ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 11. června 2014
o státní podpoře S.A.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 a NN 32/10), kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. - Società per la gestione dell'aeroporto dello Stretto
(oznámeno pod číslem C(2014) 3571)
(Pouze italské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/944/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské Unie (SFEU), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 27. října 2008 oznámily italské orgány Komisi záměr regionu Kalábrie poskytnout podporu ve formě kapitálových vkladů na vyrovnání finančních ztrát, které v letech 2004 a 2005 vznikly společnosti SO.G.A.S. S.p.A. - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (dále jen „SO.G.A.S.“ nebo „příjemce“), která provozuje letiště Reggio Calabria.
(2)
Během předběžného přezkumu Komise zjistila existenci jiných opatření podpory ve prospěch téhož příjemce, které mohly představovat protiprávní státní podpory. Tato opatření byla zahrnuta do vyšetřování Komise.
(3)
Komise byla informována o skutečnosti, že státní příspěvek byl ve skutečnosti poskytnut dříve, než Komise mohla posoudit jeho slučitelnost s vnitřním trhem, a případ zaevidovala jako neoznámenou podporu pod číslem NN 32/10.
(4)
Komise si vyžádala další informace o oznámeném opatření dopisy ze dne 27. listopadu 2008, ze dne 23. února 2009 a ze dne 19. května 2009, na které Itálie odpověděla dne 14. ledna 2009, dne 26. března 2009 a dne 9. října 2009.
(5)
Dopisem ze dne 20. července 2010 Komise informovala Itálii o rozhodnutí zahájit formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci opatření podpory poskytnutých společnosti SO.G.A.S. (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“).
(6)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(7)
Dopisem ze dne 19. listopadu 2010 příjemce předložil připomínky týkající se rozhodnutí o zahájení řízení. Dne 20. prosince 2010 Komise tyto připomínky postoupila italským orgánům a poskytla jim příležitost se k připomínkám vyjádřit. Dne 29. dubna 2011 byly na opakovanou výzvu Komise ze dne 8. března 2011 doručeny připomínky Itálie. Komise neobdržela žádné další připomínky zúčastněných stran.
(8)
Italské orgány předložily připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 23. září 2010 a ze dne 15. prosince 2010.
(9)
Dopisem ze dne 30. března 2012 si Komise vyžádala další informace o posuzovaných opatřeních, které italské orgány následně poskytly dopisem ze dne 30. dubna 2012.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1. Příjemce
(10)
Příjemcem opatření je provozovatel letiště Reggio Calabria, společnost SO.G.A.S.
(11)
Společnost SO.G.A.S. je kapitálovou společností založenou podle italského práva v roce 1981, která je zcela ve vlastnictví veřejných subjektů.
(12)
Objem provozu řízeného letištěm stoupl z 272 859 cestujících v roce 2004 na 571 694 cestujících v roce 2012 (3).
2.2. Napadená opatření
(13)
Opatření oznámené Itálií se týká kapitálového vkladu ve výši 1 824 964 EUR uskutečněného regionem Kalábrie na vyrovnání ztrát, které společnosti SO.G.A.S. vznikly v letech 2004 a 2005.
(14)
V červnu 2005 a 2006 se veřejní akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli nahradit ztráty, které provozovateli letiště vznikly (1 392 900 EUR v roce 2005 a 2 257 028 EUR v roce 2006) v předchozích dvou letech, formou poměrných kapitálových vkladů. V této době region Kalábrie vlastnil 50 % kapitálu a zbývající akcie držely město Reggio Calabria, provincie Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina.
(15)
Podle informací, které měla Komise k dispozici v okamžiku přijetí rozhodnutí o zahájení řízení, provincie Reggio Calabria, město Messina, město Reggio Calabria a Obchodní komora Messina již poměrné kapitálové vklady provedly.
(16)
V roce 2006 vznikly provozovateli letiště další ztráty ve výši 6 018 982 EUR. V prosinci 2007 se akcionáři společnosti SO.G.A.S. rozhodli přeměnit rezervy společnosti na vlastní kapitál a snížit základní kapitál, aby pokryli zbývající ztráty. Výsledný kapitál byl však nižší než minimum stanovené italskými právními předpisy pro provozovatele letišť. Proto akcionáři společnosti SO.G.A.S. schválili zvýšení základního kapitálu o 2 742 919 EUR na úroveň požadovanou právními předpisy. Kapitálový vklad byl proveden přeměnou dluhopisů již upsaných některými akcionáři společnosti SO.G.A.S. v celkové výši 2 742 919 EUR. Region Kalábrie nepatřil k akcionářům, kteří drželi tyto přeměnitelné dluhopisy. V důsledku toho se podíl regionu Kalábrie ve společnosti snížil z 50 % na 6,74 %.
2.3. Orgán, který poskytuje podporu
(17)
Pokud jde o předmětná opatření, poskytl je region Kalábrie.
(18)
Jak již bylo vysvětleno výše, také provincie Reggio Calabria, město Reggio Calabria, provincie Messina, město Messina, Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina poskytly společnosti SO.G.A.S. veřejné prostředky formou poměrných kapitálových vkladů určených k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004, 2005 a 2006 a ke zvýšení základního kapitálu na úroveň požadovanou právními předpisy.
2.4. Bilance
(19)
Italské orgány oznámily kapitálový vklad ve výši 1 824 964 EUR odpovídající podílu regionu Kalábrie na kapitálu společnosti SO.G.A.S., jak bylo rozhodnuto v červnu 2005 resp. 2006. Kromě toho, jak již bylo zdůrazněno, ztráty ve výši 1 824 964 EUR byly nahrazeny ostatními veřejnými akcionáři. Další kapitálový vklad ve výši 2 742 919 EUR byl proveden v prosinci 2007.
(20)
Celková dotace posuzovaných opatření proto činí 6 392 847 EUR.
2.5. Vnitrostátní soudní řízení
(21)
Jelikož se region Kalábrie rozhodl neprovést kapitálové vklady, na nichž se akcionáři usnesli v červnu 2005 a 2006 před schvalovacím rozhodnutím Komise, obrátila se společnost SO.G.A.S. na soud v Reggio Calabria. Soud rozhodl ve prospěch společnosti SO.G.A.S. a námitka regionu byla zamítnuta v květnu 2009.
(22)
Přestože italský soud uznal pravomoc Komise rozhodovat ve věci slučitelnosti státních podpor s vnitřním trhem, domníval se, že vnitrostátním soudům přísluší rozhodnout, zda opatření podpory představuje státní podporu či nikoliv. Soud rozhodl, že v daném případě se financování z veřejných zdrojů nepovažuje za státní podporu, neboť uvedené financování nemohlo narušit hospodářskou soutěž ani ovlivnit obchod mezi členskými státy. Soud dále konstatoval, že zásada investora v tržním hospodářství byla v daném případě dodržena, neboť nehledě na ztráty vzniklé v letech 2004 a 2005 v době poskytnutí podpory existovaly rozumné vyhlídky na dlouhodobou rentabilitu.
(23)
Region vznesl proti výroku soudu v Reggio Calabria námitku a uvedl, že opatření představuje státní podporu, a proto nemůže být provedeno dříve, než Komise přijme schvalovací rozhodnutí. V prosinci 2009 italské orgány informovaly Komisi, že námitka byla zamítnuta a že nemají žádné další procesní prostředky, aby zabránily poskytnutí příspěvku z veřejných zdrojů ve prospěch společnosti SO.G.A.S.
3. DŮVODY ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(24)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení byla Komise předběžně toho názoru, že poměrné vklady regionu a ostatních veřejných akcionářů k pokrytí ztrát vzniklých v letech 2004 a 2005 i kapitálové vklady, na nichž se usnesli akcionáři společnosti SO.G.A.S. v prosinci 2007, představují státní podporu z těchto důvodů:
a)
spočívaly v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů, tj. z regionu Kalábrie, provincie Reggio Calabria, města Reggio Calabria, provincie Messina a města Messina, a ze subjektů místní samosprávy, jako jsou Obchodní komora Reggio Calabria a Obchodní komora Messina, na společnost SO.G.A.S., a týkaly se tedy veřejných zdrojů a byly přičitatelné státu;
b)
nerespektovaly zásadu investora v tržním hospodářství, a proto poskytly selektivní výhodu společnosti SO.G.A.S.;
c)
mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(25)
Komise měla předběžně za to, že napadená opatření jsou neslučitelná s vnitřním trhem. Komise především uvedla, že podle výslovného prohlášení Itálie společnost SO.G.A.S. není pověřena závazkem veřejné služby obecného hospodářského zájmu. Zadruhé Komise zdůraznila, že jak potvrdily italské orgány, opatření se nevztahovala na žádnou konkrétní investici letiště, a měla tedy předběžně za to, že slučitelnost opatření nemůže být posuzována na základě kritérií podle pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (4) (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu z roku 2005“). Zatřetí, přestože byla společnost SO.G.A.S. v obtížích ve smyslu pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (dále jen „pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci“) (5), italské orgány uvedly, že oznámená opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že žádný plán tohoto druhu ve skutečnosti neexistuje. Konečně Komise měla za to, že opatření nejsou slučitelná s pokyny k regionální podpoře na období 2007-2013 (dále jen „pokyny k regionální podpoře“) (6), které poskytují rámec pro posuzování podpor poskytnutých podle čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) SFEU.
(26)
Pokud jde o kroky navržené vnitrostátnímu soudu proti odmítnutí regionu vyplatit svůj poměrný příspěvek před schválením Komisí ve smyslu pravidel pro státní podporu, Komise měla za to, že vzhledem k nadřazenosti práva Unie nad vnitrostátním právem, a pokud nebylo oznámení formálně staženo, má Itálie povinnost podrobit se ustanovení o pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU. Komise měla za to, že k postoji, který zaujaly vnitrostátní soudy, tedy nemělo být přihlédnuto a že italské orgány neměly oznámené opatření provést, dokud probíhalo řízení o státní podpoře, z titulu převahy povinnosti pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(27)
Komise obdržela připomínky pouze od společnosti SO.G.A.S. jakožto příjemce, které dokládají a doplňují argumentaci předloženou italskými orgány během formálního vyšetřovacího řízení.
4.1. Existence podpory
(28)
Příjemce tvrdí, že posuzovaná opatření nepředstavují státní podporu, protože nejsou splněny všechny předpoklady uvedené v čl. 107 odst. 1 SFEU. Konkrétně příjemce trvá na tom, že opatření: i) neovlivňuje obchod mezi členskými státy nebo alternativně ii) neposkytuje selektivní hospodářskou výhodu společnosti SO.G.A.S. a iii) nenarušuje ani nemůže narušit hospodářskou soutěž.
(29)
Společnost SO.G.A.S. prohlašuje, že napadená opatření byla poskytnuta za běžných tržních podmínek, a jsou tedy slučitelná se zásadou investora v tržním hospodářství. Společnost dále tvrdí, že opatření jsou slučitelná s články 2446 a 2447 italského občanského zákoníku, které akcionářům akciové společnosti, jež vykázala ztráty přesahující třetinu kapitálu, ukládají povinnost pokrytí těchto ztrát za účelem zamezení likvidace společnosti. Nepokrytí ztrát provozovatele letiště ze strany akcionářů by navíc vedlo ke zrušení (ve smyslu článku 13 ministerského dekretu (D.M.) č. 521 ze dne 12. listopadu 1997) povolení provozovat část letiště Aeroporto dello Stretto, které bylo společnosti SO.G.A.S. uděleno podle článku 17 vládního dekretu (D.L.) č. 67/1997, a definitivní nemožnost, aby společnost získala povolení provozovat celé letiště, pro něž byla podána žádost Ministerstvu dopravy. Bylo by tedy rozumné se domnívat, že i soukromý akcionář, pokud by byl postaven před tuto alternativu, by pro zvýšení hodnoty vlastního podílu jednal stejně.
(30)
Příjemce připomněl, že soud v Reggio Calabria zadal nezávislé posouzení společnosti v červnu 2008 a že hodnota společnosti byla odhadnuta v rozmezí od 12 000 000 EUR do 17 000 000 EUR.
(31)
Za účelem zdůraznění vyhlídek na rentabilitu společnosti příjemce Komisi předložil průmyslový a finanční plán vypracovaný v říjnu 2008 externím poradcem jménem společnosti SO.G.A.S., který hypoteticky předpokládal obnovení rentability společnosti v roce 2013.
(32)
Společnost SO.G.A.S. dále vysvětlila, že v červenci 2007 bylo zveřejněno nabídkové řízení na částečnou privatizaci jejího základního kapitálu. V této souvislosti italsko-argentinské dočasné sdružení podniků (ATI) předložilo nabídku na odkup 35 % základního kapitálu společnosti SO.G.A.S. Tato nabídka byla akcionáři společnosti SO.G.A.S. považována za ekonomicky nevýhodnou. V březnu 2010 bylo zveřejněno nové nabídkové řízení na odkup 35 % akcií společnosti SO.G.A.S. Podle společnosti SO.G.A.S. dvě vyjádření zájmu obdržená v reakci na nové nabídkové řízení ukazují, společně s počáteční nabídkou ATI, že v tomto případě byla zásada investora v tržním hospodářství dodržena.
(33)
Dále příjemce považuje za chybnou připomínku Komise, podle níž cestující, kteří využívají letiště Aeroporto dello Stretto, mohou podle místa svého bydliště alternativně využít letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone, a že napadená opatření tedy potenciálně mohou narušit hospodářskou soutěž na úrovni provozovatelů letišť.
(34)
Letiště Aeroporto dello Stretto a letiště Catania, Lamezia Terme a Crotone jsou regionálními letišti určenými pro přímé lety, jejichž spádové oblasti se nepřekrývají; letiště Aeroporto dello Stretto navíc nesoutěží s žádným jiným letištěm v Itálii nebo v Unii. Souhrn geografických a infrastrukturních zvláštností regionu Kalábrie údajně vylučuje jakékoli potenciální překrývání spádové oblasti letiště Aeroporto dello Stretto s dalšími italskými sousedícími letišti. Letiště Lamezia Terme se nachází ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodiny jízdy automobilem od letiště Aeroporto dello Stretto. Mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a letištěm Crotone, která se nacházejí ve vzdálenosti přibližně tří hodin, neexistují žádné přímé vysokorychlostní spoje. Letiště Catania se nachází v jiném zeměpisném regionu, ve vzdálenosti více než 130 km, v průměru přibližně jednu hodinu a třicet/čtyřicet minut jízdy automobilem.
(35)
V této souvislosti poskytla společnost SO.G.A.S tabulku, která uvádí korelační koeficienty mezi tokem cestujících přilétajících na letiště Aeroporto dello Stretto a cestujících na letištích Lamezia Terme, Crotone a Catania. Tabulka ukazuje, že cestující na letišti Aeroporto dello Stretto představují novou složku regionální dopravy. Proto by případné uzavření letiště způsobilo částečný pokles poptávky po službách letecké dopravy spíše než její přerozdělení mezi ostatní letiště. Společnost SO.G.A.S. navíc předložila tabulku, která ukazuje, že posuzovaná opatření skutečně vytvořila novou poptávku po službách letecké dopravy v dané oblasti a přinesla pozitivní výhody jak pro letecké společnosti, které chtějí zavést nové spoje mezi letištěm Aeroporto dello Stretto a ostatními vnitrostátními a unijními letišti, tak pro další letiště, která musí čelit narůstající poptávce.
