ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/456
ze dne 5. září 2014
o režimu podpory č. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) poskytnuté Bulharskou republikou v souvislosti se směnou lesních pozemků
(oznámeno pod číslem C(2014) 6207)
(Pouze bulharské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise C(2011) 4444 ze dne 29. června 2011 (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Komisi byla dne 17. července 2008 doručena stížnost od osoby, která si přála zůstat v anonymitě („první stěžovatel“); v této stížnosti se tvrdilo, že Bulharská republika poskytla podporu v souvislosti se směnou lesních pozemků v soukromém vlastnictví za veřejné lesní pozemky ve vlastnictví státu, přičemž na tuto směnu často navazovala změna určeného účelu užívání směněných pozemků z lesních pozemků na pozemky stavební. První stěžovatel předložil další informace dopisy ze dne 28. srpna 2008, 3. září 2008, 1. října 2008, 5. prosince 2008, 18. února 2010, 12. října 2010 a 26. ledna 2011.
(2)
Dne 27. ledna 2009 obdržela Komise další informace o napadených směnách od jisté třetí strany. Dne 14. května 2009 byla podána druhá stížnost ve věci těchto směn, přičemž další informace tento stěžovatel předložil dne 2. června 2009 a 8. června 2009. Dne 23. března 2010 předložila informace o těchto směnách Komisi další třetí strana.
(3)
Bulharské orgány předložily Komisi informace o napadených směnách dopisy ze dne 2. září 2008, 28. října 2008, 4. ledna 2010, 23. března 2010, 27. března 2010, 30. srpna 2010 a 14. února 2011. Během jednání, jež mezi útvary Komise a bulharskými orgány proběhla dne 22. února 2010, 12. října 2010 a 3. února 2011, poskytly bulharské orgány o těchto směnách další informace.
(4)
Dopisem ze dne 29. června 2011 sdělila Komise Bulharsku, že se rozhodla zahájit ve věci napadených směn řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení („rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření podaly připomínky.
(5)
Bulharské orgány podaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem, jenž byl doručen dne 29. září 2011.
(6)
Komise obdržela připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od následujících zúčastněných stran: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Živka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Javor Chajtov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Michailov a Elizabet Michailova (23) a od stěžovatele, který požádal, aby jeho totožnost nebyla zveřejněna (24).
(7)
Dopisy ze dne 1. září 2011, 5. října 2011, 25. listopadu 2011, 14. prosince 2011 a 3. dubna 2012 postoupila Komise tyto připomínky bulharským orgánům, které dostaly příležitost reagovat. Připomínky Bulharské republiky k připomínkám zúčastněných stran byly doručeny v dopisech ze dne 4. listopadu 2011, 15. prosince 2011, 12. ledna 2012 a 25. dubna 2012.
(8)
Bulharské orgány poskytly další informace o napadených směnách dopisem ze dne 2. prosince 2011 a během jednání s útvary Komise dne 9. prosince 2011.
(9)
Dopisem ze dne 9. února 2012 požádala Komise prvního stěžovatele o další upřesnění ohledně jistých důkazů, které předložil.
(10)
Dne 3. dubna 2012 postoupila Komise bulharským orgánům další připomínky řady třetích stran (25). Připomínky Bulharské republiky k těmto připomínkám obdržela Komise ve dnech 25. dubna 2012 a 15. května 2012.
(11)
Dne 26. července 2012 požádala Komise bulharské orgány o další informace. Dne 17. srpna 2012 bulharské orgány požádaly o prodloužení lhůty na poskytnutí těchto informací a Komise jejich žádosti dne 31. srpna 2012 vyhověla. Bulharské orgány požadované informace předložily dne 19. září 2012.
(12)
Dne 3. října 2012 požádala Komise o další upřesnění jednu ze třetích stran, které podaly připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, společnost Elkabel AD, přičemž tato upřesnění byla poskytnuta dne 31. října 2012.
(13)
Dopisy ze dne 14. ledna 2013, 17. května 2013, 22. července 2013 a 22. října 2013 požádala Komise bulharské orgány o další informace, jež jí byly poskytnuty dne 4. a 5. února 2013, 25. června 2013 a 5. července 2013, 16. a 23. srpna 2013 a 19. listopadu 2013 a 20. prosince 2013. Část informací předložených v rámci posledního podání předložily bulharské orgány opětovně e-mailem dne 21. ledna 2014.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. SMĚNY POZEMKŮ
(14)
V roce 1947 se po vyvlastnění státem veškeré lesní pozemky v Bulharsku staly veřejným majetkem. Tento stav trval do roku 2000, kdy byl zahájen proces navracení lesních pozemků do rukou předchozích soukromých vlastníků.
(15)
Změnou zákona o lesích (26), která nabyla účinnosti dne 22. února 2002, bylo umožněno směňovat nedávno privatizované lesní pozemky za státní veřejné lesní pozemky ze státního lesního fondu. Tato změna zákona o lesích platila do 27. ledna 2009 a vymezovala řád a podmínky, za kterých se tyto směny prováděly.
(16)
Pro účely těchto směn byly ceny lesních pozemků v rukou soukromých vlastníků i veřejných institucí stanoveny na základě zvláštního předpisu, a to nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů (dále jen „nařízení o základních cenách“) (27), které vstoupilo v platnost dne 18. listopadu 2003. Bulharské právo uplatněním nařízení o základních cenách odhadcům neumožňovalo se od cen stanovených pro lesní pozemky odchýlit.
(17)
Na základě tohoto nařízení se základní cena lesní parcely určí jako součet základní hodnoty pozemku a hodnoty porostu (rostlinných druhů na tomto pozemku vysazených).
(18)
Hodnota pozemku se určí na základě průměrné hodnoty pozemku podle kategorií pozemků, jež nabízejí stejné podmínky pro pěstování rostlin (podle přílohy 1 nařízení o základních cenách se přitom rozlišuje 150 typů lokalit). Tato hodnota se pak upraví opravným koeficientem, který zohledňuje umístění pozemku ve vztahu k místní a vnitrostátní infrastruktuře. Tento opravný koeficient (Km), který je stanoven v příloze 2 nařízení o základních cenách, se určí pomocí následujícího vzorce:
,
kde:
p
=
koeficient přímé vzdálenosti od komunikace s pevným povrchem (od 0,00 do 0,20)
s
=
koeficient přímé vzdálenosti od městské oblasti (od 0,00 do 0,25)
m
=
koeficient přímé vzdálenosti od moře (od 0,00 do 0,20)
g
=
koeficient vzdálenosti od některého z měst, který se vyjadřuje číslem zohledňujícím vzdálenost od daného města (nejkratší silniční vzdálenost mezi dotčenou parcelou a městem). Města jsou rozdělena do 6 skupin uvedených v tabulce 1:
Tabulka 1
Skupina 1
Sofie (od 0,00 do 0,70)
Skupina 2
Ruse, Plovdiv, Burgas a Varna (od 0,00 do 0,50)
Skupina 3
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven a Stara Zagora (od 0,00 do 0,40)
Skupina 4
ostatní okresní města (od 0,00 do 0,35)
Skupina 5
ostatní velká města (Botevgrad, Gorna Oriachovica, Dimitrovgrad, Dupnica, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svištov a Červen Brjag (od 0,00 do 0,30)
Skupina 6
ostatní městská centra (od 0,00 do 0,10)
(19)
Hodnota pozemku se dále upraví tak, že se přičte navýšení ceny (přírůstek) na jeden hektar, jež se stanoví na základě průměrné ceny pozemku zjištěné v oblasti, ve které se parcela nachází. Tyto přírůstky stanoví příloha 3 nařízení o základních cenách; uvádí se v tabulce 2:
Tabulka 2
Přírůstek
(BGN/hektar)
Sofie, letoviska celostátního významu a přilehlé rekreační oblasti, pozemky, které se nacházejí do 10 kilometrů od moře
5 000
Sídla 1. a 2. kategorie
2 000
Sídla 3. a 4. kategorie
1 000
Sídla 5. a 6. kategorie
500
Sídla 7. a 8. kategorie
0
(20)
Celková hodnota pozemku stanovená tímto mechanismem se označuje jako základní hodnota pozemku.
(21)
Hodnota porostu (rostlinných druhů, které se nacházejí na pozemku) představuje hodnotu porostu stávajícího stáří a předpokládanou hodnotu porostu ve stáří, kdy dochází ke střídání rostlin. Hodnota dřeva z lesních porostů ve stávajícím stáří (stáří v době ocenění) odpovídá zisku z prodeje dotyčných odrůd za průměrné tržní ceny poníženému o náklady na kácení, prvotní zpracování a dopravu do místa dočasného uskladnění. Pokud by výnos z prodeje nepokryl náklady, má se za to, že dřevo nemá žádnou hodnotu.
(22)
Výnos z prodeje se určí na základě kategorizace porostu a objemu kategorií dřeva. Náklady (v BGN na metr krychlový) související s kácením a prvním opracováním dřeva při průměrné úrovni náročnosti v dotčené oblasti kácení se určí podle druhu stromů a kategorie dřeva na pozemku. Náklady na dopravu dřeva se určí podle druhu stromů, kategorie dřeva a průměrné dopravní vzdálenosti od dotčené parcely. Náklady na dopravu se vynásobí každým kilometrem dopravy pomocí koeficientu, který zohlední úroveň náročnosti trasy.
(23)
Průměrné tržní ceny a náklady související s kácením, prvotním opracováním a dopravou dřeva by měl pravidelně určovat a aktualizovat Výkonný lesní úřad (28), a to na základě vážených průměrů vypočtených ze statistických údajů shromážděných za období tří let (váha posledního roku je přitom dvojnásobná).
(24)
Základní cena lesní parcely se tedy získá přičtením hodnoty porostu, kterou stanoví odhadce, k základní hodnotě pozemků.
(25)
Tato základní cena se v případě pozemků, které se nachází v oblastech tzv. „zvláštní ochrany proti urbanizaci“ zavedených v určitých oblastech Bulharska zákonem, upraví tak, aby se zohlednila ochrana krajinotvorné role a rovněž rekreační funkce lesních pozemků. Podle ustanovení přílohy 19 nařízení o základních cenách se základní hodnota lesních majetků, jež se nacházejí v těchto oblastech, vynásobí koeficientem (К), který je tabulce 3 (29) stanoven takto:
Tabulka 3
První pásmo Černého moře
К = 6
Druhé pásmo Černého moře
К = 5
Rekreační oblasti, letoviska a sídla celostátního významu
К = 4
Lesy a pozemky v oblastech, které se rozkládají od hranice státních a obecních komunikací k hranicím území s omezením možnosti výstavby
К = 3
Rekreační oblasti, letoviska a sídla místního významu
К = 4
(26)
Nakonec se základní cena pozemku podle přílohy 20 nařízení o základních cenách vynásobí „koeficientem tržní regulace“. Tento koeficient se vyjadřuje v BGN/m2 a pohybuje se od 10 BGN/m2 u pozemků sousedících s mořem, velkých horských letovisek a Sofie po 1 BGN/m2 u pozemků s nejméně atraktivní polohou.
(27)
Přes výše uvedené skutečnosti musela soukromá osoba, která získala lesní pozemek směnou za vyšší celkovou administrativní cenu, než kterou měl pozemek jí uvolněný, státu za tento cenový rozdíl zaplatit náhradu. Podle bulharských orgánů obecně platí, že stát přistoupil pouze na směny, jejichž prostřednictvím získal pozemek vyšší správní hodnoty. Toto pravidlo se ovšem týká pouze situace, kdy je celková administrativní cena parcely v soukromém vlastnictví vyšší než administrativní cena parcely ve vlastnictví veřejném, za kterou byla tato parcela směněna, a nikoli ceny za metr čtvereční.
(28)
Dne 27. ledna 2009 vstoupil v platnost zákaz směny lesních pozemků. Posuzují se tak napadené směny za období od 1. ledna 2007, tj. dne přistoupení Bulharské republiky k Evropské unii, do 27. ledna 2009, tj. dne, kdy nabylo účinnosti moratorium na směnu pozemků („posuzované období“).
2.2. ZMĚNA URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(29)
Stěžovatelé dále tvrdí, že na směny často navazovala změna určeného účelu užívání pozemků z lesních na stavební pozemky a že tato změna dále prohloubila rozpor mezi tržní cenou veřejných lesních pozemků ve vlastnictví státu, jež byly směněny za parcely v soukromém vlastnictví.
(30)
Bulharské orgány vysvětlily, že postup změny určeného účelu užívání pozemku se neřídí ustanoveními zákona o lesích (jako směna samotná), ale zvláštním souborem právních předpisů, mj. i zákonem o územním plánování (30). Podle těchto právních předpisů může jakýkoli vlastník lesních pozemků požádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku na stavební pozemek tak, že pošle žádost výkonnému řediteli Výkonného lesního úřadu, jenž byl součástí ministerstva zemědělství a potravinářství (31). Komise (interních a případně i externích) odborníků poté danou žádost posoudí a předloží své stanovisko výkonnému řediteli, který přijme ve věci žádosti předběžné rozhodnutí. Pokud je toto rozhodnutí kladné a potvrdí důvodnost a právoplatnost žádosti, bude postoupeno všem útvarům příslušným pro změnu určení účelu užívání lesního pozemku (regionální hejtman, starosta obce a ředitel regionálního ředitelství odpovědného za lesy).
(31)
Na základě kladného předběžného rozhodnutí předloží vlastník dotčené obci žádost o zadání, navržení a schválení podrobného územního plánu. U takovéhoto plánu se vyžaduje konzultace všech (místních) zúčastněných stran. Pokud příslušné orgány tento plán schválí a jakmile vstoupí v platnost, vlastník pozemku předloží ministru zemědělství a potravinářství žádost o vynětí dotčeného lesního pozemku z chráněných lesních porostů. V případě, že je žádost přijata, je zapotřebí zaplatit kolkovné stanovené nezávislým odhadcem v souladu s ustanoveními nařízení o základních cenách.
(32)
Jakmile vlastník lesního pozemku uhradí příslušným orgánům kolkovné, je zahájeno řízení o vydání správního rozhodnutí o změně určeného účelu užívání dotčeného pozemku. V závislosti na velikosti pozemku toto rozhodnutí vydává buď ministr zemědělství a potravinářství (pokud se jedná o nemovitost do 10 hektarů), nebo rada ministrů.
(33)
Dne 3. září 2009 bylo na následnou změnu určeného účelu užívání směněných pozemků uvaleno moratorium.
2.3. PRÁVNÍ ZÁKLAD OPATŘENÍ
(34)
Směny, výpočet cen, jež se mají použít při směnách a řízení o změně určeného účelu užívání směněných lesních pozemků se řídí těmito právními předpisy:
-
bulharský zákon o lesích,
-
nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů,
-
zákon o státním majetku (32),
-
zákon o závazcích a smlouvách (33),
-
zákon o územním plánování.
2.4. OSOBY, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY
(35)
Potenciálně mohou ze směn těžit fyzické osoby, soukromé společnosti a obce, často činné v oblasti výstavby nemovitostí a/nebo činnosti cestovního ruchu, které svůj lesní pozemek směnily za lesní pozemek ve veřejném vlastnictví.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(36)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda směny a/nebo následné změny určeného účelu užívání pozemku neobsahují prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a zda lze takovou podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
3.1. VZÁJEMNÁ SOUVISLOST MEZI SMĚNAMI A ZMĚNOU URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKŮ
(37)
Komise zaprvé vyjádřila pochybnosti o tvrzení stěžovatelů, že v řadě případů na tyto směny navazovala změna určeného účelu užívání (z lesního porostu na stavební pozemky) pozemků, které byly předmětem směny.
(38)
S přihlédnutím ke kvantitativním důkazům, které předložily bulharské orgány, uvedla Komise v rozhodnutí o zahájení řízení, že ze 147 směn provedených během posuzovaného období (2006-2009) jich na 15 navazovala změna určeného účelu užívání (což představovalo 10 % celku). Komise navíc konstatovala, že směny a případné žádosti o změnu určeného účelu užívání upravují odlišné právní předpisy a že jsou pro oba postupy zavedena odlišná správní řízení. Na první pohled se situace jevila tak, že tyto prvky potvrzují tezi bulharských orgánů, že obecně mezi těmito dvěma kroky neexistuje vzájemná souvislost (34).
(39)
Bulharské orgány však uvedly, že vzorce pro stanovení administrativních cen za lesní pozemky a kolkovného účtovaného za změnu určeného účelu užívání pozemku byly stanoveny na takové úrovni, aby se zajistilo, že plná cena za směnu lesního pozemku, navýšená o poplatek za změnu určeného účelu užívání pozemku, bude do značné míry odpovídat tržní ceně obdobného stavebního pozemku. Z toho by mohlo vyplývat, že bulharské orgány vycházely z předpokladu, že mnozí investoři se budou snažit oba kroky spojit do jedné transakce.
(40)
Komise tedy vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda by při stanovení ceny parcel pro účely směny neměla být zohledněna případná změna určeného účelu užívání dotčeného lesního pozemku, tj. zda by se mělo mít za to, že existuje vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání směněného pozemku.
3.2. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI ZMĚNĚ URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(41)
Komise zadruhé vyjádřila pochybnosti o tom, zda změna určeného účelu užívání směněných pozemků nemohla představovat poskytnutí státní podpory vzhledem k tomu, že se tím hodnota směněných pozemků ještě více zvýšila.
(42)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ze změny určeného účelu užívání pozemku přímo nevyplývá, že by se jednalo o převod státních prostředků. Kolkovné, jež mělo být u těchto transakcí uhrazeno, bylo vypočteno podle příslušných právních předpisů a - nakolik je Komisi známo - ve všech dotčených případech zaplaceno. Přestože podniky dotčené změnou určeného účelu užívání pozemku mohly mít z této změny prospěch, správní rozhodnutí, jimiž byla tato změna provedena, by nepředstavovala státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Komise k této otázce nezaujala jednoznačný postoj a vyzvala zúčastněné strany, aby se vyjádřily k tomu, zda v dané transakci došlo ke státní podpoře.
3.3. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI SMĚNĚ LESNÍCH POZEMKŮ
(43)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ceny lesních pozemků pro účely směn určili odhadci výhradně na základě vzorců stanovených v nařízení o základních cenách. Komise proto vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda administrativní cena stanovená za použití těchto vzorců byla obdobná jako obvyklé ceny při transakcích mezi dvěma soukromými subjekty. Komise proto vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany k tomu, aby předložily informace o tržních cenách dosažených v případech čistě soukromého prodeje (nebo čistě soukromé směny) lesních pozemků, k nimž v Bulharsku během posuzovaného období došlo. Komise dále vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany, aby předložily informace o rozdílech mezi těmito cenami a administrativními cenami použitými u napadených směn, a tudíž o možné výši státní podpory při těchto transakcích. Komise nadto Bulharskou republiku a třetí strany vyzvala, aby předložily informace o pravidlech uplatňovaných u náhrad vyplácených při směně v případech, kdy mezi cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, existoval rozdíl. V neposlední řadě pak Komise vyzvala Bulharskou republiku, aby jí poskytla další informace, jimiž by doložila své tvrzení, že napadené směny neovlivňují obchod v rámci Unie.
(44)
Komise také v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla své předběžné stanovisko k tomu, jak by měla být vyčíslena výhoda vyplývající z napadených směn v případě, že se zjistí, že tyto směny představovaly státní podporu:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou první lesní parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této první parcely určenou podle nařízení o základních cenách,
(ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou druhé lesní parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této druhé parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Výše státní podpory při směně by se tedy rovnala hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
Při výpočtu možného prvku státní podpory při transakci by měla být zohledněna i případná peněžní náhrada rozdílu mezi administrativními cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, zaplacená jednou stranou druhé straně.
3.4. SLUČITELNOST PŘÍPADNÉ STÁTNÍ PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(45)
Pro případ, že by byla zjištěna přítomnost prvku státní podpory - ať už v důsledku změny určeného účelu užívání pozemku, a/nebo v důsledku směny -, vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, zda by bylo možno tuto podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, konkrétně s čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy a pokyny k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (35) a/nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy a pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 („pokyny k odvětví lesnictví“) (36).
(46)
Komise proto požádala Bulharskou republiku a zúčastněné strany, aby se ke slučitelnosti napadených opatření s vnitřním trhem vyjádřily.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1. PŘIPOMÍNKY PRVNÍHO STĚŽOVATELE V SOUVISLOSTI S POCHYBNOSTMI VYJÁDŘENÝMI KOMISÍ V ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
První stěžovatel tvrdí, že napadené směny představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a že tato podpora je neslučitelná s vnitřním trhem.
(48)
Pokud jde o pochybnosti Komise týkající se první otázky, domnívá se první stěžovatel, že je třeba mít za to, že změna určeného účelu užívání pozemku a směna vzájemně souvisejí. Tvrdí přitom zaprvé, že mnohé z osob, které směny využily, působí v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu, a nikoli v oblasti lesnictví. Zadruhé podle prvního stěžovatele nejsou směněné lesní pozemky od roku 2009, kdy vstoupilo v platnost moratorium, prakticky komerčně využívány. Zatřetí údajně v době provádění směn mnohé z osob, které je využily, oznámily a propagovaly své projekty výstavby lyžařských nebo přímořských letovisek na směněných lesních pozemcích a zahájily dokonce s příslušnými místními orgány jednání, aby zajistily, že ke změně v určeném účelu užívání pozemku skutečně dojde. Začtvrté tvrdí první stěžovatel, že za realizaci směny a za vynětí směněných pozemků z lesního fondu mnohdy odpovídal týž státní orgán (Výkonný lesní úřad a příslušný regulační orgán) (37), který takto připravoval půdu pro jejich komerční využití.
(49)
První stěžovatel má tedy za to, že by se měla při vyčíslení celkové částky státní podpory při těchto směnách zohlednit případná reklasifikace určeného účelu užívání pozemku a příslušné navýšení ceny. Podle názoru stěžovatele by se proto při vyčíslení částky podpory měla provést srovnání s parcelami stavebních pozemků s cílem náležitě zohlednit tržní cenu pozemků, jež byly předmětem směny.
(50)
První stěžovatel se také zmiňuje o tom, že z hlediska atraktivity regionů, ve kterých se lesní parcely ve vlastnictví státu nacházely, by bývalo hospodářsky výhodnější, kdyby bulharské orgány nejprve podnikly kroky ke zvýšení hodnoty parcel (tj. změnily jejich určený účel užívání tak, aby na nich mohla proběhnout výstavba) a teprve poté přikročily k jejich pozbytí. Podle prvního stěžovatele v žádném z případů, kdy byla podána žádost o směnu, Výkonný lesní úřad před provedením změny nepřistoupil ke změně určeného účelu užívání těchto pozemků. Podle stěžovatele to jasně naznačuje, že zde existoval záměr zvýhodnit nabyvatele lesních pozemků ve vlastnictví státu. Tuto praxi kritizovala rovněž Světová banka ve zprávě o bulharském odvětví lesnictví z roku 2009, ve které se konstatovalo, že státu tímto konkrétním způsobem vznikají ztráty (38).
(51)
Pokud jde o pochybnosti Komise o druhé otázce, tedy zda v důsledku změny určeného účelu užívání směněných pozemků nedošlo ke státní podpoře, tvrdí první stěžovatel, že nabyvatel pozemků sice po rozhodnutí provést změnu určeného užívání pozemku následně zaplatil kolkovné, a tato částka by tedy měla být při vyčíslování případné podpory obdržené v důsledku směny odečtena, že však toto kolkovné skutečné zvýšení hodnoty parcely v důsledku této změny neodráželo. První stěžovatel dále tvrdí, že by v případech, kdy ke směně došlo před přistoupením Bulharska k Evropské unii, ale změna určeného účelu užívání pozemku proběhla až po přistoupení, měla být protiprávní státní podpora poskytnutá nabyvateli pozemků dána rozdílem mezi tržní hodnotou příslušné parcely v době směny (před přistoupením) a tržní hodnotou parcely po změně určení účelu užívání pozemku (po přistoupení).
(52)
Co se týče pochybností vyjádřených Komisí ohledně třetí otázky, tedy přítomnosti státní podpory v souvislosti se směnami, tvrdí první stěžovatel, že vzorce předepsané nařízením o základních cenách neodrážejí tržní hodnotu pozemků, jež byly předmětem směny. Stěžovatel také zpochybňuje nezávislost odhadců, neboť podle jeho názoru má nabyvatel pozemků možnost zvolit si odhadce, který mu je příznivě nakloněn, což vede k výraznému podhodnocení cen.
(53)
Stěžovatel rovněž předložil další informace o tržních cenách směněných lesních pozemků nebo velice podobných lesních pozemků, jež se podle něj výrazně lišily od administrativních cen parcel. Vzhledem k časovým omezením zkoumal první stěžovatel pouze ceny devíti směněných parcel. K tomuto zkoumání byla použita ocenění pozemků zpracovaná bankami a rovněž informace z bulharského veřejného katastru nemovitostí obsahujícího ceny, za které byly u podobných parcel realizovány realitní transakce. Zjištěné cenové nesrovnalosti se (při uplatnění administrativní ceny) pohybovaly od podhodnocení o 50-65 % až po případy, kdy byly lesní pozemky údajně získány za 1 až 2 % tržní ceny.
(54)
V neposlední řadě pak první stěžovatel tvrdí, že skutečnost, že bylo zahájeno trestní řízení proti bývalému řediteli Výkonného lesního úřadu na základě obvinění z realizace směn, jež poškozovaly stát, naznačuje, že samy bulharské orgány mají za to, že lesní pozemky byly některým soukromým osobám postoupeny za cenu výrazně pod svou tržní hodnotou.
(55)
Pokud jde o otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, tvrdí první stěžovatel, že, pokud je mu známo, žádná z osob, které směny využily, neprovozovala lesnictví jako svou hlavní obchodní činnost. Téměř všechny tyto osoby údajně naopak charakterizovaly minulé aktivity či budoucí obchodní záměry v oblasti hospodářských činností či investic v jednom z následujících odvětví: spekulace s nemovitostmi, stavebnictví a/nebo cestovní ruch. Podle stěžovatele se cestovní ruch z definice týká celého vnitřního trhu, a narušuje jej tedy i pouhých několik případů selektivní podpory. První stěžovatel dále uvádí, že vzhledem k počtu a rozsahu směn jsou fakticky od vstupu na bulharský trh odrazováni zahraniční konkurenti. Přestože se někteří významní investoři v Evropské unii (např. Lindner, ECE) na stavebních projektech ve městech v Bulharsku (obchodní centra a velké obchodní domy) podíleli, téměř všechny významné investice do přímořských, lyžařských nebo golfových letovisek údajně uskutečnily podniky ovládané bulharskými osobami.
