýší se tato rozloha nad 100 km). Polské orgány tvrdí, že ačkoli v důsledku rozšíření terminálu činí kapacita letiště v Gdaňsku přibližně pět milionu cestujících, podle některých prognóz týkajících se letecké dopravy může počet cestujících na tomto letišti v roce 2035 překročit šest milionů. Polské orgány na jednu stranu v předložených připomínkách potvrdily, že kvůli překážkám v oblasti ochrany životního prostředí a rozvoji městských oblastí v sousedství letiště v Gdaňsku jsou perspektivy jeho dalšího rozšíření omezené. Na druhou stranu v připomínkách předložených dne 6. prosince 2012 polské orgány potvrdily, přičemž se odvolávaly na hlavní plán letiště v Gdaňsku, že rozšíření letiště v Gdaňsku nic nebrání.
(61)
Polské orgány uvádí, že vybudování letištního uzle v oblasti Trójmiasto s letištěm v Gdyni, které má plnit funkci rezervního letiště (na letišti v Gdyni je možné přistát v 80 % případů, kdy oblačnost a viditelnost neumožňují přistání na letišti v Gdaňsku) dodatečně ospravedlňují důvody související s bezpečností leteckých operací.
(62)
Polské orgány dále tvrdí, že rozvoj letiště v Gdyni odpovídá cílům stanoveným ve vnitrostátních a regionálních strategických dokumentech týkajících se rozvoje letecké infrastruktury v Polsku. Polské orgány vysvětlují, že rozvoj letiště v Gdyni má podle plánů pozitivně ovlivnit rozvoj regionu Pomořany a využívání stávající vojenské infrastruktury, přičemž samotné letiště má mít doplňkovou funkci k letišti v Gdaňsku.
Nutná a úměrná infrastruktura
(63)
Polské orgány tvrdí, že infrastruktura je nezbytná a úměrná s ohledem na stanovený cíl z důvodu nízké intenzity letecké dopravy (1,55 % podíl na polském leteckém trhu v roce 2030), prognózy týkající se počtu cestujících, který překračuje možnosti rozšíření letiště v Gdaňsku, atraktivity regionu pro turistický ruch a z důvodu předpokládané vysoké míry rozvoje regionu Pomořany.
(64)
Polské orgány zdůrazňují strategickou úlohu, kterou plní vojenské letiště v Gdyni v tomto regionu, a upozorňují na skutečnost, že využití stávající infrastruktury minimalizuje náklady na investici a maximalizuje pozitivní přínos pro rozvoj regionu.
(65)
Polské orgány také poznamenávají, že náklady na investici byly minimalizovány a že byla zvýšena efektivita této investice díky tomu, že byla zavedena technická řešení (např. výstavba terminálu pro obecné letectví pro potřeby jak obecného letectví, tak i cestujících, umístění většiny služeb pro obsluhu letiště - pohraniční stráž, celní úřad, policie, požární ochrana, vedení letiště - do jediné budovy a úprava dalších stávajících objektů za účelem jejich optimálního využití). Kromě toho se na nákladech na provoz souvisejících s využíváním infrastruktury bude podílet armáda.
Dostatečné perspektivy střednědobého používání
(66)
Polské orgány upozorňují na dostatečné perspektivy střednědobého používání letiště v Gdyni. Jako důvody uvádějí prognózovaný růst HDP v regionu Pomořany, který má být vyšší než očekávaný průměrný růst HDP Polska a EU, atraktivitu regionu pro turistický ruch, status regionu jako centra zahraničních investic a prognózovaný nárůst letecké dopravy.
(67)
Polské orgány zdůrazňují, že plánovaná spolupráce s letištěm v Gdaňsku a doplňkovost služeb nabízených oběma letišti (letiště v Gdyni bude obsluhovat především obecné letectví) dodatečně posilují střednědobé a dlouhodobé perspektivy letiště v Gdyni.
(68)
Polské orgány navíc vysvětlují, že dotčené letiště rovněž na svém území plánuje rozvoj zvláštní činnosti v oblasti letectví (např. nabídka části jednoduchých služeb, opravy částí letadel nebo výroba jiných montážních dílů/produktů dodávaných na principu „just-in-time“).
(69)
Polské orgány poznamenávají, že dalším dokladem potvrzujícím atraktivitu dotčeného projektu je prohlášení o úmyslu, které podepsala komerční banka a ve kterém banka uvádí, že je připravena zahájit rozhovory o financování investice do letiště v Gdyni.
Rozvoj obchodu není dotčen v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem
(70)
Jelikož letiště v Gdyni nemá mít velký podíl na trhu (má obsluhovat méně než jeden milion cestujících ročně), polské orgány se domnívají, že vliv dotčeného projektu na obchod není v rozporu se společným zájmem. V souvislosti s prognózovaným růstem letecké dopravy polské orgány předpokládají, že letiště v Gdaňsku a Gdyni budou společně tvořit spolupracující letecký uzel, který bude obsluhovat oblast Trójmiasto a nabízet vzájemně se doplňující služby.
(71)
Polské orgány zdůrazňují, že letiště v Gdyni nebude konkurovat letišti v Gdaňsku, neboť se zaměří na služby pro odvětví obecného letectví (údržba, opravy a generální opravy, letecká akademie) a na spolupráci s námořním přístavem v Gdyni.
(72)
Kromě toho polské orgány tvrdí, že obsluha charterových letů a nízkonákladových společností na letišti v Gdyni nebude na úkor letiště v Gdaňsku, nýbrž bude reagovat na větší solventnost obyvatel a jejich větší mobilitu. Polské orgány poznamenávají, že pokud zvážíme tempo rozvoje letiště v Gdaňsku a povahu leteckých operací na tomto letišti, existuje riziko, že se v krátkodobé či dlouhodobé perspektivě nutně sníží počet letů, které toto letiště obsluhuje. Polské orgány informují, že tyto závěry byly uvedeny ve zprávě o posouzení dopadu projektu na životní prostředí s názvem „Rozbudowa Portu Lotniczego Gdańsk im. Lecha Wałęsy“ (Rozšíření letiště Lecha Wałęsy v Gdaňsku).
(73)
Polské orgány vysvětlují, že investice do letiště v Gdyni může snížit finanční a společné náklady, které by vznikly v případě, že dojde k omezení činnosti letiště v Gdaňsku. Polské orgány konstatují, že pokud letiště v Gdyni převezme část leteckého provozu letiště v Gdaňsku, povede to k lepšímu využití kapacity obou letišť.
Nezbytnost podpory a motivační účinek
(74)
Polské orgány tvrdí, že společnost by daný projekt bez veřejného financování nerealizovala. Polské orgány upozorňují na skutečnost, že podpora je omezená na minimum a náklady na projekt byly sníženy a optimalizovány využitím stávající vojenské infrastruktury.
(75)
Podle názoru polských orgánů jsou kapitálové injekce ve prospěch realizace letiště v Gdyni nutné a omezené na minimum, což dokazuje:
i)
vnitřní míra návratnosti projektu ve výši […] % je jen o něco málo vyšší než diskontní sazba (náklady na vlastní kapitál), která činí […] % (na základě analýzy MEIP 2012);
ii)
nutnost, předpokládaná v rámci finančních prognóz, přijmutí půjčky provozního kapitálu za účelem financování provozu letiště, bez které by společnost mohla ztratit likviditu;
iii)
skutečnost, že celkové financování z vlastního kapitálu je nižší než celkové investiční náklady (financování z vlastního kapitálu činí méně než […] celkových finančních nákladů za období, na které se vztahuje prognóza, včetně celkových investičních nákladů).
(76)
Kromě toho polské orgány vysvětlují přiměřenost dotčeného opatření podpory a srovnávají financování podpory z veřejných prostředků (asi 148 mil. PLN v reálném vyjádření) s investicí „na zelené louce“ (letiště Lublin-Świdnik, jehož dosavadní výstavba stála 420 mil. PLN netto) a s investicí na území vojenského letiště (letiště Warszawa-Modlin, jehož dosavadní výstavba stála přibližně 454 mil. PLN).
3.2.2. Provozní podpora
(77)
Polské orgány tvrdí, že projekt splňuje kritéria slučitelnosti stanovená v pokynech k regionální podpoře, která lze uplatnit na region, na který se vztahuje čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU. Podle mínění polských orgánů provozní podpora projektu:
i)
je určená na financování části předem určených výdajů,
ii)
se omezuje na nezbytné minimum a byla přiznána prozatímně (podpora na provozní náklady se poskytuje ve výši nezbytně nutné pro zahájení činnosti letiště a na dobu nutnou pro toto zprovoznění, tj. do konce roku 2018),
iii)
je degresivní a snižuje se z […] % investičních nákladů v roce 2013 na […] % v roce 2018,
iv)
se uděluje pro realizaci cílů projektu týkajících se regionálního rozvoje a zmírnění stávajících překážek. Polské orgány tvrdí, že pokud porovnáme výši podpory a její pozitivní přínos pro rozvoj Pomořan, je nutné uznat podporu za úměrnou.
(78)
Polské orgány navíc zdůrazňují, že podpora se poskytuje malému letišti, které má maximální roční kapacitu jednoho milionu cestujících, takže riziko narušení hospodářské soutěže a dopadu, který by byl v rozporu se společným zájmem, je minimální, zejména v souvislosti plánované spolupráce letišť v Gdyni a Gdaňsku a doplňkové povahy této spolupráce.
(79)
Polské orgány také uvádějí, že jednání, jež jsou v současnosti vedena s armádním uživatelem letiště a jeho podíl na provozních nákladech letiště snižují ztráty a provozní náklady společnosti.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(80)
Komise neobdržela od zúčastněných stran po zveřejnění rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU žádné připomínky, pokud jde o financování udělené společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. ze strany města Gdyně a obce Kosakowo.
5. POSOUZENÍ
5.1. EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY
(81)
V čl. 107 odst. 1 SFEU je stanoveno, že „veškeré podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(82)
Kritéria v čl. 107 odst. 1 SFEU platí kumulativně. Aby bylo možné určit, zda dané opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněny všechny následující podmínky: Konkrétně by finanční podpora musela:
i)
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
ii)
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
iii)
narušovat nebo mohla narušit hospodářskou soutěž a
iv)
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
5.1.1. Hospodářská činnost a pojem podnik
(83)
V souladu s ustálenou judikaturou musí Komise nejprve zjistit, zda letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. je podnikem ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Podnikem je jakákoli jednotka vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení této jednotky a způsobu jejího financování (27). Za hospodářskou činnost se považuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo služeb na daném trhu (28).
(84)
Soudní dvůr v rozsudku ve věci letiště Lipsko-Halle potvrdil, že využívání letiště pro komerční účely a výstavba letištní infrastruktury představují hospodářskou činnost (29). V momentě, kdy provozovatel letiště zahájí hospodářskou činnost v podobě poskytování letištních služeb za odměnu, se takový provozovatel bez ohledu na jeho právní status nebo způsob financování považuje za podnik ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a ustanovení Smlouvy o státní podpoře lze tedy použít na posouzení výhod, které byly takovému operátorovi přiznány ze strany státu či ze státních prostředků (30).
(85)
V tomto ohledu Komise poznamenává, že objekty infrastruktury, které jsou předmětem tohoto rozhodnutí, mají být provozovatelem letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. využívány na komerčním základě. Jelikož provozovatel letiště bude od uživatelů letiště vybírat poplatky za využití uvedených objektů infrastruktury, je nutné uznat, že objekty lze komerčně využívat. Z výše uvedeného vyplývá, že subjekt, který využívá dotčené objekty infrastruktury, je podnikem ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(86)
Hospodářský charakter však nemá každý typ činnosti provozovatele letiště (31).
(87)
Podle rozsudku Soudního dvora (32) činnosti, které obvykle spadají do odpovědnosti státu při výkonu jeho veřejných pravomocí, nejsou hospodářského charakteru a nespadají do oblasti působnosti pravidel státní podpory. K takovým činnostem např. patří činnost související s bezpečností, kontrola leteckého provozu, policie, celní služby atd. Financování se musí omezit pouze na nezbytné minimum nutné pro náhradu nákladů vzniklých na základě této činnosti a nelze je využít na pokrytí nákladů souvisejících s prováděním jiného typu hospodářské činnosti (33).
(88)
Proto financování činností, které spadají do výkonu veřejné správy, nebo financování infrastruktury přímo související s těmito činnostmi nepředstavují státní podporu (34). Činnosti na letišti, např. kontrola leteckého provozu, policie, celní služby, požární ochrana, realizace úkolů nutných pro zajištění ochrany civilního letectví před nelegálními zásahy, jakož i investice do infrastruktury a vybavení, jež jsou nutné pro realizaci těchto úkolů, se obecně nepovažují za činnosti hospodářského charakteru (35).
(89)
Veřejné financování činnosti, která nemá hospodářský charakter a úzce souvisí s prováděním hospodářské činnosti, však nemůže vést k neoprávněné diskriminaci mezi leteckými společnostmi a provozovateli letišť. Podle ustálené judikatury se považuje za výhodu, pokud veřejné orgány osvobodí podnik od nákladů, které neoddělitelně souvisejí s jeho hospodářskou činností (36). Pokud je tedy podle právního řádu běžnou praxí, že letecké společnosti nebo provozovatelé letišť nesou náklady na jisté služby, ale některé letecké společnosti nebo provozovatelé letišť, kteří poskytují stejné služby jménem stejných veřejných orgánů, tyto náklady nést nemusí, existuje možnost, že druhým jmenovaným vzniká výhoda, i když se samotné dané služby nepovažují za činnost hospodářského charakteru. Je tedy nutné provést analýzu právního rámce, který je platný pro daného provozovatele letiště, aby bylo možné posoudit, zda daný právní rámec zavazuje provozovatele letiště či leteckou společnost nést náklady na provozování některých typů činností, které by samy o sobě mohly být uznány za činnosti nehospodářského charakteru, které však neoddělitelně souvisejí s realizací činnosti hospodářského charakteru.
(90)
Třebaže lze činnost uvedenou v 88. bodě odůvodnění uznat za činnost nehospodářského charakteru, Komise se domnívá, že v souladu s polským právem (37) mají provozovatelé letišť povinnost financovat z vlastních zdrojů objekty a zařízení letiště, která jsou nezbytná k provozování dané činnosti.
(91)
Komise se tedy domnívá, že veřejné financování poskytnuté provozovateli letiště v Gdyni určené na výše uvedené objekty a zařízení osvobozuje provozovatele od nákladů neoddělitelně souvisejících s jeho hospodářskou činností (viz bod 5.1.3). V této souvislosti Komise dochází k závěru, že při výpočtu ziskovosti posuzované investice je nutné zohlednit také kapitál určený pro tyto objekty a zařízení. Komise tak uplatňuje přístup, který správně použily polské orgány v analýzách MEIP.
5.1.2. Státní zdroje a účast státu
(92)
Státní podporou se rozumí každá výhoda poskytnutá ze státních zdrojů samotným státem či zprostředkujícím subjektem jednajícím na základě svěřených pravomocí (38). Zdroje místních orgánů jsou pro účely článku 107 SFEU státními zdroji (39). V tomto případě pocházejí kapitálové injekce poskytnuté ve prospěch letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. z rozpočtů dvou orgánů místní samosprávy, tj. města Gdyně a obce Kosakowo. Komise se tedy domnívá, že zdroje dotčených obcí byly státními zdroji.
(93)
Komise se proto také domnívá, že investice jsou financované ze státních zdrojů a lze je připsat státu.
5.1.3. Hospodářská výhoda
(94)
Komise vzala na vědomí, že polské orgány na jedné straně argumentují tím, že kapitálové injekce splňují kritéria MEIP, na druhé straně se však domnívají, že podpora je slučitelná s vnitřním trhem, jelikož by provozovatel letiště bez veřejného financování investici neprovedl.
(95)
Za účelem zjištění, zda v tomto případě dotčené opatření znamená výhodu pro společnost Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., kterou by tato společnost v běžných tržních podmínkách nemohla získat, Komise musí porovnat postup veřejných společníků provozovatele letiště s postupem soukromého investora, který usiluje o dlouhodobou ziskovost (40).
(96)
Při tomto hodnocení nelze zohlednit jakýkoli pozitivní dopad pro hospodářství regionu, ve kterém se letiště nachází, jelikož je podle výroku Soudního dvora nutné, pokud se použije analýza MEIP, vyjasnit otázku, zda „by se soukromý společník při zohlednění pravděpodobné návratnosti investice a bez zohlednění veškerých sociálních a odvětvových otázek a otázek souvisejících s regionální politikou rozhodl za podobných okolností upsat dotčený kapitál“ (41).
(97)
Polské orgány tvrdí, že dotčená opatření neposkytují provozovateli letiště v Gdyni žádnou hospodářskou výhodu, jelikož jsou v souladu s analýzou MEIP. Jak je uvedeno v bodě 3.1, polské orgány toto tvrzení odůvodňují výsledky analýz MEIP vypracovaných PWC (42). V listopadu 2013 polské orgány navíc informovaly, že nové zdroje příjmu (tj. prodej paliva a poskytování navigačních služeb) navyšují NPV projektu. V momentě, kdy bylo přijato rozhodnutí o zahájení řízení, polské orgány předložily pouze aktualizaci MEIP 2012.
(98)
Třebaže se podle dohody společníků z roku 2011 město Gdyně a obec Kosakowo zavázaly k poskytnutí hotovostních a bezhotovostních příspěvků za účelem financování investičního projektu do roku 2040, polské orgány tvrdí, že pro hodnocení slučitelnosti kapitálových injekcí s vnitřním trhem jsou relevantní pouze analýza MEIP 2012 a pozdější informace o dodatečných zdrojích příjmů.
(99)
Ve svém rozsudku ve věci Stardust Marine Soudní dvůr prohlásil, že „[…] pro zjištění, zda se stát choval jako obezřetný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci“ (43).
(100)
Kromě toho Soudní dvůr prohlásil, že „[…] hospodářská hodnocení provedená po poskytnutí uvedené výhody, zpětné konstatování o skutečné výnosnosti investice uskutečněné dotčeným členským státem nebo odůvodnění následující po rozhodnutí o zvoleném postupu nepostačují jako důkaz toho, že tento členský stát před nebo současně s poskytnutím takové podpory takové rozhodnutí učinil v postavení akcionáře“ (44).
(101)
Aby bylo možné použít analýzu MEIP, musí se Komise vrátit do kontextu období, v němž bylo přijato konkrétní rozhodnutí o změně původního vojenského letiště na letiště civilního letectví. Komise musí při svém posouzení rovněž vycházet z informací a předpokladů, které měli k dispozici veřejní společníci v momentě přijetí rozhodnutí týkajícího se ujednání ohledně financování investičního projektu.
(102)
Komise se domnívá, že aby bylo možné stanovit, zda město Gdyně a obec Kosakowo postupovaly jako soukromý investor, je první důležitou analýzou analýza MEIP 2010. Hodnocení slučitelnosti této intervence státu s tržními podmínkami musí vycházet z analýzy ex ante a zároveň zohlednit informace a údaje dostupné v momentě přijetí rozhodnutí o investici.
(103)
Komise konstatuje, že studie a přípravné práce pro účely dotčeného investičního projektu byly provedeny do roku 2010. Zahrnovaly hlavní plán investičního projektu, zprávu týkající se životního prostředí, projektovou dokumentaci terminálu obecného letectví, projektovou dokumentaci budovy pro správu letiště a jednotky požární ochrany, zvláštní dokumentaci týkající se činnosti letiště a jiné odborné studie. Náklady na tyto studie do konce roku 2010 činily celkem […] mil. PLN ([…] EUR) (45). Z toho vyplývá, že rozhodnutí o rozšíření letiště v Gdyni investoři přijali před rokem 2010. Město Gdyně a obec Kosakowo přijaly řadu předběžných opatření s cílem realizace projektu (viz 10. bod odůvodnění výše); rovněž bylo za tímto účelem zadáno vypracování zvláštních studií.
(104)
Kromě toho, jak tvrdí polské orgány, v roce 2010 veřejní společníci provozovatele letiště ukončili přípravu dotčeného investičního projektu. Ve stejném roce veřejní akcionáři navýšili základní kapitál společnosti na 6,05 mil. PLN (asi 1,5 mil. EUR) za účelem realizace investičního projektu. Hlavní investice do pevných aktiv (jako je např. výstavba terminálu obecného letectví) měly být zahájeny v roce 2011, ale ve skutečnosti začaly v roce 2012. Komise se domnívá, že v tomto momentě by každý soukromý investor posoudil očekávanou ziskovost projektu. Pokud by se ukázalo, že investiční plán nevykazuje přijatelnou míru návratnosti, nebo kdyby vycházel z pochybných předpokladů, soukromý investor by nezačal realizaci plánu a nevynaložil by na něj další prostředky navíc k prostředkům, které již poskytl na přípravné práce, jak uvádí bod odůvodnění výše.
a) Kapitálové injekce
(105)
Pokud jde o kapitálové injekce, Komise se domnívá, že rozhodnutí o první velké kapitálové injekci ve výši 4,4 mil. PLN bylo přijato 29. července 2010 (tím se téměř čtyřnásobně navýšil stávající kapitál ve výši 1,7 mil. PLN), tedy po ukončení analýzy MEIP 2010 ze dne 16. července 2010. Navíc byla v březnu 2011 (ještě před ukončením druhé analýzy MEIP ze dne 13. května 2011) podepsána dohoda o dalších kapitálových injekcích (do roku 2040) za účelem financování projektu přeměny vojenského letiště na letiště civilního letectví (jak uvádí 33. bod odůvodnění). Kromě toho byla ve stejné době uzavřena operativní dohoda s armádním uživatelem letiště (dne 7. března 2011) a dohoda o pronájmu pozemků ve prospěch společnosti (dne 11. března 2011), jak je uvedeno ve 33. bodě odůvodnění.
(106)
Komise rovněž zdůrazňuje, že polské orgány potvrdily, že kapitálové injekce, o kterých bylo rozhodnuto dne 29. července 2010, vycházely z posouzení hospodářského projektu, které obsahovala analýza MEIP 2010. Proto není pochyb o tom, že se veřejní akcionáři v této fázi rozhodli účastnit se dotčeného investičního projektu, který měl být realizován v průběhu 30 let. I když je možné, že soukromý investor v průběhu realizace investičního plánu tento plán upraví s ohledem na změněné podmínky, každý soukromý investor by však nepochybně posoudil přínos dotčeného podniku již v roce 2010, tedy předtím, než by na jeho realizaci poskytl značné zdroje.
(107)
Ještě před tím, než byla poprvé aktualizována analýza MEIP v roce 2011, veřejní akcionáři poskytli ve prospěch společnosti kapitálové injekce ve výši 6,05 mil. PLN (viz tabulka 3). Společnost již tehdy měla pronajaté pozemky letiště od obce Kosakowo (dohoda o pronájmu mezi společností letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. a obcí Kosakowo byla podepsána dne 11. března 2011) a také podepsala operativní dohodu s armádním uživatelem letiště (dne 7. března 2011). Kromě toho společníci dne 11. března 2011 podepsali dohodu o navýšení základního kapitálu společnosti do roku 2040 (46). Než byla ukončena druhá aktualizace analýzy MEIP v červenci 2012, veřejní společníci poskytli kapitálové injekce v celkové výši 64,810 mil. PLN (tj. asi 70 % celkového poskytnutého kapitálu). Komise zdůrazňuje, že analýzy MEIP 2011 a 2012 bez pochyby zavádějí úpravy týkající se prvního investičního plánu, na jehož základě bylo přijato první rozhodnutí o zahájení projektu přestavby vojenského letiště na letiště civilního letectví. Z toho důvodu nelze tyto kapitálové injekce posuzovat odděleně, třebaže byly větší kapitálové injekce poskytnuty po provedení analýzy MEIP 2010.
b) Investiční náklady
(108)
V analýze MEIP 2012 jsou investice do pevných aktiv rozděleny na čtyři fáze. První fáze investičního projektu zahrnovala projektové práce a přípravu stavebního místa (vykácení stromů a keřů, rozebrání některých hangárů a srovnání pozemku). Náklady vznikly v roce 2011 a jejich celková výše činila […] mil. PLN ([…] EUR). Realizace druhé fáze projektu, která zahrnovala výstavbu terminálu pro potřeby obecného letectví, budovy správy letiště a budovy pro jednotky požární ochrany, začala již v roce 2012. Druhá fáze projektu je největší, pokud jde o investiční náklady - v letech 2012-2013 vzniklo […] % kapitálových výdajů v nominálním vyjádření (dále jen „kapitálové výdaje“). Podle informací předložených polskými úřady činily investiční náklady v roce 2012 […] mil. PLN (z toho byla více než polovina vynaložena ještě před vypracováním aktualizace MEIP 2012). Níže uvedený obrázek (obrázek 2) uvádí kapitálové výdaje (v nominálním vyjádření) v rozdělení podle jednotlivých fází investice v souladu s analýzou MEIP 2012.
Obrázek 2
Kapitálové výdaje v rozdělení podle jednotlivých fází (analýza MEIP z roku 2012)
[…]
(109)
S ohledem na 103. a 108. bod odůvodnění se Komise domnívá, že analýzy MEIP 2011 a MEIP 2012 nebyly vypracovány včas a nevycházely z informací, které měli k dispozici veřejní akcionáři ve chvíli přijetí hlavního rozhodnutí o financování projektu přestavby vojenského letiště na letiště pro civilní letectví. Komise navíc nemůže zpětně zohlednit plánované dodatečné zdroje příjmů, které vychází z informací předložených v listopadu 2013 a které mají zdůvodnit rozhodnutí přijaté veřejnými společníky v letech 2010 a 2011.
(110)
V souvislosti s výše uvedeným se Komise domnívá, že pro posouzení, zda Gdyně a Kosakowo postupovaly jako obezřetný soukromý investor v tržním hospodářství, musí při svém posouzení vycházet především z analýzy MEIP 2010 a nemůže zohlednit další události a informace, které uvedení veřejní společníci neměli v okamžiku přijetí rozhodnutí o realizaci dotčeného investičního projektu k dispozici.
(111)
Na druhou stranu analýzy MEIP 2011 a 2012 posuzují pouze změny v porovnání s prvním rozhodnutím o zahájení investičního projektu, které bylo přijato v roce 2010 na základě analýzy MEIP 2010. Analýza MEIP 2012 skutečně potvrdila, že některé investice (např. terminál pro potřeby obecného letectví, správní budova, energetický systém) již byly v „pokročilém stádiu realizace“. Dvě pozdější analýzy ukazují, že společníci se chovali podle změn na trhu a v souladu s nimi přizpůsobili rozsah projektu (v závislosti na druhu investice jej buď rozšířili či omezili). Tyto změny však nebyly velké v porovnání s rozhodnutím přestavět vojenské letiště na letiště civilního letectví. Níže uvedený obrázek (obrázek 3) uvádí kapitálové výdaje podle analýz MEIP 2010, 2011 a 2012 (v reálném vyjádření z roku 2010). Jak lze vidět, časový rámec a rozsah investice byly aktualizovány jak v roce 2011, tak i v roce 2012, avšak tyto změny nebyly s ohledem na celkový rozsah projektu významné. V roce 2010 se kapitálové výdaje odhadovaly na asi […] mil. PLN a tato částka[…] se zvýšila na asi […] mil. PLN jak v roce 2011, tak i v roce 2012 (tj. o […] % na období realizace investice trvající téměř 20 let).
(112)
Komise musí v této věci posoudit řadu investičních rozhodnutí přijatých v krátkém časovém období, ve kterém nedošlo k nepředvídatelným událostem. Tato rozhodnutí přijali stejní veřejní společníci v souvislosti s realizací prakticky stejného investičního projektu. Z toho důvodu nelze na základě aktualizací analýz MEIP 2011 a 2012 uznat investiční rozhodnutí, které nebylo v souladu s analýzou MEIP v době, kdy bylo přijato, za rozumné investiční rozhodnutí. Tyto aktualizace by mohly doložit, že polské úřady postupovaly jako soukromý investor, nanejvýš v případě, že by z nich vyplývalo, že díky investování dalších prostředků se projekt stane ziskovým, a bude tak zajištěna přiměřená náhrada již investovaného kapitálu i kapitálu, který měl být ještě investován (nebo by se tím zajistila přiměřená náhrada tohoto kapitálu, i při zohlednění rizika souvisejícího s nutností vrátit podporu neoprávněně získanou v minulosti).
