ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/506
ze dne 20. února 2014
o opatřeních přijatých Německem v souvislosti s letištěm Berlin-Schönefeld GmbH a různými leteckými společnostmi - SA.15376 (C 27/07, ex NN 29/07)
(oznámeno pod číslem C(2014) 868)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby předložily připomínky v souladu s výše uvedenými ustanoveními (2), a se zřetelem k jejich připomínkám,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V letech 2003 až 2006 byly Komisi doručeny stížnosti různých stran, podle nichž obdržely určité letecké společnosti a provozovatel letiště Berlin-Schönefeld (dále jen „Schönefeld“) možná protiprávní státní podpory pro své činnosti na tomto letišti.
(2)
Komise požádala Německo dopisem ze dne 17. srpna 2006 o informace k této věci. Německo této žádosti vyhovělo dopisem ze dne 20. prosince 2006.
(3)
Dopisem ze dne 10. července 2007 (dále jen „úvodní rozhodnutí“) informovala Komise Německo o svém rozhodnutí zahájit z důvodu výše uvedených opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“). Kromě toho Komise schválila příkaz k poskytnutí informací podle čl. 10 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 (3) s ohledem na všechny podklady, údaje a informace, s jejichž pomocí může ověřit, zda dotyčná opatření představují státní podporu.
(4)
Německo doručilo Komisi dne 4. října 2007 připomínky, které dne 3. března 2008 doplnilo dalšími podklady.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit uvedené řízení bylo dne 30. října 2007 zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise v něm vyzvala zúčastněné strany, aby ve lhůtě jednoho měsíce od zveřejnění podaly k předmětným opatřením své připomínky.
(6)
Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran. Dne 16. ledna 2008 a 20. února 2008 postoupila Komise tyto připomínky Německu. Dopisem ze dne 15. května 2008 zaujalo Německo postoj k připomínkám zúčastněných stran. Komise si vyžádala doplňkové informace dopisem ze dne 31. srpna 2009. Německo vyhovělo této žádosti třemi dopisy (ze dne 28. září 2009, 12. října 2009 a 28. října 2009). Dne 4. dubna 2011 požádala Komise Německo opět o informace. Nato doručilo Německo dne 19. května 2011 nové připomínky, stejně jako další podklady. Dne 10. října 2011 postoupila Komise Německu další připomínky zúčastněných stran. Na tyto připomínky Německo odpovědělo dne 7. listopadu 2011. V návaznosti na další žádosti Komise o informace ze dne 17. ledna 2012 předalo Německo další připomínky dne 14. února 2012.
2. OBECNÉ SOUVISLOSTI
(7)
Po znovusjednocení Německa v roce 1990 se Berlín s ohledem na leteckou dopravu nacházel z důvodu desetiletí dlouhého rozdělení města na východní a západní část ve zcela zvláštní situaci. Městská letiště Berlin-Tegel (dále jen „Tegel“) a Berlin-Tempelhof (dále jen „Tempelhof“) leží na území bývalého Západního Berlína. Letiště Schönefeld leží na území původního východního Berlína na hranici mezi spolkovými zeměmi Berlín a Braniborsko.
(8)
Tempelhof byl otevřen v roce 1923 a z důvodu krátké vzletové a přistávací dráhy ho mohla využívat pouze malá letadla. Pouhá modernizace tohoto letiště nebyla z důvodu jeho polohy možná, protože jeho blízkost k historickým památkám i okolní obytné čtvrti neumožňovaly rozšíření. Provoz na letišti Tempelhof byl ukončen dne 30. října 2008.
(9)
Letiště Tegel bylo otevřeno v roce 1948 s cílem umožnit letecký most pro zásobování města během sovětské blokády Západního Berlína. Od roku 1968 přesunuly četné letecké společnosti svůj provoz z Tempelhofu do Tegelu, protože letiště Tempelhof nebylo vhodné pro trysková letadla. Od roku 1975 se Tegel rozvinul na nejdůležitější berlínské letiště pro osobní dopravu. Počátkem 90. let 20. století byla v Tegelu v časech špičkového zatížení vyčerpána maximální kapacita. Jediná možnost, jak dlouhodobě předcházet značným problémům z hlediska kapacity, spočívala ve výstavbě vzletových a přistávacích drah i ve výstavbě většího terminálu. To však nebylo možné, protože Tegel je stejně jako Tempelhof městské letiště, které je obklopené obytnými čtvrtěmi a příjezdovými ulicemi. Každý další nárůst letecké dopravy v Tegelu by kromě toho představoval větší hlukovou zátěž pro obyvatele.
(10)
Letiště Schönefeld bylo v roce 1946 otevřeno na příkaz sovětské vojenské správy v Německu. Letiště sloužilo nejdříve v první řadě jako vojenské letiště, které využívaly i komerční letecké společnosti, např. Aeroflot a později východoněmecká společnost Interflug. Až do politického převratu v Německu v roce 1990 bylo letiště Schönefeld několikrát rozšířeno. Lokalita, která byla koncipována jako vojenské letiště, nesplňovala požadavky moderní komerční letecké dopravy. Kromě toho letiště nebylo po změně politické situace v dobrém stavu. Z tohoto důvodu byly v 90. letech 20. století nutné rozsáhlé investice, aby se letiště přizpůsobilo západoevropským bezpečnostním normám. Mimo to leží Schönefeld dále od centra města než Tempelhof a Tegel. Proto ho minimálně určité kategorie cestujících a leteckých společností považovaly za méně atraktivní.
(11)
Tato tři berlínská letiště provozovaly z historických důvodů původně různé společnosti. V souvislosti se sjednocením byly sloučeny do jednoho jediného holdingu, souhrnně Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (dále jen „BBF“), jehož společníky byly spolkové země Berlín a Braniborsko (po 37 %) a německá spolková vláda (26 %). Do roku 2003 měl tento holding dvě dceřiné společnosti: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (dále jen „BFG“) jako provozovatele letišť Tegel a Tempelhof a Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (dále jen „FBS“) jako provozovatele letiště Schönefeld. V říjnu 2003 proběhla fúze společností BBF a FBS. BFG se při tom stala dceřinou společností FBS. Dne 1. ledna 2012 byla FBS přejmenována na Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (dále jen „FBB“).
(12)
V 90. letech 20. století bylo rychle zřejmé, že je bezpodmínečně nutné využívat stávající kapacitu letišť efektivněji - v tehdejší době z důvodu až do té doby politicky motivovaného rozdělení města přes aglomeraci Berlín. Vychází se při tom z toho, že - zčásti na základě skutečnosti, že Berlín se měl opět stát německým hlavním městem - se obecně vycházelo z nárůstu letecké dopravy z Berlína a do Berlína (srov. tabulku 1).
Tabulka 1
Nárůst dopravy na berlínských letištích (miliony cestujících)
Rok
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
ž. úd.
1992
1,4
6,6
ž. úd.
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
ž. úd.
1995
1,9
8,2
ž. úd.
1996
1,8
8,3
ž. úd.
1997
1,9
8,6
ž. úd.
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
ž. úd.
2000
2,1
10,3
ž. úd.
2001
1,9
9,9
ž. úd.
2002
1,6
9,1
ž. úd.
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
uzavřeno
2010
7,3
15,0
uzavřeno
2011
7,1
16,9
uzavřeno
2012
7,1
18,2
uzavřeno
Zdroj:
Údaje z rozhodnutí Komise o státní podpoře č. NN 25/09 (ex N 167/09) - Německo - Financování letiště Berlin Brandenburg International (Úř. věst. C 179, 1.8.2009, s. 5), aktualizovány na základě údajů z výročních zpráv FBB.
(13)
Na tomto základě byla přímo po znovusjednocení Německa přednesena možnost jednoho jediného letiště pro region Berlín-Braniborsko. Na základě prognóz počtu cestujících na berlínských letištích se vycházelo z toho, že nárůst letecké dopravy by bylo možné zvládnout pouze za pomoci jednoho jediného letiště vhodné velikosti a v souladu s nejnovějším stavem techniky.
(14)
S plány na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín se začalo v lednu 1992. V této souvislosti bylo dne 20. června 1993 oznámeno, že jako možná lokalita pro výstavbu nového letiště byla určena oblast jižně od Schönefeldu, stejně jako obě letiště Sperenberg a Jüterbog. Tegel a Tempelhof nebyly ze dvou důvodů brány za potenciálně zajímavé: zaprvé z důvodu negativních vlivů těchto městských letišť na obyvatele (především z důvodu hluku letadel) a zadruhé proto, že výstavba v rozsahu požadovaném pro nové jediné berlínské letiště nebyla obecně možná. Rozhodnutí pro Schönefeld se opíralo koneckonců o jeho relativní blízkost od centra města (ačkoli letiště leží mimo město) a dobré napojení prostřednictvím silnic a železnice. Následně bylo rozhodnuto, že stávající letiště Schönefeld bude vybudováno a zmodernizováno jako berlínské hlavní letiště nazvané Berlin-Brandenburg Willy Brandt (dále jen „BER“) a že v této souvislosti budou letiště Tegel a Tempelhof uzavřena. Toto rozhodnutí bylo formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko ze dne 28. května 1996.
(15)
Společníci BBF plánovali provedení záměru BER prostřednictvím soukromých vlastníků a provozovatelů letiště. V roce 1997 bylo rozhodnuto o privatizaci, v jejímž rámci měly být všechny podíly BBF prodány soukromému investorovi a budoucímu kupci měla být udělena koncese na provozování letiště.
(16)
Nedošlo však ke shodě mezi společníky BBF a předkladateli nabídky. V důsledku toho prohlásili veřejní vlastníci v roce 2003 privatizaci za neúspěšnou a mimo to sdělili, že letiště bude nyní vybudováno pod vedením veřejné správy (5).
3. POPIS OPATŘENÍ A JEJICH POZADÍ
3.1. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(17)
Společnosti BBF a BFG podepsaly dne 6. srpna 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku. Tato smlouva měla mít původně platnost pět let s automatickým prodloužením o dva roky a roční výpovědní lhůtou. Podobnou smlouvu uzavřely i společnosti BBF a FBS. Podle německého práva se v případě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi podnikem a dceřinou společností jedná o smlouvu, kterou dceřiná společnost podřizuje své vedení mateřské společnosti. Kromě toho je dceřiná společnost povinna odvádět své zisky mateřské společnosti nebo na ni převádět vyrovnání svých ztrát. V praxi jsou na základě takové smlouvy zisky a ztráty mateřské a dceřiné společnosti sloučeny a odpovídajícím způsobem zdaněny. Na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi BBF a jejími dceřinými společnostmi byly různé podniky s ohledem na daň z příjmu právnických osob pokládány za jediný daňový subjekt.
(18)
V roce 2003 přešly v souvislosti s fúzí společností BBF a FBS práva a povinnosti BBF stanovené ve smlouvě o ovládnutí a odvodu zisku uzavřené s BFG dne 6. srpna 1992 na společnost FBS. Kromě toho ztratila svůj význam pro fúzi smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi BBF a FBS. Tato smlouva není tudíž v tomto rozhodnutí dále brána v úvahu.
(19)
V praxi vedla smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená mezi společnostmi BBF a BFG dne 6. srpna 1992 (dále jen „smlouva o ovládnutí a odvodu zisku“) - minimálně v určitých letech - k vyrovnání ztrát vzniklých v důsledku provozu letiště Schönefeld zisky, jichž bylo dosaženo provozem letiště Tegel.
(20)
Letiště Schönefeld skutečně vykazovalo nejméně do roku 2006 provozní ztráty. Ty znázorňuje níže uvedená tabulka k EBITDA (6) a EBIT (7) letiště za období 2003 až 2006 na základě nákladů a výnosů, které byly bezprostředně spojeny s provozem letiště.
Tabulka 2
EBITDA a EBIT letiště Schönefeld v období 2003 až 2006
EBITDA/EBIT
(v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
(…)
(…)
(…)
EBIT
(…)
(…)
(…)
(…)
(21)
V důsledku špatných výsledků letiště Schönefeld však nebyla zpochybňována rentabilita skupiny tvořené společnostmi FBS, BFG a - až do roku 2003 - holdingu BBF (dále jen „skupina FBS“). Skupina FBS mohla obecně poskytnout dostatek vlastních finančních prostředků, případně mohla potřebné finanční prostředky opatřit na trhu. Jak je Komisi známo, obdržela skupina FBS veřejné finanční prostředky z externích zdrojů pouze ve spojení s financováním záměru BER a v této souvislosti se souhlasem Komise (9).
(22)
Tato okolnost byla vyvozena především z poměrně dobrých hospodářských výsledků letiště Tegel, jimiž byly zmírňovány negativní účinky provozních ztrát letiště Schönefeld na skupinu FBS. V období let 1990 až 2005 byl Tegel oproti Schönefeldu a Tempelhofu moderním letištěm, které využívali všichni důležití mezinárodní přepravci (letecké společnosti s rozsáhlou nabídkou služeb), kteří létali do Berlína. V některých kategoriích cestujících a leteckých společností byl kromě toho považován za nejatraktivnější letiště v aglomeraci Berlína. Mimo to byl v osobní letecké dopravě v Berlíně v letech 1990 až 2005 zaznamenán rostoucí trend, ze kterého měla skupina FBS prospěch.
(23)
Tabulka 1 ukazuje, že počet cestujících ročně v Tegelu v 90. letech a od roku 2004 neustále rostl. V Schönefeldu počet cestujících ročně v první polovině 90. let značně narostl (z 1,1 milionu na 1,9 milionu cestujících v letech 1991 až 1995), ve druhé polovině stagnoval a v letech 2000 až 2003 klesl (ze 2,1 milionu na 1,7 milionu cestujících ročně). V letech 1991 až 2003 zachytilo velkou část nárůstu dopravy v Berlíně - v absolutních číslech - letiště Tegel, a nikoli Schönefeld. Zatímco počet cestujících ročně v Schönefeldu v uvedeném období narostl o 600 000, v Tegelu vzrostl dokonce o 4,4 milionu. Na obou letištích rostl objem dopravy, jak je vidět v tabulce 1, v letech 2003 až 2012 nepřetržitě: o 417 % v Schönefeldu (z 1,7 milionu na 7,1 milionu cestujících ročně) a o 63 % v Tegelu (z 11,1 milionu na 18,2 milionu cestujících ročně). Oproti období 1991 až 2003 se nárůst dopravy v absolutních číslech rozdělil téměř vyrovnaně na obě letiště, což znamená, že nárůst dopravy v Schönefeldu byl procentuálně výrazně silnější než v Tegelu.
