ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 2. října 2013
o vyrovnání společnosti Simet SpA za služby veřejné dopravy poskytované mezi lety 1987 a 2003 (státní podpora SA.33037 (2012/C) - Itálie)
(oznámeno pod číslem C(2013) 6251)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/201/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (1), a s ohledem na zaslané připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Elektronickým oznámením ze dne 18. května 2011 oznámily italské orgány v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, že přistoupí k vyrovnání společnosti Simet SpA (dále jen „společnost Simet“) za poskytování služeb meziregionální osobní autobusové dopravy v letech 1987 až 2003 v rámci závazku veřejné služby na základě rozsudku „Státní rady“ (Consiglio di Stato), což je nejvyšší italský správně-soudní orgán (dále jen „oznámené opatření“). Toto oznámení bylo zaevidováno pod číslem jednacím SA.33037.
(2)
Italské orgány předložily ohledně oznámeného opatření další informace ve dnech 12. července 2011, 5. října 2011, 20. února 2012, 2. a 28. března 2012 a 17. dubna 2012.
(3)
Dopisem ze dne 31. května 2012 Komise italským orgánům oznámila své rozhodnutí o zahájení řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
V přijatých lhůtách byly obdrženy tyto připomínky:
-
italské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisy ze dne 1. června 2012, 24. září 2012 a 11. října 2012,
-
jedinou třetí stranou, která v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení předložila připomínky, byla společnost Simet, možný příjemce oznámeného opatření. Její připomínky byly doručeny ve dnech 4. srpna 2012, 31. října 2012 a 13. prosince 2012,
-
italské orgány se vyjádřily k připomínkám třetí strany dopisy ze dnů 28. listopadu 2012, 4. prosince 2012, 19. prosince 2012 a 10. ledna 2013.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1 SPOLEČNOST A POSKYTNUTÉ SLUŽBY
(4)
Společnost Simet je soukromá společnost, která provozuje pravidelnou osobní autobusovou dopravu na základě koncesí na službu, které jí italský stát udělil podle zákona č. 1822/39 (2). Konkrétně společnost Simet provozuje meziregionální linkovou dopravu propojující Kalábrii s ostatními italskými regiony. Vedle těchto služeb, které tvoří zhruba dvě třetiny jejích příjmů, poskytuje společnost Simet rovněž jiné služby včetně služeb nabízejících mezinárodní přepravu, turistické služby a pronájem autobusů s řidičem (3), jež představují zbývající třetinu celkových příjmů společnosti.
(5)
V říjnu 1999 společnost Simet poprvé podala žádost Ministerstvu infrastruktury a dopravy (dále jen „ministerstvo“) o vyrovnání za závazky veřejné služby spočívající v poskytování meziregionální autobusové přepravy, a to v letech počínajících rokem 1987 (4). Ministerstvo tuto žádost i žádosti následující zamítlo s tím, že společnost Simet nepověřilo provozováním veřejných služeb.
(6)
Podle italských orgánů tak společnost Simet, stejně jako jiní provozovatelé meziregionální linkové dopravy, fungovala na základě dočasných licencí (koncesí), jež se na žádost provozovatele každoročně obnovují. Na základě těchto koncesí měli provozovatelé výhradní právo poskytovat předmětné služby. Podle pravidel pro koncesi s roční platností nezískal provozovatel poskytnutím služby nárok na podporu nebo na jakoukoli náhradu a mělo se za to, že podnik provozuje službu s vědomím všech rizik a nebezpečí. Poplatky, které společnost sama navrhla, odpovídají poplatkům uvedeným v pravidlech pro koncesi s roční platností, jež byla schválena ministerstvem.
(7)
V průběhu let předložila společnost celou řadu žádostí o změnu podmínek pro poskytování služeb, kterým bylo obvykle vyhověno postupem stanoveným v dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 (5). Články 4 a 5 dekretu prezidenta Italské republiky č. 369/94 stanoví podrobný postup pro posuzování a komparativní rozbor žádostí o zavedení jakékoli nové služby na základě koncese.
2.2 ROZHODNUTÍ STÁTNÍ RADY, JEŽ BYLA PŘIJATA PŘED ROZHODNUTÍM O ZAHÁJENÍ
(8)
V reakci na zamítnutí ministerstva poskytnout vyrovnání za závazky veřejné služby za období od roku 1987 podala společnost Simet odvolání k správnímu soudu a žádala v něm vyrovnání za plnění závazků veřejné služby.
(9)
Po řízeních v několika stupních měla Státní rada prostřednictvím rozsudku č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010 (rozhodnutí č. 1405/2010) (dále jen „rozsudek č. 1405/2010“) za to, že společnost Simet má nárok na vyrovnání za službu linkové autobusové dopravy (převážně meziregionální) poskytovanou na základě koncesí vydávaných italským státem. V rozsudku bylo kromě jiného stanoveno, že přesná výše náhrady má být určena na základě spolehlivých údajů z účetních záznamů společnosti.
(10)
Jak je podrobněji vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, rozsudek č. 1405/2010 však přesně nedefinoval, na základě jakého právního aktu byl uložen závazek veřejné služby, ani v jaké formě. Ve výnosu č. 2072/2011, jenž byl vydán dne 18. ledna 2011 v reakci na nerespektování rozsudku č. 1405/2010 správními orgány, je Státní rada ve věci jednoznačnější a prohlašuje, že „ministerstvo vícekrát odmítlo, aby společnost změnila trasy, jízdní řády a místa zastávek a nařídilo, aby tarify nepřevyšovaly tarify, jež si účtují italské železnice, což jsou faktory, které společnost považuje pro provozování veřejné služby za příznačné“.
(11)
Ačkoli rozsudek č. 1405/2010 uvádí nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1370/2007 (6), jež upravuje vyrovnání za veřejné služby, když „v případě vyrovnání stanoví kritéria, jež nejsou nepodobná kritériím stanoveným předchozími právními předpisy Společenství“, nařídila Státní rada příslušným orgánům, aby ve smyslu článků 6, 10 a 11 nařízení Rady (EHS) č. 1191/69 (7) uhradily společnosti Simet vyrovnání.
(12)
Italské orgány se rozhodly počkat s vykonáním rozsudků Státní rady (rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2010) a s uhrazením vyrovnání společnosti Simet na hodnocení Komise týkající se oznámených opatření.
2.3 VÝŠE MOŽNÉHO VYROVNÁNÍ ZA ZÁVAZKY VEŘEJNÉ SLUŽBY, JEŽ BYLA PŮVODNĚ OZNÁMENA
(13)
Pokud jde o výši vyrovnání, jež má být společnosti Simet uhrazeno za poskytnuté služby, předložily italské orgány Komisi zprávu, kterou si společnost Simet objednala u externího poradce (dále jen „úvodní zpráva“), aniž by se ztotožňovaly s odhady, jež jsou v ní uvedeny. V úvodní zprávě se dlužné vyrovnání odhaduje na zhruba 59,4 milionu EUR (8).
(14)
Následně však byly žádosti o vyrovnání znovu posuzovány, neboť po přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Státní rada požádala o nezávislé posouzení vhodné úrovně vyrovnání. Výsledek uvedeného posouzení je probrán v oddílech 2.6 a 2.7.
2.4 DOBA TRVÁNÍ
(15)
Ačkoli společnost Simet požadovala vyrovnání za služby poskytnuté do konce roku 2013 (9), mají italské orgány za to, že příslušné období pro toto oznámení se vztahuje pouze na roky 1987 - 2003, neboť rozsudek č. 1405/2010 se týká výhradně odvolání vztahujícího se na uvedený časový úsek. V bodě 3.1 uvedeného rozsudku se jednoznačně odkazuje na vyrovnání za roky 1987 až 2003.
2.5 VÝVOJ SOUDNÍHO ŘÍZENÍ NA VNITROSTÁTNÍ ÚROVNI PO PŘIJETÍ ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(16)
Poté, co italské orgány odmítly vykonat rozsudek č. 1405/2010 a výnos č. 2072/2011, přijala Státní rada nový výnos, tj. výnos č. 270/2012, jehož prostřednictvím jmenovala nezávislou poradní komisi, aby rozhodla o způsobu provedení rozsudku č. 1405/2010.
(17)
Komise tvořená předsedou a dvěma členy byla pověřena výpočtem výše vyrovnání, již je třeba na základě rozsudku č. 1405/2010 vyplatit společnosti Simet. Sporné strany zároveň jmenovaly vlastní odborníky, kteří se vyjádřili k předběžným závěrům poradní komise. V průběhu několika měsíců došlo vzhledem k uvedené situaci k výměně zpráv a protiargumentů.
(18)
Poradní komise ukončila svou práci v srpnu 2012. Komise nedospěla k jednomyslnému závěru, ale předložila Státní radě dvě odlišné zprávy:
-
dne 29. srpna 2012 byla předložena zpráva s menšinovým stanoviskem podepsaná předsedou poradní komise jmenovaným Státní radou; ve zprávě se dospělo k závěru, že dostupné údaje nepostačují ke stanovení vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, a že tedy žádné vyrovnání nelze poskytnout,
-
dne 20. srpna 2012 byla předložena zpráva s většinovým stanoviskem podepsaná dvěma ze tří poradců jmenovaných Státní radou, v níž poradci dospěli k závěru, že vyrovnání, jež má být společnosti Simet přiznáno, dosahuje výše 22 049 796 EUR.
(19)
Jelikož řízení týkající se státních podpor u Evropské komise právě probíhá, nepřijala ještě Státní rada konečné rozhodnutí o výši vyrovnání, jež je třeba společnosti Simet uhradit.
2.6 ZPRÁVA S MENŠINOVÝM STANOVISKEM
(20)
Ve zprávě s menšinovým stanoviskem jsou zdůrazněny tyto body:
-
nedostatek jednoznačných údajů pro výpočet vyrovnání (vyžadovaných výnosem č. 2072/2011 a rozsudkem č. 1405/2010),
-
chybějící systém oddělených účtů stanovený nařízením (EHS) č. 1191/69, jenž je nezbytnou podmínkou pro poskytnutí vyrovnání (aby se předešlo nadměrnému vyrovnání),
-
nemožnost nahradit systém oddělených účtů jinými účetními systémy, jež ještě neprokázaly, že umožňují přesně určit všechny položky nákladů a výnosů,
-
pokud jde o roky, za něž jsou dostupné údaje analytického účetnictví (pouze dva, a to 2002 a 2003): doklady, jež jsou přílohou účetních závěrek (poznámky o účetních závěrkách a zpráva o transakcích), na uvedené údaje nijak neodkazují. To by naznačovalo, že orgány správy a řízení společnosti nevyužívaly analytické účetnictví jako nástroj kontroly činností podniku,
-
chybějící předem stanovené parametry pro výpočet vyrovnání,
-
společnost neidentifikovala přesné, konkrétní a zřejmé závazky veřejné služby (ve vztahu k druhům stanoveným právními předpisy Unie) pro jednotlivé trasy,
-
nebylo identifikováno „hospodářské znevýhodnění“ vyplývající z uvedených závazků,
-
nebyl podán důkaz o škodě, již utrpěla společnost Simet, která měla takový důkaz poskytnout v řízeních, jež vedla k vynesení rozsudku č. 1405/2010.
(21)
V důsledku uvedených opomenutí dospívá zpráva s menšinovým stanoviskem k závěru, že neexistují spolehlivé údaje, aby bylo možné vypočítat vyrovnání stanovené rozsudkem č. 1405/2010, a není tedy možné určit její výši.
2.7 ZPRÁVA S VĚTŠINOVÝM STANOVISKEM
(22)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se využívá níže uvedených metod pro výpočet vyrovnání, jež společnosti Simet náleží:
2.7.1 Vyrovnávací opatření založené na rozdílu mezi provozními náklady a příjmy
2.7.1.1 Metoda odhadu příjmů
(23)
Za léta 1987 až 1992 a 2002 až 2003 odborníci přímo z finančních účtů vyčlenili příjmy vyplývající z linkové přepravy. Za období let 1993 až 2001 odborníci využili dokumentaci společnosti Simet o příjmech od chvíle, kdy finanční účty za předmětné období neposkytují podrobné údaje o příjmech vyplývajících z uvedené služby (10). Na základě těchto výpočtů byly celkové příjmy za období let 1987-2003 stanoveny na 57 213 440 EUR.
2.7.1.2 Metoda odhadu nákladů na provozování autobusové dopravy
(24)
Jelikož v období let 1987-1992 nebylo k dispozici analytické účetnictví, rozdělili odborníci náklady na provozování meziregionální linkové dopravy na základě procentního podílu příjmů generovaných těmito službami během uvedeného období. Odborníci zjistili celkovou výši nákladů z každé roční uzávěrky. Aby tedy určili provozní náklady, odečetli z celkových nákladů všechny ostatní neprovozní náklady, tj. úroky, finanční zatížení, ztráty na postoupení aktiv, různé ztráty a náklady, přímé daně a konečné zůstatky. Provozní náklady na provozování meziregionální linkové dopravy byly určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou.
(25)
Za období let 1993-2001 změnila společnost Simet způsob předkládání údajů v ročních uzávěrkách (11). Poradci proto za uvedená léta odečetli z ročních uzávěrek společnosti celkovou hodnotu provozních nákladů jako algebraický součet těchto položek týkajících se výrobních nákladů: pomocný a spotřební materiál, externí služby, užívání majetku třetích osob, personální náklady, odpisy a znehodnocení, změny zásob surovin, pomůcky a spotřební zboží a různé provozní náklady. Provozní náklady na provozování linkové dopravy byly tedy určeny na základě procentního podílu příjmů generovaných touto službou (jako v případě období 1987-1992). Za roky 2000 a 2001, ačkoli se používalo analytické účetnictví, nebyly příslušné doklady úplné, pročež bylo rozhodnuto, že se pro určení nákladů na provozování linkové dopravy použije stejná metoda jako v předchozích letech.
(26)
Za roky 2002 a 2003 byly k dispozici údaje z analytického účetnictví. Poradci tedy dále rozdělili náklady do těchto kategorií: i) náklady týkající se počtu najetých kilometrů; ii) náklady přímo vyplývající z provozování linkové dopravy; iii) náklady připsatelné na základě obratu.
-
První kategorie nákladů zahrnuje náklady týkající se pohonných hmot, motorového oleje, pneumatik, náhradních dílů, mytí vozidel, dálničních poplatků, povinné údržby vozidel, nájmu vozidel a odpisů aktiv. Každá z těchto nákladových položek byla vydělena celkovým počtem ujetých kilometrů a náklad na kilometr byl tedy vynásoben počtem kilometrů ujetých pouze v rámci provozování linkové dopravy.
-
Druhá kategorie nákladů zahrnuje takové nákladové položky, které lze na základě analytického účetnictví přímo připsat provozování meziregionální linkové dopravy. Tyto položky zahrnují: kmenové zaměstnance, odstraňování odpadů, různé náklady, výdaje za parkování, nájem vozidel pro linkovou dopravu od třetích osob, nákupy služeb na palubě, náhradu výdajů posádky.
-
Třetí kategorii nákladů tvoří přímé náklady a jsou do ní zahrnuty nepřímé náklady práce, fixní náklady, pojištění autobusů, majetková daň z vozidel, pronájem prostor. Uvedené náklady byly rozděleny na základě procentního podílu příjmů z provozování linkové dopravy.
(27)
Po sečtení číselných údajů, jež byly takto vypočítány za každé z výše uvedených období, byly celkové náklady týkající se provozování linkové dopravy za roky 1987-2003 stanoveny na 59 510 413 EUR.
(28)
Po odečtení uvedených nákladů z příjmů za provozování linkové dopravy vypočítává zpráva s většinovým stanoviskem za roky 1987-2003 provozní ztrátu ve výši 2 296 973 EUR.
2.7.2 Vyrovnávací opatření týkající se nutnosti zaručit odškodnění za vložený kapitál:
(29)
Za každý příslušný rozpočtový rok určili poradci vložený kapitál jako součet těchto faktorů:
-
vlastní kapitál (E), jehož hodnota se získala z ročních uzávěrek, kapitál akcionářů společnosti,
-
cizí kapitál (D). Poradci považovali za cizí kapitál pouze finanční dluh, tj. dluhy vůči bankám a jiným financujícím subjektům.
(30)
Vzorec „vážený průměr nákladů na kapitál“ (WACC) se využívá jako základ pro určení míry odškodnění za vložený kapitál:
kde:
Re
=
očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu;
Rd
=
náklady zadlužení; E = vlastní kapitál podniku;
D
=
zadlužení podniku; ;
E/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající z vlastního kapitálu;
D/V
=
procentní podíl finančních prostředků sestávající ze zadlužení;
Tc
=
sazba korporační daně.
(31)
Očekávaná výtěžnost z vlastního kapitálu se vypočítala za použití modelu pro oceňování finančních aktiv, tj. modelu, jenž popisuje poměr mezi rizikem a předpokládanou výtěžností:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Úroková sazba na desetileté státní dluhopisy získaná z italských statistik se použila jako referenční hodnota pro bezrizikovou míru (rf).
(33)
Poradci dospěli k závěru, že v případě let, za něž mělo být vyrovnání vyhodnoceno, investoři, kteří investovali do akcií místo do cenných papírů, jež jsou na italském trhu bezrizikové (12), žádali rizikovou přirážku (rm-rf) v průměru odpovídající 5,8 %.
(34)
Koeficient Beta (13) akcií v kapitálu společnosti Simet byl vypočítán na základě hodnoty Beta unlevered (14) - 0,39 za provozování autobusové dopravy a odvětví dopravy (15). Následně byla uvedená hodnota Beta upravena podle finanční struktury, již společnost sdělila za každý rok:
(35)
Od roku 1987 do roku 1994 korporátní daň pro italské společnosti odpovídala 36 %, od roku 1995 do roku 2000 byla 37 % a od roku 2001 do roku 2002 činila 36 %.
(36)
Podle poradců odškodnění za vložený kapitál představuje výši vyrovnání, jež má společnost Simet po zdanění obdržet. Jelikož je vyrovnání zdanitelné, musí být upraveno takto:
(37)
Poradci na základě těchto vzorců vypočítali, že odškodnění pro společnost Simet za vložený kapitál činí 5 948 150 EUR.
(38)
Celková výše vyrovnání, již poradci vypočítali před započtením úroku z prodlení, tedy činí 8 245 124 EUR (vyrovnání vztahující se na provozní ztráty a odškodnění za vložený kapitál).
2.7.3 Výpočet úroku z prodlení
(39)
Jelikož výše vypočítané částky představující vyrovnání nebyly vyplaceny v letech, za něž byly dlužné, navýšili poradci uvedené částky takto:
-
původně vypočítané částky byly navýšeny na základě indexu spotřebitelských cen institutu ISTAT do července 2012,
-
následně byly takto získané částky ze zákona zúročeny.
(40)
Poradní komise tedy nakonec dospěla k celkové výši vyrovnání činící 22 049 796 EUR.
2.7.4 Další zjištění uvedená ve zprávě s většinovým stanoviskem
(41)
Podle zprávy s většinovým stanoviskem se vyrovnání poskytnuté na základě rozhodnutí Státní rady netýká přímého uplatnění nařízení (EHS) č. 1191/69, tj. přímé poskytnutí, i když se zpětnou platností, vyrovnání ve smyslu uvedeného nařízení. Má se v ní naopak za to, že Státní rada navrhla, aby se použila kritéria stanovená v uvedeném nařízení týkající se společných způsobů vyrovnání, aby se zjistily škody, jež společnost Simet v průběhu času utrpěla v důsledku protiprávního rozšíření vlastních závazků veřejné služby.