Obrázek 3
Kapitálové výdaje (v tis. PLN) podle analýz MEIP z let 2010, 2011 a 2012 (v reálném vyjádření 2010)
[…]
Použití MEIP na základě analýzy MEIP z roku 2010
(113)
Analýza MEIP z roku 2010 předložená polskými orgány vychází z operačního plánu, který pro investory kapitálu obsahuje prognózu budoucích peněžních toků v letech 2010-2040. V době, kdy byla provedena analýza MEIP, polské orgány předpokládaly, že letiště začne obsluhovat obecný letecký provoz v roce 2011, charterové lety v roce 2013 a nízkonákladové přepravce v roce 2015. To by vedlo ke stabilnímu růstu počtu odbavených cestujících z […] cestujících v roce 2013 na téměř […] mil. v roce 2024 a 1,753 mil. v roce 2040 (jak ukazuje tabulka 5 níže).
Tabulka 5
Prognózy ohledně počtu cestujících na letišti v Gdyni použité v analýze MEIP z roku 2010 (v tis.)
Očekávaný vývoj cestovního ruchu ( MEIP 2010)
Rok
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Počet cestujících
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Podle analýzy MEIP z roku 2010 by podnik byl ziskový před úroky, zdaněním a odpisy (EBITDA) od roku 2018. Ročně diskontované peněžní toky se měly stát kladnými od roku 2020, jak ukazuje níže uvedený obrázek (obrázek 4). Kumulativně (tzn. po součtu peněžních toků z předchozích let v každém roce) však bude součet diskontovaných peněžních toků za celé období 2010-2040 záporný (jak uvádí obrázek 1). Jinými slovy, kladné peněžní toky, které měly být generovány od roku 2018, nejsou dostatečně vysoké, aby mohly vyrovnat záporné vysoké peněžní toky v raném období investice.
Obrázek 4
Diskontované peněžní toky v tis. PLN (analýza MEIP z roku 2010)
[…]
Zdroj:
na základě analýzy MEIP 2010.
(115)
Očekávalo se, že po roce 2040 hodnota provozovatele letiště bude stále narůstat při stabilní míře růstu volných peněžních toků ve výši […] %. V souladu s tímto předpokladem polské orgány vypočítaly konečnou hodnotu provozovatele letiště v roce 2040. Diskontovaná konečná hodnota činí […] mil. PLN.
(116)
Z analýzy MEIP 2010 vyplývá kladná kapitálová hodnota (47) […] mil. PLN (tj. asi[…] mil. EUR). Navíc vnitřní míra návratnosti je […] %, čímž je vyšší než prognózované náklady na kapitál provozovatele letiště ([…] %).
(117)
Komise poznamenává, že zásadním faktorem ovlivňujícím hodnotu budoucích peněžních toků provozovatele letiště v Gdyni jsou očekávané příjmy, které jsou podmíněné počtem cestujících a výší letištních poplatků placených leteckými přepravci. V analýze MEIP 2010 činí příjmy z letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci a z charterových letů (poplatky za cestující, přistání a parkování letadel) [80-90] % všech příjmů v roce 2040 a průměrně [80-90] % všech příjmů za celé posuzované období, tj. v letech 2010-2040. Komise poznamenává, že tyto údaje jsou v rozporu s prohlášeními polských orgánů, že činnost letiště v Gdyni bude doplňovat činnost letiště v Gdaňsku, jelikož se letiště v Gdyni zaměří na činnost související s obecným letectvím. Ve skutečnosti, jak ukazují výše uvedené údaje, jsou hlavním zdrojem příjmů ve většině roků, na které se vztahuje prognóza, lety obsluhované nízkonákladovými přepravci a charterové lety. Avšak - jak bude podrobně vysvětleno níže - také velká většina příjmů letiště v Gdaňsku pochází z letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci a charterových letů (viz 121. bod odůvodnění).
(118)
V souvislosti s poptávkou ze strany cestujících a leteckých přepravců Komise poznamenává, že letiště v Gdyni by mělo stejnou spádovou oblast jako letiště v Gdaňsku vzdálené od tohoto letiště pouhých 25 kilometrů. Letiště v Gdaňsku bylo rozšířeno v roce 2012, aby mohlo obsluhovat pět milionů cestujících, a v roce 2015 se plánuje další nárůst kapacity na sedm milionů cestujících. Harmonogram tohoto rozšíření byl zveřejněn již v roce 2010, tj. v době přípravy analýzy MEIP 2010 (48). Kromě toho Komise dne 24. září 2008 také obdržela v kontextu věci státní podpory č. N472/2008 oznámení týkající se veřejného financování rozšíření letiště v Gdaňsku, kterým se měla jeho kapacita zvýšit na pět milionů cestujících. Komise toto financování schválila dne 5. února 2009 (49).
(119)
Polské orgány informovaly Komisi, že hlavní plán pro letiště v Gdaňsku, který byl vypracován v roce 2010 (50), plánuje rozšíření rozjezdové dráhy, odbavovací plochy a jiné letištní infrastruktury. Díky tomu bude moci letiště v Gdaňsku v budoucnosti obsluhovat více než deset milionů cestujících ročně.
(120)
Komise dále poznamenává, že v roce 2010 letiště v Gdaňsku odbavilo 2,2 milionu cestujících (tj. využilo svou kapacitu ze 45 %, včetně kapacity, kterou měl v době rozšiřování). Podle prognóz pro letiště v Gdaňsku bude dostupná kapacita do roku 2020 využívána pouze z 50-60 % (51). Tyto prognózy nezohledňují začátek využívání letiště v Gdyni (tj. předpokládá se, že veškerou poptávku ve spádové oblasti uspokojí letiště v Gdaňsku). Komise upozorňuje, že i kdyby se předpokládal dynamický růst počtu cestujících, letiště v Gdaňsku bude schopné uspokojit poptávku v tomto regionu dlouhodobě, tj. nejméně do roku 2030.
(121)
Jak je uvedeno výše, analýza MEIP z roku 2010 pro letiště v Gdyni předpokládala, že hlavní část příjmů (průměrně [80-90] % pro celé období od roku 2012 do roku 2040) by měla pocházet od nízkonákladových přepravců a charterových letů. V tomto kontextu Komise poznamenává, že letiště v Gdaňsku také obsluhuje především nízkonákladové přepravce a charterové lety. V roce 2010 tvořili cestující přepravovaní nízkonákladovými přepravci a charterovými lety 72 % všech cestujících odbavených na letišti v Gdaňsku (52).
(122)
Pokud uvážíme blízkost jiného nevytíženého a již provozovaného letiště, které funguje na stejném obchodním modelu a dlouhodobě má značnou volnou kapacitu, Komise se domnívá, že to, zda se provozovateli letiště v Gdyni podaří přilákat letecký provoz a cestující, bude do značné míry záviset na výši letištních poplatků, kterou navrhne leteckým přepravcům, zejména ve srovnání s poplatky, jež vybírají jeho nejbližší konkurenti.
(123)
V tomto kontextu Komise poznamenává, že analýza MEIP z roku 2010 předpokládala, že poplatky za cestující budou u charterových letů a letů provozovaných nízkonákladovými přepravci činit 25 PLN/PAX (6,25 EUR) do roku 2014 a 40 PLN/PAX (10 EUR) od roku 2015 (a do roku 2040). Poplatky za přistání ve stejné kategorii letů byly stanoveny na 25 PLN za tunu (6,25 EUR) za celé období (za předpokladu, že průměrná maximální vzletová hmotnost bude činit 70 tun). Poplatky za parkování letadel byly odhadnuty na 4 PLN (1,0 EUR) za 24 hodin parkování a za tunu (za předpokladu, že průměrná maximální vzletová hmotnost bude činit 70 tun). Podle analýzy MEIP 2010 byly ceny stanoveny na úrovni srovnatelné s cenami na jiných regionálních letištích v době, kdy byla provedena analýza MEIP 2010. Ceny na letišti v Gdyni byly také stanoveny s tím, že tomuto letišti nebude konkurovat letiště v Gdaňsku.
(124)
Komise navíc konstatuje, že podle ceníku, který se používá na letišti v Gdaňsku ode dne 31. prosince 2008, činí standardní poplatek za cestujícího 48 PLN/PAX (12 EUR), standardní poplatek za přistání letadla s hmotností vyšší než dvě tuny (tj. včetně všech letadel nízkonákladových přepravců a charterových letů) činí 25 PLN za tunu (6,25 EUR) a poplatek za parkování letadel činí 4,5 PLN za 24 hodin parkování a za tunu (1,25 EUR).
(125)
Komise však poznamenává, že ceník používaný na letišti v Gdaňsku počítá také s různými slevami a rabaty, které se mj. týkají i letů nízkonákladových přepravců a charterových letů. Letiště v Gdaňsku uplatňuje sníženou sazbu poplatků za cestující ve výši 24 PLN/PAX (6 EUR) u všech nových spojení (od 1. ledna 2004) a každého zvýšení frekvence leteckých spojení letadly o maximální vzletové hmotnosti od 50 do 100 tun (např. Airbus A320 a Boeing 737, jakož i jiná letadla používaná nízkonákladovými přepravci). Také poplatky za přistání jsou u těchto spojení sníženy o polovinu (tj. do 12,5 PLN za tunu). Poplatky za parkování letadel se vůbec neúčtují, pokud frekvence spojení je nejméně šestkrát v týdnu. Kromě toho se standardní poplatky za cestujícího sníží o 23 PLN v případě všech odlétajících cestujících, kteří využívají pravidelná vnitrostátní spojení. V takovém případě se použije vhodná sleva. Komise se domnívá, že pokud zvážíme slevy a rabaty používané na letišti v Gdaňsku, průměrné letištní poplatky, se kterými se počítá na letišti v Gdyni, byly stanoveny na úrovni značně překračující výši poplatků na sousedním letišti, které je již v provozu.
(126)
Pokud by letiště v Gdyni jako nový subjekt na trhu uplatňoval uvedené poplatky, nepodaří se mu přilákat významný provoz za situace, kdy již fungující letiště, které má ve stejné spádové oblasti volnou kapacitu, účtuje nižší poplatky netto v případě nových spojení a nárůstu frekvence letů u již existujících spojení. Komise upozorňuje, že ceník letištních poplatků na letišti v Gdaňsku se sníženými poplatky má být používán do dne 31. prosince 2028. Jelikož jsou letištní poplatky hlavním zdrojem příjmů pro provozovatele, s nímž počítá analýza MEIP 2010 (podle tehdejšího obchodního plánu provozovatele letiště), Komise se domnívá, že z výše uvedeného vyplývá, že analýza MEIP 2010 není dostatečně jasná a věrohodná, aby mohla potvrdit, že posuzovaný investiční projekt by realizoval soukromý investor.
(127)
Pokud uvážíme, že obě letiště, v Gdaňsku i Gdyni, se zaměřují převážně na provozovatele nízkonákladových a charterových letů, že letiště v Gdaňsku nevyužívá celou svou kapacitu, že skutečné poplatky na letišti v Gdaňsku jsou nižší než poplatky, se kterými počítá obchodní plán letiště v Gdyni, a pokud zohledníme blízkost obou letišť, domnívá se Komise, že předpoklad, že si obě letiště nebudou konkurovat, není správný.
(128)
Komise se rovněž domnívá, že v době přípravy analýzy MEIP 2010 byly poplatky netto (standardní poplatky po odečtení příslušných slev) uplatňované na letišti v Bydgoszczy (které je od letiště v Gdyni vzdálené 196 km, což autem trvá dvě hodiny a 19 minut) a na letišti ve Štětíně (vzdáleném od letiště v Gdyni 296 km, což autem trvá čtyři hodiny a 24 minuty), tj. na druhém a třetím nejbližším polském regionálním letišti, značně nižší (53).
(129)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že pokud zvážíme blízkost jiného nevytíženého letiště, které funguje na stejném obchodním modelu, nejsou letištní poplatky, které předpokládá analýza MEIP 2010 a které byly stanoveny na vyšší úrovni než poplatky uplatňované v Gdaňsku a na jiných regionálních letištích ležících poblíž, realistické. Kromě toho zastává Komise názor, že pokud zohledníme konkurenci pro letiště v Gdyni, prognózy ohledně provozu uvedené v analýze MEIP 2010 nevycházely z reálných předpokladů.
(130)
Kromě toho je třeba poznamenat, že v analýze 2010 nebyla provedena analýza zranitelnosti ani v ní nebylo posouzeno, jak pravděpodobné jsou dané výsledky (např. nejpesimističtější scénář, nejoptimističtější scénář, základní scénář). Komise v této souvislosti konstatuje, že scénář uvedený v analýze MEIP 2010 vychází z příliš optimistických předpokladů, pokud jde o růst počtu cestujících a výši poplatků.
(131)
Komise poznamenává, že snížení ročních příjmů z poplatků za cestující pocházejících z charterových letů a letů obsluhovaných nízkonákladovými přepravci o pouhých […] % (v období, na které se vztahuje prognóza, tj. v letech 2010-2040) způsobí, že kapitálová hodnota pro veřejné společníky bude záporná. K takovému snížení příjmů by mohlo dojít, pokud budou poplatky či provoz menší, než se předpokládalo. V tomto ohledu je třeba poznamenat, že letištní poplatky uvedené v obchodním plánu, který byl použit v analýze MEIP 2010, jsou již o […] % vyšší než poplatky na letišti v Gdaňsku (54). V této souvislosti je vysoce nepravděpodobné, že by se letišti v Gdyni mohlo podařit přilákat letecký provoz, aniž by nenabídlo značné rabaty u poplatků (ve výši 40 PLN (10 EUR), se kterými počítá obchodní plán. Vysoká zranitelnost NPV, která vzniká již u nepatrné slevy letištních poplatků (která je však založena na realistických předpokladech), ukazuje, že je třeba vážně pochybovat o věrohodnosti původního obchodního plánu.
(132)
I když analýza MEIP 2010 vycházela z tehdy dostupných prognóz ohledně provozu a informace ex post by neměly být používány pro účely přímého posouzení zásady soukromého investora, Komise přesto konstatuje, do jaké míry byly tyto prognózy příliš optimistické. Konkrétně porovnání prognóz provozu z roku 2010 a 2012 ukazuje velké rozdíly. Nejenom že byl projekt zahájen se zpožděním, ale navíc byly každý rok pro období „kladného EBITDA“ sníženy prognózy provozu o […] na […] %. Tak významná oprava provedená pouhé dva roky později, jejímž důvodem nejsou významně změněné podmínky, jasně vypovídá o racionálnosti původních předpokladů. Svědčí o tom, že kontroly zranitelnosti, které provedla Komise (jejichž rozsah je v porovnání zanedbatelný), přinášejí obzvláště důležité informace o nerealistickém charakteru předpokladů, na jejichž základě byl projekt schválen k realizaci.
Tabulka 6
Srovnání prognóz týkajících se počtu cestujících, které použily analýzy MEIP 2010 a aktualizace MEIP 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Celkový počet cestujících v analýze MEIP 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Celkový počet cestujících v analýze MEIP 2010
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Rozdíl (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Celkový počet cestujících v analýze MBP 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Celkový počet cestujících v analýze MBP 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Rozdíl (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Z dalších testů zranitelnosti vyplývá, že projekt by byl prodělečný, pokud by se příjmy snížily o pouhých […] % ročně během celého období, na které se vztahuje prognóza, nebo pokud by se příjmy snížily o […] % a operační výdaje se navýšily o […] %. Ziskovost investice je tedy velmi ohrožená již v případě malých změn základních předpokladů. Komise se domnívá, že takové změny jsou zanedbatelné v porovnání se změnami, které byly provedeny v dalších analýzách MEIP.
(134)
Kontroly zranitelnosti, které provedla Komise, se zdají být ještě více oprávněné s ohledem na to, že polské orgány obdržely necelý rok po vypracování analýzy MEIP 2010 aktualizovanou analýzu, podle které měla být NPV projektu významně nižší a činila pouze […] mil. PLN (ok. […] EUR). V porovnání s původním projektem byla NPV projektu v květnu 2011 snížena o […] %.
(135)
Komise navíc poznamenává, že kladné výsledky analýzy MEIP 2010 z velké míry závisí na konečné hodnotě investice na konci období, na které se vztahuje obchodní plán (tj. v roce 2040). Diskontované peněžní toky podniku v letech 2010-2040 jsou totiž záporné a činí (-[…] mil.) PLN. Konečná hodnota diskontovaná ke dni 30. června 2010 činí […] mil. PLN.
(136)
Konečná hodnota byla vypočítána na základě předpokladů, že roční míra růstu peněžních toků z investice po roce 2040 bude činit […] %. Podle standardní praxe by míra růstu podniku neměla být vyšší než míra růstu hospodářství, ve kterém podnik funguje (tj. pokud jde o HDP). Konečná hodnota se totiž vypočítává na dobu, kdy se očekává, že podnik bude plně zaveden a v té samé době skončí období jeho vysokého růstu. S ohledem na předpoklad, že hospodářství tvoří jak podniky vykazující vysoký, tak i podniky vykazující stabilní růst, měla by být míra růstu zavedených podniků tedy nižší než průměrná míra růstu celého hospodářství. Polské orgány ve svých připomínkách neuvedly, z jakého důvodu uvedly míru dlouhodobého růstu ve výši […] %, pouze vysvětlily, že dlouhodobá míra růstu je nominální míra růstu. Na základě informací MMF Komise zjistila, že v prognózách růstu reálného HDP v Polsku, které byly k dispozici na začátku roku 2010, byla uváděna nominální míra růstu polského hospodářství v rozmezí od 5,6 % v roce 2011 do 6,6 % v roce 2015. Pokud by míra inflace činila 2,5 %, lze očekávat, že reálný HDP poroste o 4 %. Na první pohled se tedy zdá, že nominální míra růstu letiště v Gdyni ve výši […] % je v souladu s tehdy dostupnými informacemi a se standardní praxí při určení míry růstu, která je nižší než růst hospodářství. Jelikož však byla stanovena dlouhodobá míra růstu, která je vyšší než ukazatel inflace (v dubnu 2010 byl odhadován na 2,5 %), vychází obchodní plán z předpokladu, že letiště bude každoročně vykazovat růst i po roce 2040.
Tabulka 7
Údaje a prognózy týkající se HDP a inflace poskytnuté MMF v dubnu 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Nárůst HDP (stálé ceny) (%)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
Nárůst HDP (běžné ceny (%)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
Inflace %
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Zdroj:
Mezinárodní měnový fond, World Economic Outlook Database, duben 2010 (zdroj: http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Komise kromě toho poznamenává, že v tomto případě a s ohledem na velmi dlouhé prognózované období a vzdálený den, ke kterému byla vypočítána konečná hodnota, je úkol stanovit co nejsprávnější míru růstu ještě složitější a související nejistota ještě větší. Prognózy růstu HDP se totiž málokdy vztahují na období delší než pět let, přičemž v tomto případě měl model předvídat odůvodněnou míru růstu letiště po třiceti letech fungování. Obezřetný investor by tedy provedl několik testů zranitelnosti.
(138)
V této souvislosti je třeba poznamenat, že v pozdějších aktualizacích původního obchodního plánu byla stabilní míra růstu snížena z […] % na […] %. Polské orgány tehdy toto snížení nijak jednoznačně nevysvětlily. Konečná hodnota je výslednicí předpokládané trvalé stabilní míry růstu, ale i předpokládaných změn očekávaných v období stabilního růstu. Komise provedla řadu testů zranitelnosti, které potvrdily, že závěry přijaté v analýze MEIP 2010 mohou být významně ohroženy již malými a realistickými změnami základních předpokladů. Stabilní míra růstu, u níž obchodní plán z roku 2010 vykazuje zápornou NPV, totiž činí přibližně […] %. Za předpokladu, že příjmy budou nižší pouze o […] %, než se původně předpokládalo, činí stabilní míra růstu, při níž se projekt stává prodělečným, […] %.
(139)
Model stabilní míry růstu použitý pro výpočet konečné hodnoty v této věci také vyžaduje, aby byly přijaty předpoklady, pokud jde o den, kdy podnik začne stabilně růst na úrovni, kterou si bude schopen trvale udržet. V analýze MEIP 2010 se tyto údaje vztahují k roku 2040, to znamená, že prognózované období zahrnuje 30 let (2010-2040). V aktualizaci MEIP 2012 bylo prognózované období omezeno na 18 let (2012-2030), a konečná hodnota tak byla vypočítána k roku 2030. Pokud by se stejný časový horizont použil v analýze MEIP 2010, byla by NPV záporná.
(140)
Komise rovněž upozorňuje, že analýza MEIP 2012 konkrétně zmiňuje, že obezřetný investor by zohlednil skutečnost, že projekt má trvat obzvláště dlouho, než se stane ziskovým (viz bod 4.10.1.2 analýzy MEIP 2012, který uvádí, že „Kladný výsledek kladné čisté současné hodnoty ukazuje, že investice do letiště Gdyně-Kosakowo může být pro potenciální investory zajímavým počinem. Před přijetím případného rozhodnutí však investoři musí také zvážit dlouhé období trvání investice, které je typické pro investice do infrastruktury“).
(141)
Komise poznamenává, že v roce 2010, kdy byla provedena první analýza MEIP, byly v obchodním plánu i ve výpočtech NPV zohledněny všechny investiční náklady, včetně nákladů na závazky vyplývající z realizace veřejné zakázky (jednotky požární ochrany, zajištění bezpečnosti, celní služby apod.). Komise poznamenává, že tento přístup je zřejmě správný, pokud uvážíme, že tyto náklady jsou neoddělitelně spojené s výstavbou a využíváním letiště (a představují dodatečné náklady na projekt).
(142)
Komise však také posoudila ziskovost projektu na základě analýzy MEIP 2010 bez zahrnutí investičních nákladů na úkoly vyplývající z realizace veřejné zakázky.
(143)
Z informací předložených polskými orgány nelze zjistit, které konkrétní investiční náklady a provozní výdaje se týkají realizace veřejné zakázky. Komise poznamenává, že v aktualizace MEIP 2012 Polsko investice určené na realizaci veřejné zakázky oddělilo. V případě analýzy MEIP 2010 tomu tak však nebylo. Kromě toho Komise opětovně vypočítala NPV a vyloučila přitom několik možných druhů investičních nákladů, které se jasně vztahují k realizaci veřejné zakázky. Konkrétně Komise při opětovném výpočtu NPV nezohlednila tyto investiční náklady: „Vozidla a vybavení jednotky požární ochrany“, „Oplocení letiště a dozor“ a „Vybavení bezpečnostní služby letiště“ v hodnotě […] mil. PLN (včetně nominálního vyjádření).
(144)
Pokud se v analýze MEIP 2010 nezohlední náklady na úkoly související s realizací veřejné zakázky, zvýší se diskontované peněžní toky na asi (-[…]) mil. PLN (jinými slovy se předpokládané diskontované ztráty v období 2010-2040 sníží o […] mil. PLN z (-[…]) mil. PLN na (-[…]) mil. PLN). Vzhledem k tomu, že konečná hodnota zůstává nezměněná (a činí […] mil. PLN), zvyšuje se NPV projektu z […] mil. PLN na […] mil. PLN (tj. z […] mil. EUR na asi […] mil. EUR).
(145)
Byly provedeny další testy zranitelnosti, které ukazují, že NPV se stane zápornou, pokud dojde k těmto změnám: celkové příjmy se sníží o […] %, příjmy z letištních poplatků se sníží o […] % nebo se sníží celkové příjmy o […] % a zároveň vzrostou náklady o […] % (vše v ročním vyjádření). S ohledem na velmi nerealistické předpoklady týkající se letištních poplatků (o […] % vyšší než na letišti v Gdaňsku (55)) a příliš optimistické prognózy ohledně provozu (přepracované prognózy jsou o […] % až […] % nižší než původní), tyto testy zranitelnosti ukazují, že pokud by se bývaly použily realističtější předpoklady, projekt by nebyl ziskový.
(146)
Poté co byly z analýzy MEIP 2010 vyloučeny zjistitelné náklady související s realizací veřejné zakázky, testy zranitelnosti ukazují, že NPV by se změnila na zápornou, pokud by se předpokládané příjmy z letištních poplatků od nízkonákladových přepravců (bez jakékoli slevy letištních poplatků u charterových letů) ročně snížily o […] %, za předpokladu, že by příjmy z charterových letů, veškeré jiné příjmy, provozní náklady a investiční náklady zůstaly na úrovni, kterou předpokládal obchodní plán (pokud předpokládáme, že příjmy od nízkonákladových přepravců začnou být generované v roce 2017 a postupem času se zvýší).
(147)
Navíc je třeba připomenout, že projekt je ziskový pouze díky konečné hodnotě (tj. hodnotě letiště k roku 2040 za předpokladu trvalého nárůstu peněžních toků o […] % ročně). Do roku 2040 projekt generuje záporné peněžní toky.
(148)
Avšak ani posouzení ziskovosti projektu na základě analýzy MEIP 2010 bez investičních nákladů na úkoly související s realizací veřejné zakázky nevede k jednoznačnému závěru, že by soukromý investor dotčenou investici realizoval.
Shrnutí a závěry
(149)
Přestavba letiště v Gdyni si vyžaduje značné investice a znamená dlouhodobé záporné peněžní toky. Z obchodního plánu totiž vyplývá, že v období, na které se vztahuje prognóza, tj. od 2010 do 2040, budou veškeré diskontované peněžní toky záporné (a budou činit -[…] mil. PLN nebo -[…] mil. EUR). Podle obchodního plánu projekt získá dodatečnou hodnotu až díky diskontované konečné hodnotě v řádu […] mil. PLN, jež byla vypočítána k roku 2040 a pro neomezeně dlouhou dobu po tomto roce, za předpokladu, že letiště bude od tohoto roku vykazovat každý rok nominální růst ve výši […] %). Kromě toho, že je s takovým dlouhodobým projektem nutně spojena značná nejistota, obchodní plán neobsahuje test zranitelnosti, a není tedy analýzou, kterou obezřetný investor u takového typu projektu musí provést.
(150)
Kromě toho analýza Komise potvrzuje, že obchodní plán vychází z řady optimistických a nereálných předpokladů v souvislosti s blízkostí letiště v Gdaňsku, které používá stejný obchodní model, jeho nevyužitou kapacitou a plánovaným rozšířením tohoto letiště. Z několika testů zranitelnosti vyplývá, že NPV projektu se změní na zápornou již při malých a realistických změnách základních předpokladů.
(151)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že na základě analýzy 2010 by se soukromý investor nerozhodl posuzovanou investici zahájit. Z toho důvodu představuje rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo pro provozovatele letiště hospodářskou výhodu, kterou by za normálních tržních podmínek nezískal.
Použití zásady soukromého investora na základě analýzy MEIP 2011 a aktualizace MEIP 2012
(152)
Pokud jde o analýzy MEIP vypracované v letech 2011 a 2012 (a prostředky, které byly podle polských orgánů poskytnuty provozovateli letiště ve formě kapitálových injekcí až na základě těchto analýz), zastává Komise názor, že závazek poskytnout kapitálové injekce byl přijat již v dohodě společníků podepsané dne 11. března 2011 (viz 33. bod odůvodnění výše), tj. před vypracováním analýz MEIP 2011 a 2012. V době, kdy se vypracovávaly analýzy MEIP 2011 a 2012, již společníci dané investiční rozhodnutí přijali, třebaže bylo realizováno později. Kromě toho se Komise domnívá, že kapitálové injekce poskytnuté po vypracování analýz MEIP 2011 a 2012 nelze považovat za nezávislá, samostatně přijatá investiční rozhodnutí, jelikož se týkají stejného investičního projektu, jehož realizaci veřejní společníci zahájili nejpozději v roce 2010, a jelikož představují pouze opravy či změny původních projektů.
(153)
V souvislosti s tím, jak již bylo uvedeno, mohou tyto analýzy podle názoru Komise doložit, že polské úřady postupovaly jako soukromý investor, pouze v případě, že by z nich vyplývalo, že by se projekt díky investování dalších prostředků stal ziskovým, a byla tak zajištěna přiměřená náhrada již investovaného kapitálu i kapitálu, který měl být ještě investován (nebo by se tím zajistila přiměřená náhrada tohoto kapitálu, i při zohlednění rizika souvisejícího s nutností vrátit podporu neoprávněně získanou v minulosti).
(154)
Z analýz však nic takového nevyplývá, a navíc se zdají být z níže uvedených důvodů nespolehlivé.