3.2. Nařízení o poplatcích pro letiště Berlín-Schönefeld
(24)
V 90. letech se skupina FBS pokusila přimět letecké společnosti k tomu, aby svůj letecký provoz přeložily z téměř plně vytíženého letiště Tegel na letiště Schönefeld, jehož kapacita nebyla zdaleka vyčerpána (10). Cílem těchto snah bylo překonat problémy v Tegelu a současně optimalizovat vytížení kapacity v Schönefeldu. Za tímto účelem byly kontaktovány jak letecké společnosti, které letiště Tegel a Tempelhof již považovaly za své stanoviště, tak i letecké společnosti, které na berlínská letiště, případně jedno z berlínských letišť ještě nelétaly. Několik leteckých společností vyjádřilo svůj zájem, nakonec však svůj provoz nepřeložila do Schönefeldu z marketingových důvodů ani jedna z nich. To bylo způsobeno zejména skutečností, že v Schönefeldu nebyl žádný stálý uživatel (11) a že infrastruktura v Schönefeldu nebyla tak moderní jako v Tegelu. Kromě toho nebylo toto znevýhodnění vyváženo atraktivními letištními poplatky nebo jinými finančními pobídkami. Pokus o přeložení části letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu a dále o usídlení leteckých společností v Schönefeldu, které doposud nenabízely žádné spoje z Berlína a do něj, tedy v tuto chvíli nebyl v maximální míře úspěšný. Zdůrazňuje to již zmíněná skutečnost, že počet cestujících v Schönefeldu v období let 1991 až 2003 vzrostl pouze o 600 000, zatímco v témže období se v Tegelu zvýšil o 4,4 milionu cestujících.
(25)
To vedlo k úvahám, jak by hospodářská situace Schönefeldu mohla být před otevřením letiště BER strategicky vylepšena. Jako možnost nebylo vzato v úvahu dočasné zavření letiště. Předmětem strategických úvah však byla výše letištních poplatků, jakož i jejich stanovení s ohledem na růst objemu dopravy.
(26)
V Německu jsou poplatky, které letiště požadují od leteckých společností za poskytované služby v rámci infrastruktury letiště, stanovovány na základě nařízení o poplatcích vydaného příslušným letištěm. Nařízení o poplatcích jsou zveřejňována v německém věstníku pro leteckou dopravu nazvaném Nachrichten für Luftfahrer (Zprávy pro letecké dopravce). Každé letiště vydává své vlastní nařízení o poplatcích a musí o něm informovat příslušné orgány civilní letecké dopravy dané spolkové země.
(27)
Od roku 2003 platila v Schönefeldu různá nařízení o poplatcích. V období od 1. srpna 2003 do 30. dubna 2004 platilo společné nařízení o poplatcích pro letiště Tegel, Tempelhof a Schönefeld (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2003“). Atraktivita tohoto nařízení byla považována za nedostatečnou, jelikož letecké společnosti žádným způsobem nemotivovalo k zavedení nových leteckých linek z Berlína a do Berlína nebo ke zvýšení četnosti letů.
(28)
Na tomto základě pověřili společníci FBS v roce 2003 poradce společnosti ([…] - dále jen „poradenská společnost“) vypracováním strategie ke zlepšení finanční situace letiště Schönefeld až do otevření letiště BER, kterou by bylo možné zrealizovat rychle.
(29)
Z analýzy poradenské společnosti vyplynulo, že z četných důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně. Na základě odhadů poradenské společnosti zahrnovala spádová oblast (tzv. catchment area) Berlína až 10 milionů možných cestujících ročně. Poradenská společnost určila řadu strukturálních faktorů, které napomáhaly k rozšíření letecké dopravy. K ústředním faktorům patřilo umístění četných sídel velkých nadnárodních podniků, skutečnost, že Berlín je největším univerzitním městem Německa, stejně jako centrum „kontaktů různých etnik“ (12), jakož i okolnost, že Berlín byl začátkem 21. století pokládán za rozvíjející se hlavní město a turistický magnet (13). Poradenská společnost objasnila, že Berlín vykazuje v roce 2003 v porovnání s jinými letišti hlavních měst ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(30)
V téže době zaznamenávala v celé Evropě značný růst nízkonákladová doprava (14). Z různých analýz vyplynulo, že nízkonákladovou dopravu lze spojit převážně s novými cestujícími, takže bylo možné počítat s odpovídajícím objemem navíc k běžné dopravě. Na základě prognózy poradenské společnosti představoval potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, a střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně.
(31)
Mimo to poradenská společnost konstatovala, že realizace strategie k usazení nízkonákladových dopravců v Schönefeldu by vyžadovala pouze omezené úpravy a nebyly by zapotřebí žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury.
(32)
Poradenská společnost proto takovou strategii (dále jen „nízkonákladová strategie“) doporučila. Pro její realizaci byla navržena kombinace množstevních slev z letištních poplatků a finančních pobídek (15).
(33)
Společnost FBS se rozhodla pro realizaci nízkonákladové strategie a za tímto účelem schválila nové nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2004“). Toto nařízení o poplatcích bylo oproti nařízení z roku 2003 speciálně šité na míru letišti Schönefeld. Nové nařízení o poplatcích bylo schváleno dne 30. dubna 2004 a v platnost vstoupilo dne 1. května 2004. Stanovovalo následující druhy poplatků:
(a)
poplatky za vzlety a přistání, zejména na základě maximální vzletové hmotnosti letadla;
(b)
poplatky za cestující na základě počtu odlétajících cestujících a destinace letu;
(c)
poplatek za parkování letadel na základě maximální vzletové hmotnosti letadla a doby využívání parkovacích ploch.
(34)
Nařízení o poplatcích obsahovalo různé finanční pobídkové mechanismy:
(a)
„množstevní slevu za cestující“, v jejímž rámci byly poplatky za cestující stanovovány proporcionálně na základě počtu přepravených cestujících:
Tabulka 3
Množstevní sleva za cestující podle nařízení o poplatcích z roku 2004
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 150 000
15
nad 250 000
20
(b)
„růstový podnět ve formě pobídky v souvislosti s destinací a četností letů“, které byly poskytovány za zřízení nových spojení z letiště Schönefeld a vytvoření dalších četností letů u stávajících spojení z Schönefeldu. Výše pobídky v souvislosti s destinací činila v prvním roce 80 %, ve druhém roce 60 %, ve třetím roce 40 % a ve čtvrtém roce 20 % základní sazby za přistání (definována jako součet platných poplatků za vzlet a přistání a poplatků za cestující za příslušné lety). Výše pobídky v souvislosti s četností letů činila v prvním roce 60 % a ve druhém roce 40 % základní sazby za přistání. Ke stanovení přesných podmínek měla být vždy uzavřena dvoustranná dohoda mezi FBS a danou leteckou společností.
(35)
Nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo v červenci 2005 znovu změněno. Podle této změny mohly letecké společnosti obdržet pobídku v souvislosti s destinací, pokud zřídily nová spojení z berlínského letištního systému, tzn. spojení do cílů, s nimiž předtím neexistovalo přímé spojení z Berlína. Před změnou se pobídka v souvislosti s destinací oproti tomu vztahovala na nová spojení z Schönefeldu, i když totéž spojení bylo provozováno přímými lety z jiných berlínských letišť.
(36)
Dne 19. ledna 2006 bylo opět schváleno nařízení o poplatcích (dále jen „nařízení o poplatcích z roku 2006“), které vstoupilo v platnost zpětně od 1. ledna 2006. Oproti nařízení o poplatcích z roku 2004 byla zrušena pobídka v souvislosti s četností letů. Nařízení o poplatcích z roku 2006 stanovovalo v podstatě tři různé finanční pobídky: podporu růstu (16), tzn. pobídku ve spojení se zvýšením tonáže a počtu cestujících na každý let, podporu v souvislosti s destinací za zřízení nového přímého spojení Berlína s novým cílovým letištěm a množstevní slevu za cestující.
(37)
Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 si musela letecká společnost při zřizování nového spojení z Berlína vybrat mezi podporou v souvislosti s destinací a podporou růstu. Toto právo volby muselo být uplatněno před zřízením nového spojení a toto jednorázové rozhodnutí bylo závazné.
(38)
Podpora v souvislosti s destinací činila v 1. období letového plánu po zřízení nového spojení 80 %, ve 2. období letového plánu 60 %, ve 3. období letového plánu 40 %, ve 4. období letového plánu 20 %, v 5. období letového plánu 10 % základní sazby za přistání. Kromě toho se letecké společnosti zavázaly k vrácení podpory v souvislosti s destinací, pokud by nové spojení znovu zrušily již před uplynutím 5. období letového plánu: v 1. období letového plánu 60 % příslušné základní sazby za přistání, v 2. období letového plánu 40 %, ve 3. období letového plánu 20 %, ve 4. období letového plánu 10 %, v 5. období letového plánu 0 %.
(39)
Podporu růstu mohly letecké společnosti nárokovat za předpokladu, že v porovnání s příslušným předchozím rokem dosáhly zvýšené tonáže nebo počtu cestujících na každý let. Podpora růstu se počítala pomocí stupnice uvedené v nařízení o poplatcích vždy podle výše dosaženého růstu; z toho vyplývaly degresivně odstupňované slevy z letištních poplatků. Podpora růstu byla omezena na maximálně pět let.
(40)
Množstevní sleva za cestující oproti tomu byla v porovnání s nařízením o poplatcích z roku 2004 změněna a rozšířena jen mírně. Podle nařízení o poplatcích z roku 2006 spočívala množstevní sleva za cestující, nyní označovaná jako objemová podpora, v poměrném vrácení poplatků za vzlet a přistání, jakož i poplatků za cestující v závislosti na počtu přepravených cestujících. Slevové stupně byly stanoveny takto:
Tabulka 4
Objemová podpora: slevy podle nařízení o poplatcích z roku 2006
Počet cestujících za rok
Výše platby
(%)
nad 50 000
5
nad 100 000
10
nad 250 000
15
nad 500 000
20
nad 1 milion
30
nad 2 miliony
40
3.3. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi
3.3.1. Usazení společnosti easyJet jako stálého uživatele na letišti Schönefeld
(41)
V roce 2003 zahájila společnost FBS v souvislosti s realizací nízkonákladové strategie v Schönefeldu jednání se společností easyJet Airline Company Ltd. (dále jen „easyJet“), neboť tato společnost hledala sídlo pro novou základnu na evropském kontinentu. Výměnou za atraktivní letištní poplatky a další finanční pobídky nabídla společnost easyJet umístění čtyř letadel na tomto letišti v prvním roce provozu (2004), přičemž ve druhém roce mělo následovat šest letadel a v každém dalším roce v období let 2006 až 2009 mělo přibýt jedno další letadlo. Podle údajů Německa to společnost FBS považovala za příležitost usídlit na letišti Schönefeld jako stálého uživatele na trhu zavedeného nízkonákladového dopravce.
(42)
Dne 19. prosince 2003 uzavřely společnosti FBS a easyJet smlouvu (dále jen „smlouva s easyJet z roku 2003“) s výše uvedenými podmínkami. Se smlouvou byla stanovena zvláštní struktura poplatků pro easyJet, která se odchylovala od platného nařízení o poplatcích. V ní jsou stanoveny pouze poplatky na základě počtu odlétajících cestujících. Bez ohledu na to byl smlouvou zaveden slevový systém, který se opíral o počet cestujících navíc, které společnost easyJet přepravila v příslušném roce v porovnání s předchozím rokem. Tento zvláštní slevový systém byl později pod označením „podpora růstu“ zahrnut do nařízení o poplatcích z roku 2006 (viz 36. až 39. bod odůvodnění. Kromě toho se společnosti FBS a easyJet dohodly na podpoře v souvislosti s destinací ve formě jednorázové platby ve výši […] EUR za každou novou každodenní rotaci (četnost letů), kterou společnost easyJet vytvoří. Platby vycházející z tohoto systému byly však v roce 2004 pozastaveny. Celkově bylo v rámci tohoto systému podpořeno 19 nových každodenních rotací, které společnost easyJet vytvořila.
(43)
Doba platnosti smlouvy uzavřené mezi společnostmi FBS a easyJet činila původně deset let, přičemž společnost easyJet měla možnost prodloužit ji o dalších deset let. Dne 11. září 2007 uzavřely společnosti FBS a easyJet pozměňovací smlouvu (dále jen „pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007“), kterou byla změněna doba platnosti a další podmínky původní smlouvy. Touto pozměňovací smlouvou byla doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 ve svém pozměněném znění omezena na dobu do otevření letiště BER (tehdy se předpokládal rok 2011). S ohledem na letištní poplatky obsahovala pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště (17). V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro easyJet, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit.
(44)
V období 2003 až 2006 se doprava společnosti easyJet na letišti Schönefeld značně zvýšila. Společnost mohla dokonce počet letadel umístěných na tomto letišti zvýšit rychleji, než jak bylo smluvně dohodnuto s FBS. Následně se letiště Schönefeld stalo v roce 2006 největší základnou společnosti easyJet mimo území Spojeného království.
(45)
Tento stav vyjadřuje tabulka 5, která ukazuje vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld (vždy v absolutních číslech a jako procentní podíl na celkovém počtu cestujících v Schönefeldu v letech 2004 až 2010).
Tabulka 5
Vývoj dopravy společnosti easyJet na letišti Schönefeld v letech 2004 až 2010
Vývoj počtu cestujících společnosti easyJet
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Podíl cestujících společnosti na celkovém počtu cestujících na letišti Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Usídlení jiných leteckých společností v Schönefeldu
(46)
Vedle usídlení společnosti easyJet jakožto stálého uživatele usilovala společnost FBS o získání dalších nízkonákladových dopravců. Na základě toho byly uzavřeny individuální smlouvy s následujícími nízkonákladovými dopravci: Germanwings GmbH (dále jen „Germanwings“), Ryanair Limited (dále jen „Ryanair“), Volare Airlines S.p.A. (dále jen „Volare“), V-Bird Airlines B.V. (dále jen „V-Bird“), Norwegian Air Shuttle AS (dále jen „Norwegian Air Shuttle“), Icelandair Reykjavik Airport (dále jen „Icelandair“), jakož i letecká společnost Aer Lingus Limited (dále jen „Aer Lingus“), která je pro účely tohoto usnesení považována za nízkonákladového dopravce (18).
(47)
V případě společností Ryanair a Germanwings byly uzavřeny dvě po sobě jdoucí smlouvy, jedna v roce 2003 a druhá v roce 2004.
(48)
Smlouvy se společnostmi Ryanair, Volare a V-Bird, jakož i první smlouva s Germanwings byly uzavřeny před schválením nařízení o poplatcích z roku 2004 a dnem jeho vstupu v platnost (viz 33. bod odůvodnění). V těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Smlouvy předpokládaly finanční pobídky ve formě plateb pro jednotlivé letecké společnosti, které byly vyjednány s cílem přesvědčit tyto letecké společnosti o zahájení nebo rozšíření provozu v Schönefeldu, aniž by se nejprve muselo čekat na schválení nového nařízení o poplatcích s finančními pobídkami. Tyto platby byly spojeny s podmínkou, že letecká společnost musí realizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně stanoveného provozu (19). V první smlouvě se společností Ryanair byla stanovena platba ve výši […] mil. EUR za rok (doba platnosti smlouvy). Smlouvy se společnostmi V-Bird a Volare obsahovaly platby ve výši […] mil. EUR za tři roky, degresivně odstupňované v ročních tranších. V první smlouvě se společností Germanwings byla stanovena platba ve formě degresivní slevy ze splatných letištních poplatků po dobu tří let. Kromě toho bylo dohodnuto, že FBS musí převzít náklady na marketingové aktivity ve výši […] EUR za rok.
