ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 4. února 2014
o španělských sazbách za elektřinu: distributoři SA.36559 (C 3/07) (ex NN 66/06) opatření Španělska
(oznámeno pod číslem C(2013) 7743)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/457/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany, aby v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1) vznesly připomínky, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
POSTUP
(1)
Dopisem ze dne 27. dubna 2006 podniky Céntrica plc a Céntrica Energía S.L.U. (dále souhrnně označovány pouze jako „Céntrica“) podaly Komisi stížnost ohledně systému regulovaných sazeb za elektřinu, který Španělsko aplikovalo v roce 2005.
(2)
Dopisem ze dne 27. července 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí poskytly informace o výše uvedeném opatření. Komise tyto informace obdržela dopisem ze dne 22. srpna 2006.
(3)
Dne 12. října 2006 byla věc zaevidována jako neoznámená podpora (věc NN 66/06).
(4)
Dopisem ze dne 9. listopadu 2006 Komise požádala španělské orgány, aby jí k výše uvedenému opatření poskytly dodatečná objasnění. Španělské orgány odpověděly dopisem ze dne 12. prosince 2006.
(5)
Dopisem ze dne 24. ledna 2007 Komise informovala španělské orgány, že se v souvislosti s uvedeným opatřením rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU).
(6)
Rozhodnutí Komise bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedenému opatření předložily připomínky.
(7)
Španělsko předložilo své připomínky v dopise ze dne 26. února 2007.
(8)
Komisi podaly připomínky tyto zúčastněné strany: galicijská samospráva (dopis ze dne 23. března 2007), podnik Céntrica (dopisy ze dne 26. března 2007 a 3. července 2007), ACIE - sdružení nezávislých dodavatelů energie (dopis ze dne 26. března 2007), asturská samospráva (dopis ze dne 27. března 2007), AEGE - sdružení uživatelů s vysokou spotřebou energie (dopis ze dne 2. dubna 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (dopis ze dne 3. dubna 2007), Ferroatlántica - výrobce kovů (dopis ze dne 3. dubna 2007), Alcoa (dopis ze dne 3. dubna 2007), UNESA - španělské elektroenergetické sdružení (dopis ze dne 25. dubna 2007), ENEL Viesgo (dopis ze dne 26. dubna 2007), Iberdrola (dopis ze dne 26. dubna 2007), Unión Fenosa Distribución (dopis ze dne 27. dubna 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007) a Endesa Distribución Eléctrica (dopis ze dne 27. dubna 2007).
(9)
Prostřednictvím dopisů ze dne 15. května a 6. července 2007 Komise předala připomínky zúčastněných stran španělským orgánům a dala jim příležitost, aby na tyto připomínky zareagovaly; připomínky španělských orgánů byly obdrženy v dopise ze dne 2. srpna 2007.
(10)
Céntrica poskytla další informace v dopisech ze dne 1. června 2007, 28. srpna 2007, 4. února 2008 a 1. března 2008.
(11)
V dopisech ze dne 30. července 2009, 19. března 2010, 6. října 2011, 12. dubna 2012, 31. srpna 2012, 4. února 2013 a 17. července 2013 Komise požádala španělské orgány, aby jí dané opatření dále objasnily. Španělské orgány odpověděly dopisy ze dne 5. října 2009, 26. dubna 2010, 7. prosince 2011, 12. června 2012, 18. října 2012, 11. února 2013 a 4. října 2013.
(12)
Dne 19. dubna 2013 byla věc rozdělena na dvě části: věc SA.21817 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro konečné uživatele elektřiny, a věc SA.36559 (C 3/07, ex NN 66/06), která se týká podpory pro distributory elektřiny. Toto rozhodnutí se zabývá pouze podporou pro distributory elektřiny.
PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
ŠPANĚLSKÁ ELEKTROENERGETICKÁ SOUSTAVA V ROCE 2005
Rozlišení mezi regulovanými a neregulovanými činnostmi
(13)
V legislativním rámci stanoveném zákonem 54/1997 ze dne 27. listopadu 1997 (Ley del sector eléctrico), který je základním kamenem španělské elektroenergetické soustavy, se zásadně rozlišuje mezi regulovanými a liberalizovanými činnostmi.
(14)
Výroba, dovoz, vývoz a maloobchodní dodávky elektřiny představují činnosti liberalizované, tedy činnosti, které mohou hospodářské subjekty volně vykonávat za tržních podmínek a u nichž stát neprovádí přísnou regulační kontrolu, např. kontrolu cen a dodacích podmínek.
(15)
Naopak distribuce, přenos a činnosti prováděné tržním provozovatelem (3) a provozovatelem soustavy (4) jsou plně regulovány státem. Tyto činnosti bývají obvykle regulovány státem v jakékoli elektroenergetické soustavě, neboť provozovatelé, kteří je provádějí, jsou de facto nebo de jure držiteli monopolu a v opačném případě by nebyli nijak omezováni v porušování pravidel hospodářské soutěže a mohli by si účtovat monopolistické ceny převyšující běžnou tržní cenu.
Čistá distribuce a dodávky za regulované sazby
(16)
V roce 2005 distribuce ve španělské elektroenergetické soustavě zahrnovala tři druhy regulované činnosti. První byla čistá distribuce. Čistá distribuce sestává z přepravy elektřiny distribučními sítěmi do míst odběru, a nejsou-li k dispozici alternativní sítě, představuje monopol. Druhý typ činnosti zahrnuje některé komerční řídicí činnosti, které jsou úzce spjaty s distribucí, např. odečítání elektroměrů, uzavírání smluv, fakturaci, poskytování zákaznických služeb atd. Třetím druhem regulované činnosti byly v roce 2005 dodávky za regulované sazby a tato činnost byla zákonem přidělena distributorům jako dodatek k jejich hlavnímu, právními předpisy stanovenému úkolu (řízení a zajišťování přístupu k elektrickým distribučním sítím) (5). Po reformě dokončené v roce 2009 již distributoři elektřinu za regulované sazby nedodávají.
(17)
Distributoři byli ze zákona povinni pořizovat elektřinu nutnou k zásobování regulovaných odběratelů na organizovaném velkoobchodním trhu („organizovaný trh“) za denní cenu (mezní systémová cena neboli „cena na organizovaném trhu“) nebo přímo od výrobců energie z obnovitelných zdrojů (6) a poté ji dále prodávat konečným odběratelům za příslušnou regulovanou sazbu.
Úloha distributorů jako finančních zprostředkovatelů soustavy
(18)
V roce 2005 měli koneční uživatelé k dispozici až 25 různých regulovaných sazeb v závislosti na úrovni spotřeby, profilu spotřeby a/nebo využití spotřeby a na napětí síťového připojení. Současně se na konečné uživatele vztahovalo devět dalších regulovaných poplatků za přístup k síti na volném trhu, které byly rovněž založeny na napětí přípojky a dalších vlastnostech (7). Na volném trhu hradili koneční uživatelé poplatky za přístup k síti dodavatelům a ti je předávali distributorům. Na regulovaném trhu byly poplatky za přístup k síti začleněny (zahrnuty) do regulované sazby „all-inclusive“, kterou platili koneční uživatelé distributorům. Od roku 2005 se ve Španělsku v systému regulovaných sazeb zavádí změny. Poslední z nich byla provedena v roce 2013, kdy Španělsko přijalo pro odvětví elektřiny nový legislativní rámec (zákon č. 24/13), který kromě jiných opatření obsahuje reformu regulace maloobchodních tržních cen. Španělsko oznámilo, že tento nový zákon a jeho prováděcí ustanovení budou v roce 2014 rozpracovány.
(19)
Úrovně souhrnných regulovaných sazeb a regulovaných poplatků za přístup k síti byly určovány předem na celý rok, obvykle před koncem roku N-1, v průběhu roku je však bylo možné upravit (8). Na roční zvýšení sazeb se však vztahoval strop (9). V zásadě se všechny úrovně sazeb a poplatků stanovovaly na základě prognózy takovým způsobem, aby se zaručilo, že regulované příjmy plynoucí z jejich uplatňování postačí k pokrytí celkových regulovaných nákladů spojených s elektroenergetickou soustavou. Tyto regulované náklady soustavy v roce 2005 zahrnovaly náklady na dodávky energie za souhrnné sazby, náklady na pořízení energie ze zvláštních režimů podpory (obnovitelné zdroje, kombinovaná výroba tepla a elektřiny atd.), náklady na přenos a distribuci, opatření pro řízení odběru, dodatečné náklady na výrobu elektřiny na španělských ostrovech, podporu pro místní uhlí, schodky z předchozích let atd.
(20)
V regulačním uspořádání ve Španělsku distributoři byli (a stále jsou) hlavními finančními zprostředkovateli soustavy. Distributoři nakládali se všemi příjmy plynoucími ze systému regulovaných sazeb, tedy s poplatky za přístup k síti a příjmy ze souhrnných sazeb. Tyto příjmy, souhrnně označované jako „likvidní příjmy“, se používaly k pokrytí všech regulovaných nákladů v soustavě. Neexistovala žádná pravidla, která by vyčleňovala konkrétní kategorii příjmů nebo jejich část na konkrétní kategorii nákladů či na jejich část. Výsledkem bylo, že příjmy plynoucí z poplatků za přístup k síti nebyly zcela ani zčásti vyčleněny na financování vyšších nákladů na podporu elektřiny z obnovitelných zdrojů či nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech.
(21)
Zúčtování se uskutečňovalo v rámci procesu vyrovnání, který probíhal pod přímou kontrolou španělského regulačního orgánu, Comisión Nacional de Energía (dále jen „CNE“). Z likvidních příjmů byla rovněž čerpána odměna distributorů (za činnosti týkající se distribuce jako takové), a to poté, co byly od příjmů odečteny všechny ostatní náklady.
Distributoři vs. dodavatelé a příslušné ceny
(22)
V roce 2005 tedy na maloobchodním trhu s elektřinou ve Španělsku působily dvě kategorie provozovatelů: distributoři, kteří byli povinni prodávat elektřinu za regulované sazby, a dodavatelé, kteří prodávali elektřinu za svobodně dojednaných podmínek. Z historických důvodů jsou distributoři ve Španělsku součástí vertikálně integrovaných skupin, tj. zavedených hospodářských subjektů, které tradičně provozovaly distribuční sítě v konkrétních zeměpisných oblastech, což se změnilo pouze kvůli minulým fúzím a konsolidacím. Na regulovaném trhu si distributoři účtovali souhrnné sazby, které nerozlišovaly mezi náklady na pořízení energie a náklady na přístup k síti.
(23)
Dodavatelé mohou buď patřit do vertikálně integrovaných skupin (které mají zpravidla samostatné divize pro výrobu, distribuci a dodávky), nebo mohou být novými tržními provozovateli. Noví tržní provozovatelé často nevlastní výrobní kapacitu a působí pouze na maloobchodním trhu. Jedním z těchto nových provozovatelů je i Céntrica. Na volném trhu si dodavatelé účtovali ceny, které musely pokrýt poplatek za přístup k síti (splatný distributorům), náklady na pořízení energie (náklady na pořízení energie na velkoobchodním trhu nebo náklady na vlastní výrobu v případě vertikálně integrované společnosti) a „obchodní rozpětí“, jež zahrnuje další náklady (náklady na uvádění na trh, systémy IT, fakturaci atd.) a také návratnost investovaného kapitálu.
(24)
V roce 2005 byla souběžná existence volného a regulovaného trhu, a zejména možnost, aby koneční uživatelé volně přecházeli z jednoho trhu na druhý, příčinou toho, že regulované sazby sloužily jako cenová reference (nebo faktický strop) pro ceny na volném trhu. Proto mohli dodavatelé provozovat činnost v daném tržním segmentu ziskově pouze tehdy, bylo-li obchodní rozpětí kladné, jinými slovy pokud existoval určitý prostor mezi maloobchodní cenou - v tomto případě regulovanou sazbou, na kterou měl odběratel nárok - a celkovými náklady dodavatele při obsluhování odběratelů.
Sazební schodek v roce 2005
(25)
Úroveň, na které byly stanoveny regulované sazby a poplatky za přístup k síti, v roce 2005 negenerovala dostatečné příjmy, aby soustava mohla získat zpět všechny náklady, které pak byly zpětně zdokumentovány za celý rok. Při konečném vyrovnání účtů za rok 2005, provedeném na konci roku regulačním orgánem CNE, byl zjištěn schodek ve výši 3,811 miliardy EUR. Nebylo to poprvé, kdy při zúčtování vznikl schodek, ale velikost schodku za rok 2005 neměla obdoby. Schodky již byly v nižší míře zaznamenány v letech 2000, 2001 a 2002.
(26)
Vláda mimo jiné podcenila skutečné náklady na pořizování elektřiny. Zatímco obecně vzato se spotřeba elektřiny u konečných uživatelů jak na regulovaném, tak volném trhu v roce 2005 vyvíjela přibližně podle prognóz z prosince 2004, v důsledku nepředpokládaných zvýšení cen během roku se velkoobchodní ceny v roce 2005 vyšplhaly na 62,4 EUR/MWh oproti 35,61 EUR/MWh v roce 2004, a průměrná velkoobchodní cena tak v roce 2005 dosáhla 59,47 EUR/MWh. Mezi příčiny tohoto zvýšení patří neobvykle suchý rok, kvůli němuž klesla výroba ve vodních elektrárnách o 55 %, nárůst cen ropy, dopad tržní ceny emisních povolenek CO2, které byly bezplatně obdrženy v rámci systému EU pro obchodování s emisemi, a nárůst poptávky po energii, který byl vyšší než růst HDP.
(27)
Španělský regulační orgán CNE poukázal na to, že v roce 2005 souhrnné sazby v průměru neodrážely všechny náklady na dodávky, a zejména náklady na pořizování energie na velkoobchodním trhu. Jak konkrétně vyplývá z níže uvedeného grafu, ceny zahrnuté v průměrných souhrnných regulovaných sazbách byly nižší než ceny na velkoobchodním trhu s elektřinou pouze v pěti měsících, a sice od ledna do února roku 2005 a poté znovu od dubna do června 2005. Mezi říjnem 2006 a prosincem 2007 však nastal vývoj opačný: během tohoto čtrnáctiměsíčního období se průměrné velkoobchodní ceny prudce propadly pod ceny energie zahrnuté v průměrných regulovaných souhrnných sazbách a tento pokles čistě přesahoval rozdíl zaznamenaný v sedmi měsících roku 2005, kdy byly velkoobchodní ceny vyšší než ceny zahrnuté v souhrnných sazbách.
Graf 1
Vážené průměrné velkoobchodní ceny vs. cena energie zahrnutá v souhrnné sazbě
Zdroj: CNE - Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005/2007 (Zpráva o vývoji hospodářské soutěže na trhu se zemním plynem a elektřinou. Období 2005/2007), s. 84.
(28)
Důležitým faktorem, který rovněž přispěl ke zvýšení celkových nákladů soustavy, byla vysoká úroveň podpory pro výrobu energie z obnovitelných zdrojů. Zejména proto, že si výrobci energie z obnovitelných zdrojů mohli vybrat přímou účast na organizovaném trhu. V roce 2005 byla tato možnost obzvláště lákavá, a proto se do organizovaného trhu zapojilo více výrobců energie z obnovitelných zdrojů, než se očekávalo, což vedlo ke zvýšení nákladů souvisejících se soustavou. Kromě toho přímá podpora na náklady na elektřinu ze zvláštního režimu (z obnovitelných zdrojů, z kombinované výroby tepla a energie) neprodanou na organizovaném trhu, které se zaúčtovaly jako regulované náklady, dosáhla v roce 2005 částky 2,701 miliardy EUR, což představuje nárůst o 5,75 % ve srovnání s rokem 2004. Pro názornost, náklady soustavy spojené s přenosem a distribucí dosáhly v roce 2004 částky 4,142 miliardy EUR, v roce 2005 částky 4,410 miliardy EUR a v roce 2006 částky 4,567 miliardy EUR.
Mechanismus přijatý za účelem předběžného financování a splacení schodku
(29)
Vývoj schodku nezůstal bez povšimnutí. Již v březnu 2005, kdy bylo jasné, že vzniká sazební schodek, španělské orgány v článku 24 královského dekretu č. 5/2005 (10) stanovily, že prostředky nutné k překlenutí mezery mezi náklady a příjmy elektroenergetické soustavy budou poskytnuty pěti největšími „oprávněnými elektroenergetickými subjekty“, tedy subjekty, které jsou oprávněny obdržet kompenzaci za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí (11), a to v procentním poměru:
-
Iberdrola, S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa, S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A: 6,08 %,
-
Endesa, S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás, S.A.: 1,91 %.
(30)
Záporná bilance na účtu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí by zavdala právo na splacení, tj. dotčené podniky by měly nárok pobírat příjmy od odběratelů elektřiny v budoucnosti. Společnosti mohly tato práva sekuritizovat a prodat na trhu. Předmětné společnosti jsou až na Elcogás S.A. mateřské společnosti vertikálně integrovaných skupin, které zpravidla provozují činnost jak v odvětví výroby elektřiny, tak v odvětví distribuce elektřiny (prostřednictvím svých distribučních divizí). Jak stanoví článek 24 královského dekretu č. 5/2005, motivy a kritéria, proč bylo pro účely předběžného financování schodku z roku 2005 určeno těchto pět společností, a nikoli jiné společnosti působící na španělském trhu s elektřinou, spočívají podle všeho v jejich právu na náhradu za náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a nikoli např. v jejich činnostech v odvětví distribuce. Elcogás S.A. byla a stále je společností, která působí výhradně v odvětví výroby elektřiny (12). Pro účely předběžného financování schodku v elektroenergetické soustavě v pozdějších letech Španělsko alternativně určilo mateřskou společnost subjektu (např. společnost Endesa S.A., Iberdrola S.A.) nebo její výrobní divizi (Endesa Generación S.A., Iberdrola Generación S.A. v královském dekretu č. 6/2009), nikdy však divizi distribuční (tedy Endesa Distribución Eléctrica, S.L., v plném rozsahu vlastněnou dceřinou společnost odpovědnou za distribuci elektřiny v rámci systému regulovaných sazeb v roce 2005).