(36)
Společnost SO.G.A.S. dále odmítla předběžné posouzení Komise, podle kterého by opatření mohla narušit hospodářskou soutěž mezi leteckými linkami. Příjemce podotkl, že v tomto případě nebylo financování z veřejných zdrojů převedeno na žádnou leteckou společnost v podobě nižších přistávacích poplatků nebo zvýhodnění jiného druhu. Přistávací poplatky a jiné provozní podmínky letiště jsou stanovovány příslušnými orgány veřejné správy, aniž by provozovatel letiště měl jakoukoli diskreční pravomoc. Konečně příjemce tvrdil, že letiště Aeroporto dello Stretto obsluhovala převážně společnost Alitalia (která provozovala šest letů z celkového počtu osmi letů za den) a že nic nenasvědčovalo tomu, že by charteroví a nízkonákladoví přepravci měli zájem zavést nové odlety z letiště Aeroporto dello Stretto.
(37)
Společnost SO.G.A.S. uzavřela tvrzením, že při posuzování dopadů opatření na hospodářskou soutěž a na ovlivňování obchodu mezi členskými státy, Komise mohla více přihlédnout ke zvláštním okolnostem případu a vyloučit, že opatření představuje státní podporu.
4.2. Slučitelnost podpory
(38)
Pokud jde o slučitelnost opatření ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, společnost SO.G.A.S. zdůraznila, že posuzované financování z veřejných zdrojů mělo za cíl udržet provozovatele letiště v chodu a rozvíjet některé hospodářské činnosti. Tento cíl byl údajně odůvodněn skutečností, že letiště malých rozměrů obecně nejsou schopna vytvářet dostatečné příjmy, aby pokryla všechny náklady nezbytné k tomu, aby bylo zaručeno dodržování bezpečnostních předpisů. Kromě toho letiště Aeroporto dello Stretto by vzhledem ke svým infrastrukturním charakteristikám a z toho vyplývajícím omezením uloženým úřadem ENAC (7) stěží mohlo přijímat charterové a nízkonákladové letecké společnosti.
(39)
Zejména na základě parametrů úřadu ENAC (Národní úřad pro civilní letectví) je letiště Aeroporto dello Stretto kvalifikováno jako letiště II. úrovně. Klasifikace provedená úřadem ENAC vychází spíše z velikosti infrastruktur než z objemu provozu cestujících a letiště s malým provozem nutí vynakládat stejné náklady na dodržování bezpečnostních předpisů jako letiště s více než jedním milionem cestujících ročně.
(40)
Bez posuzovaného financování z veřejných zdrojů by letiště bylo nuceno trh opustit s negativními důsledky pro mobilitu obyvatel na regionální úrovni. To by rovněž připravilo akcionáře o jakoukoli možnost návratnosti investice.
(41)
Konečně, nebo druhořadě, společnost SO.G.A.S. tvrdí, že jelikož se na tento případ vztahuje rozhodnutí Komise 2005/842/ES (8), napadená opatření mohou být považována za slučitelná s vnitřním trhem a vyňata z oznamovací povinnosti.
(42)
Společnost SO.G.A.S. tvrdila, že jelikož ve sledovaném období nepřevýšil roční počet cestujících na letišti jeden milion osob, jeho provozování jako celku představovalo službu obecného hospodářského zájmu podle čl. 2 odst. 1 písm. d) rozhodnutí 2005/842/ES. Společnost SO.G.A.S. navíc vysvětlila, že ve smyslu legislativního dekretu č. 250 ze dne 25. července 1997 si místní veřejné subjekty mohou ponechat podíly pouze v těch kapitálových společnostech, které poskytují služby obecného zájmu. Společnost SO.G.A.S. byla vždy ve vlastnictví kalábrijských a messinských místních veřejných subjektů, což údajně prokazuje povahu služby obecného hospodářského zájmu přiznanou provozování letiště. Aby společnost SO.G.A.S. prokázala, že provozování letiště představuje službu obecného hospodářského zájmu, předložila Komisi rozhodnutí města Reggio Calabria ze dne 27. července 2010 a ze dne 19. června 2010 odvolávající se na důležitost služeb letiště na regionální úrovni.
(43)
Vyrovnávací platba za závazek veřejné služby je údajně omezena na nahrazení ztrát, které provozovateli letiště vznikly při poskytování služby obecného hospodářského zájmu, a je tedy v souladu se zásadami nezbytnosti a přiměřenosti podle čl. 5 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES. Pokud jde o neexistenci aktu, který by skutečně pověřoval provozovatele letiště poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, společnost SO.G.A.S. navrhla sepsání návrhu dohody, aby se zamezilo jakékoli pochybnosti, pokud jde o letiště Aeroporto dello Stretto v souvislosti se splněním čtyř kumulativních podmínek uvedených v rozsudku ve věci Altmark (9).
5. PŘIPOMÍNKY ITALSKÝCH ORGÁNŮ
(44)
V rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že v té době Itálie potvrdila, že společnost SO.G.A.S. nebyla oficiálně pověřena závazkem veřejné služby obecného zájmu, a proto nebylo možné posuzovat slučitelnost napadených opatření ve vztahu k pravidlům pro služby obecného hospodářského zájmu.
5.1. Povaha činnosti letiště jako služby obecného hospodářského zájmu
(45)
Během vyšetřování Itálie tvrdila, že posuzovaná opatření představují vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu společností SO.G.A.S. Podle italských orgánů se nedalo vyloučit, nebyl-li prokázán opak, že dodržování předpisů Unie v oblasti služeb obecného hospodářského zájmu může být v případě společnosti SO.G.A.S. potvrzeno prostřednictvím „následného hodnocení“.
(46)
Itálie se domnívá, že postoj Komise příliš upřednostňuje formální požadavky oproti věcným požadavkům na služby obecného hospodářského zájmu. Na podporu tohoto tvrzení Itálie poskytla rychlé zhodnocení čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark. Itálie prohlásila, že ve skutečnosti společnost SO.G.A.S. byla úkolem veřejné služby pověřena. Toto pověření bylo údajně potvrzeno, přímo i nepřímo, různými správními akty místních orgánů. V tomto smyslu Itálie poskytla zápis z usnesení rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007, která rozhodla o subvencování ztrát provozovatele letiště, a rovněž zápisy ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 16. června 2009 a ze dne 31. prosince 2009, které údajně ukazují, jak lze činnosti letiště považovat za službu obecného hospodářského zájmu. V zápisu ze zasedání rady města Reggio Calabria ze dne 17. října 2007 se skutečně uvádí, že „region Kalábrie považoval určité činnosti vykonávané letištěm v Reggio Calabria za nezbytné pro účely poskytování služby obecného hospodářského zájmu a společnosti SOGAS s.p.a. uložil řadu závazků veřejné služby, aby byla zaručena přiměřená ochrana obecného veřejného zájmu; v obdobných případech mohou veřejné orgány subvencovat dodatečné náklady subjektu, který provozuje letiště, vyplývající ze závazku veřejné služby, pokud nelze vyloučit, že provoz letiště jako celku lze považovat za hospodářskou službu obecného zájmu“.
(47)
Obecněji řečeno region Kalábrie přistoupil k Protokolu pro rozvoj letišť Lamezia Terme - Crotone - Reggio Calabria, z čehož vyplývá, že letištní služby mají povahu veřejných služeb zásadních pro hospodářský a společenský rozvoj regionu a že jako takové mohou být předmětem financování s využitím zdrojů Unie nebo zdrojů vnitrostátních či regionálních.
(48)
Itálie také zdůraznila, že dne 28. prosince 2008 provozovatel letiště požádal akcionáře, aby zajistili nahrazení ztrát právě z titulu závazku veřejné služby, a že žádný provozovatel by službu provozování letiště neposkytoval na základě čistě obchodních podmínek. První kritérium rozsudku ve věci Altmark je tedy údajně splněno.
(49)
Italské orgány tvrdí, že parametry vyrovnávací platby lze dobře vyvodit z rozvahy společnosti SO.G.A.S., v níž jsou provozní náklady uvedeny transparentně. Financování z veřejných zdrojů se tedy omezuje na pokrytí ztrát, aniž by byl přiznán jakýkoli zisk ve prospěch příjemce.
(50)
Pokud jde o třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark, Itálie zdůraznila, že v případě veřejných služeb nemohou být zásahy veřejného akcionáře srovnávány se zásahy soukromého investora. Chování veřejných subjektů může být odůvodněno sledováním cíle veřejného zájmu, který jako takový nepřihlíží k uplatnění kritéria soukromého investora. Vzhledem k tomu, že v tomto případě chování veřejných akcionářů nebylo odůvodněno obchodními úvahami, není možné žádné srovnání s chováním tržního investora. Itálie dospěla k závěru, že třetí kritérium ve věci Altmark, které údajně naznačuje uplatnění kritéria soukromého investora, se na posuzovaný případ nevztahuje.
(51)
Konečně Itálie dospěla k závěru, že vzhledem k tomu, že činnost vykonávaná společností SO.G.A.S. má povahu služby obecného hospodářského zájmu, mohou být kapitálové vklady považovány na základě následného hodnocení za vyrovnávací platbu za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu, a že tedy nepředstavují státní podporu.
5.2. Slučitelnost podpory
(52)
Itálie prohlásila, že i kdyby měla být dotčená opatření považována za státní podporu, musela by být považována za slučitelná podle čl. 2 odst. 1 rozhodnutí 2005/842/ES.
5.3. Neexistence narušení hospodářské soutěže
(53)
Itálie se odvolávala na bod 39 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005, který stanoví, že „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“.
(54)
Italské orgány také uvedly, že činnosti letiště nejsou ziskové. Tato okolnost je údajně doložena skutečností, že ačkoliv se původnímu záměru provést částečnou privatizaci společnosti dostalo široké publicity, tento postup nakonec neměl kladný výsledek. Vzhledem k tomu, že potenciální investoři by museli přijmout závazek náhrady ztrát předpokládaných pro následující období, jak bylo stanoveno v průmyslovo-finančním plánu zveřejněném v nabídkovém řízení, a že jediná obdržená nabídka nebyla považována za ekonomicky výhodnou, je zjevné, že předmětná činnost je svou povahou předurčena k vytváření ztrát. Kromě toho skutečnost, že nabídku nepředložil žádný zájemce, který by převzal celou potenciální ztrátu, ale pouze ztrátu v předem stanoveném rozsahu, údajně prokazuje neexistenci trhu lákavého pro investory, tedy skutečnost, která by tehdy vylučovala, že opatření mohou ovlivnit obchod mezi členskými státy.
6. PŘIPOMÍNKY ITÁLIE K PŘIPOMÍNKÁM ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Dopisem ze dne 27. dubna 2012 italské orgány předložily jménem regionu Kalábrie vlastní vyjádření k připomínkám společnosti SO.G.A.S. vzneseným během vyšetřování.
(56)
Itálie podpořila argumenty předložené příjemcem, včetně argumentů týkajících se povahy posuzovaných opatření jako služeb obecného hospodářského zájmu, a doplnila, že právě z titulu této povahy nemohou být opatření považována za státní podporu.
(57)
Povaha opatření navíc údajně není taková, aby mohla narušit hospodářskou soutěž a/nebo ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7. POSOUZENÍ PODPORY
7.1. Existence podpory
(58)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, nestanoví-li SFEU jinak.
(59)
Kritéria uvedená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby tedy bylo možné stanovit, zda oznámená opatření představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, je nutné prověřit existenci všech výše uvedených podmínek. Zejména finanční podpora:
a)
je poskytována státem nebo ze státních prostředků;
b)
zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby;
c)
narušuje nebo by mohla narušit hospodářskou soutěž;
d)
ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(60)
V rozsudku ve věci Flughafen Leipzig-Halle (10) Tribunál prohlásil, že výstavba a provozování civilního letiště představují činnost hospodářské povahy. Jediná výjimka se týká určitých činností, které zpravidla spadají do výkonu veřejné moci, a nemohou být tedy považovány za hospodářskou činnost. Financování těchto činností státem nespadá do oblasti pravidel státní podpory. Není tedy pochyb, že společnost SO.G.A.S. představuje společnost ve smyslu právních předpisů v oblasti státních podpor, neboť provozuje letiště Aeroporto dello Stretto a nabízí placené letištní služby hospodářským subjektům (zejména leteckým společnostem) přítomným na uvedeném letišti.
7.1.1. Státní prostředky
(61)
Pojem státní podpory zahrnuje jakékoli zvýhodnění poskytnuté přímo nebo nepřímo, financované z veřejných zdrojů a poskytnuté samotným státem nebo zprostředkujícími subjekty působícími na základě pravomocí, které jim byly státem svěřeny. Zahrnuje to tedy i všechny podpory poskytnuté regionálními nebo místními subjekty členských států nezávisle na jejich statutu nebo jejich označení (11).
(62)
Ve 27. a 28. bodě odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení Komise uvedla, že posuzované opatření spočívá v převodu prostředků z řady regionálních a místních orgánů na společnost SO.G.A.S. Komise tedy měla za to, že dotčená opatření se týkají veřejných zdrojů a jsou přičitatelná státu. Dále měla Komise za to, že zdroje italských obchodních komor představují státní prostředky. Jelikož obchodní komory jsou veřejnými subjekty podléhajícími veřejnému právu, které je považuje za nedílnou součást veřejné správy, a jsou pověřeny určitými veřejnými funkcemi, Komise měla za to, že jejich rozhodnutí jsou přičitatelná Itálii. Na základě toho je třeba zdroje Obchodní komory Messina považovat za veřejné zdroje a jejich převod lze přičítat státu. Itálie ani zúčastněné třetí strany tento předběžný výsledek během vyšetřování nenapadly.
(63)
Komise proto potvrzuje, že všechna posuzovaná opatření jsou poskytnuta ze státních prostředků a jsou přičitatelná státu.
7.1.2. Selektivní hospodářská výhoda
(64)
Financování z veřejných zdrojů je selektivní, neboť z něj má prospěch pouze jedna společnost: SO.G.A.S. V tomto konkrétním případě to zahrnuje ztráty vzniklé společnosti při provozování její běžné činnosti.
(65)
Komise se domnívá, že pokud výstavba a provoz letištní infrastruktury představují činnosti hospodářské povahy, financování z veřejných zdrojů poskytnuté provozovateli takovéto infrastruktury na pokrytí nákladů, které by za normálních okolností měl nést provozovatel, představuje hospodářské zvýhodnění pro společnost SO.G.A.S., neboť posiluje její pozici na trhu a brání silám přítomným na trhu, aby mohly běžně fungovat (12).
(66)
Komise podotýká, že zatímco v předběžné fázi Itálie tvrdila, že letiště nebylo formálně pověřeno poskytováním služby obecného hospodářského zájmu, v návaznosti na přijetí rozhodnutí o zahájení řízení Itálie svůj postoj změnila a tvrdila, že dotčené financování z veřejných zdrojů skutečně představuje veřejnou vyrovnávací platbu za plnění závazku veřejné služby (13).
(67)
Aby bylo možné stanovit, zda vyrovnávací platba za poskytování služby obecného hospodářského zájmu představuje zvýhodnění ve smyslu článku 107 SFEU, Soudní dvůr v rozsudku ve věci Altmark vymezil tato kritéria (14):
1)
podnik-příjemce musí být skutečně pověřen plněním povinností veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasně definovány (dále jen „první kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
2)
parametry, na jejichž základě je vyrovnání vypočteno, musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem (dále jen „druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
3)
vyrovnání nepřesahuje meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených k plnění povinností veřejné služby se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark“);
4)
není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený dopravními prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností (dále jen „čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark“).
7.1.2.1. První kritérium rozsudku ve věci Altmark
(68)
První podmínka rozsudku ve věci Altmark se shoduje s požadavkem na jasné pověření a vymezení služby obecného hospodářského zájmu podle čl. 106 odst. 2 SFEU (15).