(49)
Ostatní smlouvy, které byly uzavřeny se vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost nebo až poté, vycházely v podstatě z týchž zásad. I v těchto smlouvách byla popsána spojení provozovaná z letiště Schönefeld a příslušné četnosti letů. Takto mohly dotčené letecké společnosti nárokovat různé finanční pobídky. Smlouvy však obsahovaly „dynamický“ odkaz na všeobecné nařízení o poplatcích letiště. V souladu s tím platilo nařízení o poplatcích platné v Schönefeldu vždy i pro dotčenou leteckou společnost, i když společnost FBS měla nařízení o poplatcích po uzavření smlouvy změnit (20). Smlouvy obsahovaly doložku, podle níž bylo udělení určitých pobídek stanovených v nařízení o poplatcích vázáno na podmínku, že letecká společnost musí zrealizovat minimálně určitý podíl letů plánovaných v rámci smluvně předpokládaného provozu. Kromě toho bylo v některých z těchto smluv stanoveno, že FBS přispěje k poměrnému financování marketingových nákladů dotčených leteckých společností. Ve smlouvě se společností Norwegian Air Shuttle byl například stanoven jednorázový příspěvek ve výši […] EUR ze strany FBS k pokrytí prokazatelných marketingových nákladů letecké společnosti. Jednorázové platby ve výši […] EUR, příp. […] EUR k financování části jejich marketingových nákladů byly nabídnuty i společnostem Aer Lingus a Icelandair.
(50)
Následující tabulka obsahuje přehled o době platnosti jednotlivých smluv.
Tabulka 6
Doba platnosti smluv uzavřených mezi společností FBS a jednotlivými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Datum uzavření smlouvy
Předpokládaná doba platnosti smlouvy (21)
Ryanair (první smlouva)
31. března 2003
1. května 2003 až 30. dubna 2004
Ryanair (druhá smlouva)
28. dubna 2004
1. května 2003 až 30. dubna 2008
Germanwings (první smlouva)
14. října 2003 (22)
26. října 2003 až 31. října 2006
Germanwings (druhá smlouva)
23. prosince 2004
1. května 2004 až 30. dubna 2008
Volare
22. října 2003 (23)
26. října 2003 až 31. března 2007 (24)
V-Bird
3. listopadu 2003 (25)
3. listopadu 2003 až 3. listopadu 2007 (26)
Icelandair
6. června 2004
6. června 2004 až 31. března 2009
Norwegian Air Shuttle
17. května 2004
29. března 2004 až 31. března 2009
Aer Lingus
13. května 2004
30. března 2004 až 31. března 2009
(51)
Tabulka 7 znázorňuje vývoj dopravy dotčených leteckých společností na letišti Schönefeld v letech 2003 až 2010.
Tabulka 7
Vývoj počtu cestujících těchto nízkonákladových dopravců, kteří byli předmětem šetření v období 2003 až 2010
Vývoj počtu cestujících leteckých společností s individuálními smlouvami v období 2003 až 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle AS
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Celkový podíl těchto leteckých společností na dopravě v Schönefeldu
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Celkově vedla realizace nízkonákladové strategie k velmi prudkému nárůstu dopravy na letišti Schönefeld. Jak vyplývá z tabulky 1, počet cestujících se v letech 2003 a 2004 téměř zdvojnásobil (nárůst z 1,7 milionu na 3,3 milionu). Počet cestujících rostl výrazně i v dalších letech a v roce 2005 dosáhl hodnoty 5 milionů a v roce 2006 hodnoty 6 milionů cestujících. V letech 2003 až 2009 vzrostl počet cestujících čtyřnásobně.
3.4. Terminál B a pronájem prostor v tomto terminálu společnosti easyJet
(53)
Na letišti Schönefeld jsou terminály B a A stavebně propojeny a společně tvoří severní terminál. Pokud jde o kapacitu, je terminál B nejmenším terminálem na tomto letišti. Většina cestujících a leteckých společností využívá výrazně větší terminál A. V terminálu B se nachází pouze funkce odbavení cestujících a zavazadel a bezpečnostní kontrola cestujících. Všechny ostatní části procesu odbavení cestujících probíhají v sousedním terminálu A. K tomu patří čekání před odletem, příprava na nástup do letadla, jakož i samotný nástup. V terminálu A dále probíhají veškeré přílety cestujících a jejich zavazadel.
(54)
V rámci přípravy na značný nárůst objemu dopravy, s nímž bylo třeba v Schönefeldu počítat v důsledku smlouvy uzavřené se společností easyJet v roce 2003, uzavřela FBS s touto leteckou společností v březnu 2004 další smlouvu. Touto další smlouvou (dále jen „nájemní smlouva s easyJet z roku 2004“) udělila FBS společnosti easyJet výhradní právo na využívání odbavovacích přepážek a prostor pro posádky v schönefeldském terminálu B. Dohodnuté platby nájemného měly být prováděny odděleně od letištních poplatků. Kromě toho opravňovala smlouva společnost easyJet k tzv. brandingu, tzn. zařízení určitých ploch ve stylu značky této letecké společnosti.
(55)
V období let 2004 až 2007 si společnost easyJet pronajímala plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá […] % celkové plochy terminálu B. V únoru 2008 proběhlo stěhování společnosti easyJet do samostatných kancelářských prostor, čímž se kancelářské plochy využívané v terminálu B zmenšily na […] m2.
(56)
Volné plochy terminálu B, včetně hal a chodeb, stejně jako kaváren, které se tam nacházejí, mohou využívat i cestující jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(57)
Odbavení cestujících v terminálu B se liší od odbavení v jiných terminálech na základě technického aspektu bezpečnostního vybavení odbavovacího systému pro zavazadla. Systém používaný v terminálu B disponuje integrovaným rentgenovým přístrojem ke kontrole zavazadel. V terminálu A probíhá rentgenová kontrola bezprostředně poté, co cestující vstoupí do odbavovacího prostoru. Podle německé ústavy odpovídá zařízení v terminálu B s ohledem na technickou účinnost odbavovacího systému pro zavazadla zařízení v terminálu A.
3.5. Opatření podléhající formálnímu vyšetřovacímu řízení
(58)
Předmětem formálního vyšetřovacího řízení jsou následující opatření:
-
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (dále jen „opatření č. 1“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla podle úvodního rozhodnutí určena společnost FBS,
-
úpravy poplatků stanovené ve smlouvě s easyJet z roku 2003 (dále jen „opatření č. 2“), jako jejichž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet,
-
podmínky, včetně slev z letištních poplatků a různých finančních pobídek, které byly několika dalším nízkonákladovým dopravcům nabídnuty v rámci smluv uvedených v tabulce 6 (dále společně jen „opatření č. 3“), jako jejichž potenciální oprávněné osoby byly určeny společnosti Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus a Icelandair,
-
nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (dále jen „opatření č. 4“), jako jejíž potenciální oprávněná osoba byla určena společnost easyJet.
4. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
4.1. Opatření č. 1: smlouva o ovládnutí a odvodu zisku
(59)
V úvodním rozhodnutí Komise konstatovala, že letiště Schönefeld po určitou dobu evidovalo ztráty a i v současnosti hospodaří se ztrátou. Kromě toho zjistila, že jeden z nejdůležitějších nástrojů k přežití společnosti FBS spočíval v tom, že ztráty byly vyrovnávány zisky společnosti BFG. Komise dospěla předběžně k závěru, že společnosti FBS plynula z tohoto křížového subvencování, které se opíralo o smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, hospodářská výhoda, jíž by FBS za běžných tržních podmínek možná ani nedosáhla. Komise považovala tuto hospodářskou výhodu za zvláštní, protože z ní měl prospěch pouze jeden podnik. Kromě toho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(60)
Dále dospěla Komise k závěru, že tato hospodářská výhoda byla financována ze státních prostředků, a tím ji bylo nutné přičíst státu. V souvislosti se státními prostředky zdůrazňuje Komise, že se v případě FBS jedná o veřejný podnik, jehož společníky jsou německá spolková vláda a dvě spolkové země. Mimo to zastupuje osm z dvanácti členů dozorčí rady německé státní orgány. Komise proto zastává názor, že prostředky FBS je třeba pokládat za státní prostředky. S ohledem na přisouditelnost opatření č. 1 státu zdůraznila Komise zejména druh činnosti společnosti FBS a uvedla, že letiště mají podstatný význam v různých politických oblastech a že státní orgány jsou obecně „nepřítomny“, když provozovatel letiště přijímá rozhodnutí o dlouhodobém rozvoji příslušné infrastruktury.
(61)
Komise proto shledala, že sporné opatření může představovat státní podporu. Zpochybnila slučitelnost této potenciální podpory s vnitřním trhem, zejména na základě opatření podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. V tomto ohledu Komise zjistila, že se u daného opatření jedná o provozní podporu, pokud ji lze klasifikovat jako státní podporu, pokud se nejeví jako nutná a přiměřená k dosažení cíle ve veřejném zájmu a pokud nedoprovází proces restrukturalizace. Komise kromě toho zpochybnila slučitelnost opatření s ustanoveními čl. 106 odst. 2 SFEU a uvedla k tomu, že německé orgány neprokázaly, že společnost FBS byla pověřena poskytováním služeb ve všeobecném hospodářském zájmu. Komise mimo to odkazuje na body 34 a 35 Pokynů Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (dále jen „pokyny pro leteckou dopravu“) (27), podle nichž by mohla být správa letiště jako celku považována za hospodářskou službu obecného zájmu pouze ve výjimečných případech.
4.2. Opatření č. 2: smlouva s easyJet z roku 2003
(62)
V úvodním rozhodnutí Komise uvedla, že letištní poplatky hrazené společností easyJet byly výrazně nižší než poplatky stanovené v platném nařízení o poplatcích. Kromě toho Komise zdůraznila, že poplatky stanovené pro jiné nízkonákladové dopravce v Schönefeldu vycházely z tehdy platného nařízení o poplatcích, nicméně smlouva s easyJet z roku 2003 tento „dynamický“ odkaz na nařízení o poplatcích neobsahovala. Komise tudíž vyslovila předběžné stanovisko, že smlouva s easyJet z roku 2003 představovala zvláštní výhodu pro easyJet, která dle všeho narušovala hospodářskou soutěž a ovlivňovala obchod mezi členskými státy.
(63)
Komise mimo to došla k předběžnému závěru, že toto opatření je financováno ze státních prostředků a lze ho připsat státu, mimo jiné na základě argumentace uvedené v souvislosti s opatřením č. 1, která se týká i opatření č. 2. Kromě toho Komise uvedla, že k uzavření takových smluv, jako jsou smlouvy s easyJet a dalšími nízkonákladovými dopravci, je s nejvyšší pravděpodobností nutný souhlas dozorčí rady, která je většinově složená ze zástupců státních orgánů. Komise ještě poznamenala, že rozhodnutí o poplatcích zveřejněné společností FBS muselo schválit Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu země Braniborsko. Tyto aspekty byly pokládány za další odkazy na to, že opatření č. 2 (a opatření č. 3) je třeba stejnou měrou přisoudit státu. Komise dále poukázala na to, že premiér Braniborska je členem dozorčí rady FBS a že pod něho spadá i Ministerstvo pro rozvoj měst, bydlení a dopravu.
(64)
Komise rovněž vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.3. Opatření č. 3: Smlouvy s různými dalšími nízkonákladovými dopravci
(65)
V úvodním rozhodnutí vysvětlila Komise, že z úpravy slev zavedené v Schönefeldu v zájmu zvýšení objemu dopravy měly prospěch pouze určité letecké společnosti, a zdůraznila chybějící transparentnost tohoto slevového systému. Komise poukázala na to, že některé ze zkoumaných úprav slev byly dojednány v době, kdy platné nařízení o poplatcích neobsahovalo žádné úpravy ohledně snížení ceny, a že nařízení o poplatcích z roku 2004 bylo vypracováno výhradně z toho důvodu, aby byl zpětně vytvořen právní základ pro tyto úpravy. Podle Komise nemohla úprava slev stanovená podle nařízení o poplatcích z roku 2004 vstoupit v platnost v souladu se zákonem, neboť nařízení o poplatcích z roku 2004 schválily příslušné orgány pouze pod podmínkou, že Evropské komisi budou příslušné úpravy slev oznámeny, přičemž k takovému oznámení nedošlo (28). S ohledem na tyto poznatky došla Komise k předběžnému závěru, že sporné úpravy přinesly dotčeným leteckým společnostem zvláštní výhodu. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(66)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 3 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(67)
Komise nakonec vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti sporných úprav s vnitřním trhem, pokud by mohly být klasifikovány jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
4.4. Opatření č. 4: nájemní smlouva s easyJet z roku 2004
(68)
V souvislosti s dohodou mezi společnostmi FBS a easyJet o užívání terminálu B letiště Schönefeld odkázala Komise v úvodním rozhodnutí na rozsudek Zemského soudu v Postupimi (29). Zemský soud zjistil, že společnosti easyJet příslušelo výhradní využívání celého terminálu letiště (terminál B) a že ostatní letecké společnosti, které tento terminál předtím využívaly, musely ustoupit. Tento terminál nabízí různé přednosti, které v ostatních terminálech letiště Berlín-Schönefeld nejsou. Terminál disponuje například zařízením pro přepravu zavazadel s několika úrovněmi, které umožňuje podstatně rychlejší odbavení než přepravní systémy omezené na jednu úroveň, které mají ostatní terminály.
(69)
Podle Komise zemský soud konstatoval, že není žádný důvod pro to, aby společnost easyJet získala výhradní právo na využívání terminálu B. Ostatní letecké společnosti, které stejně tak létají na letiště Berlín-Schönefeld, odbavily v Schönefeldu také mnoho cestujících a nabízely spojení v podobném počtu jako easyJet. Bez ohledu na to vyslovila Komise názor, že nájem, který společnost FBS vyčíslila pro společnost easyJet ve výši […] EUR měsíčně, je nižší než nájemné obvyklé na trhu.
(70)
Komise tudíž zastávala předběžné stanovisko, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 představuje zvláštní výhodu pro společnost easyJet. Kromě toho vyslovila Komise názor, že tato hospodářská výhoda dle všeho narušuje hospodářskou soutěž a ovlivňuje obchod mezi členskými státy.
(71)
Pokud jde o použití státních prostředků v opatření č. 4 a přisouditelnost tohoto opatření státu, uvedla Komise stejné argumenty jako u smlouvy s easyJet z roku 2003.
(72)
Komise závěrem vyjádřila pochybnosti o slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, pokud by mohlo být klasifikováno jako státní podpora, zejména s ohledem na ustanovení pokynů pro leteckou dopravu.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
5.1. Air France
(73)
Podle údajů společnosti Air France se u snížených poplatků, které FBS vybírala v Schönefeldu, jednalo o všeobecné opatření, neboť v tomto případě neproběhlo potřebné veřejné oznámení. Kromě toho je doba platnosti smlouvy s easyJet z roku 2003 (20 let) v rozporu s rozhodovací praxí Komise. Pro dlouhodobou finanční podporu neexistoval žádný objektivní důvod a nelze doložit žádný účinek pobídky.
(74)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, zastávala společnost Air France názor, že se jednalo o jediný terminál, který byl určen pro výhradní využívání jednou leteckou společností. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 nebyla předmětem výběrového řízení. Společnost easyJet je jedinou leteckou společností, která může v Schönefeldu nabízet pohodlný a spolehlivý výdej zavazadel.