Použití zásady soukromého investora na základě aktualizace MEIP 2011
(155)
Analýza MEIP byla poprvé aktualizována v květnu 2011. Kromě toho, že Komise stanovila, že závazek ohledně kapitálových injekcí poskytnutých po vypracování dané analýzy MEIP byl přijat před květnem 2011 (viz 33. bod odůvodnění výše), Komise také posoudila, zda je možné na základě informací obsažených v této hospodářské analýze uznat, že poskytnutí kapitálových injekcí je v souladu s chováním soukromého investora v tržním hospodářství. V analýze MEIP 2011 zůstala výše příjmů z projektu nezměněna, ale investiční náklady byly navýšeny (viz obrázek 3, který uvádí celkové investiční náklady v reálném vyjádření pro rok 2010). Analýza rovněž zohlednila již dříve poskytnuté kapitálové injekce a vynaložené investiční náklady. WACC byl mírně snížen (z […] % na […] %) a dlouhodobá míra růstu byla snížena z […] % na […] %. Na základě těchto aktualizací byla NPV významně snížena na […] mil. PLN (asi […] EUR). Důvodem byla větší ztráta (diskontované peněžní toky za období 2011-2030 by činily (-[…] mil.) PLN a končená hodnota by se mírně snížila na […] mil. PLN.
(156)
Komise tedy konstatuje, že ani na základě aktualizace MEIP 2011 není rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo financovat přestavbu vojenského letiště Gdyně-Kosakowo (Gdyně-Oksywie) na letiště civilního letectví v souladu se zásadou soukromého investora, a představuje tedy hospodářskou výhodu, kterou by provozovatel letiště v běžných tržních podmínkách nezískal.
Použití zásady soukromého investora na základě aktualizace MEIP 2012
(157)
Polské orgány se domnívají, že Komise by měla posoudit dodržení podmínek zásady soukromého investora na základě analýzy MEIP 2012. Komise reagovala na toto tvrzení, i když závazek ohledně kapitálových injekcí poskytnutých po vypracování analýzy MEIP byl přijat dříve (viz 33. bod odůvodnění výše), a posoudila rovněž, zda je možné na základě informací obsažených v této hospodářské analýze uznat, že poskytnutí kapitálových injekcí je v souladu s chováním soukromého investora v tržním hospodářství.
(158)
Komise poznamenává, že v aktualizaci MEIP 2012 jsou zohledněny již dříve poskytnuté kapitálové injekce a vynaložené investiční náklady. Z aktualizace MEIP 2012 vyplývá, že financování společnosti Gdyně-Kosowo sp. z o.o. nabízí společníkům kladnou kapitálovou hodnotu v řádu […] mil. PLN (přibližně […] mil. EUR). Kromě toho je vnitřní míra návratnosti investice projektu ve výši […] % vyšší než prognózované náklady na kapitál provozovatele letiště ([…] %).
(159)
V analýze MEIP 2012 byla porovnána kapitálová hodnota podniku s dalšími investicemi v situaci, kdy letiště zahajuje svou činnost („základní scénář“), a kapitálová hodnota podniku v případě neposkytnutí dalších investic a upuštění od realizace investičního projektu v červnu 2012 („srovnávací scénář“) (56).
(160)
Pokud jde o tuto otázku, Komise již došla k závěru, že kapitálové injekce poskytnuté po roce 2010 nelze hodnotit nezávisle na původním investičním rozhodnutí, které bylo přijato v roce 2010. Správným srovnávacím scénářem v roce 2010 by bylo ustoupit od realizace projektu. Podle polských orgánů dovolovala dohoda o pronájmu obci Kosakowo využívat pozemky pouze pro účely letiště pro civilní letectví. Komise se domnívá, že soukromý investor by v první řadě takovou dohodu ani neuzavřel, pokud by výstavba nového letiště pro civilní letectví na tomto území neposkytovala reálnou možnost generovat z této investice zisk. Proto se musí srovnávací scénář popsaný v aktualizaci MEIP 2012 posuzovat v souvislosti s dřívějším rozhodnutím, které samo o sobě není v souladu s postupem soukromého investora. Jinými slovy by srovnávací scénář v letech 2010 a 2012 vedl k tomu, že by od realizace projektu výstavby dotčeného letiště pro civilní letectví bylo upuštěno, protože se všechny kapitálové injekce a analýzy MEIP provedené Polskem týkají realizace stejného investičního projektu.
(161)
Komise každopádně poznamenává, že základní scénář v aktualizaci MEIP 2012 předložené polskými orgány vychází z obchodního plánu, který počítal s budoucími peněžními toky pro investory v letech 2012-2030 (tj. v období vysokého růstu) (57). Prognózované budoucí peněžní toky se zakládají na předpokladu, že letiště začne fungovat v roce 2013. V době dokončení aktualizace MEIP 2012 polské orgány očekávaly, že letiště odbaví asi […] cestujících v roce 2014 a postupně rozšíří svou činnost na […] cestujících v roce 2020 a na přibližně […] v roce 2028 (viz prognóza změny počtu cestujících v tabulce 8 níže).
Tabulka 8
Prognózy týkající se počtu cestujících na letišti v Gdyni (v tis.)
Předpokládaný růst počtu cestujících
Rok
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Celkem
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083,7
(162)
Podle aktualizace MEIP 2012 se očekává, že po roce 2030 bude letiště zaznamenávat trvalý stabilní růst ve výši […]. V souladu s tímto předpokladem polské orgány vypočítaly konečnou hodnotu provozovatele letiště v roce 2030.
(163)
Komise poznamenává, že podobně jako v analýze MEIP 2010 jsou zásadními faktory ovlivňujícími hodnotu budoucích peněžních toků provozovatele letiště v Gdyni očekávané příjmy, které jsou podmíněné počtem cestujících a výší letištních poplatků placených leteckými přepravci.
(164)
Pokud jde o očekávaný nárůst počtu cestujících, polské orgány tvrdí, že poptávka po službách letecké přepravy cestujících časem vzroste spolu s očekávaným růstem HDP Polska a rozvojem regionu. V této souvislosti se polské orgány domnívají, že prognózy ohledně počtu cestujících jsou konzervativní a skutečný počet může být vyšší, než se předpokládalo. Podle Polska předpokládá aktualizovaná prognóza počtu cestujících pro tento region (z března 2013) vyšší počet cestujících, než jaký prognózovala aktualizace MEIP 2012.
(165)
Polské orgány tvrdí, že obchodní plán počítal s tím, že letiště v Gdyni odbaví méně než […] % cestujících v regionu. Kromě toho podle názoru polských orgánů rozvoj služeb v oblasti letectví v pomořanském vojvodství umožní, že v tomto regionu může fungovat ještě jedno malé letiště, jehož služby budou doplňovat nabídku služeb letiště v Gdaňsku.
(166)
Pokud jde o poptávku ze strany cestujících, Komise se domnívá, že tvrzení uvedená ve 118. až 129. bodu odůvodnění týkající se vzájemné konkurence mezi letištěm v Gdyni a letištěm v Gdaňsku ohledně leteckých společností a cestujících platí i s ohledem na hodnocení v analýze MEIP 2012.
(167)
Komise zejména poznamenává, že výše letištních poplatků stanovená v aktualizaci MEIP 2012 zůstala v porovnání s jejich výší v analýze MEIP 2010 nezměněná. Polské orgány tvrdí, že poplatky použité v aktualizaci MEIP 2012 se významně neliší od standardních ceníků, jež používají jiná malá letiště v Polsku. Polské orgány vysvětlují, že výše poplatků v obchodním plánu je průměrná v celém období, na které se vztahuje obchodní plán (tj. roky 2014-2040), a předpokládají, že v dlouhodobém horizontu se budou muset poplatky uplatňované na letišti v Gdaňsku navýšit v důsledku zlepšení služeb na tomto letišti.
(168)
Jelikož letiště v Gdaňsku, Bydgoszczy a Štětíně uplatňovala v roce 2012 stejné ceny (včetně stejných slev) jako v roce 2010, hodnotí Komise výši poplatků v analýze MEIP 2012 stejně jako v případě analýzy MEIP 2010 (viz 122. až 129. bod odůvodnění).
(169)
Komise se domnívá, že soukromý investor, který se řídí zásadou ziskovosti, by se nerozhodl investovat do posuzovaného projektu na základě předpokládané výše poplatků, která je značně vyšší, než poplatky netto účtované na jiných polských regionálních letištích (58), zejména na letišti v Gdaňsku.
(170)
Komise rovněž poznamenává, že ze zátěžového testu vypracovaného polskými orgány vyplývá, že hodnota vlastního kapitálu se mění na zápornou v momentě, kdy se poplatky za cestující sníží na […] PLN. V této souvislosti Komise poznamenává, že snížené letištní poplatky, které by byly srovnatelné s výší letištních poplatků hrazených na jiných polských regionálních letištích (např. v Gdaňsku, Bydgoszczy, Štětíně a Lublinu), způsobí, že hodnota kapitálu bude záporná.
(171)
Kromě toho se Komise domnívá, že soukromý investor by nestanovil vyšší poplatky na základě předpokladu, že se poplatky na letišti v Gdaňsku v dlouhodobém horizontu zvýší. V této souvislosti Komise poznamenává, že ceník používaný na letišti v Gdaňsku plánuje uplatňovat slevy do roku 2028 (tj. na období, které je jen o dva roky kratší, než období zohledněné v obchodním plánu, jež je předmětem aktualizace MEIP 2012). Z tohoto důvodu se Komise domnívá, že i kdyby se letištní poplatky na letišti v Gdaňsku po roce 2028 zvýšily, prognózované letištní poplatky, které jsou průměrem pro celé období zohledněné v obchodním plánu (tj. do roku 2030), i nadále převyšují průměrnou výši letištních poplatků na konkurenčním letišti.
(172)
Polské orgány potvrdily, že aktualizace MEIP 2012 zohlednila provozní náklady, které souvisejí s činností armády na tomto letišti. Očekává se, že tyto náklady vykompenzuje stát. Polské orgány potvrdily, že se letiště v Gdyni a armádní uživatel dosud formálně nedohodly na tom, jak budou náklady (provozní a investiční) sdílet.
(173)
Komise se domnívá, že soukromý investor by své hodnocení založil pouze na výsledcích, které byly v době přijetí rozhodnutí ohledně investice předvídatelné. Komise se tedy domnívá, že jakékoli možné snížení nákladů v důsledku sdílení nákladů s armádním uživatelem letiště (ani vliv na celkové náklady a příjmy letiště) nelze zohlednit při posuzování slučitelnosti investice se zásadou soukromého investora. Analýza MEIP 2012 totiž neuvádí, jakého snížení nákladů by mohl provozovatel letiště v této souvislosti dosáhnout.
(174)
Stejně jako v případě analýzy MEIP 2010 jsou celkové diskontované peněžní toky projektu v období 2012-2030 záporné, jak vyplývá z obrázku 5. Letiště začne generovat kladné peněžní toky až od roku 2020, ale s ohledem na dlouhé období investice zůstávají kumulované peněžní (diskontované) toky v období, na které se vztahuje prognóza, záporné.
Obrázek 5
Kumulované (reálné) diskontované peněžní toky (v PLN) v aktualizaci MEIP 2012
[…]
(175)
V důsledku toho Komise konstatuje, že ani na základě aktualizace MEIP 2012 není rozhodnutí města Gdyně a obce Kosakowo financovat přestavbu vojenského letiště v Gdyni na letiště civilního letectví v souladu se zásadou soukromého investora, a představuje tedy hospodářskou výhodu, kterou by provozovatel letiště v běžných tržních podmínkách nezískal.
Aktualizace z listopadu 2013
(176)
Komise se kromě toho domnívá, že změny investičního plánu, jejichž cílem bylo získat dodatečné příjmy z prodeje paliva letištěm (bez účasti externího provozovatele), ani nabídku navigačních služeb nelze při posuzování slučitelnosti investice se zásadou soukromého investora zohlednit. Polské orgány potvrdily, že tyto možné zdroje příjmů nezohlednila ani analýza MEIP 2010 ani analýza MEIP 2011 a ani aktualizace MEIP 2012, které byly vypracovány pro letiště v Gdyni, jelikož v době vypracování těchto analýz neměli ani veřejní společníci ani podnik jistotu, zda na poskytování těchto služeb získají všechna nutná povolení a koncese. Protože v době vypracování analýz MEIP nebylo možné tato nutná povolení a koncese získat, Komise tvrdí, že tyto změny není možné zpětně zohlednit.
Závěr
(177)
Komise se domnívá, že veřejné financování, ke kterému se ve prospěch provozovatele letiště zavázalo město Gdyně a obec Kosakowo, není slučitelné se zásadou soukromého investora. Komise se proto domnívá, že dotčené opatření představuje hospodářskou výhodu, která byla poskytnuta podniku letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. a kterou by tento podnik za normálních tržních podmínek nezískal.
5.1.4. Selektivita
(178)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU opatření, které lze označit za státní podporu, zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“. Komise v této věci poznamenává, že kapitálové injekce se týkají jediného podniku letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. Tyto prostředky jsou tedy selektivní ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
5.1.5. Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu
(179)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží na vnitřním trhu, je nutno mít za to, že tyto podniky jsou dotyčnou podporou ovlivněny (59). Hospodářské výhody, které má provozovatel letiště z dotčeného opatření, posilují jeho hospodářské postavení, neboť provozovatel letiště bude moci zahájit svou činnost, aniž by sám hradil investiční a provozní náklady, které jsou s tímto opatřením neoddělitelně spojené.
(180)
Podle hodnocení uvedeného v oddíle 5.1.1 je činnost letiště hospodářskou činností. Na jedné straně existuje konkurence mezi letišti, která se snaží přilákat letecké dopravce a s nimi související letecký provoz (přepravu cestujících a zboží), a na druhé straně existuje konkurence i mezi vedoucími pracovníky letiště, kteří si mohou vzájemně konkurovat, protože usilují o vedoucí pozici na daném letišti. Komise kromě toho zdůrazňuje, že si konkurují - zejména v případě nízkonákladových přepravců - také letiště, která se nenachází ve stejné spádové oblasti a leží v různých členských státech a která se snaží tyto přepravce získat pro sebe. Komise upozorňuje, že letiště v Gdyni odbaví asi […] tis. cestujících do roku 2020 a až 1 milion cestujících v roce 2030.
(181)
Jak je uvedeno v bodě 40 pokynů pro letectví z roku 2005, ani malá letiště není možné vyloučit z působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU. S ohledem na předpokládaný provoz na letišti v Gdyni a jeho blízkost k letišti v Gdaňsku (vzdáleného pouze asi 25 km) se Komise domnívá, že tyto skutečnosti mohou mít vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(182)
Na základě argumentů uvedených ve 179. až 181. bodě odůvodnění lze konstatovat, že hospodářské výhody, jaké získává provozovatel letiště v Gdyni, posilují jeho postavení vůči ostatním konkurentům na trhu v Unii, kteří nabízejí letištní služby. Proto posuzované veřejné financování narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž a má vliv na obchod mezi členskými státy.
5.1.6 Závěr
(183)
S ohledem na argumenty uvedené v 83. až 182. bodě odůvodnění Komise považuje kapitálové injekce poskytnuté ve prospěch společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1. SFEU. Jelikož byly tyto finanční prostředky již společnosti Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. poskytnuty, Komise se rovněž domnívá, že polské orgány porušily zákaz uvedený v čl. 108 odst. 3 SFEU (60).
5.2. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(184)
Komise přezkoumala, zda lze dotčenou podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem. Jak bylo uvedeno výše, podpora spočívá ve financování investičních nákladů na zprovoznění letiště v Gdyni a na ztráty z prvních let provozu tohoto letiště (tj. do roku 2019 včetně, jak vyplývá z analýz MEIP 2010 a MEIP 2012).
(185)
Ustanovení čl. 107 odst. 3 SFEU stanoví několik výjimek z obecného pravidla stanoveného v čl. 107 odst. 1 SFEU, podle kterého nejsou státní podpory slučitelné s vnitřním trhem. Dotčenou podporu lze posoudit pouze na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, který stanoví, že: „podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“, lze uznat za slučitelné s vnitřním trhem. Pokyny pro letectví z roku 2005 poskytují rámec pro posouzení, zda lze podporu pro provozovatele letišť uznat za slučitelnou s vnitřním trhem na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Pokyny zmiňují několik kritérií, které Komise musí zohlednit.
5.2.1. Podpora na investice
(186)
Státní podpora na financování infrastruktury letiště je slučitelná s čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, pokud splňuje podmínky stanovené v čl. 61 pokynů pro letectví z roku 2005:
i)
konstrukce a využití infrastruktury odpovídají jasně stanovenému cíli obecného hospodářského zájmu (regionální rozvoj, přístupnost …),
ii)
infrastruktura je nutná a úměrná stanovenému cíli,
iii)
infrastruktura nabízí dostatečné perspektivy střednědobého používání, zejména s ohledem na využití stávajících infrastruktur,
iv)
přístup k infrastruktuře je otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně a
v)
míra dopadu na rozvoj obchodu není v rozporu se společným zájmem Unie.
(187)
Kromě toho musí mít státní podpora pro letiště, stejně jako jiná opatření státní podpory, aby byla slučitelná s vnitřním trhem, motivační účinek, být nezbytná a úměrná stanovenému cíli.
(188)
Polské orgány se domnívají, že veřejné financování opatření, jeho cílem je přestavba letiště v Gdyni, splňuje všechna kritéria podpory na investice uvedená v pokynech pro letectví z roku 2005.
i) Výstavba a využití infrastruktury odpovídají jasně stanovenému cíli obecného hospodářského zájmu (regionální rozvoj, přístupnost atd.)
(189)
Komise poznamenává, že letiště v Gdaňsku, vzdálené od nového plánového letiště pouhých 25 km, již Pomořany efektivně obsluhuje.
(190)
Letiště v Gdaňsku leží u obchvatu oblasti Trójmiasto, který je součástí rychlostní silnice S6, která vede kolem měst Gdyně, Sopoty a Gdaňsk a velkému počtu obyvatel Pomořan zajišťuje snadný přístup k letišti. Dokonce ani pro obyvatele města Gdyně by tedy výstavba nového letiště neznamenala značné zlepšení spojení, jelikož z centra Gdyně trvá cesta k oběma letištím (v Gdyni i v Gdaňsku) stejnou dobu, tj. přibližně 20-25 minut jízdy autem.
(191)
Komise kromě toho poznamenává, že železnice „Trójmiejska Kolej Metropolitalna“, která se v současnosti staví a je spolufinancována ze strukturálních fondů Unie, zajistí železniční spojení s letištěm v Gdaňsku obyvatelům Gdaňska i Gdyně přímo z centra obou měst (za přibližně 25 minut). Díky železničnímu spojení „Trójmiejska Kolej Metropolitalna“ získají přímé nebo nepřímé spojení s letištěm v Gdaňsku také obyvatelé jiných částí Pomořan.
(192)
Komise rovněž poznamenává, že současná kapacita letiště v Gdaňsku činí pět milionů cestujících ročně, zatímco skutečný počet cestujících v období 2010-2013 činil: v roce 2010 - 2,2 mil., v roce 2011 - 2,5 mil., v roce 2012 - 2,9 mil., v roce 2013 - 2,8 mil. Komise rovněž upozorňuje, že letiště v Gdaňsku se v současnosti rozšiřuje s cílem zvýšit kapacitu na sedm miliónů cestujících ročně. Tato investice má být dokončena v roce 2015.
(193)
Navíc celková poptávka v regionu podle prognózy provozu v Pomořanech, kterou předložily polské orgány a která byla využita pro účely aktualizace MEIP 2012, činí […] cestujících ročně […].
Tabulka 9
Prognózy ohledně provozu v Pomořanech (v mil.)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Komise kromě toho poznamenává, že podle informací předložených polskými orgány předpokládá hlavní plán letiště v Gdaňsku další rozšíření letiště, aby tak bylo možné odbavit více než deset milionů cestujících ročně. Konkrétní rozhodnutí o zvýšení kapacity letiště v Gdaňsku na více než sedm milionů cestujících ročně tak může být přijato v budoucnosti v závislosti na změně provozu.
(195)
Podle polských orgánů vyplývá z aktualizovaných prognóz (vypracovaných v březnu 2013), že podle očekávání má být poptávka v této spádové oblasti vyšší než v prognózách provozu z roku 2012. Podle uvedených prognóz bude v roce 2030 činit poptávka v této spádové oblasti asi devět milionů cestujících. I tato prognóza tedy dokládá, že poptávku v regionu by nejméně do roku 2025 stačilo uspokojit samotné letiště v Gdaňsku, a to bez dalších investic (na základě opravených prognóz týkajících se provozu uvedených ve 45. bodě odůvodnění).
(196)
Navíc podle informací předložených polskými úřady činí současná kapacita rozjezdové dráhy na letišti v Gdaňsku 40-44 operací za hodinu a v současnosti je ve skutečnosti využívána pro průměrně 4,7 operace za hodinu.
(197)
Na základě informací předložených polskými úřady (viz 192. až 196. bod odůvodnění) Komise konstatuje, že v příštích letech bude kapacita letiště v Gdaňsku využívána pouze z 50-60 %. V důsledku toho bude letiště v Gdaňsku schopno pokrýt poptávku leteckých společností i cestujících na dlouhou dobu, a to i v případě, že počet cestujících v Pomořanech rychle poroste.
(198)
Komise také poznamenává, že letiště v Gdaňsku nabízí více než 40 vnitrostátních a mezinárodních spojení (spojení z bodu do bodu i spojení k leteckým uzlům, jako jsou letiště Frankfurt, Mnichov, Varšava a Kodaň).
(199)
Jak uvádí 60. bod odůvodnění, polské orgány tvrdí, že na jedné straně je zvětšení kapacity letiště v Gdaňsku do určité míry omezeno z důvodů plánovaného rozvoje městských oblastí a důvodů ochrany životního prostředí. Na druhou stranu však tvrdí, že zvětšení kapacity letiště v Gdaňsku nic nebrání. Jelikož jsou argumenty ohledně překážek pro zvětšení kapacity protichůdné a nejsou žádným způsobem podložené, Komise se domnívá, že je pro své hodnocení nemůže použít.
(200)
S ohledem na volnou kapacitu letiště v Gdaňsku, která ani dlouhodobě nebude plně využita, a na plán dalšího dlouhodobějšího rozšíření tohoto letiště v případě nutnosti, se Komise nedomnívá, že by výstavba dalších letišť v Pomořanech přispěla k rozvoji regionu. Kromě toho Komise poznamenává, že Pomořany mají již nyní díky letišti v Gdaňsku dobrá spojení a nové letiště spojení s tímto regionem nezlepší.
(201)
Komise rovněž upozorňuje, že podle obchodního modelu letiště v Gdyni se zdá, že toto letiště bude s letištěm v Gdaňsku soupeřit o cestující na trzích s přepravou realizovanou nízkonákladovými přepravci, s charterovou dopravou a na trhu obecného letectví. Kromě toho nemůže výstavba nového letiště, které má sloužit jako rezervní nouzové letiště, odůvodnit výši investice na letišti v Gdyni.
(202)
S ohledem na výše uvedené se Komise domnívá, že investice na letišti v Gdyni pouze rozšíří infrastrukturu v regionu, což nesplňuje požadavek jasně stanoveného cíle obecného hospodářského zájmu.
ii) Infrastruktura je nutná a úměrná stanovenému cíli
(203)
Jak je uvedeno ve 189. až 202. bodě odůvodnění, Komise se domnívá, že spádová oblast letiště v Gdyni je a bude efektivně obsluhována letištěm v Gdaňsku. Navíc by obě letiště fungovala na podobném obchodním modelu a zaměřila by se především na nízkonákladové přepravce a charterové lety.
(204)
Jelikož neexistuje jasně stanovený cíl obecného hospodářského zájmu, je Komise toho názoru, že infrastrukturu nelze uznat za nutnou a úměrnou cíli obecného hospodářského zájmu (viz také 202. bod odůvodnění výše).
iii) Infrastruktura nabízí dostatečné perspektivy střednědobého používání, zejména s ohledem na využití stávajících infrastruktur
(205)
Jak je uvedeno v písm. i), letiště v Gdyni se nachází pouze přibližně 25 kilometrů od stávajícího letiště v Gdaňsku a obě letiště mají stejnou spádovou oblast a podobný obchodní model.
(206)
Kapacita letiště v Gdaňsku je v současnosti využívána z méně než 60 %. Pokud zohledníme investice, které se v současnosti na letišti v Gdaňsku realizují, je toto letiště schopno uspokojit poptávku v regionu nejméně do roku 2025-2028, v závislosti na použitých prognózách. Kromě toho je možné letiště v Gdaňsku dále rozšířit.
(207)
Komise rovněž upozorňuje, že podle obchodního plánu letiště v Gdyni by příjmy tohoto letiště z asi [80-90] % tvořily příjmy z obsluhy nízkonákladových a charterových dopravců. To znamená, že by se zaměřilo na trhy, které jsou pro podnikání letiště v Gdaňsku nejdůležitější.
(208)
V tomto kontextu Komise také poznamenává, že polské orgány nepředložily žádné důkazy eventuální spolupráce mezi oběma letišti.
(209)
Ani plány na získání příjmů z jiné letecké činnosti a činnosti nesouvisející s letectvím (výroba a služby) nepostačují k pokrytí vysokých provozních nákladů souvisejících s provozem letiště v Gdyni.
(210)
Komise se tedy domnívá, že letiště v Gdyni nenabízí uspokojivou střednědobou perspektivu použití.
iv) Přístup k infrastruktuře je otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně
(211)
Polské orgány potvrdily, že přístup k infrastruktuře letiště bude otevřený všem potenciálním uživatelům stejně a nediskriminačně bez jakékoli neodůvodněné hospodářské diskriminace.
v) Rozvoj obchodu není dotčen v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem
(212)
Komise poznamenává, že polské orgány nepředložily žádné důkazy, že by letiště v Gdaňsku a Gdyni vytvořily vzájemně spolupracující letecký uzel. Logické spíše je, že si obě letiště budou navzájem konkurovat a snažit se přilákat v zásadě stejné cestující.
(213)
Komise navíc konstatuje, že obchodní plán letiště v Gdyni (asi [80-90] % příjmů má pocházet z obsluhy nízkonákladových a charterových dopravců) a výše investice (například terminál s kapacitou 0,5 milionu cestujících ročně, který má být v budoucnu rozšířen) nepotvrzují tvrzení, že se letiště v Gdyni zaměří na obecné letectví a bude poskytovat pouze nebo převážně služby pro odvětví obecného letectví.
(214)
S ohledem na výše uvedené a skutečnost, že obě letiště by se zaměřila na lety nízkonákladových a charterových dopravců, zastává Komise názor, že podpora se poskytuje letišti, které by si přímo konkurovalo s jiným letištěm ve stejné spádové oblasti, přičemž poptávka po letištních službách, kterou by stávající letiště nemohlo uspokojit, neexistuje.
(215)
Komise se proto domnívá, že dotčená podpora by se dotkla obchodu v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem. Tento závěr podporuje i neexistence cíle společného zájmu, kterému by daná podpora měla sloužit.
vi) Nutnost podpory a motivační účinek
(216)
Na základě údajů předložených polskými orgány se Komise domnívá, že náklady na investici mohou být nižší než náklady na výstavbu jiných srovnatelných regionálních letišť v Polsku. Důvodem je zejména využití stávající infrastruktury vojenského letiště. Polské orgány navíc tvrdí, že provozovatel letiště by dotčenou investici bez podpory neuskutečnil.
(217)
Komise navíc poznamenává, že vzhledem k dlouhé době, která je u tohoto typu investice nutná pro dosažení ziskovosti, by veřejné financování mohlo být nezbytné k tomu, aby příjemce změnil svůj přístup a investici provedl. Kromě toho, že téměř není možné zjistit předpokládanou ziskovost investičního projektu (viz 177. bod odůvodnění) a soukromý investor by takový projekt nerealizoval, podpora ve skutečnosti pravděpodobně má vliv na postup provozovatele letiště.
(218)
Komise nicméně na základě neexistence jasně stanoveného cíle obecného zájmu konstatuje, že podporu nelze uznat za nutnou a úměrnou tomuto cíli.
(219)
Komise se tedy domnívá, že podpora na investice poskytnutá městem Gdyní a obcí Kosakowo ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. nesplňuje podmínky stanovené v pokynech pro letectví z roku 2005 a nelze ji uznat za slučitelnou z vnitřním trhem.
5.2.2. Provozní podpora
(220)
Podle názoru Komise představuje financování provozních ztrát společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. provozní podporu, která snižuje běžné výdaje provozovatele letiště. Podle judikatury Soudního dvora je taková provozní podpora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem. Podle pokynů pro letectví z roku 2005 lze provozní podporu poskytnutou letištím uznat za slučitelnou s vnitřním trhem pouze ve výjimečném případě a za přísně vymezených podmínek ve znevýhodněných regionech.