4.2. PŘIPOMÍNKY OSOB, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY, A JINÝCH TŘETÍCH STRAN
(56)
Komise přijala připomínky od velkého počtu třetích stran, z nichž většinu představovaly soukromé subjekty, jež se podílely na směnách („osoby, které směny využily“). Komise konstatuje, že řada těchto osob (39) se omezila na vydání stručného prohlášení, že při směnách, na kterých se podílely, ke státní podpoře nedošlo. Jiné osoby, které směny využily, podaly k pochybnostem vyjádřeným Komisí v rozhodnutí o zahájení řízení podrobnější připomínky, které budou předmětem následujících oddílů.
4.2.1. Vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání pozemku
(57)
Pokud jde o první otázku, u které Komise vyjádřila pochybnosti, tj. vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily (40) a které na rozhodnutí o zahájení řízení reagovaly, že žádná takováto souvislost neexistuje. Směna a následná změna určeného účelu užívání směněných pozemků probíhala v rámci dvou odlišných řízení, jež jsou v kompetenci dvou různých na sobě nezávislých státních orgánů. Směny spadají do pravomoci ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů a Výkonného lesního úřadu, a to v závislosti na velikosti parcely, která je předmětem směny, zatímco změna určeného účelu užívání pozemku spadá do pravomoci místních orgánů - starostů obcí nebo městské rady; ministra pro místní rozvoj a veřejné práce; nebo regionálního hejtmana u lokalit, které se nacházejí v jeho regionu - a vyžaduje schválení podrobného nebo obecného plánu územního rozvoje.
(58)
Jedna z osob, které směny využily, (41) dále doplňuje, že nelze automatiky spatřovat vzájemnou souvislost mezi změnou určeného účelu užívání pozemku a zvýšením jeho hodnoty. Rozhodnutí změnit určený účel užívání pozemku vycházelo z posouzení potřebnosti změny, jež má širší rozměr a často má přednost před soukromými zájmy vlastníků, a nevychází proto z obchodních zájmů stran směny. Další z osob, které směny využily, (42) konstatuje, že statistické informace, jež předložily bulharské orgány, potvrzují, že vzájemná souvislost v tomto případě neexistuje. V neposlední řadě považují jiné osoby, které směny využily, (43) otázku, zda v tomto případě existuje vzájemná souvislost, za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla vyňata z ochrany lesního fondu pro účely výstavby a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by určený účel užívání pozemku mělo změnit.
(59)
Pokud jde o otázku, zda by se případná změna určeného účelu užívání směněného pozemku měla zohlednit při stanovení ceny tohoto pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily, že by tomu tak z různých důvodů být nemělo. Řada z těchto osob (44) má za to, že by u směněného pozemku nebylo důvodné zohledňovat hypotetickou možnost změny jeho určeného účelu užívání, neboť o takovou změnu by se nikdy nemuselo zažádat nebo by mohla být zamítnuta vzhledem k tomu, že by nevyhověla příslušným správním požadavkům. Strategické umístění směněného lesního pozemku, jež údajně zvyšuje jeho hodnotu, je v případě, že se určený účel užívání pozemku nezměnil a nabytou půdu lze užívat pouze pro účel stanovený zákonem, irelevantní. Jedna z osob, které směny využily, (45) proto tvrdí, že by se měl brát zřetel na konkrétní dohodu mezi stranami směny ke dni ocenění. V objektivním a reálném výpočtu tržní hodnoty by měly být v úvahu vzaty také obecné plány územního rozvoje (které povolují, či nepovolují výstavbu) platné k datu ocenění pozemku, jenž byl předmětem směny. Měl by tedy být stanoven soubor jednotných kritérií, který umožní rozlišovat mezi hypotetickou možností a skutečným záměrem stran směny provést následně změnu účelu užívání pozemku.
(60)
Mnohé z osob, které směny využily, nadto konstatují, že za vynětí pozemků z ochrany lesního fondu se účtuje poplatek za změnu určeného účelu užívání, který se rovná ceně za metr čtvereční stavebního pozemku v dotčené oblasti. Tyto osoby proto tvrdí, že z dotčené změny nemají hospodářský prospěch, protože pokud je nabytý pozemek prodán, použit jako zajištění nebo zastavěn, bude jeho hodnota stejná jako v případě pozemku stavebního. Podobný argument použily i společnosti Mirta Engineering a Beta Forest, které poukazují na to, že se změnou určeného účelu užívání pozemku jsou spojeny další náklady, zejména kolkovné a místní daň a rovněž náklady na projektování, které hodnotu nemovitosti dále zvyšují. Pan Michailov a paní Michailova dokonce tvrdí, že v jejich případě byla změna určeného účelu užívání pozemku podmíněna tím, že státu uhradí poplatky stanovené v článku 17 zákona o lesích a v prováděcím nařízení k tomuto zákonu.
(61)
V neposlední řadě považují některé z osoby, které směny využily, (46) tuto otázku za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla pro účely výstavby vyňata z ochrany lesního fondu a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by mělo určený účel užívání pozemku změnit. Společnost MIKS ve svém podání uvedla, že v její smlouvě o směně bulharský stát stanovil, že žádná změna určeného účelu užívání pozemku není přípustná.
4.2.2. Státní podpora při směně lesních pozemků
(62)
Pokud jde o pochybnosti, jež Komise vyjádřila ohledně otázky, zda administrativní ceny účtované při směnách odpovídají cenám tržním, předložily osoby, které směny využily, (47) v případě svých vlastních směn několik vzájemně si podobných argumentů, proč by tomu tak být mělo.
(63)
Zaprvé tvrdí jedna z osob, které směny využily, (48) že při stanovení administrativních cen nařízení o základních cenách zohledňuje objektivní kritéria, jako je umístění pozemku, význam dotčených okresů a druh a význam rostlinných odrůd na pozemku, zatímco dvě jiné osoby, které směny využily, (49) uvádějí, že administrativní cena směn vychází z kritérií, jež jsou totožná s těmi, jež se používají při směnách lesních pozemků v soukromém vlastnictví realizovaných soukromými investory, jejichž předmětem jsou pozemky, jež se nacházejí v blízkosti infrastruktury místního či celostátního významu a které jsou, pokud jde o rostlinné druhy, umístění v oblastech podléhajících zvláštní ochraně vůči urbanizaci atd., obdobné jako v případě směn napadených. Podobně jiné osoby, které směny využily, (50) tvrdí, že ocenění vycházející z nařízení o základních cenách vedou k administrativním cenám, které jsou obdobné, nebo v mnohých případech vyšší než tržní ceny za lesní pozemky v Bulharsku, a to v důsledku neexistence tuzemského trhu s tímto typem pozemků a skutečnosti, že za nízké ceny byl realizován jen omezený počet soukromých transakcí. Směny tedy byly provedeny na základě převažujících hospodářských podmínek na trhu.
(64)
Zadruhé řada osob, které směny využily, (51) uvádí, že provedla ocenění parcel, jež byly předmětem směny, přičemž jejich výsledkem byly administrativní ceny, jež jsou obdobné (52), nebo v mnohých případech dokonce vyšší než (53) tržní ceny za lesní pozemek v Bulharsku.
(65)
Zatřetí poukazuje několik osob, které směny využily, (54) na absenci čistě soukromých směn nebo prodejů v oblastech, kde se uskutečnily směny, na nichž se podílely, jako na důvod, proč by se mělo mít za to, že administrativní ceny přibližně odrážejí ceny tržní.
(66)
V neposlední řadě pak několik osob, které směny využily, (55) tvrdí, že vzhledem k tomu, že ministr zemědělství a potravinářství je v rámci výkonu své pravomoci volného uvážení oprávněn realizaci směny odmítnout, pokud stát nemá zájem na pořízení dotčených lesních pozemků v soukromém vlastnictví, a že podmínky směny musí schválit obě strany (veřejný i soukromý subjekt), měly by se směny považovat za obchodní transakce, v jejichž rámci se stát chová jako hospodářský subjekt v tržním hospodářství.
(67)
Pokud jde o částku možné státní podpory při dotčených transakcích (tj. rozdíl mezi administrativní a tržní cenou za lesní pozemek), reagovala většina osob, které směny využily, (56) v tom smyslu, že v případech, kdy půda v soukromém vlastnictví měla vyšší cenu než půda ve vlastnictví veřejném, bulharské orgány náhradu za rozdíl v ceně neposkytly. Jedna z dalších osob, které směny využily, (57) uvedla, že rozdíl v tržních cenách směněných lesů v soukromém a veřejném vlastnictví, které se nacházejí v týchž nebo přilehlých oblastech, vládu zvýhodňuje, neboť administrativní ceny jsou vyšší než tržní ceny svobodně sjednané mezi soukromými vlastníky lesů v dotčených oblastech.
(68)
Pokud jde o další podmínky, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory, popíraly některé z osob, které směny využily, (58) jejich naplnění. Některé z osob, které směny využily, (59) tak tvrdí, že jsou fyzickými osobami, na které se bulharský zákon o státní podpoře a článek 107 Smlouvy nevztahuje. Pokud jde o státní prostředky, konstatují tyto osoby, které směny využily, že vláda pozemky získala jejich nezákonným vyvlastněním a neposkytla za ně přiměřenou náhradu, a nelze tedy mít za to, že jich stát pozbývá. Co se týče tvrzení o selektivnosti, tvrdí tito příjemci, že zákon o lesích platí erga omnes, a nepředstavuje tedy diskriminaci.
(69)
Další z osob, které směny využily, (60) má rovněž za to, že podmínky článku 107 Smlouvy nebyly, pokud jde o směny, naplněny, ale z poněkud odlišných důvodů. Zaprvé podle této osoby nedocházelo k žádnému převodu státních prostředků, neboť směna představuje „transakci dvojího prodeje“, k níž došlo poté, co nezávislý odhadce nemovitostí provedl ocenění na základě objektivních kritérií pro výpočet ceny, jež stanoví zákon. Nikdo nebyl nijak zvýhodněn a ani protistrany směnou nezískaly výhodnější postavení než jejich konkurenti, neboť o směnu svého soukromého lesního pozemku za pozemek ve veřejném vlastnictví mohl zažádat každý vlastník pozemku. Podobný argument předkládá další z osob, které směny využily, (61) a má přitom za to, že režim směn představuje všeobecné opatření, jehož mohou využít všichni vlastníci lesních pozemků.
(70)
Co se týče hospodářského zvýhodnění, rozporuje většina osob, které směny využily, (62) tvrzení, že by k němu při dotčených transakcích došlo, neboť podle nich administrativní cena za směněnou půdu odpovídala tržní ceně, nebo byla vyšší.
(71)
V neposlední řadě pak na otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, velká většina osob, které směny využily, (63) odpověděla, že nepůsobí v oblasti výstavby nemovitostí nebo v oblasti cestovního ruchu a/nebo že nepodnikla žádné kroky, aby povolení k činnosti poskytovatele souborných služeb cestovního ruchu získala. Tyto osoby navíc potvrdily, že pozemek, který směnou nabyly, nevyužily k těžbě dřeva a nerealizovaly prodej dřeva v Bulharsku ani v jiných členských státech. Uvádějí tedy, že nelze tvrdit, že byl dán nějaký skutečný či potenciální vliv na obchod v rámci Společenství. Jiná z osob, které směny využily, (64) doplnila, že tyto směny nevedou k posílení tuzemské výroby, a neomezují tak možnosti podniků z jiných členských států v oblasti dovozu výrobků na místní trh.
(72)
Jiné z osoby, které směny využily, (65) uvedly, že vzhledem k tomu, že dotčené směny nezahrnují převod státních prostředků a nepřinášejí jim hospodářské zvýhodnění, nelze mít za to, že by ovlivňovaly rovnováhu trhu a hospodářské podmínky, ve kterých podniky působí; z jejich pohledu v tomto směru platí, že na pořízení hmotných aktiv je zapotřebí počáteční investice. Podniky z jiných členských států tak mohou vstupovat na týž trh a působit na něm za rovných podmínek, a nelze tedy mít za to, že obchod mezi členskými státy byl napadenými směnami ovlivněn.
(73)
V neposlední řadě pak jedna z osob, které směny využily, (66) vysvětlila, že lesní pozemek, který od státu získala, není vhodný pro zalesňování. Dále má za to, že její pozemek má vyšší hodnotu než pozemek, který získala od státu a že při této transakci nedošlo ke státní podpoře. A své vyjádření pak uzavřela konstatováním, že získané pozemky používá pro mobilní včelařství, jako zdroj pro letní snůšku.
4.2.3. Slučitelnost možné státní podpory s vnitřním trhem
(74)
Přestože Komise zúčastněné strany vyzvala, aby předložily veškeré dostupné důkazy, které by jí umožnily přezkoumat slučitelnost napadených směn s vnitřním trhem, žádná z osob, které směny využily, tak neučinila.
5. PŘIPOMÍNKY BULHARSKÉ REPUBLIKY
5.1. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(75)
Bulharské orgány tvrdí, že napadené směny státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(76)
Pokud jde o údajnou vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, uvedly bulharské orgány, že čl. 15 písm. b) zákona o lesích povoluje možnost zažádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku bez ohledu na způsob, jakým byla půda získána, ať již prostřednictvím směny, koupí nebo jinými prostředky. Takováto teoretická možnost by ale neměla být chápána jako nějaká pevně daná dohoda mezi orgány a soukromým subjektem, který se směny účastní, o budoucím postupu v tom smyslu, že dojde k následné změně určeného účelu užívání pozemku.
(77)
Bulharské orgány předložily důkazy o tom, že bylo v souvislosti se 132 směnami, k nimž v období let 2007 až 2009 došlo, podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, přičemž pouze v 15 případech (tj. v 11,4 % všech směn) bylo vydáno kladné správní rozhodnutí, jímž byla požadovaná změna povolena.
(78)
Bulharské orgány také poukazují na odlišné cíle, jež jsou směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku sledovány. Zatímco účelem směn je dosáhnout konsolidace a ochrany bulharských lesů s cílem zajistit jejich udržitelný rozvoj a obnovu ve prospěch společnosti jako celku, smyslem změny určeného účelu užívání pozemku je dosáhnout cílů stanovených v zákoně o územním plánování, který určuje pravidla pro začlenění pozemků do hranic aglomerací, ve kterých je povolena výstavba v souladu s veřejnými potřebami a zájmy týkajícími se udržitelného rozvoje a vytvoření vhodných životních, pracovních a rekreačních podmínek pro občany. Kromě toho je třeba konstatovat, že zatímco směny závisí na rozhodnutích ministra zemědělství a potravinářství, změny určeného účelu užívání pozemku závisí na schválení plánu územního rozvoje, což je věcí jednotlivých příslušných orgánů, tj. ministra pro místní rozvoj a veřejné práce, regionálního hejtmana nebo obecních rad. V neposlední řadě mají bulharské orgány za to, že vzhledem k tomu, že právo zažádat o změnu určeného účelu užívání pozemku ze zákona o lesích přímo nevyplývá, nýbrž vyžaduje splnění podmínek stanovených jinými zákony, nelze hypotetickou možnost změnit určený účel užívání pozemku chápat v tom smyslu, že by tato změna vzájemně souvisela se směnami.
(79)
Pokud jde o otázku, zda by možná změna určeného účelu užívání směněných pozemků měla být při stanovení ceny těchto pozemků brána v potaz, zopakovaly bulharské orgány svůj postoj, že neexistuje přímá souvislost mezi cenou, k níž se ve věci směny dospělo, a následnou změnou účelu užívání směněných pozemků. Bulharské orgány podrobně popsaly postup, jenž měl být při stanovení cen u směn uplatňován (bývalý čl. 20 odst. 5 a bývalý článek 21 nařízení o základních cenách) a poplatky účtované za změnu určeného účelu užívání pozemku. Tyto orgány také konstatují, že soukromí vlastníci mohou o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku zažádat bez ohledu na to, jak tento pozemek získali; každý investor tak požíval týchž výhod, a to bez ohledu na to, zda les získal od státu, nebo v rámci transakce za obvyklých podmínek uzavřené se soukromým subjektem; poplatky, jež jsou účtovány za provedení změny určeného účelu užívání pozemku, by se tedy ve vztahu k osobám, které směny využily, měly považovat za neselektivní.
(80)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, zda metodika výpočtu administrativních cen náležitě odráží ceny tržní, konstatují bulharské orgány zaprvé, že administrativní ceny jsou stanoveny podle nařízení o základních cenách a že při koncipování tohoto nařízení jako vzor sloužily postupy pro stanovení cen lesních pozemků v jiných členských státech, zejména v Německu. Ocenění lesů v soukromém i veřejném vlastnictví provedli nezávislí znalci na základě jednotného souboru kritérií.
(81)
Zadruhé předložily bulharské orgány údaje o všech transakcích (67), jejichž předmětem byl prodej a nákup lesů v soukromém vlastnictví v období let 2007-2009 (68). Informace předložené k průměrným cenám nemovitostí v soukromém vlastnictví (tj. „tržním cenám“) obsahují přehled věrohodných tržních dokladů v souladu s požadavkem stanoveným v bodu 34 doplňkových ustanovení nařízení o základních cenách. V případech, kdy informace o transakcích uzavřených pro totožné oblasti k dispozici nejsou, byly předloženy podrobné údaje o transakcích, které se uskutečnily v blízkých oblastech s lesy, které jsou podobné z hlediska umístění a rostlinných druhů. Podle bulharských orgánů lze na základě těchto údajů prokázat, že ve většině případů byla administrativní cena použitá pro napadené transakce obecně vyšší než tržní ceny při transakcích za obvyklých podmínek (69). V tomto ohledu bulharské orgány zpochybňují důkazy, které předložil stěžovatel. Na jedné straně by totiž ceny, které uvádějí stěžovatelé, představovaly ceny, za které byly pozemky nabídnuty k prodeji, a nikoli nutně ceny fakticky dosažené nebo ceny parcel, u kterých již došlo ke změně určeného účelu použití a za něž bylo uhrazeno kolkovné. Na straně druhé tržní cena, již stěžovatel uvedl, není vždy spolehlivá, neboť v mnoha případech představuje výsledek jediné soukromé transakce.
(82)
Zatřetí bulharské orgány zopakovaly, že stát neposkytuje žádnou náhradu za rozdíl mezi vyšší celkovou administrativní hodnotou soukromých lesních pozemků, které získal, a tržní hodnotou směněných pozemků a že se směny prováděly pouze v případech, kdy hodnota získané parcely lesního pozemku v soukromém vlastnictví byla vyšší než hodnota parcely ve vlastnictví státu, za kterou byla směněna, nebo rovna této hodnotě. Soukromý subjekt měl nadto povinnost uhradit režii ve výši 2 % hodnoty dotčeného majetku.
(83)
V neposlední řadě bulharské orgány poukazují na to, že nařízení o základních cenách bylo od svého přijetí třikrát změněno, a to v letech 2004, 2005 a 2007. Změna nařízení v roce 2005 se s ohledem na pokročilou fázi navracení vyvlastněných lesů a lesních pozemků jeví jako obzvláště pozoruhodná; vyplývalo z ní totiž, že lesy v soukromém vlastnictví již na trhu byly k dispozici a byla po nich poptávka. Účelem této změny v zásadě bylo změnit metodiku oceňování pozemků. Koeficienty týkající se oblastí chráněných vůči urbanizaci byly nadto také zvýšeny a bylo zavedeno několik nových kategorií k vymezení navýšení (přírůstků) cen pozemků v závislosti na kategorii sídla.
(84)
Po přistoupení Bulharska k Evropské unii dne 1. ledna 2007 byly navíc koeficienty v nařízení plně aktualizovány, a to včetně koeficientů týkajících se oblastí chráněných před urbanizací a tzv. „tržně regulačních“ koeficientů, které závisejí na kategorii pozemků. Kromě toho došlo i ke změně čl. 20 odst. 5 nařízení o základních cenách, v jejímž rámci se zvýšila cena směněných pozemků ve vlastnictví státu o 50 % hodnoty „tržně regulačního“ koeficientu. Nadto bylo zavedeno navýšení (přírůstek) hodnoty pozemku podle jednotlivých kategorií sídel.
(85)
Podle bulharských orgánů tyto změny nařízení o základních cenách prokazují, že i při absenci vyspělého tuzemského trhu s lesními pozemky se bulharské orgány s ohledem na nadcházející přistoupení Bulharska k Evropské unii snažily o aktualizaci mechanismu oceňování stanoveného v tomto nařízení, tak aby se zajistilo, že bude vycházet z věrohodných tržních údajů. Ke dni přistoupení Bulharska k Evropské unii tedy administrativní ceny vypočtené na základě nařízení o základních cenách nebyly nižší než tržní ceny těchto parcel.
(86)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, že směny mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy, zdůrazňují bulharské orgány zaprvé, že ze soukromých subjektů, které se na napadených směnách podílely, jich podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy představuje 81. Zbývajících 51 soukromých subjektů tvoří fyzické osoby, které nepůsobí v oblasti obchodování se zbožím ani se službami. Bulharsko v této souvislosti zdůrazňuje, že ani Státní lesní úřad ani jeho nástupce Výkonný lesní úřad neobdržely od fyzických osob, které v posuzovaném období směny uskutečnily, žádné žádosti o kácení nebo vývoz dřeva
(87)
Zadruhé bulharské orgány tvrdí, že směny nemohou ovlivnit obchod v rámci Unie, neboť firmy, které podporu získaly, nevyvíjejí činnost, která by zahrnovala dovoz nebo vývoz výrobků či služeb. Bulharské orgány doplnily již poskytnuté informace o objemu vytěženého dřeva a dřeva vyvezeného do Evropské unie za posuzované období a předložily dokument, který prokazuje, že žádný ze soukromých subjektů, jež získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, nevytěžil, neprodal na vnitrostátním trhu ani nevyvezl dřevo z Bulharské republiky.
(88)
Zatřetí bulharské orgány tvrdí, že odvětví cestovního ruchu (např. poskytovatelé souborných služeb cestovního ruchu, cestovní kanceláře, vlastníci hotelu a poskytovatelé doplňkových služeb cestovního ruchu) se řídí pravidly, jež stanoví bulharský zákon o cestovním ruchu. Tento zákon vyžaduje správní registraci poskytovatelů služeb ve veřejném rejstříku vedeném ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Povinnost registrace ve zvláštním rejstříku se podle článku 58 tohoto zákona vztahuje také na osoby činné v oblasti řízení hotelů. Z tohoto důvodu lze za podniky působící v odvětví cestovního ruchu považovat pouze společnosti zapsané v příslušných veřejných rejstřících vedených ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Kontrola příslušných rejstříků ukázala, že pouze jedna ze společností, které získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, a sice Kapsi Tours OOD, je zapsána jako poskytovatel souborných služeb cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu.
(89)
Začtvrté bulharské orgány vysvětlily, že v Bulharsku společnosti zabývající se výstavbou nemovitostí z hlediska své činnosti rovněž podléhají také povinnosti registrace v ústředním oborovém rejstříku stavebních podniků vedeném Bulharskou stavební komorou, a to v souladu se zvláštním zákonem, totiž zákonem o stavební komoře (70). Bulharské orgány poukazují na to, že pouze tři z podniků, které se státem provedly směnu, jsou zapsány jako stavební podniky a mohly nějakým způsobem vyvíjet stavební činnost podle dotčeného zákona.
(90)
Bulharské orgány tudíž konstatovaly, že většina podniků, které případně mohly mít z napadených směn prospěch, v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu nepůsobí. Podle jejich názoru tedy nelze mít za to, že těmito transakcemi byla narušena hospodářská soutěž na příslušných trzích mimo rámec odvětví lesnictví.
5.2. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM STĚŽOVATELE
(91)
Bulharské orgány souhlasí se stěžovatelem v tom, že směny lesních pozemků mezi státem a obcemi neobsahují prvek státní podpory. Namítají ovšem, že tvrzení stěžovatele, že většina příjemců aktivně působí v odvětví stavebnictví nebo cestovního ruchu neodpovídá skutečnosti, a to z týchž důvodů, jež byly vysvětleny v předchozím oddílu.
(92)
Bulharské orgány také nesouhlasí se způsobem, jakým stěžovatel určil tržní ceny lesních pozemků na základě porovnání cen lesních pozemků v jednotlivých letech (např. z doby několika let předtím, než došlo ke směně lesů), a rozporují tvrzení stěžovatele, že v určitých případech vlastníci směněných lesních pozemků tuto půdu poskytli jako zajištění k získání úvěrů, neboť takovýto postup by byl v rozporu s ustanoveními bulharského práva a zákona o státním majetku, jež stěžovatel citoval. Údaje, jež stěžovatel předložil, zřejmě obsahují závažné chyby a nejsou v souladu s dostupnými katastry nemovitostí a dokumentací týkající se směn. Údaje, jež předložil stěžovatel, jsou zřejmě také nesprávné, pokud jde o lesní pozemky ve vlastnictví státu, jež byly získány prostřednictvím směn a následně poskytnuty jako zajištění za úvěry. Bulharské orgány v každém případě pro vysvětlení uvádějí, že banky v Bulharsku k zajištění toho, aby byl dluh splacen, vedle nemovitostí vyžadují i jiná likvidní aktiva. Podle bulharských orgánů by tedy bylo nesprávné stanovit cenu na metr čtvereční jako podíl částky poskytnutého úvěru a plochy pozemků, jež slouží jako zajištění za hypotéku. Bulharské orgány také předložily stanovisko První investiční banky k mechanismům poskytování úvěrů a k metodám oceňování lesů a lesních majetků navrhovaných dlužníky jako zajištění.
(93)
Bulharské orgány také nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že obecní orgány neměly v případě pozemků, jejichž určený účel používání byl změněn, jinou možnost než přijmout podrobné plány územního rozvoje. Podle bulharských orgánů vychází případná změna určeného účelu užívání této pozemků z právně vynucovaných podrobných plánů územního rozvoje, které byly veřejně projednány a kterými byly stávající obecné plány územního rozvoje v osídlených oblastech změněny. Tato správní řízení nespadají do rozhodovací pravomoci ministra zemědělství a potravinářství, který jednotlivá správní oznámení týkající se změny územního plánu subjektům, jež o tuto změnu zažádaly, vydává teprve poté, co vstoupí v platnost podrobný plán územního rozvoje.