5.2. Lufthansa
(75)
Společnost Deutsche Lufthansa AG („Lufthansa“) poukázala ve svém stanovisku na to, že obchodní vývoj tří berlínských letišť (Tegel, Schönefeld a Tempelhof) probíhal nanejvýš pozitivně a obratová rentabilita činila v posledních třech letech zhruba […] %. Podle názoru společnosti Lufthansa bylo letiště Schönefeld dotováno leteckými společnostmi působícími na letišti Tegel.
5.3. Germania
(76)
Společnost Germania Fluggesellschaft mbH (dále jen „Germania“) vyjádřila stanovisko, že výhody nabízené v Schönefeldu na základě smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku mezi společnostmi FBS a BFG byly financovány cestujícími letiště Tegel. Podle společnosti Germania vyplývalo křížové subvencování ze způsobu výpočtu poplatků, jakož i z propojení provozovatelů letišť Schönefeld a Tegel, které je podle společnosti Germania zapotřebí hodnotit jako koluze. Podle jejího stanoviska nejednala FBS ohledně vyrovnání ztrát jako investor v tržním hospodářství. Germania pokládá za nepravděpodobné, že náklady FBS v Schönefeldu mohly být kryty z provozu.
(77)
Germania uvedla, že letecké společnosti v Schönefeldu dostaly v důsledku individuálních smluv o letištních poplatcích provozní podporu. Kromě toho nebylo nařízení o poplatcích z roku 2004 podle Germanie ani schváleno, ani zveřejněno.
(78)
Podle společnosti Germania neodpovídalo nájemné vybírané od společnosti easyJet za využívání terminálu B cenám obvyklým na trhu. To se rovná přednostnímu zacházení a státní podpoře. Výhradní využívání celého terminálu umožnilo společnosti easyJet nabízet efektivní servis, zatímco jiné letecké společnosti tuto možnost neměly.
5.4. DBA
(79)
Podle údajů společnosti DBA Luftfahrtgesellschaft (dále jen „DBA“), nízkonákladového dopravce a dceřiné společnosti firmy Air Berlin (provoz byl zastaven v roce 2008), byla cenová soutěž na berlínském trhu letecké dopravy obzvláště silná. Podmínky hospodářské soutěže se ještě přiostřily při realizaci nízkonákladové strategie v Schönefeldu, zejména při nástupu společností Germanwings a easyJet. Takto se letecké společnosti působící v Tegelu dostaly pod tlak, mezi nimi především jiní nízkonákladoví dopravci, jako Air Berlin/DBA.
(80)
Podle DBA neodpovídalo nájemné hrazené společností easyJet za terminál B ceně obvyklé na trhu. Kromě toho představovalo výhradní využívání přepravního zařízení v terminálu B přednostní zacházení, které je relevantní s ohledem na právo v oblasti podpory.
5.5. Sdružení evropských leteckých společností (Association of European Airlines)
(81)
Sdružení evropských leteckých společností (dále jen „AEA“), které zastupuje zájmy evropských leteckých společností, je toho názoru, že křížové subvencování mezi letišti Tegel a Schönefeld a mezi členy AEA, kteří přednostně létali z Tegelu, a subvencovanými konkurenčními leteckými společnostmi se sídlem v Schönefeldu je diskriminační. Podle AEA nebyly letecké společnosti působící v Schönefeldu bez tohoto křížového subvencování v rozporu s hospodářskou soutěží z hospodářského hlediska schopny přežít a poplatky v Tegelu mohly být výrazně nižší. Na základě geografické blízkosti Tegelu k Schönefeldu nebyly subvence z veřejného hlediska nutné.
(82)
Podle názoru AEA nelze kromě toho opatření uvedená v úvodním rozhodnutí objektivně ospravedlnit, slevy a pobídky jsou svévolné a diskriminační a na základě toho nejsou slučitelné s pokyny pro leteckou dopravu.
5.6. Germanwings
(83)
Podle údajů společnosti Germanwings se FBS vůči podniku neustále chovala jako soukromý investor. Navzdory postupnému snížení poskytnutých slev vybudovala společnost Germanwings svou síť leteckých spojení z Schönefeldu. Podnik se spoléhal na to, že finanční ujednání dohodnutá s FBS jsou v souladu se zákonem, zejména z toho důvodu, že tři berlínská letiště tvořila jednotný letištní systém.
(84)
Společnost Germanwings vysvětlila, že letiště Hamburk, Drážďany, Lipsko nebo Lübeck (30) nebyly považovány za vhodné konkurenceschopné alternativy pro Schönefeld, jelikož letecká společnost provozuje v první řadě vnitrostátní linky. Vzhledem ke krátkému trvání letu na vnitrostátních linkách jsou uvedená letiště příliš vzdálená od Berlína na to, aby byla brána v úvahu jako vhodné alternativy Schönefeldu.
(85)
Společnost Germanwings dále uvedla, že pronajmutí terminálu B společností easyJet je v rozporu s předpisy hospodářské soutěže a předpisy o státní podpoře, jelikož easyJet se žádným způsobem nepodílela na financování terminálu B a pronájem byl uskutečněn bez odpovídajícího výběrového řízení. Mimo to je nájemné příliš nízké, vezme-li se v úvahu, že terminál B disponuje na rozdíl od terminálů A a C moderním zařízením pro přepravu zavazadel.
5.7. Letiště Lübeck
(86)
Letiště Lübeck uvedlo, že nebyl zaznamenán žádný negativní dopad obchodní strategie FBS na trh.
5.8. Ryanair
(87)
Společnost Ryanair zastávala názor, že s ohledem na lety na krátké a střední vzdálenosti nepanovala žádná konkurence mezi letišti Drážďany, Hamburk a Lübeck na jedné straně a letištěm Schönefeld na straně druhé. Vzdálenost mezi Schönefeldem a Drážďany, Hamburkem, případně Lübeckem je pro vznik takové konkurence příliš velká. Smlouva s letištěm Schönefeld proto neměla žádný dopad na ostatní uvedená letiště.
(88)
Společnost Ryanair uvedla, že poplatky, které hradí v Schönefeldu, odpovídají údajům stanoveným v nařízení o poplatcích, které jsou v souladu s obvyklou praxí v sektoru. Smlouva s FBS se podobá smlouvám uzavíraným celou řadou soukromých letišť a investor v tržním hospodářství by ji uzavřel stejným způsobem. Společnost Ryanair předložila studii poradenské společnosti […], v níž byly zkoumány smluvní vztahy mezi společností Ryanair a FBS. Na základě srovnatelné analýzy letiště Schönefeld s letišti v Liverpoolu a Lutonu došla poradenská společnost k závěru, že se chování FBS vůči společnosti Ryanair shoduje s chováním, které se očekává od soukromého investora v tržním hospodářství.
(89)
Podle názoru společnosti Ryanair je Berlín významným evropským hospodářským a správním centrem jako Londýn nebo Milán, a tím i důležitým evropským cílem leteckých společností. Letecké společnosti sídlící v Berlíně se proto mohly spolehnout na to, že je dostatek cestujících, kteří tam chtějí jet.
5.9. easyJet
(90)
S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 uvedla společnost easyJet, že investor v tržním hospodářství, který by jednal na místě FBS, by také uplatnil tento druh strategie. Ve skutečnosti mohla FBS na základě opatření zaznamenat značný nárůst počtu cestujících a lepší hospodářské výsledky.
(91)
Společnost easyJet dále uvedla, že existence individuální dohody o poplatcích mezi FBS a easyJet neznamená nutně, že byly poskytnuty diskriminační slevy. Společnost easyJet vyslovila stanovisko, že jiným leteckým společnostem se srovnatelnými cíli v oblasti růstu byly poskytnuty naprosto stejné podmínky jako jí. V každém případě byly slevy s ohledem na stupňovité účinky nabídnuté společností easyJet ospravedlněny. Velká část cestujících na letišti Schönefeld byla zákazníky easyJet, a tím poskytla easyJet nepoměrný přínos ke zlepšení výsledků FBS.
(92)
Pokud jde o využívání terminálu B, uvedla easyJet, že se nejedná o uzavřený letištní terminál. Ve skutečnosti si easyJet pronajala samostatný odbavovací prostor a příslušné kancelářské prostory v severním terminálu letiště Schönefeld. Plocha byla v maximální míře veřejně přístupná a využívali ji i cestující jiných leteckých společností. V okamžiku podpisu smlouvy s easyJet byl v terminálu B dostatek volné kapacity. Jiným leteckým společnostem tak nevzniklo žádné znevýhodnění. Společnost easyJet zdůraznila, že od zahájení leteckého provozu v Schönefeldu v roce 2004 je leteckou společností se zdaleka největším počtem cestujících. Výhradní využívání určitých prostor terminálu B je tudíž objektivně ospravedlněno.
(93)
Dále odpovídal odbavovací systém pro zavazadla v terminálu B podle údajů společnosti easyJet pouze obvyklým technickým standardům a společnost tak nezískala žádné výhody oproti jiným leteckým společnostem.
(94)
K tržní hodnotě terminálu B společnost easyJet uvedla, že placené nájemné je vyšší než tržní hodnota, protože terminál by nestačil k pokrytí jejích kapacitních požadavků. Srovnání nájemného je tudíž možné pouze se srovnatelnou plochou na letišti Schönefeld nebo - s ohledem na kanceláře - s kancelářskými prostory v bezprostřední blízkosti letiště.
5.10. FBS
(95)
FBS odkázala na zvláštní situaci Berlína, konkrétně na letištní systém (původně tvořený třemi letišti) a plány na výstavbu centrálního letiště Berlín-Brandenburg (BER). V roce 2003 byla dopravní kapacita letiště Schönefeld vyčerpána jen asi z poloviny a provoz letiště nekryl náklady. Podle údajů společnosti FBS by zavření tohoto letiště vedlo mimo jiné ke ztrátě provozní licence pro Schönefeld, která byla pro provoz BER nezbytná.
(96)
FBS poukázala na to, že letiště, která Komise v úvodním rozhodnutí označila za domnělé konkurenty, nejsou ve skutečnosti žádnými konkurenty berlínských letišť, jelikož geografická vzdálenost mezi jednotlivými letišti je příliš velká.
(97)
S ohledem na smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku argumentovala FBS, že takové smlouvy mezi podniky jedné skupiny jsou v obchodním světě na denním pořádku. FBS zastávala stanovisko, že převod zisků mezi třemi berlínskými letišti je čistě interní záležitostí podniku. Podle názoru FBS tvoří letištní systém jeden jediný podnik, který má společné cíle a prostřednictvím podnikového práva je vzájemně propojen. Letištní systém představuje jeden jediný územní a věcný trh. Jedná se tudíž o běžnou praxi na trhu a v uvedeném případě byl navíc z hospodářského hlediska smysluplný.
(98)
FBS se pozastavila na některými předběžnými závěry v úvodním rozhodnutí ohledně používání státních prostředků. Podle ní neospravedlňuje skutečnost, že nařízení o poplatcích musí schválit veřejný orgán, závěr, že prostředky FBS byly kontrolovány státem. Podle ní platil systém nařízení o poplatcích stejnou měrou pro státní i soukromé společníky letišť a zohledňoval veřejné zájmy na provozování letecké dopravy v souladu s právními normami. Podle údajů FBS neměl premiér spolkové země Braniborsko, který byl také členem dozorčí rady FBS, vůči ministerstvu příslušnému ke schvalování nařízení o poplatcích žádné oprávnění udělovat pokyny. Při stanovování poplatků se právní vztah mezi letišti a leteckými společnostmi řídí výhradně soukromým právem a je nezávisle na schválení rozhodným orgánem závazný z občanskoprávního hlediska.
(99)
FBS také prohlásila, že nařízení o poplatcích má stejný účinek jako všeobecné obchodní podmínky a tvoří nezávisle na jakémkoli oficiálním schválení ústřední součást smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností. Nařízení o poplatcích je, včetně obsažených slevových systémů, nabízeno od 1. května 2004 bez rozdílu všem leteckým společnostem. Individuální smluvní úpravy sloužily pouze k vyjednání dvoustranných realizačních podmínek a podrobnému vytyčení cílů. Prostřednictvím těchto smluv nebyly uděleny žádné zvláštní výhody.
(100)
FBS argumentovala tím, že v roce 2003 musela po neúspěšné privatizaci na základě rozdílného kapacitního vytížení na obou nejdůležitějších berlínských letištích (téměř plné vytížení v Tegelu bez možností rozšíření stojících za zmínku oproti značným volným kapacitám na budoucím letišti BER-Schönefeld) přijmout opatření, aby se letecká doprava v aglomeraci Berlína odvíjela udržitelně a hospodářsky účinně.
(101)
Kromě toho prohlásila FBS, že v zájmu skupiny FBS bylo nutné, aby byl provoz na letišti Schönefeld zachován s ohledem na budoucí provoz letiště BER. Podle FBS by de facto samo prozatímní zavření Schönefeldu znemožnilo dosažení dlouhodobého strategického cíle, kterým je provoz centrálního letiště v Schönefeldu.
(102)
Podle údajů FBS musel být proto provoz v Schönefeldu v době od roku 2003 do otevření letiště BER překlenut z ekonomického hlediska co nejefektivněji. FBS doplnila, že pro lepší využívání dostupné kapacity letiště Schönefeld na návrh renomované poradenské společnosti bylo rozhodnuto o realizaci nízkonákladové strategie. Tato nízkonákladová strategie byla pokládána za hospodářsky nejvýhodnější řešení pro FBS, protože bylo posouzeno jako pravděpodobné, že navržené nařízení o poplatcích by se systémem cílených a degresivně odstupňovaných finančních pobídek, který v něm byl předpokládán, vedlo krátkodobě ke zvýšení objemu dopravy v Schönefeldu.
(103)
Podle FBS byla nízkonákladová strategie nanejvýš úspěšná. Počet cestujících v Schönefeldu skokově narostl, aniž by se na ostatních berlínských letištích snížil počet cestujících. FBS zdůraznila, že zvýšený objem dopravy vedl ke zvýšeným výnosům a hospodářské potíže mohly být rychle překonány. Již v roce 2006 skončil hospodářský výsledek (EBIT) FBS poprvé pozitivně. Podle FBS se vycházelo z toho, že pokračoval tento pozitivní trend, což mělo význam především pro schopnost financování nového letiště.
(104)
FBS uvedla, že strategická změna nastolená v roce 2003 byla z hospodářských důvodů nevyhnutelná a FBS se tak chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Obchodní plán, který byl základem nízkonákladové strategie, společnosti FBS umožnil prognózu, že provoz letiště nezůstane nerentabilní. FBS odkázala na studii zadanou auditorské firmě […] (dále jen „studie prvního znalce“). Tato studie vyhotovená v roce 2007 potvrdila, že realizace nízkonákladové strategie a zavedení odpovídajícího nařízení o poplatcích byly z pohledu investora v tržním hospodářství smysluplné.
(105)
FBS prohlásila, že individuální smlouvy uzavřené s určitými nízkonákladovými dopravci před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost byly nutné pro realizaci nízkonákladové strategie, aby byly letecké společnosti motivovány k usazení v Schönefeldu. FBS odkazuje na druhou studii zadanou auditorské firmě […], která byla rovněž vyhotovena v roce 2007. V rámci této studie analyzovala společnost […] rentabilitu různých smluv v rámci opatření č. 3 a zjistila, že se FBS při uzavírání těchto smluv chovala jako obezřetný investor v tržním hospodářství. Všechny individuální smlouvy s různými leteckými společnostmi byly uzavřeny na základě čistě hospodářských úvah s ohledem na krátkodobé zlepšení hospodářské situace FBS.