(31)
V červnu 2006 přijaly španělské orgány rozhodnutí o opatřeních, jimiž měl být schodek z roku 2005 vyrovnán z prostředků spotřebitelů elektřiny prostřednictvím regulovaných sazeb. Královským dekretem č. 809/2006 (13) španělské orgány stanovily, že schodek z roku 2005 (nebo přesněji práva na splacení udělená pěti vybraným podnikům) bude splacen spotřebiteli v průběhu 14,5 roku prostřednictvím zvláštního příplatku jak k souhrnným sazbám, tak k sazbám za přístup. Tento příplatek, vypočtený jako roční částka nutná k lineárnímu zpětnému získání čisté současné hodnoty schodku z roku 2005 v průběhu 14,5 let, byl stanoven na úrovni 1,378 % souhrnné sazby a 3,975 % sazby za přístup na rok 2006. Použitelná úroková sazba byla tříměsíční sazba Euribor.
(32)
Tento příplatek byl považován za „specificky vyčleněný příspěvek“. Španělské orgány stanovily, že příjmy z příspěvku k financování schodku z roku 2005 poplynou na vkladový účet spravovaný regulačním orgánem CNE. Ten měl posléze finanční prostředky převádět vlastníkům práv na splacení, tedy elektrárenským podnikům, které financovaly schodek, nebo subjektům, které od nich následně práva na splacení koupily, a to podle podílu schodku, který každý z nich financoval.
Dopady úrovní sazeb na španělský trh
(33)
V roce 2005 bylo 37,49 % poptávky po elektřině ve Španělsku uspokojováno na volném trhu. Toto množství odpovídá poměrně nízkému počtu spotřebitelů: na volném trhu kupovalo energii pouze 8,5 % spotřebitelů, 91,5 % i nadále využívalo regulovaných sazeb (pokles oproti roku 2004, kdy to bylo 97 % spotřebitelů). Hlavní kategorií na volném trhu byli odběratelé vysokého napětí (především průmysloví odběratelé): 38,9 % z nich uplatnilo možnost volby a v roce 2005 jejich nákupy představovaly 29 % celkové spotřeby elektrické energie v pevninském Španělsku. Převážná většina domácností a malých odběratelů nízkého napětí, kteří měli možnost volby od roku 2003 (14), stále využívala regulované sazby; v roce 2005 se však výrazný počet těchto odběratelů také rozhodl přejít na volný trh. K 31. prosinci 2005 bylo na volném trhu přes 2 miliony spotřebitelů (oproti 1,3 milionu v roce 2004).
(34)
Cenová výhoda, kterou v průměru skýtaly regulované sazby v roce 2005, by však měla být zvažována souběžně s (poněkud zpožděným) návratem spotřebitelů na regulovaný trh. Jak ukazuje tabulka 2, počet spotřebitelů na volném trhu v průběhu roku 2005 rostl, v roce 2006 však klesl, až se procentní podíl (8,15 %) dostal na úroveň prvního pololetí roku 2005. Analogicky lze říci, že pokles v množství energie dodávané konečným uživatelům na volném trhu, který byl pozorován v prosinci 2004, pokračoval také v první polovině roku 2005. V období od června do září 2005 se sice výrazně zpomalil, v prosinci 2005 a v průběhu celého roku 2006 však pokračoval.
Tabulka 2
Podíl míst dodávek a energie na volném trhu (jako procentní podíl celkového trhu) 2004-2006
Elektřina
2004
2005
2006
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
březen
červen
září
prosinec
Jako % míst dodávek
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
Jako % energie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Zdroj: Zpráva CNE „Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006“ (Informační zpráva o dodávkách elektřiny a zemního plynu na degerulovaných trzích, aktualizace ze dne 31. prosince 2006).
(35)
Ačkoli dodavatelé začali ztráty pociťovat v polovině roku 2005, kdy začaly výrazně stoupat velkoobchodní ceny, dodavatelské smlouvy nebylo možné okamžitě vypovědět. Dodavatelé na volném trhu, zejména ti, kteří nedisponovali výrobní kapacitou, ale museli elektřinu pořizovat na velkoobchodním trhu, byli v důsledku toho nuceni vybrat si mezi tím, zda budou energii nabízet na volném trhu za ceny odpovídající regulovaným sazbám, a to navzdory možnosti, že jim vzniknou provozní ztráty, nebo zda si budou účtovat vyšší ceny, které by odrážely skutečné náklady na pořízení elektřiny, a tím ztratí podíl na trhu.
ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ PODLE ČL. 108 ODST. 2 SFEU
(36)
Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřování se opíralo o řadu různých důvodů, které jsou vysvětleny níže.
(37)
V rozhodnutí byly srovnány regulované sazby placené různými kategoriemi konečných uživatelů s odhadovanými cenami, které by uživatelé bývali museli zaplatit na volném trhu, pokud by regulované sazby neexistovaly, a byl vyvozen závěr, že většina kategorií uživatelů byla zřejmě zvýhodněna. Údajná podpora ve prospěch konečných uživatelů je předmětem samostatného rozhodnutí ve věci SA.21817 - Regulované sazby za elektřinu: spotřebitelé.
(38)
Pokud jde o distributory, v rozhodnutí o zahájení řízení bylo uvedeno, že podněcováním konečných uživatelů k tomu, aby se vrátili zpět na regulovaný trh, mohl systém poskytovat výhodu distributorům, kteří podle všeho u svých regulovaných činností těžili ze zaručeného ziskového rozpětí. Zdá se, že tato výhoda byla poskytnuta distributorům selektivně, neboť byli jedinými tržními provozovateli, jimž bylo povoleno prodávat elektřinu za regulované sazby.
(39)
Rozhodnutí rovněž konstatovalo, že systém zahrnoval převod státních prostředků, neboť cenový příplatek použitý k uhrazení schodku představuje parafiskální poplatek a příjmy, které z něj plynou, procházejí před předáním konečným příjemcům přes španělský regulační orgán CNE (veřejný subjekt). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s ohledem na příslušnou judikaturu Soudního dvora by tyto prostředky měly být považovány za prostředky státu.
(40)
Vzhledem k tomu, že velcí koneční uživatelé i distributoři působí na trzích, které jsou obecně otevřené hospodářské soutěži a obchodu v rámci Unie, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení dospěla k závěru, že jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU a že opatření představuje státní podporu ve prospěch konečných uživatelů a distributorů.
(41)
Když se zjistilo, že zřejmě nelze použít žádnou z odchylek stanovených v článku 107 SFEU, bylo v rozhodnutí o zahájení řízení posuzováno, zda lze poskytování elektřiny za regulované sazby považovat za službu obecného hospodářského zájmu, a zda by tedy v takovém případě mohla být uplatněna odchylka stanovená v čl. 106 odst. 2 SFEU. V rozhodnutí o zahájení řízení bylo připomenuto, že v odvětví elektroenergetiky je vlastní rozhodovací prostor členských států při stanovování závazků veřejné služby omezen ustanoveními směrnice Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (15) („směrnice o elektřině“). Směrnice o elektřině od členských států vyžaduje, aby stanovily závazek poskytovat univerzální službu (a v jeho rámci konkrétně i právo na dodávky za přiměřené ceny), přičemž tato služba má být omezena pouze na spotřebitele z řad domácností a malé podniky (16). Rozhodnutí dospělo k závěru, že s přihlédnutím k výše uvedené směrnici nelze poskytování elektřiny za regulované sazby středním či velkým podnikům (nikoli však domácnostem a malým podnikům) považovat za službu obecného hospodářského zájmu v pravém slova smyslu.
(42)
Komise tudíž vyjádřila vážné pochybnosti o tom, zda lze prvky podpory v regulovaných sazbách, které byly uplatňovány na jiné než malé podniky a na distributory, považovat za slučitelné se společným trhem.
PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(43)
Komise tím, že strany vyzvala, aby vznesly připomínky k rozhodnutí o zahájení důkladného vyšetřování, získala řadu podání ze strany velkých průmyslových odběratelů, distributorů, nezávislých dodavatelů a samospráv španělských autonomních oblastí. V tomto rozhodnutí budou zkoumány pouze připomínky týkající se postavení distributorů.
PŘIPOMÍNKY OD NEZÁVISLÝCH DODAVATELŮ
(44)
Byly obdrženy připomínky od společnosti Céntrica a od Sdružení nezávislých dodavatelů energie (ACIE). Jejich argumenty a závěry jsou do značné míry totožné a bude o nich pojednáno společně.
(45)
Céntrica klade v podání hlavní důraz na údajnou státní podporu poskytnutou distributorům elektřiny. Poukazuje na to, že v roce 2005 byla průměrná nákupní cena elektřiny na velkoobchodním trhu o téměř 70 % vyšší než předpokládaná průměrná pořizovací cena začleněná do souhrnných sazeb, které stanovila vláda prostřednictvím královského dekretu č. 2329/2004.
(46)
V důsledku tohoto rozporu mezi prognózami a skutečnými náklady nestačily příjmy ze soustavy k pokrytí nákladů, a to především proto, že cena placená distributory za nákup elektřiny byla vyšší než regulovaná cena, za niž museli elektřinu prodat. Distributoři proto ve svém účetnictví zaznamenali schodek. Avšak kvůli tomu, že španělské orgány přijaly mechanismus, který měl mezeru v příjmech vyplnit (a který spočíval v tom, že se od způsobilých výrobců energie vyžadovalo, aby předběžně financovali schodek výměnou za pozdější finanční vyrovnání), zůstaly účty distributorů vyrovnané a jejich ztráty byly de facto kompenzovány státem.
(47)
S dodavateli na volném trhu bylo zacházeno odlišně, přestože utrpěli obdobné ztráty. Podle společnosti Céntrica a sdružení ACIE měli dodavatelé na volném trhu obdobné pořizovací náklady jako distributoři (17). Kromě toho byli de facto nuceni se přizpůsobit úrovni souhrnné sazby stanovené vládou pro každou z kategorií odběratelů, protože jinak by nebyli schopni získat nové odběratele ani si udržet ty stávající. Sdružení ACIE zejména poukazuje na to, že na počátku roku 2005 jeho členové uzavřeli smlouvy na základě vládních prognóz velkoobchodních cen a že později museli tyto smlouvy dodržovat, i když se ukázalo, že nejsou ziskové. V důsledku toho utrpěli nezávislí dodavatelé ztráty. Avšak na rozdíl od distributorů nebyly ztráty nezávislých dodavatelů vyrovnány státem. Céntrica vypočítala, že v roce 2005 utrpěla ztráty ve výši 10 milionů EUR. Podle sdružení ACIE byla z trhu nucena odejít řada dodavatelů, včetně společností Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía a RWE.
(48)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica náhrada poskytnutá distributorům za jejich ztráty narušila hospodářskou soutěž, byla diskriminační vůči nezávislým dodavatelům a měla by být považována za státní podporu. Kromě toho, že Céntrica trvala na tom, že vyrovnání ztrát představuje samo o sobě výhodu, tvrdila, že zavedené subjekty na trhu (vertikálně integrované podniky) si mohly udržet svoje podíly na trhu a zabránit ztrátám tím, že mohly podněcovat odběratele k tomu, aby přešli od jejich ztrátových dodavatelských divizí k jejich divizím distribučním, které by případně obdržely náhradu.
(49)
Podle sdružení ACIE a společnosti Céntrica byla výhoda pro zavedené podniky „specifická“, tedy selektivní, jelikož z mechanismu financování a mechanismu kompenzace měli prospěch především distributoři, protože jim tyto mechanismy poskytly finanční a konkurenční výhodu oproti dodavatelům na volném trhu. Céntrica tvrdila, že rozdíl mezi distributory a dodavateli na volném trhu je čistě formální, jelikož obě kategorie se účastní hospodářské soutěže na témže trhu (maloobchodní prodej elektřiny), obě byly dotčeny souhrnnými sazbami (buď kvůli tomu, že byly uloženy zákonem, nebo proto, že ve skutečnosti fungovaly jako omezení tržních cen) a obě pořizovaly elektřinu za tutéž cenu a utrpěly tytéž ztráty.
(50)
Podle názoru společnosti Céntrica nebylo preferenční zacházení s distributory odůvodněno ničím, co by jakkoli souviselo s logikou a strukturou elektroenergetické soustavy, ani je nebylo možné považovat za náhradu za službu obecného hospodářského zájmu. Céntrica tvrdí, že systém porušil směrnici o elektřině, a to nejen kvůli diskriminační povaze režimu pro vyrovnání schodku, ale také kvůli tomu, že odběratelům bylo upřeno právo na transparentní ceny a sazby (18). Jelikož část ceny elektřiny splatná za rok 2005 byla odložena na budoucí roky, konečné účtované ceny nebyly spotřebitelům jasné.
(51)
Céntrica zastává názor, že selektivní výhoda v důsledku režimu pro vyrovnání schodku přinesla výhodu nejen distributorům, ale také vertikálně integrovaným podnikům, k nimž distributoři patřili. Podle společnosti Céntrica by měla být vertikálně integrovaná skupina pro účely uplatnění pravidel státní podpory vnímána jako jeden podnik. Céntrica tvrdí, že španělský systém umožňoval výrobním společnostem zvýšit ceny na velkoobchodním trhu a nadále vytvářet zisky. Za těchto okolností měly skupiny zájem na tom, aby si udržely tržní podíl, kterým disponovaly jejich distribuční divize. Proto by také vertikálně integrované skupiny měly být považovány za příjemce státní podpory.
PŘIPOMÍNKY DISTRIBUTORŮ
(52)
Připomínky byly obdrženy od sdružení UNESA (sdružení zastupující distributory) a od společností Iberdrola Distribución, Unión Fenosa Distribución, Enel Viesgo Distribución a Endesa Distribución. Jejich připomínky se do značné míry překrývají, a bude o nich proto pojednáno společně.
(53)
Distributoři (zastoupení sdružením UNESA) rozlišují mezi čistou distribucí a komerčními řídicími činnostmi, které považují za službu obecného hospodářského zájmu, na straně jedné a dodávkami za regulované sazby, které podle nich nezahrnovaly státní podporu, jelikož nebyly zdrojem finančního zvýhodnění, na straně druhé.
(54)
Distributoři připomínají, že právní podmínky, za nichž své činnosti vykonávali dodavatelé a distributoři, se značně lišily; distributoři museli pořizovat elektřinu pro dodávky za regulované sazby konkrétními způsoby (buď na organizovaném trhu, nebo od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“), zatímco dodavatelé mohli o cenách volně vyjednávat. Distributoři nemohli odmítnout dodávky odběratelům s regulovanými sazbami a nemohli získat jiné odběratele než ty, kteří se rozhodli využívat regulované sazby. Distributoři nemohli ani nabízet doplňkové služby, zatímco dodavatelé si mohli volně stanovit dodavatelské podmínky.
(55)
Níže uvedená tabulka shrnuje rozdíly mezi dodavateli na volném trhu a distributory, pokud jde o maloobchodní prodej elektřiny (19):
Povinnost dodávat
Potenciální trh
Pořizování energie
Dodavatelé
ne
všichni španělští uživatelé
jakýkoli mechanismus
Distributoři
ano
pouze uživatelé připojení k jejich sítím
na organizovaném trhu nebo od výrobců ve zvláštním režimu
Velkoobchodní pořizovací cena
Prodejní cena
Ziskové rozpětí
Dodavatelé
volná
volná
rozpětí z prodeje
Distributoři
cena na organizovaném trhu nebo regulovaná cena ve „zvláštním režimu“
regulované sazby
bez ziskového rozpětí
(56)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že dodavatelé na volném trhu vzhledem k odlišným právním a věcným podmínkám nekonkurovali distributorům, ale spíše regulovaným sazbám, které na trhu sloužily jako referenční cena.
(57)
Distributoři tvrdí, že dodávání elektřiny za sazbu pro ně nebylo ziskové ani žádným způsobem výhodné. Zatímco u čisté distribuce a komerčních řídicích činností zahrnovala odměna distributorů ziskové rozpětí, z něhož byl zhodnocen investovaný kapitál, u dodávek za regulované sazby získali distributoři pouze náhradu za náklady bez jakéhokoli ziskového rozpětí. Zejména je třeba podotknout, že náklady „uznané“ distributorovi se zakládaly na průměrné vážené ceně placené za elektřinu během referenčního období. Za určitých okolností mohly být tyto uznané náklady nižší než skutečné celkové náklady distributora. Pokud regulovaný prodej dosáhl přebytku, tyto prostředky nezůstaly distributorovi, ale byly v rámci procesu zúčtování přiděleny na financování jiných obecných nákladů souvisejících se soustavou. Částka uznaná státem se rovnala rozdílu mezi průměrnou váženou cenou za pořízení elektřiny, který byl vynásoben množstvím energie, jež každý distributor přepravil, po opravě o standardní ztráty.
(58)
Distributoři dále tvrdí, že neměli žádný přímý ani nepřímý finanční prospěch z toho, že odběratelé přešli z volného trhu zpět k regulovaným sazbám, jelikož jejich odměna za čistou distribuci a komerční řízení nijak nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby nebo na množství elektřiny, která byla za danou sazbu prodána.
-
Zaprvé, jak je vysvětleno výše, odměnou za dodávky za regulované sazby bylo pouze nahrazení nákladů.