(94)
Bulharské orgány dále odmítají tvrzení, že mnoho subjektů zapojených do směn mělo v úmyslu provést změnu určeného účelu užívání získané lesní parcely. Podle bulharského zákona o lesích lze takovou změnu provést jen na základě podání žádosti v rámci postupu uvedeného v čl. 14 písm. c) zákona o lesích (jenž byl zrušen). Jakýkoliv jiný záměr vyjádřený prostřednictvím některého z hromadných sdělovacích prostředků nebo jiným způsobem odlišným od příslušného zákonného postupu by představoval irelevantní a svévolný akt.
(95)
Bulharské orgány rovněž nesouhlasí se stanoviskem stěžovatele, že administrativní stanovení cen lesních pozemků nezohledňovalo dynamický vývoj ekonomiky. Bulharské orgány mají za to, že způsob stanovení cen podle nařízení o základních cenách je přiměřený. Rovněž není pravda, že předmětné nařízení nebylo aktualizováno, neboť v roce 2007 byly zavedeny nové koeficienty, a již uskutečněné směny tak hospodářské subjekty v hospodářské soutěži nijak nezvýhodňovaly.
(96)
Bulharské orgány rozporují argument stěžovatele, že by odhadci byli zaujatí. Podle bulharských orgánů jsou tito odhadci soudními znalci, jejichž bezúhonnost nelze zpochybňovat. V případě, že by lesní pozemky ocenili způsobem příznivým pro soukromý subjekt a v rozporu s ustanoveními nařízení o základních cenách, bulharské orgány by takové ocenění pro účely směny nepřijaly.
(97)
V reakci na tvrzení stěžovatele, že oficiální statistické údaje o hodnotě/cenách transakcí, jež poskytují příslušné orgány, nejsou správné, bulharské orgány uvádějí, že daňové úniky vzniklé v důsledku tajení skutečné ceny určité transakce jsou podle bulharského trestního zákoníku trestným činem.
(98)
V neposlední řadě pak bulharské orgány rozporují tvrzení stěžovatele, že by obvinění bývalého vedoucího Výkonného lesního úřadu bylo důkazem přítomnosti státní podpory při směnách. Podle bulharských orgánů jsou řízení vedená proti úředníkům, kteří se na řízeních ve věci směn lesních pozemků ve vlastnictví státu podíleli, z hlediska posouzení přítomnosti podpory v rámci napadených transakcí irelevantní.
5.3. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM, KTERÉ PODALY DALŠÍ TŘETÍ STRANY
5.3.1. Připomínky Bulharska podané ke dni 29. září 2011
(99)
Na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané společností All Seas odpověděly bulharské orgány dopisem ze dne 29. září 2011.
(100)
Společnost All Seas směnila celkem 157,4 ha lesních parcel v soukromém vlastnictví na území obcí Teteven a Gaborovo za lesní parcely ve vlastnictví státu o celkové výměře asi 57,9 ha v katastrálním území obce Balčik (71). V této souvislosti také společnost All Seas zaplatila bulharskému státu částku 138 781 BGN za režijní náklady.
(101)
Administrativní cena lesních parcel ve vlastnictví státu byla stanovena na 11,99 BGN za m2. Podle informací, jež mají bulharské orgány k dispozici, činila průměrná tržní cena v posuzovaném období (jakožto cena dohodnutá mezi soukromými subjekty, které lesní parcely v téže nebo blízké oblasti na území téže obce koupily či prodaly za komerčních podmínek) 4,16 BGN za m2. Směna mezi společností All Seas a Bulharskou republikou tedy proběhla oproti příslušné platbě a neměla za následek hospodářské zvýhodnění ve smyslu článku 107 Smlouvy.
(102)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas požádala o změnu určeného účelu užívání lesní parcely v souladu s článkem 14 zákona o lesích a že Rada ministrů Bulharské republiky tuto žádost v souladu s čl. 14d odst. 2 tohoto zákona schválila (72). Podle informací, které mají bulharské orgány k dispozici, toto rozhodnutí nevstoupilo v platnost. Bulharské orgány souhlasí se společností All Seas v tom, že stát nemá přímý vliv na změny určeného účelu užívání předmětných pozemků (pro něž neexistuje žádná mapa využití pozemků), a že tudíž změna vlastníka v důsledku směny nemůže být projevem společného záměru stran této směny provést u předmětných pozemků změnu určeného účelu užívání. Podle bulharských orgánů musí být při posuzování směny určujícím faktorem to, zda si odpovídá hodnota aktiv, jež jsou předmětem směny, uvedená v rozvaze. Právě to bylo pro bulharskou vládu při provádění uvedených transakcí východiskem. Dalším argumentem ve prospěch tvrzení, že při změně určeného účelu užívání pozemku po provedení směny nedochází ke státní pomoci, je, že administrativní poplatky jsou pro všechny žadatele stejné.
(103)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas dřevo z lesních parcel, jež jí připadly v důsledku směny, netěží ani se neúčastní obchodu se dřevem z těchto lesních parcel v rámci Unie. Společnost All Seas neposkytuje služby v oblasti cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu a není ani stavební společností ve smyslu zákona o stavební komoře.
5.3.2. Připomínky Bulharska podané ke dni 4. listopadu 2011
(104)
Dopisem ze dne 4. listopadu 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD a panem Simeonem Stoevem Mirovem.
(105)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi Elkabel, LM Impex a Foros Development, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Žádná z uvedených tří společností navíc o změnu určeného účelu užívání nabytých lesních pozemků nepožádala.
(106)
Bulharské orgány dále konstatují, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, žádné čistě soukromé transakce neproběhly, a nebylo tedy možné stanovit tržní cenu směňovaných parcel nebo to, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění.
(107)
Bulharské orgány dále uvádějí, že ani společnost Elkabel ani společnost LM Impex nejsou vývozci dřeva a nejsou ve smyslu bulharského práva ani zapsány jako stavební společnosti nebo společnosti podnikající v oblasti cestovního ruchu.
(108)
Pokud jde o případ fyzické osoby pana Simeona Stoeva Mirova, který směnil 0,56 ha soukromého lesního pozemku v oblasti Rakitovo, jehož hodnota byla stanovena na 3 436 BGN, za 0,5 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Burgasu (obec Krajmorie), jehož hodnota byla stanovena na 1 308 BGN, mají bulharské orgány za to, že by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(109)
Z těchto důvodů bulharské orgány tvrdí, že z jejich hlediska nepředstavují směny s výše uvedenými soukromými subjekty státní podporu.
5.3.3. Připomínky Bulharska podané ke dni 16. prosince 2011
(110)
Dopisem ze dne 16. prosince 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vichren EOOD, Liteks Komers AD a Živkou Blagoevovou.
(111)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vichren a Liteks Komers, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Společnosti V-G-N Confort, Ecobalkani a Liteks Komers navíc nepožádaly o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků ve vlastnictví státu, jichž nabyly.
(112)
Bulharské orgány dále uvádějí, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, nebyly provedeny žádné čistě soukromé transakce, a nelze proto stanovit tržní cenu dotčených parcel ani prokazatelně zjistit, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění výše uvedených soukromých subjektů. V případě společnosti Izgrev 5 byla administrativní cena lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež byly předmětem směny, mírně vyšší než tržní cena dosažená v podobných soukromých transakcích, a podle bulharských orgánů tedy k žádnému zvýhodnění nedošlo. Týž argument lze uplatnit i v případě transakce provedené se společností Liteks Komers, kde by podle bulharských orgánů administrativní ceny lesních pozemků ve veřejném vlastnictví čtyřikrát převyšovaly ceny tržní.
(113)
Bulharské orgány v neposlední řadě poznamenávají, že žádný z výše uvedených soukromých subjektů není vývozcem dřeva a není ve smyslu bulharského práva ani zapsán jako stavební společnost nebo společnost podnikající v oblasti cestovního ruchu, a proto směny, k nimž s těmito subjekty došlo, nemají vliv na obchod mezi členskými státy.
(114)
Předmětem transakce s fyzickou osobou, paní Živkou Blagoevou, byla směna 1,9036 ha soukromého lesního pozemku na území obce Tetven, jehož hodnota byla stanovena na 16 091 BGN, za 0,3001 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Predela (obec Razlog), jehož hodnota byla stanovena na 24 216 BGN. Bulharskému státu nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků, všechny režijní náklady a místní daně/poplatky zaplatila paní Živka Blagoevová a nová majitelka nepožádala o změnu určeného účelu užívání pozemku, jenž byl předmětem směny. Podle bulharských orgánů by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(115)
Bulharské orgány tedy mají za to, že v rámci směn dohodnutých s výše uvedenými soukromými subjekty nedošlo k žádné státní podpoře.
5.3.4. Připomínky Bulharska podané ke dni 25. dubna 2012
(116)
Dopisem ze dne 25. dubna 2012 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Javor Iliev Chajtov, Valentina Angelova Chajtovová, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damjanova, Elizabet Petkova Michailova, Svetoslav Petkov Michailov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD, a BOIL OOD.
(117)
Bulharské orgány souhlasí s připomínkami, jež podaly tyto fyzické osoby a společnosti, které byly stranami ve směnách, k nimž v posuzovaném období došlo, a to v tom smyslu, že při těchto směnách ke státní podpoře nedošlo, a že tyto směny naopak představují transakce provedené za podmínek výhodných pro stát, a to za ceny, jež nejsou nižší než tržní ceny obdobných nemovitostí. Bulharské orgány nadto souhlasí se stanoviskem výše uvedených soukromých subjektů, že směny byly provedeny v souladu s platnými bulharskými vnitrostátními právními předpisy: nařízením o základních cenách a zákonem o lesích. V neposlední řadě by se pak některé z těchto transakcí měly považovat za transakce, na které se vztahuje nařízení de minimis.
5.4. ODPOVĚDI BULHARSKA NA ŽÁDOSTI O INFORMACE, JEŽ V PRŮBĚHU FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ ZASLALA KOMISE
(118)
V následných podáních v reakci na žádosti o informace poskytly bulharské orgány údaje o tržních cenách lesních pozemků v soukromém i veřejném vlastnictví u všech směn provedených v posuzovaném období (73).
(119)
Ve svém podání ze dne 19. listopadu 2013 (74) nicméně bulharské orgány naznačily, že poskytnuté údaje nejsou zcela spolehlivé. Konkrétně bulharské orgány předložily pro účely vzorce uvedeného ve 44. bodu odůvodnění reálné tržní ceny 82 parcel (60 ve veřejném vlastnictví a 22 ve vlastnictví soukromém), jež byly předmětem napadených směn. U ostatních parcel se poskytnuté informace o tržní hodnotě opíraly o nejlepší možný odhad, přičemž bulharské orgány naznačily, že uvedené ceny nemusí nutně představovat reálnou tržní hodnotu. Bulharské orgány vysvětlily, že v případě ostatních dotčených parcel ve veřejném vlastnictví byly ceny, které uváděly jako ceny tržní, ve skutečnosti středními cenami z různých druhů směn lesních pozemků. Tyto ceny tedy nutně nepředstavují reálnou tržní hodnotu: neodpovídají totiž průměrným cenám u zcela analogických transakcí.
(120)
Obdobně se podle bulharských orgánů i u ostatních parcel v soukromém vlastnictví, jež dosud nebyly oceněny nezávislým odhadcem, v některých případech ceny uvedené v potvrzení o prodeji, jež bulharské orgány použily jako zástupný ukazatel tržní hodnoty předmětných parcel, blížily nebo rovnaly tzv. daňové hodnotě. Daňová hodnota parcely nevyjadřuje její tržní hodnotu, ale minimální cenu, již je nutné při realitní transakci zaplatit, což znamená, že tržní hodnota dotčené parcely by v zásadě byla vyšší.
(121)
Bulharské orgány navzdory výše uvedeným skutečnostem zdůraznily, že údaje, jež o tržních cenách poskytly, představují nejlepší odhady, které mohou získat, a to vzhledem k tomu, že: i) v Bulharsku neexistují žádná zvláštní pravidla pro stanovení tržních cen lesních parcel na základě ocenění; ii) stanovení tržních cen dotčených parcel aktuálních v době uskutečnění směny nezávislým odhadcem by trvalo velmi dlouho a iii) zpracování tohoto ocenění by bylo velmi nákladné. Nadto se bulharské orgány vyjádřily v tom smyslu, že uvedené mají v každém případě blíže k reálným tržním cenám než k cenám administrativním.
(122)
Bulharské orgány dále na základě vzorku 25 směn poskytly informace o skutečně použitých administrativních cenách a hypotetických administrativních cenách vyplývajících z použití koeficientů uvedených v aktualizaci nařízení o základních cenách z roku 2010. Uvedený vzorek se týkal 25 transakcí uskutečněných převážně v roce 2009 a 2008 (jen 6 transakcí proběhlo v roce 2007). Tyto informace si vyžádala Komise s cílem ověřit, zda je systém administrativních cen - jsou-li náležitě aktualizovány - s to přiměřeně odrážet tržní ceny lesních pozemků a zda ve všech případech povede k určení ceny co možná nejbližší tržní hodnotě, což vyžaduje judikatura.
6. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
6.1. PŘÍTOMNOST PODPORY
(123)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou podpory poskytované v jakékoli formě členským státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(124)
Ke kvalifikaci opatření jako podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 tedy musí být naplněny všechny tyto podmínky: i) opatření musí být možné přisoudit státu a musí být financováno ze státních prostředků; ii) musí přinášet výhodu příjemci; iii) tato výhoda musí být selektivní; iv) opatření musí narušovat hospodářskou soutěž nebo představovat hrozbu takového narušení a musí mít potenciál ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(125)
V tomto případě je ovšem nejprve také třeba posoudit, zda osoby, které směny využily a staly se možnými příjemci státní podpory, představují podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Důvodem je to, že podle znění uvedeného ustanovení platí pravidla o státní podpoře jen tehdy, je-li příjemcem podnik.
(126)
Soudní dvůr Evropské unie definuje pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy pojem „podnik“ jako subjekt zapojený do hospodářské činnosti bez ohledu na jeho právní postavení či na způsob jeho financování (75). Podle Soudního dvora Evropské unie představuje hospodářskou činnost jakákoliv činnost spočívající v nabízení zboží a služeb na trhu (76). Klasifikace určitého subjektu jako podniku se tedy vždy vztahuje ke konkrétní činnosti. Na subjekt, který vykonává hospodářskou i nehospodářskou činnost, je třeba jako na podnik pohlížet, jen co se týče činnosti hospodářské. Podnik nemusí být právnickou osobou; i fyzické osoby lze považovat za podniky využívající státní podporu, pakliže vykonávají hospodářskou činnost.
(127)
Se zřetelem k tomu je třeba konstatovat, že některé osoby, které napadených směn využily, nevykonávaly v posuzovaném období na lesním pozemku, jenž byl předmětem směny, žádnou hospodářskou činnost a nevykonávají ji ani v současnosti. Tyto osoby, které směny využily, tedy nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a proto se má za to, že v rámci směn, jež tyto osoby s bulharským státem uskutečnily, nedošlo k poskytnutí státní podpory.
(128)
Zbývající část tohoto rozhodnutí se tedy týká jen těch osob, které napadené směny využily a které jsou podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.1. Vzájemná souvislost mezi směnou pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání
(129)
První otázka, o níž Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti, se týkala toho, zda existuje vzájemná souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků, jichž osoby, které směny využily, nabyly. Jedná se o důležitou otázku: závěr, že taková souvislost existuje, bude totiž mít vliv na to, jak Komise posoudí otázky, zda směnami došlo k hospodářskému zvýhodnění a jak takovéto zvýhodnění vyčíslit. Vzájemná souvislost by existovala, pokud by strany směny měly ještě před provedením této směny v úmyslu změnit následně po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví z lesního pozemku na pozemek stavební. Pokud by tedy administrativní ceny vypočtené pro účely směny podle nařízení o základních cenách byly stanoveny pro směnu dvou lesních pozemkových parcel, mohla by mít následná změna určeného účelu užívání parcely ve veřejném vlastnictví vzhledem k jejímu zamýšlenému budoucímu využití jako stavebního pozemku za následek podhodnocení nabyté parcely, bylo-li již od počátku úmyslem takovouto změnu provést.
(130)
Podle Komise by skutečnost, že na napadené směny vždy - nebo přinejmenším ve velké většině případů - navazovaly (následně schválené) žádosti o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků nabytých osobou, která směny využila, na stavební pozemek, objektivně naznačovala, že strany takovýchto směn již od počátku zamýšlely po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví změnit.
(131)
Statistické údaje poskytnuté bulharskými orgány v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, které potvrzují údaje zohledněné ve 38. bodu odůvodnění, ukazují, že na 132 směn provedených v posuzovaném období bylo podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání předmětného pozemku na stavební pozemek (tyto žádosti byly tedy podány v 18,2 % všech směn), přičemž takováto změna byla schválena v 15 případech (tedy v 11,4 % všech směn). Na základě těchto údajů dochází Komise k závěru, že ve většině případů žádosti o změnu určeného účelu užívání pozemku na směny nenavazovaly.
(132)
Komise konstatuje, že podle bulharských právních předpisů tak jako tak existují pro provádění směn a změn určeného účelu užívání dvě oddělená řízení a pro každý z těchto úkonů je příslušný jiný ze dvou samostatných státních orgánů, jež jsou jeden na druhém nezávislé. Toto představuje další argument pro popření existence vzájemné souvislosti mezi směnami pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání v tomto případě.
(133)
Vzhledem k tomu, že nebyla prokázána existence vzájemné souvislosti mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků nabytých osobami, které směny využily, prověří Komise přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v každém z dotčených úkonů zvlášť.
6.1.2. Přítomnost státní podpory při změnách určeného účelu užívání pozemků
(134)
Určený účel užívání pozemku je kontrolním nástrojem orgánů veřejné moci v oblasti využívání a míry zastavění určité pozemkové parcely. Při schvalování změny určeného účelu užívání pozemkové parcely vykonává orgán veřejné moci regulační činnost a nejedná jako hospodářský subjekt.
(135)
Za podporu ve smyslu článku 107 Smlouvy se považují jen zvýhodnění poskytnutá přímo či nepřímo ze státních prostředků. Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (77) z rozlišení mezi „podporou poskytovanou státy“ a podporou poskytnutou „ze státních prostředků“ nevyplývá, že všechna zvýhodnění poskytnutá státem, ať už jsou financována ze státních prostředků, či nikoliv, představují podporu. Účelem tohoto rozlišení je spíše do definice státní podpory zahrnout jak zvýhodnění poskytnutá přímo státem, tak ta, jež poskytují veřejné či soukromé instituce státem pověřené nebo zřízené.
(136)
Schválení změny určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely z lesního pozemku na pozemek stavební orgánem veřejné moci sice může mít za následek nárůst tržní hodnoty předmětného pozemku, ale nedochází při něm k převodu státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy: výsledkem výkonu takovéto regulační činnosti není převod finančních prostředků v pozitivním smyslu osobě, která tohoto schválení využije, a stát se při tomto výkonu ani nevzdává svých prostředků, neboť v rámci takového výkonu nemá povinnost účtovat úspěšným žadatelům poplatek, jenž by plně odpovídal hospodářské hodnotě, již tito žadatelé schválením získají (78).
(137)
V tomto směru tedy ani rozhodnutí orgánu veřejné moci o změně určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.3. Přítomnost podpory při směnách
(138)
Prodej pozemků nebo budov orgány veřejné moci podniku nebo jednotlivci, který vykonává hospodářskou činnost, může podle ustálené judikatury (79) zakládat hospodářské zvýhodnění, a může tedy představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména pokud se neuskuteční za tržní hodnotu, tj. za cenu, kterou by pravděpodobně stanovil soukromý investor v podmínkách běžné hospodářské soutěže. Totéž platí o směně, při níž je hodnota pozemku ve veřejném vlastnictví nabytého od státu vyšší než hodnota pozemku v soukromém vlastnictví, který se státu přenechává.
(139)
Před prověřením toho, zda dané směny přinášejí nějaké hospodářské zvýhodnění, nicméně Komise prověří, zda jsou naplněny ostatní podmínky uvedené ve 124. bodu odůvodnění, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(140)
Zaprvé se, pokud jde o otázku, komu lze toto opatření přičíst, konstatuje, že směny spadají do kompetence ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů (v závislosti na velikosti parcely, jež je předmětem směny) a Výkonného lesního úřadu, což jsou všechno státní orgány. Pokud je výsledkem směny převod lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež mají vyšší hodnotu než přenechané lesní pozemky ve vlastnictví soukromém, představuje tato směna převod státních prostředků, kterým se bulharský stát vzdává určitých výnosů, jichž by býval mohl dosáhnout, pokud by při provádění této transakce postupoval v rámci tržních podmínek.
(141)
Zadruhé jsou směny, pokud z nich těží pouze ti vlastníci pozemků, kteří směnili své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném, selektivní.
(142)
Zatřetí směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy. Jsou-li osoby, které směny využily, podniky, jež nabízejí zboží a služby na některém konkrétním trhu, posílí jakýkoli finanční prospěch, jež jim z uskutečnění směny plyne, jejich postavení oproti ostatním podnikům, s nimž si v rámci Unie v oblasti téhož druhu zboží a služeb konkurují (80). Řada osob, které směny využily, (81) má v bulharském obchodním rejstříku mezi hospodářskými odvětvími, v nichž působí, mimo jiné uvedeny i reality, cestovní ruch, pohostinství či zalesňování. Uvedená odvětví jsou přitom otevřená hospodářské soutěži na úrovni Unie. Prokazují to i údaje z tohoto rejstříku, v nichž se u několika osob, které směny využily, (82) jako hospodářské odvětví, v němž působí, uvádí obchod či (mezinárodní) obchodní činnost. Pokud jde o argument předložený bulharskými orgány, že pro výkon činnosti v odvětví cestovního ruchu nebo stavebnictví je nezbytné, aby byla společnost zapsána ve zvláštních rejstřících, a že tomu tak u většiny společností podílejících se na směnách nebylo, konstatuje Komise, že pojem „podnik“ v čl. 107 odst. 1 Smlouvy je pojmem objektivním, a otázku, zda podniky nabízejí zboží a služby na daném trhu, a tudíž konkurují ostatním podnikům a zapojují se do trhu v rámci Unie, je tedy třeba zodpovědět s ohledem na činnosti, jež tyto podniky skutečně vykonávají, a nikoli podle toho, zda splňují určité vnitrostátní právní formální náležitosti.
(143)
Konečně, pokud jde o přítomnost hospodářského zvýhodnění, týkají se směny vzájemné výměny (nejméně) dvou lesních pozemkových parcel mezi bulharským státem a soukromými subjekty. K zodpovězení otázky, zda soukromé subjekty těžily z hospodářského zvýhodnění plynoucího z provedené směny, je třeba provést odhad tržních hodnot parcel, jež byly předmětem dané směny, a tyto hodnoty vzájemně porovnat. Je-li výsledkem směny převod lesního pozemku ve veřejném vlastnictví, jehož hodnota je vyšší než hodnota lesního pozemku, který státu přenechává soukromý subjekt, pak je tento soukromý subjekt hospodářsky zvýhodněn.
(144)
Pro účely dotčených směn byly, jak se uvádí v 16. bodu odůvodnění, příslušné administrativní ceny vypočteny podle nařízení o základních cenách. Soudní dvůr Evropské unie shledal, že v případech, kdy vnitrostátní právní úprava stanoví správní pravidla výpočtu tržní hodnoty pozemku určeného na prodej orgány veřejné moci, musí použití uvedených pravidel za účelem jejich souladu s článkem 107 Smlouvy vést ve všech případech ke administrativní ceně, která se co nejvíce blíží tržní hodnotě daného pozemku (83). Jelikož tato tržní hodnota je teoretická, bude povoleno rozpětí, v jehož rámci se dosažená cena od teoretické ceny odchyluje (84).
(145)
Bulharské orgány byly požádány o poskytnutí informací o administrativních cenách uplatněných při 132 směnách, jež v posuzovaném období proběhly, jakož i o příslušných tržních cenách pro tytéž transakce. Komise rovněž požádala bulharské orgány, aby vzaly při stanovení tržní hodnoty předmětných lesních parcel v úvahu případné předcházející či následné transakce, jejichž byly tyto parcely předmětem. Ačkoli má Komise za to, že pro účely posouzení možných prvků státní podpory v rámci směn je místo, kde se směňované lesních parcely nacházejí, irelevantní, byly údaje o cenách - byly-li k dispozici - vzaty v úvahu.
(146)
Bulharské orgány upozornily na to, že údaje, jež mohly o tržních cenách poskytnout, nejsou zcela spolehlivé (85). Zároveň ale sdělily, že tyto informace představují nejlepší možné odhady tržních cen (86). Komise tyto údaje považuje za dostatečně spolehlivé odhady skutečné (tj. „reálné“) tržní hodnoty dotčených parcel.
(147)
Z analýzy těchto údajů vyplývá, že důsledkem uplatnění administrativních cen na parcely v soukromém vlastnictví bylo systematické nadhodnocení dotčených lesních pozemků oproti cenám tržním (87), zatímco u lesních pozemků ve veřejném vlastnictví byla situace poněkud složitější, neboť byly zaznamenány jak případy nadhodnocení, tak podhodnocení. Při hledání odpovědi na otázku, zda osoby, které směny využily, získaly na jejich základě nějakou výhodu, by tedy prosté porovnání tržní ceny parcely ve veřejném vlastnictví v době uskutečnění směny s tržní cenou směněné parcely v soukromém vlastnictví dostatečně nezohlednilo systematické nadhodnocení dotčené soukromé parcely. Komise proto sestavila vzorec zohledňující administrativní ceny uplatněné v prvotní transakci, který umožňuje náležitě posoudit zvýhodnění plynoucí z dané směny. Tento vzorec, který byl uveden již v rozhodnutí o zahájení řízení, vyžaduje vypočtení těchto částek:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách a
ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Ke zvýhodnění by došlo v případě, že po odečtení hodnoty získané podle bodu i) od hodnoty získané podle bodu ii) vyjde kladný výsledek.
Při určování toho, zda danou směnou dochází ke zvýhodnění, je nicméně třeba vzít v úvahu i případnou peněžní náhradu vyplacenou jednou stranou druhé za účelem dorovnání rozdílu v administrativních cenách dvou parcel, jež jsou předmětem směny.
(148)
Při uplatnění uvedeného vzorce na údaje o reálných tržních hodnotách a administrativních cenách směňovaných lesních pozemků, jež poskytly bulharské orgány, dospěla Komise k závěru, že téměř v 80 % směn provedených v posuzovaném období bylo osobám, které směny využily, v jejich rámci poskytnuto zvýhodnění, což ukazuje tabulka 4.