(106)
Vzhledem ke smlouvě easyJet z roku 2003 zaujala FBS stanovisko, že se jednalo o podstatnou součást realizace nízkonákladové strategie, a že tak nepředstavovala žádnou státní podporu. Nízkonákladová strategie nabídla společnosti easyJet, jednomu z předních nízkonákladových dopravců v Evropě, pobídku usadit se v Schönefeldu.
(107)
Na základě úspěšného uzavření smlouvy s easyJet (považovanou za stálého uživatele) v roce 2003 byla FBS v situaci, kdy mohla jiné letecké společnosti přesvědčovat o tom, aby se usadily v Schönefeldu. Smluvní vztah s easyJet (včetně závazku letecké společnosti umístit do Schönefeldu minimální počet letadel) přinesl oběma stranám vysokou míru jistoty při plánování a přispěl výrazně k růstu rentability tohoto letiště.
108)
FBS argumentovala tím, že se smlouva s easyJet z roku 2003 zásadně neodlišuje od nařízení o poplatcích z roku 2004 a že není spojena s žádným nepřípustným udělením výhod. FBS poukázala mimo jiné na to, že pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007 odkazuje výslovně na nařízení o poplatcích z roku 2006, které v té době platilo.
(109)
FBS dále zdůraznila, že individuální smlouvy s nízkonákladovými dopravci byly uzavřeny před schválením pokynů pro leteckou dopravu z roku 2005. K podpisu některých smluv došlo dokonce již před přijetím rozhodnutí Komise Charleroi (31).
(110)
Bez ohledu na to nezískala společnost easyJet pronájmem prostor v terminálu B podle názoru FBS žádnou zvláštní výhodu. Přidělení celého terminálu společnosti easyJet proběhlo z hospodářských a praktických důvodů kvůli vysokému počtu cestujících této letecké společnosti v Schönefeldu. Společnost easyJet platila běžnou tržní cenu, která byla dohodnuta na základě již vybíraného nájemného v Schönefeldu. Přidělování prostor terminálů je na německých a mezinárodních letištích běžnou praxí. Mimo to neplatila žádná reklamní práva, která by společnost easyJet zvýhodňovala oproti jiným leteckým společnostem, protože easyJet - přesně jako všechny ostatní letecké společnosti - získala pouze brandingová práva pro vlastní odbavovací prostor.
6. STANOVISKO NĚMECKA
6.1. Státní vliv
(111)
Německo uvedlo, že prostředky FBS nebyly ani kontrolovány státem, ani jejich používání nelze přisoudit státu. Podle Německa nebyly dotčené pobídky a slevy financovány z veřejných prostředků, nýbrž byly výsledkem obchodní činnosti podniku fungujícího podle soukromého práva.
(112)
V této souvislosti Německo prohlásilo, že FBS a její dceřiné společnosti nebyly navzdory státním podílníkům začleněny do státní správy, nýbrž byly vědomě podřízeny zásadám hospodářské soutěže a volného trhu. Německo doplnilo, že státní podílníci FBS očekávali, že bude dosaženo zisku.
6.2. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(113)
Německo zastávalo názor, že smlouva o ovládnutí a odvodu zisku neobsahovala žádné křížové subvencování, které by mohlo představovat státní podporu.
(114)
Německo zdůraznilo, že s ohledem na veřejné právo a právní předpisy Unie (32) byla berlínská letiště vzájemně propojena takovým způsobem, že tvořila jediný „letištní systém“. Účelem takového letištního systému je zacházet s různými letišti jako s jediným letištěm s více vzletovými a přistávacími dráhami. Na FBS a BFG je tak zapotřebí pohlížet jako na jediný podnik. Německo odkazuje na to, že Komise sama uvedla jako kritéria smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku, společnou IT strukturu, centralizované klíčové funkce a jednotné podnikové plány za tím účelem, aby jednotlivé podniky ve skupině nebyly klasifikovány jako autonomní (33).
(115)
Podle Německa nepředstavoval převod zisků žádný převod nákladů Schönefeldu na letiště Tegel a Tempelhof. To nemělo žádný dopad na letištní poplatky v Tegelu. Poplatky vybírané na všech třech letištích vycházely z nákladů vznikajících na každém z letišť.
(116)
Kromě toho Německo vysvětlilo, že FBS stejně jako každý jiný soukromý podnik postupovala podle strategického plánu s cílem dosahovat dlouhodobě zisků. Hlavním znakem tohoto plánu je vybudování jediného letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld.
6.3. Právní platnost nařízení o poplatcích z roku 2004
(117)
Podle Německa neodráží předběžný závěr Komise v úvodním rozhodnutí, podle kterého nebyla nařízení o poplatcích, která byla bezvýhradně schválena příslušnými zemskými orgány, právně platná (34), správně převládající právní situaci v Německu. Schválení podle § 43 a vyhlášky o povolování letecké dopravy příslušným zemským orgánem (35) není žádným předpokladem pro právní platnost nařízení o poplatcích. Podle stálé judikatury Spolkového soudního dvora a soudů prvního a druhého stupně v Německu se u zveřejněného nařízení o poplatcích letišť jednalo o „všeobecné obchodní podmínky“ ve smyslu německého občanského práva (36). To by znamenalo, že nařízení o poplatcích - ať už schválená příslušnými orgány či nikoli - mělo funkci smluvních podmínek, které byly standardně nabízeny leteckým společnostem, které letiště využívají (37).
(118)
Podle názoru Německa neuznal Zemský soud v Postupimi ve svém rozsudku ze dne 20. října 2004, který Komise použila ve 22. bodě odůvodnění úvodního rozhodnutí (38), souvislosti. Kromě toho bylo proti tomuto rozsudku podáno odvolání. V této souvislosti vydal braniborský Vrchní zemský soud pokyn soudce, že rozsudek Zemského soudu v Postupimi nelze potvrdit. Německo prohlásilo, že následně byla žaloba v narovnání ve výchozím řízení mezi stranami sporu vzata zpět. Rozsudek Zemského soudu v Postupimi tak nikdy nenabyl právní moci a v důsledku zpětvzetí žaloby se stal neúčinným, i když nebyl výslovně zrušen. Německo poukazuje na to, že Zemský soud v Postupimi změnil mezitím svůj právní názor a v následné téměř totožné právní věci žalobu týkající se nařízení o poplatcích v Schönefeldu zamítl.
6.4. Individuální smlouvy uzavřené mezi společností FBS a určitými leteckými společnostmi (opatření č. 2 a 3)
(119)
Německo prohlásilo, že systém poplatků a individuální smluvní ujednání s různými leteckými společnostmi na letišti Schönefeld musí být viděny v kontextu realizace nízkonákladové strategie.
(120)
Německo uvedlo, že v tomto kontextu si berlínská letiště jako jediný „letištní systém“ vzájemně nekonkurovala. Letiště Schönefeld představovalo doplňující funkci k odlehčení letiště Tegel, které se dostalo na hranice své kapacity. Nízkonákladová strategie byla legitimní metodou pro nepřímou kontrolu dopravní zátěže. Tato strategie nevedla ke snížení počtů cestujících v Tegelu. Obě letiště mohla spíše své počty cestujících v letech před zahájením řízení výrazně zvýšit. Kromě toho nebyla berlínská letiště z důvodu geografické vzdálenosti, zejména s ohledem na spořivé cestující nízkonákladových dopravců v žádném konkurenčním vztahu s letišti v Lipsku, Drážďanech, Hamburku či Lübecku.
(121)
Podle Německa bylo pro realizaci nízkonákladové strategie důležité získat jako stálého uživatele některou leteckou společnost, která by Schönefeld využívala jako základnu. To by byl první krok k vybudování velkého objemu dopravy na tomto letišti, díky čemuž by Schönefeld byl atraktivnější pro jiné letecké společnosti. Pokud by pro Schönefeld platily stejné podmínky jako pro Tegel, bylo by nemožné takového stálého uživatele získat, jak ukázaly neúspěšné pokusy z 90. let přimět letecké společnosti k tomu, aby přesídlily z Tegelu do Schönefeldu. K přesměrování dopravy a v zájmu efektivního využívání kapacity Schönefeldu bylo nezbytné vytvořit pobídky pro leteckou dopravu na letišti Schönefeld. Díky realizaci nízkonákladové strategie získaly letecké společnosti odpovídající pobídky, k nimž patřilo nařízení o poplatcích, které nabízelo množstevní slevy a jiné finanční nabídky.
(122)
Bylo nezbytné zrealizovat nízkonákladovou strategii před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 prostřednictvím individuálních smluv s některými leteckými společnostmi, aby ztráty způsobené Schönefeldem byly co nejrychleji omezeny a aby bylo dosaženo výhodného postavení na tehdy rychle rostoucím trhu nízkonákladových letů. V této souvislosti Německo rozvedlo, že oficiální změna nařízení o poplatcích letiště by byla spojena se značnými správními náklady a nemohla by být ukončena dostatečně rychle, aby realizace nízkonákladové strategie mohla začít co nejrychleji, tzn. koncem roku 2003.
(123)
Německo argumentovalo tím, že se FBS přijetím dotčených opatření chovala jako investor v tržním hospodářství, jelikož se její obchodní rozhodnutí opírala o nízkonákladovou strategii a individuální smlouvy byly uzavřeny na základě solidního obchodního plánu, který vypracovala poradenská společnost. Německo mimo jiné poukázalo na posudky dvou auditorských firem, […] a […], které zadala FBS s cílem ověřit, zda zásada investora v tržním hospodářství byla v souladu s nízkonákladovou strategií a individuálními smlouvami, což se prokázalo.
(124)
Podle Německa dospěli auditoři k závěru, že jak s ohledem na rozhodnutí vedení společnosti o strategickém novém zaměření, tak i ohledně zavedení schématu finančních pobídek bylo možné doložit, že investor v tržním hospodářství by ve srovnatelné situaci rozhodl stejně. S ohledem na smlouvu s easyJet z roku 2003 a individuální smlouvy uvedené v tabulce 6 (kromě smlouvy se společností V-Bird) vypočítala firma […] odpovídající kapitálové hodnoty (čisté současné hodnoty), které všechny byly pozitivní. […] dospěla na základě toho k závěru, že by investor v tržním hospodářství postupoval přesně týmž způsobem jako FBS. Přesto společnost […] vyjádřila pochybnosti zvláště o trvání smlouvy s easyJet z roku 2003, na kterém se strany původně dohodly. […] vyjádřila pochybnosti nad tím, že v souvislosti s touto smluvní dobou (deset let s opcí na prodloužení o dalších deset let) by obezřetný investor při uzavření takové smlouvy se vší pravděpodobností zohlednil účinky zvažované smlouvy na budoucí provoz letiště BER, které mělo být otevřeno před uplynutím smlouvy s easyJet z roku 2003 (39). Podle […] by měla existence smlouvy s easyJet z roku 2003 za určitých okolností negativní dopad na poplatky, které FBS mohla vyjednat s jinými leteckými společnostmi za využívání letiště BER, což by mělo dopad na rentabilitu budoucího letiště. Německo však vysvětlilo, že tyto pochyby s ohledem na původně předpokládanou dobu platnosti smlouvy uzavřené s easyJet v roce 2003 již nebyly relevantní, protože tato smlouva byla změněna pozměňovací smlouvou s easyJet z roku 2007. Pozměňovací smlouva obsahovala ustanovení, podle kterého by smlouva přestala platit k okamžiku otevření letiště BER, které bylo tehdy plánováno na rok 2011.
(125)
Dále Německo ve svém rozboru ke stanoviskům jiných zúčastněných subjektů vyslovilo názor, že stanoviska některých zúčastněných subjektů k nařízení o poplatcích z roku 2004 a k individuálním smlouvám s nízkonákladovými dopravci byla zčásti nevhodná a vytržená z kontextu. Německo zdůraznilo, že nařízení o poplatcích pro Schönefeld mělo podporovat zřizování nových destinací a mělo být nediskriminační, protože ze slev profitovala každá letecká společnost, jíž se podařilo přilákat cestující v dostatečném počtu nebo zřídit v Schönefeldu nová spojení nebo nové četnosti letů.
6.5. Nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(126)
Pokud jde o využívání terminálu B společností easyJet, poukázalo Německo na to, že společnosti easyJet byla pronajata pouze část (24 %) užitné plochy terminálu B. To, že určité letecké společnosti příslušelo využívání kancelářských ploch a odbavovacích přepážek v určitém prostoru terminálu, byla podle Německa obvyklá praxe na mezinárodních letištích a nepředstavovala žádné přednostní zacházení.
(127)
V souvislosti s výhradním právem uděleným společnosti easyJet prohlásilo Německo, že vzhledem k počtu cestujících přepravovaných společností easyJet nebylo využívání terminálu B jinými leteckými společnostmi možné z čistě praktických důvodů, neboť kapacita terminálu byla již překročena z toho důvodu, že ho využívala společnost easyJet.
(128)
Německo dále uvedlo, že jiné letecké společnosti měly stejně tak výhradní právo využívat určité prostory terminálů na letišti Schönefeld. Zejména skupina Lufthansa (Condor, SunExpress a Germanwings) původně měla prospěch z výhradního využívání terminálu D, když byl tento terminál v letech 2004 až 2005 zřízen.
(129)
Dále Německo zpochybnilo stanoviska některých zúčastněných subjektů v souvislosti s opatřením č. 4 a tvrdilo, že údaje o nájemném uváděné některými z těchto zúčastněných subjektů byly nesprávné a nepodložené. Nájemné hrazené společností easyJet bylo stanoveno s ohledem na nájemné pro Schönefeld obvyklé na trhu. Německo zastávalo názor, že na rozdíl od tvrzení některých zúčastněných subjektů nemohlo být nájemné v Schönefeldu srovnáváno s nájemným v Tegelu.
(130)
S ohledem na možné výhody pro easyJet vyplývající ze speciálního zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B vysvětlilo Německo, že toto zařízení zhotovil stejný podnik jako zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A a že bylo koncipováno v souladu se stejnými technickými normami. Díky zabudování rentgenové techniky je však zařízení v terminálu B složitější; z toho vyplývá menší technická kapacita, delší doby chodu zavazadel a vyšší poruchovost. Pokud se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B porovná s leteckými společnostmi, které leteckou dopravu odbavují přes terminál A, představuje pro easyJet ve skutečnosti nevýhodu. Kromě toho lze díky uspořádání budovy přepravit zavazadla z terminálu A k čekajícímu letadlu za podstatně kratší dobu než z terminálu B. Pro easyJet tak vzniká další nevýhoda oproti leteckým společnostem sídlícím v terminálu A.
(131)
Německo uvedlo, že na rozdíl od stanovisek některých zúčastněných subjektů nebylo zařízení pro přepravu zavazadel pro easyJet renovováno. Rentgenové zařízení bylo zabudováno v roce 2003 z bezpečnostních důvodů pouze do stávajícího systému pro přepravu zavazadel.