-
Zadruhé, odměna za čistou distribuci také nezávisela na počtu odběratelů využívajících regulované sazby, neboť se zakládala na objemu „přepravené energie“, jež zahrnovala veškerou elektřinu přepravenou distributory v síti bez ohledu na to, zda byla energie prodána za regulované sazby, nebo za cenu na volném trhu.
-
Zatřetí, odměna za komerční řídicí činnosti rovněž nezávisela na počtu odběratelů, jimž byla elektřina dodávána za regulované sazby, neboť zákon stanovil, že platby budou založeny na počtu uzavřených smluv (jak u sazeb za přístup, tak u sazeb regulovaných), a proto nijak nesouvisela s počtem odběratelů využívajících regulované sazby. Od distributorů se v každém případě vyžadovalo, aby vyřizovaly žádosti všech odběratelů, např. pokud jde o změny typu připojení, o smlouvy, fakturaci sazeb za přístup, odečty elektroměrů atd., a to bez ohledu na druh dodávky.
(59)
Distributoři tudíž dospěli k závěru, že „vyrovnání“, které obdrželi za dodávky za regulované sazby, by mělo být vnímáno spíše jako náhrada za částky, které museli ze zákona zaplatit předem, nebo jako kompenzace za ztrátu či škodu.
(60)
Iberdrola konkrétně tvrdí, že by bylo právně a ekonomicky nesprávné přičítat schodek distributorům. Náklady, které vznikly při pořizování elektřiny pro regulovaný trh, bylo možné přičítat elektroenergetické soustavě, nikoliv distributorům, kteří pouze prováděli právní ustanovení. Příjmy z prodeje za regulované ceny nebyly nikdy vlastnictvím distributorů, ale patřily elektroenergetické soustavě jako celku, a proto by měla být jako „prodejce“ elektřiny za regulované ceny vnímána soustava. V soustavě, která je regulována v tak vysoké míře jako ta španělská, by podle společnosti Iberdrola nebylo rozumné přičítat distributorům finanční nerovnováhy, které byly způsobeny regulační strukturou nebo chybami v odhadech budoucích nákladů na energii.
(61)
Iberdrola zároveň podotýká, že distributoři si neponechávali příjmy z příplatků, které byly jakožto „specificky vyčleněný příspěvek“ ihned převáděny na vkladový účet otevřený regulačním orgánem CNE a byly předávány výrobcům, kteří předběžně financovali schodek.
PŘIPOMÍNKY REGIONÁLNÍ ASTURSKÉ SAMOSPRÁVY
(62)
Regionální asturská samospráva vznesla tytéž připomínky jako španělská vláda. V této souvislosti se tedy odkazuje na níže popsané připomínky Španělska.
PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(63)
Španělsko zastává názor, že systém regulovaných sazeb z roku 2005 nezahrnoval podporu ani pro konečné uživatele, ani pro distributory. Zejména pokud jde o distributory, má Španělsko za to, že vyrovnání, které obdrželi, je v souladu s judikaturou Soudního dvora ve věci Altmark, a státní podporu proto nepředstavuje.
EXISTENCE PODPORY
ŽÁDNÁ PŘÍČINNÁ SOUVISLOST MEZI OPATŘENÍM STÁTU A SCHODKEM A NEPŘIČITATELNOST SCHODKU STÁTU
(64)
Španělsko tvrdí, že schodek nebylo možné přičítat státu, jelikož byl způsoben nepředvídatelnými vnějšími okolnostmi, a nikoli úmyslným záměrem státu dotovat určité činnosti.
(65)
Španělsko uvádí, že legislativa EU platná v roce 2005 dodávkám elektřiny za regulované sazby stanovené státem nebránila. Proto byl státní regulační zásah právně platný, neboť se jednalo o projev národní svrchovanosti. Jednou z těchto svrchovaných výsad je možnost stanovit sazby tak, aby očekávané náklady odpovídaly očekávané poptávce.
(66)
Distributoři vybírali prostředky prostřednictvím souhrnných sazeb a sazeb za přístup a poté převáděli část z tohoto příjmu na zvláštní účty (podle procentních podílů stanovených v každoročním dekretu o sazbách). Poté odečítali nákup elektřiny na organizovaném trhu a od výrobců spadajících do „zvláštního režimu“. Pokud příjem ze souhrnných sazeb a sazeb za přístup nepokrýval náklady na regulované činnosti, vznikal sazební schodek.
(67)
Španělsko tvrdí, že schodek v roce 2005 byl způsoben rozdílem mezi vládními prognózami velkoobchodních cen elektřiny a skutečnými cenami zaznamenanými na organizovaném trhu. Mimořádně vysoké ceny v roce 2005 byly způsobeny nepředvídatelnými příčinami, které lze přičítat zásahu vyšší moci (viz 26. bod odůvodnění).
(68)
Jelikož událostí, která dala vzniknout údajné podpoře, byl podle všeho nárůst velkoobchodních cen převyšující prognózu, údajnou výhodu není možné přičítat žádnému právnímu aktu. I pokud by se předpokládalo, že takováto výhoda existovala, byla by způsobena okolnostmi, které nijak nesouvisely se záměry státu. Existence vyšší moci podle Španělska narušuje příčinnou souvislost mezi správním rozhodnutím, jímž se sazby stanovovaly, a konkurenční výhodou, která by vedla ke státní podpoře. I za předpokladu, že by byla splněna objektivní podmínka příčinné souvislosti, subjektivní podmínka záměru (přičitatelnosti) na straně státu by stále chyběla.
ŽÁDNÉ PROSTŘEDKY STÁTU
(69)
Španělsko tvrdí, že sazby nezahrnovaly veřejné prostředky. Zaprvé, Španělsko v tomto ohledu prohlašuje, že příplatek není „poplatkem“ ve smyslu judikatury Evropského soudního dvora o parafiskálních poplatcích, neboť jej nevybírá stát a nejde o fiskální poplatek. Podle Španělska je příplatek nedílnou součástí sazby a má stejnou povahu. Sazba je tudíž soukromá cena.
(70)
Zadruhé, finanční prostředky nevybíral stát ani nebyly placeny do fondu určeného státem. Sazby vybírali distributoři, nikoli stát, a proto jde o soukromé ceny, které zaručovaly spravedlivou odměnu subjektů (jak stanoví zákon 54/1997). Nejedná se o daně ani veřejné ceny. Stát za nic odměnu neposkytoval, neboť odměnu nabízel systém na základě tržních sil v případě neregulovaných činností a na základě přístupových sazeb stanovených státem v případě činností regulovaných. Jelikož tento systém pro stát nepředstavuje žádnou zátěž, nejsou podle judikatury ve věci Sloman Neptun (20) dotčeny státní prostředky. Předmětné prostředky navíc nikdy neplynuly do státní pokladny, neuváděly se v rozpočtových zákonech, nepodléhaly ověřování ze strany nevyššího kontrolního úřadu a nebylo možné je získat zpět od dlužníků prostřednictvím správních postupů. Dluhy vůči elektroenergetické soustavě nepodléhaly úrokové sazbě použitelné na dluhy vůči státu.
(71)
Španělsko trvá na tom, že s těmito prostředky nakládal španělský regulační orgán CNE, který plnil pouze funkci účetního prostředníka. Španělské orgány uvádějí, že již v rozhodnutí z roku 2001 o nákladech spojených s přechodem na konkurenční prostředí ve Španělsku (S.A. NN 49/99) Komise stanovila, že „převod prostředků přes CNE je v zásadě účetní povahy. Finanční prostředky převáděné na účet CNE nikdy nebyly vlastnictvím tohoto subjektu a byly neprodleně vyplaceny příjemcům podle předem určené částky, kterou CNE nemůže nijak změnit“. Na základě této úvahy Komise dospěla k závěru, že „není v postavení, aby mohla určit, zda příjmy plynoucí z poplatku stanoveného v rámci režimu nákladů spojených s přechodem na konkurenční prostředí představují státní prostředky“.
(72)
Zatřetí, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že regulovaný prodej uskutečňovaný distributory byl financován prostřednictvím „zvláštní daně“ placené všemi španělskými konečnými uživateli elektřiny. Podle Španělska nebyli distributoři „financováni státem“, ale pobírali rozumnou a spravedlivou odměnu za výkon zákonem uloženého úkolu, který byli povinni plnit.
(73)
Kromě toho při prodeji elektřiny za regulované sazby a při jejím pořizování od výrobců na organizovaném trhu distributoři vytvářeli schodek (který byl pokryt pomocí mechanismu předběžného financování, jenž byl stanoven královským dekretem č. 5/2005), ale příjmy z příplatku k sazbě měli obdržet výrobci, nikoli distributoři.
ŽÁDNÁ VÝHODA
(74)
Španělsko nesouhlasí s předběžným závěrem Komise, že regulované sazby distributory ekonomicky zvýhodňovaly.
(75)
Pokud jde o distributory, Španělsko zpochybňuje závěr Komise, že systém sazeb zaručoval distributorům minimální ziskové rozpětí. Španělsko tvrdí, že dodávky prováděné distributory za regulované sazby byly odůvodněny potřebou zaručit službu obecného hospodářského zájmu a že odměna za regulované činnosti byla určena výhradně na pokrytí nákladů, které vznikly při plnění povinností spojených s těmito činnostmi.
ŽÁDNÝ DOPAD NA HOSPODÁŘSKOU SOUTĚŽ A OBCHOD MEZI ČLENSKÝMI STÁTY
(76)
Španělské orgány tvrdí, že regulační ustanovení, která se vztahovala na dodávky za regulované sazby, neomezovala svobodu usazování dodavatelů elektřiny a že se španělským dodavatelům ve srovnání s dodavateli z jiných členských států nedostávalo preferenčního zacházení.
(77)
V roce 2005 měl Pyrenejský poloostrov tak nízkou kapacitu propojení, že v podstatě neexistoval skutečný vnitřní trh s energií. Španělské orgány zastávají názor, že vzhledem k této izolaci by bylo nepřiměřené vyvozovat závěr, jak činí Komise, že sazba měla dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy.
(78)
Španělské orgány tvrdí, že elektřina nebyla ze Španělska vyvážena a že distributoři, kteří působili ve Španělsku, nemohli prodávat španělskou energii mimo španělské území. Na druhé straně do podnikání v oblasti distribuce se mohla zapojit jakákoli způsobilá společnost za stejných podmínek jako španělské podniky a dostalo by se jí stejného právního a ekonomického zacházení.
(79)
Dodavatelé naopak podle Španělska vykonávali volnou, neregulovanou činnost. Čelili odpovídajícím rizikům a měli odpovídající výhody. Přijetím těchto rizik souhlasili s tím, že za určitých nepředvídatelných podmínek nemusí být jejich maloobchodní činnost zisková. Ziskovost by se nicméně vrátila, jakmile by to umožnily sazby nebo by pominuly mimořádné okolnosti.
ANALÝZA Z HLEDISKA JUDIKATURY VE VĚCI ALTMARK
(80)
Španělsko tvrdí, že v roce 2005 nebyly regulované sazby v rozporu s právem Unie, neboť lhůta pro liberalizaci trhu pro všechny odběratele (včetně domácností) končila 1. července 2007.
(81)
Podle Španělska splňovalo pokrytí nákladů, které vznikly distributorům při dodávání energie za regulované sazby, čtyři kritéria vymezená v judikatuře ve věci Altmark, a proto tento zásah nespadá do definice státní podpory.
(82)
Za prvé, dodávky elektřiny jsou službou obecného zájmu a stát musí zasáhnout, aby zabránil zneužití dominantního postavení v důsledku existence jediné sítě (přirozený monopol). Společnosti, které vykonávají regulované činnosti, proto plní závazky veřejné služby.
(83)
Za druhé, parametry pro stanovení sazeb byly vymezeny objektivně a transparentně. Odměna za regulované činnosti byla objektivní a transparentní. Na distribuční trh mohly vstoupit také jiné podniky z EU.
(84)
Za třetí, platby za regulované činnosti pokrývaly pouze náklady spojené s plněním závazku veřejné služby. Distributoři mohli platbu obdržet pouze za náklady týkající se regulovaných činností.
(85)
Za čtvrté, složitý regulační rámec pro stanovení sazeb a postup pro vyrovnání prokazují, že systém sazeb se zakládal na důkladné analýze nákladů a příjmů spojených se soustavou a na analýze poptávky po elektrické energii.
(86)
Z výše uvedených důvodů Španělsko dospělo k závěru, že systém sazeb nepředstavoval státní podporu, jelikož byl v souladu s judikaturou ve věci Altmark.
POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(87)
Oblast působnosti tohoto rozhodnutí je omezena na dodávky elektrické energie velkým a středním podnikům prováděné distributory podle regulovaných sazeb a nevztahuje se na ostatní činnosti distributorů, které souvisejí s čistou distribucí. Tyto ostatní činnosti jsou právně i finančně zcela nezávislé na prodeji za regulované sazby a v každém případě spadají mimo oblast působnosti rozhodnutí o zahájení řízení, v němž byly vzneseny pochybnosti pouze o tom, zda je údajná výhoda poskytnutá distributorům v důsledku nízké úrovně regulovaných sazeb a v důsledku opatření přijatých k vyrovnání a splacení schodku z roku 2005 slučitelná s vnitřním trhem.
EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU
(88)
Opatření představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže jsou splněny všechny následující podmínky: opatření a) ekonomicky zvýhodňuje příjemce; b) je poskytováno státem nebo ze státních prostředků; c) je selektivní; d) ovlivňuje obchod v rámci Unie a může narušit hospodářskou soutěž v Unii. Jelikož všechny tyto podmínky musejí být splněny kumulativně, Komise se v hodnocení omezí na existenci ekonomického zvýhodnění příjemců.
Existence ekonomického zvýhodnění
(89)
Podniky jsou zvýhodněny ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, jestliže získají ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískaly. V tomto ohledu Soudní dvůr Evropské unie rozhodl, že za určitých okolností poplatky za služby, které se poskytují v souvislosti se závazky uloženými ze strany členských států, nepřesahující roční nepokryté náklady a mající zaručit, že dotčené podniky nebudou ztrátové, nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, ale spíše protihodnotu za služby, které dotčené podniky poskytují (21).
(90)
Konkrétněji pokud jde o odvětví elektroenergetiky, v rámci své rozsáhlé praxe v rozhodování podle čl. 107 odst. 1 a čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU o závazcích, na jejichž základě musejí distributoři pořizovat elektřinu z určitých zdrojů energie za cenu, která je vyšší než cena tržní, Komise také nezastávala názor, že by vyrovnání, které pokrývá rozdíl mezi pořizovacími náklady a tržními cenami, ekonomicky zvýhodňovalo distributory, kteří jsou příjemci takového vyrovnání. V těchto případech dotčené hospodářské subjekty jednaly na základě regulačních závazků v elektroenergetické soustavě jako pouzí zprostředkovatelé a bylo jim poskytováno vyrovnání za jejich náklady, aniž by je toto vyrovnání mělo jakkoli ekonomicky zvýhodnit, ačkoli je třeba podotknout, že právní předpisy bývaly mohly uložit pouze povinnost nákupu bez náhrady nákladů.
(91)
Totéž platí konkrétněji v oblasti dodávky elektrické energie za regulované sazby, pokud jde o náhradu, jíž měly být financovány rozdíly mezi příjmy a velkoobchodními pořizovacími cenami elektřiny za regulované sazby, které požadovali způsobilí spotřebitelé (22). Z toho vyplývá, že náhrada nákladů na nákup elektřiny poskytnutá distributorům v odvětví elektřiny nutně nemusí představovat ekonomické zvýhodnění ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Údajnou náhradu poskytnutou španělským distributorům za náklady na dodávky za regulované sazby je třeba přezkoumat i s ohledem na tyto precedenty.
(92)
Předběžný závěr Komise v rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřování zněl, že španělští distributoři byli ekonomicky zvýhodněni ve srovnání s tržními podmínkami, a to ze dvou důvodů. Zaprvé, distributoři u dodávek za regulovanou sazbu údajně získali zaručené ziskové rozpětí. Zadruhé, sazby podněcovaly uživatele k přechodu na regulovaný trh obsluhovaný distributory, a údajně tak vedly ke zvýšení příjmů distributorů. Tyto dva důvody lze shrnout do jediného tvrzení, a to že zisky distributorů v roce 2005 vzrostly v poměru k jejich dodávkám elektřiny za regulované sazby.
(93)
Dostupný popis španělské elektroenergetické soustavy a informace poskytnuté v průběhu řízení, které jsou zohledněny v 16., 19., 20., 57. a 58. bodě odůvodnění, toto tvrzení nepodporují. Zatímco u čisté distribuce zahrnovala odměna distributorů v roce 2005 ziskové rozpětí, u dodávek za regulovanou sazbu distributoři dostávali pouze náhradu („uznání“) nákladů bez ziskového rozpětí. Obdobně lze konstatovat, že odměna distributorů za čistou distribuci nebyla závislá na počtu odběratelů využívajících regulované sazby ani na množství elektřiny, která byla za sazbu prodána, a proto by příjmy distributorů v případě, že by byli obsloužili velký počet odběratelů využívajících regulované sazby, nijak nevzrostly.
(94)
Z toho je patrné, že informace shromážděné během řízení nepodporují tvrzení, že prodej elektřiny za regulované sazby zvýšil v roce 2005 zisky španělských distributorů, protože měli zaručené ziskové rozpětí.