Tabulka 4
Porovnání administrativních cen uplatněných při směnách a tržních cen uvedených bulharskými orgány
Směny
2007
2008
2009
Celkem
Poskytnutí výhody (počet případů)
18
48
38
104
Procentuální podíl na všech směnách
78 %
77 %
81 %
79 %
Počet uskutečněných směn
23
62
47
132
(149)
Výše uvedené údaje ukazují, že administrativní ceny stanovené pro účely směn podle nařízení o základních cenách dostatečně neodrážely skutečnou tržní hodnotu předmětných lesních parcel.
(150)
Rozdíl mezi administrativními cenami použitými pro účely napadených směn a tržními cenami předmětných parcel vyplývá jednak ze skutečnosti, že výchozí metodika uvedená v nařízení o základních cenách dostatečně nezohledňuje kritéria, jež by z hlediska ocenění směňovaných lesních pozemkových parcel za důležitá považoval účastník trhu, a ani jim nepřiznává náležitou váhu. Zaprvé se předpokládalo, že průměrné hodnoty pozemků uvedených v příloze 1 nařízení o základních cenách podle kategorií pozemků skýtajících totožné podmínky k pěstování rostlin, které se používají jako východisko pro stanovení základní hodnoty pozemku (viz 18. bod odůvodnění) budou stanoveny na základě tržních cen nebo účetních záznamů vedených u lesů ve vlastnictví státu, avšak ve skutečnosti je stanovili znalci na základě malého počtu tržních zdrojů.
(151)
Zadruhé jsou koeficienty a navýšení (přírůstky) cen uplatněné pro účely vyčíslení některých vlastností lesního pozemku při výpočtu jeho základní hodnoty, jež jsou uvedeny v 18. až 26. bodu odůvodnění, spíše výsledkem administrativního zjednodušení, než pokusem o přesné určení hospodářské hodnoty, kterou by hypotetický účastník trhu v podobné situaci takovýmto vlastnostem pozemku přisoudil. Bulharské orgány ve skutečnosti žádné hospodářské údaje odůvodňující hodnotu těchto koeficientů a míru navýšení (přírůstky) cen uvedených v předmětném nařízení nepředložily.
(152)
I kdyby se připustilo, že výsledkem uplatnění metodiky uvedené v nařízení o základních cenách u směňovaných lesních pozemků zpočátku byly tržní ceny, což nebyly, průměrné ceny, nebyly příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen během posuzovaného období nikdy aktualizovány tak, aby se zohlednilo následné kolísání tržních cen. V souladu s judikaturou (88) musí v případě výrazného nárůstu cen pozemků administrativní metody pro výpočet cen pozemků prodávaných orgány veřejné moci umožňovat průběžnou aktualizaci těchto cen tak, aby se cena skutečně zaplacená kupujícím co nejvíce blížila tržní hodnotě těchto pozemků. V průběhu fáze předběžného přezkoumávání bulharské orgány vysvětlily, že podle čl. 7 odst. 1 a článku 32 nařízení o základních cenách měly být koeficienty pro výpočet administrativních cen uvedené v tomto nařízení každoročně aktualizovány. Kromě toho podle informací poskytnutých bulharskými orgány rostly tržní ceny lesních pozemků během posuzovaného období velmi výrazně. K aktualizaci, kterou uvedené nařízení předpokládá, nicméně během předmětného období vůbec nedošlo. Bulharské orgány průměrné ceny, příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen pro účely stanovení administrativních cen na základě posledního vývoje trhu aktualizovaly až v roce 2010.
(153)
Komise proto dospěla k závěru, že osobám, které směny využily, tyto pozemkové směny v těch případech, kdy použité administrativní ceny dostatečně neodrážely tržní cenu směňovaného pozemku, přinesly hospodářské zvýhodnění.
6.1.4. Podpora de minimis
(154)
Závěrem je třeba poznamenat, že se v případech, kdy byly osoby, které směny využily, zvýhodněny v rozsahu, jenž nepřesahuje limit uvedený v nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 (89), toto zvýhodnění nepovažuje za státní podporu, a na tyto případy se tudíž nevztahuje zákaz daný ustanovením čl. 107 odst. 1 Smlouvy, pokud jsou ovšem splněny všechny ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením.
(155)
Na základě kvantitativních údajů předložených bulharskými orgány se zdá, že v mnoha případech (90) je částka podpory, kterou osoby, které směny využily, obdržely pod úrovní limitu de minimis, který činí 200 000 EUR.
6.1.5. Závěr ohledně přítomnosti podpory
(156)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že směny, které v posuzovaném období provedla Bulharská republika, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v těch případech, kdy protistrana příslušné transakce je podnikem ve smyslu uvedeného ustanovení, kdy administrativní ceny použité pro účely dané transakce neodrážely tržní ceny a kdy nebyly naplněny podmínky podpory de minimis stanovené v nařízení (ES) č. 1407/2013.
6.2. ZÁKONNOST OPATŘENÍ
(157)
Bulharská republika uvedené směny před jejich provedením neoznámila, a nesplnila tak svou povinnost ve smyslu čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Uvedené směny tak představují protiprávně poskytnutou státní podporu.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(158)
Ačkoli byly bulharské orgány požádány o poskytnutí informací o případné slučitelnosti uvedených směn s vnitřním trhem, trvaly na své argumentaci, že předmětné transakce neměly na obchod v rámci Unie žádný vliv, a že tedy státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(159)
V tomto ohledu Komise poznamenává, že důkazní břemeno slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, jako výjimky z ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy, náleží v zásadě dotyčnému členskému státu, který musí prokázat, že podmínky pro tuto výjimku jsou splněny (91).
(160)
Komise v každém případě konstatuje, že se nezdá, že by existovaly nějaké zřejmé důvody, na jejichž základě by bylo možné považovat předmětné směny za slučitelné s vnitřním trhem, a to ani přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy ani na základě pokynů z těchto ustanovení vycházejících.
(161)
Slučitelnost režimu směn tedy nelze odvozovat od pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví („pokyny k odvětví lesnictví“), protože ty se vztahují pouze na živé stromy a na jejich přirozené prostředí v lesích a na ostatní zalesněné půdě, včetně opatření k udržování a zlepšování ekologické a ochranné funkce lesů a opatření na podporu rekreačního využívání a sociální a kulturní dimenze lesů. Navíc náklady hrazené z podpory poskytnuté v souvislosti se směnami neodpovídají definici způsobilých nákladů uvedené v pokynech k odvětví lesnictví (92), neboť soukromým subjektům nebyly uloženy žádné zákonné nebo smluvní závazky využívat pozemky nabyté směnou jako oblasti s ochranou přírody. Všechny soukromé subjekty měly naopak právo požádat o změnu účelu užívání z lesního pozemku na pozemek stavební, což také některé z nich učinily.
(162)
Slučitelnost nelze odvozovat ani od pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013. Komise v této souvislosti poznamenává, že bulharské orgány směny neprovedly s konkrétním cílem přispět k regionálnímu rozvoji. Nadto nebyly vymezeny způsobilé náklady a nebylo ani stanoveno, jakým způsobem se bude kontrolovat pobídkový účinek předmětné podpory a jak bude zajištěno dodržování příslušných limitů regionální podpory.
(163)
V neposlední řadě pak bulharské orgány v diskusích předcházejících přijetí rozhodnutí o zahájení řízení prohlašovaly, že dotčené směny sledovaly cíl veřejné politiky spočívající v konsolidaci vlastnictví lesních pozemků. I kdyby bylo možné považovat konsolidaci lesních pozemků za cíl společného zájmu, což ovšem nelze, neprokázaly bulharské orgány, že poskytnutá podpora byla k dosažení uvedeného cíle nezbytná a ani že zvolené prostředky byly ty nejvhodnější.
(164)
Bulharské orgány rovněž neprokázaly, že zvolené prostředky zajistily, aby se poskytnutá podpora omezila na minimum nezbytné k přesvědčení soukromých subjektů k tomu, aby směnu uskutečnily. Je to mimo jiné patrné ze silného kolísání administrativních cen, k nimž se uplatněním předepsané metodiky dospělo. Při porovnání s tržními cenami, jež bulharské orgány poskytly, se nezdá, že by tyto administrativní ceny byly systematicky o určitý obdobný procentuální podíl vyšší či nižší než tržní ceny. Na příkladu transakcí uskutečněných v roce 2007 lze sledovat rozdíly mezi tržními a administrativními cenami parcel v soukromém vlastnictví v rozmezí od -503,97 % do +89,91 % (93).
(165)
Bulharské orgány konečně ani neprokázaly, že předmětné směny nenarušily hospodářskou soutěž v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Směny proto nelze přímo považovat za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(166)
Komise proto dospěla k závěru, že podporu poskytnutou v souvislosti se směnami nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
7. NAVRÁCENÍ PODPORY
(167)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 by měla být státní podpora příjemcem navrácena, pokud byla předmětná protiprávně poskytnutá státní podpora shledána neslučitelnou s vnitřním trhem a není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství. V čl. 14 odst. 2 uvedeného nařízení se stanoví, že podpora, která má být navrácena, zahrnuje úroky splatné od data, kdy byla protiprávní podpora k dispozici příjemci, do data jejího faktického navrácení. V čl. 14 odst. 3 se dále stanoví, že navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon rozhodnutí Komise.
(168)
Ke splnění účelu navrácení podpory dojde v okamžiku, kdy podniky, jež z předmětné protiprávní podpory těžily, tuto podporu spolu s příslušnými úroky z prodlení navrátí. Navrácením příjemce pozbude zvýhodnění, ze kterého měl na trhu oproti svým konkurentům prospěch, a obnoví se stav, který poskytnutí podpory předcházel (94). Členský stát si sice může zvolit prostředky, kterými svou povinnost dosáhnout navrácení nelegální podpory splní, ale zvolená opatření nesmí mít nepříznivý vliv na působnost a účinnost práva Unie. Členský stát může povinnost dosáhnout navrácení podpory splnit, pouze pokud jsou prostředky zvolené k navrácení podpory vhodné k opětovnému nastolení běžných podmínek hospodářské soutěže, které byly poskytnutím nezákonné podpory narušeny, a pokud jsou v souladu s příslušnými ustanoveními práva Unie (95).
(169)
Vzhledem k tomu, že bylo shledáno, že Bulharská republika protiprávně uplatňovala státní podporu prostřednictvím směn, měla by se jí stanovit povinnost zajistit, aby osoby, které tyto směny využily, tuto podporu navrátily.
7.1. URČENÍ PŘÍJEMCŮ, KTEŘÍ MUSÍ PODPORU NAVRÁTIT
(170)
Protiprávní a neslučitelnou podporu musí navrátit podniky, které z ní skutečně měly prospěch (96). Nicméně v případech, kdy všechny podniky, které protiprávní a neslučitelnou podporu obdržely, není schopna určit v rozhodnutí samotném Komise, bude tak muset na počátku procesu jeho provádění učinit dotčený členský stát, který musí přihlédnout k individuální situaci jednotlivých dotčených podniků (97).
(171)
V tomto případě jsou potenciálními příjemci neslučitelné státní podpory ty fyzické a právnické osoby, které se podílely na 132 směnách s bulharskými orgány, k nimž v posuzovaném období došlo. Z této skupiny subjektů by měly bulharské orgány vyjmout ty fyzické a právnické osoby, jež nejsou „podniky“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a ty, jež na při směnách, jichž se zúčastnily, získaly podporu v celkové výši nepřesahující limit stanovený v nařízení de minimis, pokud ovšem dotčené transakce splňují i ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením. Zbývající fyzické a právnické osoby, jež se směn účastnily, by se měly považovat za příjemce protiprávně poskytnuté státní podpory, a bulharským orgánům se ukládá povinnost zajistit, aby tyto subjekty zvýhodnění, jehož se jim na základě předmětných směn dostalo, navrátily.
7.2. VYČÍSLENÍ PODPORY
(172)
Komise není z právního hlediska povinna vyčíslit přesnou částku, jež má být navrácena, zejména pokud k tomu, aby tak učinila, nemá k dispozici dostatečné údaje. Postačí, pokud rozhodnutí Komise obsahuje informace, jež dotčenému členskému státu bez přílišných obtíží umožní stanovit částku, jež má být navrácena (98).
(173)
Jak bylo vysvětleno ve 147. bodu odůvodnění, má Komise za to, že členské státy by při stanovení výše neslučitelné podpory, již musí každý z příjemců navrátit, měly vyjít z této metodiky:
(i)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách;
(ii)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Prvotní výše státní podpory získané na základě směny je rovna hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
V případech, kdy byla směněna pozemková parcela ve veřejném vlastnictví s vyšší administrativní hodnotou za pozemkovou parcelu v soukromém vlastnictví s nižší administrativní hodnotou, by měla být tato prvotní částka upravena. Podle bulharských orgánů musela v takovémto případě osoba, která směny využila, zaplatit státu náhradu za rozdíl v hodnotě dotčených pozemků. Původní výše podpory by tedy měla být ponížena o částku náhrady zaplacenou příjemcem bulharským orgánům. Bulharské orgány by pak měly dosáhnout toho, aby příslušní příjemci výslednou částku navrátili, tak aby se vyrovnalo zvýhodnění, které tito příjemci v důsledku provedení směny získali.
(174)
Při stanovení tržních cen dotčených parcel by měla být plně zohledněna hospodářská hodnota předmětného pozemku v okamžiku provedení směny. Z informací uvedených v podání bulharských orgánů ze dne 29. srpna 2008 se zdá, že v některých případech byly na státních lesních parcelách budovy a infrastruktura postaveny ještě dříve, než došlo k uskutečnění směny, a to i přesto, že daná parcela předtím nebyla překlasifikována na stavební pozemek. Komise zastává názor, že v takových případech by se měla do tržní hodnoty parcely plně promítnout i hodnota těchto budov a/nebo infrastruktury.
(175)
Komise poznamenává, že bulharské orgány již údaji o administrativních cenách použitých při směnách, jakož i o tržních cenách všech předmětných parcel v době uskutečnění směny disponují (99), a nemělo by pro ně tedy být příliš obtížné stanovit na základě metodiky popsané ve 173. bodu odůvodnění (100) částky, jež musí být navráceny.
(176)
V případech, kdy mohou mít bulharské orgány oprávněné obavy, že uvedenou metodiku nelze uplatnit nebo že vede k výsledným částkám, jež zjevně dostatečně neodrážejí výši státní podpory, již příjemce obdržel, nicméně mohou rozhodnout, že nechají provést odhad tržních cen směňovaných pozemků nezávislým znalcem, který má k oceňování kvalifikaci a který se vybere na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení. Při stanovení postupu výběru takového znalce by se měly dodržovat zásady transparentnosti a rovného zacházení, a to i v případech, kdy výše smluvního plnění nepřekračuje prahové hodnoty stanovené směrnicemi Unie týkajícími se zadávání veřejných zakázek. Nabídkové řízení by zejména mělo: i) být dostatečně inzerované; ii) opírat se o objektivní, předem oznámená kritéria výběru; iii) obsahovat informace o tom, že po provedení předběžného výběru bude konečné rozhodnutí přijato za účasti zástupců útvarů Komise. V těchto výjimečných případech musí bulharské orgány: i) uvést dotčenou parcelu (dotčené parcely); ii) uvést odůvodnění, proč je třeba v tom kterém konkrétním případě využít odhadu nezávislého znalce; iii) navrhnout Komisi nezávislého znalce (vybraného ve veřejném nabídkovém řízení), jehož pověření odsouhlasí Komise i Bulharská republika.
(177)
Vzhledem k tomu, že účelem navrácení podpory je obnova stavu před uskutečněním směny, má Komise v neposlední řadě za to, že by s ohledem na výjimečnou povahu dohod o směně ve vztahu k lesním pozemkům, které nebyly do rozhodné doby komerčně využívány, Bulharská republika splnila svou povinnost dosáhnout navrácení protiprávně poskytnuté podpory tím, že sporné směny zruší a u dotčených parcel provede zpětnou směnu. Takový postup by nicméně k navrácení podpory v náležité míře vedl jen v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám dotčených lesních pozemků ve veřejném i soukromém vlastnictví. V takovýchto případech je třeba o dotčených parcelách informovat Komisi do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice; předmětné směny by měly být zrušeny a doklad o provedení tohoto úkonu by měl být předložen do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
(178)
Ve všech případech, kdy se vyžaduje navrácení podpory, se toto navrácení musí vztahovat k okamžiku, kdy příjemcům předmětné zvýhodnění vzniklo, tj. ke dni právního aktu, kterým se příjemcům uděluje právo směnit své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném.
(179)
Do částek, jež mají být navráceny, by měly být započteny úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příjemcům tyto částky dány k dispozici, až do doby jejich faktického navrácení. Výše úroku by se měla vypočítávat jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (101) a podle nařízení Komise (ES) č. 271/2008 (102), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
(180)
Harmonogram navrácení státní podpory jednotlivými příjemci by měl co možná nejvíce souhlasit s harmonogramem uvedeným v oznámení o navrácení podpory (103). V žádném případě by ale nemělo dojít k překročení lhůt uvedených v tabulce 5.
Tabulka 5
Harmonogram navrácení podpory
Lhůta
Úkon
1.
do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí Komisi informovat o opatřeních plánovaných nebo přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, a to zejména:
i)
předložit Komisi seznam všech směn, kterých se týká navrácení podpory, a uvést tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, jež jsou předmětem směny (na základě informací uvedených Bulharskou republikou v podání 2014/032997), informace o doplatcích náhrad v každé z transakcí a o výsledné výši státní podpory, jež musí být navrácena,
-
název zapojeného soukromého subjektu u každé z transakcí a uvedení důvodů, na základě kterých tato osoba, která směny využila, je, či není považována za podnik;
ii)
určit případy, v nichž navrácení podpory proběhne na základě znaleckého odhadu tržních cen lesních parcel v okamžiku uskutečnění směny (176. bod odůvodnění);
iii)
určit případy, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny (177. bod odůvodnění).
2.
do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
V případě parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše by měla Bulharská republika pověřit nezávislého znalce, který by zpracoval ocenění dotčených parcel. Tento znalec by měl být vybrán na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení a pověřen se souhlasem Komise na základě předchozího návrhu Bulharské republiky.
3.
do sedmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla předložit Komisi zprávu o ocenění parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše vypracovanou nezávislým znalcem.
4.
do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla zaslat příkazy k navrácení všem dotčeným příjemcům, a to s přesným uvedením částek, jež mají být navráceny.
5.
do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí realizovat navrácení podpory u všech dotčených směn.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora podnikům v souvislosti se směnami lesních pozemků ve veřejném vlastnictví za lesní pozemky v soukromém vlastnictví, protiprávně poskytnutá Bulharskou republikou v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy v období od 1. ledna 2007 do 27. ledna 2009, je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1 nepředstavuje podporu, pokud v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 2 nařízení (ES) č. 994/98, které je použitelné v době, kdy je podpora poskytnuta.
Článek 3
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1, která v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rámci jakéhokoliv jiného schváleného režimu podpor, je slučitelná s vnitřním trhem až do maximální výše podpory použitelné pro tento druh podpor.
Článek 4
1. Bulharská republika zajistí navrácení neslučitelné podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 od příjemců.
2. Odchylně od odstavce 1 lze v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám lesních pozemků ve veřejném i v soukromém vlastnictví, kterých se transakce dotýkala, zajistit navrácení neslučitelné podpory od příjemců zrušením předmětných směn.
3. Do částek, jež mají být navráceny, se započítají úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příslušné prostředky dány k dispozici příjemcům, až do doby jejich faktického navrácení.
4. Výše úroku se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 a podle nařízení (ES) č. 271/2008.
5. Bulharská republika zruší veškeré doposud neuhrazené platby podpory v rámci režimu uvedeného v článku 1 s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí neprodleně a účinně.
2. Bulharská republika zajistí úplné provedení tohoto rozhodnutí ve lhůtě dvanácti měsíců ode dne oznámení.
Článek 6
1. Do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam všech směn obsahující tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, které jsou předmětem směny, informace o doplatcích v jednotlivých transakcích a výslednou výši státní podpory,
-
název zúčastněného soukromého subjektu, tj. osoby, která směny využila, u každé z transakcí a důvody, na základě kterých tento subjekt je, či není považován za podnik;
b)
určení případů, v nichž se uplatní navrácení podpory na základě tržních cen v okamžiku uskutečnění směn, jež jsou uvedeny v podání Bulharské republiky 2014/032997;
c)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny;
d)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde na základě částek stanovených nezávislým znalcem-odhadcem, a doklady o pověření tohoto nezávislého znalce, který se vybere ve veřejném nabídkovém řízení a jehož odsouhlasí Komise.
2. Do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci směn uvedených v článku 1, a celkovou výši podpory, kterou každý z těchto příjemců v důsledku předmětných transakcí obdržel;
b)
celkovou částku (jistinu a úrok při navrácení), jejíhož navrácení se má od každého jednotlivého příjemce dosáhnout;
c)
podrobný popis opatření již přijatých či plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo přikázáno podporu navrátit.
3. Do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika doklady prokazující, že dotčení příjemci navrátili podporu v plné výši.
4. Bulharská republika bude prostřednictvím zpráv předkládaných jednou za dva měsíce informovat Komisi o průběhu vnitrostátních opatření k provedení tohoto rozhodnutí až do doby, než bude navrácení podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 dokončeno. Na žádost Komise poskytne Bulharská republika neprodleně informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpor, které již byly příjemci navráceny.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Bulharské republice.
V Bruselu dne 5. září 2014.
DÉCISION (UE) 2015/456 DE LA COMMISSION
du 5 septembre 2014
concernant le régime d’aide no SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) et SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) mis à exécution par la République de Bulgarie dans le cadre des échanges de terres forestières
[notifiée sous le numéro C(2014) 6207]
(Le texte en langue bulgare est le seul faisant foi)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu la décision C(2011) 4444 de la Commission du 29 juin 2011 (1),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées et compte tenu de ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Le 17 juillet 2008 la Commission a reçu une plainte d’un plaignant souhaitant rester anonyme (ci-après le «premier plaignant»), qui allègue que la République de Bulgarie a accordé une aide dans le cadre de l’échange de la propriété sur des terres forestières privées contre des terres forestières domaniales, suivie souvent d’un changement de l’affectation des terres échangées, les terres forestières devenant des terrains constructibles. Le premier plaignant a fourni des informations supplémentaires par lettres des 28 août 2008, 3 septembre 2008, 1er octobre 2008, 5 décembre 2008, 18 février 2010, 12 octobre 2010 et 26 janvier 2011.
(2)
Le 27 janvier 2009, la Commission a reçu de la part d’un tiers des informations supplémentaires sur les opérations d’échanges contestées. Le 14 mai 2009 une deuxième plainte concernant ces échanges a été déposée, ce plaignant ayant fourni des informations complémentaires le 2 juin 2009 et le 8 juin 2009. Le 23 mars 2010, un autre tiers a soumis des informations sur ces échanges à la Commission.
(3)
Les autorités bulgares ont fourni à la Commission des informations sur les opérations d’échanges contestées par lettres des 2 septembre 2008, 28 octobre 2008, 4 janvier 2010, 23 mars 2010, 27 mars 2010, 30 août 2010 et 14 février 2011. Lors des réunions entre les services de la Commission et les autorités bulgares des 22 février 2010, 12 octobre 2010 et 3 février 2011, ces dernières ont fourni des informations supplémentaires sur ces échanges.
(4)
Par lettre du 29 juin 2011, la Commission a notifié à la République de Bulgarie sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité, à l’encontre des opérations d’échange contestées. La décision de la Commission d’ouvrir la procédure formelle d’examen (ci-après «la décision d’ouverture de la procédure») a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la mesure en cause.
(5)
Par lettre reçue le 29 septembre 2011, les autorités bulgares ont présenté leurs observations sur la décision d’ouverture.
(6)
La Commission a reçu des observations sur la décision d’ouverture de la part des parties intéressées suivantes: Ekobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Akva Isteyt OOD (5), Elkabel AD (6), Zhivka Blagoeva (7), Vi-En-Zhi-Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), El Em Impeks EOOD (11), Ol siyz proparti 2 OOD (12), Liteks Komers AD (13), Foros Divelapmant EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Lend Ko OOD (17), Mirta Inzhenering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihaylov et Elizabeta Mihaylova (23), et de la part d’un plaignant qui a demandé que son identité ne soit pas révélée (24).
(7)
Par lettres des 1er septembre 2011, 5 octobre 2011, 25 novembre 2011, 14 décembre 2011 et 3 avril 2012, la Commission a transmis ces observations aux autorités bulgares, qui ont eu la possibilité d’y répondre. Le commentaire de la République de Bulgarie sur les observations des intéressés a été reçu respectivement par lettres des 4 novembre 2011, 15 décembre 2011, 12 janvier 2012 et 25 avril 2012.
(8)
Par lettre du 2 décembre 2011 et lors de la réunion avec les services de la Commission qui s’est tenue le 9 décembre 2011, les autorités bulgares ont fourni des informations supplémentaires sur les opérations d’échange contestées.
(9)
Par lettre du 9 février 2012, la Commission a demandé au premier plaignant des précisions supplémentaires sur certains éléments de preuve qu’il avait fournis.
(10)
Le 3 avril 2012, la Commission a transmis aux autorités bulgares des observations supplémentaires de plusieurs tiers (25). La Commission a reçu les commentaires de la République de Bulgarie sur ces observations le 25 avril 2012 et le 15 mai 2012.
(11)
Le 26 juillet 2012, la Commission a demandé des informations complémentaires aux autorités bulgares. Le 17 août 2012, les autorités bulgares ont demandé une prolongation du délai pour fournir les informations demandées, ce qui a été accordé par la Commission le 31 août 2012. Le 19 septembre 2012, les autorités bulgares ont soumis les informations demandées.
(12)
Le 3 octobre 2012, la Commission a demandé des précisions supplémentaires à Elkabel AD, l’un des tiers ayant formulé des observations sur la décision d’ouverture. Ces précisions ont été apportées le 31 octobre 2012.
(13)
Par lettres des 14 janvier 2013, 17 mai 2013, 22 juillet 2013 et 22 octobre 2013, la Commission a demandé des informations complémentaires aux autorités bulgares, qui ont été respectivement fournies le 4 février 2013, le 5 février 2013, le 25 juin 2013, le 5 juillet 2013, le 16 août 2013 et le 23 août 2013, ainsi que le 19 novembre 2013 et le 20 décembre 2013. Une partie des informations fournies dans les dernières observations a de nouveau été transmise par les autorités bulgares par courrier électronique le 21 janvier 2014.