(132)
Závěrem Německo uvedlo, že tok cestujících odbavovaných společností easyJet byl přidělen do terminálu B na základě nediskriminačních a přiměřených kritérií, sice bez předchozího výběrového řízení, které však pro takové případy nepřikazuje ani německé, ani unijní právo. Když se easyJet v roce 2004 rozhodla pro zahájení leteckého provozu v Schönefeldu, bylo podle Německa jasné, že tato letecká společnost bude mít od začátku notný podíl na celkovém objemu dopravy na tomto letišti. Ve skutečnosti představovala doprava této společnosti již v roce 2004 30 % celkového objemu dopravy v Schönefeldu. Bylo přiměřené a smysluplné propojit její dopravu s jedním jediným terminálem, přičemž se terminál B vzhledem ke své volné kapacitě jevil jako nejlepší vhodný. Podle výpovědi Německa nebyl přístup jiných leteckých společností do Schönefeldu zakázán ani omezen, neboť letiště nabízelo dostatečnou kapacitu pro všechny potenciální zájemce z řad leteckých společností.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(133)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(134)
Kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 jsou kumulativní. Aby bylo možné zjistit, zda se v případě opatření jedná o státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, musí být splněn každý ze čtyř následujících předpokladů. Konkrétně by finanční podpora musela:
-
být poskytnuta státem nebo ze státních prostředků,
-
zvýhodňovat určité podniky nebo určitá odvětví výroby,
-
narušovat hospodářskou soutěž nebo hrozit narušením hospodářské soutěže a
-
ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(135)
Ve výše popsané právní věci předneslo Německo argument, že FBS neustále jednala tak, jak by ve srovnatelné situaci jednal obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, a proto z rozebíraných opatření nevyplynula žádná hospodářská výhoda, kterou by podnik za normálních tržních podmínek nezískal. Pokud je tato argumentace skutečně pravdivá, nepředstavují opatření realizovaná společností FBS žádnou státní podporu.
7.1. Zásada investora v tržním hospodářství - všeobecné úvahy
(136)
Pro účely posouzení, zda určitá smlouva, kterou veřejný podnik uzavřel s třetí osobou na dodávku zboží nebo služeb, opatří této třetí osobě hospodářskou výhodu, zkoumá Komise, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, přijal ve srovnatelné situaci podobná opatření. Chování veřejného podniku, jakým je FBS, je třeba srovnávat s chováním hypotetického obezřetného investora v tržním hospodářství s ohledem na to, jak by se tento obezřetný investor v tržním hospodářství choval při uzavírání nejistého obchodu s přihlédnutím k informacím dostupným v tomto okamžiku a předvídatelnému vývoji a nezávisle na následných událostech.
(137)
Hlavním význam má tudíž kritérium rentability, kterou je třeba očekávat pro dotčený veřejný podnik. To nutně neznamená, že investor musí uzavřít obchod pouze za účelem krátkodobé rentability, aby obchod neobsahoval žádnou státní podporu. Podle rozsudku Soudního dvora lze chování veřejného investora srovnávat s chováním soukromého investora, který se nechává vést dlouhodobějšími vyhlídkami na rentabilitu (40).
(138)
V této věci Komise nejprve prošetřila, zda nízkonákladová strategie realizovaná společností FBS od roku 2003 mohla přinést střednědobé a dlouhodobé pozitivní výsledky a zda bylo z důvodů rentability smysluplné Schönefeld zavřít. Následně Komise prošetřila každé jednotlivé opatření, které bylo předmětem řízení, podle zásady investora v tržním hospodářství. Z tohoto šetření vyplynulo, že se v případě zkoumaných opatření nejednalo o státní podporu.
7.2. Analýza před realizací: Posouzení strategických možností FBS z pohledu investora v tržním hospodářství
(139)
V oddílech 2, 3.1 a 3.2 byly popsány hospodářské souvislosti, v nichž FBS začátkem 90. let 20. století a v roce 2003 provozovala letiště Schönefeld.
(140)
Jak je uvedeno v těchto oddílech, provozovala FBS i ostatní berlínská letiště, tj. Tempelhof a Tegel. Tempelhof nebyl z důvodu svých zvláštních okolností a své polohy uvnitř města brán v úvahu jako vyhovující infrastruktura pro rozšíření. Tegel bylo moderní letiště, které bylo pro letecké společnosti i cestující celkově atraktivnější než Schönefeld, protože disponovalo moderní infrastrukturou a leželo blíže k centru města. V 90. letech byl Tegel již téměř plně vytížen a nemohl být za účelem předcházení dlouhodobějším problémům s kapacitou podstatně rozšířen. Oproti tomu kapacita Schönefeldu nebyla zdaleka vyčerpána a letiště mohlo být v případě potřeby rozšířeno.
(141)
Druhým důležitým prvkem na tomto základě byla vyhlídka na vybudování jednoho jediného letiště pro Berlín, které by nahradilo všechna stávající berlínská letiště a mělo se nacházet v Schönefeldu. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, bylo rozhodnutí o realizaci takového záměru formálně potvrzeno usnesením o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko v květnu 1996.
(142)
Třetím důležitým prvkem byl neúspěšný pokus přemístit v 90. letech část letecké dopravy z Tegelu do Schönefeldu, jakož i skutečnost, že po stagnaci ve druhé polovině 90. let letecká doprava v Schönefeldu v letech 2000 až 2003 neustále narůstala. V roce 2003 si státní orgány musely přiznat, že privatizace berlínských letišť zkrachovala.
(143)
To vedlo v roce 2003 k tomu, že úřady a společnost FBS prošetřily různé strategické možnosti, které FBS měla. V té době, jak bylo uvedeno výše, nebyl cíl vybudovat jedno jediné letiště pro Berlín v lokalitě Schönefeld se začleněním části stávající infrastruktury Schönefeldu zpochybněn (41). Cílem FBS a státních orgánů bylo tedy najít optimální strategii pro Schönefeld na období od roku 2003 až do plánovaného otevření letiště BER v roce 2011. V této souvislosti byla, jak už bylo uvedeno v 28. bodě odůvodnění, poradenské společnosti zadána studie (dále jen „studie poradenské společnosti“), v níž byla doporučena strategie vytvoření pobídek pro nízkonákladové dopravce (nízkonákladová strategie).
(144)
Vedle nízkonákladové strategie (možnost č. 1) měla FBS ještě obě možnosti - pokračovat ve strategii, která byla až do té doby realizována v Schönefeldu (možnost č. 2), nebo Schönefeld až do otevření nového letiště BER přechodně uzavřít (možnost č. 3).
7.2.1. Porovnání možností č. 1 a č. 2
(145)
Jak bude níže ukázáno, bylo by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, smysluplné zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
Studie poradenské společnosti
(146)
Jak už bylo vyjádřeno v 29. a 30. bodě odůvodnění, ukázala poradenská společnost, že z rozmanitých strukturálních důvodů existoval potenciál pro značné rozšíření letecké dopravy v Berlíně a že Berlín v porovnání s jinými letišti hlavních měst vykazoval v roce 2003 ještě značný potenciál k zavedení a růstu nízkonákladové dopravy.
(147)
Poradenská společnost předložila srovnání mezi Berlínem a jinými velkoměsty v souvislosti s nízkonákladovou leteckou dopravou. Ukázalo se, že četnost nízkonákladových letů na jednoho obyvatele ve velkoměstech byla v Berlíně podstatně nižší (0,011) než v jiných evropských velkoměstech, jako je Londýn (0,029), Brusel (0,040), Kolín nad Rýnem (0,030) a Dublin (0,051). Ze srovnání rovněž vyplynulo, že procentuální podíl četností nízkonákladových letů na celkových četnostech letů v Berlíně byl podstatně nižší než v jiných důležitých evropských městech. Na základě těchto čísel bylo možné procentní podíl zvýšit odhadem z […] na nejméně […], a případně dokonce na […].
(148)
Na základě zkušeností v jiných důležitých městech odhadovala poradenská společnost, že u opatření k zavedení nízkonákladové letecké dopravy by dvě třetiny další nízkonákladové letecké dopravy představovali „noví cestující“, tzn. cestující, kteří by z Berlína neletěli, pokud by sporná opatření nevytvořila další nízkonákladovou nabídku (42). Podle poradenské společnosti bylo třeba očekávat, že část těchto „nových cestujících“ bude „odlákána“ od jiných dopravců, jako je železnice nebo autobusová doprava.
(149)
Na základě těchto analýz představoval podle prognózy poradenské společnosti potenciál pro další nízkonákladovou dopravu v Schönefeldu krátkodobě, tj. v letech 2003 až 2005, nárůst o 600 000 až 900 000 dalších cestujících ročně, jakož i střednědobě, tj. v letech 2005 až 2010, dalších 300 000 cestujících ročně. V důsledku tohoto silného nárůstu bylo třeba očekávat, že v Schönefeldu může být odbaveno o 3 až 4,2 milionu cestujících více než v roce 2003. To znamenalo, že FBS mohla očekávat, že v roce 2010 bude v Schönefeldu dosaženo celkového objemu cestujících mezi 4,7 až 5,9 milionu cestujících (43).
(150)
Následně byla ve studii poradenské společnosti detailně posouzena proveditelnost strategie zaměřené na nízkonákladové dopravce v Schönefeldu, přičemž byly určeny možné překážky a faktory, které by mohly úspěch takové strategie omezit.
(151)
Především byly pečlivě analyzovány provozní požadavky nízkonákladových dopravců, které se v různých ohledech odlišovaly od požadavků tradičních leteckých společností. Základem analýzy byla situace řady evropských letišť, které využívali nízkonákladoví dopravci. Odhalila následující hlavní požadavky očekávané od nízkonákladových dopravců:
-
krátké doby pobytu letadla na zemi (25-30 minut (44)) - nejdůležitější požadavek,
-
na minimum omezené letištní služby při odbavování cestujících a zavazadel, avšak vysoký standard kvality u požadovaných služeb,
-
pěší nástup do letadla (45) místo dražšího využívání nástupních můstků, s kratší vzdáleností mezi terminálem a rozjezdovou dráhou,
-
jednoduchá a funkční infrastruktura bez drahých IT systémů, intuitivní a jednoduché navádění v rámci letiště,
-
dostatečné dopravní spojení s letištěm,
-
výhradní přidělení nástupních koridorů do letadla, prodejních a odbavovacích přepážek i poskytnutí dostatečných kancelářských ploch pro nízkonákladové dopravce.
(152)
Podle poradenské společnosti mohlo letiště Schönefeld tyto požadavky v zásadě splnit. Zejména zde byly z provozního hlediska možné krátké doby pobytu letadla na zemi. Kromě toho poradenská společnost zdůraznila existenci optimálního dopravního spojení na letiště autobusem, vlakem a automobilem. Přesto byly ve studii zjištěny různé relativně bezvýznamné nedostatky a slabé stránky, pokud jde o pěší nástup do letadla, výhradní přidělení prostor terminálu a kancelářských ploch, intuitivní navádění v rámci letiště a vzdálenost mezi terminály a rozjezdovými dráhami. Zčásti s ohledem na řešení, která jsou praktikována na jiných letištích využívaných nízkonákladovými dopravci, byla poradenskou společností doporučena řada relativně omezených možných úprav, aby mohly být požadavky nízkonákladových dopravců, kteří měli zájem o zahájení svého leteckého provozu na letišti Schönefeld, splněny v plné míře. Žádné rozsáhlé investice do infrastruktury nebo podstatné změny stávající infrastruktury nebyly pokládány za nutné. Především se jevilo jako možné přidat během několika měsíců a s nízkými náklady v oblasti pěšího nástupu do letadla do stávající infrastruktury další příchody k letadlům pro pěší nástup.
(153)
Dále posuzovala poradenská společnost konkurenční tlak, jemuž by byl nízkonákladový provoz v Schönefeldu vystaven, pokud by se FBS rozhodla pro jeho zavedení. Poradenská společnost došla k závěru, že konkurenční tlak by byl omezen, především z toho důvodu, že nejbližší mezinárodní letiště, která mohla realizovat podstatnou míru nízkonákladové dopravy, jako jsou Drážďany, Lipsko či Hannover, jsou příliš daleko na to, aby představovala potenciál zásadní hrozby. Podle poradenské společnosti se tím potvrzuje, že v aglomeraci Berlína ve skutečnosti v Schönefeldu by mohl být realizován značný potenciál pro nízkonákladovou leteckou dopravu.
(154)
Kromě toho poradenská společnost určila a analyzovala různé možnosti, které měla FBS k dispozici pro to, aby nízkonákladovým dopravcům nabídla atraktivní letištní poplatky. Tento aspekt byl považován za rozhodný prvek možné nízkonákladové strategie. Ve skutečnosti je nesporné, že z důvodu své vlastní cenové politiky vůči cestujícím, která vychází ze strategie orientované na vysoké objemy a atraktivní ceny, požadují nízkonákladoví dopravci po provozovatelích letišť nízké letištní poplatky. Jelikož se v případě nízkonákladových dopravců navíc často jedná o letecké společnosti, které místo spojení „z bodu do bodu“ nabízejí „paprsková“ spojení, mohou nízkonákladoví dopravci velmi flexibilně a dynamicky vytvářet nová letecká spojení, rušit stávající spojení nebo zvyšovat či snižovat četnost letů. Mohou tak vyvíjet větší tlak na provozovatele letišť, aby dosáhli co nejnižších letištních poplatků. Bylo tak jasné, že by nízkonákladová strategie byla bez atraktivnějšího systému letištních poplatků v Schönefeldu odsouzena k neúspěchu.
(155)
Možnostmi šetřenými a hodnocenými poradenskou společností bylo přesněji i) všeobecné snížení letištních poplatků, ii) množstevní slevy, iii) výkonová diferenciace a v) kombinace uvedených základních možností. Na základě právního šetření a provozně-ekonomického hodnocení těchto možností byla doporučena varianta, kterou tvořila kombinace všeobecného snížení letištních poplatků, množstevní slevy z poplatků za cestující a diferenciace u poplatků v závislosti na nabízených službách, přičemž tato diferenciace by byla spojena především s osvobozením od poplatků za místo u doby pobytu letadla na zemi do 30 minut. Nehledě na všeobecné snížení letištních poplatků si tato opatření kladla speciálně za cíl zvýhodňovat pouze nízkonákladové dopravce, kteří se přesunou do Schönefeldu, a nebyla určena pro letecké společnosti, které Schönefeld již využívaly. Smyslem této strategie bylo získání nových leteckých společností bez negativního dopadu na příjmy, které přinášely letecké společnosti v Schönefeldu již působící.
(156)
Nakonec poradenská společnost určila a analyzovala různá možná opatření, jimiž by mohly být zvýšeny příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, především příjmy z provozu restaurací a potravinářských řetězců, parkovacích zařízení, kyvadlové dopravy, reklamních ploch atd. U těchto doporučení byl brán v úvahu objem a druh (46) další dopravy, která byla očekávána na základě navržené nízkonákladové strategie.