(42)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se kromě jiného podotýká, že v případech, kdy Komise nepovažovala za nutné použít nařízení (EHS) č. 1191/69 pro ohodnocení vyrovnání vyplývajících z veřejné služby, často taková vyrovnání schválila, přičemž analogicky použila rámec Unie pro státní podpory v podobě závazků veřejné služby. Pro Komisi bylo hlavním kritériem, aby výše vyrovnání nepřesáhla míru nezbytnou na pokrytí nákladů vynakládaných při plnění uvedených závazků. Pokud jde v tomto případě o riziko nadměrného vyrovnání, ve zprávě s většinovým stanoviskem se tvrdí, že jelikož se provedený výkon týká následného výpočtu nákladů, jež společnost v minulosti skutečně vynaložila, aby provozovala požadovanou linkovou dopravu, nejsou v jejích výpočtech nejistoty, které jsou při prognostickém hodnocení normální, pokud se vyrovnání stanovuje předem. Proto problém s nadměrným vyrovnáním nevzniká.
(43)
Zpráva s většinovým stanoviskem rovněž připomíná, že nebyl k dispozici systém oddělených účtů, a tvrdí se v ní, že oddělené účty se použijí v případě podniků, které dostávají vyrovnání za poskytování veřejné služby, aby se zamezilo zneužití těchto fondů na jiné činnosti podniku. Jelikož v tomto případě však dosud nebyly společnosti Simet převedeny žádné veřejné prostředky jako vyrovnání za poskytování veřejné služby, požadavek oddělených účtů by se neměl považovat za důvod pro odmítnutí vyplacení vyrovnání poskytnutého Státní radou.
(44)
Ve zprávě s většinovým stanoviskem se rovněž podotýká, že pro roky 2002 a 2003, kdy bylo k dispozici analytické účetnictví, byly skutečné provozní ztráty v podstatě stejné jako ty, které již byly vypočteny na základě metodologie použité pro předchozí roky, podle níž byly náklady na provozování meziregionální dopravy rozděleny na základě procentního podílu příjmů vygenerovaných těmito službami (číselné údaje se liší pouze o 2,6 %). Poradci mají proto za to, že nedostupnost analytického účetnictví za předchozí období by neměla být z hlediska poskytnutí vyrovnání prakticky nijak významná.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(45)
Jak vyplývá z rozhodnutí o zahájení řízení, vyjádřila Komise řadu pochybností ohledně slučitelnosti oznámeného opatření s vnitřním trhem.
(46)
Komise měla především pochybnosti o možnosti hodnotit oznámené opatření jako opatření, které nepředstavuje podporu, a to zejména s ohledem na čtyři podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark (16).
(47)
Komise dále vznesla otázku platného právního rámce. Protože se vyrovnání přiznané na základě rozhodnutí státní Rady týkalo závazků veřejné služby údajně uložených společnosti Simet za období od roku 1987 do roku 2003, jež však ještě nebyly zaplaceny, vyvstala otázka, zda by nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 byla v tomto případě použitelná.
(48)
Komise měla za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 by bylo použitelné v tomto případě, jestliže lze prokázat, že závazek veřejné služby byl skutečně italskými orgány uložen společnosti Simet jednostranně a navrhované vyrovnání odpovídalo všem požadavkům uvedeného nařízení. Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou vyrovnání za závazky veřejné služby uložené společnosti v souladu s pravidly uvedeného nařízení jednostranně skutečně vyňata z postupu informování Komise předem. Pokud se však prokáže, že ani jedna z obou podmínek nebyla splněna, bylo by nutné posoudit slučitelnost opatření oznámeného podle nařízení (ES) č. 1370/2007.
(49)
Za předpokladu, že toto vyrovnání přiznané Státní radou je skutečně výsledkem jednostranného uložení závazků veřejné služby, má Komise na základě jí dostupných informací pochybnosti o tom, že vyrovnání bylo v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise rovněž pochybuje, že by bylo vhodné uplatňovat společnou metodu vyrovnání podle nařízení (EHS) č. 1191/69 použitelnou pro závazky veřejné služby uložené jednostranně pro roky následující po roce 1992, jelikož od července 1992 se na meziregionální autobusovou dopravu nevztahovaly závazky veřejné služby uložené jednostranně (17).
(50)
Pokud by další šetření potvrdila, že nejméně jedna z podmínek pro osvobození od oznamovací povinnosti podle nařízení (EHS) č. 1191/69 nebyla splněna, a že bylo zapotřebí provést posouzení podle nařízení (ES) č. 1370/2007, měla by Komise v daném případě pochybnosti ohledně dodržení podmínek tohoto nařízení.
(51)
V každém případě, a to bez ohledu na právní základ, Komise pochybuje, zda vyrovnání přiznané Státní radou vylučovalo možnost nadměrného vyrovnání. Komise zdůraznila, že přinejmenším do roku 2000 (18) společnost Simet neměla účinně oddělené účty, a zpochybnila, že lze ex post přesně určit náklady spojené s provozováním linkové dopravy, a kromě jiného napadla přiměřenost očekávané výtěžnosti z vlastního kapitálu používané ve výpočtech vyrovnání.
4. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE
(52)
Italské orgány v zaslaných dokumentech mají za to, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména protože nesplňuje všechny podmínky stanovené Soudním dvorem Evropské unie ve věci Altmark. Podle italských orgánů kromě toho vyrovnání přiznané rozhodnutím Státní rady nebylo v souladu jak s nařízením (EHS) č. 1191/69, tak s nařízením (ES) č. 1370/2007.
(53)
Italské orgány zdůraznily, že v posuzovaném období nedošlo ani k jednostrannému, ani smluvnímu uložení závazků veřejné služby na provozování meziregionální autobusové dopravy. Právní nástroj, kterým se řídí vztah mezi orgánem veřejné správy a soukromými podniky poskytujícími služby v přepravě cestujících, sestává z mnoha jednostranných koncesních opatření, na jejichž základě orgán veřejné správy převedl na soukromý subjekt zákonné právo k provozování dopravních služeb pro všechny skupiny zákazníků, jež podle zákona č. 1822/39 italského právního řádu náleželo původně státu.
(54)
Italské orgány rovněž podotkly, že koncesní specifikace vydaná ministerstvem na žádost společnosti zřetelně stanoví, že riziko poskytování služby nese provozující podnik, s výjimkou záruky výlučných práv, jež se uplatňuje během posuzovaného období. Poskytování služby nezavdávalo nárok na podporu nebo jakoukoli náhradu. Tyto koncese byly dočasné povahy a na žádost společnosti byly každoročně obnovovány. Pokud jde o trasy, místa zastávek, počet výjezdů atd., byly licence z roku na rok měněny, a to na základě konkrétních žádostí společností.
(55)
Co se týče maximálních tarifů platných do roku 2001, o nichž se hovoří v rozhodnutí o zahájení řízení, odvolávají se italské orgány na to, že se používaly po celé Itálii, a nikoli pouze v určité zeměpisné oblasti. Rovněž podotýkají, že v souladu s čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 se jednalo o opatření spadající do cenové politiky, které však nepředstavovalo závazek týkající se tarifů, na který se ve smyslu uvedeného nařízení vztahuje povinné vyrovnání.
(56)
Kromě toho podle italských orgánů nebylo od července 1992 (19) ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 povoleno jednostranné uložení veřejné služby v oblasti provozování meziregionální autobusové přepravy. Ustanovení čl. 1 odst. 5 uvedeného nařízení umožňuje jednostranné uložení pouze v případě městské, příměstské a regionální dopravy.
(57)
Italské orgány v každém případě konstatovaly, že společnost Simet nikdy nevyžadovala zrušení závazku veřejné služby, jak je stanoveno v článku 4 nařízení (EHS) č. 1191/69, v němž je považováno za nezbytnou podmínku, aby bylo možné tvrdit, že dotyčné závazky existovaly. Žádost, kterou společnost Simet zaslala ministerstvu v roce 1999 (20), byla obecnou žádostí o vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly údajně uloženy na základě koncesí vydaných od roku 1987. Italské orgány poukázaly na to, že se v žádosti neuvádělo, které závazky veřejné služby by měly být zrušeny, aby se zajistila přiměřená ziskovost linkové meziregionální přepravy.
(58)
Italské orgány tedy dospěly k závěru, že společnost Simet neprokázala, že převzala závazky veřejné služby (podle čl. 2 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69), a zejména neprokázala, kterými konkrétními a přesnými závazky týkajícími se provozování, dopravy a tarifů byla pověřena. Podle italských orgánů společnost Simet pouze prokázala, že na základě státních koncesí udělených příslušnými orgány na svou žádost vykonávala různé univerzální dopravní služby. Samotné pověření společnosti Simet univerzálními dopravními službami neprokazuje, že společnost převzala jakýkoli závazek veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69.
(59)
Italské orgány rovněž podotýkají, že po značnou část posuzovaného období (1987-2001) společnost Simet nepoužívala řádně oddělené účty, jak vyžaduje čl. 1 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69 (21). Nebylo proto možné vypočítat dodatečné čisté náklady vyplývající z plnění závazků veřejné služby. Nejsou tak splněny podmínky stanovené v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69.
(60)
Italské orgány konečně uvádějí, že příslušné ministerstvo předem neurčilo žádnou výši vyrovnání, jak stanoví článek 13 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože společnosti Simet neuložilo žádný závazek veřejné služby. V daném případě bylo vyrovnání společnosti Simet vypočteno výhradně na základě hodnocení ex post.
(61)
Italské orgány se domnívají, že z posouzení učiněného podle nařízení (ES) č. 1370/2007 vyvstávají v podstatě stejné problémy (včetně neexistence jasné definice závazků veřejné služby, předem definovaných objektivních parametrů, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, systému odděleného vedení účtů atd.) jako u posouzení učiněného podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Pokud jde o pojem „přiměřený zisk“ definovaný v příloze nařízení (ES) č. 1370/2007, považují italské orgány míru výtěžnosti, kterou společnost Simet navrhuje v původní zprávě, za nadhodnocenou, je-li vyrovnání určeno ex post a odstraňuje-li riziko nepředvídaných nákladů/ztrát.
(62)
Italské orgány se zcela ztotožnily se závěry zprávy s menšinovým stanoviskem, podle nichž není možné výši vyrovnání vypočítat. Zároveň se italské orgány domnívají, že ve zprávě s většinovým stanoviskem jsou věcné a metodické chyby. Italské orgány zejména zpochybnily vhodnost metody založené na předpokladu, který byl ve zprávě použit pro odhad čistých provozních nákladů vyplývajících s údajných závazků veřejné služby. Pozastavily se rovněž nad tím, že zpráva:
-
při výpočtu vyrovnání neomezuje výši vloženého kapitálu na kapitál použitý na závazky veřejné služby, ale zohlednila celkový vložený kapitál. Jinými slovy, kapitál použitý na jiné činnosti společnosti, jako jsou cestovní kanceláře, mezinárodní služby, pronájem autobusu s řidičem, nebyl z těchto výpočtů vyňat,
-
zahrnuje rizikovou přirážku překračující 100 bazických bodů při určování očekávané návratnosti kapitálu, což se v případě vyrovnání vypočítaného ex post nejeví jako vhodné,
-
náležitě nevypočítává úrok, protože náhrady nebyly vypláceny v letech, pro něž byly určeny. Poradci jmenovaní Státní radou použili zákonné úroky z částek, jejichž hodnota se v roce 2012 zcela změnila, tedy nikoli z původních částek, jak by bývalo bylo vhodné.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(63)
Jedinou třetí stranou, která předložila připomínky v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, byla společnost Simet, potenciální příjemce oznámeného opatření. Společnost Simet v rámci svých připomínek nesouhlasí s předběžnými stanovisky, která Komise přijala v rozhodnutí o zahájení řízení.
(64)
Na podporu svého tvrzení, že byly uloženy závazky, předložila společnost Simet koncese, které jí byly vydány na trasy, jež jsou předmětem soudního řízení. Požadavky stanovené v uvedených koncesích zahrnovaly ustanovení o tarifech, dodržení trasy, zastávkách, frekvenci jízd a jízdním řádu, jakož i podmínkách pro přepravu zavazadel cestujících a bezplatné přepravě běžných poštovních zásilek pro poštovní služby a jiné pošty za poplatek podle předpisů upravujících tento druh dopravy. Společnost měla rovněž podle těchto koncesí hlásit i každé přerušení, nehodu nebo změnu ve způsobu poskytování služeb, jakož i povinnost vydávat jízdenky pro přepravu osob, zavazadel a zemědělských balíků a vést příslušnou evidenci po dobu pěti let. Stejně tak společnost Simet měla získat předběžný souhlas od ministerských provinčních úřadů pro motorová vozidla podle druhu a vlastností autobusů používaných pro poskytování služeb, na něž se vztahují koncese, jakož i pro poskytování jiných služeb.
(65)
Společnost Simet dále předložila dokumenty, kterými podle jejího názoru ministerstvo zcela nebo částečné zamítlo žádosti o změnu ve způsobu poskytování služeb, jež dodávala. Za posuzované období společnost Simet předložila (částečná) zamítnutí týkající se (22):
-
žádosti o provozování nových zastávek kromě těch, které jsou součástí linkových spojů provozovaných na trase Rossano-Neapol (1992), na trase Cariati-Milán (1995), na trase Cosenza-Florencie (1999), na trase Cosenza-Florencie a Cosenza-Pisa (2000) a konečně na trase San Giovanni-Milán (2003),
-
žádosti o povolení provozovat novou linkovou dopravu na trase Cosenza-Neapol (2000).
(66)
Společnost Simet se domnívá, že tato zamítnutí potvrzují jednostrannou povahu uložení závazků veřejné služby italskými orgány. Společnost Simet rovněž tvrdí, že orgány neumožnily „optimalizovat“ dopravní spojení prostřednictvím rozšíření a diverzifikace nabídky. Dopravní spojení byla „zmrazena“ a zůstala vázána ministerskými rozhodnutími, přestože jsou formálně zařazena mezi „obchodní činnosti“.
(67)
Společnost Simet nesouhlasí s tvrzením v bodě 16 rozhodnutí o zahájení řízení, že tarify, které navrhla společnost, byly zohledněny ve specifikaci roční koncese. Tarify na dálkových linkových trasách měly být původně obdobné jako tarify v železniční dopravě druhé třídy, jak mimo jiné vyplývá z ministerské zprávy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846), ve které se uvádí: „vzhledem k tomu, že se mnoho společností s koncesemi na služby veřejné autobusové dopravy zasazovalo o zvýšení tarifů; vzhledem k tomu, že v poslední době nebyly vydány žádné obecné pokyny o tarifech, do přijetí nových směrnic […] mohou [regionální úřady] přímo povolit držitelům koncesí zvýšit tarify za služby, které poskytují tak, aby odpovídaly cenové úrovni státní železniční společnosti Ferrovie dello Stato (FS) pro železniční dopravu druhé třídy plus „expresní“ příplatek, pokud autobusové trasy využívají dálnice [jako v daném případě]; […] tarify se samozřejmě nesmějí zvýšit v případě autobusových linek, na nichž již platí výše uvedené tarify.“ Tyto kroky podle společnosti Simet prokazují, že nebylo povoleno stanovit vyšší tarify než v železniční dopravě druhé třídy (tj. nejnižší tarify, které účtuje společnost Ferrovie dello Stato). Společnosti se v důsledku toho zabránilo získat vyšší příjmy z její činnosti vzhledem k zájmu státu primárně uspokojit veřejné potřeby a účely.
(68)
V oběžníku ministerstva č. A/7302 ze dne 3. července 1992 se stanoví, že v příslušném roce se tarify pro autobusové linky, za které odpovídá stát, zvýšily o 6,1 %. Tento oběžník, kterým ministerstvo povolilo jen takové zvýšení tarifů, které by odpovídalo hodnotám ISTAT, podle společnosti Simet potvrzuje, že společnost nemohla z vlastní iniciativy používat tarify, jež považovala za přiměřené. Společnost Simet dále připomíná, že v ministerském oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002, v kterém se stanoví způsob převodu tarifů z lir na eura, se (v bodě 2) uvádí, že předmětné tarify představují „regulované“ tarify a ceny.
(69)
Konečně, v koncesích vydaných ministerstvem se uvádí, že tarif je „stanoven“, tj. jednoznačně pevně určen orgány státní správy. Jelikož nejde o pouhé „povolení“, ale o „koncesi“, v příslušných specifikacích se výslovně uvádí, že poskytování služeb se „řídí stanovenými doložkami a doložkami, které se mohou následně stanovit,“ a že „orgány státní správy mohou koncesi kdykoli zrušit a provozovatel proti tomu nemůže nic namítat“. V bodě 6 všech specifikací koncese se jasně uvádí, že časové harmonogramy a tarify musí schválit ministerský provinční úřad pro motorová vozidla. Společnost Simet tvrdí, že jelikož pevně stanovené tarify znemožňují jakoukoli pružnost v poskytování služeb, které může nabídnout uživatelům, nemohla reagovat na požadavky trhu ani na své potřeby podle vlastního uvážení.
(70)
Společnost Simet tvrdí, že povinností používat tarify, které jí byly uloženy, se jí znemožnilo uplatňovat cenové politiky, které by běžně uplatňoval podnik na moderním, volném a konkurenčním trhu. Společnost Simet na jedné straně zdůrazňuje, že úroveň tarifů, které jí uložilo ministerstvo (odpovídající tarifům v železniční dopravě druhé třídy, jež používá společnost Ferrovie dello Stato), byla tak nízká, že společnost nedokázala pokrýt náklady na poskytování služeb autobusové dopravy. Na druhé straně tato opatření umožnila státu poskytovat neodůvodněnou podporu své železniční společnosti Ferrovie dello Stato, protože držitelem koncesí v meziregionální autobusové dopravě, například společnosti Simet, se znemožnilo stanovit nižší tarify, než které účtuje železniční společnost za jízdenky v druhé třídě s přirážkou za expresní vlak. Společnost Ferrovie dello Stato byla dále zvýhodněna tím, že společnosti Simet a dalším společnostem, které poskytují podobné služby, se odmítlo poskytnout dotace.
(71)
Vzhledem k této skutečnosti se společnost Simet domnívá, že koncese vydané ministerstvem a následná rozhodnutí o zamítnutí žádostí o změny tras jsou důkazem, že tyto koncese splňují kritéria smlouvy o poskytnutí služby ve smyslu článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, protože z nich vyplývají závazky týkající se tras, zastávek, tarifů, bezplatného převozu běžných zásilek pro poštovní službu a jiné pošty za poplatek určený v ustanoveních, která se týkají tohoto druhu převozu.
(72)
Dokonce i za předpokladu, že nařízení (EHS) č. 1191/69 neposkytuje držitelům koncesí na meziregionální dopravu žádný nárok na vyrovnání, jak tvrdí ministerstvo, společnost Simet trvá na tom, že by to znamenalo liberalizaci služby, takže orgány státní správy by nemohly podniku uložit žádný závazek, zejména pokud jde o tarify. Společnost Simet se proto domnívá, že ministerstvo konalo v rozporu se zákonem a že podle vnitrostátních právních předpisů (tj. článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998, který uplatnila Státní rada), má nárok na náhradu škody.
(73)
Podle společnosti Simet tu nejde o případ, na který se vztahuje nařízení (EHS) č. 1191/69, ale o spor o náhradu škody. Společnost Simet poznamenává, že rozsudkem č. 1405/2010 byl uznán její nárok podle článku 35 legislativního dekretu č. 80/1998 na náhradu škod způsobených protiprávními opatřeními ministerstva, které odmítlo zrušit závazky veřejné služby uložené společnosti Simet. Tato opatření, která byla v rozporu s právem na svobodu podnikání zakotveným v článku 41 italské ústavy, protože společnost značně poškodila při výkonu obchodní činnosti, musí tedy být považována za protiprávní, přičemž společnost má nárok na náhradu za utrpěné škody. Státní rada uznala, že ministerstvo způsobilo společnosti Simet neodůvodněnou škodu tím, že jí uložilo závazek veřejné služby v rozporu s jejím právem poskytovat dopravní služby svobodně a nezávisle.