(221)
Komise poznamenává, že letiště v Gdyni leží ve znevýhodněném regionu, na který se vztahuje výjimka podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU; Komise proto musí posoudit, zda lze dotčenou provozní podporu uznat za slučitelnou s pokyny k regionální podpoře.
(222)
Podle 76. bodu pokynů k regionální podpoře lze provozní podporu poskytnout v regionech způsobilých k podpoře podle čl. 107 odst. 3 písm. a) SFEU za předpokladu, že i) je oprávněná z hlediska jejího příspěvku k regionálnímu rozvoji a z hlediska jejího charakteru a ii) její výše je úměrná znevýhodněním, která se snaží zmírnit.
(223)
Podle polských orgánů splňuje dotčená provozní podpora podmínky 76. bodu pokynů k regionální podpoře (viz 77. až 79. bod odůvodnění).
(224)
Jelikož jsou Pomořany již obsluhované letištěm v Gdaňsku a nové letiště spojení s tímto regionem nezlepší, Komise nemůže potvrdit, že podpora přispívá k regionálnímu rozvoji.
(225)
Komise se domnívá, že vzhledem k tomu, že podpora k rozvoji nepřispívá, nelze potvrdit, že provozní podpora je úměrná znevýhodněním, která se snaží zmírnit, protože není zřejmé, že by v Pomořanech existoval nedostatek spojení.
(226)
Kromě toho se Komise domnívá, že posuzovaná provozní podpora se poskytuje na předem stanovené výdaje. Vzhledem k posouzení obchodního plánu letiště v Gdyni, které provedla Komise, a vzhledem k výši předpokládaných příjmů a nákladů (viz oddíl 5.1.3), nelze potvrdit, že podpora se omezuje na nezbytné minimum, byla poskytnuta prozatímně a postupně se snižuje. Zejména pokud jde o nejistotu ohledně předpokládané ziskovosti provozovatele letiště (viz oddíl týkající se existence podpory), není možné zaručit, že podpora bude mít prozatímní charakter a bude se postupně snižovat.
(227)
Komise se každopádně domnívá, že poskytnutí provozní podpory s cílem zajistit realizaci investičního projektu, který využívá investiční podporu neslučitelnou s vnitřním trhem, je ze své podstaty s vnitřním trhem neslučitelné.
(228)
Komise se proto domnívá, že provozní podpora poskytnutá městem Gdyní a obcí Kosakowo ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. nesplňuje kritéria uvedená v pokynech k regionální podpoře.
5.2.3. Závěr týkající se posouzení slučitelnosti s vnitřním trhem
(229)
Komise tedy došla k závěru, že státní podpora poskytnutá společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. není slučitelná s vnitřním trhem.
(230)
Komise nezjistila, že by v oblasti slučitelnosti s vnitřním trhem existoval příslušný právní předpis, na jehož základě by bylo možné uznat dotčenou podporu za slučitelnou se Smlouvou. Navíc ani polské orgány neuvedly žádný právní předpis v oblasti slučitelnosti s vnitřním trhem ani relevantní argumenty, které by Komisi umožnily uznat dotčenou podporu za slučitelnou s vnitřním trhem.
(231)
Investiční podpora ani provozní podpora, kterou polské orgány poskytly nebo hodlají poskytnout společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., není slučitelná s vnitřním trhem. Polské orgány podporu poskytly v rozporu s právními předpisy, a porušily tím ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie.
6. NAVRÁCENÍ PODPORY
(232)
Podle Smlouvy o fungování EU a ustálené judikatury Soudního dvora je Komise v případě, že zjistí, že podpora není slučitelná s vnitřním trhem, oprávněna rozhodnout, že dotyčný stát takovou podporu zruší nebo upraví (61). Soudní dvůr opakovaně rozhodl, že povinnost státu zrušit podporu, kterou Komise prohlásila za neslučitelnou s vnitřním trhem, slouží k obnovení dřívějšího stavu (62). Soudní dvůr v tomto ohledu stanovil, že tohoto cíle je dosaženo, jakmile příjemce vrátí protiprávní podporu, čímž ztrácí výhodu, kterou měl na trhu ve vztahu ke svým soutěžitelům, a obnoví se stav, který předcházel poskytnutí podpory (63).
(233)
V souladu s výše uvedenou judikaturou článek 14 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 (64) stanoví, že „je-li v případech protiprávní podpory přijato záporné rozhodnutí, Komise rozhodne, že dotyčný členský stát učiní všechna nezbytná opatření, aby příjemce podporu navrátil“.
(234)
Výše uvedená podpora tedy musí být navrácena polským orgánům ve výši, v jaké byla vyplacena,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
1. Státní podpora, již Polsko protiprávně poskytlo v období od 28. srpna 2007 do 17. června 2013 ve prospěch společnosti letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o. v rozporu s ustanovením čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie v podobě kapitálových injekcí ve výši 91 714 000 PLN, není slučitelná s vnitřním trhem.
2. Státní podpora ve prospěch letiště Gdyně-Kosakowo sp. z o.o., kterou Polsko hodlá poskytnout po dni 17. června 2013 a jejímž cílem je přestavět vojenské letiště Gdyně-Kosakowo na letiště civilního letectví, není slučitelná s vnitřním trhem. Podporu proto nelze poskytnout.
Článek 2
1. Státní podporu uvedenou v čl. 1 odst. 1 Polsko získá od příjemce zpět.
2. Částky, které mají být navráceny, jsou úročeny za celé období, které začíná dny uvedenými v druhém odstavci a končí skutečným vrácením těchto částek.
Částky, jež mají být navráceny, byly příjemci poskytnuty v tyto dny:
a)
28. srpna 2007 - částka 50 000 PLN;
b)
4. března 2008 - částka 200 000 PLN;
c)
11. září 2008 - částka 500 000 PLN;
d)
28. července 2009 - částka 1 345 000 PLN;
e)
8. prosince 2010 - částka 4 361 000 PLN;
f)
8. července 2011 - částka 25 970 000 PLN;
g)
1. září 2011 - částka 1 779 000 PLN;
h)
25. dubna 2012 - částka 31 009 000 PLN;
i)
27. května 2013 - částka 6 469 000 PLN;
j)
17. června 2013 - částka 20 031 000 PLN.
3. Úroky se počítají ze základu složeného v souladu s kapitolou V nařízení (ES) č. 794/2004 (65).
4. Polsko zruší všechny platby podpor uvedených v čl. 1 odst. 2, ke kterým by mohlo dojít počínaje dnem oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 3
1. Navrácení podpory uvedené v čl. 1 odst. 1 se provede s okamžitým účinkem.
2. Polsko zajistí, aby bylo toto rozhodnutí provedeno ve lhůtě čtyř měsíců ode dne jeho oznámení.
Článek 4
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí poskytne Polsko Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis již přijatých a plánovaných opatření za účelem provedení tohoto rozhodnutí;
c)
dokumenty, kterými doloží, že příjemci bylo nařízeno vrácení podpory.
2. Dokud Polsko nezíská zpět veškerou státní podporu uvedenou v čl. 1 odst. 1., informuje průběžně Komisi o dalších opatřeních, které přijímá na vnitrostátní úrovni za účelem provedení tohoto rozhodnutí. Na žádost Komise Polsko neprodleně poskytne informace o již přijatých a plánovaných opatřeních za účelem provedení tohoto rozhodnutí. Polsko rovněž poskytne podrobné informace o částkách podpory a úroků, které již příjemce vrátil.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.
V Bruselu dne 11. února 2014.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 11 février 2014
concernant la mesure SA.35388 (13/C) (ex 13/NN et ex 12/N) - Pologne - Création de l’aéroport de Gdynia-Kosakowo
[notifiée sous le numéro C(2014) 759]
(Le texte en langue polonaise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2014/883/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les intéressés à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1),
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Par lettre du 7 septembre 2012, les autorités polonaises ont notifié à la Commission, pour des raisons de sécurité juridique, leur projet de financer la reconversion d’un aéroport militaire situé près de Gdynia (nord de la Pologne) en aéroport civil. Cette mesure a été enregistrée en tant qu’affaire concernant une aide d’État sous la référence SA.35388.
(2)
Par lettres des 7 novembre 2012 et 6 février 2013, la Commission a demandé des éclaircissements sur la mesure notifiée. Le 7 décembre 2012 et le 15 mars 2013, les autorités polonaises ont transmis des renseignements complémentaires. Les services de la Commission et des représentants de la Pologne se sont rencontrés le 17 avril 2013. Pendant cette réunion, les autorités polonaises ont confirmé que le financement notifié avait déjà été accordé de manière irrévocable.
(3)
Par lettre du 15 mai 2013, la Commission a informé les autorités polonaises qu’elle entendait transférer cette affaire vers le registre des aides non notifiées (affaires NN), puisqu’une majeure partie du financement notifié avait déjà été octroyée de manière irrévocable. Par lettre du 16 mai 2013, les autorités polonaises ont présenté des informations complémentaires.
(4)
Par lettre du 10 juillet 2013, la Commission a communiqué aux autorités polonaises sa décision d’ouvrir la procédure visée à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (TFUE) (2) (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure») à l’égard du financement accordé à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (ci-après «Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o.») par la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo. Le 6 août 2013, les autorités polonaises ont présenté leurs observations concernant la décision d’ouvrir la procédure.
(5)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (3). La Commission a demandé aux parties intéressées de présenter leurs observations sur cette mesure dans le délai d’un mois à compter de la date de publication.
(6)
La Commission n’a reçu aucune observation de la part des parties intéressées, ce dont les autorités polonaises ont été informées par lettre du 9 octobre 2013.
(7)
Par lettre du 30 octobre 2013, la Commission a demandé des renseignements complémentaires, que les autorités polonaises lui ont fournis par lettres du 4 novembre 2013 et du 15 novembre 2013. Les services de la Commission et des représentants de la Pologne se sont rencontrés le 26 novembre 2013. Par lettres du 3 décembre 2013 et du 2 janvier 2014, les autorités polonaises ont communiqué des informations complémentaires.
2. DESCRIPTION DES MESURES D’AIDE ET MOTIFS JUSTIFIANT L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
2.1. CONTEXTE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN
(8)
L’affaire porte sur le financement d’un nouvel aéroport civil dans la voïvodie de Poméranie, à la limite des communes de Gdynia et de Kosakowo, à 25 km de l’aéroport de Gdańsk (4). Ce nouvel aéroport est la propriété de la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. (ci-après dénommée également «gestionnaire de l’aéroport» ou «aéroport de Gdynia»), qui en sera également l’exploitant et est détenue à 100 % par les communes de Gdynia et de Kosakowo.
(9)
Le projet d’investissement en question vise à créer un deuxième aéroport en Poméranie sur la base des infrastructures de l’aéroport militaire situé à Kosakowo (5). Le nouvel aéroport doit être utilisé principalement par des prestataires de services d’aviation générale (par exemple jets privés, planeurs/avions légers de sport), des compagnies à bas coûts et des vols charters. Au moment de la notification, le démarrage de l’activité de l’aéroport était prévu pour le début de 2014. Selon un rapport réalisé par l’entreprise PricewaterhouseCoopers (ci-après «PWC») en 2012, le trafic de passagers prévu pour les premières années d’activité devait s’établir comme suit: environ […] en 2014, […] en 2017, […] en 2020 et environ […] en 2028.
(10)
La date de début du projet peut être fixée à avril 2005, lorsque les différentes autorités régionales, le ministère de la défense nationale et les représentants de l’aéroport de Gdańsk (6) ont signé une lettre d’intention concernant la création d’un nouvel aéroport en Poméranie sur la base des infrastructures de l’aéroport militaire de Kosakowo. En juillet 2007, les autorités locales de Gdynia et de Kosakowo ont fondé une société dénommée Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. En décembre 2009, elles ont reçu l’accord du ministère des transports pour confier la responsabilité du nouvel aéroport à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Sur ce fondement, le gouvernement polonais a, par contrat conclu le 9 septembre 2010, remis le terrain de 254 hectares sur lequel se situe l’aéroport militaire à la commune de Kosakowo, pour une période de 30 ans, laquelle l’a ensuite loué à Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. pour la même durée.
Le projet d’investissement
(11)
Compte tenu du fait que l’aéroport de Gdynia-Kosakowo existant (l’aéroport Gdynia-Oksywie) était initialement utilisé uniquement à des fins militaires, le gestionnaire du nouvel aéroport doit avoir la possibilité d’utiliser les infrastructures existantes (une piste de décollage de 2 500 mètres de long, des voies de circulation, une aire de trafic, des dispositifs de navigation, etc.). Le coût total estimé de l’investissement relatif au projet de reconversion s’élève à 164 900 000 PLN [41 200 000 EUR (7)] en termes nominaux et à 148 400 000 PLN (37 100 000 EUR) en termes réels. Le tableau 1 présente dans les grandes lignes le développement de l’aéroport, en quatre étapes. Selon les autorités polonaises, le coût total de l’investissement couvre aussi les investissements liés à la réalisation de tâches relevant de la compétence des autorités publiques (8), dont le coût total s’élève à environ […] millions PLN ([…] millions EUR) pour l’ensemble des quatre étapes de l’investissement.
Tableau 1
Coût nominal total de l’inves tissement dans l’aéroport de Gdynia-Kosakowo sur la période 2007-2030
Projet d’investissement
Coût (Mio PLN)
Coût (Mio EUR)
Étape I: 2007-2011
[…]
[…]
Travaux préparatoires (par exemple nettoyage du site, abattage d’arbres et démolition de bâtiments) et études de faisabilité, planification
Étape II: 2012-2013
[…]
[…]
-
Terminal (achèvement prévu en juin 2013 et utilisation initiale aux fins de services d’aviation générale)
-
Bâtiment hébergeant l’administration de l’aéroport et une unité de pompiers
-
Rénovation de l’aire de trafic
-
Infrastructures énergétiques, installation de feux de navigation et clôture autour de l’aéroport
-
Équipements destinés à l’entretien de l’aéroport et à la sécurité des opérations aériennes
-
Adaptation des équipements de navigation
-
Construction de routes d’accès, d’une station-service et d’un parking
Étape III: 2014-2019
[…]
[…]
-
Investissements nécessaires à l’accueil d’avions de plus grande taille (Boeing 737 ou Airbus A320, par exemple), comme le rallongement des pistes de circulation, les équipements pour l’entretien de l’aéroport et de l’aire de trafic
-
Autres investissements liés à l’accueil des passagers (construction d’un parking, par exemple)
Étape IV: 2020-2030
[…]
[…]
-
Construction d’un terminal
-
Construction d’un bâtiment pour l’administration de l’aéroport et d’un bâtiment destiné aux pompiers
-
Construction d’aires de trafic, de voies de circulation et de parkings
Coût total de l’investissement
164,90
41,02
Source:
Renseignements transmis par les autorités polonaises.
Financement du projet d’investissement
(12)
Le projet d’investissement est financé par des apports en capital réalisés par les actionnaires publics (les communes de Gdynia et de Kosakowo). Ces apports doivent couvrir aussi bien les coûts d’investissement que les coûts d’exploitation liés au fonctionnement de l’aéroport au début de son exploitation (à savoir jusqu’en 2019). Les actionnaires publics prévoient qu’à partir de 2020, le gestionnaire de l’aéroport générera des bénéfices et pourra ainsi autofinancer son activité.
(13)
Avant la notification du projet à la Commission (le 7 septembre 2012), les actionnaires publics de l’aéroport de Gdynia ont convenu d’un apport d’une valeur totale d’environ 207 480 000 PLN (9) (environ 51 870 000 EUR), destiné à la réalisation du projet d’investissement et à la couverture des pertes de l’aéroport au cours de ses premières années d’exploitation. Sur la période 2007-2019, la ville de Gdynia fournira une contribution financière de 142 480 000 PLN (environ 35 620 000 EUR). La commune de Kosakowo a versé 100 000 PLN (25 000 EUR) au moment de la création de la société. Sur la période 2011-2040, elle contribuera également par des apports en nature d’un montant pouvant aller jusqu’à 64 900 000 PLN (environ 16 200 000 EUR), en convertissant une partie du loyer annuel du terrain (que l’aéroport de Gdynia est tenu de lui verser) en actions dans l’aéroport (voir le tableau 2).
Tableau 2
Financement du projet d’investissement par augmentation du capital
Mio PLN
Mio EUR
Avant le 18 juin 2012
Apports en capital en numéraire réalisés par la ville de Gdynia
60,73
15,18
Apports en capital en numéraire réalisés par la commune de Kosakowo
0,10
0,03
Conversion de créances en fonds propres par la commune de Kosakowo
3,98
1,00
Montant total de la contribution avant le 18 juin 2012
64,81
16,20
Prévisions pour la période après le 18 juin 2012
Apports en numéraire réalisés par la ville de Gdynia
81,75
20,44
dont:
en 2013
29,90
7,48
en 2014
[…]
[…]
en 2015
[…]
[…]
en 2016
[…]
[…]
en 2017
[…]
[…]
en 2018
[…]
[…]
en 2019
[…]
[…]
Conversion de créances en fonds propres par la commune de Kosakowo
60,92
15,23
dont:
sur la période 2013-2039 (27*[…] PLN)
[…]
[…]
en 2040
[…]
[…]
Montant total de la contribution prévue après le 18 juin 2012
142,67
35,67
Montant total prévu des fonds propres de la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o.
207,48
51,87
Source:
Renseignements transmis par les autorités polonaises.
2.2. MOTIFS JUSTIFIANT L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN ET APPRÉCIATION PRÉLIMINAIRE
(14)
La décision d’ouvrir la procédure aborde les questions suivantes:
-
premièrement, la question de savoir si le financement public du projet d’investissement respecte le critère de l’investisseur privé en économie de marché, notamment en ce qui concerne i) l’application de ce critère dans les délais et la méthodologie de l’application de ce critère, ainsi que ii) la question de savoir si l’étude du respect de ce critère, effectuée par les autorités polonaises, qui a permis d’établir une valeur actuelle nette (ci-après «VAN») (10) positive a été fondée sur des hypothèses réalistes et crédibles,
-
deuxièmement, la question de savoir si l’aide au fonctionnement et à l’investissement accordée à l’aéroport de Gdynia peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur.
Application du critère de l’investisseur privé en économie de marché
(15)
En ce qui concerne la première question, la Commission a émis des doutes quant à la question de savoir si l’étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché, effectuée en 2012, donc après l’adoption par les actionnaires publics de la décision irrévocable de financer la reconversion de l’aéroport, pouvait être utilisée pour apprécier l’existence d’une aide d’État. Elle se demandait donc si le scénario alternatif, selon lequel le projet d’investissement devait être abandonné à partir de 2012, était juste.
(16)
Considérant que l’aéroport de Gdynia doit fonctionner selon un modèle d’entreprise analogue à celui de l’aéroport existant de Gdańsk (axé sur les compagnies à bas coûts, les vols charters et les services d’aviation générale), considérant aussi que l’aéroport de Gdańsk dispose toujours de capacités excédentaires qui, selon des projets existants, doivent encore être accrues et qu’il se situe à 25 km seulement de celui de Gdynia, la Commission a émis des doutes quant à la question de savoir si les prévisions de recettes de l’aéroport de Gdynia étaient fondées sur des hypothèses réalistes, notamment en ce qui concerne le niveau des taxes d’aéroport et le niveau du trafic de passagers. Elle a notamment observé que la redevance passagers prévue dans le plan d’entreprise de l’aéroport de Gdynia est plus élevée que celle appliquée à Gdańsk et dans d’autres aéroports régionaux polonais similaires, après déduction des remises et rabais commerciaux.
(17)
La Commission doutait également que le plan d’entreprise tienne compte de toutes les incitations (aide à la commercialisation, rabais et autres mesures incitant à développer des liaisons, etc.) qu’il était prévu que l’aéroport de Gdynia, ses actionnaires ou d’autres autorités régionales octroient directement pour encourager les compagnies aériennes à établir de nouvelles liaisons à partir de Gdynia.
(18)
Étant donné que le taux de croissance d’une entreprise n’est pas, par principe, supérieur à celui de l’économie dans laquelle l’entreprise opère (à savoir le taux de croissance du produit intérieur brut), la Commission a exprimé des doutes concernant le taux de croissance du chiffre d’affaires s’élevant à […] utilisé pour le calcul de la valeur terminale (11). Ce doute pèse directement sur l’évaluation de la rentabilité du projet d’investissement, parce que la valeur en capital du nouvel aéroport ne devient positive qu’en raison de la valeur terminale du projet à partir de 2040 (les flux de trésorerie actualisés cumulés sur la période couverte par les prévisions 2010-2040 sont négatifs).
(19)
Eu égard à ce qui précède, la Commission a estimé que le financement du projet d’investissement par des fonds publics conférait un avantage économique sélectif au gestionnaire de l’aéroport de Gdynia. Ce financement public a été accordé au moyen de ressources d’État, donc il est imputable à l’État. De plus, il fausse ou menace de fausser la concurrence et affecte les échanges entre États membres. Comme tous les critères cumulatifs visés à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE sont remplis, la Commission a considéré que ledit financement public constituait une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
Compatibilité de l’aide avec le marché intérieur
(20)
En ce qui concerne la deuxième question, la Commission doutait que l’aide au fonctionnement et à l’investissement accordée à l’aéroport de Gdynia puisse être considérée comme compatible avec le marché intérieur.
(21)
En ce qui concerne l’aide à l’investissement, la Commission doutait que tous les critères applicables aux aides à l’investissement destinées aux aéroports, énoncés dans les lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l’aviation (12), soient remplis. La Commission s’interrogeait notamment sur le fait que l’investissement en question remplisse un objectif d’intérêt commun clairement défini, qu’il soit nécessaire et proportionné et qu’il offre des perspectives satisfaisantes d’utilisation à moyen terme. En outre, elle doutait que le développement des échanges ne soit pas affecté dans une mesure contraire à l’intérêt commun.
(22)
En ce qui concerne l’aide au fonctionnement sous forme de financement des pertes d’exploitation de la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. dans les premières années de son activité, la Commission doutait qu’une telle aide puisse relever de la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE. Elle doutait notamment que l’aide au fonctionnement en question puisse être considérée comme conforme aux lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (13).
3. OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR LES AUTORITÉS POLONAISES
3.1. APPLICATION DU CRITÈRE DE L’INVESTISSEUR PRIVÉ EN ÉCONOMIE DE MARCHÉ ET EXISTENCE D’UNE AIDE
(23)
Les autorités polonaises maintiennent leur position en ce qui concerne la conformité du financement public des investissements en faveur de l’aéroport de Gdynia au critère de l’investisseur privé en économie de marché, ce qui implique que ce financement ne constitue pas une aide d’État. Les autorités évoquent à ce propos les études concernant le respect de ce critère effectuées pour les investissements au cours de la période 2010-2012. Les autorités polonaises font remarquer que toutes ces études ont permis d’établir une valeur actuelle nette positive et un taux de rentabilité interne (14) (ci-après «TRI») supérieur au coût du capital.
3.1.1. Processus de prise de décision et solidité méthodologique de l’étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché
(24)
Les autorités polonaises expliquent que les pourparlers et les travaux concernant la reconversion de l’aéroport militaire de Gdynia-Kosakowo en aéroport civil ont commencé en 2005 déjà et impliquaient à l’époque d’autres partenaires (tels que l’aéroport de Gdańsk). Elles précisent en outre qu’en 2007, Gdynia et Kosakowo ont fondé une société sous la dénomination de Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. qui, à partir de cette date, est devenue responsable de cet investissement.
(25)
Au cours de la procédure, les autorités polonaises ont présenté trois études concernant le respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché, réalisées par PWC. La première étude (datée du 16 juillet 2010, ci-après «étude de 2010») a été effectuée en juillet 2010. PWC l’a ensuite actualisée deux fois, en mai 2011 (datée du 13 mai 2011, ci-après «actualisation de 2011» ou «étude de 2011») et en juillet 2012 (datée du 13 juillet 2012, ci-après «actualisation de 2012» ou «étude de 2012»). Ces actualisations comprennent de nouvelles prévisions concernant le flux de passagers et des modifications relatives à l’ampleur du projet, aux montants des investissements, ainsi qu’à la méthodologie et aux données de base utilisées pour le calcul de la VAN (comme le bêta et le taux d’actualisation). En novembre 2013, les autorités polonaises ont en outre indiqué que de nouvelles sources de revenus (à savoir la vente de carburant et la prestation de services de navigation) augmenteraient la VAN du projet. À la date d’adoption de la décision d’ouvrir la procédure, les autorités polonaises n’avaient présenté que l’actualisation de 2012.
(26)
Les autorités polonaises fournissent aussi des éclaircissements concernant le calendrier du projet d’investissement de Gdynia et de Kosakowo relatif à l’aéroport de Gdynia. Les autorités polonaises soulignent à ce propos que le processus d’investissement peut être divisé en deux phases de réalisation du projet.
i) Première phase (2007-2009) comprenant les travaux préparatoires et les études de faisabilité concernant la création du nouvel aéroport (étape I dans le tableau 1)
(27)
Les autorités polonaises expliquent qu’au cours de la première phase, la société créée par Gdynia et Kosakowo a réalisé des tâches préparatoires (préparation du schéma directeur des investissements, élaboration des documents nécessaires à l’octroi du statut de gestionnaire de l’aéroport, du rapport sur l’impact environnemental des investissements, de la documentation du projet, etc.).
(28)
Les autorités polonaises soutiennent qu’au cours de cette première phase, aucun investissement important de capitaux n’a été réalisé et que le financement public accordé au gestionnaire de l’aéroport était conforme aux règles sur les aides de minimis (15). Les autorités polonaises indiquent qu’au 26 juin 2009, les apports en capital ont atteint au total 1 691 000 PLN (environ 423 000 EUR).
ii) Deuxième phase (à partir de 2010) couvrant la reconversion concrète de l’aéroport (étapes II à IV dans le tableau 1)
(29)
Les autorités polonaises expliquent que la première phase préparatoire a été achevée en 2010, après l’élaboration du schéma directeur (16) et la réalisation de la première étude relative à l’aéroport de Gdynia, celle de 2010. Les autorités polonaises soulignent que, comme l’étude de 2010 a montré que les investissements des deux autorités locales seraient effectués aux conditions du marché (donc ne constitueraient pas une aide d’État), les actionnaires ont augmenté le capital social de la société jusqu’à 6 050 000 PLN (environ 1 500 000 EUR).
(30)
Dans l’étude de 2010, la VAN du projet d’investissement a été calculée selon la méthode des flux de trésorerie disponibles (Free Cash Flow to the Firm ou «FCFF») (17). Un tel calcul de la VAN est fondé sur la supposition que tous les apports en capital prévus dans le plan d’investissement seront destinés à la réalisation du projet d’investissement (18). Cette méthode d’estimation permet de calculer, pour la période couverte par les prévisions, les flux de trésorerie qui se présenteront à tous les acteurs engagés dans le capital de l’entreprise (les actionnaires et les détenteurs d’obligations). Ensuite, les flux de trésorerie estimés sont actualisés au coût moyen pondéré du capital (WACC) (19), ce qui permet d’obtenir les flux de trésorerie actualisés sur la période couverte par les prévisions. L’étape suivante consiste à calculer la valeur terminale en utilisant le taux de croissance à l’infini (cette méthode suppose une croissance constante fondée sur les FCFF de la dernière période couverte par les prévisions). La VAN est calculée sur la base de la somme des flux de trésorerie actualisés et de la valeur terminale. En l’espèce, l’étude de 2010 présente les estimations concernant les flux de trésorerie pour la période 2010-2040, fondées sur le WACC s’élevant à […] % (20). L’étude utilisant les données d’entrée susmentionnées a permis d’établir que les flux de trésorerie actualisés s’élevaient à - […] millions PLN ([…] millions EUR) pour la période 2010-2040 et la valeur terminale (actualisée) s’élevait à environ […] millions PLN ([…] millions EUR) (21). Par conséquent, la VAN estimée du projet entier s’élève à […] millions PLN (soit […] millions EUR).
(31)
Le diagramme 1 présente les flux de trésorerie actualisés cumulés escomptés au cours de la période couverte par les prévisions, soit la période 2010-2040, calculés dans le cadre de l’étude de 2010.
Diagramme 1
Flux de trésorerie actualisés (réels) cumulés (en PLN)
[…]
(32)
Les autorités polonaises expliquent que, le 29 juillet 2010, les fonds propres de la société ont été portés à 6 052 000 PLN (environ 1 500 000 EUR). Les autorités polonaises ajoutent en même temps que, bien que l’étude n’ait pas démontré que l’investissement en question constituait une aide d’État, les actionnaires ont préparé une notification à la Commission, uniquement pour des raisons de sécurité juridique.