(157)
Ve své studii využila poradenská společnost kvalitní metodiku a provedla detailní hodnocení, v němž byly zohledněny všechny relevantní faktory. Pečlivou analýzu představuje zejména kvantifikace potenciálu pro další nízkonákladovou dopravu, která se opírá o specifické znaky berlínské aglomerace, jakož i o zkušenosti velkých „referenčních letišť“. Smysluplné bylo rovněž šetření, do jaké míry by nízkonákladová strategie mohla být omezena konkurenčními letišti, přičemž závěry z této analýzy jsou přesvědčivé. Kvalitní je i šetření požadavků ze strany nízkonákladových dopravců, kteří by možná měli zájem o zahájení svého provozu v Schönefeldu, jakož i určení opatření, s nimiž by tyto požadavky mohly být plně uspokojeny. Tato analýza je ve skutečnosti systematická a velmi detailní. Totéž platí pro analýzu různých možných systémů letištních poplatků, jimiž by měly být nízkonákladoví dopravci získáváni.
(158)
Dále bylo poukázáno na to, že poradenská společnost shromáždila v rámci své studie řadu podkladů pro FBS, které společně s podklady shromážděnými samotnou FBS (včetně plánu financování ex ante ze dne 5. září 2003 s prognózami rentability) vytvořily základ pro rozhodnutí FBS. Tabulka 8 obsahuje přehled o finančním výsledku, který byl očekáván v roce 2003 na základě nízkonákladové strategie a strategie, v níž se FBS dále soustředila na tradiční dopravu (ve studii druhého znalce označena jako možnost č. 1). S ohledem na nízkonákladovou dopravu byly vzaty v úvahu dva scénáře, „pesimistický scénář“ a „realistický scénář“, které se od sebe lišily výší očekávané další nízkonákladové dopravy.
Tabulka 8
Finanční následky možností č. 1 a č. 2 s ohledem na očekávané ziskové rozpětí v Schönefeldu v období 2003-2012 (v mil. EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Ziskové rozpětí bez nízkonákladové dopravy (možnost č. 1)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 2 - „pesimistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Ziskové rozpětí s nízkonákladovou dopravou (možnost č. 3 - „realistický scénář“)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Zdroj:
plán financování FBS.
(159)
Jak pro „realistický“, tak i „pesimistický“ scénář byly výše uvedené odhady odvozeny z prognóz vypracovaných poradenskou společností pro další nízkonákladovou dopravu. Tyto odhady potvrzují tendenčně, že nízkonákladová strategie vede k výhodnější finanční situaci než kontrafaktuální situace, v níž FBS i nadále sází na tradiční letecké společnosti. Ve skutečnosti by FBS musela při výběru možnosti č. 1 vycházet z toho, že bude mít nadále do roku 2012 významné ztráty, aniž je bude moci podstatně snížit. Naproti tomu bylo možné při realizaci nízkonákladové strategie očekávat výrazné a stále snižování ztrát, přičemž v „realistickém scénáři“ se mohlo od roku 2009 počítat s návratem rentability.
(160)
Závěry studie poradenské společnosti ve spojení s vlastními prognózami společnosti FBS by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu pokládal za pevný základ pro strategické rozhodnutí. Pro takového obezřetného investora v tržním hospodářství by tudíž mělo smysl zvolit místo možnosti č. 2 možnost č. 1.
Studie prvního znalce
(161)
Jak již bylo uvedeno, zadala FBS u auditorské firmy […] (dále jen „první znalec“) vypracování studie, aby materiál, při kterém se opírala při svém rozhodování o nízkonákladové strategii, podrobila zátěžovému testu (dále jen „studie prvního znalce“. Studie dokončená v roce 2007 došla k závěru, že z pohledu investora v tržním hospodářství bylo smysluplné zahájit nízkonákladovou strategii s odpovídajícím nařízením o poplatcích, tj. s nařízením o poplatcích z roku 2004. Jako základ pro analýzu použil první znalec řadu dokumentů z roku 2003, zejména plán financování, který FBS vypracovala pro období let 2004 až 2012, jakož i podklady, které shromáždila poradenská společnost v rámci své studie pro FBS.
(162)
Závěry prvního znalce se shodují se závěry studie poradenské společnosti. I když studie prvního znalce není pro posouzení Komise rozhodující, představuje další prvek, který potvrzuje, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství bylo smysluplné rozhodnout se pro možnost č. 1 místo možnosti č. 2.
Dílčí závěr
(163)
Vzhledem k výše uvedeným úvahám zde vyplývá závěr, že by pro obezřetného investora v tržním hospodářství vedeného střednědobými až dlouhodobými vyhlídkami na rentabilitu, který by byl na místě FBS, bylo smysluplné v roce 2003 zvolit místo možnosti 2 možnost 1.
7.2.2. Možnost č. 3 v porovnání s možnostmi č. 1 a 2
(164)
Jak již bylo zmíněno, bylo by pro FBS případnou možností uzavření letiště Schönefeld (možnost č. 3), a to minimálně do otevření letiště BER. FBS mohla toto rozhodnutí přijmout nejen až v roce 2003 (v roce, v němž se rozhodla pro zavedení nízkonákladové strategie), nýbrž i dříve nebo později. Z dostupných podkladů vyplývá, že FBS tuto možnost zřejmě nikdy nebrala vážně v úvahu, minimálně ne po uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku v roce 1992. Navíc nebyly přínosy takové možnosti analyzovány ve studii poradenské společnosti.
(165)
K posouzení, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství vedený vyhlídkami na rentabilitu klasifikoval tuto možnost v porovnání s možnostmi č. 1 a 2 jako výhodnou, je zásadní zohlednění záměru vybudovat letiště BER. Jak je uvedeno ve 14. bodě odůvodnění, plánování výstavby jednoho jediného letiště pro Berlín začalo v lednu 1992 a dne 20. června 1993 bylo oznámeno, že oblast jižně od Schönefeldu, vedle stávajícího letiště, lze vybrat jako jednu z možných lokalit pro infrastrukturu nového letiště BER. V důsledku toho byla již v letech 1992/93 skutečnost, že by mohlo být vybudováno jediné nové letiště pro Berlín v Schönefeldu, více než jen neurčitou možností. Tato možnost se stala jistotou po podpisu usnesení o shodě mezi německou spolkovou vládou a zeměmi Berlín a Braniborsko dne 28. května 1996.
(166)
V této souvislosti by uzavření letiště Schönefeld mělo pro obezřetného investora v tržním hospodářství řadu zásadních nevýhod. V první řadě je třeba připomenout, že zatímco letiště Tempelhof svůj provoz postupně omezovalo, fungovalo letiště Tegel od 90. let rostoucí měrou na hranici své kapacity; navíc doprava v Tegelu, jak ukazuje tabulka 1, od tohoto období výrazně narostla (47). Tegel nemohl v žádném případě zvládnout veškerou dopravu v aglomeraci Berlína. Letiště Schönefeld bylo potřebné pro zajištění dostatečné letištní kapacity v Berlíně a jeho uzavření by vedlo k vážnému problému. Ve skutečnosti bylo v letech 1991 až 2003 v Schönefeldu odbaveno 13 % až 20 % veškeré osobní letecké dopravy v Berlíně. Schönefeld byl nutný především v dopravních špičkách, tj. v časech, kdy musel být v Berlíně odbaven velký počet charterových letů. Kromě toho byl Schönefeld nepostradatelný i pro nákladní lety, protože na rozdíl od Tegelu měl povolení k 24hodinovému provozu, a proto na něm byly možné i noční lety. Kromě toho nebylo možné Tegel a Tempelhof rozšířit tak, aby byly dlouhodobě překonány problémy s kapacitou (48).
(167)
K tomu je ještě zapotřebí zohlednit skutečnost, že Schönefeld sám disponoval značnou volnou kapacitou, a mohl tudíž odbavit další dopravu. Jak ukazuje tabulka 1, nabízela přítomnost letiště Schönefeld možnost k výraznému nárůstu berlínské letecké dopravy v průběhu času, zejména od zavedení nízkonákladové strategie v roce 2003. Ve skutečnosti vzrostla doprava v Berlíně v letech 2003 až 2006 z 13,3 milionu na 18,4 milionu cestujících, přičemž více než 80 % tohoto nárůstu zachytilo letiště Schönefeld. Z tohoto důvodu by uzavření Schönefeldu nejen odebralo Berlínu podstatnou část stávající dopravy, ale připravilo by ho i o značný růstový potenciál.
(168)
Možnost, že by uzavření letiště mohlo vést ke kapacitním problémům v oblasti, v níž se letiště nachází, a že by mohlo omezit možnosti zvýšení letecké dopravy v této oblasti, by sama o sobě nemusela obezřetnému investorovi v tržním hospodářství, který se spíše nechává vést vyhlídkami na rentabilitu než veřejnými politickými cíli, nutně bránit v tom, aby letiště uzavřel. V předloženém případě by se však uzavření letiště Schönefeld a z toho vyplývající následky pro celkovou kapacitu letištní infrastruktury v aglomeraci Berlína a následně pro celou leteckou dopravu v této aglomeraci projevily ve značné míře na dopravě v BER, budoucím jediném letišti v aglomeraci Berlína, na začátku jeho provozu. Při uzavření Schönefeldu by letiště BER zahajovalo svůj provoz za mnohem horších obchodních podmínek, tj. s podstatně menším objemem dopravy, než při pokračování provozu v Schönefeldu. Tato skutečnost by obezřetného investora v tržním hospodářství, vystupujícího na místě FBS, odradila od uzavření Schönefeldu, jelikož toto uzavření by mělo dopad na rentabilitu podniku.
(169)
Pokud by letiště Schönefeld bylo uzavřeno před otevřením letiště BER, musela by FBS zvládnout veškerou počáteční dopravu v BER. K tomu by musela letecké společnosti působící na letišti Tegel přesvědčit o tom, že svůj provoz musí přeložit na nové letiště (místo aby provoz pouze zastavily). Kromě toho by FBS musela přesvědčit letecké společnosti, které do Berlína nelétají, aby zahájily svůj letecký provoz v Berlíně. Taková situace by byla podstatně nevýhodnější, než kdyby letiště Schönefeld bylo při otevření letiště BER stále v provozu. Ve druhém scénáři by podstatný podíl počáteční dopravy na novém letišti byl tvořen „přirozeným“ způsobem prostřednictvím leteckých společnosti již působících v Schönefeldu, jakož i leteckými společnostmi, které mohly být získány na základě nízkonákladové strategie od roku 2003.
(170)
Kromě toho by uzavření letiště v Schönefeldu bylo spojeno s dalekosáhlými správními účinky na záměr vybudovat letiště BER. Uzavření Schönefeldu by znamenalo zrušení jeho provozní licence. Bylo by tak nutné zcela nové územní řízení a zcela nová provozní licence pro nové letiště. Oproti tomu by při pokračování provozu v Schönefeldu až do otevření letiště BER bylo nutné pouze rozšíření provozní licence Schönefeldu. To by mělo za následek podstatně jednodušší správní proces s výrazně nižšími výdaji, menší časovou náročnost a mnohem menší míru nejistoty, pokud jde o výsledek procesu. V případě zcela nového územního řízení a nové provozní licence by zejména nejistý výsledek posuzování vlivů záměru na životní prostředí představoval vysoký faktor nejistoty. Kromě toho panuje jednomyslná shoda na tom, že s ohledem na přijetí veřejností je projekt zcela nového letiště podstatně obtížnější záležitostí než pouhé rozšíření již využívané letištní infrastruktury.
(171)
Zastavení provozu v Schönefeldu by mělo též na následek náklady s ohledem na propuštění pracovních sil, stejně jako náklady při pozdějším náboru, přijímání a školení nových pracovníků při otevření letiště BER. To by vedlo k dalším nákladům a provozním problémům v porovnání se scénářem, v němž by byl personál letiště Schönefeld okamžitě k dispozici a mohl být využit při otevření nového letiště.
(172)
Kvantifikace výše uvedených aspektů je velmi obtížná především proto, že se týká krátkodobé, střednědobé a dlouhodobé hospodářské situace budoucího letiště. Je však nesporné, že tyto aspekty podstatnou měrou ovlivňují hospodářské podmínky pro otevření a provoz letiště BER, jakož i provedení záměru, který má pro FBS velký strategický význam. Z tohoto důvodu je třeba pohlížet na tyto negativní okolnosti, zejména na kvalitativním základě, jako na dostatečně závažné, a převažují tudíž případné přínosy, které by bylo možné uzavřením letiště Schönefeld očekávat ve formě úspor u fixních nákladů. To platí zejména tehdy, kdy bylo možné očekávat, že strategie, která je zaměřená na zavedení nízkonákladové letecké dopravy v Schönefeldu, povede k pozitivním obchodním výsledkům.
7.2.3. Závěry analýzy před realizací
(173)
Vzhledem k výše uvedeným informacím byl vyvozen závěr, že z pohledu obezřetného investora v tržním hospodářství by nebylo smysluplné letiště Schönefeld v době od roku 1992 až do otevření letiště BER uzavřít. Dále by se obezřetný investor v tržním hospodářství, který se nechává vést vyhlídkami na rentabilitu, rozhodl ze tří strategických možností v roce 2003 pro možnost č. 1, tzn. nízkonákladovou strategii, a nikoli pro možnosti č. 2 nebo 3. Jako součást této strategie by nízkonákladovým dopravcům nabídl atraktivní letištní poplatky (a/nebo finanční pobídky ke zmírnění nákladů vznikajících v souvislosti s letištními poplatky), aby je přesvědčil k usídlení v Schönefeldu.
7.3. Posouzení smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku (opatření č. 1)
(174)
V úvodním rozhodnutí se Komise dotázala, zda se FBS chovala s ohledem na přetrvávající ztráty v Schönefeldu jako obezřetný investor v tržním hospodářství, když ztráty vznikající na úrovni skupiny FBS v Schönefeldu vyrovnávala zisky dosahovanými při provozu na letištích Tegel a Tempelhof (49).
(175)
Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku byla podepsána dne 6. srpna 1992, tzn. dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (50) dne 12. prosince 2000. Německo proto mohlo oprávněně vycházet z toho, že financování letištní infrastruktury nepředstavuje žádnou státní podporu; v souladu s tím nemusela být tato opatření oznámena Komisi. Z toho vyplývá, že Komise nyní nemůže na základě předpisů o podpoře zpochybnit zákonnost finančních opatření, která byla udělena (51) před rozsudkem ve věci Aéroports de Paris (52), tzn. před 12. prosincem 2000. Smlouva o ovládnutí a odvodu zisku mohla proto představovat potenciálně státní podporu pouze od výše uvedeného data. Časový rámec pro šetření Komise ohledně tohoto opatření je tudíž omezen na období od 12. prosince 2000 do dne zahájení opatření.
(176)
Jak Německo vysvětlilo, je uzavírání smluv o ovládnutí a odvodu zisku v rámci skupiny běžnou obchodní praxí, zejména z podnikově právních hledisek. Kromě toho je běžné i „vyrovnání“ ztrát a zisků, které vznikly v různých podnicích skupiny. To může probíhat ve formě smlouvy o odvodu zisku, jakož i jako čistá výplata dividend dceřiných společností mateřským společnostem. Pouhá skutečnost, že skupina FBS uzavřela v roce 1992 smlouvu o ovládnutí a odvodu zisku a od té doby ji držela v platnosti, nemůže být považována za státní podporu.