(74)
Pokud se však má za to, že nařízení (EHS) č. 1191/69 ve znění pozdějších předpisů umožňovalo orgánům státní správy uložit závazky veřejné služby za účelem uspokojení potřeb regionu, společnost Simet se domnívá, že ministerstvo bylo povinno stanovit odpovídající vyrovnání za uvedené závazky. Podle společnosti Simet nařízení (EHS) č. 1191/69 umožňuje uložit závazky veřejné služby s cílem „uspokojit dopravní potřeby regionu“ (čl. 1 odst. 2), a nikoli „v regionu“.
6. VYJÁDŘENÍ ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍ STRANY
(75)
Italské orgány ve svých vyjádřeních k připomínkám třetí strany zdůraznily svůj postoj, že neexistovaly žádné závazky veřejné služby ve smyslu nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007 a že se tudíž nemělo vyplatit žádné vyrovnání.
(76)
Na podporu svého postoje italské orgány blíže vysvětlily systém, kterým se řídilo poskytování služeb linkové autobusové dopravy podle zákona č. 1822/39 (23) (zákon platný v posuzovaném období). Podle tohoto zákona se uplatňoval tento regulační rámec pro služby linkové dopravy, za které odpovídá stát (známe též jako „běžné služby autobusové dopravy“):
i)
služba se poskytovala na základě systému koncesí,
ii)
koncese se udělovala na základě žádosti podniku,
iii)
zákon nestanovoval žádná výběrová řízení na udělení koncesí a také žádná neproběhla,
iv)
koncese mohla být podle zákona dočasná nebo trvalá, o čemž výlučně rozhodovalo ministerstvo podle vlastního uvážení. Ministerstvo se bez rozdílu rozhodlo udělit všem podnikům dočasné koncese; platnost koncesí tedy trvala jeden rok a podniky (včetně společnosti Simet) každý rok žádaly o obnovení platnosti koncese,
v)
koncese dávala poskytovatelům výhradní právo poskytovat služby na trase stanovené v její specifikaci,
vi)
držitelé koncesí byli upřednostňováni na základě obsluhovaných spádových oblastí, které byly vymezeny na základě kritéria „finitimità“, tj. blízkosti autobusové trasy a hospodářského a funkčního propojení (články 5 a 6 zákona č. 1822/39),
vii)
prioritu měly rovněž stávající služby. Jinými slovy, z důvodu hospodárnosti se považovalo za výhodnější stávající služby změnit, spíše než nové služby vytvářet,
viii)
kromě toho, když bylo třeba vydat koncesi na nové služby, uplatnilo se kritérium počtu uživatelů ve spádové oblasti v poměru k celkové délce nových autobusových tras. Pro služby s celkovou délkou do 500 km se za dostatečný považoval počet alespoň 300 000 obyvatel. V případě delších autobusových tras se uplatnilo proporční kritérium (24).
(77)
Ministerstvo tedy vždy, když podnik předložil žádost o změnu stávající služby nebo o udělení koncese na nové služby, muselo při svém rozhodnutí vycházet z uvedeného právního rámce.
(78)
Pokud jde o úplná či částečná zamítnutí změn požadovaných společností Simet v souvislosti s poskytovanými službami ministerstvem, italské orgány podotkly, že tato zamítnutí se týkala výlučně systému upraveného zákonem č. 1822/39. Ministerstvo nemohlo vydat nové koncese na poskytování nových služeb ani rozšířit dosah stávajících koncesí (přijetím nových zastávek) v případech, ve kterých by to zasahovalo do práv jiných provozovatelů linkové dopravy, jak je vymezeno v uvedeném zákoně. Ministerstvo zároveň přijalo změny, které nebyly v rozporu se zásadami stanovenými v zákoně č. 1822/39 (25).
(79)
Italské orgány sice uznávají, že společnost Simet v mnoha případech nedostala povolení poskytovat nové služby nebo přidat další zastávky v rámci stávajících služeb, ale tvrdí, že žádosti a připojené dokumenty společnosti Simet neobsahují důkazy o oficiálních žádostech o změnu vlastností poskytovaných služeb, které byly uvedeny v stávajících specifikacích koncese, ani následná zamítnutí. Ministerstvo v každém případě nikdy nezamítlo žádosti společnosti Simet o odstranění zastávek v řídce osídlených oblastech ani o změnu jízdních řádů.
(80)
Pokud jde o doložky specifikací koncesí o dopravě poštovních zásilek, italské orgány tvrdí, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy dokumentující služby, které skutečně poskytovala, ani příslušné čisté náklady. Italské orgány dále konstatovaly, že společnost Simet nepředložila žádný zdokumentovaný důkaz o tom, že ministerstvo zamítlo její žádost o možnou změnu tarifů. Společnost Simet navíc nikdy nepožádala o povolení tarify snížit.
(81)
Co se týče oznámení ministerstva dopravy ze dne 19. prosince 1988 (D.C. III Div 32 č. 3846) a následného ministerského oběžníku č. A/66 ze dne 10. ledna 1989 (vydaného ministerským provinčním úřadem pro motorová vozidla v Catanzaru), podle italských orgánů tyto dokumenty umožnily poskytovatelům linkové dopravy sladit tarify s tarify společnosti Ferrovie dello Stato. Toto opatření je třeba vnímat jako součást obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky. Totéž platí o dopisu od provinčního úřadu v Catanzaru č. 7302 ze dne 3. července 1992 (na který se odvolávala také společnost Simet), jehož cílem bylo umožnit poskytovatelům pravidelné autobusové dopravy zvýšit tarify až o 6,1 % v souladu s inflací, čímž se provedl oběžník č. 801/92 (26). V tomto dopise je také informace, že podniky mohou uplatňovat odlišný tarifní systém, pokud v této souvislosti podají zvláštní žádost. Italské orgány dávají na vědomí, že společnost Simet takovou žádost nikdy nepředložila. Ministerské oznámení z roku 1988, ani dopis ministerstva z roku 1992 v žádném případě neznamenaly zamítnutí jakékoli žádosti společnosti Simet o ukončení závazku veřejné služby v souvislosti s tarify.
(82)
Italské orgány nesouhlasí ani s tvrzením společnosti Simet, že bod 2 oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 je důkazem, že tarify v rámci služeb linkové dopravy stanovovalo ministerstvo. Tento oběžník obsahoval pouze pokyny k převodu tarifů z lir na eura. To, že tarify v dálkové linkové dopravě se uváděly jako „regulované“ tarify, neznamená, že je nestanovili provozovatelé. Spíše to znamená, že tyto tarify se stanovovaly předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary. Protože tato služba představuje službu pravidelné všeobecné dopravy, způsoby poskytování služby, jako jsou trasy, zastávky, jízdní řády a tarify, musí být na rozdíl od příležitostných služeb předem známé. Stejná zásada platí podle italských orgánů pro regulované služby i na úrovni Unie, na které se vztahuje nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1073/2009 (27), podle kterého jsou tarify nedílnou součástí povolení pro služby linkové dopravy (čl. 6 odst. 2 uvedeného nařízení). Vzhledem k této nutnosti předběžného určení zpochybnily italské orgány i výklad společnosti Simet, pokud jde o bod 6 specifikací koncese (28), protože v žádosti společnosti Simet i v koncesi vydané ministerstvem byly předem určeny jak jízdní řády, tak tarify pro služby linkové dopravy podléhající koncesi.
(83)
Pokud jde o výši požadovaného vyrovnání, žádá společnost Simet pouze „vyrovnání […] do výše dlužných částek“. Podle italských orgánů jsou výpočty nákladů, které za příslušné období společnost Simet provedla, obecné, protože se týkají celé její obchodní činnosti. Jsou i objektivně nepřesné a nevycházejí ze spolehlivých údajů vzhledem k neexistenci odděleně vedených účtů po většinu posuzovaného období.
(84)
Italské orgány považují za zcela nepodstatné, zda v projednávaném případě jde o přiznání vyrovnání za veřejnou službu (tedy o přímé použití nařízení (EHS) č. 1191/69), nebo o přiznání náhrady škod. I za předpokladu, že by Státní rada měla v úmyslu uznat nárok společnosti Simet na náhradu škod, což podle italských orgánů není logický ani předvídaný závěr vyplývající ze znění rozsudku 1405/2010 (29), jakékoli utrpěné škody by mohly vzniknout jen na základě plnění závazků veřejné služby. Italské orgány trvají na tom, že společnosti Simet takové závazky nikdy nebyly uloženy.
(85)
Italské orgány vyjádřily nesouhlas s možným poskytnutím náhrady škod podle článku 41 italské ústavy. Přepravu cestujících v linkové meziregionální autobusové dopravě nelze považovat za zcela liberalizovanou pouhým a přímým uplatněním článku 41 italské ústavy, protože v první řadě podléhá systému koncesí (regulovanému zákonem č.. 1822/39 a dekretem prezidenta republiky č. 369/94) a následně systému povolení (regulovanému legislativním dekretem č. 285/05).
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1 EXISTENCE PODPORY
(86)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(87)
Podle čl. 107 odst. 1 představuje opatření podporu, pokud jsou současně splněny tyto podmínky:
-
výhoda musí být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
opatření musí poskytovat selektivní výhodu tím, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
opatření narušuje nebo může narušit hospodářskou soutěž,
-
má vliv na obchod mezi členskými státy.
(88)
Komise posoudí, zda v daném případě jsou všechny tyto podmínky splněny.
7.1.1 Státní prostředky a přičitatelnost
(89)
Komise konstatuje, že na základě rozsudků Státní rady musí ministerstvo uhradit společnosti Simet vyrovnání za provozování meziregionální autobusové dopravy od roku 1987 do roku 2003 na trasách, za které odpovídá stát. Zdroje na uhrazení tohoto vyrovnání jsou zdroje ministerstva; jedná se tedy o státní prostředky. Rozhodnutí o uhrazení tohoto vyrovnání, které přijal soudní orgán, je přičitatelné státu.
7.1.2 Selektivní hospodářská výhoda
(90)
Komise především podotýká, že společnost Simet vykonává hospodářskou činnost, konkrétně osobní dopravu, za úplatu. Proto je třeba společnost Simet považovat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(91)
Poskytnutí opatření by se rovněž mělo považovat za selektivní, protože zvýhodňuje pouze společnost Simet.
(92)
Pokud jde o poskytnutí hospodářské výhody, z rozsudku ve věci Altmark vyplývá, že vyrovnání poskytnuté státem nebo ze státních prostředků podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, neposkytuje dotčeným podnikům výhodu, takže nepředstavuje podporu v smyslu čl. 107 odst. 1, jestliže byly splněny tyto čtyři podmínky (30):
-
zaprvé, podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány,
-
zadruhé, parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musejí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem,
-
zatřetí, vyrovnání nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností,
-
začtvrté, není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(93)
Pokud jde o druhou podmínku, parametry, které slouží jako základ pro výpočet vyrovnání, musí být stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem, aby se zajistilo, že neposkytují přijímajícímu podniku hospodářskou výhodu oproti jeho konkurentům. Nutnost stanovit parametry vyrovnání předem však neznamená, že vyrovnání musí být vypočítáno podle konkrétního vzorce. Důležité je, aby bylo od začátku jasné, jak se výše vyrovnání určí.
(94)
V tomto případě společnost Simet nepředložila žádné důkazy o tom, že parametry vyrovnání za poskytování dotčených služeb ve sledovaném období byly stanoveny předem objektivním a transparentním způsobem. Ve specifikacích koncese, na jejichž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se spíše uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude službu poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Právě z tohoto důvodu Státní rada ve svém rozsudku č. 1405/2010 stanovila, aby se vyrovnání vypočítalo na základě spolehlivých údajů z účetnictví společnosti. Při neexistenci předem stanovených parametrů vyrovnání jsou všechny takové výpočty nezbytně založeny výlučně na následných odhadech čistých nákladů na poskytování předmětných služeb linkové meziregionální dopravy. Platí to pro výpočty v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem. V tomto případě tedy nebyla splněna druhá podmínka rozsudku ve věci Altmark.
(95)
K tomu, aby bylo možno vyloučit přítomnost hospodářské výhody v případě poskytnutí vyrovnání podnikům v souvislosti se závazky veřejné služby, které jim byly uloženy, rozsudek ve věci Altmark vyžaduje, aby byly splněny všechny čtyři podmínky. Komise tedy nemá důvod zkoumat, zda byly v tomto případě splněny ostatní tři podmínky. Uhrazení vyrovnání společnosti Simet za poskytování služeb meziregionální autobusové dopravy v období 1987-2003 tedy představuje poskytnutí selektivní hospodářské výhody tomuto podniku.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a ovlivnění obchodu mezi členskými státy
(96)
Pokud jde o tato dvě kritéria, je třeba ověřit, zda je pravděpodobné, že oznámené opatření naruší hospodářskou soutěž v takové míře, že to ovlivní obchod mezi členskými státy.
(97)
Jak je uvedeno v rozsudku ve věci Altmark (31), od roku 1995 několik členských států otevřelo některé trhy v oblasti dopravy konkurenci podniků usazených v jiných členských státech. Několik podniků tak již nabízí své služby městské, příměstské nebo regionální dopravy v jiných členských státech, než je stát jejich původu. Tento trend je ještě výraznější v případě služeb linkové meziregionální dopravy, které poskytuje i společnost Simet. Jakékoliv vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by proto mělo být považováno za opatření, které může narušovat hospodářskou soutěž v oblasti meziregionální autobusové dopravy a ovlivnit obchod mezi členskými státy do té míry, v jaké negativně ovlivňuje schopnost dopravních podniků usazených v jiných členských státech nabízet služby v Itálii a v jaké posiluje postavení společnosti Simet na trhu.
(98)
Komise rovněž poznamenává, že společnost Simet působí i na jiných trzích, například na trhu se službami mezinárodní dopravy, cestovního ruchu a pronájmu autobusů, takže na těchto trzích v rámci Unie jednoznačně konkuruje jiným společnostem. Každé vyrovnání poskytnuté společnosti Simet by nevyhnutelně narušilo hospodářskou soutěž a ovlivnilo obchod mezi členskými státy na těchto trzích.
(99)
Komise se proto domnívá, že oznámené opatření narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
7.1.4 Závěr
(100)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že oznámené opatření představuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
7.2 VÝJIMKY Z OZNAMOVACÍ POVINNOSTI PODLE NAŘÍZENÍ (EHS) Č. 1191/69
(101)
Na základě zdůvodnění Státní rady získala společnost Simet nárok na vyrovnání za poskytování dotyčných dopravních služeb v době, kdy tyto služby poskytovala. Na to, aby toto odůvodnění platilo, by platby na vyrovnání musely být vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69. V opačném případě by opomenutí oznámení vyrovnání znamenalo, že je protiprávní, protože by bylo v rozporu s ustanoveními Smlouvy o státní podpoře.
(102)
Podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69 jsou totiž vyrovnání hrazená v souladu s uvedeným nařízením vyňata z postupu informování předem stanoveného v čl. 108 odst. 3 Smlouvy, a tudíž se na ně nevztahuje povinnost předběžného oznámení. Z rozsudku ve věci Combus vyplývá, že pojem „vyrovnání za závazky veřejné služby“ ve smyslu tohoto ustanovení se musí vykládat velmi restriktivně (32). Výjimka z oznámení podle čl. 17 odst. 2 se týká pouze vyrovnání za závazky veřejné služby, které byly podniku jednostranně uloženy podle článku 2 uvedeného nařízení, jež se vypočítávají pomocí metody popsané v článcích 10 až 13 zmíněného nařízení (společná metoda vyrovnání), a neuplatní se v případě smluv o veřejné službě definovaných v článku 14. Vyrovnání hrazené na základě smlouvy o veřejné službě definované v článku 14 nařízení (EHS) č. 1191/69, které představuje státní podporu, se musí předem oznámit Komisi. Pokud vyrovnání oznámeno nebude, bude se považovat za protiprávně provedenou podporu.
(103)
Odpověď na otázku, zda podle čl. 17 odst. 2 byly v tomto případě italské orgány skutečně vyňaty z postupu informování předem, tedy závisí zaprvé na tom, zda italské orgány skutečně jednostranně uložily společnosti Simet závazek veřejné služby, a zadruhé na tom, zda vyrovnání uznané v souvislosti s tímto závazkem je v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69. Komise postupně posoudí obě otázky.
7.2.1 Uložily italské orgány společnosti Simet jednostranně závazek veřejné služby?
(104)
Podle společnosti Simet (33) lze jednostranné uložení závazku veřejné služby vyvodit ze způsobů poskytování služeb, které měla dodávat, uvedených ve specifikacích koncese vydaných pro každou jednotlivou trasu linkové meziregionální autobusové dopravy, z pevného stanovení tarifů ministerstvem a z toho, že ministerstvo odmítlo přijmout změny stávajících služeb nebo udělit koncese pro nové služby.
(105)
Komise se však na základě informací, které obdržela, domnívá, že společnost Simet přesvědčivě neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
(106)
Za prvé, iniciativa společnosti Simet v souvislosti s žádostmi o obnovu specifikací koncese za všech šestnáct letech během posuzovaného období je neslučitelná s jednostranným uložením závazku veřejné služby. Účelem těchto specifikací bylo udělit společnosti Simet výlučné právo na poskytování příslušných služeb na posuzované období. Společnost Simet opakovaně žádala o prodloužení těchto práv přesto, že v každé z těchto specifikací se stanovilo, že za poskytování služby se nepřiznává vyrovnání a že společnost poskytuje službu zcela na vlastní riziko.
(107)
Za druhé, stanovení tarifů, tras a frekvence a jízdního řádu v těchto specifikacích nutně neznamená, že společnosti Simet byly na základě koncesí jednostranně uloženy závazky veřejné služby. Vzhledem k tomu, že poskytované služby se týkaly pravidelné linkové dopravy, bylo nutné, aby se ve specifikacích koncesí, na jejichž základě získala společnost Simet výlučné právo poskytovat tyto služby, předem stanovily způsoby poskytování služeb. Nebyly předloženy žádné důkazy o formálních žádostech o změnu těchto vlastností ani o následných zamítnutích ministerstva. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že italské orgány jednostranně uložily uvedené způsoby společnosti Simet, tedy že je nenavrhl provozovatel výměnou za výhradní právo na poskytování služeb s následným schválením ministerstvem.
(108)
Za třetí, pokud jde o údajný závazek týkající se přepravy poštovních zásilek, společnost Simet nepředložila žádné doklady prokazující skutečně poskytnuté služby a z nich vyplývající čisté náklady. Společnost Simet nepředložila ani důkazy o tom, že někdy zpochybnila doložky specifikací koncese v souvislosti s přepravou poštovních zásilek. Mohlo by to znamenat buď to, že poskytování těchto služeb nebylo v rozporu s obchodními zájmy společnosti, nebo to, že poskytování těchto služeb společnost považovala za spravedlivé odškodnění za výlučné právo na poskytování služeb meziregionální dopravy.
(109)
Za čtvrté, co se týče tarifů, které mohla společnost Simet účtovat cestujícím za poskytované služby, italské orgány sice uznávají, že do roku 2001 skutečně platily vnitrostátní předpisy, které stanovovaly obecné zásady tvorby cen v oblasti autobusové dopravy v rámci obecnější vnitrostátní dopravní politiky a cenové politiky (34), ale provozovatelé mohli podat zvláštní žádost o uplatňování jiného tarifu. To je zřejmé z dopisu ministerstva, na nějž se společnost Simet odkazuje (35). Komise však podotýká, že společnost Simet neposkytla žádné důkazy o tom, že by italským orgánům někdy předložila takovou žádost, ani o tom, že by ministerstvo někdy v období let 1987-2003 žádosti o změnu tarifů zamítlo.