(95)
Pokud jde o otázku, zda uznání nákladů na dodávky a jejich vyrovnání poskytlo distributorům ekonomickou výhodu, kterou by jinak za tržních podmínek nezískali, je třeba zdůraznit, že uznání vzniklých nákladů v podobě práv na splacení, která byla poskytnuta pěti podnikům určeným v článku 24 královského dekretu č. 5/2005, konkrétně podnikům Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A., nepředstavuje odměnu za jejich distribuční činnost. Jak již bylo vysvětleno ve 29. a 30. bodě odůvodnění, ačkoli společnost Elcogás S.A., která nevlastnila žádné dceřiné společnosti, v roce 2005 (ani v pozdějších letech) nepůsobila v odvětví distribuce, dotčené podniky byly určeny na základě jejich předchozího práva obdržet náklady spojené s přechodem na konkurenční prostředí, a to případně s ohledem na jejich výrobní činnost, avšak nikoli distribuci za regulované sazby.
(96)
Zadruhé, i za předpokladu, že by bylo možné práva na splacení, která odrážejí závazek pěti výše uvedených podniků předběžně financovat schodek v elektroenergetické soustavě z roku 2005, vykládat jako náhradu za náklady na distribuci, které vznikly čtyřem z těchto podniků, jež provozovaly činnost v odvětví distribuce za regulované sazby, měly by být zohledněny skutečné podmínky, za nichž byli distributoři povinni tuto plně regulovanou činnost provádět. Jak již bylo popsáno v 54. a 55. bodě odůvodnění, distributoři nemohli vytvářet zisky ani ztráty, nemohli si zvolit, jakým způsobem pořídí elektřinu, nemohli si vybírat své zákazníky, nemohli určovat prodejní cenu či nabízet dodatečné služby se ziskovým rozpětím. Sami distributoři ani vertikálně integrované skupiny, k nimž patřili, neměli žádný ekonomický zájem, ať přímý, či nepřímý, na tom, aby dodávali elektřinu za regulovanou sazbu. Vertikálně integrovaná skupina by bývala měla spíše zájem na dodávání elektřiny konečným uživatelům za podmínek na volném trhu, neboť její dodavatelská divize by z takového prodeje bývala měla zisk, což by se však nedělo, pokud by uživatelé byli zásobováni distributorem skupiny za regulované sazby.
(97)
Z toho je zřejmé, že srovnání s podmínkami dodávek za podmínek volného trhu nebere v potaz odlišné právní a věcné okolnosti dodavatelů na volném trhu a distributorů, kteří dodávají elektřinu za regulované sazby. Ačkoliv stát může v zásadě distributorům v elektroenergetické soustavě určit kupní a prodejní ceny a další obchodní podmínky, neznamená to, že náhradou nákladů, které vznikly distributorům, je těmto distributorům poskytováno ekonomické zvýhodnění, které by jinak za tržních podmínek nezískali. Regulace sazeb podpořená závazkem dodávat elektřinu totiž neponechává prostor pro svobodné rozhodování o nejdůležitějších aspektech dodávky, jako jsou cena a produkce. Nejenže za hypotetických tržních podmínek, tedy při neexistenci regulačních omezení ohledně takových základních parametrů, by distributoři mohli konečným spotřebitelům účtovat mnohem vyšší sazby, které by pokryly všechny náklady. Co víc - a to je ještě důležitější - ve španělské elektroenergetické soustavě (stejně jako v každé jiné soustavě) byl v roce 2005 distributor - nebo provozovatel sítě vysokého napětí pro odběratele s vysokou spotřebou energie - jednoduše zprostředkovatel, který fyzicky připojuje uživatele k síti, což je nezbytnou podmínkou pro dodávku elektřiny. Vzhledem k tomu, že v roce 2005 ve Španělsku neexistovala hypotetická alternativní distribuční síť, dotčení distributoři byli určeni pro volný i regulovaný trh a oba tyto trhy zásobovali. Distributoři hrají zásadní úlohu, neboť umožňují dodávku elektřiny bez ohledu na specifická regulační uspořádání či politiku či bez ohledu na to, zda jsou konkurenční podmínky upravující dodávku založeny na tržních mechanismech, nebo na regulaci.
(98)
V systému regulovaných sazeb, jako byl ten španělský v roce 2005, by byl v rámci běžné činnosti nedostatek zdrojů na celkových účtech soustavy v jednom roce obvykle vyrovnán následující rok prostřednictvím vyšších sazeb a/nebo přístupových poplatků uložených konečným uživatelům, a na druhé straně po poklesu nákladů by mohl vzniknout přebytek, který by následně umožnil sazby nebo poplatky snížit. Pokud však nejsou konkrétní kategorie příjmů vyčleněny na náklady, po zvýšení (poklesu) příjmů a/nebo nákladů ke vzniku odpovídajícího schodku ani přebytku, který by distributoři mohli využít, dojít nemusí. Jak je např. uvedeno v grafu 1 ve 27. bodě odůvodnění, zatímco ceny energie zahrnuté v regulovaných sazbách byly během většiny měsíců v roce 2005 obecně nižší než velkoobchodní tržní ceny, v období od listopadu 2006 do prosince 2007 tomu bylo naopak, aniž by se tento vývoj odrazil ve zvýšených ziscích distributorů z dodávek za regulované sazby. To odpovídá regulačnímu uspořádání systému, v němž distributoři nenesli náklady nerovnováhy mezi celkovými náklady a příjmy souvisejícími se soustavou nebo jejich částí, stejně jako z této činnosti nikdy neměli žádný zisk a jakýkoli přebytek z prodeje elektřiny za regulované sazby by se použil k pokrytí jiných nákladů soustavy.
(99)
Distributoři fungovali jako finanční zprostředkovatelé elektroenergetické soustavy, neboť centralizovali všechny finanční toky, jak příchozí (regulované příjmy ze sazeb a přístupových poplatků), tak odchozí (všechny obecné náklady spojené se soustavou). Regulované příjmy a náklady související s elektroenergetickou soustavou v roce 2005, jak jsou popsány v 19., 20. a 28. bodě odůvodnění, zahrnují širokou škálu regulovaných nákladů vzniklých vlivem trhu nebo zaujaté strategie, např. nákladů na nákup elektřiny (včetně elektřiny z obnovitelných zdrojů), dodatečných nákladů na výrobu elektřiny na španělských ostrovech a nákladů na přenos a distribuci atd., aniž by specifické příjmy byly vyčleněny na určité náklady. Regulované příjmy nikdy nebyly vlastnictvím distributorů, výjimkou byla odměna za čistou distribuci, kterou si distributoři po odečtení všech ostatních nákladů souvisejících se soustavou ponechávali.
(100)
Jakýkoli schodek v účtech, jako byl schodek v roce 2005, by se proto bez ohledu na příčiny objevil na účtech distributorů, aniž by oni sami mohli jakkoli rozhodovat o úrovni regulovaných příjmů a nákladů nebo o financování specifických nákladů pomocí specifických příjmů. Jak je patrné z údajů uvedených ve 28. bodě odůvodnění, náklady na přenos a distribuci v rámci elektroenergetické soustavy v roce 2005 činily 4,410 miliardy EUR, což odpovídá stejným kategoriím nákladů v letech 2004 a 2006. Výše nákladů pro distributory tedy nemá žádný vztah k výši schodku z roku 2005.
(101)
Klasifikace schodku z roku 2005 jako „ztráty distributorů“ proto podle všeho není odůvodněná, protože schodek nelze přičítat činnosti na straně distributorů, ale spíše regulačním ustanovením, jimiž se stanoví právo konečných uživatelů na dodávky za regulované sazby, a do jisté míry také regulačním a politickým volbám, které byly učiněny např. s cílem podpořit výrobu elektřiny z obnovitelných zdrojů a kombinovanou výrobu tepla a energie. Z toho vyplývá, že financování schodku na účtech elektroenergetické soustavy prostřednictvím mechanismů, které jsou popsány ve 29. až 32. bodě odůvodnění, není způsobem, jak absorbovat specifické ztráty distributorů, nýbrž celkové ztráty soustavy. Je nasnadě, že pokud by pět velkých elektroenergetických subjektů neuznalo schodek z roku 2005 ve výši 3,811 miliardy EUR a předběžně jej nefinancovalo, nebylo by možné uhradit vzniklé náklady soustavy na přenos a distribuci ku prospěchu všech uživatelů, ať na regulovaném, či volném trhu.
(102)
Při formálním vyšetřování nebylo zjištěno, že by distributoři byli zvýhodněni jakýmkoliv jiným způsobem. Distributoři přenášeli celý přínos z nízkých regulovaných sazeb na konečné uživatele, z prodeje neměli žádný zisk a neměli žádný prospěch ani z toho, že se uživatelé vrátili na regulovaný trh. Z toho je zřejmé, že z finančního hlediska bylo postavení distributorů ve Španělsku plně srovnatelné s postavením zprostředkovatele soustavy. V tomto ohledu se uznání nákladů na dodávky elektřiny za regulované sazby v rámci španělské elektroenergetické soustavy v roce 2005 v zásadě neliší od vyrovnání za náklady na nákup elektřiny, které Komise neklasifikovala jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, a to jak pokud jde o elektřinu z určitých zdrojů (90. bod odůvodnění), tak velkoobchodní elektřinu pro dodávky za regulované sazby (91. bod odůvodnění).
(103)
I když se rozhodnutí o zahájení řízení nezaměřuje na vertikálně integrované subjekty, k nimž distributoři patří a které jsou zčásti účetně a právně odděleny, Komise s cílem zabývat se stížnostmi společnosti Céntrica také posoudila, zda takové subjekty nemohly být nepřímo zvýhodněny a zda takové zvýhodnění nemohlo představovat státní podporu. Céntrica zejména tvrdila, že integrované subjekty působící v odvětví maloobchodního prodeje elektřiny na volném trhu (prostřednictvím distribuční divize) se mohly vyhnout ztrátám podněcováním uživatelů k tomu, aby přešli k jejich vlastní distribuční divizi. Společnost Céntrica rovněž tvrdila, že výrobce začleněný do integrovaného subjektu měl motivaci k tomu, aby udržoval vysoké velkoobchodní ceny, protože by distribuční divize integrovaného subjektu (která prodávala elektřinu za regulovanou sazbu) byla chráněna před ztrátami.
(104)
Komisi se nepodařilo zjistit existenci ekonomické výhody v důsledku toho, že si uživatelé elektřiny vybírali spíše distributory než dodavatele. Z ekonomického hlediska přechod od dodávek k distribuci nevytvořil zisky, ale pouze zabránil ztrátám dodavatelských divizí čtyř vertikálně integrovaných skupin, tedy skupin Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A. a Endesa, S.A. (podnik Elcogás pak působil pouze v odvětví výroby elektřiny). Tato skutečnost však nemůže představovat výhodu pro uvedené čtyři dotčené společnosti, protože dodavatelské divize se těmto ztrátám mohly v každém případě vyhnout jednoduše tím, že by rozvázaly dodavatelské smlouvy. Pro dodavatelské divize proto systém nepředstavoval výhodu, ale naopak sankci: přišly o zákazníky. Systém byl i pro distributory finančně neutrální (z důvodů, které jsou vysvětleny výše). A výrobci by pak elektřinu tak jako tak prodali na velkoobchodním trhu.
(105)
Pokud jde o údajnou motivaci výrobců k tomu, aby velkoobchodní ceny udržovali na vysoké úrovni, nutno poznamenat, že i když tržní prostředí vytvořené španělskými orgány mohlo motivovat výrobce ke zvyšování cen, sazby samy o sobě ke zvýšení velkoobchodních cen nevedly. Skutečné zvýšení cen by od výrobců bylo vyžadovalo komplexní strategie a protisoutěžní chování. Nebyla zjištěna žádná přímá příčinná souvislost mezi sazbami a možným umělým zvýšením velkoobchodních cen; taková souvislost je i nadále neprokázanou teoretickou hypotézou.
(106)
Komise také zvážila možnost, že systém tím, že z trhu s elektřinou vytlačil konkurenty působící na volném trhu, mohl zvýhodnit zavedené skupiny tím, že zvýšil a „přemodeloval“ jejich podíl na trhu tak, aby byl víceméně totožný s velikostí distribuční sítě každé ze čtyř vertikálně integrovaných skupin. Nebylo však možné prokázat ani tuto hypotetickou výhodu, a to z těchto důvodů:
-
Zaprvé, ne vždy je možné „přesunout zákazníky“ v rámci téže skupiny. Zákazníci, kteří byli obsluhováni dodavatelskou divizí společnosti Endesa v oblasti, ve které byla místním distributorem Iberdrola, si nemohli vybrat distribuční divizi Endesy, ale pouze distribuční divizi Iberdroly. Kromě toho v důsledku výběru regulovaného trhu vznikly integrovaným subjektům čisté náklady, jelikož se tím zvýšil schodek, který musely za nevýhodných podmínek financovat.
-
Za druhé, skupiny neměly z prodeje elektřiny distributory žádný zisk. Proto se potenciální výhoda plynoucí z většího tržního podílu nemohla projevit v ziscích za rok 2005 (rok, který je předmětem vyšetřování), ale pouze v ziscích v pozdějších letech, kdy byl volný trh opět životaschopný. Aby tato výhoda nabyla reálné povahy, uživatelé obsluhovaní distributorem určité skupiny by bývali museli přejít zpět k dodavatelské divizi téže skupiny. V té fázi by však klient, který by uvažoval o nové změně dodavatele, býval měl na výběr ze všech dodavatelů působících na španělském trhu. Komise proto nezjistila existenci konkrétní výhody, jež by souvisela s pouhou existencí vyššího tržního podílu skupin v období, na které se vztahuje vyšetřování.
-
Integrované skupiny naopak podléhaly objektivní sankci: povinnost financovat schodek za podmínek, které nebyly výnosné, neboť úroková sazba vzešlá z práv na splacení byla nižší než odpovídající tržní sazba, a sekuritizace práv na splacení byly tudíž spojeny s odměnou, která byla pravděpodobně nižší, než odměna, jež by byla získána, pokud by byla uplatněna tržní sazba.
(107)
Na základě výše uvedených skutečností Komise dospěla k závěru, že pokud jde o dodávky uživatelům z řad podniků, regulační systém zavedený Španělskem v roce 2005 přímo ani nepřímo ekonomicky nezvýhodnil distributory ani integrované skupiny, do nichž náležejí.
(108)
Pokud jde tedy o tvrzení společnosti Céntrica, že systém diskriminačně rozlišoval mezi distributory a dodavateli na volném trhu, Komise připomíná, že k diskriminaci může docházet, je-li odlišně zacházeno s osobami, jež jsou ve stejném věcném a právním postavení, nebo naopak je-li stejně zacházeno s osobami, které se nacházejí v odlišném věcném a právním postavení.
(109)
Za prvé, tvrzení je zjevně neopodstatněné v případě společnosti Elcogás S.A., které bylo uděleno právo na splacení, i když nepůsobila v odvětví distribuce. Za druhé, nebylo prokázáno, že by ostatním čtyřem určeným společnostem, tedy společnosti Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A a Endesa, S.A., byla poskytována náhrada, protože jako distributoři dodávaly elektřinu za regulované sazby, jak již bylo zmíněno ve 30. bodě odůvodnění. Za třetí, a to v každém případě, ve španělském elektroenergetickém odvětví nebyli distributoři a dodavatelé na volném trhu ve stejném věcném a právním postavení. Povinnost dodávat elektřinu za regulované sazby byla plněna na základě regulačních omezení, která přiměla distributory, aby jednali jako pouzí finanční a dodavatelští zprostředkovatelé, kteří provádějí právní ustanovení, zatímco dodávky za podmínek na volném trhu byly plně liberalizovanou činností. Proto nelze rozdílné zacházení, které Céntrica napadla, považovat za diskriminaci, a to bez ohledu na skutečnost, že úroveň regulovaných sazeb mohla poškodit proces liberalizace. To však nebylo způsobeno tím, že byla distributorům udělena protiprávní státní podpora.
ZÁVĚR
(110)
Pochyby, jež Komise vyjádřila v rozhodnutí o zahájení řízení, byly během formálního vyšetřování vyvráceny. Komise je přesvědčena, že tím, že Španělsko uznalo náklady, jež distributorům elektřiny vznikly při dodávce elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby, nebyla distributorům poskytnuta ekonomická výhoda ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(111)
Vzhledem k tomu, že kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou kumulativní, není nutné zkoumat, zda byla splněna zbývající kritéria. Komise proto dospěla k závěru, že opatření nepředstavuje státní podporu ve prospěch distributorů elektřiny. Tento závěr se týká situace a období, na které se vztahuje stížnost, a není jím nijak dotčena možnost, aby Komise přezkoumala opatření, která Španělsko přijalo po roce 2005,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Skutečnost, že Španělské království uznalo náklady distributorů elektřiny, jež jim vznikly při dodávání elektřiny středním a velkým uživatelům z řad podniků za regulované sazby v roce 2005, tím, že společnostem Iberdrola, S.A., Unión Eléctrica Fenosa, S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico, S.A., Endesa, S.A. a Elcogás, S.A. udělilo práva na splacení stanovená královským dekretem č. 5/2005, nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 4. února 2014.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 4 février 2014
concernant la mesure relative aux tarifs d'électricité espagnols: distributeurs SA.36559 (C3/07) (ex. NN 66/06) mise à exécution par l'Espagne
[notifiée sous le numéro C(2013) 7743]
(Le texte en langue espagnole est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2014/457/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles (1) et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
PROCÉDURE
(1)
Par lettre du 27 avril 2006, les sociétés Céntrica plc et Céntrica Energía S.L.U. (ci-après dénommées collectivement «Céntrica») ont porté plainte auprès de la Commission au sujet du système de tarifs réglementés d'électricité appliqué en Espagne en 2005.
(2)
Par lettre du 27 juillet 2006, la Commission a demandé aux autorités espagnoles de fournir des informations sur la mesure susmentionnée. La Commission a reçu ces informations par lettre du 22 août 2006.
(3)
Le 12 octobre 2006, l'affaire a été enregistrée comme aide non notifiée (affaire NN 66/06).