(69)
Především čl. 106 odst. 2 SFEU se použije výlučně na „podniky pověřené poskytováním“ služby obecného hospodářského zájmu. Soudní dvůr opakovaně zdůraznil nezbytnost pověřovacího aktu (16). Takovýto akt je skutečně nezbytný pro vymezení povinností podniku a státu. Pokud oficiální pověřovací akt neexistuje, konkrétní úkol podniku není znám a nelze určit spravedlivou vyrovnávací platbu (17). Nezbytnost jasného vymezení služby obecného hospodářského zájmu je tedy nedílnou a podstatnou součástí konceptu pověření, a vychází proto přímo z čl. 106 odst. 2 SFEU. Pověření podniku k poskytování služby musí být také logicky doprovázeno jejím vymezením.
(70)
Ve sdělení o službách obecného zájmu z roku 2001 Komise již zdůraznila souvislost mezi vymezením pověření a nezbytností a přiměřeností vyrovnávací platby za služby obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU (18). Bod 22 sdělení vysvětluje, že „v každém případě musí být, v zájmu umožnění uplatnění výjimky uvedené v čl. 106 odst. 2, jasně vymezen úkol veřejné služby a musí být výslovně zadán úkonem orgánu veřejné moci […] Tato povinnost je nutná k zajištění právní jistoty, jakož i transparentnosti ve vztahu k občanům a nezbytná k tomu, aby Komise mohla provést své hodnocení proporcionality“. Pověření a vymezení jsou tedy nezbytnými logickými předpoklady pro jakékoli významné posouzení přiměřenosti vyrovnávací platby. Soudy Evropské unie totiž opakovaně zdůraznily nutnost jasného vymezení závazku veřejné služby pro uplatnění výjimky uvedené v rozsudku ve věci Altmark iv čl. 106 odst. 2 SFEU (19).
(71)
Rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005 (20) potvrzuje toto pojetí. Na základě bodu 8 rámce může Komise prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem vyrovnávací platby za veřejnou službu, které představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, za podmínek stanovených v samotném rámci. Tyto podmínky zahrnují zejména pověření službou obecného hospodářského zájmu prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících přesnou povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a přezkoumání vyrovnávací platby a rovněž ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí navrácení nadměrné vyrovnávací platby, která již byla vyplacena (bod 13 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005).
(72)
Rovněž sdělení Komise o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (21) z roku 2011 vysvětluje, že služba obecného hospodářského zájmu a závazek veřejné služby musí být předem jasně vymezeny. Podle bodu 51 uvedeného sdělení „aby mohl být uplatněn čl. 106 odst. 2 Smlouvy, musí být poskytováním služby obecného hospodářského zájmu pověřen nejméně jeden podnik. Dotyčné podniky musejí být tudíž státem pověřeny zvláštním úkolem. Také podle prvního kritéria judikatury Altmark musí být podnik pověřen plněním povinností veřejné služby. Aby se tudíž zabezpečil soulad s judikaturou Altmark, je nutné pověření veřejnou službou, které vymezí povinnosti dotyčných podniků a orgánů“. Následující bod 52 stanoví, že veřejná služba musí být svěřena jedním nebo více akty, které musí obsahovat alespoň náplň a délku trvání závazků veřejné služby; o který podnik a případně o které území se jedná; povahu výhradních nebo zvláštních práv přiznaných podniku daným orgánem; ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení.
(73)
Italské orgány však tvrdí, že přístup Komise je příliš formální a že společnost SO.G.A.S. skutečně byla službou obecného hospodářského zájmu pověřena, přičemž se z velké části opírají o dokumenty datované po přijetí posuzovaných opatření.
(74)
Podle Itálie lze kvalifikaci provozování letiště Aeroporto dello Stretto jako služby obecného hospodářského zájmu dovodit z četných regionálních usnesení, která uvádějí veřejný zájem letištních služeb a jejich podpůrnou úlohu při hospodářském rozvoji regionu. Žádné z výše uvedených regionálních usnesení však výslovně nevymezuje údajný úkol veřejné služby, kterým byl pověřen provozovatel letiště, ani pravidla upravující příslušnou vyrovnávací platbu. Komise dále uvádí, že dotčené akty byly zveřejňovány od roku 2007, a jsou tedy datovány po údajném zavedení služeb obecného hospodářského zájmu, neboli po činnosti letiště v období let 2004 až 2006. Itálie navíc Komisi neposkytla žádný dokument, který by byl datovaný před rokem 2004 a vymezoval rozsah předpokládaného závazku veřejné služby uloženého příjemci.
(75)
Komise se proto domnívá, že v daném případě nebyl příjemce údajnou službou obecného hospodářského zájmu řádně pověřen.
(76)
Komise nemůže přijmout tvrzení italských orgánů, podle něhož může být poskytnuta oprávněná vyrovnávací platba za závazek veřejné služby i v případě, že služba nebyla předem kvalifikována jako služba obecného hospodářského zájmu a příjemce jí nebyl jako takovou pověřen předem. Pokud by to bylo možné, členské státy by mohly podle vlastního uvážení skutečnou potřebu uložení závazku veřejné služby posuzovat až následně. Jinými slovy, pokud by podniku vznikly finanční ztráty, členské státy by jej mohly pověřit závazkem veřejné služby, díky němuž by podniku mohla být poskytnuta vyrovnávací platba za účelem jeho udržení, a to nehledě na jakékoli předběžné posouzení skutečné potřeby poskytovat takovouto službu v obecném zájmu. Tento přístup je neslučitelný s podmínkou, podle níž službami obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů uvádějících zejména povahu a délku trvání závazku veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Tvrzení italských orgánů, podle kterého jsou letištní služby zásadní pro hospodářský rozvoj regionu, nepostačuje k tomu, aby bylo možné se domnívat, že příjemce byl službou obecného hospodářského významu řádně pověřen, jelikož závazek veřejné služby a pravidla týkající se vyrovnávací platby nebyly vymezeny předem a transparentně.
(77)
Navíc přijetí postoje italských orgánů, podle něhož členské státy mohou službou obecného hospodářského zájmu pověřit následně, by znamenalo zvýhodnění těch států, které porušily povinnosti oznámení a pozastavení. Tyto státy by mohly tvrdit, že protiprávní státní podpora poskytnutá určitému podniku skutečně sloužila k náhradě nákladů na veřejnou službu náhodně poskytovanou příjemcem (aniž by však uvedená služba byla předem vymezena a podnik jí byl pověřen). Na druhé straně ty členské státy, které mají v úmyslu dodržovat oznamovací povinnost, by musely službu obecného hospodářského zájmu zadat a přesně vymezit předem, aby byla dodržena pravidla pro služby obecného hospodářského zájmu a judikatura ve věci Altmark.
(78)
Ve svém důsledku by to byl podnět k neoznamování nových státních podpor členskými státy, což by bylo v rozporu s ustálenou zásadou, podle níž členské státy, které státní podporu neoznámí, nemohou být zvýhodněny ve vztahu k členským státům, které oznámení provedou (22).
(79)
Komise v souhrnu dospěla k závěru, že první podmínka uvedená v rozsudku ve věci Altmark nebyla dodržena; dále se domnívá, že v daném případě nebyly dodrženy ani ostatní podmínky rozsudku ve věci Altmark, a to na základě níže uvedených úvah.
7.1.2.2. Druhé kritérium rozsudku ve věci Altmark
(80)
V daném případě nebyl předem stanoven žádný z ukazatelů pro výpočet vyrovnávací platby. Takzvané pověřovací akty, na které se odvolávají italské orgány, podrobně nevysvětlují služby, které by měly být příjemcem poskytovány, ani nestanoví žádný mechanismus vyrovnávací platby za údajný veřejný úkol uložený příjemci.
7.1.2.3. Třetí kritérium rozsudku ve věci Altmark
(81)
Podle třetího kritéria rozsudku ve věci Altmark vyrovnání získané za plnění povinností veřejné služby nemůže přesahovat meze toho, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části vynaložených nákladů, se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(82)
Komise nemůže přijmout tvrzení Itálie, podle kterého dotčené letiště pouze obdrželo financování z veřejných zdrojů nezbytné k plnění závazku veřejné služby, neboť toto financování bylo omezeno na vyrovnání provozních ztrát. Základní zásadou hodnocení přiměřenosti vyrovnávací platby je, že pouze čisté náklady vzniklé veřejnému provozovateli při plnění závazku veřejné služby mohou být podnětem k vyrovnávací platbě. Pokud nejsou povinnosti uložené příjemci jasně vymezeny, Komise nemůže jednoznačně stanovit náklady, které by měly být vzaty v úvahu pro účely výpočtu vyrovnávací platby.
(83)
I v případě, že by provozování letiště jako celku mohlo být klasifikováno jako služba obecného hospodářského zájmu, určité činnosti nepřímo spojené se základními činnostmi, které mimo jiné zahrnují výstavbu, financování, používání a pronájem prostor a nemovitostí využívaných jako kanceláře, sklady, hotely a průmyslové podniky v oblasti letiště, jakož i obchody, restaurace a parkoviště, by nespadaly do úkolu služby obecného hospodářského zájmu, a nemohly by tedy být subvencovány ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu. Italské orgány neposkytly žádný důkaz o tom, že nebyly subvencovány činnosti nepřímo spojené se základními letištními činnostmi, podle bodu 34 a bodu 53 podbodu iv) pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005.
7.1.2.4. Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark
(84)
Čtvrté kritérium rozsudku ve věci Altmark stanoví, že aby vyrovnání nepředstavovalo státní podporu, musí být omezeno na nezbytné minimum. Toto kritérium se považuje za splněné, pokud je příjemce vyrovnání vybrán na základě řízení o zadání veřejné zakázky, nebo alternativně, pokud se vyrovnání vypočítá na základě nákladů efektivního podniku.
(85)
V daném případě příjemce nebyl vybrán v rámci řízení o zadání veřejné zakázky. Naproti tomu Itálie Komisi neposkytla ani žádný důkaz o tom, že úroveň vyrovnání byla určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený nezbytnými prostředky k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností. Podle mínění Komise tedy nelze vyvodit, že dotčené financování z veřejných zdrojů bylo určeno na základě nákladů efektivního podniku.
(86)
Komise tudíž nemůže dospět k názoru, že příjemce poskytoval dotčené služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek.
(87)
Pro úplnost Komise uvádí, že během vyšetřování příjemce také předložil tvrzení, podle kterého daná opatření byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Ačkoliv provozovateli letiště vznikly ztráty, dalo se rozumně předpokládat, že činnost přinese zisky.
(88)
V tomto ohledu Komise především podotýká, že na rozdíl od tvrzení příjemce, Itálie během vyšetřování neuváděla, že stát investoval do provozovatele letiště s předpokladem rentability, a že naopak tvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na posuzovaný případ nevztahuje (viz (49). bod odůvodnění).
(89)
Zadruhé pro účely posouzení na základě zásady investora v tržním hospodářství je nezbytné stanovit, zda by se v obdobných podmínkách soukromý investor choval obdobně. Soudní dvůr rozhodl, že pokud chování soukromého investora, s nímž má být srovnáván zásah veřejného investora, který sleduje cíle hospodářské politiky, nezbytně není chováním běžného investora vkládajícího kapitál za účelem dosažení zisku ve více méně krátké době, musí být přinejmenším chováním soukromé holdingové společnosti nebo soukromého seskupení podniků, které sledují strukturální politiku, celkovou či oborovou, a jsou vedeny perspektivou dlouhodobější životaschopnosti (23). Pro zjištění, zda se stát choval jako rozumný investor v tržním hospodářství, je třeba vrátit se do kontextu období, v němž byla přijata opatření finanční podpory, aby bylo možno posoudit hospodářskou racionálnost chování státu, a je tedy třeba zdržet se jakéhokoli posuzování založeného na pozdější situaci (24). Podle ustálené judikatury, pokud některý členský stát uplatní zásadu investora v tržním hospodářství během správního řízení, má v případě pochybností povinnost jednoznačně a na základě objektivních a ověřitelných skutečností prokázat, že prováděné opatření vydal v postavení akcionáře. Z těchto důkazů musí jednoznačně vyplývat, že dotyčný členský stát přijal před nebo současně s poskytnutím hospodářské výhody rozhodnutí uskutečnit prostřednictvím skutečně provedeného opatření investici v ovládaném veřejném podniku (25).
(90)
V tomto smyslu Komise nemůže přijmout tvrzení příjemce, podle kterého posuzovaná opatření byla dána perspektivami zisku společnosti představenými v podnikatelském záměru vypracovaném v roce 2008, jehož cílem bylo obnovení rentability, neboť tento plán byl dokončen poté, co již bylo o dotčených opatřeních rozhodnuto. Komise se domnívá, že soukromý investor by vložil nové finanční prostředky do společnosti, jejíž kapitál je nižší než zákonné minimum, což byl případ společnosti SO.G.A.S., pouze v případě, že by v okamžiku přijetí daného opatření mohl předpokládat obnovení rentability společnosti v rozumném časovém horizontu. Vzhledem k tomu, že ani italské orgány ani společnost SO.G.A.S. neposkytly konkrétní důkazy vztahující se k období posuzovaných opatření, které by prokázaly, že veřejné orgány měly v úmyslu uskutečnit investici a mohly od takovéto operace očekávat ekonomickou výkonnost přijatelnou pro soukromého investora, a rovněž s přihlédnutím k tomu, že Itálie výslovně potvrdila, že zásada investora v tržním hospodářství se na tento případ nevztahuje, Komise dospěla k závěru, že uvedená opatření zásadu investora v tržním hospodářství nedodržela.
7.1.2.5. Závěr
(91)
Komise má za to, že v daném případě nebyla dodržena žádná ze čtyř podmínek stanovených Soudním dvorem ve věci Altmark a že předmětná opatření nejsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství. Komise proto dospěla k závěru, že dotčená opatření, tj. kapitálové vklady, které měly nahradit ztráty vzniklé společnosti SO.G.A.S. v letech 2004, 2005 a 2006, poskytují provozovateli letiště hospodářskou výhodu.
7.1.3. Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod mezi členskými státy
(92)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže, Itálie zdůraznila, že na základě pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 „je málo pravděpodobné, aby financování poskytnutá malým regionálním letištím (kategorie D) narušila hospodářskou činnost nebo ovlivnila obchody tak, že by to bylo v rozporu se společným zájmem“. Citovaný text však odkazuje na posuzování slučitelnosti státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU a jeho cílem není vyloučit, že financování malých letišť z veřejných zdrojů může představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(93)
Kromě toho Komise připomíná, že bod 40 pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005 také stanoví, že „nad rámec těchto obecných informací není možné stanovit diagnózu přizpůsobenou různorodosti možných situací, zejména pro letiště kategorií C a D. Z tohoto důvodu musí být každé opatření, které by mohlo tvořit státní podporu letišti, oznámeno, aby bylo možné prověřit jeho vliv na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy a případně jeho slučitelnost“.
(94)
Letiště Aeroporto dello Stretto je jedno ze tří letišť regionu Kalábrie nacházející se na jižním konci italského poloostrova. Objem přepravy na letišti se konstantně udržuje pod hranicí jednoho milionu cestujících (26). V době provádění posuzovaného opatření tedy letiště patřilo do kategorie D „malá regionální letiště“ podle pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. Počet cestujících odbavených letištěm se však v roce 2012 zdvojnásobil oproti roku 2004.
(95)
Komise uvádí, že trh provozování letišť, který zahrnuje malá regionální letiště, je trhem otevřeným hospodářské soutěži, na němž působí řada soukromých i veřejných podniků v celé Unii. Tento aspekt potvrzuje také skutečnost, že Itálie zamýšlela částečně privatizovat provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto a že za tímto účelem v roce 2007 zveřejnila nabídkové řízení otevřené podnikům kteréhokoli členského státu Unie (viz (32). bod odůvodnění). Financování provozovatele letiště z veřejných zdrojů tedy může narušit hospodářskou soutěž na trhu provozování letištních zařízení. Vzájemně soutěžit mohou také letiště patřící do jiných spádových oblastí, aby přilákala cestující. Do jisté míry a pro určité cestující některé odlišné destinace skutečně jsou vzájemně zaměnitelné. Financování z veřejných zdrojů ve prospěch letišť proto může narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod na trhu letecké dopravy v Unii.