(110)
Skutečnost, že tarify v pravidelné dálkové dopravě „schvaloval“ ministerský provinční úřad pro motorová vozidla (36), a odkaz na „regulované“ tarify v oběžníku č. 3/02 ze dne 5. dubna 2002 (37) v rozporu s tvrzením společnosti Simet neznamenají, že tyto tarify původně nestanovili provozovatelé. Tyto pojmy spíše znamenají pouze to, že tarify byly stanoveny předem v zájmu transparentnosti a informovanosti cestujících a následně je schválily příslušné ministerské útvary.
(111)
Tato opatření v žádném případě nepředstavují „tarifní závazek“ ve smyslu čl. 2 odst. 5 nařízení (EHS) č. 1191/69, který by podléhal společnému postupu při vyrovnání. Tarifním závazkem se rozumí výhradně „jakýkoli závazek dopravního podniku uplatňovat, zejména pro určité kategorie cestujících, kategorie zboží nebo dopravní trasy, úředně stanovené nebo schválené sazby odporující obchodním zájmům podniku, které plynou z uložení nebo odmítnutí úpravy zvláštních tarifních opatření“. Definice tarifního závazku se nevztahuje „na závazky vyplývající z obecných opatření cenové politiky uplatňované na veškeré hospodářské činnosti nebo opatření přijatá pro přepravní sazby a podmínky obecně s ohledem na organizaci dopravního trhu nebo jeho části“.
(112)
A konečně, co se týče zamítnutí žádostí předložených společností Simet ministerstvem, Komise poznamenává, že šlo o žádosti o rozšíření, které se netýkaly změn ve způsobu poskytování stávajících služeb. Rozšíření služeb nebylo vždy možné vzhledem k tomu, jakým způsobem zákon č. 1822/39 upravuje poskytování služeb linkové osobní dopravy. Koncese na poskytování nových služeb nebo k rozšíření rozsahu existujících služeb se mohly vydávat jen v takovém rozsahu, aby nenarušovaly práva ostatních provozovatelů linkové dopravy. Zamítnutí žádostí o vytvoření nových služeb nebo o rozšíření stávajících služeb byla proto důsledkem vyvažování zájmů různých hospodářských subjektů, a nikoli uložení závazků veřejné služby, jak tvrdí společnost Simet.
(113)
Společnost Simet tedy neprokázala, že italské orgány jí jednostranně uložily závazek veřejné služby.
7.2.2 Je vyrovnání poskytnuté za uvedený závazek v souladu s nařízením (EHS) č. 1191/69?
(114)
V každém případě platí, že i kdyby se prokázalo, že v nějaké formě došlo k jednostrannému uložení závazků veřejné služby, na to, aby se vyrovnání za tyto služby mohlo vyjmout z informování předem podle čl. 17 odst. 2 uvedeného nařízení, stále by muselo být v souladu se společnou metodou vyrovnání (oddíl IV) podle nařízení (EHS) č. 1191/69. Komise se nedomnívá, že by tato podmínka byla splněna.
(115)
Komise zaprvé konstatuje, že v článku 10 nařízení (EHS) č. 1191/69 se mimo jiné uvádí, že výše vyrovnání se v případě závazku provozu nebo přepravy rovná rozdílu mezi snížením finančního břemene a snížením příjmů podniku, jenž v posuzovaném období může vyplynout ze zrušení celé nebo příslušné části daného závazku. Komise dále konstatuje, že podle rozsudku Soudního dvora ve věci Antrop nejsou požadavky stanovené v uvedeném ustanovení splněny, pokud „není možné na základě jistých údajů z účetnictví [společnosti] stanovit rozdíl mezi náklady přičitatelnými části [její] činnosti v oblastech, které jsou předmětem [její] koncese, a odpovídajícím příjmům, a v důsledku toho není možné vypočítat dodatečné náklady vyplývající [tomuto podniku] z plnění závazků veřejné služby“ (38).
(116)
Nařízení (EHS) č. 1191/69 navíc v čl. 1 odst. 5 písm. a) od 1. července 1992 stanovilo, aby dopravní podniky, které nevykonávají pouze služby podléhající ustanovením o závazcích veřejné služby, ale zabývají se jinými činnostmi, provozovaly veřejné služby v rámci samostatných divizí, které musí splňovat následující podmínky: i) provozní účty pro každou z těchto činností jsou oddělené a podíl prostředků příslušejících každé činnosti se určuje v souladu s platnými účetními pravidly a ii) výdaje se dorovnávají pomocí výnosů z provozu a platbami orgánů veřejné moci, bez jakékoliv možnosti přesunu do jiného odvětví činnosti podniku nebo z něj.
(117)
Společnost Simet v tomto případě nepřijala účinné oddělení účtů pro různé služby, které poskytovala do roku 2002. Lze zpochybnit platnost analytického účetnictví v letech 2002 a 2003 z hlediska oddělených účtů, protože neexistují žádné důkazy o tom, že řídící orgány společnosti využívaly toto analytické účetnictví pro kontrolu vlastní činnosti. Článek 10 tedy nebyl dodržen.
(118)
Zadruhé, společnost Simet neprokázala, že „hospodářské nevýhody […] byly stanoveny se zřetelem na důsledky závazku pro činnost podniku jako celku“ (čl. 5 odst. 1 nařízení (EHS) č. 1191/69), a nebyl ani dodržen požadavek na stanovení částky vyrovnání předem (článek 13 nařízení), jak je vysvětleno v oddíle 7.1.2.
(119)
A konečně, období vyrovnání za oznámené opatření se týká let 1987 až 2003. Společná metoda vyrovnání se však uplatňovala pro služby meziregionální autobusové dopravy jen do července 1992 a poté se na základě nařízení Rady (EHS) č. 1893/91 (39) omezila na „městskou, příměstskou a regionální osobní dopravu“. Definici „regionální dopravy“ uvedenou v nařízení (EHS) č. 1191/69 („dopravní služby určené k uspokojení dopravních potřeb regionu“) nelze rozšířit tak, aby se týkala všech dopravních služeb, které uspokojují potřeby obyvatel daného regionu, tedy i meziregionálních tras. Při tak širokém výkladu by totiž nařízení bylo do velké míry neúčinné, protože členské státy by v každém případě mohly vyloučit z rámce jeho působnosti podniky, jejichž činnost je omezena výlučně „na provozování městské, příměstské nebo regionální dopravy“ (40).
(120)
Komise proto dospěla k závěru, že oznámené opatření není v souladu se společnou metodou vyrovnání stanovenou v nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.2.3 Závěr týkající se vynětí z postupu informování předem
(121)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že vyrovnání, které podle Státní rady náleží společnosti Simet za provozování meziregionální autobusové dopravy v období let 1987-2003, nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
7.3 SLUČITELNOST PODPORY
(122)
Jelikož se neprokázalo, že platby vyrovnání jsou vyňaty z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69, bude nutné posoudit slučitelnost těchto plateb s vnitřním trhem, protože se má za to, že představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jak je vysvětleno v oddíle 7.1.
(123)
Komise se domnívá, že posouzení slučitelnosti oznámeného opatření by mělo být provedeno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, jež vstoupilo v platnost dne 3. prosince 2009 a kterým se zrušilo nařízení (EHS) č. 1191/69, protože tento právní předpis platí v okamžiku přijetí tohoto rozhodnutí (41). Komise v této souvislosti podotýká, že vyrovnání přiznané Státní radou společnosti Simet zatím nebylo vyplaceno, takže datum, kdy by se projevily účinky plánované podpory, odpovídá datu, kdy Komise přijme rozhodnutí o slučitelnosti podpory s vnitřním trhem (42). Navíc je sporné, zda byl nárok na toto vyrovnání společnosti Simet nezvratně přiznán již před vynesením rozsudku Státní rady č. 1405/2010 ze dne 9. března 2010, který skutečně Italské republice ukládá povinnost podniku vyrovnání uhradit. Jak je vysvětleno v odstavci 94, ve specifikaci koncese, na jejímž základě chce společnost Simet prokázat, že jí byl uložen závazek veřejné služby, se uvádí, že poskytování služeb nezavdává společnosti žádný nárok na dotace ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost bude tyto služby poskytovat v plné míře na vlastní riziko. Konečně je třeba zdůraznit, že Státní rada zatím nerozhodla o výši vyrovnání, které má být společnosti Simet uhrazeno.
(124)
Nařízení (ES) č. 1370/2007 upravuje uzavírání smluv o veřejných službách, které jsou definovány v článku 2 bodu i) uvedeného nařízení, v oblasti přepravy cestujících po železnici a silnici. Podle čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení „kompenzace za provozování veřejných služeb v přepravě cestujících […] vyplacené v souladu s tímto nařízením jsou slučitelné se [společným] trhem. Tyto kompenzace jsou osvobozeny od povinnosti předchozího oznámení podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy“.
(125)
Z důvodů uvedených dále se Komise domnívá, že oznámené vyrovnání není v souladu s podmínkami nařízení (ES) č. 1370/2007. Na základě čl. 9 odst. 1 uvedeného nařízení je proto nelze považovat za slučitelné s vnitřním trhem.
(126)
Komise zejména podotýká, že i kdyby specifikace koncese splňovala požadavky čl. 2 písm. i) nařízení (ES) č. 1370/07, pokud jde o definici smlouvy o veřejných službách, nebyla splněna všechna ustanovení článku 4 uvedeného nařízení, které stanoví povinný obsah smluv o veřejných službách a obecných pravidlech. Ustanovení čl. 4 odst. 1 písm. b) například požaduje, aby se parametry, na jejichž základě se vypočítává vyrovnání, určily předem objektivním a transparentním způsobem tak, aby nedošlo k nadměrnému vyrovnání, zatímco čl. 4 odst. 1 písm. c) a čl. 4 odst. 2 vymezují způsob rozdělení nákladů a příjmů. Jak Komise vysvětlila v oddíle 7.1.2 v souvislosti s posouzením druhého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark, ve specifikaci koncese se při udělení koncese stanovilo, že poskytování služeb nedává společnosti Simet žádný nárok na dotaci ani náhradu jakéhokoli druhu a že společnost poskytuje službu v plné míře na vlastní riziko. Toto vyloučení vyrovnání nutně znamená, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, takže nebyl splněn článek 4 nařízení.
(127)
V čl. 6 odst. 1 se dále uvádí, že v případě přímo zadaných smluv o veřejných službách musí být vyrovnání v souladu s ustanoveními nařízení (ES) č. 1370/2007 a s ustanoveními uvedenými v příloze, čímž se zajistí, aby nepřekračovalo rámec toho, co je nezbytné pro plnění závazku veřejné služby. V uvedené příloze se mimo jiné vyžaduje oddělené vedení účtů (bod 5) a upřesňují se způsoby pro určení maximální výše vyrovnání.
(128)
Jak je uvedeno v bodě (115), po většinu období, kterého se týká oznámené opatření (mezi lety 1987 a 2001), nezavedla společnost Simet ve skutečnosti oddělené vedení účtů; zpochybnit lze i spolehlivost analytického účetnictví. Bez ohledu na to, jaké vyrovnání se nakonec přizná, nelze tedy prokázat, že toto vyrovnání nepřekročí částku odpovídající čistým finančním důsledkům, které odpovídají celkovým důsledkům, ať už pozitivním, nebo negativním, plnění závazku veřejné služby na náklady a příjmy provozovatele veřejné služby (bod 2 přílohy).
(129)
Vzhledem k tomu, že parametry vyrovnání nebyly stanoveny předem, se navíc každé rozdělení nákladů musí nutně provést ex post na základě arbitrárních předpokladů, což je případ původní zprávy i zprávy s většinovým stanoviskem. Komise však nemůže přijmout předpoklady uvedené ve zprávě s většinovým stanoviskem, podle níž každá služba, kterou společnost poskytuje, by měla v daném roce nutně vykazovat stejný podíl příjmů a nákladů. Protože výpočet ex post nevyhnutelně povede k plnému vyrovnání nákladů vzniklých při poskytování služby, má Komise za to, že míra návratnosti vlastního kapitálu, která je vyšší než příslušná swapová sazba zvýšená o 100 bazických bodů a použitá v původní zprávě i ve zprávě s většinovým stanoviskem, by se za normálních okolností nepovažovala za vhodnou referenční hodnotu pro výpočet přiměřeného zisku.
(130)
Komise proto zastává názor, že vyrovnání nařízené Státní radou, s nímž se ve specifikaci koncese nepočítalo, nebude vyplaceno v souladu s nařízením (ES) č. 1370/2007, a že oznámené opatření je proto neslučitelné s vnitřním trhem.
(131)
A konečně, pokud jde o argument společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 se netýká přiznání vyrovnání za veřejnou službu na základě příslušného nařízení Rady, ale představuje náhradu škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, jež vznikly údajným jednostranným uložením závazků veřejné služby podle čl. 1 odst. 3 a 5 uvedeného nařízení, Komise podotýká, že přestože se v prováděcí části rozsudku č. 1405/2010 nevyskytuje žádný odkaz na nařízení (EHS) č. 1191/69, tento rozsudek přiznává společnosti Simet nárok na získání částek jako vyrovnání podle článků 6, 10 a 11 nařízení (EHS) č. 1191/69, jehož výši musí určit orgán státní správy na základě spolehlivých údajů (43). Státní rada navíc v rozsudku č. 1405/2010 sama zamítla odvolání společnosti Simet týkající se náhrady škod, kterou chápala jako náhradu pokrývající reziduální ztráty, kterých se netýkalo vyrovnání, jež mělo být přiznáno, jakož i odvolání ohledně neodůvodněného obohacení, a to proto, že přijala hlavní žádost o vyrovnání na základě nařízení (EHS) č. 1191/69 (44). Státní rada proto v bodě 3.3 rozsudku uvádí: „V současnosti nelze přijmout žádné žádosti o náhradu škod, které stěžovatel předložil, protože to, zda existují reziduální škody, které nejsou zahrnuty v posuzované částce a které musí vypočítat a prokázat dotčená společnost, bude známo až tehdy, když orgán státní správy příslušnou částku stanoví.“
(132)
Komise se v každém případě domnívá, že přiznání náhrady škod ve prospěch společnosti Simet za údajné protiprávní jednostranné uložení závazků veřejné služby italskými orgány, jež byla vypočtena na základě společné metody vyrovnání stanovené v nařízení (EHS) č. 1191/69, by bylo v rozporu s články 107 a 108 Smlouvy. Je to proto, že přiznání této náhrady by pro společnost Simet mělo stejný výsledek jako přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby za posuzované období, a to přesto, že specifikace koncese, která upravuje předmětné služby, nebyla vyňata z předběžného oznámení ani nesplňovala hmotněprávní požadavky nařízení (EHS) č. 1191/69 nebo nařízení (ES) č. 1370/2007, jak již bylo výše prokázáno. Přiznání této náhrady by tedy v podstatě umožnilo obejít pravidla státní podpory a podmínky stanovené zákonodárcem Unie, na jejichž základě příslušné orgány, které ukládají nebo zadávají závazky veřejné služby, vyrovnávají příslušným provozovatelům náklady, které jim vznikly při plnění závazků veřejné služby. A konečně, jak již bylo uvedeno, ve specifikaci koncese, podle které společnost Simet poskytovala dopravní služby, se nepředpokládalo vyplacení jakéhokoli finančního vyrovnání. Společnost Simet souhlasila s poskytováním služeb za podmínek stanovených v koncesích na vlastní riziko.
(133)
Komise proto nemůže přijmout tvrzení společnosti Simet, že rozsudek Státní rady č. 1405/2010 znamená přiznání náhrady škod souvisejících s porušením nařízení (EHS) č. 1191/69, a nikoli přiznání vyrovnání za závazky veřejné služby.
8. ZÁVĚR
(134)
S ohledem na výše uvedené skutečnosti Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, jež je neslučitelná s vnitřním trhem,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Platby vyrovnání společnosti Simet, které oznámily italské orgány, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské Unie. Opatření nebylo vyňato z postupu informování předem podle čl. 17 odst. 2 nařízení (EHS) č. 1191/69.
Státní podpora je neslučitelná s vnitřním trhem, protože nebyly splněny podmínky nařízení (ES) č. 1370/2007. Italské orgány tedy nemohou uvedenou podporu provést.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 2. října 2013.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 2 octobre 2013
relative à la compensation en faveur de Simet SpA pour des services publics de transport fournis entre 1987 et 2003 [aide d’État SA.33037 (2012/C) - Italie]
[notifiée sous le numéro C(2013) 6251]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2014/201/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Par notification électronique du 18 mai 2011, les autorités italiennes ont notifié, conformément à l’article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE»), l’octroi d’une compensation en faveur de Simet SpA (ci-après «Simet») pour des services interrégionaux de transport de voyageurs par autocars - fournis entre 1987 et 2003 - dans le cadre d’une obligation de service public, en exécution d’un arrêt du Consiglio di Stato [Conseil d’État], l’organe juridictionnel suprême en charge des questions administratives en Italie (ci-après la «mesure notifiée»). Cette notification a été enregistrée sous le numéro SA.33037.
(2)
Les 12 juillet 2011, 5 octobre 2011, 20 février 2012, 2 et 28 mars 2012 et 17 avril 2012, les autorités italiennes ont présenté des informations complémentaires au sujet de la mesure notifiée.
(3)
Par lettre du 31 mai 2012, la Commission a notifié aux autorités italiennes sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, TFUE (ci-après la «décision d’ouverture»).
Les observations suivantes ont été reçues dans les délais convenus:
-
les autorités italiennes ont présenté leurs observations sur la décision d’ouverture par lettres datées du 1er juin 2012, du 24 septembre 2012 et du 11 octobre 2012,
-
le seul tiers intéressé qui a soumis des observations en réponse à la décision d’ouverture est Simet, le bénéficiaire potentiel de la mesure notifiée. La Commission a reçu ses observations en date du 4 août 2012, du 31 octobre 2012 et du 13 décembre 2012,
-
les autorités italiennes ont commenté les observations dudit tiers intéressé par lettres datées du 28 novembre 2012, du 4 décembre 2012, du 19 décembre 2012 et du 10 janvier 2013.
2. DESCRIPTION DE LA MESURE
2.1. LA SOCIÉTÉ ET LES SERVICES FOURNIS
(4)
Simet est une société privée qui propose des services de transport de voyageurs par autocars sur la base de concessions accordées par l’État italien en vertu de la loi no 1822/39 (2). Plus spécifiquement, Simet exploite un réseau de liaisons interrégionales régulières par autocars entre la Calabre et d’autres régions d’Italie. Outre ces services, qui comptent pour environ les deux tiers de ses recettes, Simet fournit aussi d’autres services, notamment dans les domaines du transport international, du tourisme et de la location d’autocars avec chauffeur (3), lesquels représentent le tiers restant des recettes totales de la société.
(5)
En octobre 1999, Simet a introduit, pour la première fois, auprès du ministère italien des infrastructures et des transports (ci-après le «ministère»), une demande de compensation pour les obligations de service public de transport interrégional par autocars que l’entreprise assurait depuis 1987 (4). Le ministère susmentionné a rejeté ladite demande, de même que celles introduites ultérieurement, en faisant valoir qu’il n’avait pas chargé Simet de pourvoir à la gestion de services publics.