2. DESCRIPTION DE LA MESURE
2.1. LES ÉCHANGES DE TERRES
(14)
En 1947, toutes les terres forestières de Bulgarie sont devenues la propriété de l’État à la suite des expropriations décidées par ce dernier. Cette situation s’est maintenue jusqu’en 2000, lorsque la restitution des terres forestières aux anciens propriétaires privés a commencé.
(15)
Sur la base d’un amendement à la loi sur les forêts (26), qui est entré en vigueur le 22 février 2002, les échanges des terres forestières récemment privatisées contre des terres forestières domaniales du fonds des forêts de l’État sont devenus possibles. Cet amendement à la loi sur les forêts a été en vigueur jusqu’au 27 janvier 2009 et il définissait les conditions de la réalisation de ces échanges.
(16)
Aux fins des échanges, les prix des terres forestières privées et des terres forestières domaniales étaient déterminés sur la base d’un règlement spécialisé, à savoir le règlement sur le calcul des prix de base, des prix des terres dans les zones exclues et la création de droits d’utilisation et de servitudes concernant des forêts et des terrains forestiers (27) (ci-après le «règlement sur les prix de base»), qui est entré en vigueur le 18 novembre 2003. La législation bulgare ne permettait pas aux experts évaluateurs de s’écarter des prix déterminés pour les terres forestières en application des prescriptions du règlement sur les prix de base.
(17)
Sur la base de ce règlement, le prix de base d’une parcelle forestière donnée est défini comme la somme du prix de base de ce terrain et de la valeur du peuplement (les espèces végétales sur ce terrain).
(18)
La valeur de ces terres est déterminée sur la base de la valeur moyenne des terres en fonction des catégories de terres offrant des conditions identiques de croissance des plantes (150 types d’habitats conformément à l’annexe 1 du règlement sur les prix de base). Cette valeur est alors ajustée par l’application d’un coefficient de correction qui tient compte de l’emplacement du terrain par rapport à l’infrastructure locale et nationale. Ce coefficient de correction (Km), établi dans l’annexe 2 du règlement sur les prix de base, est déterminé par application de la formule suivante:
,
où:
p
=
coefficient de proximité d’une route revêtue, mesuré en ligne droite (de 0,00 à 0,20)
s
=
coefficient de proximité d’un territoire urbanisé, mesuré en ligne droite (de 0,00 à 0,25)
m
=
coefficient de proximité de la mer, mesuré en ligne droite (de 0,00 à 0,20)
g
=
coefficient de proximité d’une ville, exprimé en chiffres et reflétant la distance jusqu’à une ville déterminée (la distance la plus courte par la route entre la parcelle en question et la ville). Les villes sont divisées en 6 groupes, indiqués au tableau 1:
Tableau 1
Groupe 1:
Sofia (de 0,00 à 0,70)
Groupe 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas et Varna (de 0,00 à 0,50)
Groupe 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratsa, Pleven et Stara Zagora (de 0,00 à 0,40)
Groupe 4:
Autres chefs-lieux (de 0,00 à 0,35)
Groupe 5:
Autres grandes villes (Botevgrad, Gorna Oryahovitsa, Dimitrovgrad, Dupnitsa, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov et Cherven bryag (de 0,00 à 0,30)
Groupe 6:
Autres centres municipaux (de 0,00 à 0,10)
(19)
La valeur de ces terres est ajustée davantage en ajoutant une augmentation par hectare (un supplément) qui est déterminée sur la base du prix moyen des terres observé dans la zone dans laquelle la parcelle se trouve. Ces suppléments sont déterminés dans les dispositions de l’annexe 3 du règlement sur les prix de base et sont indiqués au tableau 2:
Tableau 2
Supplément
(BGN/hectare)
Sofia, stations de tourisme nationales et zones de résidences secondaires adjacentes, terres à une distance de 10 kilomètres de la mer
5 000
Agglomérations de 1e et 2e catégorie
2 000
Agglomérations de 3e et 4e catégorie
1 000
Agglomérations de 5e et 6e catégorie
500
Agglomérations de 7e et 8e catégorie
0
(20)
La valeur totale des terres déterminée au moyen de ce mécanisme est la dite valeur de base des terres.
(21)
La valeur du peuplement (les espèces végétales situées sur le territoire de la terre) est la valeur de l’âge actuel du peuplement et la valeur prévue de son âge d’exploitabilité. La valeur du bois des peuplements forestiers à leur âge actuel (l’âge au moment de l’évaluation) est égale aux recettes provenant de la vente des essences en question à des prix du marché moyens en déduisant les coûts liés à l’abattage, à la transformation primaire et au transport à un endroit d’entreposage temporaire. Il est considéré que si les recettes ne couvrent pas les coûts, le bois n’a aucune valeur.
(22)
Les recettes provenant des ventes sont déterminées en classant par assortiments le bois et les volumes des catégories de bois. Les coûts (BGN/mètre cube) d’abattage et de transformation primaire du bois à une difficulté moyenne du taillis sont déterminés en fonction de l’espèce ligneuse et de la catégorie du bois sur le territoire des terres. Les coûts de transport du bois sont déterminés en fonction de l’espèce ligneuse, de la catégorie du bois et de la distance moyenne de transport au départ de la parcelle en question. Les coûts de transport sont multipliés à chaque kilomètre de distance de transport par un coefficient qui tient compte de la difficulté de l’itinéraire.
(23)
Les prix moyens du marché et les coûts liés à l’abattage, à la transformation primaire et au transport de bois, doivent être régulièrement mis à jour par l’Agence exécutive des forêts (ci-après «l’AEF») (28) sur la base des moyennes pondérées calculées à partir des données statistiques collectées pour une période de trois ans (la dernière année ayant un double poids).
(24)
Ainsi, en ajoutant la valeur du peuplement, telle que déterminée par un évaluateur, au prix de base des terres, on obtient le prix de base de la parcelle forestière.
(25)
À ce prix de base, un ajustement qui tient compte de la protection des fonctions écologiques et récréatives des terres forestières est appliqué aux terres situées dans les zones dites de «protection particulière contre l’urbanisation», établi par une loi dans des régions déterminées de la Bulgarie. Conformément aux dispositions de l’annexe 19 du règlement sur les prix de base, la valeur de base des propriétés forestières situées dans de telles régions est multipliée par un coefficient (K), indiqué au tableau 3 (29), à savoir:
Tableau 3
Côte de la mer Noire, première zone
K = 6
Côte de la mer Noire, deuxième zone
K = 5
Zones de stations de tourisme, stations de tourisme et localités d’importance nationale
K = 4
Forêts et terres s’étendant dans les zones du bord de la voie de circulation des routes nationales et municipales aux limites de construction
K = 3
Zones de stations de tourisme, stations de tourisme et localités d’importance locale
K = 4
(26)
Enfin, ledit «coefficient de régulateur du marché» est appliqué au prix de base des terres conformément à l’annexe 20 du règlement sur les prix de base. Ce coefficient est exprimé en BGN/m2 et varie de 10 pour des terres à proximité de la mer, de grandes stations de montagne et Sofia, à 1 pour les terres le moins attrayantes.
(27)
Nonobstant ce qui précède, si la partie privée a reçu des terres forestières via l’opération d’échange pour un prix administratif total plus élevé que celui des terres auxquelles elle a renoncé, celle-ci a dû payer une compensation à l’État pour la différence des prix. Selon les autorités bulgares, en règle générale, l’État n’acceptait que des échanges à la suite desquels il acquérait des terres d’une valeur administrative plus élevée. Cependant, ce principe se rapporte seulement aux cas dans lesquels le prix administratif total de la parcelle privée était plus élevé que le prix administratif de la parcelle domaniale contre laquelle celle-ci était échangée et non à son prix au mètre carré.
(28)
Une interdiction des échanges de terres forestières est entrée en vigueur le 27 janvier 2009. Ainsi, la période considérée des opérations d’échange contestées s’étend du 1er janvier 2007 - date de l’adhésion de la République de Bulgarie à l’Union - au 27 janvier 2009 - date du moratoire sur les échanges - (ci-après la «période considérée»).
2.2. LE CHANGEMENT DE L’AFFECTATION DES TERRES
(29)
En outre, les plaignants allèguent que les opérations d’échange étaient souvent suivies d’un changement de l’affectation des terres, c’est-à-dire que les terres forestières devenaient des terrains constructibles et que ce changement a renforcé davantage l’écart par rapport à la valeur du marché des terres forestières domaniales qui étaient échangées contre la parcelle privée.
(30)
Les autorités bulgares ont expliqué que la procédure de changement de l’affectation des terres n’est pas régie par les dispositions de la loi sur les forêts (comme les opérations d’échange), mais par une série distincte d’actes législatifs, entre autres, par la loi sur l’aménagement du territoire (ci-après la «ZUT») (30). Conformément à cette législation, chaque propriétaire de terres forestières peut demander le changement d’affectation de ses terres forestières en terrains constructibles en déposant une demande au directeur exécutif de l’AEF, qui auparavant faisait partie du ministère de l’agriculture et des aliments (31). Ensuite, une commission d’experts (internes et, le cas échéant, externes) examine la demande et soumet au directeur exécutif un avis sur la base duquel il prend une décision préliminaire. Si cette décision est favorable et confirme le bien-fondé et la légalité de la demande, celle-ci est envoyée à tous les services chargés du changement de l’affectation (le gouverneur de district, le maire de la municipalité et le directeur de la direction régionale en charge des forêts).
(31)
Sur la base d’une décision préliminaire favorable, le propriétaire dépose une demande auprès de la municipalité concernée pour la remise, l’élaboration et l’approbation d’un plan d’aménagement général détaillé. Un tel plan nécessite de consulter toutes les parties intéressées (locales). Si ce plan est approuvé par les autorités responsables et entre en vigueur, le propriétaire des terres dépose une demande auprès du ministre de l’agriculture et des aliments pour l’exclusion de ces terres forestières du fonds forestier protégé. Si cette demande est acceptée, un timbre déterminé par un évaluateur indépendant conformément aux dispositions du règlement sur les prix de base, est dû.
(32)
Dès que le propriétaire des terres forestières paye le timbre aux autorités responsables, la procédure d’émission d’une décision administrative pour le changement de l’affectation des terres commence. Selon la superficie du terrain, cette décision est adoptée soit par le ministre de l’agriculture et des aliments (s’il s’agit d’une propriété d’une superficie de moins de 10 hectares), soit par le Conseil des ministres.
(33)
Le 3 septembre 2009, un moratoire sur le changement ultérieur de l’affectation de terres échangées a été mis en œuvre.
2.3. BASE JURIDIQUE DES MESURES
(34)
Les échanges, le calcul des prix à utiliser dans le cadre des opérations d’échange et la procédure de changement de l’affectation des terres forestières échangées sont régis par les textes juridiques suivants:
-
la loi sur les forêts de la Bulgarie
-
le règlement sur le calcul des prix de base, des prix des terres dans les zones exclues et la création de droits d’utilisation et de servitudes concernant des forêts et des terrains forestiers
-
la loi sur la propriété de l’État (32)
-
la loi sur les obligations et les contrats (33)
-
la loi sur l’aménagement du territoire.
2.4. BÉNÉFICIAIRES
(35)
Les bénéficiaires potentiels de l’aide au titre des opérations d’échange sont des personnes physiques, des sociétés privées et des municipalités, exerçant souvent une activité dans le domaine de la promotion immobilière et/ou le tourisme, qui ont échangé leurs terres forestières contre des terres forestières domaniales.
3. MOTIFS DE L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE
(36)
Dans la décision d’ouverture la Commission a émis des doutes concernant le fait si les opérations d’échange et/ou le changement ultérieur de l’affectation des terres ne contiennent pas d’éléments d’aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité et si cette aide pourrait être considérée pour compatible avec le marché intérieur.
3.1. LIEN INDISSOCIABLE ENTRE LES ÉCHANGES ET LE CHANGEMENT DE L’AFFECTATION DES TERRES
(37)
Le premier doute émis par la Commission était lié à l’allégation des plaignants selon laquelle dans plusieurs cas, les échanges étaient suivis d’un changement de l’affectation des terres échangées, c’est-à-dire de terres forestières en terrains constructibles.
(38)
À la lumière des éléments de preuve chiffrés fournis par les autorités bulgares, la Commission a constaté dans la décision d’ouverture que 15 (10 %) des 147 échanges réalisés au cours de la période considérée (2006-2009) avaient été suivis d’un changement de l’affectation. En outre, la Commission a constaté que des dispositions juridiques différentes sont appliquées à l’opération d’échange et aux demandes potentielles de changement de l’affectation et que des procédures administratives distinctes sont appliquées aux deux procédures. À première vue, ces éléments semblent être à l’appui de la thèse des autorités bulgares selon laquelle - en règle générale - les deux étapes ne sont pas indissociablement liées (34).
(39)
Cependant, les autorités bulgares ont indiqué que les formules de détermination des prix administratifs des terres forestières et le timbre dû pour le changement de l’affectation des terres étaient déterminés à un niveau garantissant que le prix total à la fois pour l’échange de terres forestières données et pour le changement de leur affectation soit égal, dans une grande mesure, au prix du marché de pareils terrains constructibles. Cela pourrait signifier que les autorités admettaient que beaucoup d’investisseurs essaieraient d’unir les deux étapes en une seule opération.
(40)
C’est pourquoi la Commission a émis des doutes sur le fait de savoir dans quelle mesure il faut tenir compte du changement potentiel de l’affectation des terres forestières concernées lors de la détermination du prix de la parcelle aux fins des opérations d’échange, c’est-à-dire si l’échange et le changement ultérieur de l’affectation des terres échangées doivent être considérés comme étant indissociablement liés.
3.2. AIDE D’ÉTAT POTENTIELLE DANS LE CONTEXTE DU CHANGEMENT DE L’AFFECTATION DES TERRES
(41)
Le deuxième doute émis par la Commission était de savoir si le changement de l’affectation des terres échangées serait à la base de l’octroi d’une aide d’État, dans la mesure où celle-ci a augmenté davantage la valeur des terres échangées.
(42)
La Commission a observé dans la décision d’ouverture qu’il ne semblait pas prima facie que le changement de l’affectation des terres comportait un transfert de ressources d’État. Le timbre dû pour ces opérations avait été calculé conformément aux dispositions juridiques, et - à la connaissance de la Commission - celui-ci était payé dans tous les cas considérés. De ce fait, bien que les entreprises concernées par le changement de l’affectation des terres aient probablement bénéficié de ce changement, les décisions administratives de mise à exécution du changement n’auraient pas entraîné à l’octroi d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité. La Commission n’a pas pris de décision définitive sur cette question et a invité les intéressés à formuler leurs observations si l’opération comportait des éléments d’aide d’État.
3.3. AIDE D’ÉTAT POTENTIELLE DANS L’ÉCHANGE DE TERRES FORESTIÈRES
(43)
La Commission a constaté dans la décision d’ouverture que les prix des terres forestières aux fins des échanges ont été fixés par des experts uniquement sur la base des formules déterminées par le règlement sur les prix de base. De ce fait, la Commission doute de ce que l’application de ces formules ait abouti à un prix administratif similaire aux prix obtenus dans des opérations conclues entre deux parties privées non liées dans des conditions de marché équitables. Dès lors, la Commission a invité la République de Bulgarie et les tiers à fournir des informations sur les prix du marché formés dans le cadre de ventes entièrement privées (ou des opérations d’échange) de terres forestières qui avaient été réalisées en Bulgarie pendant la période considérée. En outre, la Commission a invité la République de Bulgarie et les tiers à fournir des informations sur les différences entre ces prix et les prix administratifs utilisés pour les opérations d’échange contestées et, par conséquent, sur le montant potentiel de l’aide d’État concernée contenue dans ces opérations. En outre, la Commission a invité la République de Bulgarie et les tiers à fournir des informations sur les règles applicables à la compensation versée dans le cadre des opérations d’échange en cas d’une différence entre les prix des deux parcelles de terres échangées. Enfin, la Commission a invité la République de Bulgarie à fournir des informations supplémentaires à l’appui de son allégation selon laquelle les échanges en cause n’affectent pas les échanges au sein de l’Union.
(44)
Dans la décision d’ouverture la Commission a exposé aussi son avis préliminaire sur la question de savoir comment l’avantage découlant des opérations d’échange contestées doit être déterminé qualitativement s’il est établi que ces échanges entraînent une aide d’État:
i)
la différence entre le prix réel du marché de la parcelle forestière 1-propriété privée et le prix administratif pour la parcelle 1 déterminé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base,
ii)
la différence entre le prix réel du marché de la parcelle forestière 2-propriété domaniale et le prix administratif pour la parcelle 2 déterminé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base.
Dans ce cas, le montant de l’aide d’État concernée contenue dans les opérations d’échange sera égal à la valeur de ii) moins la valeur de i).
Chaque compensation pécuniaire reçue en résultat de la différence entre les prix administratifs de deux parcelles qui font l’objet d’un échange, payée par l’une des parties à l’autre, sera également prise en compte dans le calcul de l’élément potentiel d’une aide d’État que comporte l’opération.
3.4. COMPATIBILITÉ DE L’AIDE D’ÉTAT POTENTIELLE
(45)
Ayant constaté l’existence d’une aide d’État en résultat du changement de l’affectation des terres et/ou en résultat des opérations d’échange, la Commission doute par conséquent dans la décision d’ouverture quant au fait de savoir si cette aide pourrait être considérée comme compatible avec le marché intérieur, et en particulier avec l’article 107, paragraphe 3, point a), du traité et les dispositions des lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (35) et/ou avec l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité et les dispositions des lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’état dans le secteur agricole et forestier 2007-2013 (ci-après «les lignes directrices concernant le secteur forestier») (36).
(46)
De ce fait, la Commission a demandé à la République de Bulgarie et aux intéressés de soumettre leurs commentaires sur la compatibilité des mesures en cause.
4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
4.1. OBSERVATIONS DU PREMIER PLAIGNANT CONCERNANT LES DOUTES ÉMIS PAR LA COMMISSION DANS LA DÉCISION D’OUVERTURE
(47)
Le premier plaignant affirme que les échanges en cause constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, qui est incompatible avec le marché intérieur.
(48)
En ce qui concerne le premier doute émis par la Commission, le premier plaignant affirme que le changement de l’affectation des terres et les opérations d’échanges doivent être considérés comme étant indissociablement liés. Premièrement, le plaignant affirme que nombre de bénéficiaires de l’aide au titre des échanges exercent une activité dans les secteurs de la construction et du tourisme, et non dans le secteur forestier. Deuxièmement, selon le premier plaignant, comme le moratoire est entré en vigueur en 2009, les terres forestières échangées n’étaient pratiquement pas utilisées à des fins commerciales. Troisièmement, au moment des opérations d’échange proprement dites, de nombreux bénéficiaires de l’aide auraient déclaré et auraient fait la publicité de leurs projets de développement des terres forestières échangées en stations de ski ou en stations balnéaires auraient même entamé des discussions avec les autorités locales concernées pour s’assurer que la destination des terres serait effectivement changée. Quatrièmement, le plaignant affirme qu’une même agence publique (à savoir, «l’AEF») était souvent chargée de la réalisation de l’opération d’échange et de l’exclusion des terres échangées du fonds forestier (la DAG et le régulateur compétent) (37), préparant ainsi la voie à son développement commercial.
(49)
De ce fait, le premier plaignant considère qu’un changement potentiel du classement de l’affectation des terres et l’augmentation correspondante du prix devraient être pris en considération lors de la quantification du montant total de l’aide d’État contenue dans les opérations d’échange. Par conséquent, d’après le plaignant il faut faire une comparaison avec les parcelles de terrains constructibles lors de la quantification de l’aide afin de refléter exactement le prix du marché des terres échangées.
(50)
Le plaignant déclare aussi que compte tenu du caractère d’utilité publique des zones dans lesquelles les parcelles forestières domaniales étaient situées, il serait plus raisonnable que les autorités prennent d’abord des mesures pour augmenter la valeur des parcelles (c’est-à-dire changer leur affectation pour les rendre disponibles à la construction) et, seulement après, disposer des parcelles. D’après le plaignant, dans aucun des cas dans lesquels une demande d’échange avait été déposée, l’AEF n’a pris des mesures pour modifier l’affectation de ces terres avant l’échange. D’après le plaignant, cela démontre clairement qu’il y avait une intention de favoriser l’acheteur des terres forestières domaniales. La Banque mondiale a également critiqué cette pratique dans son rapport sur la politique forestière de la Bulgarie de 2009 dans lequel il est mentionné que, de cette manière, l’État subit des pertes (38).
(51)
En ce qui concerne le deuxième doute émis par la Commission quant à la question de savoir si une aide d’État a été octroyée en conséquence du changement de l’affectation des terres échangées, le premier plaignant affirme que bien que l’acheteur des terres ait payé par conséquent un timbre pour la décision de changement de l’affectation des terres et que ce montant doive être déduit lors de la quantification du montant de l’aide d’État reçue en résultat de l’échange, cette taxe ne reflète pas l’augmentation réelle de la valeur de la parcelle à la suite de ce changement. En outre, le plaignant affirme que dans les cas où les échanges avaient été réalisés avant l’adhésion de la Bulgarie à l’Union, mais où le changement de l’affectation des terres avait eu lieu après l’adhésion, l’aide d’État illégale mise à la disposition de l’acheteur des terres doit constituer la différence entre la valeur du marché de la parcelle concernée au moment de l’échange (avant l’adhésion) et la valeur du marché de la parcelle après le changement de l’affectation des terres (après l’adhésion).
(52)
En ce qui concerne le troisième doute émis par la Commission concernant l’existence d’une aide d’État consécutive aux échanges, le plaignant affirme que les formules prévues dans le règlement sur les prix de base ne reflètent pas la valeur du marché des terres échangées. Le plaignant conteste aussi l’indépendance des évaluateurs, car, à son avis, l’acheteur des terres est libre de choisir un évaluateur partial, ce qui aurait entraîné une minoration considérable des prix.
(53)
Le plaignant soumet aussi des informations complémentaires sur les prix du marché des parcelles forestières échangées ou de parcelles forestières très similaires qui, d’après lui, révèlent des écarts significatifs des prix des parcelles déterminés par voie administrative. En raison de contraintes de temps, le plaignant a étudié les prix de seulement neuf des parcelles échangées. À cet effet, des évaluations bancaires des terres ont été utilisées, ainsi que des informations du registre des biens de l’État en Bulgarie qui contiennent des prix réels auxquels des opérations pour des parcelles similaires avaient été conclues. Les écarts des prix constatés variaient d’une minoration des prix (en utilisant le prix fixé par voie administrative) de 50-65 % à des cas où les terres forestières - selon les allégations - étaient acquises à un prix égal à 1-2 % de sa valeur du marché.
(54)
Enfin, le plaignant allègue que le fait qu’une procédure pénale a été engagée à l’encontre de l’ex-directeur de l’AEF, accusé d’avoir contracté des échanges au détriment de l’État, constitue une preuve de ce que les autorités bulgares elles-mêmes considèrent que les terres forestières étaient mises à la disposition de certains particuliers à un prix nettement inférieur à la valeur du marché.
(55)
En ce qui concerne la question de savoir si les échanges faussent la concurrence et affectent les échanges entre les États membres, le plaignant affirme qu’à sa connaissance, aucun des bénéficiaires de l’aide dans le contexte des échanges n’exerce des activités forestières en tant qu’activité principale. Il soutient en revanche que presque tous les bénéficiaires de l’aide avaient des plans d’affaires passés ou futurs en vue d’une activité économique ou des investissements dans un des secteurs suivants: opérations immobilières, construction et/ou tourisme. D’après le plaignant, le tourisme, par définition, concerne l’ensemble du marché intérieur, de façon que quelques cas d’aide sélective seulement peuvent conduire à des perturbations dans le secteur. Le plaignant ajoute aussi que vu le nombre et l’envergure des échanges, les concurrents étrangers font en fait face à des obstacles pour entrer sur le marché bulgare. Bien que plusieurs grands investisseurs de l’Union (par exemple, Lindner, ECE) aient travaillé sur des projets de construction urbaine en Bulgarie (centres d’affaires et grands magasins), il est affirmé que pratiquement tous les investissements à grande échelle dans des stations balnéaires, des stations de ski et de golf avaient été réalisés par des sociétés contrôlées par des personnes bulgares.
4.2. OBSERVATIONS DES BÉNÉFICIAIRES DES OPÉRATIONS D’ÉCHANGE ET D’AUTRES TIERS
(56)
La Commission a reçu des observations de plusieurs tiers, la plupart desquels étaient des particuliers dans les opérations d’échange (ci-après «les bénéficiaires de l’aide»). La Commission note que plusieurs bénéficiaires de l’aide (39) n’ont soumis qu’un exposé concis de ce que les opérations d’échange auxquels ils sont partie ne comportaient pas d’élément d’aide d’État. D’autres bénéficiaires ont soumis des exposés plus détaillés sur les doutes émis par la Commission dans la décision d’ouverture, qui seront examinés dans les sections suivantes.
4.2.1. Lien indissociable entre l’échange et le changement de l’affectation des terres
(57)
En ce qui concerne le premier doute émis par la Commission sur la présence d’un caractère indissociable entre les échanges et le changement de l’affectation des terres, la plupart des bénéficiaires de l’aide (40) qui ont répondu à la décision d’ouverture affirment qu’un tel lien n’existe pas. L’échange et le changement ultérieur de l’affectation des terres échangées seraient régis par deux procédures distinctes, chacune relevant de la compétence de deux autorités d’État différentes qui fonctionnent indépendamment l’une de l’autre. Les échanges relèvent du ministre de l’agriculture et des aliments ou du conseil des ministres - en fonction de la superficie de la parcelle qui sera échangée - et de l’AEF, tandis que le changement de l’affectation des terres est du ressort des autorités locales - les maires des municipalités ou le conseil municipal, le ministre du développement régional et de l’aménagement ou le gouverneur de district pour des biens situés dans sa région - et il est nécessaire d’approuver un plan détaillé ou un plan général d’aménagement du territoire.
(58)
Un bénéficiaire (41) ajoute en outre qu’il n’existe pas de lien automatique entre le changement de l’affectation des terres et l’augmentation de sa valeur. D’après lui, la décision de modifier l’affectation des terres se fonde sur une appréciation de la nécessité de ce changement, qui a une portée plus large et qui, souvent, ne prend pas en considération les intérêts privés des propriétaires et, de ce fait, ne se fonde pas sur les intérêts commerciaux des parties à l’opération d’échange. Un autre bénéficiaire (42) note que les informations statistiques communiquées par les autorités bulgares confirment l’absence du caractère indissociable. Enfin, d’autres bénéficiaires (43) considèrent que la question de savoir s’il existe un lien est inappropriée puisque, dans leurs cas individuels, les terres échangées qu’ils ont acquises n’étaient pas exclues du fonds forestier protégé à des fins de construction et qu’une procédure de changement de l’affectation des terres n’avait pas été ouverte non plus.