(4)
Par lettre du 9 novembre 2006, la Commission a demandé aux autorités espagnoles des précisions supplémentaires au sujet de cette mesure. Les autorités espagnoles ont répondu par lettre du 12 décembre 2006.
(5)
Par lettre du 24 janvier 2007, la Commission a informé les autorités espagnoles de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (TFUE) à l'égard de cette mesure.
(6)
La décision de la Commission a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2). La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations sur la mesure en cause.
(7)
Les autorités espagnoles ont présenté leurs observations par lettre du 26 février 2007.
(8)
La Commission a reçu des observations des parties intéressées suivantes: Xunta de Galicia (lettre du 23 mars 2007), Céntrica (lettres des 26 mars 2007 et 3 juillet 2007), ACIE - Asociación de Comercializadores Independientes de Energía (association des négociants indépendants en énergie) (lettre du 26 mars 2007), Gobierno de Asturias (lettre du 27 mars 2007), AEGE - Asociación de Empresas con Gran Consumo de Energía (association des entreprises à forte consommation d'énergie) (lettre du 2 avril 2007), Asturiana de Zinc - AZSA (lettre du 3 avril 2007), Ferroatlántica - producteur de métaux (lettre du 3 avril 2007), Alcoa (lettre du 3 avril 2007), UNESA - Asociación Española de la Industria Eléctrica (association espagnole de l'industrie électrique) (lettre du 25 avril 2007), ENEL Viesgo (lettre du 26 avril 2007), Iberdrola (lettre du 26 avril 2007), Unión Fenosa Distribución (lettre du 27 avril 2007), Hidrocantábrico Distribución Eléctrica (lettre du 27 avril 2007) et Endesa Distribución Eléctrica (lettre du 27 avril 2007).
(9)
Par lettres du 15 mai et du 6 juillet 2007, la Commission a transmis les observations des parties intéressées aux autorités espagnoles en leur donnant la possibilité de les commenter à leur tour, et a reçu leurs commentaires par lettre du 2 août 2007.
(10)
Céntrica a présenté des informations complémentaires par lettres du 1er juin 2007, du 28 août 2007, du 4 février 2008 et du 1er mars 2008.
(11)
Par lettres des 30 juillet 2009, 19 mars 2010, 6 octobre 2011, 12 avril 2012, 31 août 2012, 4 février 2013 et 17 juillet 2013, la Commission a demandé aux autorités espagnoles de nouvelles clarifications au sujet de la mesure. Celles-ci ont répondu respectivement par lettres des 5 octobre 2009, 26 avril 2010, 7 décembre 2011, 12 juin 2012, 18 octobre 2012, 11 février 2013 et 4 octobre 2013.
(12)
Le 19 avril 2013, le dossier a été divisé en deux parties: l'affaire SA.21817 (C3/07 ex NN 66/06), qui concerne les aides aux utilisateurs finals d'électricité, et l'affaire SA.36559 (C3/07 ex NN 66/06), qui concerne les aides aux distributeurs d'électricité. La présente décision porte exclusivement sur les aides aux distributeurs d'électricité.
DESCRIPTION DÉTAILLÉE DE LA MESURE
LE SYSTÈME D'ÉLECTRICITÉ ESPAGNOL EN 2005
Distinction entre activités réglementées et non réglementées
(13)
Dans le cadre législatif établi par la loi no 54/1997 du 27 novembre 1997 sur le secteur de l'électricité (ci-après la «LSE»), qui constitue la pierre angulaire du système d'électricité espagnol, une distinction fondamentale est opérée entre activités réglementées et activités libéralisées.
(14)
La production, l'importation, l'exportation et la fourniture au détail d'électricité sont des activités libéralisées, autrement dit, des activités que les opérateurs économiques peuvent exercer librement dans des conditions de marché et sur lesquelles l'État n'exerce aucun contrôle de réglementation strict au moyen, par exemple, du contrôle des prix et des conditions d'approvisionnement.
(15)
En revanche, la distribution, le transport et les activités menées par l'opérateur du marché (3) et par l'opérateur du système (4) sont entièrement réglementés par l'État. Normalement, l'État réglemente ces activités dans tout système d'électricité, étant donné que les opérateurs qui les entreprennent jouissent de monopoles de fait ou de droit et que, faute de réglementation, rien n'empêcherait les opérateurs d'enfreindre les règles de concurrence et d'appliquer des prix monopolistiques, supérieurs au prix normal du marché.
Simple distribution et fourniture à des tarifs réglementés
(16)
En 2005, la distribution comprenait trois types d'activités réglementées dans le système d'électricité espagnol. La première était la simple distribution. Ce type de distribution consiste à transmettre de l'électricité vers les points de consommation par l'intermédiaire des réseaux de distribution et constitue un monopole, étant donné qu'il n'existe pas d'autres réseaux. Le deuxième type d'activité regroupe certaines activités de gestion commerciale étroitement liées à la distribution, comme le relevé de compteurs, la conclusion de contrats, la facturation, la prestation de services aux clients, etc. En 2005, la troisième activité réglementée était la fourniture d'électricité à un tarif réglementé, qui était confiée par la loi aux distributeurs, en sus de leur mission légale principale (gérer les réseaux de distribution d'électricité et donner accès à ces réseaux) (5). À la suite de la réforme achevée en 2009, les distributeurs ne fournissent plus d'électricité à des tarifs réglementés.
(17)
La loi prévoyait que les distributeurs devaient acheter l'électricité nécessaire pour approvisionner les clients ayant opté pour les tarifs réglementés sur le marché de gros organisé (le «pool») au prix du jour (prix marginal du système ou «prix du pool») ou directement auprès des producteurs d'énergies renouvelables (6), et revendre ensuite l'électricité aux consommateurs finals au tarif réglementé applicable.
Rôle des distributeurs en tant qu'intermédiaires financiers du système
(18)
En 2005, il y avait pas moins de 25 tarifs réglementés différents pour les utilisateurs finals en fonction du niveau, du profil et/ou de l'usage de la consommation ainsi que de la tension de raccordement au réseau. Parallèlement, neuf droits d'accès au réseau réglementés, variant également en fonction de la tension de raccordement et d'autres caractéristiques, étaient appliqués aux utilisateurs finals sur le marché libre (7). Sur le marché libre, les utilisateurs finals payaient les droits d'accès au réseau aux fournisseurs, qui les répercutaient sur les distributeurs. Sur le marché réglementé, les droits d'accès au réseau étaient intégrés dans un tarif réglementé global que les utilisateurs finals payaient aux distributeurs (ils étaient implicites). Depuis 2005, l'Espagne a apporté des modifications au système des tarifs réglementés. Le dernier changement date de 2013, lorsque l'Espagne a adopté un nouveau cadre législatif pour le secteur de l'électricité (la loi no 24/13) comprenant, entre autres, la réforme de la réglementation des prix du marché de détail. L'Espagne a annoncé que cette nouvelle loi et ses dispositions d'application seraient développées en 2014.
(19)
Les niveaux des tarifs intégraux réglementés et des droits d'accès au réseau réglementés étaient décidés au préalable, une fois pour toute l'année, en général avant la fin de l'année N-1, même s'ils pouvaient être adaptés au fil de l'année (8). Cependant, les augmentations annuelles des tarifs ne pouvaient pas dépasser une limite maximale (9). En principe, tous les niveaux des tarifs et des droits étaient fixés, sur la base de prévisions, afin de garantir que les recettes résultant de leur application suffisent pour couvrir l'ensemble des coûts réglementés du système d'électricité. En 2005, ces coûts comprenaient les coûts de la fourniture d'énergie pour les tarifs intégraux, les coûts de l'achat d'énergie dans le cadre de régimes spéciaux de soutien (sources renouvelables, cogénération, etc.), les coûts de transport et de distribution, les mesures de gestion de la demande, les coûts supplémentaires de la production d'électricité dans les îles espagnoles, le soutien au carbone national, les déficits des années précédentes, etc.
(20)
Dans le régime de réglementation d'Espagne, les distributeurs étaient, et restent, les principaux intermédiaires financiers du système. Ils géraient toutes les recettes du système de tarifs réglementés, c'est-à-dire les droits d'accès au réseau et les recettes des tarifs intégraux. Ces recettes, appelées collectivement «recettes liquidables», étaient utilisées pour financer tous les coûts réglementés du système. Il n'existait pas de règles destinant une catégorie donnée de recettes, ou une partie de celles-ci, à une catégorie spécifique de coûts, ou à une partie de ceux-ci. En conséquence, les recettes provenant des droits d'accès au réseau n'étaient ni entièrement ni partiellement destinées à financer les coûts plus élevés de soutien à l'électricité produite à partir de sources renouvelables ou les coûts de production dans les îles espagnoles.
(21)
Les comptes étaient compensés dans le cadre d'une procédure de liquidation menée sous le contrôle direct du régulateur espagnol, la Comisión Nacional de Energía (Commission nationale de l'énergie, CNE). La rémunération des distributeurs (pour les activités liées à la distribution même) provenait également des recettes liquidables, après déduction de tous les autres coûts.
Distributeurs contre fournisseurs et prix respectifs
(22)
Par conséquent, en 2005, deux catégories d'opérateurs étaient actives sur le marché du détail de l'électricité en Espagne: les distributeurs, qui étaient tenus de vendre l'électricité à des tarifs réglementés, et les fournisseurs, qui vendaient l'électricité dans des conditions négociées librement. Pour des raisons historiques, en Espagne, les distributeurs font partie de groupes intégrés verticalement, à savoir les opérateurs historiques, qui ont traditionnellement exploité les réseaux de distribution dans certaines zones géographiques et qui n'ont connu de changements qu'à la suite de fusions et de consolidations. Sur le marché réglementé, les distributeurs appliquaient des tarifs intégraux, qui n'opéraient pas de distinction entre les coûts de l'achat d'énergie et les coûts de l'accès au réseau.
(23)
Les fournisseurs peuvent faire partie de groupes intégrés verticalement (qui possèdent normalement plusieurs divisions de production, distribution et fourniture) ou être de nouveaux opérateurs du marché. Souvent, les nouveaux opérateurs n'ont pas une capacité de production suffisante et opèrent uniquement sur le marché de détail. Céntrica fait partie de ces nouveaux opérateurs. Sur le marché libre, les fournisseurs pratiquaient des prix qui devaient couvrir le droit d'accès au réseau (qu'ils devaient payer aux distributeurs), les coûts d'achat de l'énergie (coûts d'achat sur le marché de gros ou coûts de production propre, dans le cas des entreprises intégrées verticalement) et une «marge de commercialisation», qui couvrait d'autres coûts (frais de commercialisation, systèmes informatiques, facturation, etc.), ainsi qu'une rémunération sur le capital investi.
(24)
En 2005, étant donné la coexistence du marché libre et du marché réglementé et, en particulier, la possibilité pour les utilisateurs finals de passer librement de l'un à l'autre, les tarifs réglementés faisaient office de référence (ou de limitation en fait) pour les prix sur le marché libre. Par conséquent, un fournisseur pouvait seulement opérer de façon rentable sur une segment donné du marché s'il existait une marge de commercialisation positive, c'est-à-dire une certaine différence entre le prix de détail - en l'occurrence, le tarif réglementé auquel le client avait droit - et les coûts généraux exposés pour fournir le service aux clients.
Le déficit tarifaire de 2005
(25)
En 2005, le niveau auquel les tarifs réglementés et les droits d'accès au réseau étaient fixés ne permettait pas de générer des recettes suffisantes pour que le système puisse récupérer tous les coûts documentés postérieurement pour toute l'année. La procédure de liquidation définitive pour 2005, qui a été menée à bien par la CNE à la fin de l'année, a révélé un déficit de 3,811 milliards EUR. Ce n'était pas la première fois que la procédure de liquidation mettait au jour un déficit, même si celui de 2005 était sans précédent. En 2000, 2001 et 2002, des déficits inférieurs avaient déjà été enregistrés.
(26)
Le gouvernement a notamment sous-estimé les coûts réels de l'achat d'électricité. Par conséquent, si, d'une manière générale, la consommation d'électricité des utilisateurs finals, tant sur le marché réglementé que sur le marché libre, a évolué en 2005 comme prévu en décembre 2004, les hausses de prix imprévues qui ont été appliquées pendant l'année ont porté les prix de gros à 62,4 EUR/MWh en 2005, alors qu'ils s'élevaient à 35,61 EUR/MWh en 2004, de sorte que le prix de gros moyen en 2005 était de 59,47 EUR/MWh. Cette augmentation est notamment due à une année extrêmement sèche, qui a donné lieu à une réduction de 55 % de la production d'électricité hydraulique, à la hausse des prix du pétrole, à la répercussion du prix de marché des quotas d'émission de CO2 reçus gratuitement au titre du système européen d'échange de quotas d'émission et à une augmentation de la demande d'énergie supérieure à la croissance du PIB.
(27)
La Commission nationale de l'énergie (CNE), le régulateur espagnol, a signalé qu'en 2005, en moyenne, les tarifs intégraux ne reflétaient pas tous les coûts de fourniture, et notamment le coût d'achat de l'énergie sur le marché de gros. En particulier, comme le montre le graphique ci-dessous, pendant cinq mois seulement, entre janvier et février 2005, puis à nouveau entre avril et juin 2005, les prix implicites de l'énergie dans les tarifs réglementés intégraux moyens étaient inférieurs aux prix du marché de gros de l'électricité. Cependant, entre octobre 2006 et décembre 2007, c'est le contraire qui s'est produit: durant cette période de quatorze mois, les prix de gros moyens ont chuté brusquement sous les prix implicites de l'énergie dans les tarifs réglementés intégraux moyens, avec une différence nettement plus marquée que celle observée pendant les sept mois de 2005 durant lesquels les prix de gros étaient supérieurs aux prix implicites dans les tarifs intégraux.
Graphique 1
Prix moyen pondéré du marché de gros par rapport au prix implicite de l'énergie dans le tarif intégral
Source: CNE - «Informe sobre la evolución de la competencia en los mercados de gas y electricidad. Periodo 2005-2007», page 84.
(28)
Un autre facteur important qui a contribué à augmenter les coûts généraux du système a été le niveau élevé de subventions à la production d'énergies renouvelables. En particulier, les producteurs d'énergies renouvelables pouvaient choisir de participer directement au «pool». En 2005, ce choix était particulièrement attrayant, de sorte qu'un plus grand nombre de producteurs d'énergies renouvelables que prévu initialement a participé au «pool», ce qui a donné lieu à des coûts plus élevés pour le système. En outre, le soutien direct aux coûts de l'électricité provenant du régime spécial (énergies renouvelables, cogénération) non vendue au «pool», qui étaient inscrits en comptabilité comme des coûts réglementés, se montait à 2,701 milliards EUR en 2005, ce qui supposait une augmentation de 5,75 % par rapport à 2004. À titre illustratif, les coûts de transport et de distribution du système s'élevaient à 4,142 milliards EUR en 2004, 4,410 milliards EUR en 2005 et 4,567 milliards EUR en 2006.
Mécanisme adopté pour préfinancer et rembourser le déficit
(29)
Le déficit n'est pas passé inaperçu. Dès mars 2005, lorsqu'il est devenu évident qu'un déficit tarifaire apparaissait, les autorités espagnoles ont décidé, par l'article 24 du décret-loi royal no 5/2005 (10), que les fonds nécessaires pour combler la différence seraient fournis par les cinq plus grandes «entreprises d'électricité ayant des droits de recouvrement», à savoir les entreprises ayant le droit de recevoir des compensations pour les coûts échoués (11), à hauteur des pourcentages suivants:
-
Iberdrola S.A.: 35,01 %,
-
Unión Eléctrica Fenosa S.A.: 12,84 %,
-
Hidroeléctrica del Cantábrico S.A.: 6,08 %,
-
Endesa S.A.: 44,16 %,
-
Elcogás S.A.: 1,91 %.
(30)
Le solde négatif du compte des coûts échoués donnerait lieu à des droits de recouvrement consistant en le droit pour les entreprises de recevoir des recettes des consommateurs d'électricité à l'avenir. Les entreprises devant fournir les fonds pouvaient titriser ces droits et les vendre sur le marché. Ces entreprises, à l'exception d'Elcogás S.A., sont des entreprises mères d'entités intégrées verticalement qui sont normalement actives dans le domaine de la production d'électricité ainsi que dans le secteur de la distribution par l'intermédiaire de branches de distribution. D'après l'article 24 du décret-loi royal no 5/2005, il semble que les motifs et les critères régissant la désignation de ces cinq entreprises aux fins du préfinancement du déficit tarifaire de 2005 - et non d'autres entreprises actives sur le marché espagnol de l'électricité - soient leur droit de recevoir des compensations pour les coûts échoués et non, par exemple, leur activité dans le secteur de la distribution. En effet, Elcogás S.A. était et est toujours une entreprise uniquement active dans le domaine de la production d'électricité (12). De même, afin de préfinancer le déficit du système d'électricité les années suivantes, l'Espagne a désigné, en alternance, l'entreprise mère de l'entité (par exemple, Endesa S.A ou Iberdrola S.A.) ou sa branche chargée de la production (Endesa Generación S.A. ou Iberdrola Generación S.A. dans le décret-loi royal no 6/2009), mais jamais la branche responsable de la distribution (à savoir, Endesa Distribución Eléctrica S.L, filiale à 100 % chargée de la distribution d'électricité dans le système de tarifs réglementés en 2005).