(6)
Selon les autorités italiennes, Simet, tout comme d’autres opérateurs de services réguliers de transport interrégional, exerçait ses activités dans le cadre de licences provisoires (concessions) renouvelées d’année en année, sur demande préalable de l’entreprise exploitante. Ces concessions conféraient à ladite société le droit exclusif d’exploiter les services en question. En vertu des cahiers des charges de concession annuelle, la fourniture desdits services ne conférait toutefois à l’entreprise exploitante aucun droit à une quelconque subvention ou compensation et le service devait être entendu comme exploité aux risques et périls de ladite entreprise. Les tarifs proposés par cette dernière devaient correspondre à ceux indiqués dans les cahiers des charges de concession annuelle approuvés par le ministère.
(7)
Au fil des ans, la société a introduit plusieurs demandes de modification des modalités de prestation des services fournis, lesquelles ont été généralement reçues conformément à la procédure prévue par le décret no 369/94 du président de la République (ci-après le «D.P.R. no 369/94») (5). Les articles 4 et 5 dudit décret présidentiel prévoient une procédure détaillée d’appréciation et d’analyse comparative des demandes relatives à l’introduction de tout nouveau service sur la base d’une concession.
2.2. LES DÉCISIONS DU CONSIGLIO DI STATO ANTÉRIEURES À LA DÉCISION D’OUVERTURE
(8)
En réponse aux refus du ministère d’accorder des compensations pour les obligations de service public à compter de 1987, Simet a formé un recours devant le tribunal administratif, en demandant une compensation pour l’exécution desdites obligations.
(9)
À l’issue de plusieurs recours ultérieurs, le Consiglio di Stato a reconnu, par son arrêt no 1405/2010 du 9 mars 2010 (decisione 1405/2010) (ci-après l’«arrêt no 1405/2010»), le droit pour Simet de recevoir une compensation pour les services réguliers (principalement interrégionaux) de transport par autocars fournis en vertu de concessions délivrées par l’État italien. En outre, il a établi dans ledit arrêt que le montant exact de la compensation devait être déterminé sur la base de données fiables, tirées de la comptabilité de la société.
(10)
Comme expliqué de manière plus détaillée dans la décision d’ouverture, le Consiglio di Stato n’a toutefois pas indiqué précisément, dans l’arrêt no 1405/2010, l’acte juridique aux termes duquel l’obligation de service public était imposée et la forme que cette obligation devait revêtir. Dans l’ordonnance no 2072/2011, émise le 18 janvier 2011 à la suite du non-respect de l’arrêt no 1405/2010 par l’administration, le Consiglio di Stato est plus explicite à cet égard et déclare que «le ministère a refusé à plusieurs reprises que la société puisse modifier les parcours, les horaires et les lieux de chargement, et a disposé que les tarifs ne pouvaient pas excéder ceux appliqués par les Ferrovie dello Stato [chemins de fer de l’État]; or, la société considère ces éléments comme «symptomatiques» de la prise en charge d’un service public» [traduction libre].
(11)
Bien qu’il cite, dans son arrêt no 1405/2010, le nouveau règlement (CE) no 1370/2007 du Parlement européen et du Conseil (6), qui régit les compensations de service public, dans la mesure où celui-ci «fixe des critères non différents de ceux définis par la réglementation communautaire antérieure» [traduction libre], le Consiglio di Stato a sommé les autorités responsables de payer une compensation à Simet au titre des articles 6, 10 et 11 du règlement (CEE) no 1191/69 du Conseil (7).
(12)
Les autorités italiennes ont néanmoins décidé d’attendre l’appréciation par la Commission des mesures notifiées avant de donner exécution aux arrêts du Consiglio di Stato (arrêt no 1405/2010 et ordonnance no 2072/2010) et de verser la compensation à Simet.
2.3. MONTANT INITIALEMENT NOTIFIÉ DE LA COMPENSATION ÉVENTUELLE POUR OBLIGATIONS DE SERVICE PUBLIC
(13)
En ce qui concerne le montant de la compensation à payer à Simet pour les services fournis, les autorités italiennes ont présenté à la Commission un rapport, commandé par Simet à un consultant externe (ci-après le «rapport initial»), sans avaliser les estimations y contenues. Il ressort du rapport initial que la compensation due était estimée à environ 59,4 millions d’EUR (8).
(14)
À la suite de la décision d’ouverture, le Consiglio di Stato a toutefois demandé à ce qu’il soit procédé à une évaluation indépendante du niveau opportun de compensation, ce qui a entraîné le réexamen des demandes de compensation. Les résultats de cette évaluation sont exposés aux sections 2.6 et 2.7.
2.4. DURÉE
(15)
Bien que Simet ait sollicité une compensation pour les services fournis jusqu’à la fin de l’année 2013 (9), les autorités italiennes estiment que la période à prendre en considération aux fins de la présente notification ne doit couvrir que les années 1987 à 2003, dans la mesure où l’arrêt no 1405/2010 concerne exclusivement le recours relatif à cette période. En particulier, le point 3.1 de l’arrêt susmentionné fait référence aux compensations pour les années 1987 à 2003.
2.5. LES DÉVELOPPEMENTS DE LA PROCÉDURE JUDICIAIRE NATIONALE À LA SUITE DE LA DÉCISION D’OUVERTURE
(16)
Face au refus des autorités italiennes d’exécuter l’arrêt no 1405/2010 et l’ordonnance no 2072/2011, le Consiglio di Stato a adopté une nouvelle ordonnance, à savoir l’ordonnance no 270/2012, par laquelle il a nommé un collège d’experts indépendants en vue de définir les modalités d’exécution de l’arrêt no 1405/2010.
(17)
Le collège, formé d’un président et de deux membres, a été chargé de calculer le montant de la compensation à payer à Simet conformément à l’arrêt no 1405/2010. Dans le même temps, les parties au litige ont nommé leurs propres experts, lesquels ont formulé des observations sur les conclusions préliminaires du collège d’experts. Cette procédure a donné lieu, quelques mois plus tard, à un échange de mémoires et d’objections.
(18)
Le collège d’experts a achevé ses travaux en août 2012. N’étant pas parvenu à une conclusion unanime, il a présenté deux rapports distincts au Consiglio di Stato:
-
un rapport minoritaire, signé par le président du collège d’experts nommé par le Consiglio di Stato, a été présenté le 29 août 2012; ce rapport parvenait à la conclusion que les données disponibles étaient insuffisantes pour déterminer la compensation à reconnaître à Simet et qu’aucune compensation ne pouvait, dès lors, être octroyée,
-
un rapport majoritaire, signé par deux des trois experts nommés par le Consiglio di Stato, a été présenté le 20 août 2012; dans ce rapport, lesdits experts concluaient que la compensation à reconnaître à Simet s’élevait à 22 049 796 EUR.
(19)
Étant donné que la procédure en matière d’aides d’État est toujours en cours devant la Commission, le Consiglio di Stato n’a encore arrêté aucune décision finale sur le montant de la compensation due à Simet.
2.6. LE RAPPORT MINORITAIRE
(20)
Dans le rapport minoritaire, le président du collège d’experts a mis en exergue:
-
le manque de données précises aux fins du calcul de la compensation (demandées par l’ordonnance no 2072/2011 et l’arrêt no 1405/2010),
-
l’absence de système de séparation des comptes, tel que prévu par le règlement (CEE) no 1191/69 à titre de condition nécessaire pour l’octroi de la compensation (de manière à éviter une surcompensation),
-
l’impossibilité de remplacer le système de séparation des comptes par d’autres systèmes comptables, dans la mesure où il n’a pas encore été établi que ceux-ci permettent de déterminer avec précision tous les éléments de dépenses et de recettes,
-
l’absence de toute référence aux données de comptabilité analytique dans les documents annexés aux bilans (notes relatives aux bilans et rapport sur les opérations), en ce qui concerne les deux seuls exercices (à savoir, 2002 et 2003) pour lesquels pareilles données sont disponibles. Cet élément semble indiquer que les organes de direction de l’entreprise n’ont pas utilisé la comptabilité analytique pour exercer leur contrôle des activités de la société,
-
le manque de paramètres prédéfinis pour calculer la compensation,
-
le défaut d’indication, par la société, d’obligations de service public précises, spécifiques et non équivoques (eu égard aux types d’obligations définies dans le droit de l’Union) pour les différents parcours,
-
le défaut de détermination de l’«avantage économique» découlant desdites obligations,
-
l’absence de preuve du préjudice subi par Simet, à laquelle il appartenait de fournir cette preuve lors des procédures qui ont conduit à l’arrêt no 1405/2010.
(21)
À la lumière des carences énumérées ci-dessus, le rapport minoritaire conclut qu’aucune donnée fiable n’est disponible aux fins du calcul de la compensation accordée par l’arrêt no 1405/2010 et, partant, qu’il est impossible de fixer un quelconque montant.
2.7. LE RAPPORT MAJORITAIRE
(22)
Dans le rapport majoritaire, les experts fondent leur calcul de la compensation revenant à Simet sur la méthode décrite ci-après.
2.7.1. Élément de compensation basé sur la différence entre les coûts d’exploitation et les recettes
2.7.1.1. Méthode d’estimation des recettes
(23)
Pour la période 1987-1992 et pour les exercices 2002 et 2003, les experts se sont appuyés directement sur les comptes financiers pour déterminer, par extrapolation, les recettes provenant des services réguliers de transport par autocars. Pour la période 1993-2001, ils ont utilisé les documents de Simet sur les recettes, étant donné que les comptes financiers ne fournissaient pas d’informations détaillées sur les recettes générées par lesdits services durant ces exercices (10). Sur la base de ces calculs, les recettes totales pour la période 1987-2003 ont été fixées à 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Méthode d’estimation des coûts des services de transport par autocars
(24)
Dans la mesure où aucune comptabilité analytique n’était disponible pour la période 1987-1992, les experts ont ventilé les coûts d’exploitation des services réguliers de transport interrégional sur la base du pourcentage de recettes générées par ces mêmes services durant cette période, puis ils ont établi le montant total des coûts en se fondant sur les bilans annuels de chacun des exercices couverts. Ils ont ensuite déduit des coûts totaux tous les coûts autres que ceux d’exploitation (à savoir, les intérêts, les charges financières, les pertes à la cession d’actifs, les pertes et coûts divers, les impôts directs et les stocks finaux), afin de déterminer le montant des seuls coûts d’exploitation. Enfin, les coûts d’exploitation imputables aux services réguliers de transport interrégional ont été calculés sur la base du pourcentage de recettes générées par lesdits services.
(25)
Pour la période 1993-2001, Simet a changé la présentation des données dans les bilans annuels (11). En conséquence, les experts ont, pour ces exercices, déduit des bilans annuels de la société la valeur totale des coûts d’exploitation, en tant que somme algébrique des postes suivants relatifs aux coûts de production: matières premières, auxiliaires et consommables; services externes; jouissance de biens de tiers; personnel; amortissements et dépréciations; variations des stocks de matières premières, auxiliaires et de consommables; charges diverses d’exploitation. Les coûts d’exploitation attribuables aux services réguliers de transport ont ensuite été déterminés sur la base du pourcentage des recettes générées par ces services (comme pour la période 1987-1992). Constatant que les documents comptables relatifs aux exercices 2000 et 2001 étaient incomplets, malgré l’application d’un système de comptabilité analytique, les experts ont décidé d’avoir recours, pour ces deux exercices, à la même méthode que celle utilisée pour les exercices précédents afin d’établir les coûts des services réguliers de transport.
(26)
Pour les exercices 2002 et 2003, des données de comptabilité analytique étaient disponibles. Par conséquent, les experts ont subdivisé les coûts selon les catégories suivantes: i) coûts liés au kilométrage; ii) coûts imputables directement aux services réguliers de transport; iii) coûts imputables sur la base du chiffre d’affaires.
-
La première catégorie de coûts comprend les coûts relatifs au carburant, à l’huile moteur, aux pneumatiques, aux pièces de rechange, aux travaux effectués à l’extérieur, au lavage des véhicules, aux péages autoroutiers, aux entretiens obligatoires des véhicules, à la location et à l’amortissement des actifs. Les experts ont divisé chacun de ces postes de coût par le nombre total de kilomètres parcourus et ont ensuite multiplié le coût au kilomètre par le nombre de kilomètres parcourus uniquement pour les services réguliers de transport par autocars.
-
La deuxième catégorie de coûts comprend les postes de coûts qui, sur la base de la comptabilité analytique, sont directement imputables aux services réguliers interrégionaux. Ceux-ci incluent: les emplois directs, l’élimination des déchets, les commissions versées, les charges diverses, les frais de stationnement, la location de véhicules à des tiers pour les services réguliers de transport, les achats destinés aux services à bord et le remboursement des frais du personnel roulant.
-
La troisième catégorie de coûts comprend les «coûts indirects» et inclut les coûts indirects du travail, les coûts fixes, les couvertures d’assurance des autocars, la taxe sur la propriété des véhicules et la location des locaux. Ces coûts ont été répartis sur la base du pourcentage de recettes générées par les services réguliers en question.
(27)
En additionnant les montants ainsi calculés pour chacune des périodes susmentionnées, les experts ont établi que les coûts totaux relatifs aux services réguliers de transport pour la période 1987-2003 s’élevaient à 59 510 413 EUR.
(28)
Après avoir soustrait ces coûts des recettes générées par les services réguliers, les experts ont constaté, dans le rapport majoritaire, une perte opérationnelle de 2 296 973 EUR pour la période 1987-2003.
2.7.2. Élément de compensation concernant la nécessité de garantir la rémunération du capital investi
(29)
Pour chaque exercice concerné, les experts ont considéré le capital investi comme constituant la somme des facteurs suivants:
-
fonds propres (E), dont la valeur est établie sur la base des bilans annuels, en prenant en considération le capital social,
-
capital emprunté (D). Pour déterminer le capital emprunté, les experts ont pris uniquement en considération la dette financière, c’est-à-dire les dettes à l’égard des banques et d’autres bailleurs de fonds.
(30)
La formule «coût moyen pondéré du capital» (CMPC) est utilisée comme base de calcul pour déterminer le taux de rémunération du capital investi:
Où:
Re
=
taux de rendement escompté sur les fonds propres
Rd
=
coût de la dette E = fonds propres de l’entreprise
D
=
dette de l’entreprise
E/V
=
part des fonds propres dans le financement, exprimée en pourcentage
D/V
=
part de la dette dans le financement, exprimée en pourcentage
Tc
=
taux d’impôt sur les sociétés.
(31)
Le rendement escompté sur les fonds propres a été calculé au moyen du modèle d’évaluation des actifs financiers, lequel décrit le rapport entre le risque et le rendement prévu:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Afin d’établir le taux sans risque (rf), les experts ont pris comme référence le taux d’intérêt pour les obligations d’État à dix ans, tel que déduit des statistiques nationales.
(33)
En ce qui concerne les exercices pour lesquels il convenait d’évaluer la compensation, les experts ont conclu que les investisseurs qui investissaient dans des actions plutôt que dans des valeurs mobilières sans risque sur le marché italien (12) demandaient, en moyenne, une prime de risque (rm-rf) équivalant à 5,8 %.
(34)
Le coefficient bêta (13) des actions du capital de Simet a été calculé sur la base d’une valeur Beta Unlevered [bêta sans dette] (14) égale à 0,39 pour les services par autocars et le secteur du transport (15). Cette valeur bêta a été ensuite ajustée en fonction de la structure financière communiquée par la société pour chaque exercice:
(35)
Au cours des exercices concernés, le taux d’imposition des sociétés appliqué en Italie était le suivant: 36 % de 1987 à 1994; 37 % de 1995 à 2000; 36 % de 2001 à 2002.
(36)
Selon les experts, la rémunération du capital investi correspond au montant de la compensation que Simet doit recevoir après impôts. Étant donné que la compensation sera soumise à imposition, elle doit être ajustée comme suit:
(37)
Sur la base des formules indiquées ci-dessus, les experts ont établi que la rémunération due sur le capital investi par Simet s’élève à 5 948 150 EUR.
(38)
Il s’ensuit que le montant total de la compensation calculé par les experts avant application des intérêts de retard est de 8 245 124 EUR (compensation relative aux pertes d’exploitation et à la rémunération du capital investi).
2.7.3. Calcul des intérêts de retard
(39)
Les montants compensatoires calculés précédemment n’ayant pas été versés au cours des années pour lesquelles ils étaient dus, les experts les ont revus à la hausse:
-
en réévaluant les montants calculés initialement sur la base de l’indice des prix à la consommation fourni par l’ISTAT jusqu’en juillet 2012;
-
en appliquant ensuite l’intérêt légal sur les montants ainsi obtenus.
(40)
À l’issue des calculs susmentionnés, le collège d’experts est parvenu à un montant compensatoire total de 22 049 796 EUR.
2.7.4. Autres observations formulées dans le rapport majoritaire
(41)
Selon les observations formulées dans le rapport majoritaire, la compensation accordée par le Consiglio di Stato ne concerne pas l’application directe du règlement (CEE) no 1191/69, c’est-à-dire l’octroi direct - quoique rétroactif - de la compensation au sens dudit règlement. Les auteurs du rapport majoritaire estiment, au contraire, que le Consiglio di Stato a proposé d’appliquer les critères définis par ledit règlement dans le cadre des méthodes communes de compensation, pour établir les préjudices subis par Simet du fait de l’extension illégale de ses obligations de service public au fil du temps.
(42)
Dans le rapport susmentionné, il est souligné en outre que, dans les cas où la Commission a estimé que le règlement (CEE) no 1191/69 ne s’appliquait pas pour l’évaluation des compensations du service public, elle a souvent approuvé ces compensations en appliquant, par analogie, l’encadrement de l’Union européenne applicable aux aides d’État sous forme de compensations de service public. Le critère principal pour la Commission était le suivant: le montant de la compensation ne peut pas dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l’exécution desdites obligations. En ce qui concerne le risque de surcompensation en l’espèce, les auteurs du rapport majoritaire affirment que, dans la mesure où l’exercice effectué concerne le calcul ex post des coûts que la société a effectivement supportés dans le passé pour fournir les services réguliers demandés, leurs calculs échappent aux incertitudes propres aux évaluations pronostiques qui sont effectuées afin de déterminer la compensation ex ante. En conséquence, la question de la surcompensation ne se pose pas.
(43)
Il est également rappelé, dans le rapport majoritaire, qu’aucun système de séparation des comptes n’était disponible et que le principe de la séparation des comptes s’applique aux entreprises qui reçoivent une compensation pour la fourniture d’un service public, de manière à éviter que les fonds ainsi perçus ne soient indûment utilisés en faveur d’autres activités de l’entreprise. Il importe toutefois de noter en l’espèce que, dès lors qu’aucune ressource publique n’a encore été transférée à Simet à titre de compensation pour la fourniture d’un service public, l’obligation de séparation des comptes ne doit pas être considérée comme un motif de refus de paiement de la compensation accordée par le Consiglio di Stato.
(44)
De surcroît, les auteurs du rapport majoritaire font observer que, pour ce qui est des exercices 2002 et 2003 (pour lesquels un système de comptabilité analytique était disponible), les pertes d’exploitation réelles correspondaient, pour l’essentiel, à celles déterminées à l’aide de la méthode utilisée pour les exercices précédents, c’est-à-dire par ventilation des coûts des services réguliers de transport interrégional en fonction du pourcentage de recettes générées par ces services (les chiffres différaient de 2,6 % seulement). Les experts estiment, dès lors, que l’absence de toute comptabilité analytique pour la période antérieure ne doit avoir aucune incidence, en pratique, sur l’octroi de compensations.
3. MOTIFS DE L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(45)
Comme il résulte de la décision d’ouverture, la Commission doutait très sérieusement de la compatibilité de la mesure notifiée avec le marché intérieur.
(46)
En premier lieu, la Commission nourrissait des doutes quant à la possibilité de qualifier la mesure notifiée de mesure ne constituant pas une aide et, plus particulièrement, quant au respect des quatre conditions fixées par la Cour de justice de l’Union européenne dans la jurisprudence Altmark (16).