(96)
V daném případě s přihlédnutím k tomu, že v době, k níž se vztahují skutečnosti, letiště Aeroporto dello Stretto provozovalo převážně vnitrostátní destinace a dvě mezinárodní trasy (Paříž a Malta) a že díky obdrženým finančním prostředkům mělo letiště možnost zůstat na trhu a významně rozšířit svou činnost, se Komise domnívá, že posuzovaná opatření mohou narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy.
7.1.4. Závěr o existenci podpory
(97)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že kapitálové vklady poskytnuté společnosti SO.G.A.S. jejími vlastními veřejnými akcionáři k náhradě ztrát z období let 2004, 2005 a 2006 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.2. Oprávněnost podpory
(98)
Posuzovaná opatření byla provedena před formálním schválením ze strany Komise; Itálie proto nesplnila povinnost pozastavení podle čl. 108 odst. 3 SFEU.
7.3. Slučitelnost podpory
7.3.1. Slučitelnost ve smyslu pravidel pro služby obecného hospodářského zájmu
(99)
Společnost SO.G.A.S. tvrdí, že dotčená podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(100)
Ustanovení čl. 106 odst. 2 uvádí, že „podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají pravidlům obsaženým ve Smlouvách, zejména pravidlům hospodářské soutěže, pokud uplatnění těchto pravidel nebrání právně nebo fakticky plnění zvláštních úkolů, které jim byly svěřeny. Rozvoj obchodu nesmí být dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmem Unie“.
(101)
Tento článek zavádí výjimku ze zákazu poskytovat státní podporu podle článku 107 SFEU, pokud je podpora nezbytná a přiměřená, aby bylo zaručeno poskytování služby obecného hospodářského zájmu za přijatelných hospodářských podmínek. Ve smyslu čl. 106 odst. 3 SFEU Komise dohlíží na uplatňování tohoto článku mimo jiné stanovením podmínek pro splnění kritérií nezbytnosti a přiměřenosti.
(102)
Do 31. ledna 2012 rámec Společenství pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2005“) (27) a rozhodnutí týkající se služeb obecného hospodářského zájmu z roku 2005 představovaly předpisy přijaté Komisí pro uplatnění výjimky podle čl. 106 odst. 2 SFEU.
(103)
Dne 31. ledna 2012 vstoupil v platnost nový balíček dokumentů o službách obecného hospodářského zájmu, který zahrnuje rámec Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (2011) (dále jen „rámec pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011“) (28) a rozhodnutí Komise 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Slučitelnost ve smyslu rozhodnutí 2005/842/ES
(104)
Předmětná opatření byla poskytnuta v červnu 2004, v červnu 2005 a v prosinci 2007. Příjemce tvrdí, že na dotčená opatření se nevztahuje oznamovací povinnost na základě rozhodnutí 2005/842/ES.
(105)
Rozhodnutí 2005/842/ES prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované ve vztahu ke službám obecného hospodářského zájmu podnikům splňujícím podmínky stanovené v samotném rozhodnutí. Rozhodnutí 2005/842/ES zejména prohlásilo za slučitelné státní podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytnuté letištím, i) kde roční počet cestujících nepřevyšuje jeden milion osob, ii) jejichž obrat před zdaněním za všechny činnosti nepřesáhl v průběhu dvou finančních let předcházejících roku, kdy byl daný podnik pověřen poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu, částku 100 milionů EUR, pokud roční vyrovnávací platba za dotčenou službu nepřesahuje 30 milionů EUR (30).
(106)
Rozhodnutí 2005/842/ES se vztahovalo pouze na podpory ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby ve vztahu ke skutečným službám obecného hospodářského zájmu. Aby bylo možné využít této výjimky, vyrovnávací platba za závazek veřejné služby v podobě poskytování služby obecného hospodářského zájmu musela rovněž splňovat zvláštní požadavky podle článků 4, 5 a 6 uvedeného rozhodnutí (31).
(107)
Článek 4 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že službou obecného hospodářského zájmu musí být dotčený podnik pověřen prostřednictvím jednoho nebo více úředních aktů obsahujících zejména povahu a délku trvání závazků veřejné služby, ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby, jakož i ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Článek 5 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že výše vyrovnávací platby musí být omezena rozsahem nezbytným pro úhradu nákladů vynaložených v souvislosti s plněním závazků veřejné služby, přičemž je třeba zohlednit příslušné příjmy a přiměřený výnos. Konečně článek 6 rozhodnutí 2005/842/ES stanoví, že členské státy provádějí pravidelné kontroly směřující ke zjištění, zda podniky nedostávají vyrovnávací platby přesahující výši určenou podle článku 5.
(108)
Z důvodů vysvětlených v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí Komise dospěla k závěru, že ani příjemce ani italské orgány neprokázaly, že společnosti SO.G.A.S. byl uložen jasně vymezený závazek veřejné služby. Kromě toho neprokázaly, že v takzvaných pověřovacích aktech, které přijaly, jsou jakkoli obsaženy ukazatele pro výpočet, kontrolu a hodnocení vyrovnávací platby a ujednání, která vyloučí vyplacení jakékoli nadměrné vyrovnávací platby a zajistí její navrácení. Z toho vyplývá, že požadavky podle článků 4, 5 a 6 rozhodnutí 2005/842/ES týkající se právních aktů pověření nebyly splněny.
(109)
Komise se proto domnívá, že náhrada ztrát provozovatele letiště Aeroporto dello Stretto nebyla slučitelná s vnitřním trhem ani vyňata z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí 2005/842/ES.
(110)
Navíc pokud neexistuje jasné vymezení závazku veřejné služby uloženého společnosti SO.G.A.S, nemůže být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem a vyňaté z povinnosti oznámení předem podle čl. 10 písm. b) rozhodnutí 2012/21/EU. Komise proto posuzovala, zda může být opatření považováno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu bodu 69 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011, který stanoví, že „Komise použije zásady stanovené v tomto sdělení na protiprávní podporu, o které rozhodne po 31. lednu 2012, i když byla podpora udělena před tímto datem“.
7.3.1.2. Slučitelnost ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011
(111)
Bod 16 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví nezbytné požadavky, aby mohlo být pověření službou obecného hospodářského zájmu považováno za platné. Zejména následující písm. a) bodu 16 stanoví, že v pověřovacím aktu musí být jasně uvedeny náplň a délka trvání závazků veřejné služby. Ze stejných důvodů již objasněných v bodě 7.1.2.1 tohoto rozhodnutí posuzovaná opatření podpory tedy nemohou být považována za slučitelná ve smyslu rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011. Zejména příjemce nebyl jasně pověřen provozováním letiště jako celku ve formě služby obecného hospodářského zájmu. Komise neobdržela žádný pověřovací akt, který by předem jednoznačně vymezoval službu obecného hospodářského zájmu, kterou byl příjemce pověřen, ani jeho právo na vyrovnávací platbu. Dále nebyly Komisi předloženy žádné důkazy o tom, že body 17 a 18 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 byly dodrženy.
(112)
Komise se tedy domnívá, že posuzované opatření podpory nemůže být prohlášeno za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(113)
Pro úplnost Komise zdůrazňuje, že bod 9 rámce pro služby obecného hospodářského zájmu z roku 2011 stanoví, že vyrovnávací platba za služby obecného hospodářského zájmu přiznaná podnikům, které jsou v obtížích, musí být posuzována podle pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích.
(114)
Během fáze předběžného posuzování Itálie skutečně tvrdila, že SO.G.A.S je podnikem v obtížích ve smyslu pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci. Itálie však také tvrdila, že posuzovaná opatření nejsou součástí plánu restrukturalizace a že plán takovéto povahy neexistuje. Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení proto Komise měla za to, že tato opatření nemohou být považována za slučitelná s pokyny pro podporu na záchranu a restrukturalizaci.
(115)
Během formálního vyšetřování již Itálie netvrdila, že provozovatel letiště se v okamžiku poskytnutí opatření podpory nacházel v obtížích, a že tedy podpory jsou slučitelné na základě výše uvedených pokynů.
(116)
Jelikož Komise neměla důkazy, které by jí umožnily posoudit slučitelnost předmětných opatření na základě pokynů pro podporu na záchranu a restrukturalizaci, nemůže tato opatření prohlásit za slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu výše uvedených pokynů.
7.3.2. Slučitelnost ve smyslu nových pokynů pro leteckou dopravu
(117)
Dne 31. března 2014 Komise přijala sdělení „Pokyny ke státní podpoře letišť a leteckých společností“ (dále jen „nové pokyny pro leteckou dopravu“) (32). Tyto pokyny se použijí na provozní podpory letišť poskytnuté do 31. března 2014.
(118)
Provozní podpora poskytnutá před vstupem nových pokynů pro leteckou dopravu v platnost by mohla být prohlášena za slučitelnou do plné výše nepokrytých provozních nákladů, pokud jsou splněny tyto podmínky:
-
příspěvek k dosažení jasně vymezeného cíle společného zájmu: tato podmínka je mimo jiné splněna, pokud podpora zvyšuje mobilitu občanů Unie a propojení regionů nebo napomáhá regionálnímu rozvoji (33),
-
potřeba státního zásahu: podpora se musí zaměřovat na situace, v nichž může přinést materiální zlepšení, které trh sám není schopen poskytnout (34),
-
existence motivačního účinku: tato podmínka je splněna, pokud je pravděpodobné, že by se při neexistenci provozní podpory a s ohledem na možné poskytnutí investiční podpory a objem přepravy výrazně snížil objem hospodářské činnosti dotyčného letiště (35),
-
přiměřenost výše podpory (podpora omezená na nezbytné minimum): aby byla provozní podpora letištím přiměřená, musí být omezena na minimum potřebné k uskutečnění podporované činnosti (36),
-
zamezení nežádoucím negativním účinkům na hospodářskou soutěž a obchod (37).
(119)
Podle prohlášení italských orgánů okrajová zeměpisná poloha a nedostatečný rozvoj nákladní dopravy představují pro region Kalábrie vážný problém, zejména z důvodu nedostatku přiměřené infrastruktury. Itálie prohlásila, že posuzovaná opatření jsou součástí širšího projektu, jehož cílem je posílit dopravní síť v Kalábrii. Tato opatření by umožnila společnosti SO.G.A.S. zlepšit infrastrukturu a služby nabízené letištěm na základě nové regionální strategie, která se zaměřuje na posílení dopravní sítě a usnadnění přístupu do regionu.
(120)
Na základě výše uvedeného se Komise domnívá, že provozní podpora poskytnutá společnosti SO.G.A.S. přispěla k dosažení cíle společného zájmu zaměřeného na zlepšení přístupnosti, propojení a rozvoje regionů prostřednictvím rozvoje infrastruktury pro bezpečnou a spolehlivou leteckou dopravu.
(121)
Jak je uvedeno v nových pokynech pro leteckou dopravu, menší letiště by mohla mít s financováním vlastní činnosti bez veřejných zdrojů problémy. Podle bodu 118 nových pokynů pro leteckou dopravu letiště s ročním objemem přepravy nižším než 700 000 cestujících zřejmě nejsou schopna pokrýt velkou část svých provozních nákladů. Objem přepravy na letišti Aeroporto dello Stretto se konstantně udržoval pod hranicí 700 000 cestujících. Komise se proto domnívá, že podpora je nezbytná, neboť umožnila zlepšit propojenost regionu Kalábrie, které by trh sám o sobě nenabídl.
(122)
Bez poskytnutí podpory by činnost příjemce byla významně omezena nebo dokonce ukončena. Zároveň podpora nepřekročila částku nezbytnou k pokrytí provozních ztrát, a byla tedy omezena na nezbytné minimum umožňující provádění činnosti, která je předmětem podpory.
(123)
Žádné jiné letiště se ve stejné spádové oblasti (38) nenachází, neboť jak již bylo vysvětleno, nejbližší letiště je vzdálené více než 130 kilometrů. Itálie dále potvrdila, že letištní infrastruktura byla k dispozici všem leteckým společnostem za nediskriminačních podmínek. Informace, které měla Komise k dispozici, ani připomínky zúčastněných stran předložené během vyšetřování nezpochybnily nediskriminační přístup k infrastruktuře.
(124)
Na základě těchto úvah Komise dospěla k závěru, že podmínky slučitelnosti vymezené novými pokyny pro leteckou dopravu byly splněny.
7.3.3. Závěr týkající se slučitelnosti podpory
(125)
Na základě posouzení, které předchází, Komise dospěla k závěru, že oznámené opatření podpory je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 SFEU.
(126)
Tento závěr formulovaný ve smyslu pravidel státní podpory nebrání použití jiných ustanovení unijního práva, včetně předpisů týkajících se životního prostředí.
8. ZÁVĚR
(127)
Komise se domnívá, že Itálie provedla dotčenou podporu protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Na základě posouzení, které předchází, se však rozhodla k podpoře nevznést námitky, neboť podpora je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie a s novými pokyny pro leteckou dopravu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora, kterou Itálie poskytla ve prospěch společnosti SO.G.A.S. S.p.A. (Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto) ve výši 6 392 847 EUR, je slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Italské republice.
V Bruselu dne 11. června 2014.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 11 juin 2014
concernant l'aide d'État SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 et NN 32/10) mise à exécution par l'Italie en faveur de SO.G.A.S. - Società di Gestione dell'Aeroporto dello Stretto
[notifiée sous le numéro C(2014) 3571]
(Le texte en langue italienne est le seul faisant foi)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2014/944/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE), et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Le 27 octobre 2008, les autorités italiennes ont notifié à la Commission l'intention de la Région de Calabre d'accorder des aides consistant en des apports de capitaux destinés à couvrir les pertes financières subies en 2004 et en 2005 par SO.G.A.S. S.p.A. - Società di Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (ci-après «SO.G.A.S.» ou le «bénéficiaire»), qui gère l'aéroport de Reggio Calabria.
(2)
Au cours de l'examen préliminaire, la Commission a appris l'existence d'autres mesures de soutien en faveur du même bénéficiaire, susceptibles de constituer des aides d'État illégales. Ces mesures ont été incluses dans l'enquête de la Commission.
(3)
Ayant été informée du fait que la contribution de l'État avait en réalité été accordée avant qu'elle ne puisse en apprécier la compatibilité avec le marché intérieur, la Commission a enregistré ce dossier comme une aide non notifiée, sous le no NN 32/10.
(4)
La Commission a demandé des renseignements complémentaires sur la mesure notifiée par lettres du 27 novembre 2008, du 23 février 2009 et du 19 mai 2009, auxquelles l'Italie a répondu le 14 janvier 2009, le 26 mars 2009 et le 9 octobre 2009.
(5)
Par lettre du 20 juillet 2010, la Commission a informé l'Italie de sa décision d'ouvrir une procédure formelle d'examen conformément à l'article 108, paragraphe 2, du TFUE en ce qui concerne les mesures d'aide octroyées à SO.G.A.S. (ci-après, la «décision d'ouverture»).
(6)
La décision d'ouverture de la Commission a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations.
(7)
Par lettre du 19 novembre 2010, le bénéficiaire a présenté des observations sur la décision d'ouverture. Le 20 décembre 2010, la Commission a transmis ces observations aux autorités italiennes, en leur donnant la possibilité de les commenter. Le 29 avril 2011, après l'envoi d'un rappel par la Commission le 8 mars 2011, celle-ci a reçu les observations de l'Italie. La Commission n'a reçu aucune observation supplémentaire des parties intéressées.