(31)
En juin 2006, les autorités espagnoles ont adopté une décision relative aux modalités de comblement du déficit de 2005 par les consommateurs d'électricité au moyen des tarifs réglementés. Par le décret royal no 809/2006 (13), les autorités espagnoles ont établi que les consommateurs paieraient le déficit de 2005 ou, plus précisément, les droits de recouvrement conférés aux cinq entreprises choisies, et ce durant quatorze ans et demi par une taxe spéciale appliquée tant sur les tarifs intégraux que sur les tarifs d'accès. Cette taxe, calculée comme étant la somme annuelle nécessaire pour combler de manière linéaire la valeur actuelle nette du déficit de 2005 au cours de quatorze années et demie, a été fixée à 1,378 % du tarif intégral et à 3,975 % du tarif d'accès pour 2006. Le taux d'intérêt applicable était le taux Euribor à trois mois.
(32)
Cette taxe était assimilée à une «cotisation affectée à un but précis». Les autorités espagnoles ont prévu que les recettes issues de la contribution destinée à financer le déficit de 2005 s'accumuleraient sur le compte de dépôt géré par la CNE. Celle-ci transférerait ensuite les fonds aux titulaires des droits de recouvrement, autrement dit, aux entreprises d'électricité qui ont financé le déficit, ou aux entités qui leur auraient par la suite racheté les droits de recouvrement, en fonction de la partie du déficit financée par chacune d'elles.
Effets des niveaux tarifaires sur le marché espagnol
(33)
En 2005, 37,49 % de la demande d'électricité en Espagne était acquise sur le marché libre. Cette quantité correspond à un nombre relativement réduit de consommateurs: seuls 8,5 % des consommateurs faisaient appel au marché libre, tandis que 91,5 % continuaient d'être soumis aux tarifs réglementés (ce qui supposait une réduction par rapport aux 97 % de 2004). Les clients achetant de la haute tension (essentiellement les clients industriels) représentaient le groupe le plus important présent sur le marché libre: 38,9 % d'entre eux avaient exercé leur droit de choisir et leurs achats représentaient 29 % de la consommation totale d'électricité dans la péninsule espagnole en 2005. L'immense majorité des ménages et des petits consommateurs de basse tension, qui ont pu commencer à choisir leur fournisseur en 2003 (14), continuaient d'opter pour les tarifs réglementés, même si, en 2005, nombre d'entre eux sont passés au marché libre. Au 31 décembre 2005, on dénombrait plus de deux millions de consommateurs sur le marché libre (comparé à 1,3 million en 2004).
(34)
Cependant, l'avantage de prix moyen offert par les tarifs réglementés en 2005 doit être mis en parallèle avec un retour, qui s'est un peu fait attendre, des consommateurs sur le marché réglementé. Comme le montre le tableau 2, le nombre de consommateurs qui s'approvisionnaient sur le marché libre a augmenté au fil de 2005 mais a diminué en 2006, jusqu'à atteindre le pourcentage (8,15 %) atteint au premier semestre 2005. De la même manière, la diminution de la quantité d'énergie fournie aux utilisateurs finals sur le marché libre observée en décembre 2004 s'est poursuivie au premier semestre 2005. Bien qu'elle se soit clairement interrompue entre juin et septembre 2005, elle a repris en décembre de cette même année et s'est prolongée tout au long de 2006.
Tableau 2
Part des centres d'approvisionnement en énergie sur le marché libre (exprimée en pourcentage du marché total), 2004-2006
Électricité
2004
2005
2006
Mar
Juin
Sep
Décembre
Mar
Juin
Sep
Décembre
Mar
Juin
Sep
Décembre
en pourcentage de centres d'approvisionnement
1,53
2,82
4,21
5,73
7,42
9,42
10,37
10,66
10,20
9,28
8,86
8,15
en pourcentage d'énergie
29,30
33,60
36,19
33,57
33,15
35,34
41,39
37,41
29,38
27,10
25,74
24,87
Source: rapport de la CNE intitulé «Nota Informativa sobre los suministros de electricidad y gas natural en los mercados liberalizados, actualización 31 de diciembre de 2006».
(35)
Même si les conséquences des pertes supportées par les fournisseurs ont commencé à se faire ressentir à la mi-2005, lorsque les prix de gros se sont mis à augmenter considérablement, les contrats de fourniture ne pouvaient être résiliés avec effet immédiat. En conséquence, les fournisseurs sur le marché libre, en particulier ceux qui ne disposaient pas de capacité de production mais qui devaient acheter l'électricité sur le marché de gros, se sont vus obligés de choisir entre faire des offres sur le marché libre équivalant au tarif réglementé, en dépit des possibles pertes opérationnelles, ou appliquer des prix plus élevés reflétant les coûts réels d'achat, avec pour conséquence une réduction de leur part de marché.
DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE PRÉVUE À L'Article 108, PARAGRAPHE 2, TFUE
(36)
La décision de la Commission d'ouvrir la procédure formelle d'examen était fondée sur divers motifs précisés ci-après.
(37)
Dans sa décision, la Commission a comparé les tarifs réglementés payés par les différentes catégories d'utilisateurs finals aux prix estimés qu'ils auraient dû payer sur le marché libre en l'absence de ces tarifs, et elle a découvert qu'il semblait exister un avantage en faveur de la majorité des catégories d'utilisateurs. La présumée aide en faveur des utilisateurs finals fait l'objet d'une décision indépendante dans l'affaire no SA.21817 - Tarifs réglementés d'électricité: consommateurs.
(38)
Pour ce qui est des distributeurs, la Commission a indiqué dans la décision d'ouverture de la procédure qu'en encourageant les utilisateurs finals à retourner sur le marché réglementé, le système aurait pu bénéficier aux distributeurs, qui semblaient favorisés par une marge bénéficiaire garantie sur leurs activités réglementées. Cet avantage semblait avoir été accordé de manière sélective aux distributeurs, puisqu'ils étaient les seuls opérateurs du marché autorisés à vendre de l'électricité à des tarifs réglementés.
(39)
En outre, la Commission a conclu dans sa décision que le système supposait un transfert de ressources d'État, étant donné que la taxe sur le prix utilisée pour rembourser le déficit constitue un prélèvement parafiscal dont les recettes transitent par le régulateur espagnol, la CNE (un organisme public), avant d'être transmises aux bénéficiaires finals. Elle a par ailleurs conclu qu'à la lumière de la jurisprudence de la Cour en la matière, ces fonds doivent être considérés comme des ressources d'État.
(40)
Étant donné que tant les grands utilisateurs finals que les distributeurs opèrent sur des marchés qui sont généralement ouverts à la concurrence et au commerce au sein de l'Union européenne, la Commission a conclu, dans la décision d'ouverture de la procédure, que tous les critères fixés à l'article 107, paragraphe 1, TFUE étaient remplis et que la mesure constituait une aide d'État en faveur des utilisateurs finals et des distributeurs.
(41)
Après avoir signalé qu'aucune des exceptions prévues à l'article 107 TFUE ne semblait applicable, la Commission a, dans la décision d'ouverture de la procédure, examiné si la fourniture d'électricité à des tarifs réglementés pouvait être considérée comme un service d'intérêt économique général (SIEG) et, en tant que tel, bénéficier de l'exception visée à l'article 106, paragraphe 2, TFUE. Elle a rappelé que la marge d'appréciation des États membres pour la définition des obligations de service public dans le secteur de l'électricité est limitée par la directive 2003/54/CE du Parlement européen et du Conseil du 26 juin 2003 concernant des règles communes pour le marché intérieur de l'électricité et abrogeant la directive 96/92/CE (15) (ci-après la «directive sur l'électricité»). Cette directive oblige les États membres à mettre en place un service universel obligatoire (incluant en particulier le droit d'être approvisionné à des prix raisonnables) limité uniquement aux consommateurs particuliers et aux petites entreprises (16). La Commission a conclu dans sa décision qu'à la lumière de cette directive, la fourniture d'électricité à des tarifs réglementés à des entreprises moyennes et grandes, mais pas aux ménages et aux petites entreprises, ne pouvait être considérée comme un véritable SIEG.
(42)
Par conséquent, la Commission a émis de sérieux doutes quant au fait que les éléments d'aide inclus dans les tarifs réglementés appliqués aux entreprises autres que les petites entreprises et aux distributeurs puissent être considérés comme compatibles avec le marché commun.
OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(43)
De nombreux grands consommateurs industriels, distributeurs, fournisseurs indépendants et gouvernements de communautés autonomes espagnoles ont répondu à l'invitation de la Commission de présenter des observations sur la décision d'ouvrir l'examen approfondi. Nous n'examinerons ci-dessous que les observations correspondant à la position des distributeurs.
OBSERVATIONS DES FOURNISSEURS INDÉPENDANTS
(44)
La Commission a reçu des observations de Céntrica et de l'ACIE, l'association des négociants indépendants en énergie. Leurs allégations et conclusions étant en grande partie équivalentes, elles sont exposées conjointement.
(45)
L'élément le plus marquant des observations de Céntrica est l'aide d'État présumée accordée aux distributeurs d'électricité. Céntrica signale que le coût moyen d'achat d'électricité sur le marché de gros en 2005 était de près de 70 % supérieur au coût moyen d'achat prévu dans les tarifs intégraux fixés par le gouvernement par le décret royal no 2329/2004.
(46)
En conséquence de cette divergence entre ces prévisions et les coûts réels, les recettes du système n'ont pas été suffisantes pour couvrir les coûts, surtout parce que le prix payé par les distributeurs pour acheter l'électricité était supérieur au prix réglementé auquel ils devaient la vendre. Aussi les distributeurs ont-ils un enregistré un déficit dans leurs comptes. Cependant, grâce au mécanisme adopté par les autorités espagnoles pour combler le déficit de recettes (qui consistait à exiger des producteurs qui remplissaient les exigences de préfinancer le déficit en échange d'un droit de remboursement postérieur), les comptes des distributeurs sont restés en équilibre et leurs pertes ont, dans les faits, été compensées par l'État.
(47)
Les fournisseurs du marché libre ont été traités différemment, alors qu'ils ont subi des pertes similaires. D'après Céntrica et l'ACIE, les coûts d'achat des fournisseurs du marché libre étaient similaires à ceux des distributeurs (17). De plus, ils étaient en fait obligés de s'adapter au niveau du tarif intégral établi par le gouvernement pour chaque catégorie de clients, car dans le cas contraire ils n'auraient pas pu attirer de nouveaux clients ou conserver ceux qu'ils avaient déjà. En particulier, l'ACIE signale que, début 2005, ses membres ont conclu des contrats sur la base des prévisions des prix de gros faites par le gouvernement et qu'ils ont ensuite dû les respecter, même s'ils n'étaient pas rentables. En conséquence, les fournisseurs indépendants ont enregistré des pertes. Cependant, contrairement à celles des distributeurs, l'État ne les a pas compensées. Céntrica calcule qu'en 2005, elle a connu des pertes d'une valeur de dix millions EUR. Selon l'ACIE, plusieurs fournisseurs - dont Saltea Comercial, Electranorte, CYD Energía et RWE - ont été contraints d'abandonner le marché.
(48)
D'après l'ACIE et Céntrica, la compensation des pertes des distributeurs a faussé la concurrence, a entraîné une discrimination à l'égard des fournisseurs indépendants et doit être considérée comme une aide d'État. En plus d'affirmer que la compensation des pertes constitue un avantage en soi, Céntrica a soutenu que les opérateurs historiques du marché (des entreprises intégrées verticalement) pouvaient conserver leur part de marché et éviter des pertes en incitant les clients à faire appel non pas à leurs divisions de fourniture, qui enregistraient des pertes, mais à leurs divisions de distribution, qui recevraient le cas échéant une compensation.
(49)
D'après l'ACIE et Céntrica, l'avantage pour les entreprises déjà établies était «spécifique», c'est-à-dire sélectif, puisque le mécanisme de financement et de compensation bénéficiait concrètement aux distributeurs en leur octroyant un avantage financier et concurrentiel par rapport aux fournisseurs du marché libre. Céntrica alléguait que la distinction entre distributeurs et fournisseurs du marché libre était purement formelle, étant donné que les deux catégories étaient en concurrence sur le même marché (la vente d'électricité au détail), que toutes deux étaient concernées par les tarifs intégraux (que ce soit parce qu'ils leur avaient été imposés juridiquement ou parce qu'ils agissaient dans les faits comme une limitation des prix du marché) et que toutes deux achetaient l'électricité au même prix et subissaient les mêmes pertes.
(50)
De l'avis de Céntrica, le traitement préférentiel accordé aux distributeurs n'était justifié par aucune raison liée à la logique et au régime du système d'électricité ni ne pourrait être considéré comme une compensation pour un service d'intérêt économique général. Céntrica soutient que le système a enfreint la directive sur l'électricité, non seulement en raison du caractère discriminatoire des dispositions relatives au déficit, mais aussi parce qu'il a privé les consommateurs de leur droit à bénéficier de prix et tarifs transparents (18). Dans la mesure où une partie du prix à payer pour l'électricité en 2005 a été reportée à des années ultérieures, les prix définitifs pratiqués n'étaient pas transparents pour les consommateurs.
(51)
Céntrica considère que l'avantage sélectif accordé par les dispositions relatives au déficit bénéficiait non seulement aux distributeurs mais aussi aux entreprises intégrées verticalement auxquelles ils appartenaient. D'après Céntrica, un groupe intégré verticalement doit être considéré comme une seule entreprise aux fins de l'application des règles relatives aux aides d'État. Céntrica allègue que le système espagnol permettait aux entreprises productrices d'augmenter les prix sur le marché de gros et de continuer d'obtenir des bénéfices. Dans ces circonstances, il était intéressant pour les groupes de conserver la part de marché de leurs divisions de distribution. Par conséquent, les groupes intégrés verticalement devaient également être considérés comme bénéficiaires d'aides d'État.
OBSERVATIONS DES DISTRIBUTEURS
(52)
La Commission a reçu des observations de l'UNESA (association qui représente les distributeurs), d'Iberdrola Distribución, d'Unión Fenosa Distribución, d'Enel Viesgo Distribución et d'Endesa Distribución. Leurs observations étant en grande partie identiques, elles sont exposées conjointement.
(53)
Les distributeurs (représentés par l'UNESA) établissent une distinction entre, d'une part, la simple distribution et les activités de gestion commerciale, qu'ils considèrent comme un SIEG, et, d'autre part, la fourniture à des tarifs réglementés qui, selon eux, n'implique pas d'aide d'État vu qu'elle ne présente pas d'avantage financier.
(54)
Les distributeurs rappellent que le contexte juridique dans lequel les fournisseurs et les distributeurs exerçaient leurs activités était très différent, puisque les seconds étaient obligés d'acheter l'électricité pour la fourniture à des tarifs réglementés de manière concrète (que ce soit dans le «pool» ou aux producteurs relevant du «régime spécial»), tandis que les premiers pouvaient négocier librement leurs prix. Les distributeurs ne pouvaient pas refuser de fournir de l'électricité aux clients ayant choisi les tarifs réglementés ni attirer d'autres clients que ces derniers. Les distributeurs ne pouvaient pas non plus offrir des services auxiliaires, alors que les fournisseurs étaient habilités à fixer leurs conditions de fourniture.
(55)
Le tableau ci-dessous résume les différences entre les fournisseurs du marché libre et les distributeurs en ce qui concerne la vente d'électricité au détail (19):
Obligation de fourniture
Marché potentiel
Achats d'énergie
Fournisseurs
Non
Tous les utilisateurs espagnols
Tout mécanisme
Distributeurs
Oui
Uniquement les utilisateurs raccordés à leurs réseaux
Par l'intermédiaire du pool ou de producteurs relevant du régime spécial
Prix d'achat de gros
Prix de vente
Marge bénéficiaire
Fournisseurs
Libre
Libre
Marge sur les ventes
Distributeurs
Prix du «pool» ou du «régime spécial» réglementé
Tarifs réglementés
Pas de marge bénéficiaire
(56)
Par conséquent, les distributeurs concluent qu'au vu du contexte juridique et factuel différent, les fournisseurs du marché libre n'étaient pas en concurrence avec les distributeurs, mais avec les tarifs réglementés, qui faisaient office de prix de référence sur le marché.
(57)
Les distributeurs prétendent que l'activité de fourniture d'électricité à des tarifs réglementés ne leur procurait aucun bénéfice ni avantage. Si la rémunération des distributeurs provenant de la simple distribution et de la gestion commerciale incluait une marge bénéficiaire pour rétribuer le capital investi, les distributeurs obtenaient seulement un remboursement des coûts qu'ils avaient exposés pour la fourniture d'électricité à des tarifs réglementés, sans aucune marge bénéficiaire. En particulier, les coûts «reconnus» à un distributeur étaient basés sur le prix moyen pondéré versé pour l'électricité durant la période de référence. Dans certaines circonstances, ces coûts reconnus pouvaient être inférieurs aux coûts réels totaux supportés par un distributeur. Lorsque l'activité de vente à des prix réglementés générait un excédent, ces fonds ne finissaient pas dans les poches des distributeurs; durant le processus de liquidation, ils étaient affectés au financement d'autres coûts généraux du système. La somme reconnue par l'État était égale à la différence entre le prix moyen pondéré des achats d'électricité, multipliée par la quantité d'énergie transférée par chaque distributeur, après correction des pertes ordinaires.
(58)
Les distributeurs allèguent également qu'ils n'ont obtenu aucun avantage financier, direct ou indirect, du retour aux tarifs réglementés de clients qui avaient opté pour le marché libre, étant donné que leur rémunération pour la simple distribution et la gestion commerciale était totalement indépendante du nombre de clients qui payaient des tarifs réglementés ou de la quantité d'électricité vendue à ces tarifs.
-
Premièrement, comme nous l'avons déjà indiqué, la rémunération pour la fourniture à des tarifs réglementés était uniquement un remboursement de coûts.
-
Deuxièmement, la rémunération pour la simple distribution ne dépendait pas non plus du nombre de clients qui payaient des tarifs réglementés, étant donné qu'elle dépendait du volume d'«énergie transférée», qui comprenait toute l'électricité transférée par les distributeurs sur le réseau, indépendamment de si cette énergie était vendue à des tarifs réglementés ou aux prix du marché libre.