(47)
En second lieu, la Commission a soulevé la question du cadre juridique applicable. Étant donné que la compensation ordonnée par le Consiglio di Stato concerne des obligations de service public prétendument imposées à Simet durant les années 1987 à 2003, mais non encore payées, il y a lieu de savoir si le règlement applicable en l’espèce est le règlement (CEE) no 1191/69 ou le règlement (CE) no 1370/2007.
(48)
La Commission a estimé que le règlement (CEE) no 1191/69 s’appliquerait en l’espèce s’il pouvait être démontré que les autorités italiennes ont, de fait, imposé unilatéralement à Simet une obligation de service public et si la compensation proposée respectait toutes les exigences fixées par ledit règlement. En effet, en vertu de l’article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69, les compensations pour obligations de service public imposées unilatéralement à une entreprise au titre des dispositions dudit règlement sont dispensées de la procédure d’information préalable de la Commission. Toutefois, s’il est démontré qu’aucune des deux conditions n’est satisfaite, la compatibilité de la mesure notifiée doit être appréciée au regard du règlement (CE) no 1370/2007.
(49)
En troisième lieu, même en supposant que la compensation ordonnée par le Consiglio di Stato résulte effectivement de l’imposition unilatérale des obligations de service public, la Commission doute, sur la base des informations en sa possession, que la compensation soit conforme aux dispositions du règlement (CEE) no 1191/69. Elle est, en outre, dubitative quant à l’opportunité d’appliquer la méthode commune de compensation visée au règlement (CEE) no 1191/69, qui s’applique aux obligations de service public imposées de manière unilatérale pour la période ultérieure à 1992, dans la mesure où, à partir du mois de juillet 1992, les services de transport interrégional par autocars n’auraient pas pu être soumis à des obligations de service public imposées de manière unilatérale (17).
(50)
En quatrième lieu, s’il devait être confirmé, à l’issue d’enquêtes ultérieures, qu’au moins une des conditions d’exemption de l’information préalable, au sens du règlement (CEE) no 1191/69 n’est pas satisfaite et qu’il y a lieu de procéder à une évaluation conformément au règlement (CE) no 1370/2007, la Commission émettrait des doutes quant au respect des conditions dudit règlement en l’espèce.
(51)
Quelle que soit la base juridique appliquée, la Commission doute, dans tous les cas, que la compensation ordonnée par le Consiglio di Stato exclue la possibilité d’une surcompensation. La Commission a relevé que, jusqu’en 2000 (18) au moins, Simet n’a pas procédé à une séparation effective des comptes; l’institution a donc mis en doute la possibilité d’établir avec précision, ex post, les coûts liés aux services réguliers de transport et a estimé, en outre, que le rendement escompté sur les fonds propres qui a été utilisé aux fins de la compensation était inapproprié.
4. OBSERVATIONS DE L’ITALIE
(52)
Dans les documents transmis par les autorités italiennes, ces dernières considèrent que la mesure notifiée constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, notamment parce qu’elle ne satisfait pas à toutes les conditions définies par la Cour de justice de l’Union européenne dans la jurisprudence Altmark. Elles estiment, en outre, que la compensation décidée par le Consiglio di Stato n’était conforme ni au règlement (CEE) no 1191/69 ni au règlement (CE) no 1370/2007.
(53)
Les autorités italiennes mettent en exergue l’absence, durant la période considérée, de toute imposition unilatérale ou contractuelle d’obligations de service public en matière de services de transport interrégional par autocars. L’instrument juridique régissant les relations entre autorité publique et entreprises privées assurant des services de transport de voyageurs se compose d’une palette de dispositions unilatérales de concession, sur la base desquelles l’autorité publique cède au privé son droit légal à exercer des activités de transport en faveur d’une clientèle indifférenciée (droit que l’ordre juridique italien conférait à l’origine à l’État, en vertu de la loi no 1822/39).
(54)
De plus, les autorités italiennes font observer que le cahier des charges de concession, délivré par le ministère à la demande de l’entreprise désireuse d’assurer le service en cause, précisait clairement qu’il y avait lieu d’entendre ce service comme effectué aux risques et périls de l’entreprise concessionnaire, exception faite de la garantie des droits exclusifs qui s’appliquait durant la période concernée. La fourniture dudit service n’ouvrait aucun droit à une subvention ou à une compensation de quelque sorte que ce soit. Ces concessions étaient de nature temporaire et étaient renouvelées chaque année, sur demande de la société. Les licences ainsi accordées étaient soumises à de nombreuses modifications d’une année à l’autre (en ce qui concerne, entre autres, les parcours, les lieux de chargement ou le nombre de départs), selon les demandes spécifiques présentées par les entreprises.
(55)
Pour ce qui est du plafond tarifaire en vigueur jusqu’en 2001, mentionné dans la décision d’ouverture de la procédure, les autorités italiennes soulignent que ce plafond s’appliquait à l’ensemble du territoire italien et pas seulement à une zone géographique déterminée. Elles font observer de surcroît que cette mesure relevait de la politique des prix, au sens de l’article 2, paragraphe 5, du règlement (CEE) no 1191/69, mais ne constituait pas une obligation tarifaire soumise à une compensation obligatoire, au sens de cette même disposition.
(56)
En outre, les autorités italiennes font valoir que les impositions unilatérales d’obligations de service public n’étaient plus admises par le règlement (CEE) no 1191/69 à compter de juillet 1992 (19) pour les services interrégionaux de transport par autocars. Depuis cette date, l’article 1er, paragraphe 5, dudit règlement autorise le maintien ou l’imposition de telles obligations uniquement pour les services urbains, suburbains et régionaux.
(57)
En tout état de cause, les autorités italiennes relèvent que Simet n’a jamais demandé la suppression d’une obligation de service public, comme le prévoit l’article 4 du règlement (CEE) no 1191/69. Or, la demande de suppression constitue, à leurs yeux, une condition essentielle pour établir l’existence des obligations en cause. La demande adressée par Simet au ministère en 1999 (20) était une demande générale de compensation pour des obligations de service public prétendument imposées par les concessions octroyées à compter de 1987. Les autorités italiennes ont signalé que cette demande n’indiquait pas quelles obligations de service public devaient être supprimées, afin d’assurer une rentabilité satisfaisante des services interrégionaux de transport.
(58)
En conséquence, les autorités italiennes ont conclu que Simet n’a pas démontré qu’elle avait assumé des obligations de service public, au sens de l’article 2, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69; en particulier, la société n’a pas indiqué à quelles obligations spécifiques et précises en matière de prise en charge, de transport et de tarifs elle avait été soumise. Selon les autorités italiennes, Simet a démontré uniquement qu’elle avait assuré, sur la base de concessions publiques délivrées par les autorités compétentes à sa demande, divers services universels de transport. Cependant, l’attribution à Simet de services universels de transport ne démontre pas, en soi, que cette dernière ait assumé une quelconque obligation de service public au sens du règlement (CEE) no 1191/69.
(59)
Qui plus est, les autorités italiennes observent que, durant une grande partie de la période concernée (1987-2001), Simet n’a pas procédé à une séparation effective des comptes, conformément aux dispositions de l’article 1er, paragraphe 5, du règlement (CEE) no 1191/69 (21). Il n’a donc pas été possible de calculer les coûts nets additionnels découlant de l’accomplissement des obligations de service public. Par conséquent, les conditions définies à l’article 10 du règlement (CEE) no 1191/69 ne sont pas remplies.
(60)
Enfin, les autorités italiennes font observer que le ministère compétent n’a pas fixé au préalable le montant de la compensation, comme prévu par l’article 13 du règlement (CEE) no 1191/69, puisqu’il n’a imposé aucune obligation de service public à Simet. En l’espèce, la compensation due à Simet a été calculée exclusivement sur la base d’une évaluation ex post.
(61)
De l’avis des autorités italiennes, une évaluation effectuée conformément au règlement (CE) no 1370/2007 soulève, en substance, les mêmes questions qu’une évaluation effectuée conformément au règlement (CEE) no 1191/69 (à savoir, entre autres, l’absence de définition précise des obligations de service public, l’absence de paramètres objectifs, définis préalablement et sur la base desquels il est possible de calculer la compensation, l’absence de tout système de séparation des comptes, etc.). Quant au concept de «bénéfice raisonnable» défini dans l’annexe du règlement (CE) no 1370/2007, les autorités italiennes jugent surévalué le taux de rendement indiqué par Simet dans le rapport initial, dans la mesure où la compensation est déterminée ex post et élimine le risque de pertes et coûts imprévus.
(62)
Les autorités italiennes souscrivent en tous points aux conclusions du rapport minoritaire, selon lesquelles il n’était pas possible de calculer le montant de la compensation. Elles estiment, par contre, que le rapport majoritaire comporte diverses erreurs matérielles et méthodologiques. En particulier, les autorités doutent que la méthode se fondant sur des hypothèses, qui a été utilisée dans ledit rapport, soit appropriée pour estimer les coûts nets d’exploitation résultant des présumées obligations de service public. De même, elles contestent le fait que les auteurs du rapport majoritaire:
-
ne limitent pas le montant du capital employé au capital pouvant être affecté aux obligations de service public, mais prennent en considération l’ensemble du capital employé pour calculer la compensation. En d’autres termes, le capital utilisé pour d’autres activités de la société, comme les agences de voyage, les services internationaux, la location d’autocars avec chauffeur, n’a pas été exclu de ces calculs,
-
incluent une prime de risque supérieure à 100 points de base, lors de la détermination du rendement escompté du capital. Cela ne semble pas opportun pour une compensation calculée ex post,
-
ne calculent pas correctement l’intérêt, puisqu’ils ne tiennent pas compte du fait que les montants de la compensation n’ont pas été payés au cours des années pour lesquelles ils ont été déterminés. En particulier, les experts nommés par le Consiglio di Stato ont appliqué les intérêts légaux sur des montants intégralement réévalués en 2012 et non sur les montants initiaux, comme il aurait été opportun de le faire.
5. OBSERVATIONS DES TIERS INTÉRESSÉS
(63)
Le seul tiers intéressé qui a soumis des observations en réponse à la décision d’ouverture est Simet, le bénéficiaire potentiel de la mesure notifiée. Dans ses déclarations, Simet marque son désaccord avec les positions préliminaires adoptées par la Commission dans la décision d’ouverture.
(64)
Pour étayer son affirmation selon laquelle des obligations de service public lui ont été imposées, Simet a présenté les concessions qui lui ont été délivrées pour les parcours faisant l’objet de la procédure judiciaire. Selon Simet, les exigences fixées par ces concessions portaient sur les dispositions tarifaires, les obligations en matière de parcours, les arrêts à desservir, la fréquence des trajets et l’horaire de service, de même que sur les conditions relatives au transport des bagages des voyageurs et au transport gratuit du courrier ordinaire pour le compte des services postaux et des envois postaux à livrer contre remboursement, tel que prévu par les dispositions régissant ce type de transport. En vertu desdites concessions, la société était tenue, en outre, de notifier tous types d’interruption, d’accident et de modification des modalités de prestation des services fournis, ainsi que d’émettre des billets pour le transport des voyageurs, des bagages et des colis agricoles, et de conserver les registres correspondants durant cinq ans. De plus, Simet avait l’obligation d’obtenir au préalable, auprès des bureaux provinciaux de la motorisation civile du ministère, une autorisation concernant le type et les caractéristiques des autocars à utiliser pour les services faisant l’objet des concessions, de même que pour l’exécution d’autres services.
(65)
Par ailleurs, Simet a produit des documents attestant, de son avis, des refus - totaux ou partiels - opposés par le ministère aux demandes de modification des modalités de prestation des services qu’elle fournissait. En ce qui concerne plus particulièrement la période concernée, Simet a présenté les refus (partiels) opposés à (22):
-
ses demandes d’effectuer des arrêts supplémentaires, en plus de ceux déjà prévus pour les services réguliers assurant les liaisons Rossano-Naples (1992), Cariati-Milan (1995), Cosenza-Florence (1999), Cosenza-Florence et Cosenza-Pise (2000), ainsi que la liaison San Giovanni-Milan (2003),
-
sa demande d’autorisation pour l’exploitation de nouveaux services réguliers sur le parcours Cosenza-Naples (2000).
(66)
De l’avis de Simet, ces refus offrent la preuve que les obligations de service public ont été imposées de façon unilatérale par les autorités italiennes. Simet soutient, en outre, que les autorités ne lui ont pas permis d’«optimiser» les services de transport par l’extension et la diversification des services proposés. Les liaisons assurées par la société ont été «gelées» et sont restées liées aux décisions ministérielles, bien qu’elles soient officiellement classées comme relevant des «activités de l’entreprise».
(67)
Simet réfute l’affirmation énoncée au considérant 16 de la décision d’ouverture, selon laquelle les tarifs indiqués dans les cahiers des charges de concession annuelle étaient ceux proposés par la société. Initialement, les tarifs des services réguliers à longue distance devaient être analogues à ceux du transport ferroviaire en seconde classe, comme il résulte, notamment, du mémorandum ministériel du 19 décembre 1988 (D.C. III Div 32 no 3846), dans lequel il est précisé ce qui suit: «considérant les demandes d’augmentation des tarifs introduites par de nombreuses sociétés concessionnaires de services publics de transport par autocars; considérant qu’aucune disposition à caractère général n’a été promulguée en matière tarifaire au cours de la dernière période; dans l’attente de nouvelles directives […] il est décidé que [les bureaux régionaux] peuvent autoriser directement les concessionnaires à procéder, dans le cadre de l’exploitation de leurs lignes d’autocars, à une augmentation des tarifs, afin de les aligner sur ceux pratiqués par l’Ente Ferrovie dello Stato (FS) [compagnie nationale des chemins de fer] pour les voyages en seconde classe; si les autocars assurant ces liaisons empruntent le réseau autoroutier [comme c’est le cas dans l’affaire qui nous occupe], les tarifs peuvent être majorés du supplément pour voie express; […] bien entendu, aucune augmentation tarifaire n’est admise pour les lignes d’autocars pour lesquelles le tarif susmentionné est déjà en vigueur» [traduction libre]. Selon Simet, les extraits ci-dessus montrent qu’il ne lui a pas été permis de fixer des tarifs supérieurs à ceux pratiqués par l’Ente Ferrovie dello Stato pour les billets de seconde classe (c’est-à-dire le tarif le plus bas appliqué par les Ferrovie dello Stato). Par conséquent, la société a été empêchée de tirer un profit supérieur de ses activités car l’objectif premier de l’État était de satisfaire des exigences et des finalités collectives.
(68)
Dans la circulaire du ministère portant la référence no A/7302 et datée du 3 juillet 1992, nous pouvons lire que l’augmentation concédée pour les services publics de transport par autocars était de 6,1 % pour l’année 1992. Simet déclare que la circulaire, par laquelle le ministère autorise une augmentation tarifaire uniquement aux fins d’un alignement sur les chiffres de l’ISTAT, confirme l’impossibilité de la société d’appliquer en toute autonomie les tarifs qu’elle estime les plus appropriés. Simet fait observer, en outre, qu’il ressort du point 2 de la circulaire no 3/02 du 5 avril 2002 que, dans les indications fournies sur les modalités de conversion en euros des tarifs établis en lires, le ministère a confirmé que les tarifs et prix en question étaient «réglementés».
(69)
Enfin, il résulte des concessions délivrées par le ministère que les tarifs sont «établis» - autrement dit, fixés d’autorité - par l’administration. Dans la mesure où il ne s’agit pas d’une simple «autorisation», mais d’une «concession», il est expressément précisé dans le cahier des charges correspondant que celle-ci est «régie par les clauses [du cahier des charges], ainsi que par celles qui pourront être ultérieurement définies» et que «l’administration a la faculté de révoquer à tout moment la concession, sans que l’exploitant puisse faire valoir quelque prétention que ce soit» [traductions libres]. Au point 6 de chaque cahier des charges, il est indiqué expressément que les tarifs et les tableaux des horaires correspondent à ceux approuvés par le bureau provincial de la motorisation civile du ministère. Simet affirme n’avoir été en mesure ni de répondre aux demandes du marché, ni de satisfaire à ses propres exigences de la façon qu’elle estimait la plus opportune, étant donné que la fixation des tarifs ne permet aucune souplesse dans les services offerts à la clientèle.
(70)
Compte tenu de l’obligation d’appliquer les tarifs qui lui ont été imposés, Simet estime qu’elle n’a pas pu mettre en place les politiques de prix qu’une entreprise opérant dans un marché moderne, libre et compétitif aurait habituellement appliquées. D’une part, Simet a mis en évidence le fait que le niveau des tarifs imposés par le ministère (équivalence avec les tarifs de transport ferroviaire pratiqués par l’Ente Ferrovie dello Stato pour les billets en seconde classe) était tellement bas que la société ne parvenait pas à couvrir les coûts d’exploitation des services de transport par autocars. D’autre part, ces dispositions ont permis à l’État d’offrir un soutien injustifié à la compagnie nationale des chemins de fer, dès lors qu’il était interdit aux concessionnaires de services interrégionaux de transport par autocars, tels que Simet, d’appliquer des tarifs inférieurs à ceux pratiqués par les Ferrovie dello Stato pour un billet en seconde classe avec supplément express. Les Ferrovie dello Stato ont été également favorisées par le fait que Simet et les autres entreprises exploitant des services similaires n’ont eu droit à aucune subvention.
(71)
À la lumière de ce qui précède, Simet considère que les concessions délivrées par le ministère et les décisions ultérieures de rejet des demandes de modification des parcours démontrent que ces concessions satisfont aux critères du contrat de service public, au sens de l’article 14 du règlement (CE) no 1191/69, en ce sens qu’elles prévoient des obligations en matière de parcours, d’arrêts, de tarifs et de transport gratuit du courrier ordinaire pour le compte des services postaux et des envois postaux à livrer contre remboursement, tel que prévu par les dispositions régissant ce type de transport.
(72)
Même en supposant que le règlement (CEE) no 1191/69 ne prévoyait aucun droit à compensation pour les concessionnaires de services interrégionaux, comme le soutient le ministère, Simet estime que cela signifierait que le service avait été libéralisé et, partant, que l’administration ne pouvait pas imposer la moindre obligation à l’entreprise, notamment en ce qui concerne les tarifs. Simet considère, dès lors, que le ministère a enfreint les dispositions légales et doit donc réparer le préjudice ainsi occasionné à la société, conformément à la législation nationale (article 35 du décret législatif no 80/1998 appliqué par le Consiglio di Stato).
(73)
De l’avis de Simet, l’espèce ne concerne pas la matière typiquement régie par le règlement (CEE) no 1191/69, mais porte sur un litige en matière de réparation du préjudice. Simet fait observer que l’arrêt no 1405/2010 du Consiglio di Stato a reconnu son droit à réparation du préjudice, au titre de l’article 35 du décret législatif no 80/1998, c’est-à-dire à l’indemnisation des dommages subis en raison des dispositions illégales par lesquelles le ministère a refusé la suppression des obligations de service public imposées à Simet. Il s’ensuit que ces dispositions - qui ont porté préjudice au droit à la liberté d’entreprise consacré par l’article 41 de la constitution italienne, dans la mesure où elles ont entravé l’exploitation des activités de l’entreprise en occasionnant un dommage patrimonial - devaient être considérées comme illégales et, en tant que telles, donnaient droit à la réparation effective des préjudices subis. Le Consiglio di Stato a reconnu que le ministère avait causé à Simet un dommage injustifié, en lui imposant des obligations de service public en violation de son droit à fournir des services de transport en toute liberté et en toute autonomie.