(59)
En ce qui concerne la question de savoir si le changement éventuel de l’affectation des terres échangées devrait être pris en considération lors de la détermination du prix de ces terres, la plupart des bénéficiaires affirment pour des raisons différentes qu’il ne devrait pas en aller ainsi. Plusieurs bénéficiaires (44) font valoir qu’il serait infondé de prendre en considération la possibilité hypothétique d’un changement de l’affectation des terres échangées, puisqu’un tel échange peut ne jamais être demandé ou peut être rejeté au motif de non-respect des prescriptions administratives concernées. La situation stratégique des terres forestières échangées qui, selon les affirmations, augmenterait sa valeur, devrait être sans importance si l’affectation des terres n’a pas été changée et si le terrain acquis peut être utilisé uniquement aux fins prévues par la loi. De ce fait, un bénéficiaire (45) affirme qu’il faut prendre en considération l’accord spécifique conclu entre les parties à l’échange à la date de l’évaluation. Pour le calcul objectif et juste de la valeur du marché, il y a lieu de prendre en considération également les plans généraux d’aménagement du territoire (permettant de bâtir ou non) en vigueur à la date d’élaboration de l’évaluation des terres forestières échangées. C’est pourquoi il est nécessaire d’établir une série de critères identiques qui permettront de faire une distinction entre la possibilité hypothétique et l’intention réelle des parties à l’échange d’entreprendre par la suite un changement de l’affectation des terres.
(60)
En outre, beaucoup de bénéficiaires notent que pour l’exclusion d’un terrain du fonds forestier protégé, il est nécessaire de payer une taxe pour un changement de son affectation qui est égale au prix au mètre carré d’un terrain constructible dans la zone en question. C’est pourquoi ces bénéficiaires affirment qu’ils ne tirent pas d’avantage économique du changement, car si les terres acquises étaient vendues, utilisées à titre de garantie ou bâties, leur valeur serait la même que la valeur des terrains à bâtir. Un argument semblable a été également formulé par Mirta Inzhenering et Beta Forest, qui notent que le changement de l’affectation des terres inclut d’autres coûts également, en particulier un timbre et une taxe locale, ainsi que des frais de conception qui augmentent davantage la valeur du terrain. En fait, M. Mihaylov et Mme Mihaylova font valoir que, dans leur cas, le changement de l’affectation des terres est soumis au paiement des taxes d’État fixées à l’article 17 de la loi sur les forêts et le règlement d’application de la loi sur les forêts.
(61)
Enfin, certains bénéficiaires (46) considèrent que la question n’est pas importante, puisque dans leurs cas concrets, les terres échangées qu’ils ont acquises n’étaient pas exclues du fonds forestier protégé en vue de bâtir, et qu’une procédure pour le changement de l’affectation des terres n’avait pas été engagée non plus. MIKS note dans ses observations que l’État bulgare a prévu dans ses contrats d’échanges que le changement de l’affectation des terres n’est pas autorisé.
4.2.2. Aide d’État dans le cadre de l’échange de terres forestières
(62)
En ce qui concerne les doutes émis par la Commission sur le fait de savoir si les prix administratifs des opérations d’échange ont conduit à un prix du marché précis, les bénéficiaires (47) ont avancé plusieurs arguments semblables démontrant pourquoi c’est précisément le cas pour leurs propres opérations d’échange.
(63)
Premièrement, l’un des bénéficiaires (48) affirme que lors de la détermination des prix administratifs dans le règlement sur les prix de base des critères objectifs sont pris en considération, tels que la situation des terres, l’importance des zones, ainsi que le type et l’importance des espèces végétales sur ces terres, tandis que deux autres bénéficiaires (49) allèguent que le prix administratif des terres échangées se fonde sur des critères qui sont identiques à ceux utilisés pour des échanges de terres forestières privées réalisés par des investisseurs privés et impliquant des terres situées à proximité des sites de l’infrastructure locale ou nationale qui est similaire aux terres des opérations d’échange contestées en ce qui concerne les espèces végétales, l’emplacement dans des zones sous une protection spéciale contre l’urbanisation etc. De la même manière, d’autres bénéficiaires (50) affirment que les évaluations découlant du règlement sur les prix de base conduisent à des prix administratifs qui sont semblables à, ou dans de nombreux cas, plus élevés que les prix du marché des terres forestières en Bulgarie en raison de l’absence d’un marché national pour ce type de terres et du fait que les quelques opérations privées ont été conclues à des prix bas. Par conséquent, les échanges étaient réalisés dans les conditions économiques dominantes sur le marché.
(64)
Deuxièmement, plusieurs bénéficiaires (51) affirment avoir fait des évaluations des parcelles échangées qui ont conduit à des prix administratifs qui sont semblables à (52), et dans de nombreux cas, voire plus élevés (53) que les prix du marché des terres forestières en Bulgarie.
(65)
Troisièmement, certains bénéficiaires (54) invoquent l’absence d’échanges entièrement privés ou de transactions de vente dans les zones où les échanges entrepris par ces bénéficiaires ont été réalisés comme raison pour laquelle les prix administratifs devraient être considérés comme étant proches des prix du marché.
(66)
Enfin, plusieurs bénéficiaires (55) affirment que dans la mesure où, dans l’exercice de son pouvoir discrétionnaire, le ministre de l’agriculture et des aliments a le droit de refuser de réaliser l’échange s’il n’est pas dans l’intérêt de l’État d’acquérir les terres forestières privées et, dans la mesure où les stipulations de l’accord d’échange doivent également être approuvées par les deux parties (publique et privée), les opérations d’échange doivent être considérées comme des opérations commerciales dans le contexte desquelles l’État se comporte comme un opérateur dans les conditions d’une économie de marché(«OCEM»).
(67)
En ce qui concerne le montant potentiel de l’aide d’État contenue dans les opérations d’échange (c’est-à-dire la différence entre les prix administratifs et du marché des terres forestières), la plupart des bénéficiaires (56) ont répondu que dans les cas où la valeur des terres privées était plus élevée que la valeur des terres domaniales, les autorités bulgares n’ont pas compensé la différence des prix. Un autre bénéficiaire (57) a déclaré que la différence entre les prix du marché des forêts privées et domaniales échangées, situées dans une même zone ou dans des zones voisines, favorise le gouvernement, car les prix administratifs sont plus élevés que les prix du marché librement négociés entre les propriétaires privés de forêts dans les zones concernées.
(68)
En ce qui concerne les autres conditions pour constater l’existence d’une aide d’État, plusieurs bénéficiaires (58) ont contesté que celles-ci aient été respectées. Ainsi, certains bénéficiaires (59) font valoir qu’ils sont des personnes physiques auxquelles la loi bulgare sur les aides d’État et l’article 107 du traité ne s’appliquent pas. En ce qui concerne les ressources d’État, ces bénéficiaires notent que le gouvernement a acquis les terres moyennant une aliénation illégale sans verser une indemnité correspondante et de ce fait, il ne peut être considéré que l’État dispose de ces ressources. En ce qui concerne la sélectivité, ces bénéficiaires affirment que la loi sur les forêts est appliquée à tous (erga omnes) et par conséquent n’entraîne pas de discrimination.
(69)
Un autre bénéficiaire (60) considère aussi que les conditions de l’article 107 du traité n’étaient pas remplies à l’égard des opérations d’échange, mais pour des raisons un peu différentes. Premièrement, il n’y aurait pas un transfert de ressources d’État, dans la mesure où l’échange serait une «opération d’une vente double» réalisée après qu’une évaluation du terrain a été faite par un évaluateur indépendant sur la base des critères objectifs pour le calcul du prix prévus par la loi. Un avantage ne serait pas conféré, et les parties aux échanges ne seraient pas non plus placées dans une situation plus favorable que leurs concurrents, car chaque propriétaire de terres forestières pouvait demander à échanger ses propres terres privées contre des terres forestières domaniales. Un autre bénéficiaire (61) qui considère que le régime d’échange est une mesure générale à laquelle tous les propriétaires de terres forestières ont accès, a exposé un tel argument.
(70)
En ce qui concerne l’existence d’un avantage économique, la plupart des bénéficiaires (62) ont contesté que les opérations leur aient procuré un tel avantage, puisqu’ils considèrent que le prix administratif des terres échangées était égal ou plus élevé que leur prix du marché.
(71)
Enfin, en ce qui concerne la question de savoir si les opérations d’échange faussent la concurrence et affectent les échanges entre les États membres, la plupart des bénéficiaires (63) ont répondu qu’ils n’exerçaient pas d’activité dans les secteurs de l’immobilier et du tourisme et/ou n’avaient entrepris aucune démarche pour obtenir une licence d’organisateur de voyages. En outre, ils ont confirmé qu’ils n’avaient pas utilisé les terres acquises au moyen de l’échange pour la production de bois après leur acquisition, ni n’avaient vendu de bois en Bulgarie ou dans d’autres États membres. De ce fait, ils déclarent qu’il ne peut pas être allégué qu’il existe une influence réelle ou potentielle sur les échanges au sein de la Communauté. Un autre bénéficiaire (64) a ajouté que les échanges ne conduisaient pas à une augmentation de la productivité au niveau national, limitant ainsi les possibilités disponibles pour les entreprises d’autres États membres d’importer des produits sur le marché local.
(72)
D’autres bénéficiaires (65) ont déclaré que comme les échanges ne constituent pas un transfert de ressources d’État et ne leur procurent pas un avantage économique, il ne peut pas être considéré qu’ils ont rompu l’équilibre du marché et nui aux conditions économiques dans lesquelles les entreprises exercent une activité, c’est-à-dire la nécessité d’acquérir des actifs corporels pour un investissement initial. Pour cette raison des entreprises d’autre États membres peuvent entrer et exercer une activité sur le même marché dans des conditions équitables et par conséquent, il ne saurait être allégué que les échanges entre les États membres ont été affectés par les échanges litigieux.
(73)
Enfin, un bénéficiaire (66) a expliqué que les terres forestières qu’il a acquises de l’État ne convenaient pas pour être boisées. En outre, il considère que son terrain était meilleur que celui qu’il a acquis de l’État et que l’opération n’inclut pas d’élément constitutif d’une aide d’État. Enfin, il a indiqué que les terres acquises sont utilisées pour l’apiculture avec des ruches à cadres mobiles, les terres étant utilisées en été comme pâturages.
4.2.3. Compatibilité de l’aide éventuelle
(74)
Bien que la Commission ait demandé aux parties intéressées de fournir tous les éléments de preuve dont elles disposent et qui auraient permis de vérifier la compatibilité des opérations d’échange contestées avec le marché intérieur, aucun des bénéficiaires ne l’a fait.
5. OBSERVATIONS DE LA RÉPUBLIQUE DE BULGARIE
5.1. OBSERVATIONS DE LA BULGARIE SUR LA DÉCISION D’OUVERTURE
(75)
Les autorités bulgares font valoir que les opérations d’échange contestées ne constituent pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(76)
En ce qui concerne le lien indissociable présumé entre les opérations d’échange et le changement de l’affectation des terres forestières échangées, les autorités bulgares ont relevé que l’article 15, point b), de la loi sur les forêts prévoit la possibilité de demander un changement d’affectation des terres forestières, indépendamment de la manière dont les terres ont été acquises - que ce soit par un échange, une opération de vente ou par un autre moyen. Cependant, une telle possibilité théorétique ne devrait pas être considérée comme un accord préalable ferme en vue d’un changement ultérieur de l’affectation des terres entre les autorités et la partie privée à l’échange.
(77)
Les autorités bulgares ont fourni des éléments de preuve démontrant que dans le cadre des 132 échanges qui avaient été réalisés dans la période de 2007 à 2009, 24 demandes de changement de l’affectation des terres forestières échangées avaient été déposées, desquelles dans 15 cas seulement (c’est-à-dire 11,4 % de tous les échanges) une décision administrative favorable autorisant le changement demandé avait été adoptée.
(78)
Les autorités bulgares relèvent également les objectifs différents poursuivis par les opérations d’échange et par le changement de l’affectation des terres. Si les échanges visent à consolider et à préserver les forêts bulgares en vue de garantir leur développement durable et leur recréation au profit de toute la société, le changement de l’affectation des terres vise à atteindre les objectifs prévus dans la loi sur l’aménagement du territoire qui fixe les règles pour l’inclusion de terres dans les limites d’agglomérations où la construction est autorisée conformément aux besoins et aux intérêts publics liés aux développement durable et la création de conditions de vie, de travail et de loisirs convenables pour les citoyens. En outre, tandis que les opérations d’échange dépendent des décisions adoptées par le ministre de l’agriculture et des aliments, les changements de l’affectation des terres sont soumis à l’approbation des plans d’aménagement du territoire par des autorités compétentes différentes, à savoir le ministre du développement régional et de l’aménagement, le gouverneur de district ou les conseils municipaux. Enfin, vu que le droit de demander un changement de l’affectation des terres ne découle pas immédiatement de la loi sur les forêts, mais qu’il est nécessaire que des conditions prévues dans d’autres lois soient respectées, les autorités bulgares considèrent que la possibilité hypothétique d’un changement de l’affectation des terres ne signifie pas que ce changement soit indissociablement lié aux opérations d’échange.
(79)
En ce qui concerne la question de savoir s’il faut prendre en considération le changement potentiel de l’affectation des terres échangées lors de la détermination du prix de ces terres, les autorités bulgares ont en outre insisté sur l’absence d’un lien direct entre le prix auquel l’échange a été évalué et le changement ultérieur de l’affectation des terres. Les autorités ont communiqué une description détaillée de la procédure à suivre pour déterminer respectivement les prix de l’échange (ancien article 20, paragraphe 5, et ancien article 21 du règlement sur les prix de base) et les taxes dues pour le changement de l’affectation des terres. Ces autorités relèvent également que les propriétaires privés peuvent demander un changement de l’affectation des terres forestières indépendamment de la manière dont ils ont acquis les terres, de façon que chaque investisseur reçoive les mêmes avantages indépendamment de la question de savoir s’il a acquis la forêt de l’État ou moyennant une opération entre des personnes non liées conclue dans des conditions d marché équitables avec une partie privée et, par conséquent les taxes dues pour un changement de l’affectation des terres devraient être considérées comme non sélectives à l’égard des bénéficiaires.
(80)
En ce qui concerne les doutes de la Commission quant à la question de savoir si la méthodologie de calcul des prix administratifs reflète correctement les prix du marché, les autorités bulgares font remarquer en premier lieu que les prix administratifs sont déterminés dans le respect des dispositions du règlement sur les prix de base et que ce règlement a été élaboré en prenant pour exemple des pratiques appliquées par d’autres États membres pour définir les prix administratifs des terres forestières, notamment celles de l’Allemagne. De plus, les évaluations des forêts privées et domaniales ont été réalisées par des experts indépendants sur la base d’une série de critères identiques.
(81)
Deuxièmement, les autorités bulgares ont fourni des données pour toutes les opérations (67) d’achat-vente de forêts privées, réalisées pendant la période 2007-2009 (68). Les informations fournies sur les prix moyens des domaines (c’est-à-dire «les prix du marché»), contiennent un résumé des éléments de preuves de marché fiables conformément à l’exigence prévue au point 34 des dispositions complémentaires du règlement sur les prix de base. Lorsqu’il n’y a aucune information disponible sur les opérations conclues dans les mêmes régions, les données communiquées se rapportent à de telles opérations qui ont été réalisées dans des régions proches et qui incluaient des forêts, semblables de par leurs situation et espèces végétales. Selon les autorités bulgares, sur la base de ces données, il peut être démontré que, dans la plupart des cas, le prix administratif utilisé pour les opérations d’échange contestées a été généralement plus élevé que les prix du marché obtenus dans les opérations conclues entre des personnes non liées dans des conditions de marché équitables (69). À cet égard, les autorités bulgares mettent en cause l’élément de preuve fourni par le plaignant. D’une part, les prix cités par les plaignants étaient en effet les prix auxquels les terres avaient été proposées à la vente, et non nécessairement les prix réellement obtenus ou des prix de parcelles de terrains avec une affectation déjà changée et un timbre payé. D’autre part, le prix du marché cité par le plaignant n’est pas toujours fiable, puisque dans de nombreux cas, celui-ci n’a été obtenu qu’à la suite d’une seule opération privée.
(82)
Troisièmement, les autorités bulgares ont indiqué une fois de plus que le gouvernement n’a pas couvert la différence pour compenser la valeur administrative totale plus élevée des terres forestières privées acquises et que les opérations d’échange étaient réalisées seulement si la parcelle de terrain forestier privé acquis dans le cadre de l’échange était d’une valeur plus élevée ou égale à la valeur de la parcelle domaniale contre laquelle elle était échangée. De plus, la partie privée était tenue de payer des frais administratifs à hauteur de 2 % de la valeur du domaine.
(83)
Enfin, les autorités bulgares relèvent que le règlement sur les prix de base a été modifié à trois reprises après son adoption initiale - respectivement en 2004, 2005 et 2007. L’amendement du règlement de 2005 mérite une attention particulière en vue de l’étape avancée de la restitution de forêts et de terres forestières confisquées dans la mesure où cela signifiait qu’il y avait déjà une offre et une demande de forêts privées sur le marché. En fait, cet amendement visait à changer la méthodologie d’évaluation des terres. En outre, les coefficients se rapportant à des zones protégées contre l’urbanisation ont également été augmentés et plusieurs nouvelles catégories ont été introduites fixant les suppléments des prix des terres en fonction de la catégorie de l’agglomération.
(84)
Qui plus est, après l’adhésion de la Bulgarie à l’Union le 1er janvier 2007, les coefficients dans le règlement ont été complètement mis à jour, y compris ceux ayant trait aux zones protégées contre l’urbanisation, ainsi que les coefficients de «régulateur du marché», qui dépendent de la catégorie des terres. De plus, l’article 20, paragraphe 5, du règlement sur les prix de base a été modifié, le prix de l’échange de terres domaniales ayant été augmenté de 50 % de la valeur du coefficient de «régulateur du marché». Un supplément à la valeur de ces terres selon les différentes catégories d’agglomérations a également été introduit.
(85)
Selon les autorités bulgares, ces modifications du règlement sur les prix de base démontrent que, malgré l’absence d’un marché national bien développé des terres forestières et en vue de l’adhésion prévue de la Bulgarie à l’Union, les autorités ont tâché de mettre à jour le mécanisme d’évaluation fixé dans le règlement en garantissant qu’il repose sur des preuves du marché fiables. Par conséquent, à la date de l’adhésion de la Bulgarie à l’Union, les prix administratifs calculés sur la base du règlement sur les prix de base n’étaient pas inférieurs aux prix du marché de ces parcelles.
(86)
En ce qui concerne le doute de la Commission concernant le risque que les opérations d’échange faussent la concurrence et affectent les échanges entre les États membres, les autorités bulgares font valoir en premier lieu que 81 des parties privées ayant participé aux opérations d’échange contestées sont des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité. Les 51 autres parties privées étaient des personnes physiques qui n’exercent pas de commerce de biens ou des services. Dans ce contexte, la Bulgarie souligne que ni l’Agence d’État en charge des forêts, ni son successeur l’Agence exécutive des forêts n’a reçu de demandes de récolte de bois ou d’exportation de la part des personnes physiques ayant réalisé des échanges pendant la période considérée.
(87)
Deuxièmement, les autorités bulgares affirment que les opérations d’échange ne peuvent pas affecter les échanges au sein de l’Union, puisque les sociétés aidées exercent des activités qui ne comportent pas l’importation ou l’exportation de biens ou de services. Les autorités bulgares ont complété les informations déjà fournies sur le volume du bois d’œuvre récolté et exporté vers l’Union pendant la période considérée et ont fourni un document démontrant qu’aucune des parties privées ayant acquis des terres forestières domaniales au moyen des opérations d’échange contestées n’a pas produit ou vendu sur le marché intérieur, ni exporté du bois de la République de Bulgarie.
(88)
Troisièmement, les autorités bulgares déclarent que le secteur du tourisme (par exemple, l’exercice d’une activité en tant qu’organisateur de voyages, agence de tourisme, propriétaire d’hôtel et prestataire de services touristiques supplémentaires) est régi par les règles prévues dans la loi bulgare sur le tourisme. Cette loi exige un enregistrement administratif des opérateurs dans le registre public tenu par le ministère de l’économie, de l’énergie et du tourisme. Les personnes exerçant une activité dans le secteur de l’hôtellerie sont également soumises à un enregistrement dans un registre spécial conformément à l’article 58 de la loi sur le tourisme. Pour cette raison, seules les sociétés inscrites dans les registres publics correspondants tenus par le ministère de l’économie, de l’énergie et du tourisme, peuvent être considérées comme des entreprises exerçant une activité dans le secteur du tourisme. Une vérification dans les registres concernés a démontré que seulement une des sociétés ayant acquis des terres forestières domaniales à la suite des opérations d’échange contestées - Kapsi Turs OOD - est enregistrée comme organisateur de voyages au sens de la loi sur le tourisme.
(89)
Quatrièmement, les autorités bulgares ont expliqué que l’exercice d’une activité économique en tant qu’entreprise de construction en Bulgarie est également soumis à l’obligation d’enregistrement dans le registre professionnel central du constructeur, tenu par la Chambre des constructeurs en Bulgarie conformément à une loi spéciale, à savoir la loi sur Chambre des constructeurs (70). Les autorités bulgares font valoir que seulement trois des entreprises qui ont réalisé des échanges avec le gouvernement étaient enregistrées en tant qu’entreprises de construction et pourraient d’une manière ou d’une autre participer à des travaux de construction en vertu de la loi.
(90)
Les autorités bulgares ont donc argué que la plupart des entreprises qui avaient potentiellement bénéficié des opérations d’échange contestées n’avaient pas exercé d’activité dans les secteurs de la construction et du tourisme. Par conséquent, elles considèrent qu’il ne saurait être affirmé que la concurrence sur les marchés correspondants, à l’exception du secteur de la sylviculture, a été faussée par ces opérations.
5.2. OBSERVATIONS DE LA BULGARIE SUR LES COMMENTAIRES DU PLAIGNANT
(91)
Les autorités bulgares sont d’accord avec le plaignant qu’il n’existe pas d’aide d’État dans le cadre des échanges de terres forestières entre l’État et les municipalités. À l’inverse, selon elles, l’affirmation du plaignant selon laquelle la plupart des bénéficiaires exercent une activité dans le domaine de la construction ou du tourisme est incorrecte pour les raisons énoncées dans la section précédente.
(92)
Les autorités bulgares ne sont pas non plus d’accord avec la manière dont le plaignant détermine les prix du marché des forêts en comparant les prix des terres forestières en vigueur pendant des années différentes (par exemple, quelques années avant l’échange des forêts) et contestent l’allégation du plaignant selon laquelle dans certains cas, les propriétaires de terres forestières échangées ont mis à disposition ces terres comme garantie pour obtenir des prêts, car cela ne serait pas conforme aux dispositions de la législation bulgare et de la loi sur la propriété de l’État citée par le plaignant. Les données fournies par le plaignant contiennent des erreurs significatives et ne correspondent pas aux informations figurant dans les registres des biens disponibles et à la documentation sur les échanges. Les données fournies par le plaignant auraient été également incorrectes au sujet des terres forestières domaniales qui ont été acquises au moyen des échanges et qui, par la suite, ont été mises à disposition au titre de garanties sur des prêts. En tout cas, les autorités bulgares ont expliqué que les banques en Bulgarie, en plus de propriétés immobilières, exigent d’autres actifs liquides au titre de garanties, afin de garantir le remboursement de la dette. Par conséquent, selon ces autorités, il serait incorrect de diviser le montant du prêt accordé par la superficie de terres servant de garantie de l’hypothèque pour déterminer le prix au mètre carré. Les autorités fournissent également un avis de la Première banque d’investissement sur les mécanismes pour l’octroi de prêts et les méthodes d’évaluation des forêts et des domaines forestiers proposés par les emprunteurs à titre de garantie.
(93)
Les autorités bulgares ne sont pas non plus d’accord avec l’allégation du plaignant selon laquelle les autorités municipales n’avaient d’autre choix que d’adopter des plans d’aménagement du territoire détaillés pour les terres dont l’affectation avait été changée. Selon ces autorités, chaque changement de l’affectation des terres se fonde sur des plans d’aménagement du territoire détaillés établis par la loi, qui ont fait l’objet de discussions publiques et ont modifié les plans d’aménagement du territoire généraux existants des agglomérations. Ces procédures administratives ne sont pas effectuées à la discrétion du ministre de l’agriculture et des aliments, qui émet des arrêtés administratifs individuels pour le changement du zonage des terres des parties demandant un tel changement seulement après que le plan d’aménagement du territoire détaillé correspondant est entré en vigueur.
(94)
En outre, les autorités rejettent l’allégation selon laquelle nombre des participants aux échanges avaient l’intention de changer l’affectation de la parcelle forestière acquise. Conformément à la loi bulgare sur les forêts, une telle intention de changement peut être réalisée uniquement en déposant une demande en vertu de la procédure visée à l’article 14c de la loi sur les forêts (annulé). Toute autre intention formulée dans une publication dans les médias de masse ou d’une manière différente de la procédure prévue par la loi, serait inappropriée et arbitraire.
(95)
Les autorités ne partagent pas non plus l’allégation du plaignant selon laquelle le mode administratif de détermination des prix des terres forestières ne reflète pas l’évolution dynamique de l’économie. Les autorités estiment que le mode de détermination des prix à l’aide du règlement sur les prix de base est approprié. Il n’est pas non plus exact que le règlement n’a pas été mis à jour car, en 2007, de nouveaux coefficients ont été introduits de manière à ne pas procurer un avantage économique aux opérateurs économiques via les échanges déjà réalisés.
(96)
Les autorités rejettent l’argument du plaignant selon lequel les évaluateurs étaient partiaux. Selon les autorités, ces évaluateurs sont des experts judiciaires dont la probité ne peut pas être mise en cause. En outre, s’ils avaient évalué les terres favorablement à l’égard de la partie privée et d’une manière qui ne respecte pas les conditions du règlement sur les prix de base, une telle évaluation n’aurait pas été acceptée par les autorités aux fins de l’échange.