-
Troisièmement, la rémunération pour les activités de gestion commerciale ne dépendait pas non plus du nombre de clients qui payaient des tarifs réglementés, puisque la loi prévoyait des paiements fondés sur le nombre de contrats conclus (tant pour les tarifs d'accès que pour les tarifs réglementés), et qu'elle n'était dès lors pas liée au nombre de clients qui payaient des tarifs réglementés. En tout état de cause, les distributeurs devaient gérer les demandes de tous les clients, comme les changements du type de raccordement, les contrats, la facturation des tarifs d'accès, le relevé de compteurs, etc., quel que soit le type de fourniture.
(59)
Les distributeurs concluent par conséquent que la «compensation» qu'ils ont reçue pour la fourniture à des tarifs réglementés doit plutôt être considérée comme le remboursement des sommes qu'ils devaient payer par avance en application de la loi, ou comme une indemnisation pour dommages-intérêts.
(60)
Concrètement, Iberdrola soutient qu'il ne serait pas correct d'un point de vue juridique ou économique d'imputer le déficit aux distributeurs. Les coûts exposés pour l'achat d'électricité pour le marché réglementé étaient imputables au système d'électricité, pas aux distributeurs, qui étaient de simples exécutants. Les recettes provenant des ventes à des prix réglementés n'ont jamais été aux mains des distributeurs, mais appartenaient au système d'électricité dans son ensemble et, par conséquent, le système doit être considéré comme le «vendeur» d'électricité à des prix réglementés. Dans un système aussi réglementé que le système espagnol, il serait peu raisonnable, selon Iberdrola, d'imputer aux distributeurs les déséquilibres financiers provoqués par la structure de réglementation ou par les erreurs dans les estimations des coûts futurs de l'énergie.
(61)
Iberdrola signale également que les distributeurs n'ont pas conservé les recettes de la taxe qui, en leur qualité de cotisation affectée à un but précis, ont été transférées immédiatement sur le compte de dépôt ouvert pas la CNE, puis ont été transmises aux producteurs qui ont préfinancé le déficit.
OBSERVATIONS DU PRINCIPADO DE ASTURIAS
(62)
Les observations du Principado de Asturias étant identiques à celles présentées ci-dessous par le gouvernement espagnol, nous renvoyons à ces dernières.
COMMENTAIRES DE L'ESPAGNE
(63)
L'Espagne soutient que le système de tarifs réglementés de 2005 n'impliquait d'aides ni pour les utilisateurs finals ni pour les distributeurs. En particulier, en ce qui concerne les distributeurs, l'Espagne considère que la compensation qu'ils ont reçue est conforme à la jurisprudence de la Cour de justice dans l'affaire Altmark et ne constitue dès lors pas une aide d'État.
EXISTENCE D'UNE AIDE
IL N'EXISTE AUCUN LIEN DE CAUSALITÉ ENTRE LES MESURES DE L'ÉTAT ET LE DÉFICIT, QUI NE PEUT ÊTRE IMPUTÉ À L'ÉTAT
(64)
L'Espagne soutient que le déficit n'était pas imputable à l'État, puisqu'il a été provoqué par des circonstances extérieures imprévisibles et non par l'intention délibérée de l'État de subventionner certaines activités.
(65)
L'Espagne allègue que la législation de l'Union en vigueur en 2005 n'empêchait pas la fourniture d'électricité à des tarifs réglementés établis par l'État. Par conséquent, l'intervention de réglementation de l'État était juridiquement valable, puisqu'elle était une expression de la souveraineté nationale. Une de ces prérogatives souveraines consiste en la fixation des tarifs de manière que les coûts prévus soient adaptés à la demande prévue.
(66)
Les distributeurs percevaient des fonds par l'intermédiaire des tarifs intégraux et des droits d'accès, puis transféraient une partie de ces recettes vers des comptes spéciaux (selon les pourcentages établis dans le décret annuel sur les tarifs). Ensuite, ils déduisaient les achats d'électricité auprès du «pool» et des producteurs relevant du «régime spécial». Si les recettes des tarifs intégraux et des droits d'accès ne couvraient pas le coût des activités réglementées, il y avait un déficit tarifaire.
(67)
L'Espagne soutient que le déficit de 2005 a été provoqué par une différence entre les prévisions des prix de gros de l'électricité établies par le gouvernement et les prix réels enregistrés dans le «pool». Les prix exceptionnellement élevés de 2005 étaient dus à des causes imprévisibles constituant une force majeure (voir le considérant 26.
(68)
Dans la mesure où l'événement qui a provoqué la prétendue aide serait une augmentation des prix de gros supérieure aux prévisions, le prétendu avantage ne pourrait être imputé à un acte juridique. Même à supposer que cet avantage aurait existé, il aurait été créé par des circonstances étrangères à la volonté de l'État. D'après l'Espagne, l'existence de la force majeure rompt le lien de causalité entre la décision administrative fixant les tarifs et l'avantage concurrentiel qui aurait donné lieu à une aide d'État. Même à supposer que la condition objective du lien de causalité était remplie, la condition subjective de l'intention (imputabilité) de la part de l'État ne serait pas remplie.
ABSENCE DE FONDS DE L'ÉTAT
(69)
L'Espagne allègue que les tarifs n'impliquaient pas de fonds publics. Premièrement, l'Espagne affirme à cet égard que la taxe n'est pas un «prélèvement» au sens de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne en matière de charges parafiscales, parce qu'elle n'est pas perçue par l'État et ne correspond pas à une charge. D'après l'Espagne, la taxe fait partie intégrante du tarif et a la même nature. Par conséquent, le tarif est un prix privé.
(70)
Deuxièmement, les fonds n'étaient pas perçus par l'État et n'étaient pas destinés à un fonds désigné par ce dernier. Les tarifs étaient perçus par les distributeurs et non par l'État et, par conséquent, c'étaient des prix privés qui garantissaient la rémunération équitable des opérateurs (prévue dans la LSE). Ce n'étaient pas des impôts ni des prix publics. L'État ne rémunérait rien, puisque c'était le système qui offrait une rémunération en vertu des forces du marché pour les activités non réglementées et à des tarifs d'accès établis par l'État pour les activités réglementées. Dans la mesure où, dans ce système, il n'existe pas de charge pour l'État, il n'y aurait pas de ressources d'État, conformément à la jurisprudence de l'affaire Sloman Neptune (20). De plus, ces fonds n'ont jamais atterri dans les caisses de l'État, ils n'étaient pas mentionnés dans les lois budgétaires, la Cour des comptes ne les vérifiait pas et ils ne pouvaient pas être récupérés auprès des débiteurs par des voies administratives. Le taux d'intérêt applicable aux dettes contractées auprès du système d'électricité n'était pas le même que celui applicable aux dettes contractées envers l'État.
(71)
L'Espagne insiste sur le fait que ces fonds étaient gérés par le régulateur espagnol, la CNE, qui agissait simplement en tant qu'intermédiaire comptable. D'après les autorités espagnoles, dans sa décision de 2001 sur les coûts échoués en Espagne (S.A. NN 49/99), la Commission indiquait déjà que «le transit de fonds par la CNE est d'ordre essentiellement comptable. Les fonds transférés sur le compte au nom de la CNE n'ont jamais appartenu à cet organisme et étaient immédiatement reversés aux bénéficiaires à hauteur d'un montant déterminé à l'avance, que la CNE ne peut absolument pas modifier». Sur la base de cette considération, la Commission est arrivée à la conclusion qu'«elle n'était pas en mesure de déterminer si les recettes du prélèvement établi dans le cadre du régime de coûts échoués constituent des ressources d'État».
(72)
Troisièmement, l'Espagne réfute la conclusion de la Commission selon laquelle les ventes à tarif réglementé des distributeurs étaient financées par un «impôt spécial» que tous les consommateurs finals d'électricité espagnols devaient payer. D'après l'Espagne, les distributeurs n'étaient pas «financés par l'État», mais recevaient une rémunération raisonnable et équitable pour la réalisation d'une tâche qui leur était imposée par la loi et qu'ils étaient obligés d'accomplir.
(73)
Qui plus est, en vendant l'électricité aux tarifs réglementés et en l'achetant dans le «pool» aux producteurs, les distributeurs généraient un déficit (qui était couvert par le mécanisme de préfinancement prévu par le décret-loi royal no 5/2005), mais c'étaient les producteurs, et non les distributeurs, qui recevraient les recettes provenant de la taxe ajoutée au tarif.
ABSENCE D'AVANTAGES
(74)
L'Espagne n'est pas d'accord avec la conclusion préliminaire de la Commission selon laquelle les tarifs réglementés accordaient un avantage économique aux distributeurs.
(75)
En ce qui concerne les distributeurs, l'Espagne réfute la conclusion de la Commission selon laquelle les systèmes de tarifs garantissaient une marge bénéficiaire minimale aux distributeurs. L'Espagne soutient que la fourniture par les distributeurs d'électricité à des tarifs réglementés se justifiait par la nécessité de garantir un service d'intérêt général et que la rémunération des activités réglementées était destinée exclusivement à couvrir les coûts exposés pour respecter les obligations liées à ces activités.
ABSENCE DE RÉPERCUSSIONS SUR LA CONCURRENCE ET LE COMMERCE ENTRE LES ÉTATS MEMBRES
(76)
D'après les autorisés espagnoles, les dispositions réglementaires applicables à la fourniture d'électricité à des tarifs réglementés ne limitaient pas la liberté d'établissement des fournisseurs d'électricité et les fournisseurs espagnols ne bénéficiaient pas d'un traitement plus favorable que ceux des autres États membres.
(77)
En 2005, la péninsule ibérique avait une capacité d'interconnexion tellement réduite qu'il n'y avait pas de véritable marché intérieur de l'énergie. De l'avis des autorités espagnoles, compte tenu de cette situation d'isolement, il serait disproportionné de conclure, comme le fait la Commission, que le tarif portait atteinte à la concurrence et au commerce entre les États membres.
(78)
Les autorités espagnoles soutiennent que l'électricité n'était pas exportée en dehors de l'Espagne et que les distributeurs qui étaient actifs dans le pays ne pouvaient pas vendre de l'énergie espagnole en dehors du territoire national. Par ailleurs, toute entreprise remplissant les exigences pouvait participer aux activités de distribution dans les mêmes conditions que les entreprises espagnoles et bénéficier du même traitement juridique et économique.
(79)
Les fournisseurs, en revanche, exerçaient, selon l'Espagne, une activité libre et non réglementée et étaient confrontés aux risques et avantages que cela supposait. Le fait d'assumer ces risques supposait d'accepter que, dans certaines conditions imprévisibles, leur activité de détail pouvait ne pas être rentable. Cependant, les fournisseurs renoueraient avec la rentabilité dès que les tarifs le permettraient ou que ces circonstances exceptionnelles disparaitraient.
ANALYSE À LA LUMIÈRE DE LA JURISPRUDENCE DANS L'AFFAIRE ALTMARK
(80)
L'Espagne affirme qu'en 2005, l'existence de tarifs réglementés n'était pas contraire à la législation de l'Union, puisque la date limite pour la libéralisation du marché pour tous les consommateurs, y compris les ménages, était fixée au 1er juillet 2007.
(81)
D'après l'Espagne, la couverture des coûts exposés par les distributeurs pour la fourniture d'électricité à des tarifs réglementés respectait les quatre critères fixés par la jurisprudence dans l'affaire Altmark et, par conséquent, cette intervention ne relève pas de la notion d'aide d'État.
(82)
Premièrement, la fourniture d'électricité est un service d'intérêt général et l'État doit intervenir pour éviter l'abus de positions dominantes dues à l'existence d'un réseau unique (monopole naturel). Par conséquent, les entreprises qui exercent des activités réglementées remplissent les obligations de service public.
(83)
Deuxièmement, les paramètres de fixation des tarifs ont été établis de manière objective et transparente. La rémunération des activités réglementées était objective et transparente. Les autres entreprises de l'Union pouvaient également pénétrer sur le marché de la distribution.
(84)
Troisièmement, les paiements pour des activités réglementées couvraient uniquement les coûts exposés pour remplir l'obligation de service public. Les distributeurs pouvaient seulement obtenir le remboursement des coûts liés aux activités réglementées.
(85)
Quatrièmement, le cadre réglementaire complexe fixant les tarifs et la procédure de liquidation montrent que le système tarifaire reposait sur une analyse exhaustive des coûts et des recettes du système, ainsi que sur une analyse de la demande d'électricité.
(86)
Pour toutes ces raisons, l'Espagne conclut que le système tarifaire ne constituait pas une aide d'État, puisqu'il était conforme à la jurisprudence de l'affaire Altmark.
APPRÉCIATION DE LA MESURE
(87)
Le champ d'application de la présente décision se limite à la fourniture d'électricité aux grandes et moyennes entreprises par des distributeurs appliquant des tarifs réglementés et n'aborde pas les autres activités exercées par les distributeurs et correspondant à la simple distribution. Ces dernières sont totalement indépendantes, du point de vue tant juridique que financier, de l'activité de vente à des tarifs réglementés et, en tout état de cause, ne relèvent pas du champ d'application de la décision d'ouverture de la procédure, dans laquelle la Commission émettait seulement des doutes à propos de la compatibilité avec le marché intérieur du prétendu avantage accordé aux distributeurs en conséquence du faible niveau des tarifs réglementés et des mesures appliquées pour compenser et rembourser le déficit de 2005.
EXISTENCE D'UNE AIDE D'ÉTAT AU SENS DE L'ARTICLE 107, PARAGRAPHE 1, TFUE
(88)
Une mesure constitue une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE si l'ensemble des conditions suivantes sont remplies: a) la mesure accorde un avantage économique au bénéficiaire, b) l'avantage est octroyé par l'État ou au titre de ressources d'État, c) l'avantage est sélectif, et d) l'avantage a des incidences sur le commerce au sein de l'Union et peut fausser la concurrence au sein de l'Union européenne. Étant donné que ces conditions sont cumulatives, la Commission limitera son évaluation à l'existence d'un avantage économique conféré aux bénéficiaires.
Existence d'un avantage économique
(89)
En vertu de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, les entreprises sont favorisées si elles obtiennent un avantage économique dont elles ne bénéficieraient pas dans les conditions de marché. À cet égard, la Cour de justice de l'Union européenne a établi que, dans certains cas, les indemnités allouées pour les services fournis dans le cadre d'obligations imposées par les États membres, qui n'excèdent pas les coûts annuels non couverts et qui sont destinées à garantir que les entreprises concernées ne subissent pas de pertes, ne constituent pas une aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, mais la contrepartie des prestations effectuées par les entreprises en question (21).
(90)
En ce qui concerne plus concrètement le secteur de l'électricité, dans son abondante pratique décisionnelle en application de l'article 107, paragraphe 1 et paragraphe 3, point c), TFUE ayant trait à l'obligation imposée aux distributeurs d'acheter l'électricité produite par certaines sources énergétiques à un prix supérieur à celui du marché, la Commission n'a pas non plus considéré que les compensations qui couvraient la différence entre les coûts d'achat et les prix du marché supposaient un avantage économique au profit des distributeurs. Dans ces cas-là, les opérateurs en question agissaient conformément à des obligations réglementaires en tant que simples intermédiaires dans le système d'électricité, et ils recevaient une compensation pour leurs coûts, sans que celle-ci soit considérée comme supposant un avantage économique, alors qu'il convient de souligner que la législation pourrait avoir imposé une simple obligation d'achat sans compensation des coûts.
(91)
Il en va de même, plus concrètement, dans le domaine de la fourniture d'électricité à des tarifs réglementés, en ce qui concerne les compensations destinées à financer les différences entre les recettes et les coûts d'achat de l'électricité sur le marché de gros à des tarifs réglementés demandés par les consommateurs remplissant les exigences (22). On peut en déduire qu'une compensation des coûts d'achat d'électricité exposés par les distributeurs du secteur de l'électricité n'a aucune raison de supposer nécessairement un avantage économique au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE. La présumée compensation octroyée aux distributeurs espagnols pour les coûts de fourniture à des tarifs réglementés doit être examinée en tenant compte de ces précédents.
(92)
Dans sa décision d'ouvrir la procédure formelle d'examen, la Commission a conclu à titre préliminaire qu'il existait un avantage économique en ce qui concerne les conditions de marché pour les distributeurs espagnols sur la base de deux arguments. Premièrement, les distributeurs auraient obtenu une marge bénéficiaire garantie grâce à l'activité de fourniture à des tarifs réglementés. Deuxièmement, en encourageant les utilisateurs à opter pour le marché réglementé sur lequel les distributeurs opéraient, les tarifs auraient permis d'augmenter les recettes de ces derniers. Ces deux arguments peuvent être regroupés en une seule proposition: le bénéfice des distributeurs a augmenté proportionnellement à leurs fournitures d'électricité à des tarifs réglementés en 2005.
(93)
La description disponible du système d'électricité espagnol et les informations fournies au cours de la procédure, qui sont reflétées dans les considérants 16, 19, 20, 57 et 58, n'appuient pas cette proposition. Si, pour la simple distribution, la rémunération perçue par les distributeurs en 2005 incluait une marge bénéficiaire, les distributeurs ne recevaient qu'un remboursement («reconnaissance») des coûts sans aucune marge bénéficiaire pour la fourniture au tarif réglementé. De même, la rémunération des distributeurs pour leurs activités de distribution proprement dites ne dépendait pas du nombre de clients qui payaient des tarifs réglementés ni de la quantité d'électricité vendue à ces tarifs. Par conséquent, leurs recettes n'auraient pas augmenté s'ils avaient fourni des services à des tarifs réglementés à un plus grand nombre de clients.