(74)
S’il devait être considéré, néanmoins, que le règlement (CEE) no 1191/69, tel que modifié, autorise l’administration à imposer des obligations de service public afin de répondre aux besoins de la région, Simet estime que le ministère serait tenu de prévoir une rémunération en compensation des obligations ainsi imposées. De l’avis de Simet, le règlement (CEE) no 1191/69 permet, en effet, d’imposer des obligations de service pour «répondre aux besoins en transports d’une région» (article 1er, paragraphe 2) et non «dans une région».
6. COMMENTAIRES DE L’ITALIE SUR LES OBSERVATIONS DE LA PARTIE INTÉRESSÉE
(75)
Dans leurs commentaires sur les observations de la partie intéressée, les autorités italiennes rappellent leur point de vue, selon lequel il n’existe aucune obligation de service public, ni au sens du règlement (CEE) no 1191/69, ni au sens du règlement (CE) no 1370/2007, et aucune compensation n’est donc due.
(76)
Afin d’étayer leur position, les autorités italiennes fournissent une explication plus détaillée du système régissant le fonctionnement des services réguliers de transport de voyageurs par autocars, conformément à la loi no 1822/39 (23) qui s’appliquait durant la période concernée. Le cadre juridique défini par ladite loi pour les services réguliers de transport relevant de la compétence de l’État («servizi di linea di competenza statale», également désignés par l’expression «autolinee ordinarie» [lignes ordinaires d’autocars]) peut être résumé comme suit:
i)
le service était exploité après délivrance d’une concession;
ii)
la concession était délivrée à la demande de l’entreprise;
iii)
aucune procédure de sélection n’était prévue ou mise en place aux fins de l’attribution des concessions;
iv)
la concession pouvait, aux termes de la loi, être provisoire ou définitive, le choix étant laissé à l’entière discrétion du ministère; cependant, ce dernier choisissait invariablement d’attribuer une concession provisoire, quelles que soient les entreprises. Par conséquent, les concessions avaient une durée annuelle et les entreprises (Simet incluse) devaient représenter une demande d’année en année pour obtenir le renouvellement de la concession;
v)
la concession conférait un droit d’exclusivité sur le parcours indiqué dans le cahier des charges de concession;
vi)
des titres préférentiels étaient octroyés aux concessionnaires concernant les zones géographiques («bassins de trafic») qu’ils devaient desservir, lesquelles étaient déterminées sur la base d’un critère dit de «finitimità», c’est-à-dire de proximité et d’interconnexion économique et fonctionnelle des lignes (articles 5 et 6 de la loi no 1822/39);
vii)
par ailleurs, un critère de priorité aux services existants était appliqué; pour des raisons de rentabilité, il était jugé préférable, aux fins de la sauvegarde des intérêts publics, de privilégier l’adaptation des services existants, plutôt que de mettre en place de nouveaux services;
viii)
pour la délivrance de concessions relatives à de nouveaux services, un critère fondé sur le nombre d’usagers de la zone de ramassage («bassin d’usagers») à desservir était appliqué, en fonction de la longueur du parcours des nouvelles lignes prévues. Pour un parcours d’une longueur de maximum 500 kilomètres, le bassin d’usagers devait compter au moins 300 000 habitants; pour les services de transport sur de plus longues distances, un critère proportionnel était appliqué (24).
(77)
Il résulte de ce qui précède que le ministère devait tenir compte de ce cadre juridique lors de ses décisions sur les demandes qui lui étaient adressées par les entreprises aux fins de la modification d’un service existant ou de la concession de nouveaux services.
(78)
En ce qui concerne les refus, totaux ou partiels, opposés par le ministère aux demandes de modification des modalités de prestation des services fournis par Simet, les autorités italiennes ont fait observer que ces refus concernaient exclusivement le système régi par la loi no 1822/39. En particulier, le ministère ne pouvait pas délivrer de nouvelles concessions pour de nouveaux services, ni étendre la portée des concessions existantes (en acceptant des arrêts supplémentaires), dès lors que ces décisions étaient susceptibles d’avoir des répercussions sur les droits des autres exploitants de services réguliers de transport, aux termes de la loi susmentionnée. Dans le même temps, le ministère a accepté les modifications qui ne contrevenaient pas aux principes édictées par ladite loi (25).
(79)
Tout en reconnaissant que Simet s’est vu refuser, à diverses occasions, l’autorisation d’exploiter de nouveaux services ou d’effectuer des arrêts supplémentaires sur les lignes déjà assurées, les autorités italiennes estiment que les déclarations de Simet et les documents y annexés ne prouvent pas que des demandes formelles, visant à la modification des caractéristiques fixées dans les cahiers des charges existants pour les services fournis, ont été présentées et ultérieurement rejetées. En tout état de cause, le ministère n’a jamais rejeté les demandes de Simet de supprimer les arrêts prévus dans des zones faiblement peuplées, ni celles relatives à des changements d’horaires.
(80)
En ce qui concerne les clauses des cahiers des charges de concession sur le transport d’envois postaux, les autorités italiennes allèguent que Simet n’a fourni aucun document prouvant que les services ont été effectivement assurés, ni aucune pièce justificative des coûts nets. Lesdites autorités soulignent, en outre, que Simet SpA n’a jamais fait état de la moindre mesure qui soit de nature à démontrer que le ministère a nié à Simet le droit de modifier ses tarifs. Elles précisent, entre autres, que Simet n’a jamais demandé l’autorisation de diminuer les tarifs.
(81)
Quant au mémorandum ministériel du 19 décembre 1988 (D.C. III Div 32 no 3846) et à la circulaire ministérielle no A/66 du 10 janvier 1989 (qui a fait suite audit mémorandum et a été émise par le bureau provincial de Catanzaro en charge de la motorisation civile du ministère), les autorités italiennes considèrent que ces documents ont permis aux exploitants des services réguliers d’aligner leurs tarifs sur ceux des Ferrovie dello Stato et qu’ils doivent donc être considérés dans le cadre plus vaste des politiques nationales des transports et des prix. Cette dernière remarque vaudrait aussi pour la lettre no 7302 du bureau provincial de Catanzaro du 3 juillet 1992 (à laquelle Simet fait référence), qui a permis aux exploitants des services de transport par autocars d’augmenter leurs tarifs de 6,1 %, afin de les adapter au taux d’inflation, en application de la circulaire no 801/92 (26). Il est précisé dans ladite lettre que les entreprises peuvent appliquer un régime tarifaire différent, moyennant la présentation d’une demande spécifique en ce sens. Or, les autorités italiennes signalent que Simet n’a jamais avancé la moindre demande à cet égard. Dans tous les cas, ni le mémorandum ministériel de 1998, ni la lettre du ministère de 1992 ne peuvent être interprétés comme rejetant la demande de Simet de suppression des obligations de service public, du fait des tarifs.
(82)
De plus, les autorités italiennes réfutent les allégations de Simet selon lesquelles le point 2 de la circulaire no 3/02 du 5 avril 2002 démontre que les tarifs des services réguliers de transport par autocars étaient fixés par le ministère. Cette circulaire se limite à fournir des indications sur les modalités de conversion en euros des tarifs établis en lires. Le fait que les tarifs des services réguliers à longue distance étaient «réglementés» ne signifie pas pour autant qu’ils n’étaient pas fixés par les exploitants. Au contraire, cela signifie que les tarifs étaient fixés préalablement - dans un souci de transparence et de publicité, et afin d’offrir une garantie aux voyageurs - et qu’ils étaient ensuite autorisés par les services ministériels compétents. Dans la mesure où il s’agit de services réguliers de transport à offre indifférenciée, les modalités des services fournis - telles que les parcours, les arrêts, les horaires et les tarifs - doivent être connues à l’avance, contrairement à ce qui se produit dans le cas de services occasionnels. Selon les autorités italiennes, ce même principe s’applique au niveau de l’Union pour les services réguliers régis par le règlement (CE) no 1073/2009 du Parlement européen et du Conseil (27), en vertu duquel les tarifs font partie intégrante des autorisations délivrées pour des services réguliers (article 6, paragraphe 2, dudit règlement). En raison de cette obligation de «prédétermination» des modalités de prestation des services, les autorités italiennes contestent également l’interprétation de Simet du point 6 des cahiers des charges de concession (28), dans la mesure où tant les horaires que les tarifs des services réguliers faisant l’objet de la concession étaient fixés à l’avance (et indiqués dans la demande présentée par l’entreprise et dans la concession délivrée par le ministère).
(83)
Pour ce qui est du montant de la compensation requise, Simet réclame uniquement une «compensation […] dans les limites des montants dus» [traduction libre]. De l’avis des autorités italiennes, les calculs des coûts présentés régulièrement par Simet sont généraux, puisqu’ils couvrent l’ensemble de ses activités commerciales, et objectivement incorrects car non fondés sur des données fiables, étant donné qu’il n’a été procédé à aucune séparation des comptes durant une grande partie de la période concernée.
(84)
Les autorités italiennes considèrent qu’il n’est nullement pertinent de déterminer si l’affaire porte sur la concession d’une compensation pour service public (et, partant, de l’application directe du règlement (CEE) no 1191/69) ou sur l’octroi d’une indemnisation. Même en supposant que le Consiglio di Stato ait voulu reconnaître à Simet le droit à la réparation [une conclusion qui, aux dires des autorités italiennes, ne va pas de soi à la lecture de l’arrêt no 1405/2010 (29)], le préjudice subi - quel qu’il soit - pourrait uniquement découler de l’exécution d’obligations de service public. Or, les autorités italiennes insistent sur le fait qu’aucune obligation de la sorte n’a été imposée à Simet.
(85)
Enfin, les autorités italiennes réfutent la thèse selon laquelle il y a lieu d’accorder une indemnisation au titre de l’article 41 de la constitution italienne. L’application pure et simple de l’article 41 de la constitution ne suffit pas pour considérer le transport de voyageurs par des services interrégionaux réguliers comme étant totalement libéralisé, dès lors que celui-ci est soumis, en premier lieu, à un système de concessions (régi par la loi no 1822/39 et par le décret du président de la République no 369/94) et, en second lieu, à un système d’autorisations (régi par le décret législatif no 285/05).
7. APPRÉCIATION DE L’AIDE
7.1. EXISTENCE DE L’AIDE
(86)
L’article 107, paragraphe 1, TFUE, dispose que «sont incompatibles avec le marché intérieur dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(87)
Pour être considérée comme une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, une mesure doit satisfaire aux conditions cumulatives suivantes:
-
l’avantage doit être accordé par l’État ou au moyen de ressources d’État,
-
la mesure doit conférer un avantage sélectif, en favorisant certaines entreprises ou certaines productions,
-
la mesure fausse ou menace de fausser la concurrence,
-
la mesure affecte les échanges entre États membres.
(88)
La Commission appréciera si, en l’espèce, toutes les conditions susmentionnées ont été respectées.
7.1.1. Ressources d’État et imputabilité
(89)
La Commission fait observer que, dans ses arrêts, le Conseil d’État a enjoint le ministère de verser la compensation à Simet pour les services de transport interrégional par autocars fournis de 1987 à 2003 sur des parcours relevant de la compétence de l’État. Les ressources qui seront utilisées pour le paiement de ladite compensation sont celles mises à la disposition du ministère et constituent, dès lors, des ressources d’État. La décision arrêtée par l’organe judiciaire de verser la compensation en cause est imputable à l’État.
7.1.2. Avantage économique sélectif
(90)
La Commission fait observer, avant toute chose, que Simet exerce une activité économique - à savoir, le transport de voyageurs - contre rémunération. Par conséquent, Simet doit être considérée comme une «entreprise» au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
(91)
En outre, l’octroi de la mesure devrait être considéré comme sélectif, dans la mesure où seule la société Simet en bénéficie.
(92)
En ce qui concerne l’avantage économique sélectif accordé, il découle de l’arrêt Altmark que toute intervention octroyée par l’État ou au moyen de ressources d’État doit être considérée comme une compensation directe représentant la contrepartie des prestations effectuées par les entreprises bénéficiaires pour exécuter des obligations de service public, de sorte que ces entreprises ne profitent pas, en réalité, d’un avantage financier. Il s’ensuit que ladite intervention ne constitue pas une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, dès lors que les quatre conditions suivantes sont réunies (30):
-
premièrement, l’entreprise bénéficiaire doit effectivement être chargée de l’exécution d’obligations de service public et ces obligations doivent être clairement définies,
-
deuxièmement, les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente,
-
troisièmement, la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l’exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations,
-
quatrièmement, lorsque le choix de l’entreprise à charger de l’exécution d’obligations de service public n’est pas effectué dans le cadre d’une procédure de marché public, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d’une analyse des coûts qu’une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d’un bénéfice raisonnable pour l’exécution de ces obligations.
(93)
Pour ce qui est de la deuxième condition, les paramètres sur la base desquels la compensation est calculée doivent être définis à l’avance, de façon objective et transparente, afin de garantir qu’elle ne comporte aucun avantage économique susceptible de favoriser l’entreprise bénéficiaire au détriment des entreprises concurrentes. Toutefois, la nécessité d’établir préalablement les paramètres de compensation ne signifie pas que cette dernière doit être calculée à l’aide d’une formule spécifique. L’important est plutôt que la manière dont la compensation est déterminée soit indiquée clairement dès le début.
(94)
En l’espèce, Simet n’a avancé aucun élément probant de nature à démontrer que les paramètres de compensation pour les services fournis durant la période concernée ont été établis à l’avance et de manière objective et transparente. Les cahiers des charges de concession sur la base desquels Simet se fonde pour prouver qu’une obligation de service public lui a été imposée indiquent plutôt que la fourniture du service ne confère à l’entreprise exploitante aucun droit à une quelconque subvention ou compensation et que le service doit être entendu comme exploité aux risques et périls de ladite entreprise. C’est la raison pour laquelle le Consiglio di Stato a disposé, dans son arrêt no 1405/2010, que ladite compensation doit être calculée sur la base de données fiables, tirées de la comptabilité de la société. En l’absence de paramètres de compensation établis préalablement, tout calcul de ce type - comme les calculs contenus dans le rapport initial et dans le rapport majoritaire - se fonde nécessairement et exclusivement sur des estimations ex post des coûts nets encourus pour la fourniture des services réguliers de transport interrégional en cause. Il s’ensuit que la deuxième condition fixée par l’arrêt Altmark n’est pas satisfaite en l’espèce.
(95)
Dans la mesure où l’arrêt Altmark précise que les quatre conditions doivent être remplies cumulativement pour que l’existence d’un avantage économique puisse être exclue, lorsqu’une compensation est octroyée à une entreprise en contrepartie des obligations de service public qui lui ont été imposées, il n’y a pas lieu, pour la Commission, d’apprécier si les trois autres conditions sont respectées en l’espèce. En conséquence, le paiement de la compensation en faveur de Simet pour les services interrégionaux de transport par autocars fournis durant la période 1987-2003 confère à cette entreprise un avantage économique sélectif.
7.1.3. Distorsion de la concurrence et effets sur les échanges entre États membres
(96)
En ce qui concerne ces deux critères, il convient de vérifier si la mesure notifiée pourrait fausser la concurrence au point d’affecter les échanges entre États membres.
(97)
Comme indiqué dans l’arrêt Altmark (31), plusieurs États membres ont commencé dès 1995 à ouvrir certains marchés de transport urbain, suburbain ou régional à la concurrence d’entreprises établies dans d’autres États membres et il existe divers exemples d’entreprises de transport qui exercent des activités dans des États membres autres que leur État d’origine. Cette tendance est particulièrement évidente dans le secteur des services interrégionaux de transport par autocars, tels que ceux fournis par Simet. Dès lors, toute compensation octroyée à Simet doit être considérée comme susceptible de fausser la concurrence dans le cadre de la fourniture des services interrégionaux de transport par autocars et d’affecter les échanges entre États membres, au point de se répercuter négativement sur la possibilité, pour les entreprises de transport établies dans d’autres États membres, d’exercer leurs activités en Italie. Pareille situation aura pour effet de renforcer la position de marché de Simet.
(98)
La Commission fait également observer que Simet est active sur d’autres marchés - comme ceux des services de voyages internationaux, des services touristiques et des services de location d’autocars - et qu’elle est donc en concurrence avec d’autres entreprises établies dans l’Union et opérant sur ces marchés. De ce fait, toute compensation accordée à Simet fausserait immanquablement la concurrence et affecterait, en outre, les échanges entre États membres sur ces marchés.
(99)
La Commission est donc d’avis que la mesure notifiée fausse la concurrence et affecte les échanges entre États membres.
7.1.4. Conclusion
(100)
À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que la mesure notifiée constitue une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
7.2. EXEMPTION DE L’OBLIGATION DE NOTIFICATION EN VERTU DU RÈGLEMENT (CEE) No 1191/69
(101)
Selon le raisonnement du Consiglio di Stato, Simet a acquis le droit à une compensation pour la fourniture des services de transport en cause, dès lors qu’elle a fourni lesdits services. Ce raisonnement suppose cependant que les paiements de la compensation soient dispensés de la procédure d’information obligatoire, conformément aux dispositions de l’article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69; dans le cas contraire, le défaut d’information préalable de la compensation rend cette dernière illégale car contraire aux dispositions du traité sur les aides d’État.
(102)
En effet, l’article 17, paragraphe 2, du règlement susmentionné dispose que les compensations qui résultent de l’application dudit règlement sont dispensées de la procédure d’information préalable prévue par l’article 108, paragraphe 3, du traité et, partant, de l’obligation d’information préalable. Comme il ressort de l’arrêt Combus, le concept de «compensation d’obligations de service public» au sens de ladite disposition appelle une interprétation très restrictive (32). L’exemption de la procédure d’information visée à l’article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69 concerne uniquement la compensation d’obligations de service public imposées unilatéralement à une entreprise, au titre de l’article 2 dudit règlement, et devant être calculée selon la méthode décrite aux articles 10 à 13 dudit règlement (méthode commune de compensation); elle ne s’applique pas aux contrats de service public tels que définis à l’article 14 de ce même règlement. La compensation payée en vertu d’un contrat de service public, au sens dudit article 14, qui constitue une aide d’État, doit être notifiée à la Commission avant d’être mise à exécution. Le défaut d’information préalable conduira à considérer la compensation en cause comme une aide mise illégalement à exécution.
(103)
Afin d’établir si, en l’espèce, l’article 17, paragraphe 2, dispensait effectivement les autorités italiennes de l’obligation d’information préalable, il convient dès lors de déterminer, en premier lieu, si les autorités italiennes ont, de fait, imposé unilatéralement une obligation de service public à Simet et, en second lieu, si la compensation reconnue pour ces obligations de service est conforme au règlement (CEE) no 1191/69. La Commission examinera successivement ces deux questions.
7.2.1. Les autorités italiennes ont-elles imposé unilatéralement à Simet une obligation de service public?
(104)
Selon les déclarations de Simet (33), la preuve qu’une obligation de service public lui a été imposée unilatéralement peut être déduite des spécifications relatives aux modalités des services à fournir, telles que prévues dans les cahiers des charges de concession délivrés pour chaque parcours spécifique de transport interrégional, ainsi que des contraintes tarifaires imposées par le ministère et des refus opposés par ce dernier aux demandes de modification des services existants ou de concession de nouveaux services.
(105)
Toutefois, la Commission constate, sur la base des informations qui lui ont été fournies, que Simet n’a pas démontré de façon convaincante que les autorités italiennes lui ont imposé une obligation de service public de façon unilatérale.
(106)
En premier lieu, le fait que Simet ait pris l’initiative de demander le renouvellement des cahiers des charges de concession pour chacune des seize années que compte la période concernée est inconciliable avec l’allégation d’imposition unilatérale d’une obligation de service public. La finalité de ces cahiers des charges était de conférer à Simet le droit exclusif de fournir les services en question durant la période concernée. Nonobstant la présence d’une clause, dans chacun de ces cahiers des charges, stipulant que la fourniture desdits services n’était pas soumise à compensation et s’entendait comme effectuée aux risques et périls de l’entreprise exploitante, Simet a demandé, à maintes reprises, la prorogation du droit de fournir lesdits services.