(8)
Les autorités italiennes ont présenté des observations sur la décision d'ouverture par lettres du 23 septembre 2010 et du 15 décembre 2010.
(9)
Par lettre du 30 mars 2012, la Commission a demandé des informations complémentaires sur les mesures en cause, que les autorités italiennes ont fournies ultérieurement, par lettre du 30 avril 2012.
2. DESCRIPTION DÉTAILLÉE DES MESURES
2.1. Bénéficiaire
(10)
Le bénéficiaire des mesures est la société gestionnaire de l'aéroport de Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. est une société de capitaux de droit italien, constituée en mars 1981, à participation entièrement publique.
(12)
Le volume de trafic géré par l'aéroport est passé de 272 859 passagers en 2004 à 571 694 passagers en 2012 (3).
2.2. Les mesures contestées
(13)
La mesure notifiée par l'Italie concerne l'apport de capitaux d'un montant de 1 824 964 EUR, effectué par la Région de Calabre pour couvrir les pertes subies par SO.G.A.S. en 2004 et en 2005.
(14)
En juin 2005 et 2006, les actionnaires publics de SO.G.A.S. ont décidé de compenser les pertes subies par la société de gestion aéroportuaire (respectivement 1 392 900 EUR et 2 257 028 EUR) au cours des deux années précédentes, par des apports de capitaux proportionnels. À l'époque, la Région de Calabre détenait 50 % du capital, tandis que le reste des actions était détenu par la commune de Reggio Calabria, la province de Reggio Calabria, la province de Messine, la commune de Messine, la chambre de commerce de Reggio Calabria et la chambre de commerce de Messine.
(15)
Sur la base des informations dont disposait la Commission au moment de l'adoption de la décision d'ouverture, la province de Reggio Calabria, la commune de Messine, la commune de Reggio Calabria et la chambre de commerce de Messine avaient déjà procédé aux apports de capitaux proportionnels.
(16)
En 2006, la société de gestion aéroportuaire a enregistré de nouvelles pertes d'un montant de 6 018 982 EUR. En décembre 2007, les actionnaires de SO.G.A.S. ont décidé de convertir les réserves de la société en fonds propres et de procéder à une réduction du capital social pour couvrir le solde des pertes. Le capital ainsi déterminé s'est toutefois révélé inférieur au minimum fixé par la législation italienne pour les sociétés de gestion aéroportuaire. Les actionnaires de SO.G.A.S. ont donc décidé d'augmenter le capital social de 2 742 919 EUR pour le ramener à un niveau conforme aux exigences légales. L'augmentation de capital a été réalisée par la conversion d'obligations souscrites précédemment par certains actionnaires de SO.G.A.S., pour un montant total de 2 742 919 EUR. Étant donné que la Région de Calabre ne faisait pas partie des actionnaires qui détenaient ces obligations convertibles, sa participation dans le capital de la société est passée de 50 % à 6,74 %.
2.3. Autorité chargée de l'octroi
(17)
La Région de Calabre est l'autorité chargée de l'octroi de l'aide en ce qui concerne les mesures en cause.
(18)
Ainsi qu'il a déjà été exposé ci-dessus, la province de Reggio Calabria, la commune de Reggio Calabria, la province de Messine, la commune de Messine, la chambre de commerce de Reggio Calabria et la chambre de commerce de Messine ont accordé des fonds publics à SO.G.A.S. sous la forme d'apports de capitaux proportionnels destinés à couvrir les pertes enregistrées en 2004, 2005 et 2006 et à ramener le capital social à un niveau conforme aux exigences légales.
2.4. Bilan
(19)
Les autorités italiennes ont notifié l'apport de capitaux d'un montant de 1 824 964 EUR correspondant à la participation de la Région de Calabre au capital de SO.G.A.S., tel que décidé respectivement en juin 2005 et 2006. En outre, comme cela a déjà été souligné, des pertes s'élevant à 1 824 964 EUR avaient été épongées par les autres actionnaires publics. Un autre apport de capitaux d'un montant de 2 742 919 EUR a été effectué en décembre 2007.
(20)
Le montant total correspondant aux mesures en cause s'élève donc à 6 392 847 EUR.
2.5. Procédures judiciaires nationales
(21)
Étant donné que la Région de Calabre avait décidé de ne pas effectuer les apports de capitaux décidés par les actionnaires en juin 2005 et 2006, dans l'attente d'une décision d'autorisation de la Commission, SO.G.A.S. s'est pourvue en justice devant le Tribunale di Reggio Calabria. Le Tribunale s'est prononcé en faveur de SO.G.A.S. et l'opposition de la Région a été rejetée en mai 2009.
(22)
Tout en reconnaissant la compétence de la Commission pour statuer sur la compatibilité des aides d'État avec le marché intérieur, le juge italien a considéré qu'il relevait de la compétence des juridictions nationales de décider si une mesure d'aide constitue ou non une aide d'État. Le juge a statué que, dans le cas d'espèce, le financement public ne devait pas être considéré comme une aide d'État dans la mesure où il n'était pas de nature à fausser la concurrence ni à affecter les échanges entre États membres. Il a en outre constaté que le principe de l'investisseur opérant dans une économie de marché aurait été respecté en l'espèce dans la mesure où, indépendamment des pertes subies en 2004 et en 2005, il existait, au moment de l'octroi de l'aide, des perspectives raisonnables de rentabilité à long terme.
(23)
La Région a formé opposition contre le jugement du Tribunale di Reggio Calabria en faisant valoir que la mesure constituait une aide d'État et qu'elle ne pouvait, par conséquent, pas être mise à exécution avant l'adoption d'une décision d'autorisation de la Commission. En décembre 2009, les autorités italiennes ont informé la Commission que l'opposition avait été rejetée et qu'elles ne disposaient pas d'autres moyens procéduraux pour s'opposer à l'octroi de l'aide publique à SO.G.A.S.
3. MOTIFS JUSTIFIANT L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN
(24)
Dans la décision d'ouverture, la Commission a considéré, à titre préliminaire, que les apports proportionnels de la Région et des autres actionnaires publics destinés à couvrir les pertes subies en 2004 et en 2005, ainsi que les apports de capitaux décidés par les actionnaires de SO.G.A.S. en décembre 2007, présentaient les caractéristiques d'aides d'État pour les raisons suivantes:
a)
ils consistaient en une cession de capitaux, par une série d'autorités régionales et locales, à savoir la Région de Calabre, la province de Reggio Calabria, la commune de Reggio Calabria, la province de Messine et la commune de Messine, et d'autorités locales autonomes de droit public telles que la chambre de commerce de Reggio Calabria et la chambre de commerce de Messine, à SO.G.A.S. et impliquaient dès lors des ressources publiques et étaient imputables à l'État;
b)
ils ne respectaient pas le principe de l'investisseur privé en économie de marché et avaient, par conséquent, accordé un avantage sélectif à SO.G.A.S.;
c)
ils étaient susceptibles de fausser la concurrence et d'affecter les échanges entre États membres.
(25)
La Commission a estimé, à titre préliminaire, que les mesures contestées étaient incompatibles avec le marché intérieur. Premièrement, la Commission a observé que l'Italie avait déclaré explicitement que SO.G.A.S. n'était pas soumise à des obligations de service d'intérêt économique général («SIEG»). Deuxièmement, la Commission a relevé, comme l'ont confirmé les autorités italiennes, que les mesures n'étaient pas liées à un investissement particulier de l'aéroport et a par conséquent estimé, à titre préliminaire, que la compatibilité des mesures ne pouvait être appréciée sur la base des critères prévus par les lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d'État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d'aéroports régionaux (4) (ci-après «les lignes directrices dans le secteur de l'aviation de 2005»). Troisièmement, les autorités italiennes, tout en faisant valoir que SO.G.A.S. était une entreprise en difficulté au sens des lignes directrices communautaires concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (ci-après «les lignes directrices concernant les aides au sauvetage et à la restructuration») (5), ont indiqué que les mesures notifiées ne faisaient pas partie d'un plan de restructuration et qu'il n'existait en fait aucun plan de ce type. Enfin, la Commission a estimé que les mesures n'étaient pas compatibles avec les lignes directrices concernant les aides d'État à finalité régionale pour la période 2007-2013 (ci-après «les lignes directrices concernant les aides à finalité régionale») (6), qui fournissent le cadre nécessaire à l'appréciation des aides accordées sur la base de l'article 107, paragraphe 3, points a) et c), du TFUE.
(26)
En ce qui concerne les actions intentées devant le juge national contre le refus de la Région de verser sa contribution proportionnelle avant l'autorisation de la Commission conformément aux règles sur les aides d'État, la Commission a estimé que, compte tenu de la primauté du droit de l'Union sur le droit national, et tant que la notification n'avait pas été formellement retirée, l'Italie était dans l'obligation de se conformer à la clause de suspension prévue par l'article 108, paragraphe 3, du TFUE. La Commission a estimé que la position adoptée par les juges nationaux aurait donc dû être réfutée et que les autorités italiennes n'auraient pas dû mettre à exécution la mesure notifiée aussi longtemps que la procédure en matière d'aides d'État était en cours, en vertu de la primauté de l'obligation de suspension prévue à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE.
4. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(27)
La Commission n'a reçu des observations que du bénéficiaire SO.G.A.S., qui soutiennent et complètent les arguments avancés par les autorités italiennes au cours de la procédure formelle d'examen.
4.1. Existence d'une aide
(28)
Le bénéficiaire affirme que les mesures en cause ne constituent pas une aide d'État, car toutes les conditions visées à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE ne sont pas remplies. Plus précisément, le bénéficiaire affirme que la mesure: i) n'affecte pas les échanges entre États membres, ou ii) n'accorde pas d'avantage économique sélectif à SO.G.A.S., et iii) ne fausse pas ni ne menace de fausser la concurrence.
(29)
SO.G.A.S. affirme que les mesures contestées ont été accordées aux conditions normales du marché et qu'elles sont donc compatibles avec le principe de l'investisseur privé en économie de marché. La société prétend également que ces mesures sont compatibles avec les articles 2446 et 2447 du code civil italien, qui obligent les actionnaires d'une société anonyme ayant subi des pertes supérieures à un tiers du capital à couvrir ces pertes afin d'éviter la liquidation de la société. En outre, la non-couverture des pertes de la société de gestion aéroportuaire par ses actionnaires aurait entraîné la révocation (au titre de l'article 13 du décret ministériel no 521 du 12 novembre 1997) de la gestion partielle de l'Aeroporto dello Stretto accordée à SO.G.A.S. en vertu de l'article 17 du décret législatif no 67 de 1997, ainsi que l'impossibilité définitive pour la société d'obtenir la concession de la gestion totale, pour laquelle une demande avait été soumise au ministère italien des transports. Il serait donc raisonnable de considérer qu'un actionnaire privé, confronté à une telle situation, aurait agi de la même manière afin d'augmenter la valeur de sa participation.
(30)
Le bénéficiaire a rappelé que le Tribunale di Reggio Calabria avait demandé une évaluation indépendante de la société en juin 2008 et que la valeur de l'entreprise avait été estimée dans une fourchette comprise entre 12 000 000 EUR et 17 000 000 EUR.
(31)
Afin de mettre en évidence les perspectives de rentabilité de la société, le bénéficiaire a présenté à la Commission un plan industriel et financier établi en octobre 2008 par un consultant externe pour le compte de SO.G.A.S., qui prévoyait le retour à la rentabilité de la société en 2013.
(32)
SO.G.A.S a également expliqué qu'en juillet 2007, un appel d'offres avait été lancé pour la privatisation partielle de son capital social. Dans ce contexte, une association temporaire d'entreprises (Associazione Temporanea di Imprese, ATI) italo-argentine a présenté une offre d'achat de 35 % du capital social de SO.G.A.S. Cette offre n'a pas été jugée économiquement avantageuse par les actionnaires de SO.G.A.S. En mars 2010, un nouvel appel d'offres a été publié pour l'acquisition de 35 % des actions de SO.G.A.S. Selon SO.G.A.S., les deux manifestations d'intérêt reçues en réponse à ce nouvel appel d'offres démontreraient, avec l'offre initiale de l'ATI, qu'en l'espèce, le principe de l'investisseur en économie de marché a été respecté.
(33)
En outre, le bénéficiaire juge erronée l'observation de la Commission selon laquelle les passagers qui utilisent l'Aeroporto dello Stretto peuvent, en fonction de leur lieu de résidence, utiliser plutôt les aéroports de Catane, de Lamezia Terme et de Crotone et que, par conséquent, les mesures contestées sont potentiellement de nature à fausser la concurrence au niveau de la société de gestion aéroportuaire.
(34)
Tout d'abord, l'Aeroporto dello Stretto et les aéroports de Catane, de Lamezia Terme et de Crotone sont des aéroports régionaux destinés aux vols directs, dont les zones d'attraction ne se chevauchent pas; ensuite, l'Aeroporto dello Stretto n'est en concurrence avec aucun autre aéroport italien ou de l'Union. L'ensemble des spécificités géographiques et des spécificités relatives aux infrastructures de la Région de Calabre exclurait tout chevauchement potentiel de la zone d'attraction de l'Aeroporto dello Stretto avec celles des autres aéroports italiens voisins. L'aéroport de Lamezia Terme est distant de plus de 130 km, ce qui représente un temps de trajet en voiture d'une heure environ depuis l'Aeroporto dello Stretto. Il n'existe en outre pas de liaison directe à grande vitesse entre l'Aeroporto dello Stretto et celui de Crotone, situé à une distance d'environ trois heures. L'aéroport de Catane est situé, quant à lui, dans une autre région géographique, à plus de 130 km, ce qui correspond à une durée de trajet en voiture d'environ une heure trente, voire une heure quarante.
(35)
À cet égard, SO.G.A.S. a fourni un tableau qui donne les coefficients de corrélation entre les flux de passagers à l'arrivée à l'Aeroporto dello Stretto et ceux des aéroports de Lamezia Terme, de Crotone et de Catane. Ce tableau montre que les passagers de l'Aeroporto dello Stretto constituent une nouvelle composante du trafic régional. Par conséquent, l'éventuelle fermeture de cet aéroport entraînerait la perte d'une partie de la demande de services de transport aérien plutôt que sa redistribution entre les autres aéroports. SO.G.A.S. a également fourni un tableau qui montre que les mesures en cause ont effectivement créé une nouvelle demande de services de transport aérien dans la région, avec des retombées positives tant pour les compagnies aériennes qui souhaitent établir de nouvelles liaisons entre l'Aeroporto dello Stretto et d'autres aéroports nationaux et de l'Union, que pour d'autres aéroports qui doivent faire face à une demande croissante.
(36)
SO.G.A.S. a, en outre, contesté l'évaluation préliminaire de la Commission selon laquelle les mesures sont susceptibles de fausser la concurrence entre les compagnies aériennes. Le bénéficiaire a fait observer qu'en l'espèce, le financement public n'a été transféré à aucune compagnie aérienne sous la forme de redevances d'atterrissage moins élevées ou de facilités d'un autre type. Les redevances d'atterrissage et les autres conditions d'exploitation de l'aéroport sont fixées par l'autorité publique compétente sans aucune marge d'appréciation pour la société de gestion aéroportuaire. Enfin, le bénéficiaire a indiqué que l'Aeroporto dello Stretto était principalement desservi par Alitalia (qui assurait six vols quotidiens, sur un total de huit) et que rien ne laissait entendre que les compagnies charter et à bas coûts étaient intéressées par de nouvelles liaisons au départ de l'Aeroporto dello Stretto.