(33)
En outre, les autorités polonaises précisent qu’en mai 2011, une nouvelle étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché a été effectuée. Les autorités polonaises expliquent que cette étude a été réalisée afin d’actualiser l’étude de 2010, vu l’avancement des travaux préparatoires et la disponibilité de données plus détaillées concernant le plan d’investissement, son calendrier et son financement. Les autorités polonaises indiquent qu’au cours de la période comprise entre la préparation de l’étude de 2010 et celle de l’étude de 2011:
-
le 11 mars 2011, les actionnaires ont signé un contrat fixant les conditions de financement de l’investissement concernant le démarrage de l’activité de l’aéroport civil. Par ce contrat, la ville de Gdynia s’est engagée à fournir, sur la période 2011-2013, des apports d’une valeur totale de 59 000 000 PLN. La commune de Kosakowo, de son côté, s’est engagée à faire sur la période 2011-2040 un apport en nature, en transformant la dette en parts dans les fonds propres (comme le présente le tableau 2),
-
le 11 mars 2011 également, la société responsable de la reconversion de l’aéroport de Gdynia a conclu un contrat de location du terrain (permettant de préciser plus tard l’étendue du terrain loué, les conditions de paiement du loyer, des questions fiscales, etc.),
-
les coûts d’investissement compris dans le plan d’investissement ont été précisés et actualisés.
(34)
Les autorités polonaises expliquent que l’étude de 2011 a aussi démontré une VAN positive. En outre, elles indiquent que, sur ce fondement, les actionnaires publics du gestionnaire de l’aéroport ont fait de nouveaux apports en capital. Les autorités polonaises soulignent qu’en juillet 2011, les fonds propres de la société ont été portés à 33 801 000 PLN (8 450 000 EUR), puis en avril 2013 à 64 810 000 PLN (16 200 000 EUR).
(35)
Dans le cadre de l’étude de 2011, les flux de trésorerie actualisés ont été calculés sur la base des flux de trésorerie actualisés pour la période couverte par les prévisions 2011-2040. Conformément à cette actualisation, les flux de trésorerie actualisés ont atteint (- […]) millions PLN (- […] millions EUR), ce qui indique des pertes plus importantes, tandis que la valeur terminale a baissé jusqu’à […] millions PLN (environ […] millions EUR). En conséquence, la VAN a été réduite à […] millions PLN (soit moins de […] millions EUR). Le WACC a été ramené à […] % (22), tandis que le taux de croissance constante, précédemment fixé à […] %, a été ramené à […] %.
(36)
Les autorités polonaises expliquent qu’en raison du nouveau contexte macroéconomique (crise financière et ralentissement de l’activité économique), le projet a été réévalué en 2012 et qu’en conséquence, une nouvelle étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché (l’étude de 2012) a été effectuée. Les autorités polonaises indiquent qu’aux fins de l’étude de 2012, les modifications suivantes ont été introduites par rapport aux hypothèses des études précédentes:
-
le trafic de passagers prévu à l’aéroport de Gdynia a été revu à la baisse,
-
l’ampleur de l’investissement a été diminuée, ce qui a permis de réduire les coûts d’investissement de […] millions PLN ([…] millions EUR),
-
le projet de construction du terminal principal (et de développement conjoint de l’infrastructure routière et du parking-voitures) a été abandonné, et il a été décidé de renforcer la capacité du terminal d’aviation générale de […] dans la deuxième phase de l’investissement,
-
à la suite d’une vérification de la situation sur le marché, il était nécessaire d’augmenter les coûts des investissements liés à la sécurité de […] millions PLN ([…] millions EUR),
-
la diminution de l’ampleur de l’investissement a entraîné une réduction du délai de recouvrement (en termes nominaux de […] ans, de […] ans et […] mois à […] ans et […] mois).
(37)
Les autorités polonaises informent en outre que, dans l’étude de 2012, les modifications suivantes ont été introduites par rapport à la méthodologie appliquée dans les études précédentes:
-
afin de mieux refléter la structure du financement et la charge du service de la dette, la méthode des flux de trésorerie disponibles (ci-après «FCFF») a été remplacée par celle des flux de trésorerie disponibles pour les actionnaires (Free Cash Flow to Equity, ci-après «FCFE») (23),
-
à la suite de changements sur le marché financier (marché des titres), le taux d’intérêt sans risque et le bêta ont été actualisés. En outre, les sociétés de pays tiers ont été exclues de l’analyse comparative. De cette façon, un nouveau taux d’actualisation a été obtenu,
-
aux fins du calcul de la VAN, le taux d’actualisation a été déterminé sur la base d’une analyse de sociétés similaires, aussi bien des sociétés aéroportuaires que des sociétés prestataires de services dans les aéroports (dont les résultats financiers présentent une forte corrélation avec ceux des sociétés aéroportuaires) (24),
-
il a été supposé que le projet serait financé principalement par des fonds provenant des actionnaires, et seulement ensuite par des sources extérieures (crédits d’exploitation) et par les recettes d’exploitation.
(38)
Dans l’étude de 2012, les flux de trésorerie actualisés ont été calculés sur la base des flux de trésorerie actualisés pour la période couverte par les prévisions 2012-2030 (autrement dit la période couverte par les prévisions a été réduite de 10 ans par rapport à l’étude précédente). À l’issue de cette actualisation, les flux de trésorerie actualisés ont atteint (- […] millions) PLN [environ (- […]) millions EUR], tandis que la valeur terminale a été sensiblement augmentée, jusqu’à […] millions PLN ([…] millions EUR). Ensuite, la valeur capitalisée actuelle de l’investissement ([…] millions PLN) a été déduite. En conséquence, la VAN actualisée en 2012 a atteint […] millions PLN (ou […] millions EUR). Pour le calcul de la VAN, on a utilisé le coût des fonds propres s’élevant à […] % (25), et le taux de croissance constante pour la valeur terminale a été de nouveau réduit, de […] % à […] %.
(39)
Les autorités polonaises soulignent que l’étude de 2012 donnait toujours des résultats positifs et a entraîné de nouveaux apports en capital de la part des actionnaires. Les autorités polonaises indiquent qu’en avril 2013, le capital de la société avait été porté à 91 310 000 PLN (22 800 000 EUR) et qu’en 2013, il est resté inchangé, conformément au bilan présenté dans le tableau 3.
Tableau 3
Augmentation du capital du gestionnaire de l’aéroport de Gdynia, réalisée par Gdynia et Kosakowo
Date de décision d’inscription au registre judiciaire national (KRS)
Date de décision d’augmentation du capital
Nom de l’actionnaire
Objet de la décision adoptée
Valeur des parts
Capital social
Participation totale aux augmentations du capital jusqu’à la fin de 2013 (%)
(PLN million)
(PLN million)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
Création de nouvelles parts
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
Création de nouvelles parts
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
Création de nouvelles parts
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
Création de nouvelles parts
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
Création de nouvelles parts
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 parts de la commune de Gdynia annulées sans remboursement à l’actionnaire
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
Création de nouvelles parts
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
Création de nouvelles parts
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
Création de nouvelles parts
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
Création de nouvelles parts
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
Création de nouvelles parts
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
Création de nouvelles parts
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
Création de nouvelles parts
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
Création de nouvelles parts
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
Création de nouvelles parts
20,031
91,310
100,00 %
Source:
Renseignements transmis par les autorités polonaises.
(40)
Les autorités polonaises concluent que, bien que les autorités locales aient pris des mesures préliminaires pour créer l’aéroport de Gdynia dès 2005, ce projet n’a pris sa forme finale qu’au moment de l’établissement du schéma directeur et de la préparation de la première version de l’étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché, soit en 2010. Les autorités polonaises expliquent que le projet a été ensuite considérablement modifié en ce qui concerne ses hypothèses initiales, à la suite du changement de la situation extérieure. Elles soutiennent que les actionnaires publics ont pris la décision finale de mettre en œuvre le projet et lui ont donné sa forme définitive en 2012. Les autorités polonaises soulignent également que les trois versions de l’étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché ont confirmé la rentabilité du projet et ont démontré que le projet pourrait être réalisé par un investisseur privé.
(41)
En ce qui concerne le scénario alternatif, les autorités polonaises soutiennent que, conformément à la législation nationale, la commune de Kosakowo ne pouvait utiliser le terrain de l’aéroport de Gdynia que pour y créer un nouvel aéroport civil. Les autorités polonaises expliquent que le terrain sur lequel se situe l’aéroport a été loué à la commune de Kosakowo pour une période de 30 ans. En outre, elles indiquent que le contrat de bail engage Kosakowo à louer le terrain uniquement à un opérateur responsable de la création ou du fonctionnement d’un aéroport civil. Les autorités polonaises soutiennent qu’en cas de non-location du terrain par la commune de Kosakowo à des fins de création d’un aéroport civil dans un délai de 6 mois, ou bien d’utilisation de ce terrain à des fins différentes, ou bien d’absence de démarrage de l’activité de l’aéroport dans un délai de 3 ans, le terrain pourrait être repris par l’État. Un scénario qui verrait le terrain destiné à l’aéroport de Gdynia utilisé ou loué à des fins autres qu’aéronautiques était impossible, c’est pourquoi il n’a pas pu être utilisé pour établir un scénario alternatif.
3.1.2. Crédibilité des hypothèses de base de l’étude de 2012
Prévisions concernant le trafic de passagers et prévision de recettes
(42)
Les autorités polonaises expliquent que les montants de taxes d’aéroport prévus ont été basés sur les montants communément disponibles appliqués par d’autres aéroports, afin de ne pas entraver le fonctionnement du marché et, en même temps, d’assurer un niveau adéquat de rentabilité du projet sur la base du trafic de passagers prévu. Selon les autorités polonaises, ces taxes ne sont pas trop éloignées des taxes standards perçues par de petits aéroports. Les autorités polonaises soulignent notamment que deux nouveaux aéroports régionaux (Modlin et Lublin) appliquent des taxes standards comparables à celles prévues dans l’étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché effectuée pour l’aéroport de Gdynia.
(43)
En réponse à l’observation de la Commission, selon laquelle les taxes prévues pour l’aéroport de Gdynia [25 PLN (5,25 EUR) au cours des deux premières années et ensuite 40 PLN (10 EUR) par passager au départ] sont plus élevées que celles avec remise appliquées par l’aéroport de Gdańsk [24 PLN (5 EUR) par passager au départ dans le cas de compagnies à bas coûts et de vols internationaux assurés au moins deux fois par semaine; 12,50 PLN (3,10 EUR) dans le cas de vols intérieurs], les autorités polonaises font valoir que le plan d’entreprise prend en considération le niveau moyen des taxes pour toute la période couverte par les prévisions (2014-2030), étant donné que les taxes de l’aéroport de Gdańsk devront augmenter à long terme en raison des normes de service plus élevées appliquées dans cet aéroport.
(44)
Les autorités polonaises soulignent, en outre, que la marge de bénéfice retenue dans le projet, la prévision modifiée (un peu plus élevée) concernant le trafic aérien ainsi que la participation de l’armée à certains coûts d’exploitation devraient permettre à l’aéroport de Gdynia de maintenir les redevances passagers réduites plus longtemps (les taxes réduites pourraient être appliquées jusqu’à la fin de 2021), tout en assurant aux actionnaires publics une VAN positive.
(45)
Les autorités polonaises soutiennent également que la prévision concernant le trafic de passagers en Poméranie, actualisée en mars 2013, suppose un trafic supérieur à celui prévu dans l’étude de 2012. Selon les chiffres les plus récents, le trafic à l’aéroport de Gdynia en 2030 atteindra 1 149 978 passagers, et non pas 1 083 746. Selon les prévisions, en 2030, dans toute la Poméranie, le flux de passagers augmentera de 7 800 000 à 9 000 000.
(46)
Selon les autorités polonaises, les chiffres avancés confirment la viabilité de la coexistence des aéroports de Gdańsk et de Gdynia et de leur fonctionnement conjoint sur le marché de Poméranie. Les autorités polonaises considèrent que, même si la capacité de l’aéroport de Gdańsk augmente jusqu’à 7 000 000 passagers, il y a une place sur le marché de Poméranie, en développement, pour un autre petit aéroport régional (d’une capacité de 1 000 000 passagers), dont les services présenteraient un caractère complémentaire par rapport à ceux fournis par l’aéroport de Gdańsk.
Tableau 4
Comparaison entre les prévisions concernant le flux de passagers issues de l’étude de 2012 et les prévisions actualisées (en mars 2013) pour l’aéroport de Gdynia
Année
Trafic commercial
Trafic commercial
Aviation générale
Nombre de passagers (000)
Opérations aériennes
Opérations aériennes
Prévisions étude de 2012
Prévisions actualisées
Prévisions étude de 2012
Prévisions actualisées
Prévisions étude de 2012
Prévisions actualisées
Total
Total
Total
Total
Total
Total
2009
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2011
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2013
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2014
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2015
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2020
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2021
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2022
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2023
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2024
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2025
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2026
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2027
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2028
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2029
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
2030
1 083 746
1 149 978
[…]
[…]
[…]
[…]
Source:
Renseignements transmis par les autorités polonaises.
Coûts d’exploitation (incitation pour les compagnies aériennes, coûts liés à l’activité militaire à l’aéroport)
(47)
Les autorités polonaises expliquent que l’étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché tient compte des activités de marketing et de promotion et comprend des estimations concernant:
i)
les coûts d’exploitation, estimés sur la base des comptes disponibles de tous les grands aéroports en Pologne;
ii)
d’autres coûts divisés en catégories, estimés pour l’aéroport de Gdynia à un niveau très prudent, également en tenant compte des coûts équivalents dans d’autres aéroports.
(48)
Les autorités polonaises indiquent, en outre, que l’étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché repose sur l’hypothèse que tous les coûts d’exploitation sont couverts par l’investisseur et ne tient pas compte de la participation de l’armée, utilisateur de l’aéroport, aux coûts d’exploitation. Les autorités polonaises soutiennent que la répartition des coûts d’exploitation liés à l’utilisation des infrastructures communes est supposée […] au nombre d’opérations aériennes civiles et militaires. En outre, les autorités polonaises expliquent que les coûts de rénovation et de réparation seront […]. Les autorités polonaises soulignent également que l’adoption des règles d’utilisation conjointe de l’aéroport (non encore arrêtées avec l’armée qui en est utilisateur) entraînera au moins […] une diminution des coûts liés aux services externes et aux rémunérations. Selon les autorités polonaises, la prise en considération de ce facteur dans les études du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché aboutirait à une augmentation de la rentabilité du projet prévue.
Taux de croissance à long terme
(49)
Les autorités polonaises expliquent que le taux de croissance prévu dans les études du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché, s’élevant à […] %, se rapporte à la valeur terminale exprimée en termes nominaux.
(50)
En outre, les autorités polonaises informent que le taux de croissance de […] % est proportionné par rapport à l’objectif d’inflation de la Pologne fixé par le Conseil de la politique monétaire (organe de décision de la Banque nationale polonaise). Les autorités polonaises soulignent que, conformément à la prévision la plus récente du Fonds monétaire international de juillet 2013, le taux de croissance du produit intérieur brut (PIB) de la Pologne doit atteindre 2,2 % en 2014, 3 % en 2015, 3,3 % en 2017 et 3,8 % en 2018.
Actualisation de novembre 2013
(51)
En novembre 2013, les autorités polonaises ont indiqué que le gestionnaire de l’aéroport venait de recevoir les décisions administratives du bureau de douane et de l’Office de régulation de l’énergie l’autorisant à vendre directement le carburant destiné aux aéronefs. La vente de carburant par le gestionnaire de l’aéroport constituerait une source de revenus additionnels, ce qui améliorerait le résultat prévu dans le plan d’entreprise.
(52)
Selon les autorités polonaises, toutes les études du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché effectuées prévoyaient la vente du carburant par un opérateur extérieur. La vente du carburant par le gestionnaire de l’aéroport augmenterait la marge de bénéfice de l’entreprise au titre de cette activité de […] PLN ([…] EUR) par litre (dans le cas du carburant vendu par un opérateur extérieur) à […] PLN ([…] EUR) par litre (dans le cas du carburant vendu directement par le gestionnaire de l’aéroport).
(53)
Les autorités polonaises considèrent que ces recettes additionnelles pourraient améliorer le résultat prévu dans l’actualisation de 2012. Les autorités polonaises soulignent qu’il est, en conséquence, prévu que la VAN du projet passera de […] millions PLN ([…] millions EUR) à […] millions PLN ([…] millions EUR). Les autorités polonaises expliquent de plus que le taux de croissance interne passerait de […] % à […] %.
(54)
Les autorités polonaises soutiennent que des recettes supplémentaires à titre facultatif permettraient de réduire à long terme les taxes d’aéroport supportées par les compagnies aériennes.
(55)
Les autorités polonaises ont confirmé que la vente autonome du carburant n’avait pas été prise en considération dans les études du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché en raison de l’adoption d’une approche prudente. Au moment où les études ont été menées, le gestionnaire de l’aéroport n’était pas titulaire des autorisations nécessaires ni ne pouvait garantir qu’il serait en mesure de les obtenir.
(56)
En outre, les autorités polonaises ont indiqué que l’entreprise avait l’intention de fournir (à la place de l’Agence polonaise de la navigation aérienne) des services de navigation aux compagnies aériennes. Les autorités polonaises soulignent que cela permettrait de réduire la taxe finale payée par les compagnies aériennes (aujourd’hui versée à l’Agence) et d’accroître ainsi l’attrait de l’aéroport de Gdynia pour les compagnies aériennes. En conséquence, le gestionnaire de l’aéroport pourrait offrir aux compagnies aériennes des taxes d’aéroport plus compétitives que celles offertes par les aéroports voisins.
3.2. APPRÉCIATION DE LA COMPATIBILITÉ DE L’AIDE AVEC LE MARCHÉ INTÉRIEUR
3.2.1. Aide à l’investissement
(57)
Selon les autorités polonaises, tous les critères de compatibilité de l’aide à l’investissement pour les aéroports, énoncés dans les lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l’aviation, ont été remplis.
Réalisation d’un objectif d’intérêt commun clairement défini
(58)
Les autorités polonaises soutiennent que la création de l’aéroport de Gdynia, intégré dans le système de transport de la Poméranie, optimise l’utilisation des infrastructures existantes et aura un effet positif sur le développement régional, notamment en raison de l’augmentation du nombre d’emplois dans les aéroports, du revenu de la chaîne d’approvisionnement du marché aérien et du développement du tourisme.
(59)
Les autorités polonaises se réfèrent à la «Stratégie régionale de développement des transports dans la voïvodie de Poméranie pour la période 2007-2020» qui a été fondée sur des prévisions concernant le trafic aérien dans la région et dans laquelle la nécessité de construire un nœud aérien, composé d’aéroports travaillant en étroite collaboration et satisfaisant aux besoins de la population de la conurbation de Gdańsk, a été reconnue (26).
(60)
Selon les autorités polonaises, les arguments fondamentaux en faveur de la construction d’un nœud aérien dans la conurbation de Gdańsk sont les suivants: l’augmentation du trafic aérien en Pologne, l’épuisement des possibilités d’augmentation de la capacité de l’aéroport de Gdańsk, ainsi que l’extension de l’agglomération sur une distance de près de 60 km (si les villes de Tczew et de Wejherowo y sont incluses, cette distance dépasse 100 km). Les autorités polonaises soutiennent que, bien que la capacité de l’aéroport de Gdańsk s’élève actuellement, grâce à l’extension du terminal, à environ 5 000 000 passagers, en 2035, selon certaines prévisions, le trafic des passagers pourrait dépasser 6 000 000. D’un côté, dans les observations fournies, les autorités polonaises ont constaté que les contraintes de la protection de l’environnement et le développement des zones d’habitation aux alentours de l’aéroport de Gdańsk limitaient ses perspectives d’extension future. De l’autre, dans les observations transmises le 6 décembre 2012, les autorités polonaises constataient, en se référant au schéma directeur de l’aéroport de Gdańsk, qu’il n’y avait pas de limites à l’extension de cet aéroport.
(61)
Les autorités polonaises observent que la construction d’un nœud aérien dans la conurbation de Gdańsk, au sein duquel l’aéroport de Gdynia servirait d’aéroport d’appoint/de secours, est justifiée également par des raisons de sécurité des opérations aériennes (l’atterrissage à l’aéroport de Gdynia est possible dans environ 80 % des cas dans lesquels les nuages et la visibilité rendent impossible l’atterrissage à l’aéroport de Gdańsk).
(62)
Finalement, les autorités polonaises soutiennent que le développement de l’aéroport de Gdynia s’inscrit dans la réalisation des objectifs prévus dans les documents stratégiques nationaux et régionaux concernant le développement de l’infrastructure aérienne en Pologne. Elles expliquent que, selon les projets, le développement de l’aéroport de Gdynia aurait un effet positif sur le développement de la Poméranie et sur l’utilisation des infrastructures militaires existantes, et l’aéroport lui-même aurait un rôle complémentaire de celui de l’aéroport de Gdańsk.
Nécessité de la fourniture des infrastructures et leur proportionnalité
(63)
Les autorités polonaises soutiennent que les infrastructures sont nécessaires et proportionnées par rapport à l’objectif visé, eu égard à l’échelle réduite des opérations aériennes (la part dans le marché aérien polonais s’élevant à 1,55 % en 2030), aux prévisions concernant une augmentation du trafic de passagers ne correspondant pas aux possibilités d’extension de l’aéroport de Gdańsk, à l’attractivité touristique de la région ainsi qu’au fort taux de développement de la région de Poméranie prévu.
(64)
Les autorités polonaises mettent en évidence le rôle stratégique de l’aéroport militaire de Gdynia dans la région en question, attirant l’attention sur le fait que l’utilisation des infrastructures existantes minimise les coûts d’investissement et maximise l’effet positif sur le développement régional.
(65)
Les autorités polonaises soulignent également que la réduction des coûts d’investissement et l’augmentation de l’efficacité de l’investissement sont possibles grâce à la mise en œuvre de solutions techniques telles que, entre autres, la construction d’un terminal d’aviation générale pour les besoins aussi bien de l’aviation générale que du trafic de passagers, la localisation de la plupart des services de l’aéroport (les garde-frontières, la douane, la police, une unité des sapeurs-pompiers, la direction) dans un même bâtiment et l’adaptation des autres installations existantes en vue de l’optimisation de leur utilisation. En outre, les coûts d’exploitation liés à l’utilisation des infrastructures seront partagés avec l’armée.
Perspectives satisfaisantes d’utilisation à moyen terme
(66)
Les autorités polonaises attirent l’attention sur les perspectives satisfaisantes d’utilisation de l’aéroport de Gdynia à moyen terme, résultant de la croissance prévue du PIB de la Poméranie, plus élevée que la croissance moyenne attendue du PIB de la Pologne et de l’Union, de l’attractivité touristique de la région, de son statut de centre d’investissements étrangers ainsi que de l’augmentation prévue du trafic aérien.
(67)
Les autorités polonaises soulignent que la coopération prévue avec l’aéroport de Gdańsk ainsi que la complémentarité des services offerts par les deux aéroports (l’aéroport de Gdynia sera destiné surtout à l’aviation générale) renforcent encore les perspectives de l’aéroport de Gdynia à moyen et à long terme.
(68)
En outre, les autorités polonaises expliquent que l’aéroport en question prévoit également de développer en son sein une activité spécialisée dans le domaine de l’aviation, telle que, par exemple, la production de pièces de rechange simples, la réparation d’éléments d’aéronefs ou la fabrication d’autres composants/produits, fournis selon le principe du flux tendu.
(69)
Les autorités polonaises observent qu’une lettre d’intention signée par une banque commerciale et exprimant sa volonté de prendre part aux négociations sur le financement des investissements dans l’aéroport de Gdynia fournit une autre preuve de l’attractivité du projet en question.
Incidence sur le développement des échanges contraire à l’intérêt commun
(70)
Vu que l’aéroport de Gdynia aura une petite part de marché (et accueillera moins de 1 000 000 passagers par an), les autorités polonaises considèrent que son incidence sur les échanges n’est pas contraire à l’intérêt commun. Étant donné l’augmentation prévue du trafic aérien, les autorités polonaises prévoient que les aéroports de Gdańsk et de Gdynia collaboreront pour créer un nœud aérien desservant la conurbation de Gdańsk et offrant des services complémentaires.
(71)
Les autorités polonaises soulignent que l’aéroport de Gdynia ne sera pas en concurrence avec celui de Gdańsk, parce qu’il se concentrera sur les services destinés au secteur de l’aviation générale (services d’entretien, de réparation et de rénovation, école de pilotage) et sur la coopération avec le port maritime de Gdynia.
(72)
Les autorités polonaises soutiennent, en outre, que les services destinés aux compagnies charters et à bas coûts ne seront pas fournis par l’aéroport de Gdynia au détriment de l’aéroport de Gdańsk, mais résulteront d’un enrichissement général de la population et de l’augmentation de sa mobilité. Les autorités polonaises observent que, compte tenu du rythme de développement de l’aéroport de Gdańsk et de la nature des opérations aériennes de cet aéroport, le nombre de vols assurés par cet aéroport est susceptible d’être réduit sous peu ou à long terme. Les autorités polonaises indiquent que ces conclusions ont été présentées dans le rapport sur l’évaluation de l’impact du projet sur l’environnement, intitulé «Extension de l’aéroport Lech Walesa de Gdańsk».
(73)
Les autorités polonaises expliquent que l’investissement relatif à l’aéroport de Gdynia peut réduire les coûts financiers et sociaux résultant d’une éventuelle réduction de l’activité de l’aéroport de Gdańsk. Elles soulignent que la reprise d’une partie du trafic aérien de l’aéroport de Gdańsk par l’aéroport de Gdynia entraînera une meilleure utilisation du potentiel des deux aéroports.
Nécessité de l’aide et effet incitatif
(74)
Les autorités polonaises soutiennent que la réalisation du projet par la société serait impossible sans financement public. Elles attirent l’attention sur le fait que l’aide a été réduite au minimum et que les coûts ont été diminués et optimisés grâce à l’utilisation des infrastructures militaires existantes.
(75)
Selon les autorités polonaises, les apports en capital en faveur de la réalisation du projet de l’aéroport de Gdynia sont nécessaires et réduits au minimum, comme l’attestent:
i)
le taux de rentabilité interne de […] %, peu supérieur au taux d’actualisation (coût des fonds propres) qui s’élève à […] % (conformément à l’étude de 2012);
ii)
la nécessité, prévue dans le cadre des projections financières, de contracter un crédit d’exploitation pour les activités opérationnelles, sans lequel la société pourrait perdre sa liquidité;
iii)
le fait que le financement total par fonds propres est inférieur aux dépenses totales d’investissement (le financement par fonds propres représente moins de […] du coût monétaire total sur la période couverte par les prévisions, y compris les dépenses totales d’investissement).
(76)
Les autorités polonaises expliquent, en outre, le caractère proportionné de la mesure d’aide en question, en comparant le financement de l’aide par des fonds publics (environ 148 000 000 PLN en termes réels) avec un investissement sur un site vierge (l’aéroport de Lublin-Świdnik, dont la construction a coûté jusqu’à présent environ 420 000 000 PLN net) et avec un investissement basé sur un aéroport militaire (aéroport de Varsovie-Modlin, dont la construction a coûté jusqu’à présent environ 454 000 000 PLN).
3.2.2. Aide à l’investissement
(77)
Les autorités polonaises soutiennent que le projet respecte les critères de compatibilité applicables à une région relevant de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE, prévus dans les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale. Selon les autorités polonaises, l’aide au fonctionnement du projet:
i)
est destinée à financer une part déterminée des dépenses définies;
ii)
est limitée au minimum nécessaire et a été accordée à titre provisoire (l’aide destinée à couvrir les coûts d’exploitation a été accordée dans la mesure nécessaire pour démarrer l’aéroport et pour une période nécessaire à ce démarrage, à savoir jusqu’à la fin de 2018);
iii)
est dégressive et diminue de […] % des dépenses d’investissement en 2013 à […] % en 2018;
iv)
est destinée à la réalisation des objectifs de développement régional du projet et à la compensation de handicaps existants. Les autorités polonaises soutiennent que, considérant le rapport entre le montant de l’aide et ses effets positifs pour le développement de la Poméranie, cette aide doit être considérée comme proportionnée.