(97)
En ce qui concerne l’allégation de la requérante selon laquelle les statistiques officielles pour les valeurs/les prix des opérations soumises par les autorités sont incorrectes, les autorités déclarent que l’évitement fiscal par la dissimulation du prix réel auquel une opération donnée a été réalisée, constitue une infraction en vertu du code pénal bulgare.
(98)
Enfin, les autorités bulgares rejettent les allégations du plaignant selon lesquelles l’acte d’accusation à l’encontre de l’ancien chef de l’AEF constituerait un élément de preuve de l’existence d’une aide d’État liées aux échanges. Selon ces autorités, les procédures à l’encontre de fonctionnaires qui ont participé aux procédures d’échanges de terres forestières domaniales ne sont pas pertinentes pour l’appréciation de l’existence d’une aide au titre des opérations contestées.
5.3. OBSERVATIONS DE LA BULGARIE SUR LES OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR DES TIERS
5.3.1. Observations de la Bulgarie du 29 septembre 2011
(99)
Par lettre du 29 septembre 2011, les autorités bulgares ont répondu aux observations formulées par Ol siyz au sujet de la décision d’ouverture.
(100)
La société All siyz a échangé 157,4 hectares au total de parcelles forestières privées dans les municipalités de Teteven et de Gabrovo contre environ 57,9 hectares de parcelles forestières domaniales dans la municipalité de Balchik (71). À ce titre, All siyz a également payé à l’État bulgare des frais administratifs de 138 781 BGN.
(101)
Le prix administratif des parcelles forestières domaniales a été évalué à 11,99 BGN/m2. Selon les informations dont disposent les autorités bulgares, pendant la période considérée, le prix du marché moyen (qui est le prix négocié entre des parties privées achetant et vendant des parcelles forestières sur une base commerciale situées dans une même zone ou dans une zone voisine du territoire d’une même municipalité) était de 4,16 BGN/m2. Par conséquent, l’échange entre Ol siyz et la République de Bulgarie a été réalisé en contrepartie d’un paiement et n’a pas conduit à un avantage économique au sens de l’article 107 du traité.
(102)
Les autorités bulgares font également remarquer qu’Ol siyz a déposé une demande de changement de l’affectation de la parcelle forestière en vertu de l’article 14 de la loi sur les forêts et que le Conseil des ministres de Bulgarie a approuvé la demande en vertu de l’article 14d, paragraphe 2, de la loi sur les forêts (72). À la connaissance des autorités bulgares, cette décision n’est pas entrée en vigueur. Les autorités bulgares partagent l’avis d’Ol siyz selon lequel l’État n’a pas exercé une influence directe sur les changements de l’affectation des terres en question (pour lesquelles il y n’avait pas de plan d’utilisation des terres) et que, de ce fait, le changement de la propriété à la suite de l’échange ne peut être l’expression d’une intention commune de la part des participants à l’échange d’effectuer un changement de leur affectation. Selon les autorités bulgares, le facteur déterminant lors de l’évaluation des échanges doit être le fait de savoir si la valeur bilantaire des actifs échangés est équivalente. En effet, c’est en se fondant sur cette base que le gouvernement bulgare réalisait ces échanges. Le fait que les taxes administratives sont les mêmes pour tous les candidats est une autre raison pour laquelle il n’y a pas d’aide d’État dans le cadre du changement de l’affectation des terres après l’échange.
(103)
Les autorités bulgares notent en outre qu’Ol siyz n’a pas produit du bois dans les parcelles qu’elle a reçues à la suite de l’échange, ni n’a commercialisé au sein de l’Union du bois provenant de ces parcelles. En outre, Ol siyz n’offre pas de services touristiques au sens de la loi sur le tourisme, ni n’est une entreprise de construction au sens de la loi sur la Chambre des constructeurs.
5.3.2. Observation de la Bulgarie du 4 novembre 2011
(104)
Par lettre du 4 novembre 2011, la Bulgarie a soumis ses commentaires sur les observations des tiers suivants: Elkabel AD, El Em Impeks EOOD, Foros Divelapmant EAD et Simeon Stoev Mirov.
(105)
En ce qui concerne les opérations d’échange réalisées avec Elkabel, El Em Impeks et Foros Divelapmant, les autorités bulgares ont déclaré qu’elles n’ont pas compensé la différence des prix et que, dans les cas concernés, elles ont reçu un paiement supplémentaire des frais administratifs de la part des parties privées. En outre, toutes les taxes locales ont été payées par ces parties. Enfin, aucune des trois sociétés n’a demandé de changement de l’affectation des terres forestières acquises.
(106)
Par ailleurs, les autorités bulgares relèvent que dans certaines municipalités dans lesquelles les parcelles échangées étaient situées, aucune opération entièrement privée n’a été conclue et, par conséquent, il n’était pas possible de déterminer le prix du marché des parcelles échangées ou d’établir si un avantage économique avait été procuré.
(107)
En outre, les autorités bulgares notent que ni Elkabel, ni El Em Impeks ne sont des exportateurs de bois, ni ne sont pas enregistrées comme entreprises de construction ou de tourisme conformément à la législation bulgare.
(108)
En ce qui concerne Simeon Stoev Mirov, personne physique, qui a échangé 5,6 ares de terres forestières privées à Rakitovo, évaluées à 3 436 BGN contre 5 ares de terres forestières domaniales à Burgas (village de Kraymorie), évaluées à 1 308 BGN, les autorités bulgares considèrent que cet échange devrait relever du champ d’application du règlement concernant les aides de minimis (ci-après: aide de minimis).
(109)
Pour ces raisons les autorités bulgares déclarent que, selon elles, les échanges réalisés avec lesdites parties privées ne constituent pas une aide d’État.
5.3.3. Observation de la Bulgarie du 16 décembre 2011
(110)
Par lettre du 16 décembre 2011, la Bulgarie a soumis ses commentaires sur les observations des tiers suivants: Vi-En-Zhi-Komfort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ekobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EOOD, Liteks Komers AD et Zhivka Blagoeva.
(111)
En ce qui concerne les opérations d’échange conclues avec Vi-En-Zhi-Komfort, Izgrev 5, Ekobalkani, Vihren et Liteks Komers, les autorités bulgares ont expliqué qu’elles n’ont pas compensé la différence des prix et que, dans les cas concernés, elles ont reçu un paiement complémentaire de frais administratifs de la part des parties privées. En outre, toutes les taxes locales ont été payées par ces parties. Enfin, Vi-En-Zhi-Komfort, Ekobalkani et Liteks Komers n’ont pas demandé de changement de l’affectation des terres forestières domaniales qu’elles ont acquises.
(112)
Par ailleurs, les autorités bulgares relèvent que dans certaines municipalités dans lesquelles les parcelles échangées étaient situées, des opérations entièrement privées n’ont pas été conclues et par conséquent, il n’a pas été possible de déterminer le prix du marché des parcelles concernées et il ne peut pas être affirmé avec certitude qu’un avantage économique a été procuré auxdites parties privées. Dans le cas d’Izgrev 5, le prix administratif des terres forestières domaniales échangées était plus élevé que le prix du marché obtenu dans le cadre d’opérations privées similaires, de sorte que les autorités bulgares considèrent qu’un avantage n’a pas été conféré. La même argumentation vaut également pour l’opération avec Liteks Komers, dans laquelle - selon les autorités bulgares - les prix administratifs étaient quatre fois plus élevés que les prix du marché des terres forestières domaniales.
(113)
Enfin, les autorités bulgares font remarquer qu’aucune des parties privées indiquées ci-dessus n’est un exportateur de bois et n’est enregistrée en tant qu’entreprise de construction ou de tourisme à la législation bulgare et, par conséquent, les opérations d’échange conclues avec ces dernières n’affectent pas les échanges entre les États membres.
(114)
En ce qui concerne l’opération d’échange avec Zhivka Blagoeva, personne physique, celle-ci a conduit à un échange de 1,9036 hectare de terres forestières privées dans la municipalité de Teteven, évaluées à 16 091 BGN, contre 0,3001 hectare de terres forestières domaniales dans la région de Predela, municipalité de Razlog, évaluées à 24 216 BGN. L’État bulgare n’a pas compensé la différence de prix, tous les frais administratifs et taxes locales ayant été payés par Zhivka Blagoeva et le nouveau propriétaire n’a pas demandé de changement de l’affectation des terres échangées. Les autorités bulgares considèrent que cet échange devrait relever du champ d’application du règlement concernant les aides de minimis (aide de minimis).
(115)
Par conséquent, les autorités bulgares considèrent qu’il ne saurait être question d’aide d’État dans les opérations d’échange conclues avec lesdites parties privées.
5.3.4. Observation de la Bulgarie du 25 avril 2012
(116)
Par lettre du 25 avril 2012, les autorités bulgares ont soumis leurs commentaires sur les observations des tiers suivants: Akva Isteyt, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Lend Ko, Mirta Inzhenering, Miks-PS OOD et BOIL OOD.
(117)
Les autorités bulgares soutiennent les observations soumises par ces personnes physiques et sociétés qui ont pris part à des opérations d’échange conclues pendant la période considérée, à savoir que les échanges n’incluent pas d’aide d’État, mais ceux-ci constituent plutôt des opérations réalisées dans des conditions favorables à l’État et à des prix qui ne sont pas inférieurs aux prix du marché pour des propriétés immobilières semblables. Par ailleurs, les autorités bulgares soutiennent les observations desdites parties privées selon lesquelles les opérations d’échange avaient été réalisées conformément à la législation nationale bulgare en vigueur - le règlement sur les prix de base et la loi sur les forêts. Et, enfin, il y a lieu de considérer que certaines de ces opérations relèvent du champ d’application du règlement concernant les aides de minimis (aide de minimis).
5.4. RÉPONSES DE LA BULGARIE AUX DEMANDES D’INFORMATIONS ADRESSÉES PAR LA COMMISSION, ENVOYÉES AU COURS DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN
(118)
À une étape ultérieure, en réponse à des demandes d’information, les autorités bulgares ont communiqué les prix du marché - tant des parcelles forestières privées que des parcelles forestières domaniales - pour toutes les opérations d’échange pendant la période considérée (73).
(119)
Néanmoins, dans leurs observations du 19 novembre 2013 (74), les autorités bulgares ont relevé qu’il existait certains problèmes concernant la fiabilité des données qu’elles ont communiquées. En particulier, aux fins de la formule énoncée au considérant 44, les autorités bulgares ont communiqué les prix du marché équitables de 82 parcelles (60 parcelles domaniales et 22 parcelles privées) concernées par les opérations d’échange contestées. Pour les autres parcelles, elles ont communiqué les valeurs du marché calculées au mieux en indiquant qu’il est possible que celles-ci ne reflètent pas nécessairement les valeurs du marché équitables. Pour ce qui est des autres parcelles domaniales concernées, les autorités bulgares ont expliqué que les prix qu’elles ont indiqués comme étant des prix du marché étaient, en fait, les prix moyens des différents types d’opérations avec des forêts. Ils ne constituent dès lors pas nécessairement la valeur du marché équitable étant donné qu’ils ne sont pas égaux aux prix moyens d’opérations en tous points analogues.
(120)
De manière similaire, en ce qui concerne les autres parcelles privées qui n’ont pas encore fait l’objet d’une évaluation par un expert indépendant, les autorités bulgares ont observé que, dans certains cas, les prix visés dans les certificats de ventes qui avaient été utilisés par les autorités comme valeur approximative des prix du marché de ces parcelles communiqués par leurs soins étaient proches ou égaux auxdites valeurs fiscales. La valeur fiscale d’une parcelle donnée n’est sa valeur du marché, mais correspond au prix minimal qui doit être payé dans des opérations avec le bien immobilier, c’est-à-dire qu’en principe, la valeur du marché de la parcelle concernée serait plus élevée.
(121)
Nonobstant ce qui précède, les autorités bulgares ont souligné que les données relatives au prix du marché qu’elles ont fournies sont les meilleures estimations approximatives qu’elles puissent obtenir, car: i) en Bulgarie, il n’y a pas de règles précises pour déterminer les prix du marché de parcelles forestières au moyen d’une évaluation, ii) une évaluation par un évaluateur expert indépendant pour estimer quels seraient les prix du marché des parcelles concernées au moment de l’échange aurait pris beaucoup de temps et iii) ce processus serait très coûteux. En outre, les autorités bulgares ont déclaré que les prix communiqués sont dans tous les cas plus proches des prix du marché équitables que des prix administratifs.
(122)
Enfin, les autorités bulgares ont fourni des informations sur un échantillon de 25 opérations d’échange réalisées aux prix administratifs effectivement utilisés et sur les prix administratifs hypothétiques qui seraient obtenus après l’application des coefficients mentionnés dans le règlement sur les prix de base mis à jour en 2010. L’échantillon fourni comportait 25 opérations réalisées principalement en 2009 ou en 2008 (seulement 6 opérations - réalisées en 2007). La Commission a demandé ces informations pour vérifier si le système des prix administratifs - pour autant que ceux-ci aient été correctement mis à jour - reflète de manière appropriée les prix du marché des terres forestières sur la base d’un prix qui est le plus proche possible de la valeur du marché et qui, dans tous les cas aurait conduit à une telle valeur, comme l’exige la jurisprudence.
6. APPRÉCIATION DE LA MESURE
6.1. EXISTENCE D’UNE AIDE
(123)
En vertu de l’article 107, paragraphe 1, du traité, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre les États membres, les aides accordées par l’État, ou au moyen de ressources d’État, sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
(124)
De ce fait, pour être considérée comme une aide au sens de l’article 107, paragraphe 1, la mesure doit remplir les conditions cumulatives suivantes: i) l’État doit être responsable de la mesure et celle-ci doit être financée par des ressources d’État; ii) elle doit procurer un avantage à son bénéficiaire; iii) cet avantage doit être sélectif; et iv) la mesure doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et est susceptible d’affecter les échanges entre les États membres.
(125)
Cependant, dans le cas d’espèce, il faut également examiner la question préliminaire de savoir si les bénéficiaires potentiels des opérations d’échange sont des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité. Ceci est nécessaire car, en vertu du libellé de cette disposition, les règles relatives aux aides d’État s’appliquent seulement lorsque le bénéficiaire est une entreprise.
(126)
La Cour de Justice de l’Union européenne (ci-après la «CJUE») définit la notion d’«entreprise» aux fins de l’article 107, paragraphe 1, du traité comme toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (75). Selon la CJUE, constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné (76). La classification, de cette façon, d’une entité donnée en tant qu’entreprise est toujours associée à une activité spécifique. Une entité qui exerce des activités à caractère tant économique que non économique est considérée comme une entreprise uniquement en ce qui concerne le premier type d’activité. Il n’est pas nécessaire qu’une entreprise soit une personne morale. Les personnes physiques peuvent également être considérées comme des entreprises au regard des aides d’État, pour autant qu’elles exercent une activité économique.
(127)
À cet égard, il convient de noter que certains bénéficiaires des opérations d’échange contestées n’ont pas exercé d’activité économique avec les terres forestières échangées pendant la période considérée et n’exercent pas actuellement une telle activité. Par conséquent, ces bénéficiaires ne peuvent pas être considérés comme des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité et, par conséquent, il est considéré qu’il n’y a pas d’aide d’État dans les opérations d’échange qu’ils ont conclues avec l’État bulgare.
(128)
Par conséquent, le reste de la présente décision se rapporte uniquement à ces bénéficiaires des opérations d’échange contestées, qui sont des entreprises au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
6.1.1. Lien indissociable entre l’échange et le changement de l’affectation des terres
(129)
Le premier doute émis par la Commission dans sa décision d’ouverture de la procédure portait sur la question de savoir s’il existe un lien indissociable entre les opérations d’échange et le changement de l’affectation des terres échangées acquises par les bénéficiaires. Il s’agit d’une question importante car s’il est établi qu’un tel lien existe, il affectera l’appréciation de la Commission quant au point de savoir si les opérations d’échange conduisent à un avantage économique et comment cet avantage doit être défini en termes quantitatifs. Un lien indissociable signifie que les parties à l’opération d’échange avaient l’intention dès avant la conclusion de l’opération de changer l’affectation des terres domaniales après l’échange, c’est-à-dire de terres forestières en terrains constructibles. De ce fait, bien que les prix administratifs de l’opération d’échange, calculés sur la base du règlement sur les prix de base, se soient fondés sur l’échange de deux parcelles de terres forestières, le changement ultérieur de l’affectation de la parcelle domaniale - si c’était l’intention dès le départ - pourrait conduire à la formation d’un prix inférieur au prix réel de la parcelle acquise en tenant compte de son utilisation ultérieure en tant que terrain constructible.
(130)
Selon la Commission, le fait que les opérations d’échange contestées étaient toujours - ou au moins dans la plupart des cas - suivies d’une demande (approuvée) de changement de l’affectation des terres forestières échangées, acquises par le bénéficiaire, en terrains constructibles, serait une indication objective de ce que les parties à ces opérations d’échange avaient, dès le départ, l’intention de changer la destination des terres domaniales après l’échange.
(131)
Les données statistiques fournies par les autorités bulgares en réponse à la décision d’ouverture confirment une fois de plus les données mentionnées au considérant 38, en démontrant que dans le cadre des 132 opérations d’échange réalisées pendant la période considérée, avaient été déposées 24 demandes de changement de l’affectation des terres en terrains constructibles (ce qui représente 18,2 % de tous les échanges), dont 15 cas ont été approuvés (ce qui représente 11,4 % de tous les échanges). Sur la base de ces données, la Commission conclut que dans la plupart des cas, les échanges n’ont pas été suivis d’une demande de changement de l’affectation des terres.
(132)
En tout état de cause, la Commission fait remarquer que la législation bulgare prévoit deux procédures distinctes pour l’échange et le changement de l’affectation des terres et, par conséquent, deux autorités publiques distinctes qui sont compétentes pour chacune des opérations et exercent leurs fonctions indépendamment l’une de l’autre. C’est encore un autre signe de ce que, dans le cas d’espèce, il n’existe pas de lien indissociable entre les opérations d’échange et le changement de l’affectation des terres.
(133)
Puisque l’existence d’un lien indissociable entre les opérations d’échange et le changement de l’affectation des terres échangées acquises par des bénéficiaires n’a pas pu être établie, la Commission vérifiera chacune de ces opérations séparément quant à l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
6.1.2. Existence d’une aide dans le changement de l’affectation des terres
(134)
La détermination de l’affectation des terres est soumise au contrôle légal exercé par les pouvoirs publics sur l’utilisation et l’intensité de la construction d’un terrain donné. Lorsqu’une autorité publique approuve un changement de l’affectation d’une parcelle de terrain, elle effectue des activités de réglementation et n’agit pas comme une entité économique.
(135)
Seuls les avantages accordés directement ou indirectement sur des ressources d’État sont à considérer comme une aide au sens de l’article 107 du traité. Conformément à la jurisprudence de la CJUE (77), la distinction qui est faite dans cette disposition entre «une aides octroyée par un État membre» et une aide octroyée «par des ressources d’État», ne signifie pas que tous les avantages qui sont conférés par un État, qu’ils soient financés par des ressources d’État ou non, constituent une aide. Cette distinction ne vise plutôt qu’à inclure dans cette définition tant les avantages qui sont conférés directement par l’État que ceux qui sont conférés par l’organisme public ou privé, désigné ou établi par l’État.
(136)
Bien que l’approbation par une autorité publique du changement de l’affectation d’une parcelle déterminée de terres forestières en terrains constructibles puisse conduire à l’augmentation de la valeur du marché de ces terres, cette approbation n’entraîne pas de transfert de ressources d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité: l’exercice de cette fonction de réglementation n’induit pas de transfert positif de fonds au bénéficiaire de cette approbation, ni conduit au refus de ressources d’État, dès lors que, dans l’exercice de cette fonction réglementaire, l’État n’est pas tenu d’imposer aux candidats retenus une taxe qui reflète toute la valeur économique qu’ils tirent de l’obtention de cette approbation (78).
(137)
Par conséquent, la décision d’une autorité publique de changer l’affectation d’une parcelle déterminée ne constitue pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
6.1.3. Existence d’une aide dans l’opération d’échange
(138)
Conformément à la jurisprudence constante (79), la vente par les autorités publiques de terres ou de bâtiments à une entreprise ou à un particulier exerçant une activité économique peut conduire à un avantage économique et constituer une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, notamment lorsque la vente ne s’effectue pas à la valeur du marché, c’est-à-dire au prix qu’un investisseur privé, agissant dans des conditions de concurrence normales, aurait pu fixer. Il en va de même pour les opérations d’échange dans lesquelles la valeur des terres reçues par l’État est plus élevée que la valeur des terres privées cédées au profit de l’État.
(139)
Toutefois, avant de vérifier si les opérations d’échange procurent un avantage économique, la Commission doit examiner si les autres conditions visées au considérant 124 sont réunies en vue de constater l’existence d’une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(140)
Premièrement, en ce qui concerne l’imputabilité de la mesure, les opérations d’échange relèvent de la compétence du ministre de l’agriculture et des aliments ou du Conseil des ministres (selon la superficie de la parcelle qui sera échangée) et de l’AEF, qui sont tous des autorités d’État. Dès lors que le résultat des opérations d’échange est le transfert de terres forestières domaniales d’une valeur plus élevée contre des terres forestières privées cédées, cela entraîne un transfert de ressources d’État, dans la mesure où l’État bulgare renonce à des recettes déterminées qu’il aurait pu recevoir si, lors de la réalisation de l’opération, il avait agi conformément aux conditions du marché.
(141)
Deuxièmement, les opérations d’échange sont sélectives dans la mesure où elles avantagent seulement les propriétaires fonciers qui ont échangé leurs terres forestières privées contre des terres forestières domaniales.
(142)
Troisièmement, les opérations d’échange faussent la concurrence et affectent les échanges entre les États membres. Dans la mesure où les bénéficiaires des échanges sont des entreprises qui offrent des biens et des services sur un marché donné, chaque avantage financier induit par les échanges renforce leur position par rapport à d’autres entreprises concurrentes dans les échanges, au sein de l’Union, des mêmes biens et services (80). En réalité, beaucoup de bénéficiaires (81) des opérations d’échange ont indiqué dans le registre du commerce bulgare, dans la rubrique relative au secteur d’activité, entre autres, l’immobilier, le tourisme, la restauration et le reboisement. Ces secteurs sont ouverts à la concurrence au niveau de l’Union. Ceci ressort des informations contenues dans ce même registre dans lequel plusieurs bénéficiaires (82) des opérations d’échange ont défini le commerce ou l’activité commerciale (internationale) comme leur propre domaine d’activités. En ce qui concerne l’argument soulevé par les autorités bulgares selon lequel pour pouvoir exercer une activité dans le secteur du tourisme ou de la construction, les sociétés doivent être inscrites dans des registres spéciaux, et ce n’est pas le cas pour la plupart des sociétés participant aux opérations d’échange, la Commission relève que la notion d’entreprise au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité est une notion objective et, de ce fait, la question de savoir si les entreprises offrent des biens et des services sur un marché donné et ainsi sont en concurrence avec d’autres entreprises et participent aux échanges au sein de l’Union, doit être déterminée compte tenu des activités effectivement exercées par ces entreprises et non en fonction du respect, ou non, de certaines formalités légales nationales.
(143)
Enfin, en ce qui concerne l’existence d’un avantage économique, les opérations d’échange portent sur l’échange de (au moins) deux parcelles de terres forestières entre l’État bulgare et des parties privées. Pour déterminer si un avantage économique a été conféré aux parties privées à la suite de l’opération d’échange, les valeurs du marché des parcelles échangées doivent être évaluées et comparées les unes aux autres. Si l’opération d’échange entraîne le transfert de terres forestières domaniales dont la valeur est plus élevée que la valeur des terres forestières cédées par la partie privée, cette dernière a bénéficié d’un avantage économique.
(144)
Comme expliqué au considérant 16, les prix administratifs pour les échanges en question ont été calculés sur la base du règlement sur les prix de base. La CJUE a reconnu que, lorsque le droit national instaure des règles administratives de calcul de la valeur du marché des terres en vue de leur vente par des autorités publiques, l’application desdites règles doit, en vue de leur conformité avec l’article 107 du traité, aboutir dans tous les cas à un prix administratif le plus proche possible de la valeur du marché des terres (83). Comme la valeur du marché est théorique, il est obligatoire de retenir une marge d’écart entre le prix obtenu et le prix théorique (84).
(145)
Il a été demandé aux autorités bulgares de fournir des informations sur les prix administratifs utilisés pour l’ensemble des 132 opérations d’échange réalisées pendant la période considérée, ainsi que sur les prix du marché de ces mêmes opérations. La Commission a demandé aux autorités bulgares de prendre également en compte toutes les opérations antérieures ou postérieures portant sur les mêmes parcelles forestières dans le cadre de la détermination de leur valeur du marché. Par conséquent, bien que la Commission estime que la situation des parcelles forestières échangées n’a pas d’importance pour l’évaluation des éléments d’aide d’État potentiels dans le cadre des opérations d’échange, les informations sur les prix - quand de telles informations étaient disponibles - ont été prises en compte.
(146)
Les autorités bulgares ont fait observer que quelques problèmes se posent quant à la fiabilité des données qu’elles ont pu fournir sur les prix du marché (85). Cependant, elles ont indiqué, dans le même temps, que les informations fournies contiennent les meilleures évaluations approximatives des prix du marché (86). La Commission considère que ces données constituent des évaluations approximatives de la valeur du marché (c’est-à-dire de la valeur «équitable») des parcelles concernées suffisamment fiables.
(147)
L’analyse des données a démontré que l’utilisation de prix administratifs pour des terrains privés a conduit à une majoration systématique du prix des terres forestières par rapport aux prix du marché (87), tandis qu‘en ce qui concerne les terres forestières domaniales, la situation n’est pas tellement claire, étant donné que les deux cas existent - de majoration et de minoration. Par conséquent, en déterminant si un avantage a été conféré aux bénéficiaires en résultat des opérations d’échange, une simple comparaison du prix du marché de la parcelle domaniale au moment de l’échange avec le prix du marché de la parcelle privée contre laquelle elle a été échangée, n’aurait pas suffisamment pris en compte la majoration systématique du prix de cette dernière. Par conséquent, la Commission a mis au point une formule qui prend en compte les prix, administratifs utilisés dans l’opération initiale pour évaluer correctement l’avantage découlant de l’échange. Dans cette formule qui a déjà été définie dans la décision d’ouverture, il est nécessaire de calculer les montants suivants:
i)
la différence entre le prix réel du marché de la parcelle de terres forestières privées et le prix administratif de cette parcelle fixé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base; et
ii)
la différence entre le prix réel du marché de la parcelle de terres forestières domaniales et le prix administratif de cette parcelle fixé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base.