(37)
SO.G.A.S a conclu en affirmant que, dans son appréciation des effets de la mesure sur la concurrence et sur les échanges entre États membres, la Commission aurait dû davantage prendre en compte les circonstances particulières du dossier et exclure que la mesure puisse constituer une aide d'État.
4.2. Compatibilité de l'aide
(38)
En ce qui concerne la compatibilité de la mesure au titre de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE, SO.G.A.S. a souligné que le financement public en cause visait le maintien en activité de la société de gestion aéroportuaire et le développement de certaines activités économiques. Cette démarche serait justifiée par le fait que les petits aéroports ne sont généralement pas en mesure de générer des revenus suffisants pour couvrir l'ensemble des coûts nécessaires au respect des normes de sécurité. En outre, l'Aeroporto dello Stretto, compte tenu des caractéristiques de ses infrastructures et des restrictions supplémentaires imposées par l'ENAC (7), pourrait difficilement accueillir des compagnies charter et à bas coûts.
(39)
En particulier, sur la base des paramètres définis par l'ENAC, l'Aeroporto dello Stretto fait partie des aéroports de niveau II. La classification effectuée par l'ENAC est fondée sur les dimensions des infrastructures plutôt que sur les volumes de trafic de passagers et oblige les aéroports enregistrant de faibles niveaux de trafic à supporter les mêmes coûts pour le respect des normes de sécurité qu'un aéroport accueillant plus d'un million de passagers par an.
(40)
Sans le financement public en cause, l'aéroport aurait été contraint de quitter le marché, ce qui aurait eu des conséquences dommageables au niveau régional sur la mobilité des habitants. Cela aurait également privé les actionnaires de toute possibilité de retour sur investissement.
(41)
Enfin, à titre subsidiaire, SO.G.A.S. soutient que, dans la mesure où la décision no 2005/842/CE de la Commission (8) s'applique en l'espèce, les mesures contestées peuvent en toute hypothèse être jugées compatibles avec le marché intérieur et exemptées de l'obligation de notification.
(42)
SO.G.A.S. a affirmé qu'étant donné que le trafic annuel de l'aéroport ne dépassait pas le million de passagers au cours de la période de référence, sa gestion globale représentait un SIEG conformément à l'article 2, paragraphe 1, point d), de la décision no 2005/842/CE. En outre, SO.G.A.S. a expliqué qu'en vertu du décret législatif no 250 du 25 juillet 1997, les collectivités locales ne peuvent maintenir des participations que dans les sociétés de capitaux qui produisent des services d'intérêt général. SO.G.A.S. a toujours été détenue par des collectivités locales de Calabre et de Messine, ce qui permettrait de démontrer le caractère de SIEG reconnu à la gestion de l'aéroport. Afin de démontrer que la gestion de l'aéroport constitue bien un SIEG, SO.G.A.S. a présenté à la Commission les déclarations de la commune de Reggio Calabria du 27 juillet 2010 et du 19 juin 2010 faisant référence à l'importance des services de l'aéroport au niveau régional.
(43)
La compensation de service public serait limitée à la résorption des pertes subies par la société de gestion aéroportuaire pour la fourniture du SIEG et serait donc conforme aux principes de nécessité et de proportionnalité prévus par l'article 5, paragraphe 1, de la décision no 2005/842/CE. Quant à l'absence d'un acte confiant effectivement à la société de gestion aéroportuaire la prestation du SIEG, SO.G.A.S. a proposé l'établissement d'un projet de convention, afin de dissiper tout doute, en ce qui concerne l'Aeroporto dello Stretto, au sujet du respect des quatre conditions cumulatives énoncées dans l'arrêt Altmark (9).
5. OBSERVATIONS DES AUTORITÉS ITALIENNES
(44)
Dans la décision d'ouverture, la Commission a fait observer qu'à l'époque, l'Italie avait confirmé que SO.G.A.S. n'était pas officiellement soumise à des obligations de service public d'intérêt général, raison pour laquelle il n'avait pas été possible de vérifier la compatibilité des mesures contestées avec les règles en matière de SIEG.
5.1. La nature de SIEG des activités de l'aéroport
(45)
Au cours de l'enquête, l'Italie a soutenu que les mesures en cause constituaient une compensation pour la prestation de SIEG par SO.G.A.S. Selon les autorités italiennes, il ne fallait pas exclure, en l'absence de preuves du contraire, que le respect des règles de l'Union en matière de SIEG puisse être confirmé, dans le cas de SO.G.A.S., par une «évaluation ex post».
(46)
Les autorités italiennes estiment que la position de la Commission privilégie excessivement les exigences formelles par rapport aux exigences de fond importantes des SIEG. À l'appui de cette allégation, l'Italie a fourni une évaluation rapide des quatre critères fixés dans l'arrêt Altmark. Elle a jugé que SO.G.A.S. a de fait été chargée d'une mission de service public. Cette mission serait confirmée, directement et indirectement, par plusieurs actes administratifs adoptés par les autorités locales. En ce sens, l'Italie a fourni le procès-verbal des délibérations du conseil communal de Reggio Calabria du 17 octobre 2007 portant décision de subventionner les pertes de la société de gestion aéroportuaire, ainsi que les procès-verbaux du conseil communal de Reggio Calabria du 16 juin 2009 et du 31 décembre 2009, qui mettraient en évidence le fait que les activités de l'aéroport peuvent être considérées comme un SIEG. En effet, dans le procès-verbal du conseil communal de Reggio Calabria du 17 octobre 2007, on peut lire que «la Région de Calabre a considéré que certaines activités de l'aéroport de Reggio Calabria étaient nécessaires aux fins de la prestation d'un service d'intérêt économique général, puisqu'elles imposaient à SO.G.A.S. S.p.A. un certain nombre d'obligations de service public afin de s'assurer que l'intérêt public général soit adéquatement préservé; dans de telles circonstances, l'exploitant gestionnaire de l'aéroport peut être subventionné par les autorités publiques pour les coûts additionnels engendrés par l'obligation de service public, qui sont tels que l'on ne peut exclure que la gestion d'un aéroport dans son ensemble puisse être considérée comme un service économique d'intérêt général».
(47)
De manière plus générale, la Région de Calabre adhère à un protocole pour le développement des aéroports de Lamezia Terme, de Crotone et de Reggio Calabria, dont il ressort que les services aéroportuaires revêtent le caractère de services publics essentiels pour le développement économique et social de la région et qui, comme tels, peuvent faire l'objet d'un financement au moyen de ressources de l'Union, ou de ressources nationales ou régionales.
(48)
Les autorités italiennes ont également souligné que, le 28 décembre 2008, la société de gestion aéroportuaire a demandé aux actionnaires d'assurer la compensation des pertes au titre de l'obligation de service public, et qu'aucun opérateur n'assurerait le service de gestion de l'aéroport dans des conditions purement commerciales. La première condition établie par l'arrêt Altmark serait donc respectée.
(49)
Les autorités italiennes affirment que les paramètres de la compensation peuvent facilement être déduits du bilan de SO.G.A.S., dans lequel les coûts de gestion sont exposés de manière transparente. Le financement public se limite donc à couvrir les pertes, sans que ne soit reconnue aucune marge en faveur du destinataire.
(50)
En ce qui concerne la troisième condition de l'arrêt Altmark, l'Italie a souligné que, dans le cas des services publics, les interventions de l'actionnaire public ne peuvent être comparées à celles d'un investisseur privé. Le comportement des autorités publiques peut être justifié par la poursuite d'un objectif d'intérêt public qui, en tant que tel, échappe à l'application du critère de l'investisseur privé. Étant donné qu'en l'espèce, le comportement des actionnaires publics n'était pas justifié par des considérations commerciales, aucune comparaison n'est possible avec le comportement éventuel d'un investisseur privé en économie de marché. L'Italie a conclu que la troisième condition établie par l'arrêt Altmark, dont il est présumé qu'elle implique l'application du critère de l'investisseur privé, n'est pas pertinente en l'espèce.
(51)
L'Italie a, enfin, conclu qu'étant donné la nature de service d'intérêt économique général de l'activité exercée par SO.G.A.S., les apports de capitaux peuvent être considérés, sur la base d'une évaluation ex post, comme des compensations pour la prestation de SIEG et qu'ils ne constituent par conséquent pas des aides d'État.
5.2. Compatibilité de l'aide
(52)
L'Italie a indiqué que même si elles devaient être considérées comme des aides d'État, les mesures en question devraient de toute façon être jugées compatibles avec le marché intérieur en vertu de l'article 2, paragraphe 1, de la décision no 2005/842/CE.
5.3. Absence de distorsion de concurrence
(53)
L'Italie a fait référence au point 39 des lignes directrices dans le secteur de l'aviation de 2005, qui dispose que «les financements accordés aux petits aéroports régionaux (catégorie D) sont peu susceptibles de fausser la concurrence ou d'affecter les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun».
(54)
Les autorités italiennes ont également indiqué que les activités de l'aéroport ne sont pas rentables, ce qui serait mis en évidence par le fait que, même si une grande publicité avait été faite à l'intention première de procéder à une privatisation partielle de la société, la procédure n'avait finalement pas abouti. Étant donné que les investisseurs potentiels auraient dû assumer l'obligation de compensation des pertes prévues pour les années à venir, comme le prévoyait le plan industriel et financier publié dans l'appel d'offres, et que la seule offre reçue n'avait pas été considérée comme économiquement viable, il serait évident que l'activité en cause est par nature destinée à générer des pertes. En outre, le fait qu'il n'y ait pas eu de candidats intéressés par la prise en charge de la totalité des pertes potentielles, mais uniquement dans des limites déterminées, prouverait l'absence d'un marché attrayant pour les investisseurs, ce qui, à son tour, exclurait que les mesures puissent avoir une incidence sur les échanges entre États membres.
6. OBSERVATIONS DE L'ITALIE SUR LES OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(55)
Par lettre du 27 avril 2012, les autorités italiennes ont présenté, pour le compte de la Région de Calabre, leurs observations sur les observations formulées par SO.G.A.S. au cours de l'enquête.
(56)
L'Italie a soutenu les arguments avancés par le bénéficiaire, y compris ceux ayant trait à la nature de SIEG des mesures examinées, et a ajouté que précisément en raison de cette nature, elles ne peuvent pas être considérées comme des aides d'État.
(57)
La nature des mesures ne serait, en outre, pas susceptible de fausser la concurrence ni d'affecter les échanges entre États membres.
7. APPRÉCIATION DE L'AIDE
7.1. Existence d'une aide
(58)
L'article 107, paragraphe 1, du TFUE prévoit que, sauf dérogation, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
(59)
Les critères définis à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE sont cumulatifs. Dès lors, pour déterminer si la mesure notifiée constitue une aide d'État au sens de cette disposition, toutes les conditions précitées doivent être remplies. Plus précisément, le soutien financier:
a)
est accordé par l'État ou au moyen de ressources d'État;
b)
favorise certaines entreprises ou certaines productions;
c)
fausse ou menace de fausser la concurrence;
d)
affecte les échanges entre États membres.
(60)
Dans l'arrêt Flughafen Leipzig-Halle (10), le Tribunal a déclaré que la construction et la gestion d'un aéroport civil constituent des activités de nature économique. La seule exception concerne certaines activités qui relèvent normalement de l'exercice de l'autorité publique et ne peuvent donc pas être considérées comme des activités économiques. Le financement de ces activités par l'État ne relève pas des règles en matière d'aides d'État. Il est donc incontestable que SO.G.A.S constitue une entreprise au sens des règles en matière d'aides d'État, car elle gère l'Aeroporto dello Stretto et offre des services aéroportuaires, en contrepartie d'un paiement, aux opérateurs économiques (en particulier des compagnies aériennes) présents sur cet aéroport.
7.1.1. Ressources d'État
(61)
La notion d'aide d'État inclut tout avantage direct ou indirect qui est financé au moyen de ressources d'État et accordé par l'État lui-même ou par des organismes intermédiaires agissant en vertu des pouvoirs qui leur ont été conférés par l'État. Par conséquent, elle s'étend également à toutes les aides attribuées par des entités régionales ou locales des États membres, quels que soient le statut et la désignation de celles-ci (11).
(62)
Aux considérants 27 et 28 de la décision d'ouverture, la Commission a constaté que la mesure en cause a consisté en une cession de capitaux, par une série d'autorités régionales et locales, à SO.G.A.S. Dès lors, elle a estimé que les mesures en cause impliquaient des ressources publiques imputables à l'État. En outre, la Commission a considéré que les ressources des chambres de commerce italiennes constituent des ressources d'État. Étant donné que les chambres de commerce sont des entités publiques de droit public, qui sont considérées au regard de ce dernier comme faisant partie intégrante de l'administration publique, et qu'elles sont chargées de certaines fonctions publiques, la Commission a estimé que leurs décisions étaient imputables à l'Italie. Sur cette base, les ressources de la chambre de commerce de Messine sont considérées comme des ressources publiques et leur cession peut être imputée à l'État. Ni l'Italie ni les tiers intéressés n'ont contesté cette conclusion préliminaire au cours de l'enquête.
(63)
En conséquence, la Commission confirme que toutes les mesures en cause sont accordées au moyen de ressources de l'État et lui sont imputables.
7.1.2. Avantage économique sélectif
(64)
Le financement public est sélectif puisqu'il bénéficie à une seule entreprise: SO.G.A.S. Dans ce cas particulier, il couvre les pertes subies par la société dans le cadre de son activité ordinaire.
(65)
La Commission estime que, dans la mesure où la construction et la gestion d'une infrastructure aéroportuaire constituent des activités de nature économique, le financement public accordé au gestionnaire de cette infrastructure pour couvrir les coûts qu'il devrait normalement supporter constitue un avantage économique pour SO.G.A.S., en ce sens qu'il renforce sa position sur le marché et empêche que les forces en présence sur le marché ne produisent leurs conséquences normales (12).
(66)
La Commission note que si, au stade préliminaire, l'Italie avait soutenu que l'aéroport n'avait pas été officiellement chargé de la prestation d'un SIEG, elle a modifié sa position à la suite de l'adoption de la décision d'ouverture, en faisant valoir que le financement public en question représentait effectivement une compensation publique pour l'exécution des obligations de service public («OSP») (13).
(67)
Afin d'évaluer si la compensation pour la fourniture d'un SIEG confère un avantage au sens de l'article 107 du TFUE, la Cour, dans l'arrêt Altmark, a défini les critères suivants (14):
1)
l'entreprise bénéficiaire a effectivement été chargée de l'exécution d'obligations de service public et ces obligations ont été clairement définies (ci-après, le «premier critère Altmark»);
2)
les paramètres sur la base desquels est calculée la compensation doivent être préalablement établis de façon objective et transparente (ci-après, le «deuxième critère Altmark»);
3)
la compensation ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations (ci-après, le «troisième critère Altmark»);
4)
lorsque le choix de l'entreprise à charger de l'exécution d'obligations de service public, dans un cas concret, n'est pas effectué dans le cadre d'une procédure de marché public permettant de sélectionner le candidat capable de fournir ces services au moindre coût pour la collectivité, le niveau de la compensation nécessaire doit être déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et adéquatement équipée en moyens de transport afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations (ci-après, le «quatrième critère Altmark»).
7.1.2.1. Sur le premier critère Altmark
(68)
La première condition établie par l'arrêt Altmark coïncide avec la condition de mandat explicite et de définition claire des SIEG requise par l'article 106, paragraphe 2, du TFUE (15).