(78)
En outre, les autorités polonaises soulignent que l’aide est destinée à un petit aéroport d’une capacité annuelle maximale de 1 000 000 passagers, donc que le risque de distorsion de concurrence et de résultat contraire à l’intérêt commun est minimal, notamment dans le contexte d’une coopération prévue entre les aéroports de Gdynia et de Gdańsk et vu le caractère complémentaire de cette coopération.
(79)
Les autorités polonaises font observer également que les négociations en cours avec l’utilisateur militaire de l’aéroport et sa participation aux coûts d’exploitation de l’aéroport diminueront les pertes et les coûts d’exploitation de la société.
4. OBSERVATIONS DES TIERS INTÉRESSÉS
(80)
La Commission n’a pas reçu d’observations de la part de tiers intéressés à la suite de la publication de la décision d’ouvrir la procédure visée à l’article 108, paragraphe 2, du TFUE, concernant le financement accordé à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. par les communes de Gdynia et de Kosakowo.
5. APPRÉCIATION
5.1. EXISTENCE D’UNE AIDE D’ÉTAT
(81)
L’article 107, paragraphe 1, du TFUE prévoit que, «sauf dérogations prévues par les traités, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(82)
Les critères fixés à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE sont cumulatifs. Ainsi, pour pouvoir constater qu’une mesure constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, toutes les conditions indiquées ci-dessous doivent être remplies. À savoir, l’aide financière doit:
i)
être accordée par l’État ou au moyen de ressources d’État;
ii)
favoriser certaines entreprises ou certaines productions;
iii)
fausser ou menacer de fausser la concurrence; et
iv)
affecter les échanges entre États membres.
5.1.1. Activité économique et notion d’entreprise
(83)
Selon une jurisprudence constante, la Commission doit d’abord établir si Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. est une entreprise au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. La notion d’entreprise comprend toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (27). Constitue une activité économique, toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné (28).
(84)
Dans son arrêt dans l’affaire «Aéroport de Leipzig-Halle», la Cour de justice a confirmé que l’exploitation d’un aéroport à des fins commerciales et la construction d’infrastructures aéroportuaires constituent une activité économique (29). Lorsqu’un exploitant d’aéroport se lance dans une activité économique consistant à fournir des services aéroportuaires contre rémunération, un tel exploitant, indépendamment de son statut juridique et de son mode de financement, est considéré comme une entreprise au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, donc les dispositions du traité en matière d’aides d’État peuvent s’appliquer aux avantages conférés par l’État ou au moyen de ressources d’État à un tel exploitant (30).
(85)
À cet égard, la Commission note que les infrastructures faisant l’objet de la présente décision doivent être exploitées sur une base commerciale par le gestionnaire de l’aéroport, Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Comme le gestionnaire de l’aéroport percevra des taxes au titre de l’utilisation de ces infrastructures, il convient de reconnaître que ces infrastructures peuvent être exploitées à des fins commerciales. Il ressort de ce qui précède que l’exploitant des infrastructures en question est une entreprise au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(86)
Toutefois, toutes les activités d’un gestionnaire d’aéroport ne sont pas nécessairement de nature économique (31).
(87)
La Cour de justice a jugé que les activités qui incombent normalement à l’État dans l’exercice de ses prérogatives de puissance publique ne sont pas de nature économique et n’entrent pas dans le champ d’application des règles sur les aides d’État (32). De telles activités comprennent la sûreté, le contrôle du trafic aérien, la police, les douanes, etc. Le financement de ces activités doit rester strictement limité à la compensation des coûts engendrés par celles-ci et ne peut pas être utilisé pour couvrir les coûts d’autres activités de nature économique (33).
(88)
Pour les mêmes raisons, le financement d’activités relevant d’une tâche d’intérêt public ou le financement des infrastructures directement liées à ces activités ne constituent pas, par principe, une aide d’État (34). Les activités de l’aéroport telles que le contrôle du trafic aérien, les activités de la police, des douanes, des sapeurs-pompiers, la réalisation des tâches nécessaires pour assurer la sûreté de l’aviation civile contre toute intervention illicite, ainsi que les investissements dans les infrastructures et l’équipement nécessaires à la réalisation de telles tâches, ne sont pas considérés, par principe, comme une activité de nature économique (35).
(89)
Cependant, le financement public d’une activité non économique strictement liée à l’exercice d’une activité économique ne saurait donner lieu à des discriminations injustifiées entre les compagnies aériennes et les gestionnaires d’aéroports. Comme il ressort d’une jurisprudence constante, une intervention des autorités publiques qui allège les charges qui grèvent normalement le budget d’une entreprise est considérée comme un avantage (36). Ainsi, lorsqu’un ordre juridique prévoit qu’il est d’usage pour les compagnies aériennes ou pour les gestionnaires d’aéroports de supporter des coûts de certains services, tandis que certaines compagnies aériennes ou certains gestionnaires d’aéroports, fournissant les mêmes services au nom des mêmes autorités publiques, ne supportent pas de tels coûts, il est possible que ces derniers bénéficient d’un avantage, même si les services en tant que tels sont considérés comme une activité non économique. Il est donc nécessaire d’analyser le cadre juridique précis applicable au gestionnaire de l’aéroport pour évaluer si ce cadre juridique impose aux gestionnaires d’aéroports ou aux compagnies aériennes une obligation de supporter les coûts de certaines activités qui, en tant que telles, peuvent être considérées comme une activité non économique, mais qui sont quand même inhérentes à l’exercice d’une activité de nature économique.
(90)
Bien que l’activité visée au considérant 88 puisse être considérée comme une activité non économique, la Commission note que, conformément à la législation polonaise (37), les gestionnaires d’aéroports sont obligés de financer à l’aide de ressources propres les infrastructures et les équipements de l’aéroport nécessaires à l’exercice de cette activité.
(91)
Ainsi, la Commission est d’avis que le financement public accordé au gestionnaire de l’aéroport de Gdynia, destiné à couvrir les coûts des infrastructures et équipements susmentionnés, l’exonère des coûts inhérents à son activité économique (voir le point 5.1.3). Par conséquent, elle considère que les calculs de la rentabilité de l’investissement en question doivent tenir compte du capital destiné à ces infrastructures et équipements. Ainsi, la Commission adopte l’approche correctement appliquée par les autorités polonaises dans les études du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché.
5.1.2. Ressources d’État et leur imputabilité à l’État
(92)
La notion d’aide d’État couvre tout avantage conféré au moyen de ressources d’État par l’État lui-même ou par un organisme intermédiaire agissant en vertu de compétences qui lui ont été conférées (38). Les ressources des autorités locales constituent, pour les besoins de l’application de l’article 107 du TFUE, des ressources d’État (39). En l’espèce, les apports en capital en faveur de Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. proviennent des budgets de deux autorités locales: la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo. La Commission considère donc que les ressources de ces communes constituent des ressources d’État.
(93)
En conséquence, la Commission constate que les investissements sont financés au moyen de ressources d’État et sont imputables à l’État.
5.1.3. Avantage économique
(94)
La Commission observe que les autorités polonaises, d’un côté, soutiennent que les apports en capital respectent le critère de l’investisseur privé en économie de marché et, de l’autre, considèrent que l’aide est compatible avec le marché intérieur, puisqu’en l’absence de financement public, l’exploitant de l’aéroport n’aurait pas procédé à l’investissement.
(95)
Afin d’établir, en l’espèce, si la mesure en question confère à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. un avantage qu’elle n’aurait pu obtenir dans des conditions normales de marché, la Commission doit comparer le comportement des actionnaires publics du gestionnaire de l’aéroport à celui d’un investisseur privé guidé par des perspectives de rentabilité à long terme (40).
(96)
Lors de l’appréciation, il ne faut pas tenir compte des effets positifs sur l’économie de la région dans laquelle se trouve l’aéroport, conformément à l’argumentation de la Cour, selon laquelle ce qu’il faut savoir dans le contexte d’une étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché, c’est si, «dans des circonstances similaires, un associé privé se basant sur les possibilités de rentabilité prévisibles, abstraction faite de toute considération de caractère social ou de politique régionale ou sectorielle, aurait procédé un tel apport en capital» (41).
(97)
Les autorités polonaises soutiennent que les mesures en question ne confèrent pas d’avantage économique au gestionnaire de l’aéroport de Gdynia, parce qu’elles respectent le critère de l’investisseur privé en économie de marché. Comme décrit au point 3.1, à l’appui de cette constatation, les autorités polonaises ont présenté les résultats des études du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché effectuées par PWC (42). En novembre 2013, les autorités polonaises ont, en outre, indiqué que de nouvelles sources de revenus (à savoir la vente de carburant, les services de navigation) augmenteraient la VAN du projet. Au moment de l’adoption de la décision d’ouvrir la procédure, les autorités polonaises avaient présenté uniquement l’actualisation de 2012.
(98)
Bien que, conformément au contrat conclu par les actionnaires en 2011, la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo se soient engagées à fournir des apports en espèces et en nature pour financer le projet d’investissement jusqu’à 2040, les autorités polonaises soutiennent que ce sont uniquement l’actualisation de 2012 et des informations plus récentes relatives aux revenus complémentaires qui sont pertinentes pour l’appréciation de la compatibilité des apports en capital avec le marché.
(99)
Dans l’arrêt Stardust Marine, la Cour a déclaré que, «pour rechercher si l’État a adopté ou non le comportement d’un investisseur avisé dans une économie de marché, il y a lieu de se replacer dans le contexte de l’époque au cours de laquelle les mesures de soutien financier ont été prises pour évaluer la rationalité économique du comportement de l’État et donc de s’abstenir de toute appréciation fondée sur une situation postérieure» (43).
(100)
En outre, dans l’affaire EDF, la Cour a jugé que «des évaluations économiques établies après l’octroi dudit avantage, le constat rétrospectif de la rentabilité effective de l’investissement réalisé par l’État membre concerné ou des justifications ultérieures du choix du procédé effectivement retenu ne sauraient suffire à établir que cet État membre a pris, préalablement ou simultanément à cet octroi, une telle décision en sa qualité d’actionnaire» (44).
(101)
Afin de pouvoir appliquer le critère de l’investisseur privé en économie de marché, la Commission doit se replacer dans le contexte de l’époque au cours de laquelle les différentes décisions concernant la reconversion de l’ancien aéroport militaire en aéroport civil ont été prises. Elle doit également fonder son appréciation sur les informations et les hypothèses dont disposaient les actionnaires publics au moment de la prise de décision concernant le financement du projet d’investissement.
(102)
La Commission considère que la première étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché pertinente pour établir si la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo ont agi comme un investisseur privé est l’étude de 2010. En effet, l’appréciation de la compatibilité de l’intervention de l’État avec les conditions de marché doit être fondée sur une évaluation ex ante et tenir compte des informations et données disponibles au moment de la prise de décision relative à l’investissement.
(103)
La Commission observe qu’avant 2010, des études et travaux préparatoires ont été exécutés en relation avec le projet d’investissement en question. Ces études et travaux comprenaient le schéma directeur du projet d’investissement, le rapport sur l’environnement, la documentation d’études du terminal d’aviation générale, la documentation d’études du bâtiment administratif et du bâtiment de l’unité des sapeurs-pompiers, une documentation spécialisée concernant l’activité aérienne et d’autres expertises. À la fin de 2010, le coût de ces études avait atteint au total […] millions PLN ([…] EUR) (45). Il en résulte que la décision concernant l’extension de l’aéroport de Gdynia avait été prise par les investisseurs avant 2010. La ville de Gdynia et la commune de Kosakowo ont pris certaines mesures préliminaires en vue de la réalisation du projet (voir le considérant 10); des études spécialisées avaient également été commandées à cette fin.
(104)
En outre, comme le soutiennent les autorités polonaises, les actionnaires publics du gestionnaire de l’aéroport ont terminé la préparation du projet d’investissement en question en 2010. La même année, les actionnaires publics ont porté le capital social de la société à 6 050 000 PLN (environ 1 500 000 EUR) avec l’intention de réaliser le projet d’investissement. Le début des principaux investissements physiques (tels que la construction du terminal d’aviation générale) était prévu pour 2011, mais en réalité les travaux ont commencé en 2012. La Commission considère qu’à ce moment-là, n’importe quel investisseur privé aurait estimé la rentabilité attendue du projet. Si le plan d’investissement n’avait pas présenté un taux de rentabilité acceptable ou si ce taux avait été basé sur des hypothèses douteuses, aucun investisseur privé n’aurait entamé la réalisation de ce plan et n’aurait dépensé à cette fin des fonds autres que ceux qu’il avait déjà consacrés aux travaux préparatoires visés au considérant ci-dessus.
a) Apports en capital
(105)
En ce qui concerne les apports en capital, la Commission considère que la décision concernant le premier grand apport en capital d’un montant de 4 400 000 PLN (qui a multiplié presque par quatre le capital existant d’un montant de 1 700 000 PLN) a été prise le 29 juillet 2010, juste après l’achèvement de l’étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché du 16 juillet 2010. En outre, en mars 2011 (avant même l’achèvement de la deuxième étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché, celle du 13 mai 2011), le contrat concernant de nouveaux apports en capital (jusqu’à 2040) en faveur du financement du projet de reconversion de l’aéroport militaire en aéroport civil (mentionné au considérant 33) a été signé. De plus, le 7 mars 2011, le contrat de fonctionnement a été conclu avec l’utilisateur militaire de l’aéroport et, le 11 mars 2011, le contrat de location du terrain à la société (mentionné au considérant 33) a été signé.
(106)
La Commission souligne également que les autorités polonaises ont confirmé que les apports en capital faits en vertu de la décision prise le 29 juillet 2010 s’appuyaient sur l’évaluation économique du projet formulée dans l’étude de 2010. C’est pourquoi il n’y a aucun doute qu’à ce stade, les actionnaires publics ont pris la décision de s’engager dans le projet d’investissement en question, dont la durée de réalisation prévue était de 30 ans. Bien qu’un investisseur privé puisse, en raison de l’évolution de la situation, adapter son plan d’investissement en cours de réalisation, n’importe quel investisseur privé aurait sans aucun doute apprécié le projet sur le fond dès 2010, donc avant l’affectation de ressources importantes à sa réalisation.
(107)
Avant l’achèvement de la première actualisation de l’étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché, celle de 2011, les actionnaires publics avaient déjà apporté à la société, en capital, un montant de 6 050 000 PLN (voir le tableau 3). La société avait déjà loué le terrain de l’aéroport à la commune de Kosakowo (contrat de location entre la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. et la commune de Kosakowo signé le 11 mars 2011) et avait conclu le contrat de fonctionnement avec l’utilisateur militaire de l’aéroport (le 7 mars 2011). En outre, le 11 mars 2011, les actionnaires ont signé un contrat relatif aux augmentations du capital social de la société jusqu’en 2040 (46). Entre la première actualisation et l’achèvement de la deuxième actualisation de l’étude, en juillet 2012, les actionnaires publics ont injecté dans la société un montant total de 64 810 000 PLN (soit environ 70 % du montant total des capitaux fournis). La Commission souligne qu’il ne fait aucun doute que les études de 2011 et de 2012 apportent des aménagements par rapport au plan d’investissement initial sur la base duquel la décision initiale de lancer le projet de reconversion de l’aéroport militaire en aéroport civil avait été prise. C’est pourquoi, même si des apports en capital plus importants ont été réalisés après l’achèvement de l’étude de 2010, ceux-ci ne peuvent pas être traités séparément.
b) Dépenses d’investissement
(108)
Dans l’étude de 2012, les investissements en capital fixe ont été divisés en quatre phases. La première phase du projet d’investissement concernait les travaux de conception et la préparation du site (coupe d’arbres et de buissons, démolition de certains hangars et aplanissement du terrain). Ces coûts ont été supportés en 2011 et s’élevaient au total à […] millions PLN ([…] EUR). La réalisation de la deuxième phase du projet, concernant la construction du terminal d’aviation générale, du bâtiment administratif et du bâtiment de l’unité des sapeurs-pompiers, a commencé dès 2012. La deuxième phase est la plus importante en ce qui concerne les dépenses d’investissement, […] % des dépenses en capital en termes nominaux ayant été supportées sur la période 2012-2013. Selon les renseignements fournis par les autorités polonaises, les dépenses d’investissement en 2012 ont atteint […] millions PLN (dont plus de la moitié ont été versés dès avant le début de l’actualisation de 2012). Le diagramme 2 présente les dépenses en capital (en termes nominaux) pendant les différentes phases de l’investissement, conformément à l’étude de 2012.
Diagramme 2
Dépenses en capital au cours des différentes phases (étude de 2012)
[…]
(109)
À la lumière des considérants 103 et 108, la Commission considère que les études de 2011 et de 2012 n’ont pas été effectuées en temps utile ni basées sur les informations dont disposaient les actionnaires publics au moment de la prise de décision principale concernant le financement du projet de reconversion de l’aéroport militaire en aéroport civil. En outre, la Commission ne peut pas prendre en considération a posteriori les sources de revenus additionnelles, en s’appuyant sur les renseignements fournis en novembre 2013, pour justifier les décisions prises par les actionnaires publics dans les années 2010 et 2011.
(110)
Par conséquent, la Commission considère qu’afin d’établir si Gdynia et Kosakowo ont adopté le comportement d’un investisseur privé avisé dans une économie de marché, elle doit fonder son appréciation avant tout sur l’étude de 2010, indépendamment des événements et renseignements ultérieurs, dont les actionnaires publics ne disposaient pas au moment de la prise de décision concernant la réalisation du projet d’investissement en question.
(111)
D’ailleurs, dans les études de 2011 et de 2012, l’évaluation portait uniquement sur les modifications par rapport à la décision initiale de lancer le projet, prise en 2010 sur la base de l’étude de 2010. En fait, dans l’étude de 2012, il a été constaté que certains investissements (tels que le terminal d’aviation générale, le bâtiment administratif, le système énergétique) étaient déjà «à un stade de développement avancé». Les deux études ultérieures montrent que les actionnaires, en suivant les changements sur le marché, adaptaient le champ du projet à ces changements (en l’étendant ou en le réduisant en fonction du type de l’investissement). Les modifications par rapport à la décision de reconversion de la base militaire en aéroport civil étaient toutefois peu importantes. Le diagramme 3 présente les dépenses en capital selon les études de 2010, de 2011 et de 2012 (en termes réels en 2010). Comme on peut le constater, bien que le cadre temporel et le champ des investissements aient été actualisés aussi bien en 2011 qu’en 2012, les modifications n’étaient pas importantes, compte tenu de l’étendue générale du projet. En 2010, les dépenses en capital réelles estimées s’élevaient à environ […] millions PLN, et ce montant a été […] jusqu’à environ […] millions PLN aussi bien en 2011 qu’en 2012 (soit de […] % au cours de la période de réalisation des investissements de presque 20 ans).
(112)
En pratique, dans la présente affaire, la Commission doit évaluer un certain nombre de décisions d’investissement prises, pendant une période limitée qui n’est pas marquée par des événements imprévus, par les mêmes actionnaires publics, en raison de la réalisation, par principe, du même projet d’investissement. C’est pourquoi les actualisations de 2011 et de 2012 ne sauraient entraîner la reconnaissance d’une décision d’investissement qui ne respectait pas le critère de l’investisseur privé en économie de marché au moment où elle a été prise, en tant que décision d’investissement rationnelle. Ces actualisations pourraient démontrer que les autorités polonaises ont adopté le comportement d’un investisseur privé uniquement si elles indiquaient que, grâce à l’investissement de fonds supplémentaires, le projet obtiendrait une rentabilité qui assurerait une rémunération adéquate du capital déjà investi et de celui à investir (ou qui assurerait une rémunération adéquate de ces capitaux même au regard des risques inhérents à la nécessité de rembourser une aide d’État illégale à l’avenir).
Diagramme 3
Dépenses en capital (en milliers PLN) selon les études de 2010, de 2011 et de 2012 (en termes réels en 2010)
[…]
Application du critère de l’investisseur privé en économie de marché sur la base de l’étude de 2010
(113)
L’étude de 2010, fournie par les autorités polonaises, s’appuie sur le plan d’entreprise qui contient une prévision concernant les flux de trésorerie futurs qui se présenteront aux investisseurs en capitaux propres sur la période 2010-2040. À l’époque où cette étude a été réalisée, les autorités polonaises supposaient que l’aéroport commencerait d’être utilisé par des prestataires de services d’aviation générale en 2011, par des compagnies charters en 2013 et par des compagnies à bas coûts en 2015. Cela entraînerait une augmentation constante du nombre de passagers, de […] passagers en 2013 jusqu’à presque […] en 2024 et 1 753 000 en 2040 (comme le présente le tableau 5).
Tableau 5
Prévisions concernant le trafic de passagers à l’aéroport de Gdynia utilisées dans l’étude de 2010 (en milliers)
Développement prévu du trafic des passagers (étude de 2010)
Année
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Nombre de passagers
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Selon l’étude de 2010, l’entreprise serait rentable en termes d’EBITDA à partir de 2018. Les flux de trésorerie annuels actualisés seraient positifs à partir de 2020, comme le montre le diagramme 4. Cependant, il est prévu que, cumulativement (à savoir après avoir ajouté, chaque année, les flux de trésorerie des années précédentes), la somme des flux de trésorerie actualisés pour toute la période 2010-2040 sera négative (comme l’indique le diagramme 1). Autrement dit, les flux de trésorerie positifs qui doivent être générés à partir de 2018 ne sont pas assez importants pour compenser les flux de trésorerie négatifs élevés prévus au cours des premières années des investissements.
Diagramme 4
Flux de trésorerie actualisés en milliers PLN (étude de 2010)
[…]
Source:
Étude de 2010.
(115)
Il a été prévu qu’après 2040, la valeur du gestionnaire de l’aéroport serait en augmentation constante avec un taux de croissance constant des flux de trésorerie disponibles s’élevant à […] %. Conformément à cette hypothèse, les autorités polonaises ont calculé la valeur terminale du gestionnaire de l’aéroport en 2040. La valeur terminale amortie s’élève à […] millions PLN.
(116)
L’étude de 2010 montre une valeur en capital positive (47) de l’ordre de […] millions PLN (soit environ […] millions EUR). En outre, le taux de rentabilité interne du projet d’investissement s’élève à […] % et est supérieur au coût du capital prévu du gestionnaire de l’aéroport ([…] %).
(117)
La Commission observe que le facteur clé déterminant les valeurs des flux de trésorerie futurs du gestionnaire de l’aéroport de Gdynia est constitué par les revenus attendus qui dépendront du nombre de passagers et du niveau des taxes d’aéroport acquittées par des compagnies aériennes. Dans l’étude de 2010, les revenus des vols assurés par des compagnies à bas coûts et des vols charters (redevances passagers, taxes d’atterrissage et de stationnement) s’élèvent à [80-90] % de tous les revenus en 2040 et, en moyenne, à [80-90] % de tous les revenus sur l’ensemble de la période couverte par l’évaluation, soit 2010-2040. La Commission note que cela est contraire à la déclaration des autorités polonaises, selon laquelle l’activité de l’aéroport de Gdynia serait complémentaire de celle de l’aéroport de Gdańsk, étant donné que Gdynia se concentrera sur l’activité liée à l’aviation générale. En effet, comme le montrent les données présentées ci-dessus, la principale source de revenus au cours de la plupart des années couvertes par les prévisions est constituée par des vols assurés par des compagnies à bas coûts et par des vols charters. Néanmoins, comme il sera expliqué de façon plus détaillée ci-après, l’essentiel des revenus de l’aéroport de Gdańsk provient aussi des vols assurés par des compagnies à bas coûts et des vols charters (voir le considérant 121).
(118)
En ce qui concerne la demande de la part des passagers et des compagnies aériennes, la Commission observe que l’aéroport de Gdynia aurait la même zone d’attraction que celui de Gdańsk, situé à 25 km seulement. En 2012, l’aéroport de Gdańsk a été agrandi pour accueillir 5 000 000 passagers et, en 2015, une nouvelle augmentation de sa capacité, jusqu’à 7 000 000 passagers, est prévue. Le calendrier de l’extension a été rendu public dès 2010, soit au moment de la préparation de l’étude de 2010 (48). En outre, le 24 septembre 2008, dans le cadre de l’examen du dossier d’aide d’État N 472/08, la Commission a reçu également une notification concernant le financement par des fonds publics de l’extension de l’aéroport de Gdańsk ayant pour but de porter sa capacité à 5 000 000 passagers, que la Commission a approuvé le 5 février 2009 (49).
(119)
Les autorités polonaises ont informé la Commission que le schéma directeur de l’aéroport de Gdańsk, élaboré en 2010 (50), prévoyait l’extension de la piste de décollage, de l’aire de stationnement et d’autres infrastructures d’aéroport, ce qui permettrait à l’aéroport de Gdańsk d’accueillir à l’avenir plus de 10 000 000 passagers par an.
(120)
La Commission observe également qu’en 2010, l’aéroport de Gdańsk a accueilli 2 200 000 passagers (ce qui représente 45 % de sa capacité, y compris sa capacité en construction). Conformément aux prévisions concernant l’aéroport de Gdańsk, jusqu’à 2020, la capacité disponible sera utilisée seulement à 50-60 % (51). Ces prévisions ne tiennent pas compte du démarrage de l’exploitation de l’aéroport de Gdynia (il est supposé que toute la demande dans la zone de chalandise sera satisfaite par l’aéroport de Gdańsk). La Commission observe que, même en supposant une croissance dynamique du trafic des passagers, l’aéroport de Gdańsk sera en mesure de satisfaire la demande dans la région pendant longtemps, au moins jusqu’en 2030.
(121)
Conformément aux informations présentées ci-dessus, l’étude de 2010 prévoit que la part principale des revenus de l’aéroport de Gdynia (en moyenne [80-90] % pendant toute la période 2012-2040) serait générée par les compagnies à bas coûts et charters. À cet égard, la Commission note que l’aéroport de Gdańsk est utilisé aussi principalement par les compagnies à bas coûts et charters. En 2010, les passagers des compagnies à bas coûts et charters ont représenté 72 % de tous les passagers accueillis par l’aéroport de Gdańsk (52).
(122)
Considérant la proximité d’un autre aéroport non encombré, déjà exploité, qui fonctionne selon le même modèle d’entreprise et dispose d’une capacité non utilisée importante à long terme, la Commission estime que la capacité du gestionnaire de l’aéroport de Gdynia à attirer le trafic aérien et des passagers dépendra dans une large mesure du niveau des taxes d’aéroport qu’il proposera aux compagnies aériennes, surtout en comparaison avec les taxes perçues par ses concurrents les plus proches.
(123)
À cet égard, la Commission observe que l’étude de 2010 prévoit que, dans le cas des vols charters et des vols assurés par des compagnies à bas coûts, la redevance passagers s’élèverait à 25 PLN/PAX (6,25 EUR) jusqu’en 2014 et à 40 PLN/PAX (10 EUR) à partir de 2015 (et jusqu’en 2040). La taxe d’atterrissage dans la même catégorie de vols a été fixée à 25 PLN par tonne (6,25 EUR) pour toute la période [il a été supposé que la masse maximale au décollage (MTOW) moyenne s’élèvera à 70 tonnes], et la taxe de stationnement a été estimée à 4 PLN (1,0 EUR) par 24 heures de stationnement et par tonne (avec une masse maximale au décollage moyenne de 70 tonnes). Selon l’étude de 2010, les prix ont été fixés à des niveaux comparables à ceux des prix proposés par d’autres aéroports régionaux au moment où l’étude de 2010 a été effectuée. Les prix de l’aéroport de Gdynia ont été fixés en supposant qu’il n’y aurait pas de concurrence de la part de l’aéroport de Gdańsk.
(124)
La Commission remarque en outre que, selon le règlement fixant les taxes d’aéroport appliqué à l’aéroport de Gdańsk depuis le 31 décembre 2008, la redevance passagers standard s’élève à 48 PLN/PAX (12,0 EUR), la taxe d’atterrissage standard pour des aéronefs de plus de 2 tonnes (y compris, donc, pour tous les aéronefs des compagnies à bas coûts et charters) s’élève à 25 PLN par tonne (6,25 EUR), et la taxe de stationnement s’élève à 4,5 PLN par 24 heures de stationnement et par tonne (1,25 EUR).