(94)
On peut en déduire que les informations recueillies au cours de la procédure n'étayent pas l'affirmation selon laquelle les ventes d'électricité à des tarifs réglementés ont accru les bénéfices des distributeurs espagnols en 2005 parce qu'ils jouissaient d'une marge bénéficiaire garantie.
(95)
Pour ce qui concerne la question de savoir si la reconnaissance des coûts de fourniture et leur compensation ont accordé aux distributeurs un avantage économique dont ils n'auraient pas autrement bénéficié dans les conditions du marché, il convient de souligner que la reconnaissance des coûts exposés sous la forme de droits de recouvrement conférés aux cinq entreprises désignées par l'article 24 du décret-loi royal no 5/2005, à savoir Iberdrola S.A, Unión Eléctrica Fenosa S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa S.A et Elcogás S.A., n'était pas une rémunération pour leur activité de distribution. En effet, comme nous l'avons déjà expliqué dans les considérants 29 et 30, si Elcogás S.A, qui n'avait pas de filiale, n'était pas active dans le secteur de la distribution en 2005 (ni au cours des années suivantes), les entreprises en question ont été désignées en vertu de leur droit antérieur de recevoir des coûts échoués, éventuellement en tenant compte de leur activité de production d'électricité, mais pas de l'activité de distribution à des tarifs réglementés.
(96)
Deuxièmement, même à supposer que les droit de recouvrement, qui reflètent l'obligation pour les cinq entreprises susmentionnées de préfinancer le déficit du système d'électricité de 2005, pourraient être interprétés comme une compensation des coûts de distribution pour les quatre entreprises qui étaient actives dans le secteur de la distribution à des tarifs réglementés, il faut tenir compte des conditions réelles dans lesquelles les distributeurs ont été contraints d'exercer cette activité totalement réglementée. Comme nous l'avons déjà décrit dans les considérants 54 et 55, les distributeurs ne pouvaient pas enregistrer des bénéfices, pas plus qu'ils ne pouvaient subir des pertes, choisir comment acheter l'électricité, choisir leurs clients, fixer le prix de vente ou offrir des services supplémentaires qui donneraient lieu à une marge bénéficiaire. Ni les distributeurs mêmes ni les groupes intégrés verticalement auxquels ils appartenaient n'avaient d'intérêt économique, direct ou indirect, à participer à la fourniture d'électricité à un tarif réglementé. Pour un groupe intégré verticalement, il aurait été plus intéressant de fournir les utilisateurs finals dans des conditions de marché libre, puisque leur branche de fourniture aurait tiré des bénéfices de ces ventes, ce qui ne serait pas le cas si le distributeur du groupe fournissait les utilisateurs à des tarifs réglementés.
(97)
Par conséquent, une comparaison avec les conditions de fourniture dans les conditions de marché ne tient pas compte des différences juridiques et factuelles existantes entre les fournisseurs sur le marché libre et les distributeurs qui fournissent l'électricité à des tarifs réglementés. Même si l'État peut, en principe imposer des prix d'achat et de vente ainsi que d'autres conditions commerciales aux distributeurs dans un système d'électricité, cela ne signifie pas que la compensation des coûts exposés par ces derniers leur confère un avantage économique dont ils n'auraient pas autrement bénéficié dans les conditions de marché. En effet, la réglementation de tarifs, qui plus est assortie d'une obligation de fourniture, ne laisse aucune marge pour décider des composantes les plus essentielles de l'offre, comme les prix et la production. Non seulement, dans des conditions hypothétiques de marché, c'est-à-dire sans obstacles réglementaires s'appliquant à des paramètres aussi fondamentaux, les distributeurs seraient en mesure d'appliquer aux consommateurs finals un tarif plus élevé couvrant tous les coûts. Mais en plus, point plus important encore, dans le système d'électricité espagnol en 2005, comme dans tout système d'électricité, le distributeur - ou l'opérateur du réseau de haute tension pour les grands consommateurs d'énergie - est un simple intermédiaire qui raccorde physiquement l'utilisateur au réseau, ce qui est une condition indispensable pour la fourniture d'électricité. Étant donné l'absence d'autre réseau de distribution théorique en Espagne en 2005, les distributeurs en question ont été désignés et fournissaient de l'électricité pour le compte tant du marché libre que du marché réglementé. Les distributeurs jouent un rôle indispensable, puisqu'ils permettent la fourniture d'électricité, sans que les régimes de réglementation ou la politique déterminés, ni le fait que les conditions de concurrence qui régissent la fourniture soient basées sur un mécanisme de marché ou un mécanisme de réglementation n'entrent en ligne de compte.
(98)
Dans un système de tarifs réglementés comme le système espagnol en 2005, normalement, tout déficit de ressources enregistré une année dans la comptabilité générale du système serait, en général, comblé l'année suivante par l'augmentation des tarifs et/ou des droits d'accès pour les utilisateurs finals, tandis que les diminutions de coûts pourraient donner lieu à un excédent qui permettrait d'appliquer ensuite des tarifs ou des droits inférieurs. Cependant, sans affecter au préalable certaines catégories de recettes aux coûts, l'augmentation (ou la réduction) des recettes et/ou des coûts peut ne pas donner lieu à un déficit ou à un excédent correspondant pour les distributeurs. Par exemple, comme indiqué au considérant 27 en ce qui concerne le graphique 1, si les prix implicites de l'énergie dans les tarifs réglementés étaient en général inférieurs aux prix du marché de gros au cours de la plupart des mois de 2005, durant la période de novembre 2006 à décembre 2007, ce fut le contraire, sans que cela ne se traduise par des bénéfices accrus tirés de l'activité de fourniture à des tarifs réglementés des distributeurs. Cette situation est cohérente avec la structure réglementaire du système, selon laquelle les distributeurs ne supporteraient pas les coûts des déséquilibres pour la totalité ou une partie des coûts et recettes du système, de même qu'ils ne tireraient jamais un bénéfice de cette activité et que tout excédent découlant de la vente d'électricité à des tarifs réglementés serait utilisé pour couvrir d'autres coûts du système.
(99)
Les distributeurs ont agi en tant qu'intermédiaires financiers du système d'électricité en centralisant tous les flux financiers, tant d'entrée (recettes réglementées issues des tarifs et des droits d'accès) que de sortie (tous les coûts généraux du système). Les recettes et coûts réglementés du système d'électricité en 2005, tel que décrit aux considérants 19, 20 et 28, incluent une grande variété de coûts réglementés générés par le marché ou la stratégie adoptée, comme les coûts d'achat d'électricité, y compris de sources renouvelables, les coûts supplémentaires de production d'électricité dans les îles espagnoles, les coûts de transport et de distribution, etc., sans que des recettes spécifiques ne soient affectées au préalable à certains coûts. Les recettes réglementées n'ont jamais été aux mains des distributeurs, à l'exception de la rémunération pour la simple distribution, qu'ils ont conservée après déduction de tous les autres coûts du système.
(100)
Par conséquent, tout déficit comptable, comme celui enregistré en 2005, quelles qu'en soient les causes, apparaîtrait dans la comptabilité des distributeurs, sans qu'il y ait de marge de manœuvre pour adopter des décisions que ce soit quant au niveau des recettes et des coûts réglementés ou concernant le financement de coûts spécifiques par des recettes spécifiques. Et, de fait, comme il ressort des chiffres mentionnés dans le considérant 28, les coûts de transport et de distribution du système d'électricité se sont montés à 4,410 milliards EUR en 2005, chiffre qui correspondait respectivement à celui des mêmes catégories de coûts en 2004 et 2006. Le montant des coûts des distributeurs n'est dès lors pas lié au montant du déficit de 2005.
(101)
Par conséquent, il ne semble pas justifié de qualifier le déficit de 2005 de «pertes des distributeurs», étant donné qu'il n'est pas imputable à ceux-ci mais bien aux dispositions réglementaires établissant le droit des utilisateurs d'être approvisionnés en électricité à des tarifs réglementés et, dans une certaine mesure, aux choix réglementaires et stratégiques opérés afin de promouvoir la production d'électricité à partir de sources renouvelables et la cogénération, par exemple. On peut en déduire que le financement du déficit comptable du système d'électricité par les mécanismes décrits aux considérants 29 à 32 n'est pas un moyen d'éponger les pertes spécifiques des distributeurs, mais bien les pertes générales du système. En effet, sans la reconnaissance du déficit de 3,811 milliards EUR en 2005 et son préfinancement par les cinq grandes entreprises d'électricité, il n'aurait pas été possible de payer les coûts de transport et de distribution du système exposés au profit de tous les utilisateurs, tant sur le marché réglementé que sur le marché libre.
(102)
L'examen formel n'atteste l'existence d'aucun autre élément d'avantage en faveur des distributeurs. Ces derniers répercutaient la totalité du bénéfice des bas tarifs réglementés sur les utilisateurs finals, ne tiraient aucun profit des ventes et ne jouissaient d'aucun avantage si les utilisateurs revenaient sur le marché réglementé. On peut en déduire que, du point de vue financier, la position des distributeurs en Espagne était totalement comparable à celle d'un intermédiaire du système. À cet égard, la reconnaissance des coûts de fourniture à un tarif réglementé prévue dans le système d'électricité espagnol de 2005 ne diffère pas, dans son principe, de la compensation des coûts d'achat de l'électricité que la Commission n'a pas considérée comme une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, TFUE, en ce qui concerne tant l'électricité provenant de certaines sources (considérant 90) que l'électricité de gros pour la fourniture à un tarif réglementé (considérant 91).
(103)
Bien que la décision d'ouverture de la procédure ne soit pas dirigée contre les entités intégrées verticalement auxquelles les distributeurs appartiennent, en procédant à une désagrégation comptable et juridique partielle afin de tenir compte des allégations de Céntrica, la Commission a aussi examiné si ces entités ont pu avoir obtenu des avantages indirects susceptibles de constituer une aide d'État. Céntrica soutenait, en particulier, que les entités intégrées actives sur le marché libre de détail de l'électricité (par l'intermédiaire d'une branche de distribution) ont pu éviter des pertes en encourageant les utilisateurs à opter pour leur propre branche de distribution. De plus, elle affirmait que les producteurs qui appartenaient à une entité intégrée étaient incités à maintenir les prix de gros à un niveau élevé, étant donné que la branche de distribution de l'entité intégrée (qui vendait l'électricité à un tarif réglementé) resterait à l'abri des pertes.
(104)
La Commission n'a pas pu déterminer l'existence d'un avantage économique découlant du fait que les utilisateurs d'électricité aient opté pour les distributeurs au détriment des fournisseurs. Du point de vue économique, ce choix n'a pas généré de bénéfices mais a simplement évité des pertes pour les divisions de fourniture des quatre groupes intégrés verticalement, à savoir Iberdrola S.A, Unión Eléctrica Fenosa S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A et Endesa S.A; Elcogás, quant à elle, était seulement active dans le secteur de la production d'électricité. Cependant, on ne saurait considérer qu'il s'agissait là d'un avantage pour les quatre autres entreprises en question, puisque les divisions de fourniture auraient de toute façon pu éviter ces pertes en résiliant les contrats de fourniture. Par conséquent, le système n'impliquait pas un avantage mais une pénalité pour les divisions de fourniture: la perte de clients. Pour les distributeurs (pour les raisons exposées ci-dessus), le système était également financièrement […]. Les entreprises productrices, quant à elles, auraient de toute manière vendu leur électricité sur le marché de gros.
(105)
Pour ce qui est de l'incitation qu'aurait supposé, pour les producteurs, le maintien des prix de gros à un niveau élevé, il convient de signaler que, même si l'environnement de marché créé par les autorités espagnoles pourrait avoir incité les producteurs à augmenter les prix, les tarifs en eux-mêmes n'ont pas donné lieu à une hausse des prix de gros. Une hausse effective des prix aurait nécessité des stratégies complexes et un comportement anticoncurrentiel de la part des producteurs. Aucun lien de causalité direct n'a été attesté entre les tarifs et une éventuelle augmentation artificielle des prix de gros, qui reste une hypothèse théorique non démontrée.
(106)
La Commission a également évalué la possibilité que le système, en évinçant du marché de l'électricité les concurrents qui opéraient librement, ait octroyé un avantage aux groupes déjà établis en augmentant et en «remodelant» leur part de marché, de manière à ce qu'elle corresponde, globalement, à la taille du réseau de distribution de chaque groupe, et ce pour les quatre groupes intégrés verticalement. Cet avantage hypothétique n'a pas non plus été prouvé, et ce pour les raisons suivantes:
-
tout d'abord, il n'est pas toujours possible de «déplacer» des clients au sein du même groupe. Un client de la branche de fourniture d'Endesa dans une région où le distributeur local était Iberdrola ne pouvait pas choisir la branche de distribution d'Endesa, mais uniquement celle d'Iberdrola. Par ailleurs, le fait d'opter pour le marché réglementé entraînait un coût net pour les entités intégrées étant donné que ce choix augmentait le déficit qu'elles devaient financer dans des conditions défavorables,
-
ensuite, les groupes ne tiraient aucun bénéfice des ventes réalisées par les distributeurs. Par conséquent, l'avantage potentiel découlant d'une augmentation de la part de marché ne pouvait se traduire par des bénéfices en 2005 (année faisant l'objet de l'examen), mais uniquement durant les années suivantes, lorsque le marché libre serait à nouveau viable. Pour que cet avantage se concrétise, il aurait fallu que les utilisateurs auxquels le distributeur d'un groupe fournissait des services optent à nouveau pour la branche de fourniture de ce groupe. Or, à ce moment-là, un client envisageant de changer à nouveau de fournisseur aurait eu la liberté de choisir entre tous les fournisseurs actifs sur le marché espagnol. La Commission n'a dès lors pas pu déterminer l'existence d'un avantage concret lié au simple fait que les groupes auraient possédé une plus grande part de marché durant la période faisant l'objet de l'examen,
-
au contraire, les groupes intégrés ont subi une pénalité objective: l'obligation de financer le déficit dans des conditions non rentables, étant donné que le taux d'intérêt pour les droits de recouvrement était inférieur à un taux de marché adéquat et que, par conséquent, les droits de recouvrement ont été titrisés avec une rémunération peut-être inférieure à celle qu'ils auraient obtenue en appliquant un taux de marché.
(107)
À la lumière des considérations qui précèdent, la Commission a conclu qu'en ce qui concerne la fourniture d'électricité aux entreprises, le système de réglementation établi en Espagne en 2005 n'accordait aucun avantage économique direct ni indirect aux distributeurs ni aux groupes intégrés auxquels ils appartenaient.
(108)
Enfin, pour ce qui est de l'allégation de Céntrica selon laquelle le système introduisait une discrimination entre les distributeurs et les fournisseurs du marché libre, la Commission rappelle qu'il peut y avoir discrimination lorsque des personnes qui se trouvent dans la même situation juridique ou factuelle sont traitées différemment ou vice versa, lorsque des personnes qui se trouvent dans des conditions juridiques ou factuelles différentes sont traitées de la même manière.
(109)
Premièrement, cette allégation est manifestement non fondée dans le cas d'Elcogás S.A, à laquelle des droits de recouvrement ont été conférés sans qu'elle soit active dans le secteur de la distribution. Deuxièmement, il n'a pas été prouvé que les quatre autres entreprises désignées, Iberdrola S.A, Unión Eléctrica Fenosa S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A et Endesa S.A., ont reçu une compensation pour leur activité de distributeurs fournissant de l'électricité à des tarifs réglementés, comme nous l'avons déjà indiqué dans le considérant 30. Troisièmement, et en tout état de cause, dans le système d'électricité espagnol, les distributeurs et les fournisseurs du marché libre ne se trouvaient pas dans les mêmes conditions juridiques et factuelles. L'obligation de fournir de l'électricité à des tarifs réglementés était assortie de restrictions réglementaires en vertu desquelles les distributeurs agissaient comme de simples intermédiaires financiers et intermédiaires de fourniture qui exécutaient des dispositions législatives, tandis que la fourniture dans des conditions de libre marché était une activité totalement libéralisée. Par conséquent, la différence de traitement critiquée par Céntrica ne peut être considérée comme une discrimination, même si le niveau des tarifs réglementés a peut-être eu des conséquences négatives sur le processus de libéralisation. Cependant, ces effets n'étaient pas la conséquence d'une aide d'État illégale octroyée aux distributeurs.
CONCLUSIONS
(110)
Au cours de l'examen formel, les doutes émis par la Commission dans sa décision d'ouverture de la procédure ont été dissipés. La Commission est convaincue que la reconnaissance par l'Espagne des coûts exposés par les distributeurs d'électricité dans l'exercice de leur activité de fourniture d'électricité à des tarifs réglementés aux moyennes et grandes entreprises n'impliquait pas un avantage économique pour les distributeurs au sens des dispositions de l'article 107, paragraphe 1, TFUE.
(111)
Étant donné que les critères fixés à l'article 107, paragraphe 1, TFUE sont cumulatifs, il n'y a pas lieu d'examiner si les autres critères sont remplis. Par conséquent, la Commission conclut que la mesure ne constitue pas une aide d'État en faveur des distributeurs d'électricité. Cette conclusion concerne la situation et la période couvertes par la plainte, sans préjudice de la possible évaluation par la Commission de mesures prises par l'Espagne après 2005.
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
La reconnaissance, par le Royaume d'Espagne, des coûts exposés par les distributeurs pour la fourniture d'électricité aux moyennes et grandes entreprises à des tarifs réglementés en 2005 sous la forme de droits de recouvrement conférés à Iberdrola S.A, Unión Eléctrica Fenosa S.A., Hidroeléctrica del Cantábrico S.A, Endesa S.A et Elcogás S.A. par le décret-loi royal no 5/2005 ne constitue pas une aide d'État relevant de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Article 2
Le Royaume d'Espagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 4 février 2014.