(69)
Tout d'abord, l'article 106, paragraphe 2, du TFUE ne s'applique qu'aux «entreprises chargées de la gestion» d'un SIEG. La Cour de justice a souligné à maintes reprises la nécessité d'un acte d'attribution (16). En effet, cet acte est nécessaire afin de définir les obligations respectives de l'entreprise et de l'État. En l'absence de cet acte officiel, la mission spécifique de l'entreprise est inconnue et il est impossible de déterminer une compensation équitable (17). Par conséquent, la nécessité d'une définition claire du SIEG fait partie intégrante et essentielle du mandat et découle donc directement de l'article 106, paragraphe 2, du TFUE. L'attribution d'un service à une entreprise doit également, en toute logique, être accompagnée de sa définition.
(70)
Dans sa communication sur les services d'intérêt général de 2001, la Commission avait déjà mis l'accent sur le lien entre la définition de l'attribution et la nécessité et la proportionnalité de la compensation des SIEG au regard de l'article 106, paragraphe 2, du TFUE (18). Le point 22 de la communication précise que «dans tous les cas, pour que l'exception prévue à l'article 106, paragraphe 2, du TFUE soit applicable, la mission de service public doit être clairement définie et confiée explicitement […] par un acte de la puissance publique. Cette obligation est nécessaire pour garantir une sécurité juridique ainsi qu'une transparence vis-à-vis des citoyens, et elle est indispensable pour que la Commission puisse vérifier si le critère de la proportionnalité est respecté». Le mandat et la définition sont donc des conditions préalables essentielles à toute appréciation significative de la proportionnalité de la compensation. En effet, les juridictions de l'Union ont souligné à plusieurs reprises la nécessité d'une définition claire des obligations de service public, tant pour l'application de l'exception visée par l'arrêt Altmark que pour celle de l'article 106, paragraphe 2, du TFUE (19).
(71)
L'encadrement SIEG de 2005 (20) confirme cette approche. En vertu du point 8 de cet encadrement, la Commission peut déclarer compatibles avec le marché intérieur les compensations de service public qui constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, sous réserve qu'elles remplissent les conditions fixées dans l'encadrement. Ces conditions incluent, en particulier, l'attribution du SIEG au moyen d'un ou de plusieurs actes officiels, indiquant la nature précise et la durée des obligations de service public, les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation ainsi que les modalités de remboursement des éventuelles surcompensations et les moyens d'éviter ces surcompensations (point 13 de l'encadrement SIEG de 2005).
(72)
La communication de la Commission de 2011 sur l'application des règles de l'Union européenne en matière d'aides d'État aux compensations octroyées pour la prestation de services d'intérêt économique général (21) précise, elle aussi, que le SIEG et les obligations de service public doivent être définis clairement au préalable. Selon le point 51 de cette communication, «[p]our que l'article 106, paragraphe 2, du traité puisse s'appliquer, la gestion d'un SIEG doit être confiée à une ou plusieurs entreprises. Les entreprises en cause doivent donc avoir été chargées d'une mission particulière par l'État. La première condition établie par l'arrêt Altmark exige également que l'entreprise soit chargée de l'exécution d'obligations de service public. Il en résulte que si l'on veut se conformer à la jurisprudence Altmark, une attribution de service public est nécessaire pour définir les obligations des entreprises en cause et de l'autorité». Le point 52 suivant prévoit que la mission de service public doit être confiée au moyen d'un ou de plusieurs actes qui doivent préciser au moins la nature et la durée des obligations de service public; l'entreprise et, s'il y a lieu, le territoire concerné; la nature de tout droit exclusif ou spécial octroyé à l'entreprise par l'autorité en cause; les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation ainsi que les modalités de remboursement des éventuelles surcompensations et les moyens d'éviter ces surcompensations.
(73)
Toutefois, les autorités italiennes font valoir que l'approche de la Commission est trop formaliste et que SO.G.A.S. avait effectivement été chargée d'un SIEG, en se fondant en grande partie sur des documents postérieurs à l'adoption des mesures en cause.
(74)
Selon l'Italie, la qualification de service d'intérêt économique général de la gestion de l'Aeroporto dello Stretto devrait être déduite des nombreuses décisions régionales qui mentionnent l'intérêt public des services aéroportuaires et leur rôle dans l'aide au développement économique de la région. Or, aucune de ces décisions régionales n'a fourni de définition explicite de la prétendue mission de service public confiée au gestionnaire de l'aéroport, ni les règles qui régissent la compensation. En outre, la Commission note que les actes en question ont été publiés à partir de 2007 et sont donc postérieurs à la prétendue mise en place des services d'intérêt économique général, à savoir l'activité de l'aéroport au cours de la période comprise entre 2004 et 2006. De plus, l'Italie n'a fourni à la Commission aucun document qui soit antérieur à 2004 et qui définisse la portée des prétendues obligations de service public imposées au bénéficiaire.
(75)
Par conséquent, la Commission estime qu'en l'espèce, le prétendu SIEG n'a pas été correctement confié au bénéficiaire.
(76)
La Commission ne peut accepter la thèse des autorités italiennes selon laquelle les obligations de service public pourraient légitimement être compensées même si le service n'avait pas été préalablement qualifié de SIEG et confié ex ante en tant que tel au bénéficiaire. Si tel devait être le cas, les États membres pourraient, à leur discrétion, réexaminer ex post la nécessité réelle de l'imposition des obligations de service public. En d'autres termes, si une entreprise venait à subir des pertes financières, les États membres pourraient lui confier des missions de service public qui lui donneraient droit à une compensation destinée à la soutenir, indépendamment de toute évaluation ex ante de la nécessité réelle de fournir ce service dans l'intérêt général. Cette approche n'est pas compatible avec la condition selon laquelle les services d'intérêt économique général doivent être confiés à l'entreprise concernée au moyen d'un ou de plusieurs actes officiels indiquant notamment la nature et la durée des obligations de service public, les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation, ainsi que les mesures nécessaires pour éviter et, le cas échéant, récupérer les surcompensations. L'affirmation des autorités italiennes selon laquelle les services aéroportuaires seraient essentiels pour le développement économique de la région n'est pas suffisante pour considérer que le SIEG a été correctement conféré au bénéficiaire, dans la mesure où les obligations de service public et les règles relatives à la compensation n'ont pas été établies au préalable et de manière transparente.
(77)
En outre, admettre la position des autorités italiennes selon laquelle les États membres peuvent confier des SIEG ex post reviendrait à favoriser les États qui ont enfreint les obligations de notification et de suspension. Ces États pourraient soutenir que les aides d'État accordées illégalement à une entreprise servaient effectivement à compenser les coûts d'un service public fourni incidemment par le bénéficiaire (sans toutefois que ce service ait été préalablement défini ou confié à l'entreprise). D'autre part, les États membres qui voudraient se conformer à l'obligation de notification devraient définir clairement le SIEG et l'attribuer ex ante afin de respecter les règles sur les SIEG et la jurisprudence Altmark.
(78)
Il en résulterait une incitation à l'absence de notification de nouvelles aides d'État par les États membres, ce qui irait à l'encontre du principe bien établi selon lequel les États membres qui ne notifient pas une aide d'État ne peuvent bénéficier d'un traitement préférentiel par rapport aux États membres qui procèdent à cette notification (22).
(79)
En résumé, la Commission conclut que la première condition énoncée dans l'arrêt Altmark n'a pas été respectée; sur la base des considérations développées ci-dessous, elle estime en outre que dans le cas de l'espèce, les autres conditions Altmark n'étaient pas non plus remplies.
7.1.2.2. Sur le deuxième critère Altmark
(80)
En l'espèce, aucun des paramètres de calcul de la compensation n'a été établi au préalable. Et les prétendus actes d'attribution auxquels font référence les autorités italiennes ne définissent pas en détail les services qui devraient être fournis par le bénéficiaire et ne fixent aucun mécanisme de compensation pour la prétendue mission de service public dont il serait investi.
7.1.2.3. Sur le troisième critère Altmark
(81)
Selon le troisième critère Altmark, la compensation reçue pour la fourniture de prestations relevant des obligations de service public ne saurait dépasser ce qui est nécessaire pour couvrir tout ou partie des coûts supportés, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations.
(82)
La Commission ne peut retenir l'argument de l'Italie selon lequel l'aéroport en question n'aurait reçu que le financement public nécessaire pour l'exécution des obligations de service public dans la mesure où ce financement était limité à la compensation des pertes d'exploitation. Un principe fondamental de l'appréciation de la proportionnalité de la compensation est que seuls les coûts nets supportés par l'opérateur public pour l'exécution des obligations de service public peuvent donner lieu à une compensation. En l'absence d'une définition claire des obligations incombant au bénéficiaire, la Commission ne saurait déterminer avec certitude les coûts qui auraient dû être pris en considération aux fins du calcul de la compensation.
(83)
Même si la gestion d'un aéroport dans son ensemble pourrait être considérée comme un SIEG, certaines activités qui ne sont pas directement liées aux activités de base, qui comprennent, entre autres, la construction, le financement, l'exploitation et la location d'espaces et de biens immobiliers à usage de bureaux, le stockage, les hôtels et les entreprises industrielles dans l'enceinte de l'aéroport, ainsi que les magasins, les restaurants et les parkings, ne relèveraient de toute façon pas de la mission de SIEG et ne sauraient, dès lors, être subventionnées au titre des règles sur les SIEG. Les autorités italiennes n'ont fourni aucun élément de nature à démontrer l'absence de subventions en faveur d'activités non directement liées aux activités de base de l'aéroport, conformément aux points 34 et 53, sous iv), des lignes directrices dans le secteur de l'aviation de 2005.
7.1.2.4. Sur le quatrième critère Altmark
(84)
Le quatrième critère Altmark dispose que pour ne pas constituer une aide d'État, la compensation doit être limitée au minimum nécessaire. Ce critère sera réputé rempli si le destinataire de la compensation est sélectionné dans le cadre d'une procédure d'appel d'offres public ou, à défaut, si la compensation est calculée par référence aux coûts d'une entreprise rentable.
(85)
Dans le cas d'espèce, le bénéficiaire n'a pas été choisi par une procédure d'appel d'offres public. Par ailleurs, les autorités italiennes n'ont pas non plus fourni à la Commission le moindre élément attestant que le niveau de compensation a été déterminé sur la base d'une analyse des coûts qu'une entreprise moyenne, bien gérée et dotée des moyens adéquats afin de pouvoir satisfaire aux exigences de service public requises, aurait encourus pour exécuter ces obligations, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable pour l'exécution de ces obligations. Par conséquent, la Commission estime qu'il n'est pas possible de conclure que le financement public en question a été déterminé sur la base des coûts supportés par une entreprise rentable.
(86)
Dès lors, la Commission n'est pas en mesure de conclure que le bénéficiaire a fourni les services en cause au moindre coût pour la collectivité.
(87)
Par souci d'exhaustivité, la Commission fait observer que, durant le déroulement de l'enquête, le bénéficiaire a également avancé l'argument selon lequel les mesures seraient conformes au principe de l'investisseur en économie de marché. Bien que le gestionnaire de l'aéroport ait subi des pertes, il était légitime de présumer que l'activité ait aussi généré des bénéfices.
(88)
À cet égard, la Commission fait tout d'abord observer que, contrairement à ce que soutient le bénéficiaire, l'Italie, au cours de l'enquête, n'a pas affirmé que l'État avait investi dans la société de gestion de l'aéroport en prévision de sa rentabilité et qu'elle a, au contraire, fait valoir que le principe de l'investisseur privé en économie de marché n'était pas applicable au cas d'espèce (voir considérant 49).
(89)
Ensuite, aux fins de l'appréciation sur la base du principe de l'investisseur opérant dans une économie de marché, il y a lieu d'apprécier si, dans des circonstances similaires, un investisseur privé se serait comporté de la même manière. La Cour de justice a précisé à cet égard que, si le comportement de l'investisseur privé, auquel doit être comparée l'intervention de l'investisseur public poursuivant des objectifs de politique économique, n'est pas nécessairement celui de l'investisseur ordinaire plaçant des capitaux en vue de leur rentabilisation à plus ou moins court terme, il doit, au moins, être celui d'un holding privé ou d'un groupe privé d'entreprises poursuivant une politique structurelle, globale ou sectorielle, et guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme (23). Pour rechercher si l'État a adopté ou non le comportement d'un investisseur avisé dans une économie de marché, il faut se replacer dans le contexte de l'époque au cours de laquelle les mesures de soutien financier ont été prises pour évaluer la rationalité économique du comportement de l'État et donc s'abstenir de toute appréciation fondée sur une situation postérieure (24). Selon une jurisprudence constante, lorsqu'un État membre invoque le principe de l'investisseur en économie de marché dans le cadre de la procédure administrative, il lui incombe, en cas de doute, d'établir sans équivoque et sur la base d'éléments objectifs et vérifiables que la mesure mise en œuvre ressortit à sa qualité d'actionnaire. Ces éléments doivent faire apparaître clairement que l'État membre concerné a pris, préalablement ou simultanément à l'octroi de l'avantage économique, la décision de procéder, par la mesure effectivement mise en œuvre, à un investissement dans l'entreprise publique contrôlée (25).
(90)
En ce sens, la Commission ne peut pas accepter la thèse, soutenue par le bénéficiaire, selon laquelle les mesures en cause auraient été déterminées par les perspectives de rentabilité de la société, illustrées par le plan d'activité rédigé en 2008, qui visait à rétablir la rentabilité de la société, étant donné que ce plan a été achevé après que les mesures en question avaient déjà été décidées. La Commission estime qu'un investisseur privé n'apporterait de nouveaux capitaux dans une société dont le capital est inférieur au minimum légal, comme c'était le cas pour SO.G.A.S., que si, au moment de prendre cette mesure, il pouvait prévoir le retour à la rentabilité de la société dans un délai raisonnable. Étant donné que ni les autorités italiennes ni SO.G.A.S n'ont fourni d'éléments concrets remontant à la période des mesures en question de nature à établir que les autorités publiques avaient l'intention de réaliser un investissement et pouvaient raisonnablement attendre de cette opération un rendement économique acceptable pour un investisseur privé, et puisque l'Italie a explicitement confirmé que le principe de l'investisseur privé en économie de marché ne s'applique pas dans la présente affaire, la Commission conclut que ces mesures n'étaient pas conformes au principe de l'investisseur en économie de marché.
7.1.2.5. Conclusions
(91)
La Commission considère que la présente affaire ne satisfait à aucune des quatre conditions établies par la Cour de justice dans l'affaire Altmark, et que les mesures en cause ne sont pas conformes au principe de l'investisseur en économie de marché. Par conséquent, elle conclut que les mesures en cause, à savoir les apports de capitaux effectués pour financer les pertes subies par SO.G.A.S. en 2004, 2005 et 2006 confèrent un avantage économique à la société de gestion aéroportuaire.
7.1.3. Distorsion de concurrence et affectation des échanges entre États membres
(92)
Pour ce qui est de la distorsion de concurrence, l'Italie a souligné que, selon les lignes directrices dans le secteur de l'aviation de 2005, «les financements accordés aux petits aéroports régionaux (catégorie D) sont peu susceptibles de fausser la concurrence ou d'affecter les échanges dans une mesure contraire à l'intérêt commun». Le texte cité se réfère toutefois à l'appréciation de la compatibilité des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE et ne vise pas à exclure que le financement public de petits aéroports puisse constituer une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(93)
En outre, la Commission rappelle que le point 40 des lignes directrices sur le secteur dans le secteur de l'aviation de 2005 prévoit également qu'«[a]u-delà de ces indications générales, il n'est cependant pas possible d'établir un diagnostic adapté à la diversité des situations possibles, notamment pour les aéroports des catégories C et D. C'est pourquoi toute mesure susceptible de constituer une aide d'État à un aéroport devra être notifiée afin notamment d'examiner son effet sur la concurrence et les échanges entre États membres et, le cas échéant, sa compatibilité.»