(125)
La Commission observe toutefois que le règlement fixant les taxes d’aéroport appliqué à l’aéroport de Gdańsk prévoit aussi différentes remises et rabais concernant, entre autres, les vols assurés par des compagnies à bas coûts. L’aéroport de Gdańsk applique une redevance passagers réduite d’un montant de 24 PLN/PAX (6 EUR) à toute nouvelle liaison (depuis le 1er janvier 2004) et à toute augmentation de la fréquence des liaisons effectuées par des aéronefs d’une MTOW de 50 à 100 tonnes (par exemple Airbus A320 et Boeing 737, ainsi que d’autres aéronefs utilisés par des compagnies à bas coûts). Dans le cas de telles liaisons, les taxes d’atterrissage sont également réduites de moitié (soit jusqu’à 12,5 PLN par tonne). La taxe de stationnement est réduite à 100 % lorsque la fréquence d’une liaison est égale ou supérieure à six fois par semaine. De plus, la redevance passagers standard est réduite de 23 PLN dans le cas de tous les passagers au départ qui sont utilisateurs de services aériens intérieurs réguliers. Une remise adéquate est alors appliquée. La Commission considère, au vu des remises et rabais appliqués à l’aéroport de Gdańsk, que les taxes d’aéroport prévues à l’aéroport de Gdynia ont été fixées, en moyenne, à un niveau largement supérieur à celui des taxes proposées par l’aéroport voisin, déjà exploité.
(126)
En appliquant les taxes d’aéroport susmentionnées, l’aéroport de Gdynia, en tant que nouvel acteur sur le marché, ne sera pas en mesure d’attirer un trafic important dans la situation où un aéroport déjà exploité, disposant d’une capacité non utilisée dans la même zone de chalandise, applique des taxes nettes moins élevées dans le cas de nouvelles liaisons et d’une augmentation de la fréquence des liaisons existantes. La Commission observe également que le règlement fixant les taxes d’aéroport à l’aéroport de Gdańsk, avec des taxes réduites, doit être appliqué jusqu’au 31 décembre 2028. Comme les taxes d’aéroport sont la principale source de revenus pour le gestionnaire de l’aéroport prévue dans l’étude de 2010 (sur la base du plan d’entreprise de l’exploitant de l’aéroport), pour la Commission, les considérations ci-dessus prouvent que l’étude de 2010 n’est pas suffisamment solide et crédible pour démontrer que le projet d’investissement en question aurait été réalisé par un investisseur privé.
(127)
Considérant le fait que les deux aéroports, celui de Gdynia et celui de Gdańsk, visent principalement les compagnies charters et à bas coûts, que l’aéroport de Gdańsk n’utilise pas toute sa capacité, que les taxes réelles qui y sont appliquées sont inférieures à celles prévues dans le plan d’entreprise concernant l’aéroport de Gdynia, et vu la proximité des deux aéroports, la Commission considère également que l’hypothèse de l’absence de concurrence par le prix entre les deux aéroports n’est pas correcte.
(128)
La Commission observe, en outre, qu’au moment de l’élaboration de l’étude de 2010, les taxes nettes (taxes standards après déduction de remises) appliquées à l’aéroport de Bydgoszcz (qui se trouve à 196 km de l’aéroport de Gdynia, soit un temps de trajet en voiture de 2 h 19) et à l’aéroport de Szczecin (qui se trouve à 296 km de l’aéroport de Gdynia, soit un temps de trajet en voiture de 4 h 24), respectivement deuxième et troisième aéroports régionaux polonais les plus proches, étaient beaucoup moins élevées (53).
(129)
À la lumière de ce qui précède, la Commission considère que, vu la proximité d’un autre aéroport non encombré qui fonctionne selon le même modèle d’entreprise, les taxes d’aéroport prévues dans l’étude de 2010, qui ont été fixées à un niveau supérieur à celui des taxes appliquées à Gdańsk et dans d’autres aéroports régionaux à proximité, ne sont pas réalistes. En outre, la Commission considère que, compte tenu de la concurrence à laquelle l’aéroport de Gdynia sera confronté, les prévisions concernant le trafic formulées dans l’étude de 2010 se fondaient sur des hypothèses irréalistes.
(130)
Il convient de noter également qu’aucune analyse de sensibilité ni aucune estimation de la probabilité du résultat (par exemple scénarios pessimiste et optimiste, scénario de base) n’ont été effectuées dans le cadre de l’étude de 2010. Par conséquent, la Commission constate que le scénario présenté dans l’étude de 2010 se fonde sur des hypothèses trop optimistes concernant le développement du trafic de passagers et le niveau des taxes.
(131)
La Commission observe qu’une diminution de […] % seulement des revenus annuels provenant des redevances passagers dans le cas des compagnies charters et à bas coûts (pendant la période couverte par les prévisions, soit 2010-2040) impliquerait une valeur en capital négative pour les actionnaires publics. Une telle diminution de revenus pourrait résulter de taxes moins élevées ou d’un trafic inférieur aux prévisions. À cet égard, il convient de noter que les taxes d’aéroport prévues dans le plan d’entreprise utilisé dans l’étude de 2010 sont déjà de […] % supérieures à celles de l’aéroport de Gdańsk (54). Dans ce contexte, il est fort peu probable que l’aéroport de Gdynia soit en mesure d’attirer du trafic sans offrir des rabais importants sur les taxes prévues dans le plan d’entreprise, de l’ordre de 40 PLN (10 EUR). Ainsi, la grande sensibilité de la VAN à une diminution apparemment faible des taxes d’aéroport (fondée sur des hypothèses réalistes) suscite des doutes sérieux quant à la crédibilité du plan d’entreprise initial.
(132)
Bien que l’étude de 2010 ait été fondée sur les prévisions concernant le trafic disponibles à l’époque et qu’il ne faille pas utiliser d’information ex post pour évaluer directement le respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché, la Commission souligne à quel point ces prévisions étaient trop optimistes. La comparaison des prévisions de 2010 et de 2012 concernant le trafic permet d’observer des différences significatives. Non seulement le démarrage du projet a été retardé, mais le trafic prévu pour la période pendant laquelle les valeurs d’EBITDA étaient positives a été ramené de […] % à […] % chaque année. Une correction si importante, faite après deux ans seulement et ne résultant pas d’un changement important de la situation, permet d’apprécier, par épreuve, le caractère raisonnable des hypothèses initiales. Elle montre aussi que les contrôles de sensibilité effectués par la Commission (dont l’étendue, en comparaison, est marginale) apportent des informations pertinentes en ce qui concerne le caractère irréaliste des hypothèses sur le fondement desquelles il a été estimé que le projet valait la peine d’être exécuté.
Tableau 6
Comparaison des prévisions concernant le trafic de passagers utilisées dans l’étude de 2010 et dans l’actualisation de 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Nombre total de passagers dans l'étude de 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Nombre total de passagers dans l'étude de 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Différence (%)
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Nombre total de passagers dans l'étude de 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Nombre total de passagers dans l'étude de 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Différence (%)
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Des tests de sensibilité supplémentaires suggèrent que le projet serait non rentable si le revenu global diminuait de […] % seulement par an pendant toute la période couverte par les prévisions, ou si le revenu diminuait de […] % et les dépenses de fonctionnement augmentaient de […] %. Ainsi, la rentabilité de l’investissement est très sensible à des modifications minimes des hypothèses de base. La Commission considère que de telles modifications sont marginales par rapport aux changements introduits dans les études successives du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché.
(134)
Les contrôles de sensibilité effectués par la Commission semblent d’autant plus pertinents qu’avant que se soit écoulée moins d’une année depuis l’achèvement de l’étude de 2010, les autorités polonaises ont reçu l’actualisation de cette dernière, dont il ressortait que la VAN du projet serait beaucoup moins élevée et atteindrait seulement […] millions PLN (environ […] EUR). Pour cette raison, en mai 2011, la VAN du projet a été réduite de […] % par rapport au projet initial.
(135)
La Commission observe, en outre, que les résultats positifs de l’étude de 2010 dépendent aussi, dans une large mesure, de la valeur terminale de l’investissement à la fin de la période prévue dans le plan d’entreprise (soit en 2040). En fait, sur la période 2010-2040, les flux de trésorerie actualisés de l’entreprise sont négatifs et s’élèvent à (- […] millions) PLN. La valeur terminale actualisée au 30 juin 2010 s’élève à […] millions PLN.
(136)
La valeur terminale a été calculée en supposant qu’après 2040, le taux de croissance annuel des flux de trésorerie liés à l’investissement s’élèverait à […] %. Selon la pratique habituelle, le taux de croissance d’une entreprise ne doit pas être supérieur au taux de croissance de l’économie dans laquelle l’entreprise exerce ses activités (à savoir au taux de croissance du PIB). En effet, la valeur terminale est calculée pour le moment où l’entreprise est censée atteindre sa maturité et la période de forte croissance de l’entreprise devrait ainsi terminer. Considérant que l’économie devrait se composer aussi bien des entreprises en forte croissance que de celles en croissance stable, le taux de croissance des entreprises matures devrait être inférieur au taux moyen de croissance de l’ensemble de l’économie. Dans leurs observations, les autorités polonaises n’ont pas indiqué sur quel fondement elles ont fixé le taux de croissance à long terme à […] %, mais elles ont expliqué que ce taux était un taux de croissance nominal. En se fondant sur les informations du Fonds monétaire international (FMI) disponibles, la Commission a établi que les prévisions de croissance réelle du PIB polonais disponibles au début de 2010 indiquaient un taux de croissance nominal compris entre 5,6 % en 2011 et 6,6 % en 2015. Avec une inflation de l’ordre de 2,5 %, on pourrait s’attendre à une croissance du PIB réel de 4 %. Ainsi, le choix d’un taux de croissance nominal de […] % pour l’aéroport de Gdynia pourrait être initialement considéré comme conforme aux informations alors disponibles et à la pratique habituelle de choisir un taux de croissance inférieur au taux de croissance de l’économie. Cependant, étant donné le taux de croissance à long terme supérieur au taux d’inflation (qui était estimé à 2,5 % en avril 2010), le plan d’entreprise suppose qu’après 2040, l’aéroport sera toujours en croissance.
Tableau 7
Données et prévisions du FMI concernant le PIB et l’inflation disponibles en avril 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
Croissance du PIB (prix constants) (%)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
Croissance du PIB (prix courants) (%)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
Inflation (%)
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Source:
Fonds monétaire international, base de données des perspectives de l’économie mondiale, avril 2010 (http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
En outre, la Commission observe que, dans un tel cas, considérant l’étendue de la période couverte par les prévisions et la date lointaine de la valeur terminale calculée, la tâche consistant à déterminer le taux de croissance le plus adéquat devient encore plus complexe et l’incertitude encore plus grande. En fait, les prévisions de croissance du PIB dépassent rarement un horizon de cinq ans, et, en l’espèce, le modèle devait prévoir le taux de croissance raisonnable de l’aéroport au bout de 30 ans de fonctionnement. Pour cette raison, un investisseur avisé réaliserait une série de tests de sensibilité.
(138)
À cet égard, il convient de noter que, dans les actualisations ultérieures du plan d’entreprise initial, le taux de croissance constant a été ramené de […] % à […] %. Toutefois, les autorités polonaises n’ont présenté aucune explication claire à cette réduction. La valeur terminale dépend du taux de croissance constant prévu, mais aussi de la rentabilité prévue au cours de la période de croissance stable. La Commission a effectué certains tests de sensibilité qui ont confirmé que la conclusion de l’étude de 2010 est très sensible à des modifications minimes et réalistes apportées aux hypothèses de base. D’abord, le taux de croissance constante auquel le plan d’entreprise de 2010 aboutit à une VAN négative s’élève à environ […] %. Cependant, en supposant que les revenus seraient inférieurs de […] % seulement aux revenus prévus, le taux de croissance constante auquel le projet cesse d’être rentable s’élève à […] %.
(139)
Le modèle du taux de croissance constante, utilisé en l’espèce pour calculer la valeur terminale, nécessite également de faire une hypothèse sur la date à laquelle l’entreprise atteindra un niveau de croissance stable qu’elle sera toujours en mesure de maintenir. Dans l’étude de 2010, la date prévue est 2040, donc la période couverte par les prévisions est de 30 ans (2010-2040). Dans l’actualisation de 2012, la période couverte par les prévisions a été réduite à 18 ans (2012-2030) et la valeur terminale a été ainsi calculée pour 2030. Si le même horizon temporel avait été appliqué dans l’étude de 2010, la VAN aurait été négative.
(140)
La Commission observe également que l’étude de 2012 mentionne expressément qu’un investisseur avisé prendrait en considération le fait qu’avant d’atteindre la rentabilité, le projet a un horizon temporel particulièrement long (voir le point 4.10.1.2 de l’étude de 2012, dans lequel il est constaté que «le résultat positif concernant la valeur actuelle nette indique que l’investissement relatif à l’aéroport de Gdynia-Kosakowo peut être une opération intéressante pour des investisseurs potentiels. Cependant, avant de prendre d’éventuelles décisions, les investisseurs devront aussi tenir compte de l’horizon d’investissement lointain, typique des investissements dans des infrastructures».
(141)
La Commission note qu’en 2010, quand la première étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché a été effectuée, le plan d’entreprise et les calculs de la VAN tenaient compte de toutes les dépenses d’investissement, y compris des dépenses liées aux obligations résultant de la réalisation d’une tâche d’intérêt public (sapeurs-pompiers, services de sécurité, douanes, etc.). La Commission observe qu’une telle approche semble correcte, étant donné que de telles dépenses sont inhérentes à la construction et à l’exploitation d’un aéroport (et constituent des coûts supplémentaires du projet).
(142)
La Commission a pourtant évalué également, sur la base de l’étude de 2010, la rentabilité du projet sans tenir compte des dépenses d’investissement en faveur des activités résultant de la réalisation d’une tâche d’intérêt public.
(143)
Les renseignements fournis par les autorités polonaises ne permettent pas d’établir clairement quelles unités de dépenses d’investissement et de dépenses de fonctionnement concernent la réalisation d’une tâche d’intérêt public. La Commission observe que, dans l’actualisation de 2012, la Pologne a isolé les investissements relevant de la réalisation d’une tâche d’intérêt public; cependant, dans l’étude de 2010, ces investissements ne sont pas séparés. La Commission a pourtant calculé encore une fois la VAN, en excluant certaines dépenses d’investissement identifiables qui relèvent nettement de la réalisation d’une tâche d’intérêt public. Pour calculer de nouveau la VAN, elle a exclu notamment les dépenses d’investissement suivantes: «Véhicule et équipement des sapeurs-pompiers», «Clôture de l’aéroport et surveillance» et «Équipement du service de sécurité de l’aéroport», d’une valeur de […] millions PLN (au total, en termes nominaux).
(144)
L’exclusion des dépenses en faveur des activités liées à la réalisation d’une tâche d’intérêt public de l’étude de 2010 entraîne l’augmentation des flux de trésorerie actualisés jusqu’à environ (- […]) millions PLN [autrement dit, les pertes actualisées prévues dans la période 2010-2040 diminuent de […] millions PLN, de (- […]) millions PLN à (- […]) millions PLN]. Étant donné que la valeur terminale reste la même (et s’élève à […] millions PLN), la VAN du projet passe de […] millions PLN à […] millions PLN (soit de […] millions EUR à environ […] millions EUR).
(145)
Des tests de sensibilité supplémentaires indiquent que la VAN devient négative lorsque les modifications suivantes sont introduites: réduction des revenus totaux de […] %, réduction des revenus provenant des taxes d’aéroport de […] % ou réduction des revenus totaux de […] % avec augmentation des coûts de […] % (dans tous les cas, par an). Compte tenu des hypothèses très irréalistes concernant les taxes d’aéroport (supérieures de […] % à celles de l’aéroport de Gdańsk) (55) et des prévisions trop optimistes concernant le trafic (les prévisions révisées sont inférieures de […] % à […] % aux prévisions initiales), ces tests de sensibilité montrent que, si les hypothèses étaient plus réalistes, le projet ne serait pas rentable.
(146)
Après l’exclusion de l’étude de 2010 des dépenses d’investissement en faveur des activités liées à la réalisation d’une tâche d’intérêt public identifiables, les tests de sensibilité montrent que la VAN serait négative si les revenus prévus provenant des taxes d’aéroport payées par des compagnies à bas coûts diminuaient de […] % par an (sans réduction quelconque des taxes d’aéroport payées par des compagnies charters), en supposant que les revenus provenant des vols charters, tous les autres revenus, les coûts d’exploitation et les dépenses d’investissement restent au niveau prévu dans le plan d’entreprise (étant donné que les revenus provenant des compagnies à bas coûts sont générés à partir de 2017 et augmentent progressivement avec le temps).
(147)
Il convient, en outre, de rappeler que le projet est rentable uniquement grâce à la valeur terminale (à savoir la valeur de l’aéroport en 2040, en supposant une croissance constante des flux de trésorerie de […] % par an). Jusqu’à 2040, le projet génère des flux de trésorerie négatifs.
(148)
Par conséquent, même une appréciation de la rentabilité du projet sur la base de l’étude de 2010 effectuée sans tenir compte des dépenses d’investissement en faveur des activités résultant de la réalisation d’une tâche d’intérêt public ne permet pas de conclure clairement qu’un investisseur privé aurait réalisé l’investissement en question.
Résumé et conclusions
(149)
La reconversion de l’aéroport de Gdynia nécessite des investissements importants et implique des flux de trésorerie négatifs à long terme. En effet, il ressort du plan d’entreprise que, sur la période couverte par les prévisions (2010-2040), les flux de trésorerie actualisés totaux seront négatifs (et s’élèveront à - […] millions PLN, soit - […] millions EUR). Selon le plan d’entreprise, la valeur du projet devient positive uniquement grâce à la valeur terminale actualisée de l’ordre de […] millions PLN, calculée pour l’année 2040, et reste positive pendant une période indéterminée après cette date, en supposant qu’à partir de ce moment-là, l’aéroport enregistrera chaque année une croissance nominale de […] %. Malgré la grande incertitude inhérente à un projet de si long terme, le plan d’entreprise ne contient pas l’analyse de sensibilité qui aurait été effectuée par un investisseur avisé dans le cas d’un tel projet.
(150)
En outre, dans son analyse, la Commission a constaté que le plan d’entreprise se fondait sur un certain nombre d’hypothèses optimistes et irréalistes, compte tenu de la proximité de l’aéroport de Gdańsk, qui fonctionne selon le même modèle d’entreprise, de sa capacité disponible et de ses projets d’extension. Il ressort de plusieurs tests de sensibilité que la VAN du projet devient négative si des modifications minimes et réalistes des hypothèses sont introduites.
(151)
À la lumière de ce qui précède, la Commission constate que, sur la base de l’étude de 2010, un investisseur privé n’aurait pas pris la décision de lancer l’investissement en question. C’est pourquoi la décision des autorités de la ville de Gdynia et de la commune de Kosakowo confère au gestionnaire de l’aéroport un avantage qu’il n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché.
Utilisation de l’argument du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché sur la base de l’étude de 2011 et de l’actualisation de 2012
(152)
En ce qui concerne les études du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché effectuées en 2011 et en 2012 (ainsi que les fonds fournis, selon les autorités polonaises, au gestionnaire de l’aéroport à la suite de ces études, sous forme d’apports en capital), la Commission considère que l’engagement concernant ces apports en capital a déjà été pris dans le contrat conclu par les actionnaires le 11 mars 2011 (voir le considérant 33), soit avant les études de 2011 et de 2012. C’est pourquoi quand les études de 2011 et de 2012 ont été menées, les décisions d’investissement avaient été déjà prises, même si elles ont été exécutées plus tard. En outre, la Commission observe que les apports en capital fournis après l’élaboration des études de 2011 et de 2012 ne peuvent pas être considérés comme des décisions d’investissement autonomes, prises isolément, puisqu’elles concernent le même projet d’investissement, dont la réalisation a été commencée par les actionnaires publics au plus tard en 2010, et constituent uniquement une rectification ou une modification du projet initial.
(153)
Par conséquent, comme il a été déjà mentionné, la Commission considère que ces études pourraient démontrer que les autorités polonaises ont adopté le comportement d’un investisseur privé uniquement si elles indiquaient que, grâce à l’investissement de fonds supplémentaires, le projet obtiendrait une rentabilité qui assurerait une rémunération adéquate du capital déjà investi et de celui à investir (ou qui assurerait une rémunération adéquate de ces capitaux même au regard des risques inhérents à la nécessité de rembourser une aide d’État illégale à l’avenir).
(154)
Cependant, non seulement ces études ne le démontrent pas, mais elles ne semblent pas crédibles, pour les raisons exposées ci-dessous.
Utilisation de l’argument du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché sur la base de l’étude de 2011
(155)
La première actualisation de l’étude du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché a été effectuée en mai 2011. Bien que l’engagement concernant les apports en capital fournis après cette actualisation ait été pris avant mai 2011 (voir le considérant 33), la Commission a apprécié également s’il serait possible de reconnaître, sur la base des informations contenues dans cette analyse économique, que les apports en capital reflétaient le comportement d’un investisseur privé opérant dans une économie du marché. Dans l’étude de 2011, les revenus du projet ont été maintenus au même niveau, tandis que les dépenses d’investissement ont été augmentées (voir le diagramme 3 présentant les dépenses totales d’investissement en termes réels en 2010). Dans cette étude, les apports en capital antérieurs et les dépenses d’investissement déjà réalisées ont également été pris en considération. Le WACC a été légèrement réduit (de […] % à […] %), et le taux de croissance à long terme a été ramené de […] % à […] %. À la suite de ces actualisations, la VAN a diminué significativement jusqu’à […] millions PLN (environ […] EUR). Cela était dû à une perte plus importante [les flux de trésorerie actualisés pour la période 2011-2030 s’élèveraient à (- […] millions) PLN et la valeur terminale diminuerait légèrement jusqu’à […] millions PLN].
(156)
La Commission constate ainsi que, même sur la base de l’actualisation de 2011, la décision de la ville de Gdynia et de la commune Kosakowo concernant le financement de la reconversion de l’aéroport militaire de Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) en aéroport civil ne respecte pas le critère de l’investisseur privé en économie de marché et, en conséquence, confère un avantage économique que le gestionnaire de l’aéroport n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché.
Utilisation de l’argument du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché sur la base de l’actualisation de 2012
(157)
Les autorités polonaises considèrent que la Commission devrait apprécier le respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché sur la base de l’étude de 2012. Afin d’aborder cet argument, bien que l’engagement concernant les apports en capital fournis après cette actualisation ait été pris plus tôt (voir le considérant 33), la Commission a apprécié également s’il serait possible de reconnaître, sur la base des informations contenues dans cette analyse économique, que les apports en capital reflétaient le comportement d’un investisseur privé opérant dans une économie du marché.
(158)
La Commission remarque que, dans l’actualisation de 2012, les apports en capital antérieurs et les dépenses d’investissement déjà réalisées ont été pris en considération. Il ressort de l’actualisation de 2012 que le financement de la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. offre aux actionnaires une valeur en capital positive de l’ordre de […] millions PLN (environ […] millions EUR). En outre, le taux de rentabilité interne du projet d’investissement, s’élevant à […] %, est supérieur au coût du capital prévu du gestionnaire de l’aéroport ([…] %).
(159)
Dans l’étude de 2012, la valeur en capital de l’entreprise en cas d’investissements supplémentaires et de démarrage de l’exploitation du nouvel aéroport («scénario de base») a été comparée à celle de l’entreprise en cas d’absence d’investissements supplémentaires et d’abandon du projet d’investissement en juin 2012 («scénario alternatif») (56).
(160)
À cet égard, la Commission a déjà établi que les apports en capital fournis après 2010 ne pouvaient pas être considérés séparément de la décision d’investissement initiale, prise en 2010. Le scénario alternatif correct en 2010 aurait consisté en la non-réalisation du projet. Selon les autorités polonaises, le contrat de bail permettait à la commune de Kosakowo d’utiliser le terrain uniquement à des fins d’aéroport civil. La Commission observe avant toute chose qu’un investisseur privé n’aurait pas signé un tel contrat si les projets de construction d’un nouvel aéroport civil sur ce terrain n’avaient pas indiqué la possibilité réelle de tirer des revenus d’un tel investissement. C’est pourquoi le scénario alternatif défini dans l’actualisation de 2012 est déformé par la décision antérieure qui, en tant que telle, ne reflète pas le comportement d’un investisseur privé. Autrement dit, en 2010 et en 2012, le scénario alternatif correct aurait consisté en la non-réalisation du projet de construction de l’aéroport, puisque tous les apports en capital fournis et toutes les études du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché effectuées par la Pologne concernent le même projet d’investissement.
(161)
En tout état de cause, la Commission observe que le scénario de base de l’actualisation de 2012, fournie par les autorités polonaises, se fonde sur un plan d’entreprise supposant des flux de trésorerie futurs pour les investisseurs en capitaux propres sur la période 2012-2030 (soit la période de forte croissance) (57). Les flux de trésorerie futurs prévus reposent sur l’hypothèse que l’aéroport débutera son activité en 2013. Lorsque l’actualisation de 2012 a été élaborée, les autorités polonaises escomptaient que l’aéroport accueillerait en 2014 environ […] passagers et que sa capacité augmenterait progressivement jusqu’à […] passagers en 2020 et jusqu’à environ […] passagers en 2028 (voir la prévision concernant l’évolution du nombre de passagers dans le tableau 8).
Tableau 8
Prévisions concernant le trafic des passagers pour l’aéroport de Gdynia (en milliers)
Augmentation prévue du nombre de passagers
Année
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Total
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
Selon l’actualisation de 2012, il est attendu qu’après 2030, l’exploitant de l’aéroport enregistrera une croissance stable et constante de […]. Conformément à cette hypothèse, les autorités polonaises ont calculé la valeur terminale du gestionnaire de l’aéroport en 2030.
(163)
La Commission observe que, de même que dans l’étude de 2010, les facteurs clés déterminant les valeurs des flux de trésorerie futurs du gestionnaire de l’aéroport de Gdynia sont les revenus attendus de l’activité aérienne, qui dépendront du nombre de passagers et du niveau des taxes d’aéroport acquittées par les compagnies aériennes.
(164)
En ce qui concerne la hausse attendue du nombre de passagers, les autorités polonaises soutiennent que la demande de services de transport aérien de passagers augmentera avec le temps, avec la croissance attendue du PIB de la Pologne et le développement de la région. Par conséquent, les autorités polonaises sont d’avis que les prévisions concernant le trafic de passagers sont prudentes et que le trafic réel peut être plus élevé que celui prévu. Selon la Pologne, le trafic de passagers prévu pour la région, actualisé en mars 2013, est supérieur à celui prévu dans l’actualisation de 2012.
(165)
Les autorités polonaises soutiennent que le plan d’entreprise prévoit que l’aéroport de Gdynia assurera moins de […] % du trafic de passagers dans la région. En outre, selon les autorités polonaises, le développement du marché des services aériens dans la voïvodie de Poméranie laisse une place à un autre petit aéroport dont l’offre serait complémentaire par rapport à celle de l’aéroport de Gdańsk.
(166)
En ce qui concerne la demande du côté des passagers, la Commission considère que les arguments présentés aux considérants 118 à 129 concernant la concurrence entre les aéroports de Gdynia et de Gdańsk au niveau des compagnies aériennes et des passagers restent valables également à la lumière de l’appréciation formulée dans l’actualisation de 2012.
(167)
La Commission note notamment que le niveau des taxes d’aéroport adopté dans l’actualisation de 2012 reste inchangé par rapport à celui de l’étude de 2010. Les autorités polonaises soutiennent que les taxes retenues dans l’actualisation de 2012 ne diffèrent pas significativement de celles appliquées par d’autres petits aéroports en Pologne. Elles expliquent que, dans le plan d’entreprise, les taxes ont été écrêtées pour toute la période couverte par le plan (2014-2040) et supposent qu’à long terme, les taxes appliquées à l’aéroport de Gdańsk devront augmenter à la suite de l’amélioration des services de cet aéroport.
(168)
Puisque les aéroports de Gdańsk, de Bydgoszcz et de Szczecin appliquaient en 2012 les mêmes prix (y compris les mêmes remises) qu’en 2010, l’appréciation, faite par la Commission, du niveau des taxes de l’étude de 2012 n’est pas la même que dans le cas de l’étude de 2010 (voir les considérants 122 à 129).
(169)
La Commission considère qu’un investisseur privé à la recherche de rentabilité n’aurait fondé aucune décision d’investissement concernant le projet en question sur un niveau de taxes prévu largement supérieur à celui des taxes nettes appliquées par d’autres aéroports régionaux polonais (58), a fortiori par l’aéroport de Gdańsk.
(170)
La Commission observe également qu’il ressort du test de résistance effectué par les autorités polonaises que la valeur des fonds propres devient négative lorsque la redevance passagers est réduite à […] PLN. Dans ce contexte, la Commission note qu’une taxe d’aéroport réduite qui serait comparable à celles perçues par d’autres aéroports régionaux polonais (par exemple à Gdańsk, à Bydgoszcz, à Szczecin ou à Lublin) impliquerait une valeur en capital négative.