(107)
En second lieu, le fait que les cahiers des charges indiquaient les tarifs, les parcours, la fréquence des trajets et les horaires de service à respecter ne signifie pas nécessairement que les concessions octroyées ont eu pour conséquence d’imposer à Simet des obligations unilatérales de service public. Dans la mesure où les services fournis concernaient des lignes d’autocars régulières, il importait que les cahiers des charges de concession, qui conféraient à Simet le droit exclusif d’assurer ces services, définissent à l’avance les modalités de fourniture desdits services. Simet n’a produit aucune preuve attestant l’introduction de demandes formelles de modification des caractéristiques indiquées aux cahiers des charges et le rejet ultérieur de celles-ci par le ministère. De même, Simet n’a avancé aucun élément probant de nature à démontrer que les modalités susmentionnées lui ont été imposées de façon unilatérale par les autorités italiennes, plutôt que proposées par l’exploitant, comme contrepartie du droit de fournir les services dans des conditions d’exclusivité, et qu’elles ont ensuite été autorisées par le ministère.
(108)
Pour ce qui est, en troisième lieu, de la prétendue obligation de transport d’envois postaux, Simet n’a fourni aucune preuve de la fourniture effective de tels services, ni aucune pièce justificative des coûts nets en découlant. La société n’a pas non plus produit le moindre document attestant qu’elle a, à quelque moment que ce soit, contesté les clauses des cahiers des charges de concession concernant le transport d’envois postaux. L’absence d’un tel document pourrait signifier soit que la prestation de ces services n’était pas contraire aux intérêts commerciaux de la société, soit que cette dernière l’a considérée comme une contrepartie équitable du droit d’exercer, en exclusivité, des services de transport interrégional.
(109)
En ce qui concerne, en quatrième lieu, les tarifs que Simet a pu appliquer pour les services de transport de voyageurs qu’elle a fournis, les autorités italiennes reconnaissent que des dispositions nationales fixant les orientations générales du système des prix des services de transport par autocars, dans le cadre plus vaste des politiques nationales des transports et des prix (34), étaient en vigueur jusqu’en 2001. Elles font néanmoins observer que les exploitants avaient la faculté d’introduire une demande spécifique afin de pouvoir appliquer un tarif différent, comme il ressort clairement de la lettre ministérielle à laquelle Simet fait référence (35). La Commission relève, toutefois, que Simet n’a produit aucun document attestant la présentation d’une telle demande devant les autorités italiennes, ni le rejet par le ministère de demandes de modification des tarifs durant la période 1987-2003.
(110)
Contrairement à la thèse de Simet, le fait que les tarifs des services réguliers à longue distance étaient «approuvés» par le bureau provincial de la motorisation civile du ministère (36) et qu’il était fait référence, dans la circulaire no 3/02 du 5 avril 2002 (37), à des tarifs «réglementés» ne signifie pas que ces tarifs n’ont pas été fixés initialement par les exploitants. En vérité, l’utilisation de ces termes témoigne simplement du fait que les tarifs étaient fixés à l’avance - afin d’assurer leur transparence et leur publicité, et d’offrir ainsi une garantie aux voyageurs -, puis autorisés par les services ministériels compétents.
(111)
Dans tous les cas, ce type de mesures ne constitue pas, au sens de l’article 2, paragraphe 5, du règlement (CEE) no 1191/69, une «obligation tarifaire» qui aurait dû être soumise à la méthode commune de compensation. Par obligation tarifaire, il y a lieu d’entendre exclusivement «l’obligation pour les entreprises de transport d’appliquer des prix fixes ou homologués par voie d’autorité contraires à l’intérêt commercial de l’entreprise et résultant soit de l’imposition, soit du refus de modification de mesures tarifaires particulières». La définition de l’obligation tarifaire ne s’applique pas «aux obligations découlant de mesures générales de politique des prix s’appliquant à l’ensemble des activités économiques ou de mesures prises en matière de prix et conditions généraux de transport en vue de l’organisation du marché des transports ou d’une partie de celui-ci».
(112)
Enfin, la Commission fait observer, au sujet des refus du ministère invoqués par Simet, qu’il s’agissait de demandes de nature expansionniste qui ne portaient pas sur des modifications des modalités de fourniture des services existants. Or, une expansion des services n’était pas toujours possible, en raison de la manière dont le fonctionnement des services réguliers de transport de voyageurs est régi par la loi no 1822/39. En effet, la délivrance de concessions pour des services nouveaux ou de portée plus vaste que ceux déjà existants n’était possible qu’à la condition que ces concessions n’affectent en rien les droits des autres exploitants de services réguliers de transport. Par conséquent, le refus de mettre en place de nouveaux services ou d’étendre ceux existants doit être perçu comme le résultat d’une action menée en vue de concilier les intérêts des divers opérateurs économiques, et non - comme l’affirme Simet - comme la conséquence de l’imposition d’obligations de service public.
(113)
Il y a lieu dès lors de conclure que Simet n’a pas démontré que les autorités italiennes lui ont imposé unilatéralement une obligation de service public.
7.2.2. La compensation octroyée pour cette obligation est-elle conforme au règlement (CEE) no 1191/69?
(114)
Même en supposant qu’une forme quelconque d’imposition unilatérale d’obligations de service public soit démontrée, la compensation octroyée pour ces services devrait, en tout état de cause, être conforme à la méthode commune de compensation (section IV) du règlement (CEE) no 1191/69 pour pouvoir être exemptée de l’obligation d’information préalable, conformément à l’article 17, paragraphe 2, dudit règlement. De l’avis de la Commission, cette condition n’a pas été respectée.
(115)
En premier lieu, la Commission relève que l’article 10 du règlement (CEE) no 1191/69 dispose notamment que, dans le cas d’une obligation d’exploiter ou de transporter, le montant de la compensation doit être égal à la différence entre la diminution des charges et la diminution des recettes de l’entreprise pouvant résulter de la suppression de la totalité ou de la partie correspondante de l’obligation en cause pendant la période de temps considérée. La Commission fait observer par ailleurs que, conformément à l’arrêt de la Cour de justice dans l’affaire Antrop, les exigences définies par ladite disposition ne sont pas satisfaites lorsqu’il «n’est pas possible d’établir, sur la base de données sûres de la comptabilité [de la société], la différence entre les coûts imputables à la partie de [son] activité […] dans les zones qui font l’objet de leur concession respective et le bénéfice correspondant, et, par conséquent, [lorsqu’]il n’est pas possible de calculer le surcoût découlant de l’exécution des obligations de service public» (38).
(116)
Il est à noter également que, depuis le 1er juillet 1992, les entreprises de transport qui exploitent à la fois des services soumis à des obligations de service public et d’autres activités sont tenues, en vertu de l’article 1er, paragraphe 5, point a), du règlement (CEE) no 1191/69, d’assurer ce service public: a) en séparant les comptes correspondant à chacune de ces activités d’exploitation et en affectant la part des actifs correspondants selon les règles comptables en vigueur; b) d’équilibrer les dépenses par les recettes d’exploitation et les versements des pouvoirs publics, sans transfert possible de ou vers un autre secteur d’activité de l’entreprise.
(117)
En l’espèce, Simet n’a pas procédé à une séparation effective des comptes pour les divers services qu’elle a fournis jusqu’en 2002. De plus, il y a lieu de douter de la validité de la séparation des comptes opérée dans la comptabilité analytique des exercices 2002 et 2003, dans la mesure où il n’est pas prouvé que les organes de direction de l’entreprise ont fait usage de cette comptabilité analytique pour contrôler les activités de Simet. Il s’ensuit que les dispositions de l’article 10 n’ont pas été respectées.
(118)
En second lieu, Simet n’a pas démontré que les «désavantages économiques [ont été déterminés] en tenant compte des répercussions de l’obligation sur l’ensemble de l’activité de l’entreprise» (article 5, paragraphe 1, du règlement (CEE) no 1191/69) et, comme illustré à la section 7.1.2, n’a pas non plus respecté l’exigence énoncée à l’article 13 dudit règlement, selon laquelle il convient de fixer d’avance le montant de la compensation.
(119)
Enfin, la période de compensation de la mesure notifiée couvre les années 1987 à 2003. Toutefois, la méthode commune de compensation ne s’est appliquée aux services interrégionaux de transport par autocars que jusqu’en juillet 1992; par la suite, cette méthode a été limitée aux «services urbains, suburbains et régionaux de transport de voyageurs», conformément au règlement (CEE) no 1893/91 (39). La définition de «services régionaux» fournie par le règlement (CEE) no 1191/69 («services de transport destinés à répondre aux besoins en transports d’une région») ne peut être élargie pour couvrir tous les services de transport qui répondent aux besoins de la population d’une région et englober aussi les parcours interrégionaux. En effet, une interprétation aussi vaste aurait privé le règlement de toute efficacité, puisque les États membres étaient autorisés à exclure du champ d’application dudit règlement les entreprises dont l’activité était limitée exclusivement à l’exploitation de «services urbains, suburbains ou régionaux de transport de voyageurs» (40).
(120)
La Commission constate, par conséquent, que la compensation notifiée n’est pas conforme à la méthode commune de compensation établie par le règlement (CEE) no 1191/69.
7.2.3. Conclusion relative à l’exemption de l’obligation d’information préalable
(121)
À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que la compensation que le Consiglio di Stato estime due à Simet pour les services interrégionaux de transport par autocars fournis de 1987 à 2003 n’était pas dispensée de la procédure d’information préalable aux termes de l’article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69.
7.3. COMPATIBILITÉ DE L’AIDE
(122)
Dans la mesure où il n’a pas été démontré que les paiements dus à titre de compensation étaient dispensés de la procédure d’information préalable conformément à l’article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69, il convient d’examiner leur compatibilité avec le marché intérieur, dès lors que la Commission considère, comme indiqué à la section 7.1, que lesdits paiements constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE.
(123)
De l’avis de la Commission, il y a lieu d’examiner la compatibilité de la mesure notifiée au regard de la législation en vigueur à la date d’adoption de la présente décision (41), c’est-à-dire au regard du règlement (CE) no 1370/2007 qui est entré en vigueur le 3 décembre 2009 et a abrogé le règlement (CEE) no 1191/69. La Commission fait observer à cet égard que la compensation accordée à Simet par le Consiglio di Stato n’a pas encore été versée, de sorte que la date à laquelle les effets de l’aide envisagée deviennent établis coïncide avec le moment où la Commission adopte la décision se prononçant sur la compatibilité de ladite aide avec le marché intérieur (42). Qui plus est, la Commission doute qu’une concession irrévocable d’un droit à pareille compensation ait été accordée à Simet avant l’arrêt no 1405/2010 rendu par le Consiglio di Stato le 9 mars 2010, lequel oblige, de fait, l’État italien à effectuer les paiements en question en faveur de l’entreprise. Comme expliqué au considérant 94, les cahiers des charges de concession sur la base desquels Simet se fonde pour prouver qu’une obligation de service public lui a été imposée précisent que la fourniture du service ne confère à l’entreprise exploitante aucun droit à une quelconque subvention ou compensation et que le service doit être entendu comme exploité aux risques et périls de ladite entreprise. Enfin, il convient de souligner que le montant de la compensation à verser à Simet n’a pas encore été déterminé par le Consiglio di Stato.
(124)
Le règlement (CE) no 1370/2007 régit la concession des contrats de service public, tels que définis en son article 2, point i), dans le secteur du transport de voyageurs par chemin de fer et par route. Aux termes de l’article 9, paragraphe 1, dudit règlement, «[l]a compensation de service public au titre de l’exploitation de services publics de transport […] versée conformément au présent règlement est compatible avec le marché [intérieur]. Cette compensation est exonérée de l’obligation de la notification préalable visée à l’article 108, paragraphe 3, du traité».
(125)
Pour les raisons exposées ci-dessus, la Commission estime que la compensation notifiée n’est pas conforme aux conditions définies par le règlement (CE) no 1370/2007, de sorte qu’elle ne peut être déclarée compatible avec le marché intérieur au titre de l’article 9, paragraphe 1, dudit règlement.
(126)
En particulier, la Commission relève que, même si les cahiers des charges de concession satisfaisaient aux exigences visées à l’article 2, point i), du règlement (CE) no 1370/2007, en ce qui concerne la définition du contrat de service public, il demeure, en tout état de cause, que certaines des dispositions de l’article 4 dudit règlement, qui définit le contenu obligatoire des contrats de service public et les règles générales, n’ont pas été respectées. À titre d’exemple, l’article 4, paragraphe 1, point b), prévoit que les paramètres sur la base desquels la compensation doit être calculée doivent être établis à l’avance, de façon objective et transparente, de manière à éviter toute surcompensation; les dispositions énoncées à l’article 4, paragraphe 1, point c), et paragraphe 2, définissent quant à elles les modalités de répartition des coûts et des recettes. Comme il ressort de l’examen effectué par la Commission à la section 7.1.2, concernant le deuxième critère établi par l’arrêt Altmark, les cahiers des charges de concession précisaient que la fourniture du service ne conférait à l’entreprise exploitante aucun droit à une quelconque subvention ou compensation et que le service était exploité aux risques et périls de ladite entreprise. Le fait que toute compensation était exclue implique nécessairement que les paramètres de compensation n’ont pas été établis à l’avance, ce qui est contraire à l’article 4 du règlement susmentionné.
(127)
En outre, l’article 6, paragraphe 1, dudit règlement établit que, dans le cas de contrats de service public attribués directement, la compensation doit être conforme aux dispositions du règlement (CE) no 1370/2007 et à celles prévues à l’annexe dudit règlement, de manière à garantir qu’elle n’excède pas ce qui est nécessaire pour exécuter l’obligation de service public. Cette annexe exige, entre autres, la séparation des comptes (point 5) et précise les modalités à suivre pour déterminer le montant maximal de la compensation.
(128)
Comme souligné au considérant 115, Simet n’a pas procédé à une séparation effective des comptes durant une grande partie de la période concernée par la notification (à savoir, de 1987 à 2001) et il y a lieu également de mettre en doute la validité de la comptabilité analytique. Quelle que soit la compensation accordée en définitive, il se révèle donc impossible de démontrer que celle-ci n’excède pas le montant correspondant à l’incidence financière nette, équivalant à la somme des incidences, positives ou négatives, dues au respect de l’obligation de service public sur les coûts et les recettes de l’opérateur de service public (point 2 de l’annexe).
(129)
De plus, en l’absence de paramètres de compensation établis à l’avance, la répartition des coûts doit nécessairement être effectuée ex post, sur la base d’hypothèses arbitraires, comme cela a été fait tant dans le rapport initial que dans le rapport majoritaire. Cependant, la Commission ne peut pas accepter les hypothèses émises dans le rapport majoritaire, selon lesquelles chacun des services fournis par l’entreprise exploitante devrait nécessairement représenter la même proportion de coûts et de recettes au cours d’une année donnée. Dans la mesure où un calcul ex post aboutira inévitablement à une compensation totale des coûts encourus aux fins de la fourniture du service, la Commission estime, de surcroît, qu’un taux de rendement sur les fonds propres supérieur au taux de swap applicable majoré d’une prime de 100 points de base - tel que le taux de rendement utilisé tant dans le rapport initial que dans le rapport majoritaire - n’est pas considéré généralement comme une référence adéquate pour calculer le bénéfice raisonnable.
(130)
La Commission considère, dès lors, que la compensation décidée par le Consiglio di Stato - et non prévue dans les cahiers des charges de concession - ne sera pas versée en conformité avec le règlement (CE) no 1370/2007 et, partant, que la mesure notifiée est incompatible avec le marché intérieur.
(131)
Quant aux affirmations de Simet selon lesquelles l’arrêt no 1405/2010 du Consiglio di Stato ne concernerait pas la concession d’une compensation pour obligations de service public au titre du règlement applicable du Conseil, mais l’octroi d’une indemnisation relative à une infraction au règlement (CEE) no 1191/69, découlant de la prétendue imposition unilatérale et illégale d’obligations de service public au sens de l’article 1er, paragraphes 3 et 5, dudit règlement, la Commission relève que, bien que son dispositif ne contienne aucune référence audit règlement, l’arrêt no 1405/2010 mentionne le droit de Simet à percevoir, conformément aux articles 6, 10 et 11 du règlement (CEE) no 1191/69, une compensation dont le montant devra être déterminé par l’administration sur la base de données fiables (43). En outre, le Consiglio di Stato a rejeté, dans ledit arrêt no 1405/2010, le recours en indemnité formé par Simet, car il a considéré que celui-ci était destiné à couvrir les préjudices résiduels non couverts par la compensation qui devait être accordée, de même que le recours formé pour enrichissement indu, dans la mesure où la demande principale de compensation au titre du règlement (CEE) no 1191/69 avait été reçue (44). C’est pourquoi le Consiglio di Stato affirme, au point 3.3 de l’arrêt, qu’«[a]ucune demande d’indemnisation de l’appelant ne peut, à ce stade, être reçue, étant donné que c’est seulement à l’issue de la détermination susmentionnée de l’administration qu’un éventuel préjudice résiduel non couvert par ladite détermination est susceptible de se faire jour, lequel devra être invoqué et démontré par la société concernée» [traduction libre].
(132)
La Commission estime, en tout état de cause, que la concession d’une indemnisation en faveur de Simet pour la prétendue imposition unilatérale et illégale d’obligations de service public par les autorités italiennes, calculée selon la méthode commune de compensation visée au règlement (CEE) no 1191/69, porterait atteinte aux articles 107 et 108 TFUE. En effet, pareille indemnisation aboutirait, pour Simet, exactement au même résultat que la concession d’une compensation pour obligations de service public durant la période concernée, alors que les cahiers des charges de concession qui régissent les services en cause n’étaient pas dispensés de l’obligation d’information préalable et ne satisfaisaient ni aux exigences substantielles du règlement (CEE) no 1191/69, ni à celles du règlement (CE) no 1370/2007, comme démontré supra. La mise à disposition d’une telle concession permettrait donc, dans les faits, de contourner les règles sur les aides d’État et les conditions, établies par le législateur de l’Union, selon lesquelles les autorités compétentes peuvent, lorsqu’elles imposent ou négocient des obligations de service public, octroyer une compensation aux opérateurs concernés pour les coûts supportés, à titre de contrepartie pour l’exécution desdites obligations. Enfin, la Commission rappelle que, comme souligné précédemment, les cahiers des charges de concession en vertu desquels Simet fournissait des services de transport ne prévoyaient aucun paiement à titre de compensation financière. Simet a accepté d’exploiter ses services aux conditions établies dans lesdites concessions et à ses risques et périls.
(133)
En conséquence, la Commission ne peut recevoir l’argument de Simet selon lequel l’arrêt no 1405/2010 du Consiglio di Stato porte sur une indemnisation relative à une infraction au règlement (CEE) no 1191/69, plutôt que sur la concession d’une compensation pour obligations de service public.
8. CONCLUSIONS
(134)
À la lumière des considérations exposées supra, la Commission conclut que la mesure notifiée constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, incompatible avec le marché intérieur,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les paiements de compensation en faveur de Simet qui ont été notifiés par les autorités italiennes constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne. Cette mesure n’était pas dispensée de l’obligation d’information préalable aux termes de l’article 17, paragraphe 2, du règlement (CEE) no 1191/69.
L’aide d’État ainsi accordée est incompatible avec le marché intérieur, dans la mesure où les conditions du règlement (CE) no 1370/2007 n’ont pas été respectées. En conséquence, les autorités italiennes ne peuvent pas mettre cette aide à exécution.
Article 2
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 2 octobre 2013.