(94)
L'Aeroporto dello Stretto est l'un des trois aéroports de la région de Calabre, situé à l'extrémité sud de la péninsule italienne. Le trafic de l'aéroport est toujours resté en dessous du million de passagers (26). Au moment de l'application de la mesure en cause, l'aéroport appartenait par conséquent à la catégorie D des «petits aéroports régionaux», en vertu des lignes directrices dans le secteur de l'aviation de 2005. Toutefois, le trafic de passagers géré par l'aéroport en 2012 a doublé par rapport à 2004.
(95)
La Commission note que le marché de la gestion aéroportuaire, qui comprend les petits aéroports régionaux, est un marché concurrentiel, sur lequel interviennent une série de sociétés privées et publiques dans toute l'Union. Cet élément est également confirmé par le fait que l'Italie envisageait de privatiser partiellement la société gestionnaire de l'Aeroporto dello Stretto et qu'elle a, à cet effet, publié en 2007 un appel d'offres ouvert aux entreprises de tous les États membres de l'Union (voir considérant 32). Par conséquent, le financement public d'un organisme de gestion aéroportuaire peut fausser la concurrence sur le marché de la gestion des installations aéroportuaires. En outre, même les aéroports appartenant à différentes zones d'attraction peuvent opérer en concurrence les uns avec les autres pour attirer des passagers. En effet, dans une certaine mesure et pour certains passagers, plusieurs destinations différentes sont interchangeables. Par conséquent, le financement public en faveur des aéroports est susceptible de fausser la concurrence et d'affecter les échanges sur le marché du transport aérien de l'Union.
(96)
Dans le cas d'espèce, étant donné qu'à l'époque des faits, l'Aeroporto dello Stretto desservait principalement des destinations nationales et deux liaisons internationales (Paris et Malte) et que, grâce aux fonds reçus, l'aéroport a eu la possibilité de rester sur le marché et d'étendre considérablement son activité, la Commission considère que les mesures en cause peuvent avoir faussé la concurrence et affecté les échanges entre États membres.
7.1.4. Conclusions concernant l'existence d'une aide
(97)
À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que les apports de capitaux en faveur de SO.G.A.S concédés par ses actionnaires publics pour compenser les pertes des exercices 2004, 2005 et 2006 constituent des aides d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
7.2. Légalité de l'aide
(98)
Les mesures en cause ont été mises en œuvre avant leur autorisation formelle par la Commission; ainsi, l'Italie n'a pas respecté l'obligation de suspension prévue à l'article 108, paragraphe 3, du TFUE.
7.3. Compatibilité de l'aide
7.3.1. Compatibilité au regard des règles sur les SIEG
(99)
SO.G.A.S. soutient que l'aide en cause est compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(100)
Cet article 106, paragraphe 2, dispose que «les entreprises chargées de la gestion de services d'intérêt économique général ou présentant le caractère d'un monopole fiscal sont soumises aux règles des traités, notamment aux règles de concurrence, dans les limites où l'application de ces règles ne fait pas échec à l'accomplissement en droit ou en fait de la mission particulière qui leur a été impartie. Le développement des échanges ne doit pas être affecté dans une mesure contraire à l'intérêt de l'Union».
(101)
Cet article introduit une dérogation à l'interdiction d'octroi d'aides d'État au titre de l'article 107 du TFUE dans la mesure où l'aide est nécessaire et proportionnée pour assurer la fourniture de services d'intérêt économique général dans des conditions économiques acceptables. En vertu du paragraphe 3 de l'article 106 du TFUE, la Commission veille à l'application du même article, notamment en précisant les conditions du respect des critères de nécessité et de proportionnalité.
(102)
Avant le 31 janvier 2012, l'encadrement communautaire des aides d'État sous forme de compensations de service public (ci-après, l'«encadrement SIEG de 2005») (27) et la décision SIEG de 2005 représentaient la réglementation adoptée par la Commission pour l'application de la dérogation prévue à l'article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(103)
Le 31 janvier 2012, le nouveau paquet SIEG est entré en vigueur, et notamment l'encadrement de l'Union européenne applicable aux aides d'État sous forme de compensations de service public (2011) (ci-après, l'«encadrement SIEG de 2011») (28) et la décision no 2012/21/UE de la Commission (29).
7.3.1.1. Compatibilité au sens de la décision no 2005/842/CE
(104)
Les mesures en cause ont été accordées en juin 2004, en juin 2005 et en décembre 2007. Le bénéficiaire affirme que ces mesures sont exemptées de l'obligation de notification en vertu de la décision no 2005/842/CE.
(105)
La décision no 2005/842/CE a déclaré compatibles les aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées dans le cadre du SIEG aux entreprises qui répondent aux conditions fixées dans ladite décision. En particulier, la décision no 2005/842/CE a déclaré compatibles les aides d'État sous forme de compensations de service public octroyées aux aéroports i) dont le trafic annuel ne dépasse pas un million de passagers, ii) dont le chiffre d'affaires total avant impôt est inférieur à 100 millions d'EUR pendant les deux exercices précédant celui de l'octroi du service d'intérêt économique général et qui reçoivent une compensation d'obligations de service public, dont le montant annuel est inférieur à 30 millions d'EUR (30).
(106)
La décision no 2005/842/CE s'appliquait uniquement aux aides sous forme de compensations de service public correspondant à de réels services d'intérêt économique général. Pour pouvoir bénéficier de cette exemption, la compensation des obligations de service public au titre de l'exploitation du SIEG devait en outre respecter les conditions spécifiques prévues aux articles 4, 5 et 6 de la décision (31).
(107)
L'article 4 de la décision no 2005/842/CE prévoit que le service d'intérêt économique général doit être confié à l'entreprise concernée au moyen d'un ou de plusieurs actes officiels indiquant notamment la nature et la durée des obligations de service public, les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation, ainsi que les mesures nécessaires pour éviter et, le cas échéant, récupérer les surcompensations. L'article 5 de la décision no 2005/842/CE dispose que le montant de la compensation ne doit pas excéder ce qui est nécessaire pour couvrir les coûts occasionnés par l'exécution des obligations de service public, en tenant compte des recettes y relatives ainsi que d'un bénéfice raisonnable. Enfin, l'article 6 de la décision no 2005/842/CE prévoit que les États membres procèdent à des contrôles réguliers afin de s'assurer que les entreprises ne bénéficient pas d'une compensation excédant le montant déterminé conformément à l'article 5.
(108)
Pour les raisons expliquées au point 7.1.2.1 de la présente décision, la Commission conclut que ni le bénéficiaire ni les autorités italiennes n'ont démontré que SO.G.A.S. avait été chargée d'obligations de service public clairement définies. En outre, ils n'ont pas démontré que les paramètres de calcul, de contrôle et de révision de la compensation ainsi que les modalités pour éviter et, le cas échéant, récupérer les surcompensations figuraient d'une quelconque manière dans les prétendus actes d'attribution qu'ils auraient adoptés. Il s'ensuit que les exigences énoncées aux articles 4, 5 et 6 de la décision no 2005/842/CE en ce qui concerne les actes d'attribution n'ont pas été respectées.
(109)
Par conséquent, la Commission estime que la compensation des pertes du gestionnaire de l'Aeroporto dello Stretto n'était pas compatible avec le marché intérieur, ni exemptée de l'obligation de notification sur la base de la décision no 2005/842/CE.
(110)
En outre, en l'absence de définition claire des obligations de service public imposées à SO.G.A.S., la mesure ne peut être considérée comme compatible avec le marché intérieur et exemptée de l'obligation de notification préalable visée à l'article 10, point b), de la décision no 2012/21/UE. Par conséquent, la Commission a examiné si la mesure pouvait être considérée comme compatible avec le marché intérieur au sens du point 69 de l'encadrement SIEG de 2011, qui dispose que «la Commission appliquera les principes énoncés dans la présente communication à toute aide illégale sur laquelle elle statuera après le 31 janvier 2012, même si cette aide a été octroyée avant cette date.»
7.3.1.2. Compatibilité au regard de l'encadrement SIEG de 2011
(111)
Le point 16 de l'encadrement SIEG de 2011 définit les exigences nécessaires pour que l'attribution d'un SIEG puisse être considérée comme valable. En particulier, il est précisé plus loin, sous a), au point 16, que l'acte d'attribution doit indiquer clairement la nature et la durée des obligations de service public. Dès lors, pour les mêmes motifs que ceux déjà exposés au point 7.1.2.1 de la présente décision, les mesures d'aide en cause ne peuvent pas être considérées comme compatibles au sens de l'encadrement SIEG de 2011. En particulier, la gestion de l'aéroport dans son ensemble n'a pas été clairement confiée au bénéficiaire sous la forme d'un SIEG. La Commission n'a reçu aucun acte d'attribution définissant ex ante de manière univoque le SIEG confié au bénéficiaire, ni son droit à une compensation. En outre, aucun élément n'a été fourni à la Commission prouvant que les points 17 et 18 de l'encadrement SIEG de 2011 ont été respectés.
(112)
La Commission conclut par conséquent que la mesure d'aide en cause ne peut pas être considérée comme compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 106, paragraphe 2, du TFUE.
(113)
Par souci d'exhaustivité, la Commission relève que le point 9 de l'encadrement SIEG de 2011 établit que la compensation des SIEG accordée aux entreprises en difficulté doit être appréciée au regard des lignes directrices communautaires pour les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté.
(114)
Au cours de la phase d'évaluation préliminaire, l'Italie avait en effet soutenu que SO.G.A.S. était une entreprise en difficulté au sens de ces lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration. Toutefois, l'Italie avait également soutenu que les mesures en cause ne faisaient pas partie d'un plan de restructuration et qu'il n'existait pas de plan de cette nature. Par conséquent, dans sa décision d'ouverture, la Commission avait estimé que ces mesures ne pouvaient pas être considérées comme compatibles avec les lignes directrices concernant les aides au sauvetage et à la restructuration.
(115)
Au cours de la procédure formelle d'examen, l'Italie n'a plus fait valoir que le gestionnaire de l'aéroport était en difficulté au moment de l'octroi des mesures d'aide et que, par conséquent, les aides étaient compatibles sur la base des lignes directrices précitées.
(116)
En l'absence d'éléments lui permettant d'apprécier la compatibilité des mesures en cause sur la base des lignes directrices sur les aides au sauvetage et à la restructuration, la Commission ne saurait déclarer ces mesures compatibles avec le marché intérieur en vertu des lignes directrices précitées.
7.3.2. Compatibilité au regard des nouvelles lignes directrices sur le secteur de l'aviation
(117)
Le 31 mars 2014, la Commission a adopté une communication intitulée «Lignes directrices sur les aides d'État aux aéroports et aux compagnies aériennes» (ci-après, les «nouvelles lignes directrices relatives au secteur de l'aviation») (32). Elles s'appliquent aux aides au fonctionnement des aéroports octroyées avant le 31 mars 2014.
(118)
Les aides au fonctionnement octroyées avant l'entrée en vigueur des nouvelles lignes directrices relatives au secteur de l'aviation pourraient être déclarées compatibles pour la totalité des coûts d'exploitation qui ne sont pas couverts pour autant que les conditions suivantes soient remplies:
-
contribution à un objectif d'intérêt commun bien défini: cette condition est remplie, notamment, si l'aide renforce la mobilité des citoyens de l'Union et la connectivité des régions ou favorise le développement régional (33);
-
nécessité de l'intervention publique: l'aide doit cibler les situations dans lesquelles elle peut conduire à une amélioration substantielle que le marché n'est pas en mesure de fournir lui-même (34);
-
présence d'un effet d'incitation: cette condition est remplie s'il est probable qu'en l'absence de l'aide, et compte tenu de la présence éventuelle d'aides à l'investissement et du niveau de trafic, le niveau d'activité économique de l'aéroport concerné serait sensiblement réduit (35);
-
proportionnalité du montant de l'aide (aide limitée au minimum nécessaire): pour être proportionnées, les aides au fonctionnement en faveur des aéroports doivent se limiter au minimum nécessaire pour réaliser l'activité bénéficiant de l'aide (36);
-
prévention des effets négatifs non désirés sur la concurrence et les échanges (37).
(119)
Selon les déclarations des autorités italiennes, la situation géographique périphérique et le développement insuffisant du transport de marchandises constituent de graves problèmes pour la région de Calabre, principalement à cause de l'absence d'infrastructures adéquates. L'Italie a déclaré que les mesures en cause font partie d'un projet plus large visant à renforcer le réseau des transports en Calabre. Ces mesures permettraient à SO.G.A.S d'améliorer les infrastructures et les services offerts par l'aéroport à la lumière de la nouvelle stratégie régionale qui vise à renforcer le réseau des transports et à rendre la région plus accessible.
(120)
Sur la base de ce qui précède, la Commission considère que les aides au fonctionnement octroyées à SO.G.A.S. ont contribué à la réalisation d'un objectif d'intérêt commun en vue d'améliorer l'accessibilité, la connectivité et le développement régional grâce au développement d'une infrastructure de transport aérien sûre et fiable.
(121)
Comme l'ont fait observer les nouvelles lignes directrices relatives au secteur de l'aviation, les aéroports de petite taille pourraient éprouver des difficultés à financer leurs activités sans apport de fonds publics. Selon le point 118 de ces nouvelles lignes directrices, les aéroports dont le trafic annuel est inférieur à 700 000 passagers peuvent ne pas être en mesure de couvrir une partie importante de leurs coûts d'exploitation. Le trafic de l'Aeroporto dello Stretto est toujours resté en dessous de 700 000 passagers. Par conséquent, la Commission considère que l'aide était nécessaire en ce qu'elle a permis une amélioration de la connectivité de la région de Calabre, que le marché n'était pas en mesure de fournir lui-même.
(122)
En l'absence de l'aide, les activités du bénéficiaire se seraient réduites de façon significative ou auraient même cessé. Dans le même temps, l'aide n'a pas excédé ce qui était nécessaire pour couvrir les pertes d'exploitation et elle était donc limitée au minimum nécessaire pour permettre l'exécution de l'activité faisant l'objet de l'aide.
(123)
Aucun autre aéroport ne se trouve dans la même zone d'attraction (38), puisque, comme il a été expliqué précédemment, l'aéroport le plus proche est situé à plus de 130 kilomètres. En outre, l'Italie a confirmé que l'infrastructure aéroportuaire a été mise à la disposition de toutes les compagnies aériennes à des conditions non discriminatoires. Ni les informations à disposition de la Commission, ni les observations des parties intéressées qui ont été présentées au cours de l'enquête n'ont mis en cause l'accès non discriminatoire à l'infrastructure.
(124)
À la lumière de ces considérations, la Commission conclut que les conditions de compatibilité énoncées par les nouvelles lignes directrices relatives au secteur de l'aviation sont remplies.
7.3.3. Conclusion sur la compatibilité de l'aide
(125)
Sur la base de l'évaluation qui précède, la Commission conclut que la mesure d'aide notifiée est compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 107, paragraphe 3, du TFUE.
(126)
Cette conclusion, formulée en vertu des règles en matière d'aides d'État, est sans préjudice de l'application d'autres dispositions du droit de l'Union, y compris dans le domaine de l'environnement.
8. CONCLUSIONS
(127)
La Commission estime que l'Italie a mis illégalement en œuvre l'aide en question, en violation de l'article 108, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne. Toutefois, sur la base de l'évaluation qui précède, elle a décidé de ne pas soulever d'objection à l'égard de l'aide, dans la mesure où elle est compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 107, paragraphe 3, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne et avec les nouvelles lignes directrices relatives au secteur de l'aviation,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
L'aide d'État mise à exécution par l'Italie en faveur de SO.G.A.S. S.p.A. (Società di Gestione dell'Aeroporto dello Stretto), d'un montant égal à 6 392 847 EUR, est compatible avec le marché intérieur au sens de l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Article 2
La République italienne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 11 juin 2014.