(171)
La Commission considère, en outre, qu’un investisseur privé n’aurait pas fixé les taxes à un niveau plus haut en supposant que les taxes à l’aéroport de Gdańsk augmenteront à long terme. À cet égard, la Commission remarque que le règlement fixant les taxes d’aéroport appliqué à l’aéroport de Gdańsk prévoit l’application des remises jusqu’en 2028 (soit pendant une période inférieure de deux ans seulement à celle prévue dans le plan d’entreprise faisant l’objet de l’actualisation de 2012). Sur ce fondement, la Commission considère que, même si les taxes appliquées par l’aéroport de Gdańsk augmentaient après 2028, les taxes d’aéroport prévues écrêtées pour toute la période couverte par le plan d’entreprise (soit jusqu’en 2030) seraient toujours supérieures au niveau moyen des taxes d’aéroport d’un aéroport concurrentiel.
(172)
Les autorités polonaises ont confirmé que l’actualisation de 2012 prenait en considération les coûts d’exploitation liés à l’activité militaire menée à l’aéroport. Il est attendu que ces coûts seront compensés par l’État. Les autorités polonaises confirment que la répartition des coûts (d’exploitation et d’investissement) entre l’aéroport de Gdynia et son utilisateur militaire n’a pas été encore convenue de façon formelle.
(173)
La Commission considère qu’un investisseur privé aurait fondé son appréciation uniquement sur les résultats prévisibles au moment de la prise de décision concernant l’investissement. Ainsi, la Commission considère qu’une quelconque réduction des coûts résultant du partage des coûts avec l’utilisateur militaire de l’aéroport (ainsi que l’incidence sur les coûts généraux et les revenus de l’aéroport) ne devrait pas être prise en considération lors de l’appréciation du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché. En effet, la réduction des coûts que le gestionnaire de l’aéroport pourrait obtenir dans ce contexte n’a pas été quantifiée dans l’étude de 2012.
(174)
De même que dans le cas de l’étude de 2010, les flux de trésorerie actualisés totaux du projet sur la période 2012-2030 sont négatifs, comme le montre le diagramme 5. L’aéroport ne commencera à générer des flux de trésorerie positifs qu’en 2020, mais étant donné la longueur de la période d’investissement, les flux de trésorerie actualisés cumulés resteront négatifs pendant la période couverte par les prévisions.
Diagramme 5
Flux de trésorerie actualisés (réels) cumulés (en PLN) dans l’actualisation de 2012
[…]
(175)
Par conséquent, la Commission constate que, sur la base de l’actualisation de 2012 également, la décision de la ville de Gdynia et de la commune de Kosakowo concernant le financement de la reconversion de l’aéroport militaire de Gdynia en aéroport civil ne respecte pas le critère de l’investisseur privé en économie de marché et, de ce fait, confère un avantage économique que le gestionnaire de l’aéroport n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché.
Actualisation de novembre 2013
(176)
La Commission considère, en outre, que les modifications apportées au plan d’investissement en vue d’obtenir des revenus supplémentaires grâce à la vente de carburant par l’aéroport (sans l’intervention d’un opérateur externe) et à la fourniture des services de navigation ne devraient pas être prises en considération lors de l’appréciation du respect du critère de l’investisseur privé en économie de marché. Les autorités polonaises confirment que ces sources éventuelles de revenus n’ont été prises en considération ni dans l’étude de 2010, ni dans l’étude de 2011, ni dans l’actualisation de 2012, qui ont été préparées pour l’aéroport de Gdynia, parce qu’au moment de l’élaboration de ces études, les actionnaires publics et le gestionnaire de l’aéroport n’étaient pas sûrs d’obtenir toutes les autorisations et concessions nécessaires à la fourniture de tels services. Comme il n’était pas possible d’obtenir des autorisations et concessions nécessaires lors de l’élaboration de ces études, la Commission soutient qu’elle ne peut pas prendre en considération a posteriori les modifications mentionnées.
Conclusion
(177)
La Commission considère que le financement public accordé au gestionnaire de l’aéroport par la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo ne respecte pas le critère de l’investisseur privé en économie de marché. Par conséquent, la Commission estime que la mesure en question confère à l’entreprise Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. un avantage économique qu’elle n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché.
5.1.4. Le caractère sélectif
(178)
Conformément à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE, pour qu’une mesure puisse être qualifiée d’aide d’État, elle doit favoriser «certaines entreprises ou certaines productions». En l’espèce, la Commission observe que les apports en capital ne concernent que l’entreprise Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. Ainsi, par définition, ils revêtent un caractère sélectif au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE.
5.1.5. Distorsion de concurrence et affectation des échanges
(179)
Lorsqu’une aide accordée par un État membre renforce la position d’une entreprise par rapport à d’autres entreprises concurrentes sur le marché intérieur, ces dernières doivent être considérées comme influencées par l’aide (59). Les avantages économiques qui résultent de l’application de la mesure en question pour l’exploitant de l’aéroport renforcent sa position économique, puisque l’exploitant de l’aéroport pourra lancer son activité sans devoir supporter les coûts d’investissement et les coûts d’exploitation inhérents à cette activité.
(180)
Conformément à l’appréciation formulée à la section 5.1.1, l’activité d’un aéroport est une activité économique. La concurrence existe, d’une part, entre les aéroports qui souhaitent attirer les compagnies aériennes, et donc le trafic aérien (passagers, marchandises), et, d’autre part, entre les gestionnaires d’aéroports qui peuvent rivaliser pour se voir confier la gestion d’un aéroport particulier. La Commission souligne également que, notamment dans le cas des compagnies à bas coûts, des aéroports qui ne se trouvent pas dans la même zone de chalandise et qui se situent dans différents États membres peuvent aussi entrer en concurrence pour attirer ces compagnies. La Commission observe que l’aéroport de Gdynia accueillera environ […] milliers de passagers par an jusqu’à 2020 et jusqu’à 1 000 000 passagers en 2030.
(181)
Comme il a été mentionné au point 40 des lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l’aviation, il n’est pas possible d’exclure même les petits aéroports du champ d’application de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Vu le trafic prévu à l’aéroport de Gdynia et la proximité de cet aéroport avec celui de Gdańsk (situé à 25 km seulement), la Commission considère que la concurrence et les échanges entre États membres peuvent être affectés.
(182)
À la lumière des arguments présentés aux considérants 179 à 181, les avantages économiques obtenus par le gestionnaire de l’aéroport de Gdynia renforcent sa position par rapport à ses concurrents sur le marché des prestataires de services aériens de l’Union. Par conséquent, le financement en question fausse ou menace de fausser la concurrence et affecte les échanges entre États membres.
5.1.6. Conclusion
(183)
Compte tenu des arguments présentés aux considérants 83 à 182, la Commission considère que les apports en capital en faveur de la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du TFUE. Comme le financement a été déjà mis à la disposition de la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., la Commission considère également que les autorités polonaises n’ont pas respecté l’interdiction visée à l’article 108, paragraphe 3, du TFUE (60).
5.2. COMPATIBILITÉ DE L’AIDE AVEC LE MARCHÉ INTÉRIEUR
(184)
La Commission a examiné si l’aide en question peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur. Comme il a été déjà mentionné ci-dessus, l’aide consiste à financer les coûts d’investissement liés au lancement de l’aéroport de Gdynia et les pertes d’exploitation pendant les premières années de l’activité de cet aéroport (soit jusqu’en 2019, comme il ressort des études de 2010 et de 2012).
(185)
L’article 107, paragraphe 3, du TFUE prévoit certaines exceptions au principe général établi à l’article 107, paragraphe 1, du TFUE selon lequel l’aide d’État n’est pas compatible avec le marché intérieur. L’aide en question peut être appréciée uniquement sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, qui dispose que «les aides destinées à faciliter le développement de certaines activités ou de certaines régions économiques, quand elles n’altèrent pas les conditions des échanges dans une mesure contraire à l’intérêt commun» peuvent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur. En ce qui concerne cette question, les lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l’aviation fournissent un cadre d’évaluation permettant d’établir si une aide accordée à l’exploitant d’un aéroport peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur en vertu de l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE. Elles mentionnent un certain nombre de critères qui doivent être pris en considération par la Commission.
5.2.1. Aide à l’investissement
(186)
Une aide d’État destinée à financer des infrastructures d’un aéroport est conforme à l’article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE si elle remplit les conditions visées au point 61 des lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l’aviation, à savoir si:
i)
la construction et l’exploitation de l’infrastructure répondent à un objectif d’intérêt général clairement défini (développement régional, accessibilité, etc.);
ii)
l’infrastructure est nécessaire et proportionnée à l’objectif fixé;
iii)
l’infrastructure offre des perspectives satisfaisantes d’utilisation à moyen terme, notamment au regard de l’utilisation des infrastructures existantes;
iv)
l’accès à l’infrastructure est ouvert à tous les utilisateurs potentiels de manière égale et non discriminatoire; et
v)
le développement des échanges n’est pas affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union.
(187)
De plus, pour qu’une aide d’État en faveur d’un aéroport, comme toute autre aide d’État, soit compatible avec le marché intérieur, elle doit avoir un effet incitatif et être nécessaire et proportionnée à l’objectif légitime poursuivi.
(188)
Les autorités polonaises considèrent que le financement public du projet de reconversion de l’aéroport militaire de Gdynia respecte tous les critères d’aide à l’investissement définis dans les lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l’aviation.
i) La construction et l’exploitation de l’infrastructure répondent à un objectif d’intérêt général clairement défini (développement régional, accessibilité, etc.)
(189)
La Commission observe que l’aéroport de Gdańsk, situé à 25 km seulement du nouvel aéroport prévu, dessert déjà la Poméranie de façon efficace.
(190)
L’aéroport de Gdańsk est situé près du périphérique de la conurbation de Gdańsk, qui constitue un tronçon de l’autoroute S6 qui contourne Gdynia, Sopot et Gdańsk et assure à la majorité de la population de Poméranie un accès aisé à l’aéroport. La construction du nouvel aéroport ne garantirait pas une meilleure liaison, même aux habitants de Gdynia, car le temps de trajet en voiture depuis le centre de Gdynia est le même vers chacun des deux aéroports (celui de Gdynia et celui de Gdańsk) et s’élève à environ 20-25 minutes.
(191)
En outre, la Commission note que le métro de la conurbation de Gdańsk, actuellement en construction et cofinancé par des Fonds structurels de l’Union, assurera une liaison directe entre le centre-ville et l’aéroport de Gdańsk pour les habitants aussi bien de Gdańsk que de Gdynia, avec un temps de trajet égal (environ 25 minutes). Le métro permettra également aux habitants d’autres zones de Poméranie de rallier directement ou indirectement l’aéroport de Gdańsk.
(192)
La Commission constate également que la capacité actuelle de l’aéroport de Gdańsk s’élève à 5 000 000 passagers par an, tandis que le trafic réel de passagers sur la période 2010-2013 a montré la tendance suivante: 2 200 000 en 2010, 2 500 000 en 2011, 2 900 000 en 2012 et 2 800 000 en 2013. La Commission remarque également que l’aéroport de Gdańsk est actuellement en cours d’agrandissement en vue d’atteindre une capacité de 7 000 000 passagers par an. Cet investissement doit être achevé en 2015.
(193)
En outre, conformément à la prévision concernant le trafic en Poméranie, fournie par les autorités polonaises et utilisée lors de l’élaboration de l’actualisation de 2012, la demande totale dans la région s’élève à […] passagers par an […].
Tableau 9
Prévisions concernant le trafic en Poméranie (en millions)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
La Commission observe en outre que, selon les renseignements transmis par les autorités polonaises, le schéma directeur de l’aéroport de Gdańsk prévoit de nouveaux agrandissements de l’aéroport qui devraient lui conférer une capacité de plus de 10 000 000 passagers par an. C’est pourquoi la décision spécifique d’augmenter la capacité de l’aéroport de Gdańsk au-dessus de 7 000 000 passagers peut être prise à l’avenir en fonction de l’évolution du trafic.
(195)
Selon les autorités polonaises, les prévisions actualisées (de mars 2013) indiquent qu’il est attendu que la demande dans la zone de chalandise soit supérieure à celle mentionnée dans les prévisions concernant le trafic de 2012. Conformément aux prévisions actualisées, la demande dans la zone de chalandise s’élèvera à environ 9 000 000 passagers en 2030. Cependant, même cette prévision indique que l’aéroport de Gdańsk à lui seul, sans investissements supplémentaires, suffirait à satisfaire la demande dans la région au moins jusqu’en 2025 (sur la base des prévisions rectifiées concernant le trafic, mentionnées au considérant 45).
(196)
En outre, conformément aux renseignements fournis par les autorités polonaises, la capacité actuelle de la piste de décollage à l’aéroport de Gdańsk s’élève à 40-44 opérations par heure, et son utilisation réelle actuelle s’élève en moyenne à 4,7 opérations par heure.
(197)
Sur la base des informations transmises par les autorités polonaises (voir les considérants 192 à 196), la Commission constate que, dans les prochaines années, l’aéroport de Gdańsk sera exploité à environ 50-60 % seulement de sa capacité. Par conséquent, même en cas de croissance dynamique du nombre de passagers en Poméranie, l’aéroport de Gdańsk sera en mesure de satisfaire la demande de la part des compagnies aériennes et des passagers à long terme.
(198)
La Commission observe également que l’aéroport de Gdańsk offre plus de 40 liaisons intérieures et internationales (aussi bien des liaisons de point à point que des liaisons avec les nœuds tels que Francfort, Munich, Varsovie et Copenhague).
(199)
Comme il a été déjà mentionné au considérant 60, les autorités polonaises soutiennent, d’un côté, que, pour des raisons d’aménagement du territoire et de protection de l’environnement, l’augmentation de la capacité de l’aéroport de Gdańsk est soumise à certaines restrictions. De l’autre côté, elles soutiennent qu’il n’y a pas de limites à l’augmentation de la capacité de l’aéroport de Gdańsk. La Commission considère que, puisque les arguments concernant des restrictions à l’augmentation de la capacité sont contradictoires ou, en tout état de cause, ne sont pas justifiés, elle ne peut pas fonder son appréciation sur ces arguments.
(200)
Considérant la capacité disponible de l’aéroport de Gdańsk, qui à long terme ne sera pas entièrement utilisée, ainsi que le projet d’un nouvel agrandissement de cet aéroport en cas de nécessité à long terme, la Commission considère que la création de nouveaux aéroports en Poméranie ne contribuera pas au développement de la région. La Commission observe en outre que, grâce à l’aéroport de Gdańsk, la Poméranie dispose déjà de liaisons aisées et que le nouvel aéroport n’améliorera pas les liaisons avec cette région.
(201)
La Commission note également que le modèle d’entreprise de l’aéroport de Gdynia suggère qu’il serait en concurrence avec l’aéroport de Gdańsk pour les passagers des compagnies à bas coûts et des compagnies charters et les prestataires de services d’aviation générale. En outre, la création d’un nouvel aéroport qui jouerait le rôle d’aéroport d’appoint/de secours ne saurait justifier l’ampleur des investissements à l’aéroport de Gdynia.
(202)
À la lumière de ce qui précède, la Commission considère que l’investissement à l’aéroport de Gdynia entraînera une simple duplication des infrastructures dans la région, ce qui ne répond pas à un objectif d’intérêt général clairement défini.
ii) L’infrastructure est nécessaire et proportionnée à l’objectif fixé
(203)
Comme il a été constaté aux considérants 189 à 202, la Commission considère que la zone d’attraction de l’aéroport de Gdynia est et sera desservie efficacement par l’aéroport de Gdańsk. En outre, les deux aéroports fonctionneraient selon le même modèle d’entreprise et se concentreraient principalement sur les compagnies à bas coûts et sur les vols charters.
(204)
En l’absence d’objectif d’intérêt général clairement défini, la Commission considère que l’infrastructure ne peut pas être considérée comme nécessaire et proportionnée à un objectif d’intérêt général (voir aussi le considérant 202).
iii) L’infrastructure offre des perspectives satisfaisantes d’utilisation à moyen terme, notamment au regard de l’utilisation des infrastructures existantes
(205)
Comme il a été mentionné au point i), l’aéroport de Gdynia est situé à 25 km seulement de l’aéroport existant de Gdańsk et les deux aéroports se trouvent dans la même zone de chalandise et fonctionnent selon un modèle d’entreprise similaire.
(206)
La capacité de l’aéroport de Gdańsk est actuellement utilisée à moins de 60 %. Compte tenu des investissements en cours, l’aéroport de Gdańsk est en mesure de satisfaire la demande dans la région au moins jusqu’en 2025-2028, en fonction des prévisions retenues, et de nouveaux agrandissements de cet aéroport sont possibles.
(207)
La Commission observe également que le plan d’entreprise de l’aéroport de Gdynia indique qu’environ [80-90] % des recettes de l’aéroport proviendraient des services pour les compagnies à bas coûts et charters. Cela signifie que cet aéroport se concentrerait sur les marchés concernés par la principale activité de l’aéroport de Gdańsk.
(208)
À cet égard, la Commission remarque aussi que les autorités polonaises n’ont fourni aucune preuve d’une éventuelle coopération des deux aéroports.
(209)
De même, les projets concernant les revenus tirés d’une autre activité aérienne et de l’activité autre qu’aérienne (production et services) ne seraient pas suffisants à eux seuls pour couvrir les coûts d’exploitation importants liés au fonctionnement de l’aéroport de Gdynia.
(210)
En conséquence, la Commission considère que l’aéroport de Gdynia n’offre pas de perspectives satisfaisantes d’utilisation à moyen terme.
iv) L’accès à l’infrastructure est ouvert à tous les utilisateurs potentiels de manière égale et non discriminatoire
(211)
Les autorités polonaises ont confirmé que l’accès à l’infrastructure serait ouvert à tous les utilisateurs potentiels de manière égale et non discriminatoire, sans aucune discrimination non justifiée par des considérations économiques.
v) Le développement des échanges n’est pas affecté dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union
(212)
La Commission observe que les autorités polonaises n’ont fourni aucune preuve que les aéroports de Gdańsk et de Gdynia collaboreraient pour créer un nœud aérien. Conformément à la logique, les deux aéroports devraient plutôt rivaliser pour attirer des passagers qui sont globalement les mêmes.
(213)
La Commission constate, en outre, que le plan d’entreprise de l’aéroport de Gdynia (environ [80-90] % des recettes provenant des vols assurés par des compagnies à bas coûts et des vols charters) ainsi que l’ampleur de l’investissement (par exemple le terminal d’une capacité de 500 000 passagers par an qui doit être agrandi dans l’avenir) ne confirment pas l’allégation selon laquelle l’aéroport de Gdynia se concentrerait sur l’aviation générale et fournirait uniquement ou principalement des services pour le secteur de l’aviation générale.
(214)
Eu égard à ce qui précède et au fait que les deux aéroports se concentreraient sur les vols assurés par des compagnies à bas coûts et les vols charters, la Commission considère que l’aide est destinée à un aéroport qui entrerait en concurrence directe avec un autre aéroport situé dans la même zone de chalandise, sans demande de services aériens qui ne pourrait être satisfaite par l’aéroport existant.
(215)
En conséquence, la Commission considère que l’aide en question affecterait les échanges dans une mesure contraire à l’intérêt de l’Union. L’absence d’objectif d’intérêt général à la réalisation duquel cette aide serait destinée renforce cette conclusion.
vi) Nécessité de l’aide et effet incitatif
(216)
Sur la base des données fournies par les autorités polonaises, la Commission considère que les coûts d’investissement peuvent être inférieurs aux coûts de construction d’autres aéroports régionaux similaires en Pologne. Cela résulte surtout de l’utilisation des infrastructures existantes d’un aéroport militaire. Les autorités polonaises soutiennent en outre qu’en absence d’aide, le gestionnaire de l’aéroport n’aurait pas procédé à l’investissement en question.
(217)
La Commission observe qu’étant donné la longueur de la période nécessaire pour atteindre le seuil de rentabilité dans le cas d’un tel investissement, un financement public pourrait être nécessaire pour influencer le comportement du bénéficiaire et l’inciter à investir. Par ailleurs, étant donné l’impossibilité d’estimer la rentabilité future du projet d’investissement (voir le considérant 177) et le fait qu’aucun investisseur privé ne s’engagerait dans un tel projet, l’aide modifie en effet vraisemblablement le comportement du gestionnaire de l’aéroport.
(218)
Cependant, en l’absence d’objectif d’intérêt général clairement défini, la Commission constate que l’aide ne peut pas être considérée comme nécessaire et proportionnée à un tel objectif.
(219)
En conséquence, la Commission considère que l’aide à l’investissement accordée par la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. ne satisfait pas aux exigences visées dans les lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l’aviation et ne peut pas être considérée comme compatible avec le marché intérieur.
5.2.2. Aide au fonctionnement
(220)
La Commission est d’avis que le financement des pertes d’exploitation de la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. constitue une aide au fonctionnement, en réduisant les dépenses courantes de l’exploitant de l’aéroport. Selon la jurisprudence de la Cour, une telle aide est, par principe, incompatible avec le marché intérieur. Conformément aux lignes directrices de 2005 relatives au secteur de l’aviation, les aides au fonctionnement accordées aux aéroports ne peuvent être déclarées compatibles avec le marché intérieur qu’à titre exceptionnel et dans des conditions strictes, dans les régions défavorisées.
(221)
La Commission observe que l’aéroport de Gdynia se situe dans une région défavorisée, relevant de la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE; en conséquence, la Commission doit juger si l’aide au fonctionnement en question peut être considérée comme conforme aux lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale.
(222)
Conformément au point 76 de ces lignes directrices, les aides au fonctionnement peuvent être octroyées exceptionnellement dans les régions bénéficiant de la dérogation de l’article 107, paragraphe 3, point a), du TFUE, à condition qu’elles respectent cumulativement les critères suivants: i) elles doivent être justifiées par leur contribution au développement régional et leur nature et ii) leur niveau doit être proportionnel aux handicaps qu’elles visent à pallier.
(223)
Selon les autorités polonaises, l’aide au fonctionnement en question est conforme au point 76 des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale (voir les considérants 77 à 79).
(224)
La Poméranie étant déjà desservie par l’aéroport de Gdańsk et le nouvel aéroport n’améliorant pas les liaisons avec la région, la Commission ne saurait conclure que l’aide peut contribuer au développement régional.
(225)
La Commission considère qu’en l’absence d’une telle contribution, il n’est pas possible de conclure que l’aide au fonctionnement est proportionnelle aux handicaps qu’elle vise à pallier, puisqu’il ne semble pas que la Poméranie souffre d’un manque de liaisons.
(226)
En outre, la Commission estime que l’aide au fonctionnement en question est destinée à financer une part déterminée de dépenses prédéfinies. Cependant, considérant l’évaluation du plan d’entreprise de l’aéroport de Gdynia et du niveau des revenus et des coûts prévus réalisée par la Commission, présentée dans la section 5.1.3, il n’est pas possible de constater que l’aide serait limitée au minimum nécessaire, accordée à titre provisoire et progressivement réduite. Notamment, en ce qui concerne l’incertitude quant à la rentabilité supposée de l’exploitant de l’aéroport (voir la section concernant l’existence de l’aide), il n’est pas possible de garantir que l’aide sera transitoire et progressivement réduite.
(227)
En tout état de cause, la Commission considère que l’octroi d’une aide au fonctionnement dans le but d’assurer la réalisation d’un projet d’investissement bénéficiant d’une aide à l’investissement incompatible avec le marché intérieur est, en tant que tel, incompatible avec le marché intérieur.
(228)
En conséquence, la Commission conclut que l’aide au fonctionnement accordée à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. par la ville de Gdynia et la commune de Kosakowo ne respecte pas les critères prévus dans les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale.
5.2.3. Conclusion concernant la compatibilité avec le marché intérieur
(229)
Ainsi, la Commission constate que l’aide d’État accordée à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. est incompatible avec le marché intérieur.
(230)
La Commission n’a constaté l’existence d’aucune autre disposition relative à la compatibilité avec le marché intérieur sur la base de laquelle elle pourrait considérer l’aide en question comme conforme au traité. En outre, les autorités polonaises ne se sont référées à aucune disposition relative à la compatibilité avec le marché intérieur ni n’ont présenté d’arguments pertinents qui auraient permis à la Commission de considérer l’aide en question comme compatible avec le marché intérieur.
(231)
L’aide à l’investissement et l’aide au fonctionnement que les autorités polonaises ont accordées ou envisagent d’accorder à la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. sont incompatibles avec le marché intérieur. Les autorités polonaises ont accordé ces aides illégalement, en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne.
6. RÉCUPÉRATION DE L’AIDE
(232)
Conformément au TFUE et selon une jurisprudence constante de la Cour de justice, la Commission est compétente, lorsqu’elle constate l’incompatibilité d’une aide avec le marché intérieur, pour décider que l’État intéressé doit la supprimer ou la modifier (61). La Cour soutient d’une manière conséquente que l’obligation pour l’État de supprimer une aide considérée par la Commission comme incompatible avec le marché intérieur vise au rétablissement de la situation antérieure (62). À cet égard, la Cour juge que cet objectif est atteint par le remboursement des montants accordés au titre d’aide illégale, grâce auquel le bénéficiaire perd l’avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents, et la situation antérieure au versement de l’aide est rétablie (63).
(233)
Conformément à la jurisprudence citée, l’article 14 du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (64) précise qu’«en cas de décision négative concernant une aide illégale, la Commission décide que l’État membre concerné prend toutes les mesures nécessaires pour récupérer l’aide auprès de son bénéficiaire».
(234)
En conséquence, l’aide d’État susmentionnée doit être remboursée aux autorités polonaises dans la mesure où elle a été versée,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
1. L’aide d’État illégalement mise à exécution par la Pologne en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne entre le 28 août 2007 et le 17 juin 2013 en faveur de la société Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., sous la forme d’apports en capital d’un montant de 91 714 000 PLN, est incompatible avec le marché intérieur.
2. L’aide d’État en faveur de Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o., que la Pologne envisage de mettre à exécution après le 17 juin 2013 en vue de la reconversion de l’aéroport militaire de Gdynia-Kosakowo en aéroport civil, est incompatible avec le marché intérieur. En conséquence, elle ne peut être mise à exécution.
Article 2
1. La Pologne récupère l’aide visée à l’article 1er, paragraphe 1, auprès du bénéficiaire.
2. Les montants à récupérer incluent un intérêt courant des dates mentionnées au deuxième alinéa jusqu’à la date du remboursement effectif.
Les montants à récupérer ont été mis à la disposition du bénéficiaire aux dates suivantes:
a)
28 août 2007 - 50 000 PLN;
b)
4 mars 2008 - 200 000 PLN;
c)
11 septembre 2008 - 500 000 PLN;
d)
28 juillet 2009 - 1 345 000 PLN;
e)
8 décembre 2010 - 4 361 000 PLN;
f)
8 juillet 2011 - 25 970 000 PLN;
g)
1er septembre 2011 - 1 779 000 PLN;
h)
25 avril 2012 - 31 009 000 PLN;
i)
27 mai 2013 - 6 469 000 PLN;
j)
17 juin 2013 - 20 031 000 PLN.
3. Le taux d’intérêt est calculé sur une base composée, conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (65).
4. La Pologne annule tous les paiements en suspens de l’aide visée à l’article 1er, paragraphe 2, à compter de la date de la notification de la présente décision.
Article 3
1. La récupération de l’aide visée à l’article 1er, paragraphe 1, est immédiate et effective.
2. La Pologne veille à ce que la présente décision soit mise en œuvre dans un délai de quatre mois à compter de la date de sa notification.
Article 4
1. Dans un délai de deux mois à compter de la date de notification de la présente décision, la Pologne communique à la Commission les informations suivantes:
a)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès du bénéficiaire;
b)
une description détaillée des mesures déjà prises et des mesures prévues pour se conformer à la présente décision;
c)
les documents confirmant qu’il a été ordonné au bénéficiaire de rembourser l’aide.
2. La Pologne tient la Commission informée de l’avancement des mesures nationales adoptées afin de mettre en œuvre la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 1er, paragraphe 1. Elle transmet immédiatement, sur simple demande de la Commission, toute information sur les mesures déjà prises et sur celles prévues pour se conformer à la présente décision. Elle fournit aussi des informations détaillées concernant les montants d’aide et d’intérêts déjà récupérés auprès du bénéficiaire.
Article 5
La République de Pologne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 11 février 2014.