Il est admis qu’il existe un avantage si la valeur de ii) moins la valeur de i) est positive.
Chaque compensation pécuniaire payée par l’une des parties à l’autre, pour compenser la différence des prix administratifs de deux parcelles qui font l’objet de l’opération d’échange, sera également prise en compte au moment de déterminer si l’opération d’échange a entraîné un avantage.
(148)
En appliquant cette formule aux données fournies par les autorités bulgares sur les valeurs du marché équitables et les prix administratifs des terres forestières échangées, la Commission conclut qu’un avantage a été procuré aux bénéficiaires des échanges de terres dans presque 80 % des opérations d’échange réalisées pendant la période considérée, comme indiqué au tableau 4.
Tableau 4
Comparaison des prix administratifs utilisés dans le cadre des échanges et des prix du marché communiqués par les autorités bulgares
Opérations d’échange
2007
2008
2009
Total
Avantage conféré (nombre de cas)
18
48
38
104
En pourcentage de tous les échanges
78 %
77 %
81 %
79 %
Nombre d’échanges réalisés
23
62
47
132
(149)
Les données indiquées ci-dessus démontrent que les prix administratifs déterminés aux fins des opérations d’échanges conformément au règlement sur les prix de base ne reflétaient pas dans une mesure suffisante la valeur du marché réelle des parcelles forestières concernées.
(150)
Cet écart entre les prix administratifs utilisés pour les opérations d’échange contestées et les prix du marché des parcelles en question découle, d’une part, du fait que la méthodologie de base utilisée dans le règlement sur les prix de base ne reprend pas dans un degré suffisant les critères qu’un opérateur de marché donné jugerait importants lors de l’évaluation des parcelles de terres forestières échangées ni ne leur donne une pondération appropriée. Premièrement, les valeurs moyennes des terres indiquées dans l’annexe 1 du règlement sur les prix de base, en fonction des catégories de terres offrant des conditions identiques de croissance des plantes, utilisées comme base pour la détermination de la valeur de base des terres (voir considérant 18), devaient être déterminées sur la base de les prix du marché ou des registres tenus pour les forêts domaniales, mais en fait, étaient déterminées par des experts sur la base d’un petit nombre de sources de marché.
(151)
Deuxièmement, les coefficients et les suppléments utilisés pour la prise en compte de certaines qualités de terres forestières dans le calcul de la valeur de base de ces terres détaillés aux considérants 18 à 26, reflètent un vecteur de simplification administrative et ne sont pas une tentative de mesurer avec précision la valeur économique qu’un opérateur de marché hypothétique, placé dans une situation similaire, confèrerait à ces qualités. En fait, les autorités bulgares n’ont fourni aucune donnée économique à l’appui des niveaux sur lesquels ces coefficients et suppléments étaient fixés dans le règlement.
(152)
D’autre part, même si la méthodologie définie dans le règlement sur les prix de base a initialement conduit à des prix du marché des terres forestières échangées, ce qui n’est pas le cas, les prix moyens, les coefficients et les suppléments n’ont pas été mis à jour pendant la période considérée de manière à refléter de manière adéquate les changements des prix du marché, qui se sont produits par la suite. Conformément à la jurisprudence (88), lorsque les prix des terres augmentent brusquement, les méthodes administratives de calcul des terres mises en vente par les autorités publiques doivent prévoir l’actualisation régulière de ces prix dans des cas de forte hausse des prix des terres, de façon que le prix effectivement payé par l’acheteur se rapproche le plus possible de la valeur marchande de ces terrains. Au stade de l’enquête préliminaire, les autorités bulgares ont expliqué que conformément à l’article 7.1 et à l’article 32, du règlement sur les prix de base, les coefficients pour le calcul des prix administratifs prévus dans ce règlement doivent être mis à jour chaque année. En outre, selon les informations fournies par les autorités bulgares pendant la période considérée les prix du marché des terres forestières ont brusquement augmenté. Toutefois, la mise à jour prévue dans ce règlement n’a jamais été effectuée durant cette période. Ce n’est qu’en 2010 que les autorités bulgares ont mis à jour les prix moyens, les coefficients et les suppléments utilisés pour la détermination des prix administratifs, sur la base des dernières évolutions du marché.
(153)
Par conséquent, la Commission conclut qu’un avantage économique a été conféré aux bénéficiaires des échanges de terres par les opérations d’échange dans le cas où les prix administratifs utilisés ne reflétaient pas adéquatement le prix du marché des terres échangées.
6.1.4. L’aide de minimis
(154)
Enfin, il convient de noter que, dans les cas où le bénéficiaire particulier de l’opération d’échange a reçu un avantage qui n’excède pas les plafonds visés au règlement (UE) no 1407/2013 de la Commission (89), cet avantage n’est pas réputé être une aide d’État et par conséquent ne relève pas de l’interdiction édictée à l’article 107, paragraphe 1, du traité, si toutes les autres conditions définies dans ce règlement sont remplies.
(155)
Sur la base de données quantitatives fournies par les autorités bulgares, il semblerait que dans de nombreux cas (90), le montant de l’aide reçue par les bénéficiaires de l’opération d’échange n’excède pas le plafond de minimis de 200 000 EUR.
6.1.5. Conclusion sur l’existence d’une aide
(156)
Au vu de ce qui précède, la Commission conclut que les opérations d’échange réalisées par la République de Bulgarie au cours de la période considérée constituent une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, dans les cas où l’autre partie à l’opération concernée est une entreprise au sens de cette disposition et où les prix administratifs utilisés pour cette opération ne reflétaient pas les prix du marché et où les conditions relatives à l’aide de minimis, fixées par le règlement (UE) no 1407/2013, n’étaient pas réunies.
6.2. LÉGALITÉ DE LA MESURE
(157)
En n’ayant pas déposé de notification pour ces opérations d’échange avant leur mise en œuvre, la République de Bulgarie a manqué à l’obligation qui lui incombe en vertu de l’article 108, paragraphe 3, du traité. De ce fait, ces opérations d’échange constituent une aide d’État illégalement mise à exécution.
6.3. COMPATIBILITÉ DE L’AIDE
(158)
Bien que les autorités bulgares aient été invitées à fournir des informations sur la compatibilité de ces opérations d’échange avec le marché intérieur, elles ont maintenu leur argument selon lequel ces opérations n’affectent pas les échanges au sein de l’Union et, par conséquent, ne constituent pas une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité.
(159)
À cet égard, le Conseil fait remarquer que la charge de la preuve de la compatibilité d’une aide avec le marché intérieur, en dérogation aux dispositions de l’article 107, paragraphe 1, du traite, pèse en principe sur l’État membre concerné, qui doit établir que les conditions de cette dérogation sont réunies (91).
(160)
Dans tous les cas la Commission observe qu’il ne semble pas qu’il y ait des raisons, à première vue, de supposer que les opérations d’échange sont compatibles avec le marché intérieur ou directement sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point a) ou point c), du traité, ou sur la base des lignes directrices concernées qui reposent sur ces dispositions.
(161)
De ce fait, les lignes directrices de la Communauté concernant les aides d’état dans le secteur agricole et forestier (ci-après les «lignes directrices concernant le secteur forestier») ne peuvent pas être utilisés comme fondement pour la compatibilité du régime d’échanges puisqu’elles se rapportent seulement à des arbres vivants et à leur environnement naturel dans des forêts et d’autres terres boisées, y compris les mesures pour maintenir et améliorer les fonctions écologiques et de protection des forêts et les mesures visant à promouvoir l’utilisation des forêts pour les loisirs et leurs dimensions sociales et culturelles. En outre, les coûts couverts par l’aide octroyée dans le contexte des échanges ne répondent pas à la définition de coûts éligibles énoncée dans les lignes directrices concernant le secteur forestier (92), car aucune obligation légale ou contractuelle d’utiliser les terres acquises via les échanges comme une zone naturelle protégée n’a été imposée aux parties privées. Au contraire, toutes les parties avaient le droit de demander un changement de l’affectation des terres forestières en terrain constructibles et certaines d’entre elles l’ont effectivement fait.
(162)
Les lignes directrices concernant les aides d’État à finalité régionale pour la période 2007-2013 ne fournissent pas non plus un fondement pour la question de la compatibilité. À cet égard, la Commission note que les échanges n’ont pas été entrepris par les autorités bulgares dans le but de contribuer spécialement au développement régional. En outre, il n’est pas établi quels sont les coûts éligibles, et il n’est pas non plus précisé comment l’effet incitatif de l’aide sera contrôlé et comment la conformité avec les plafonds des aides à finalité régionale applicable sera garantie.
(163)
Enfin, lors des délibérations avant l’adoption de la décision d’ouverture, les autorités bulgares ont déclaré que l’objectif de la politique publique visant à consolider la propriété des terres forestières était poursuivi par les échanges. Même s’il pouvait être établi que la consolidation des terres forestières représente un objectif d’intérêt commun, ce qui n’est pas le cas, les autorités bulgares n’ont pas prouvé que l’aide octroyée était nécessaire pour atteindre cet objectif et que les moyens choisis étaient les plus appropriés.
(164)
Elles n’ont pas non plus prouvé que les moyens choisis garantissaient que l’aide octroyée était limitée au minimum nécessaire pour encourager les parties privées à entreprendre les opérations d’échange. Cela ressort, entre autres, des fortes fluctuations des prix administratifs obtenus par l’utilisation de la méthodologie prescrite. En comparant ces prix administratifs aux prix du marché communiqués par les autorités bulgares, ils ne semblent pas systématiquement supérieurs ou inférieurs aux prix du marché d’un pourcentage similaire. Si l’on prend par exemple les opérations réalisées en 2007, la différence entre les prix du marché et les prix administratifs des parcelles privées variait de - 503,97 % à + 89,91 % (93).
(165)
Enfin, les autorités bulgares n’ont pas prouvé que les opérations d’échange ne faussent pas la concurrence dans une mesure contraire à l’intérêt commun. En conséquence, il ne saurait être considéré que les opérations d’échange sont compatibles avec le marché intérieur directement sur la base de l’article 107, paragraphe 3, point c), du traité.
(166)
Par conséquent, la Commission conclut que l’aide accordée dans le contexte des opérations d’échange, ne peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur.
7. RÉCUPÉRATION
(167)
Conformément à l’article 14, paragraphe 1, du règlement (CE) no 659/1999, lorsqu’une aide d’État octroyée illégalement est considérée comme incompatible avec le marché intérieur, cette constatation entraîne la récupération de l’aide auprès des bénéficiaires, sauf si cela est contraire à un principe général du droit. L’article 14, paragraphe 2, de ce règlement arrête que l’aide à récupérer comprend des intérêts qui courent de la date à laquelle l’aide illégale a été mise à la disposition du bénéficiaire jusqu’à celle de sa récupération effective. Enfin, l’article 14, paragraphe 3, de ce règlement prévoit que la récupération s’effectue sans délai et conformément aux procédures prévues par le droit national de l’État membre concerné, pour autant que ces dernières permettent l’exécution immédiate et effective de la décision de la Commission.
(168)
L’objectif de la récupération est atteint dès que les aides illégales en cause, augmentées le cas échéant des intérêts de retard, ont été restituées par les entreprises qui en ont eu la jouissance. Par cette restitution, le bénéficiaire perd l’avantage dont il avait bénéficié sur le marché par rapport à ses concurrents et la situation antérieure à l’octroi de l’aide est rétablie (94). Or, si l’État membre peut choisir les moyens par lesquels il exécutera son obligation de récupérer des aides illégales, il n’en demeure pas moins que les mesures choisies ne sauraient porter atteinte à la portée et à l’efficacité du droit de l’Union. Un État membre peut remplir l’obligation de récupération seulement si les moyens choisis sont aptes à rétablir les conditions normales de concurrence qui ont été faussées par l’octroi de l’aide illégale et sont compatibles avec les dispositions concernées du droit de l’Union (95).
(169)
Par conséquent, comme il a été établi que via les opérations d’échange, la République de Bulgarie a illégalement mis à exécution une aide d’État, elle devrait être tenue de récupérer cette aide auprès des bénéficiaires de ces opérations.
7.1. IDENTIFICATION DES BÉNÉFICIAIRES QUI DOIVENT REMBOURSER L’AIDE
(170)
Les aides illégales et incompatibles doivent être recouvrées auprès des entreprises qui en ont eu la jouissance effective (96). Toutefois, lorsque la Commission n’est pas en mesure d’identifier dans la décision même toutes les entreprises qui ont reçu une aide illégale et incompatible, cela devrait être fait au début du processus de mise en œuvre de la décision par l’État membre concerné, qui doit vérifier la situation individuelle de chaque entreprise concernée (97).
(171)
Dans le cas d’espèce, les bénéficiaires potentiels d’une aide d’État incompatible sont les personnes physiques et morales qui ont participé aux 132 opérations d’échanges avec les autorités bulgares pendant la période considérée. Les autorités bulgares doivent exclure de ce groupe les personnes physiques et morales, qui ne répondent pas aux critères définis pour les «entreprises» au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité, ainsi que les personnes qui ont tiré un avantage des opérations d’échange auxquelles elles ont participé, dont le montant total n’excède pas les plafonds fixés dans le règlement sur les aides de minimis (l’aide de minimis), pour autant que ces opérations remplissent également les autres conditions prévues par ce règlement. Les autres personnes physiques et morales qui ont participé aux opérations d’échange doivent être considérées comme des bénéficiaires d’une aide d’État illégalement mise à exécution auprès desquels les autorités bulgares sont tenues de récupérer l’avantage tiré de ces opérations.
7.2. QUANTIFICATION DE L’AIDE
(172)
La Commission n’est pas obligée par la loi de déterminer le montant exact à recouvrer, surtout dans les cas où elle ne dispose pas des données nécessaires pour cela. Il suffit en revanche que la décision de la Commission comporte des informations qui permettent à l’État membre de déterminer, sans difficultés majeures, le montant à recouvrer (98).
(173)
Comme expliqué au considérant 147, la Commission estime qu’un État membre doit se conformer à la méthodologie suivante comme point de départ pour déterminer le montant de l’aide d’État incompatible qui doit être récupéré auprès de chaque bénéficiaire:
i)
déterminer la différence entre le prix réel du marché de la parcelle de terres forestières privées et le prix administratif de cette parcelle fixé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base; et
ii)
déterminer la différence entre le prix réel du marché de la parcelle de terres forestières domaniales et le prix administratif de cette parcelle fixé conformément aux prescriptions du règlement sur les prix de base.
Le montant initial de l’aide d’État reçue en conséquence de l’opération d’échange est égal à la valeur de ii) moins la valeur de i).
Un ajustement du montant initial doit être effectué dans les cas où une parcelle de terres domaniales d’une valeur administrative plus élevée a été échangée contre une parcelle de terres privées d’une valeur administrative inférieure. Selon les autorités bulgares, dans ces cas, le bénéficiaire était tenu de payer des compensations à l’État afin de couvrir la différence de valeur des parcelles. Par conséquent, dans ces cas, le montant initial de l’aide doit être diminué du montant de la compensation versée par le bénéficiaire aux autorités bulgares. Ensuite, les autorités bulgares doivent récupérer auprès du bénéficiaire le montant reçu afin de tenir compte de l’avantage procuré en résultat de l’opération d’échange.
(174)
Pour la détermination des prix du marché des parcelles concernées, il y a lieu de retenir entièrement la valeur économique de ces terres au moment de l’échange. Au vu des informations contenues dans les observations des autorités bulgares soumises le 29 août 2008, il semble que dans certains cas, des bâtiments et une infrastructure avaient déjà été construits sur les parcelles forestières appartenant à l’État, avant la réalisation de l’échange, même avant cela, le terrain n’a pas été transformé en terrain constructible. Dans ces cas, la Commission est d’avis que la valeur de ces bâtiments ou cette infrastructure doit aussi être entièrement incluse dans la valeur du marché de la parcelle.
(175)
La Commission note que les autorités bulgares détiennent déjà des renseignements sur les prix administratifs utilisés dans les opérations d’échange, ainsi que les prix du marché de toutes les parcelles concernées par ces opérations au moment des échanges (99), donc, elles ne devraient pas rencontrer de grandes difficultés pour déterminer les montants à récupérer sur la base de la méthodologie décrite au considérant 173 (100).
(176)
Toutefois, dans les cas où les autorités bulgares peuvent exprimer des préoccupations légitimes au sujet du fait que cette méthodologie ne peut pas être appliquée ou conduit à un montant qui, apparemment, ne reflète de manière adéquate le montant de la somme reçue par le bénéficiaire, elles peuvent décider de procéder à une évaluation des prix du marché des parcelles échangées au moment de la conclusion de l’opération à l’aide d’un expert indépendant qui est qualifié pour effectuer de telles évaluations et qui a été choisi dans le cadre d’une procédure d’appel d’offres. En établissant les procédures pour la sélection de cet expert, même dans les cas où le marché ne dépasse pas les plafonds prévus par les directives sur les marchés publics de l’Union, les principes de transparence et d’égalité de traitement doivent être respectés. En particulier, la procédure d’appel d’offres doit: i) être notifiée de manière appropriée; ii) se fonder sur des critères de sélection objectifs qui sont connus à l’avance; et iii) inclure des informations selon lesquelles, après la phase de présélection, la décision finale sera prise avec la participation de représentants des services de la Commission. Dans ces cas exceptionnels les autorités bulgares sont tenues de: i) indiquer la ou les parcelles concernées, ii) indiquer la justification de la nécessité d’une évaluation par un expert indépendant dans ce cas précis; et iii) soumettre à la Commission une proposition d’expert indépendant (sélectionné via une procédure d’appel d’offres), qui doit être approuvée par la Commission et par la République de Bulgarie.
(177)
Enfin, étant donné que l’objectif de la récupération est de rétablir la antérieure à l’opération d’échange, la Commission estime, compte tenu du caractère exceptionnel des accords d’échange de terres forestières qui n’ont pas été utilisées à des fins commerciales, que la République de Bulgarie remplira son obligation de récupération de l’aide d’État illégalement mise à exécution en annulant les opérations d’échanges contestées via l’échange inverse des parcelles concernées. Toutefois, cela conduira à une récupération appropriée seulement dans les cas où les terres forestières domaniales et privées n’ont pas subi de changements matériels après la date de l’opération d’échange. Dans de tels cas, la Commission doit être informée au sujet des parcelles forestières concernées dans les deux mois suivant la notification de la présente décision à la République de Bulgarie, les échanges y afférents devant être annulés et les éléments de preuve de l’annulation devant être fournis dans les quatre mois suivant la date de notification de la présente décision.
(178)
Dans tous les cas où une récupération est demandée, cette récupération entre en vigueur dès que les bénéficiaires ont commencé à bénéficier de l’avantage, c’est-à-dire dès la date de l’acte juridique accordant le droit aux bénéficiaires d’échanger leurs terres forestières privées contre des terres forestières domaniales.
(179)
Les montants à récupérer doivent inclure les intérêts courus entre la date où lesdits montants ont été mis à la disposition des bénéficiaires et celle de leur récupération effective. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 de la Commission (101) et au règlement (CE) no 271/2008 de la Commission (102) modifiant le règlement (CE) no 794/2004.
(180)
Les délais de récupération des montants de l’aide d’État auprès des bénéficiaires doivent, dans la mesure du possible, être conformes aux délais indiqués dans la communication concernant la récupération (103). Dans tous les cas, les délais ne doivent pas être plus longs que les délais indiqués dans le tableau 5.
Tableau 5
Calendrier de la récupération
Délai
Mesure
1.
Dans les deux mois suivant la notification de la présente décision à la République de Bulgarie:
la République de Bulgarie est tenue de transmettre à la Commission des informations sur les mesures prévues ou prises pour se conformer à la décision. Elle doit en particulier:
i)
transmettre à la Commission la liste de tous les échanges auxquels la récupération se rapporte en indiquant les informations suivantes:
-
les prix administratifs et du marché pour les parcelles forestières privées et domaniales qui ont été échangées (sur la base des informations fournies par la République de Bulgarie dans ses observations sous le numéro de référence 2014/032997), des informations sur les paiements complémentaires au titre de compensation liés à chaque opération, ainsi que sur le montant de l’aide d’État à récupérer;
-
le nom de la partie privée participant à chaque opération et les raisons pour lesquelles il est considéré ou il n’est pas considéré que ce bénéficiaire est une entreprise.
ii)
identification des cas dans lesquels la récupération sera effectuée sur la base d’une évaluation d’expert des prix du marché des parcelles forestières au moment de la réalisation de l’échange (considérant 176);
iii)
identification des cas dans lesquels la récupération sera effectuée par annulation de l’opération d’échange (considérant 177).
2.
Dans les quatre mois suivant la notification de la présente décision à la République de Bulgarie:
pour les parcelles mentionnées au point 1, ii), ci-dessus, la République de Bulgarie est tenue de nommer un expert indépendant qui fera l’évaluation de ces parcelles. Cet expert doit être sélectionné par une procédure d’appel d’offres ouverte et nommé avec l’accord de la Commission, sur proposition préalable de la République de Bulgarie.
3.
Dans les sept mois suivant la notification de la présente décision à la République de Bulgarie:
pour les parcelles mentionnées au point 1, ii), ci-dessus, la République de Bulgarie doit soumettre à la Commission le rapport de l’évaluation effectuée par l’expert indépendant.
4.
Dans les huit mois suivant la notification de la présente décision à la République de Bulgarie:
la République de Bulgarie est tenue d’envoyer les ordonnances de récupération à tous les bénéficiaires concernés en indiquant les montants exacts de l’aide à récupérer.
5.
Dans les douze mois suivant la notification de la présente décision à la République de Bulgarie:
la République de Bulgarie est tenue de mettre à exécution la récupération de l’aide pour toutes les opérations d’échange concernées.
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L’aide d’État octroyée à des entreprises dans le cadre des opérations d’échange de terres forestières domaniales contre des terres forestières privées au cours de la période comprise entre le 1er janvier 2007 et le 27 janvier 2009, illégalement mise à exécution par la République de Bulgarie en violation de l’article 108, paragraphe 3, du traité, est incompatible avec le marché intérieur.
Article 2
L’aide individuelle accordée dans le cadre des opérations d’échange visée à l’article 1er ne constitue pas une aide si, au moment de son octroi, elle remplit les conditions fixées par un règlement adopté en vertu de l’article 2 du règlement (CE) no 994/98, qui est applicable au moment de l’octroi de l’aide.
Article 3
L’aide individuelle accordée dans le cadre des opérations d’échange visée à l’article 1er qui, au moment de son octroi, remplit les conditions fixées par un règlement adopté en vertu de l’article 1er du règlement (CE) no 994/98 ou dans tout autre régime d’aide approuvé est compatible avec le marché intérieur, à concurrence de l’intensité d’aide maximale applicable à ce type d’aide.
Article 4
1. La République de Bulgarie récupère auprès des bénéficiaires l’aide incompatible accordée dans le cadre des opérations d’échange visée à l’article 1er.
2. Par dérogation aux dispositions du paragraphe 1 ci-dessus, l’aide incompatible peut être récupérée auprès des bénéficiaires par annulation des opérations d’échange dans les cas où les terres forestières domaniales et privées concernées par l’opération n’ont subi aucun changement matériel après la date de cette opération.
3. Les sommes à récupérer produisent des intérêts, qui courent à partir de la date à laquelle elles ont été mises à la disposition du bénéficiaire jusqu’à leur récupération effective.
4. Les intérêts sont calculés sur une base composée conformément au chapitre V du règlement (CE) no 794/2004 et au règlement (CE) no 271/2008.
5. La République de Bulgarie annule tous les versements impayés de l’aide octroyée dans le contexte des opérations d’échange et visée à l’article 1er, à compter de la date d’adoption de la présente décision.
Article 5
1. La récupération de l’aide accordée dans le cadre du régime, visé à l’article 1er, est immédiate et effective.
2. La République de Bulgarie assure que la présente décision est entièrement exécutée dans les douze mois suivant la date de sa notification.
Article 6
1. Dans les quatre mois suivant la notification de la présente décision, la République de Bulgarie communique les informations suivantes à la Commission:
a)
une liste de toutes les opérations d’échange en indiquant les informations suivantes:
-
les prix administratifs et du marché pour les parcelles forestières privées et domaniales qui ont été échangées, des informations sur les montants supplémentaires inclus dans chaque opération, ainsi que sur le montant de l’aide d’État qui en découle,
-
le nom de la partie privée, c’est-à-dire du bénéficiaire de l’opération d’échange participant à chaque opération et les raisons pour lesquelles il est considéré ou il n’est pas considéré que cette partie est une entreprise;
b)
l’identification des cas dans lesquels la récupération sera effectuée sur la base des prix du marché en vigueur au moment des opérations d’échange, indiqués dans l’avis 2014/032997 soumis par la Bulgarie;
c)
l’identification des cas dans lesquels la récupération sera effectuée par annulation de l’opération d’échange;
d)
l’identification des cas dans lesquels la récupération sera effectuée sur la base des montants fixés par un expert indépendant et des documents prouvant que cet expert indépendant a été nommé à la suite d’une sélection par appel d’offres et avec l’accord de la Commission.
2. Dans les huit mois suivant la notification de la présente décision, la République de Bulgarie communique les informations suivantes à la Commission:
a)
la liste des bénéficiaires qui ont reçu une aide accordée au titre des opérations d’échange visées à l’article 1er et le montant total de l’aide reçue par chacun d’eux à la suite de ces opérations;
b)
le montant total (principal et intérêts) à récupérer auprès de chaque bénéficiaire;
c)
une description détaillée des mesures déjà prises et prévues pour se conformer à la présente décision;
d)
les documents démontrant que les bénéficiaires ont été mis en demeure de rembourser l’aide.
3. Dans les douze mois suivant la notification de la présente décision, la République de Bulgarie transmet des documents prouvant que l’aide a été récupérée entièrement auprès des bénéficiaires concernés.
4. La République de Bulgarie informe régulièrement la Commission de l’état d’avancement des mesures nationales adoptées en application de la présente décision jusqu’à la récupération complète de l’aide visée à l’article 1er en transmettant des rapports tous les deux mois. Elle transmet immédiatement, à la demande de la Commission, des informations sur les mesures déjà prises et les mesures prévues pour se conformer à la présente décision. De même, elle transmet des informations détaillées sur les montants de l’aide et les intérêts déjà récupérés auprès des bénéficiaires.
Article 7
La République de Bulgarie est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 5 septembre 2014.