(177)
V souvislosti se zásadou investora v tržním hospodářství Komise již prohlásila toto: „(…) že pro podnikatelská investiční rozhodnutí je nutný velký rozhodovací prostor. Zásady [zásada investora v tržním hospodářství] se však pak nemusí uplatňovat, pokud je mimo veškerou pochybnost, že pro poskytnutí veřejných prostředků není žádné jasné vysvětlení, než na ně pohlížet jako na udělení podpory. Uplatňují se i pak, když jsou ve státní holdingové společnosti nerentabilní části podniku subvencovány rentabilními částmi podniku. To se děje v soukromých podnicích, když dotčený podnik má strategický plán s vyhlídkou na dlouhodoběji realizovatelné zisky nebo když křížové subvencování představuje pro skupinu jako celek celkově výhodu. V případech křížového subvencování ve státních holdingových společnostech bude Komise zohledňovat podobné strategické cíle.“ (53)
(178)
Proto tedy v tomto případě nemůže být křížové subvencování považováno za vytvoření výhody pro letiště Schönefeld, pokud je součástí strategického plánu s dlouhodobě realizovatelnými zisky nebo pokud představuje výhodu pro skupinu FBS jako celek.
(179)
S ohledem na všechny důvody uvedené v oddílu 7.2.2 bylo minimálně od roku 1992, a tudíž dlouho před rozsudkem v právní věci Aéroports de Paris (54) jasné, že je smysluplné zachovat provoz v Schönefeldu místo toho, aby bylo toto letiště zavřeno, i když by po mnoho let hospodařilo se ztrátou. Uzavření Schönefeldu by letišti BER (které by jako budoucí jediné letiště pro Berlín nemělo minimálně dlouhodobě mít zisky) způsobilo dokonce závažné hospodářské škody a navíc by byla zpochybněna proveditelnost tohoto důležitého strategického záměru. Rozhodnutí vybudovat jedno jediné letiště v Berlíně se neopíralo pouze o úvahy, které se týkaly využití plochy a životního prostředí, nýbrž zohledňovalo i očekávaný nárůst dopravy a rostoucí příjmy. Jak je rozebráno v rozhodnutí Komise z roku 2009 o schválení podpor pro letiště BER, závisel úspěch očekávaného nárůstu cestujících v Berlíně (55) na jednom jediném letišti (56). K zachování provozu letiště Schönefeld a případně s cílem udělat z něj rentabilní letiště (tím, že letecké společnosti budou přiměny k tomu, aby své stanoviště přeložily do Schönefeldu, a že následně bude realizována nízkonákladová strategie), musela být rentabilita letiště zajištěna tak, že část zisků letišť Tegel a Tempelhof byla použita k financování Schönefeldu. Křížové subvencování je tak v tomto případě součástí „strategického plánu/strategických plánů s vyhlídkou na dlouhodobě realizovatelné zisky“ a představuje každopádně pro skupinu FBS jako celek dlouhodobě výhodu v porovnání s kontrafaktuální situací, v níž by Schönefeld byl uzavřen. Společnost FBS mohla očekávat, že tyto dlouhodobé výhody - úspěšné otevření a ziskový provoz jednoho jediného nového letiště pro aglomeraci Berlína (jakož i očekávané zisky z provozu Schönefeldu po několika letech praktického uplatňování nízkonákladové strategie) - předčí ztráty, které Schönefeld měl před otevřením letiště BER.
(180)
Proto skupina FBS nevytvořila uzavřením a pokračováním platnosti smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku, jakož i zachováním provozu letiště Schönefeld žádnou hospodářskou výhodu pro toto letiště (57). Uzavření smlouvy o ovládnutí a odvodu zisku a její plnění ode dne 12. prosince 2000 tak nepředstavuje žádnou státní podporu.
7.4. Smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi: úvodní poznámky
(181)
Před posouzením smluv uzavřených mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi jsou užitečné některé úvodní poznámky, zejména s ohledem na rozsudek Soudního dvora ve věci Charleroi (dále jen „rozsudek Charleroi“) (58), který byl vyhlášen po zahájení řízení v této věci.
7.4.1. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi
(182)
Některé zúčastněné subjekty tvrdily v zásadě, že spornými smlouvami si dotčené letecké společnosti opatřily hospodářskou výhodu, protože se podmínky nabídnuté těmito smlouvami lišily od platné obecné úpravy pro letištní poplatky v Schönefeldu, případně nebyly všem leteckým společnostem bez výjimky nabídnuty stejné podmínky.
(183)
Zásadní otázka vznesená na základě těchto argumentů je následující: Pokud pro letiště provozované veřejným podnikem platí veřejný systém poplatků a pokud provozovatel letiště nabízí slevy z těchto poplatků nebo finanční pobídky s týmž účinkem jako tyto slevy (59), zajišťují tyto slevy a pobídky (60) samy o sobě a za všech okolností dotčeným leteckým společnostem hospodářskou výhodu?
(184)
Na tuto otázku je třeba odpovědět záporně. V rozsudku Charleroi, v němž šlo zejména o to, že Valonský region nabízel slevu jedné letecké společnosti na letišti, kde byl oprávněn stanovovat letištní poplatky, uvedl Soudní dvůr toto: „Pouhá okolnost, že Valonský region v této věci disponuje normotvornými pravomocemi v oblasti stanovení letištních poplatků, nevylučuje, že přezkum systému slev z těchto poplatků se musí uskutečnit s ohledem na zásadu soukromého investora v tržním hospodářství, jelikož takový systém mohl být zaveden soukromým subjektem.“ (61) Z toho vyplývá, že slevy z letištních poplatků (nebo finanční pobídky, které zmírňují čistý peněžní tok od leteckých společností provozovateli letiště) nepředstavují automaticky hospodářskou výhodu. Aby bylo možné posoudit, zda je tomu tak v tomto případě, je nutné přezkoumat, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden vyhlídkami na rentabilitu, poskytl dotčené letecké společnosti podobné slevy a pobídky (62).
(185)
Obezřetný investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může mít mnoho důvodů, proč nenabídne všem leteckým společnostem stejné podmínky. Zejména může být smysluplné poskytnout určité finanční pobídky (i ve formě marketingových příspěvků) a speciální slevy ze zveřejněných letištních poplatků leteckým společnostem, které pro letiště zajišťují vysoký počet cestujících. Takové výhodné podmínky mohou být objektivně ospravedlněny očekávanou další dopravou a s ohledem na příjmy vygenerované prostřednictvím této další dopravy z činností nesouvisejících s leteckou dopravou (63). Dalším důvodem je to, že marže na jednoho cestujícího, která vyplývá z letištních poplatků placených leteckou společností, může být absolutně z hlediska dotčeného počtu cestujících značná, i když je snížena pomocí slev a finanční pobídek.
(186)
Investor v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může při stanovování podmínek nabízených leteckým společnostem zohlednit celou řadu faktorů. Sem nepatří pouze očekávaná další doprava, nýbrž i časový okamžik, k němuž je smlouva s leteckou společností vyjednána (jakož i situace, v níž se letiště v tuto dobu nachází, zejména s ohledem na své kapacitní vytížení), spojení, které má letecká společnost v úmyslu provozovat (64), provozní požadavky leteckých společností na letišti, druh služeb potřebných na letišti a jejich znaky, tlak vyvíjený leteckými společnostmi během vyjednávání (65) atd.
(187)
Pro obezřetného investora v tržním hospodářství, který provozuje letiště, může tak být správné nabízet různým leteckým společnostem rozdílné podmínky týkající se letištních poplatků a finančních pobídek, ať už ve formě dvoustranných smluv nebo ve formě slevových a pobídkových systémů obsažených v právních aktech pro stanovení poplatků (66). Za účelem posouzení, zda takové slevy a finanční pobídky představují hospodářskou výhodu, je zapotřebí stanovit, zda provozovatel letiště v okamžiku svého rozhodnutí nabízet slevy a pobídky mohl dle rozumného uvážení vycházet z toho, že toto rozhodnutí je ziskové nebo jinými slovy že má v porovnání s kontrafaktuální situací za následek vyšší zisk (nebo nižší ztráty).
(188)
Kromě toho nemá obezřetný investor v tržním hospodářství - oproti tvrzením některých zúčastněných subjektů - v souvislosti s podmínkami, které provozovatel letiště nabízí leteckým společnostem prostřednictvím dvoustranných smluv (například speciální příspěvky za zřízení nových spojení) a které nevyplývají z obecného slevového nebo pobídkového systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, žádné důvody pro zajištění toho, aby tyto podmínky vycházely ze všeobecných a transparentních kritérií platných pro všechny letecké společnosti. Při vyjednávání dvoustranné dohody s leteckou společností se od obezřetného investora v tržním hospodářství očekává, že se neřídí řadou již dříve stanovených transparentních kritérií, která omezují jeho vyjednávací prostor, ale že spíše zvažuje všechny relevantní aspekty služeb navržených leteckou společností. Z tohoto důvodu jsou připomínky vznesené v této věci některými zúčastněnými subjekty v souvislosti s chybějící transparentností slev a finančních pobídek nabízených společností FBS v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství irelevantní.
7.4.2. Zákonnost nařízení o poplatcích z roku 2004 a dvoustranných smluv mezi společností FBS a různými leteckými společnostmi podle vnitrostátního práva
(189)
Otázka, zda se nařízení o poplatcích z roku 2004 stalo či nestalo podle vnitrostátního práva účinným, není v souvislosti s uplatňováním zásady obezřetného investora v tržním hospodářství relevantní dokonce ani tehdy, když je důležitá podle německého práva. Skutečnost, že sleva z všeobecně platných letištních poplatků nebo finanční pobídka se srovnatelným účinkem byla poskytnuta ve formě dvoustranné smlouvy, a nikoli prostřednictvím obecného systému obsaženého ve zveřejněném nařízení o poplatcích, je možné nechat bez povšimnutí. Skutečností je, že se obezřetný investor v tržním hospodářství může rozhodnout, že udělí slevy nebo pobídky prostřednictvím obou mechanismů, a že rentabilita takového rozhodnutí nezávisí na zvoleném mechanismu. Z tohoto důvodu je otázka, zda podmínky nabídnuté společností FBS určitým leteckým společnostem vyplývají z pouhého provádění platného použitelného nařízení o poplatcích nebo z dvoustranných dohod, irelevantní.
(190)
Kromě toho je stejně nepodstatná i otázka, zda společnost FBS byla podle vnitrostátního práva oprávněna uzavírat dvoustranné smlouvy, které stanovují podmínky odchylné od platného nařízení o poplatcích (67). K tomu Soudní dvůr v rozsudku Charleroi uvedl: „(…) soulad chování poskytovatele podpory s vnitrostátním právem není skutečností, která by se měla zohlednit při vyřešení otázky, zda tento poskytovatel jednal v souladu se zásadou soukromého investora v tržním hospodářství, nebo poskytl hospodářskou výhodu, která je v rozporu s čl. 87 odst. 1 ES.“ (68)
7.4.3. Účinky podmínek nabízených leteckým společnostem působícím na letišti Tegel
(191)
Ve stanoviscích některých zúčastněných subjektů byly uváděny argumenty, že letecké společnosti působící v Schönefeldu byly subvencovány nízkými letištními poplatky a jinými výhodnými podmínkami od leteckých společností působících v Tegelu. Toto domnělé křížové subvencování vyplývá z toho, že společnost FBS vyrovnává účinek nízkých poplatků v Schönefeldu vysokými poplatky v Tegelu.
(192)
V těchto stanoviscích je vyjadřováno podezření, že podmínky nabízené v Schönefeldu by nebyly podporou jen tehdy, pokud by odpovídaly podmínkám v Tegelu.
(193)
Nicméně tak tomu není. V první řadě se letiště Tegel a Schönefeld neodlišují nejen s ohledem na letištní poplatky, nýbrž i v četných hlediscích, především v souvislosti s druhem letištní infrastruktury a vzdálenosti od centra města. Proto je nelze vzájemně v plné míře zaměnit. Dokládá to neúspěšný pokus přimět letecké společnosti před realizací nízkonákladové strategie k přeložení svého leteckého provozu z Tegelu do Schönefeldu.
(194)
Dále nejsou letecké společnosti „nuceny“, aby působily z Tegelu nebo Schönefeldu. Společnosti mají mimo to ještě dvě další možnosti: nepůsobit ani z Tegelu, ani ze Schönefeldu, nebo tato letiště využívat s nepatrnou kapacitou (a svá letadla a posádky nasazovat na jiných linkách než z Berlína, neboť nízkonákladoví dopravci mohou prokazatelně nastavit svou kapacitu velmi rychle na nové tržní podmínky). Každý pokus ze strany FBS dát letecké společnosti, která uvažuje o zřízení svého leteckého provozu v Schönefeldu, stejné podmínky jako v Tegelu, by tak mohl vést k tomu, že letecká společnost od svých plánů upustí a rozhodne se, že nebude působit ani ze Schönefeldu, ani z Tegelu, nebo že bude z Berlína nabízet méně letů.
(195)
Obezřetný investor v tržním hospodářství tak neměl žádný důvod pro to, aby při stanovování poplatků pro Schönefeld bral v úvahu podmínky panující v Tegelu. Na základě týchž úvah a s ohledem na omezený hospodářský význam zmenšení, příp. uzavření letiště Tempelhof by obezřetný investor v tržním hospodářství neměl ani zde žádný důvod brát v úvahu při stanovování poplatků pro Schönefeld podmínky z Tempelhofu.
7.4.4. Uplatňování zásady investora v tržním hospodářství na smlouvy uzavřené mezi letištěm a leteckou společností
(196)
Komise konstatuje, že dotčené smlouvy je třeba posuzovat jako součást realizace nízkonákladové strategie, která měla střednědobě i dlouhodobě vést k pozitivním obchodním výsledkům pro Schönefeld.
(197)
Pro posouzení, zda některá ze sporných smluv poskytuje hospodářskou výhodu, je nutné prošetřit, zda by v okamžiku uzavření smlouvy investor v tržním hospodářství vycházel z toho, že pomocí dotčené smlouvy lze dosáhnout vyššího zisku, než by bylo možné jinak. Tento vyšší zisk je vyčíslen rozdílem mezi přírůstkovými příjmy dosaženými pravděpodobně prostřednictvím smlouvy (tzn. rozdíl mezi příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by byla smlouva uzavřena, a příjmy, jichž by bylo dosaženo, pokud by žádná smlouva neexistovala) a přírůstkovými náklady vyplývajícími pravděpodobně ze smlouvy (tzn. rozdíl mezi náklady, které by vznikly, pokud by byla smlouva uzavřena, a náklady, které by vznikly, pokud by žádná smlouva neexistovala); vzniklý peněžní tok je zapotřebí snížit odpovídající diskontní úrokovou sazbou.
(198)
Dále musí být v tomto přezkumu zohledněny všechny relevantní přírůstkové příjmy a náklady související s obchodním procesem. Různé prvky (slevy z letištních poplatků, marketingové příspěvky, jiné finanční pobídky) se nesmí posuzovat odděleně. Zde je zapotřebí uplatnit následující odstavec z rozsudku Charleroi: „Přitom je nezbytné v rámci použití kritéria soukromého investora posuzovat obchodní transakci jako celek, aby se ověřilo, zda státní entita a entita jí ovládaná se společně chovaly jako hospodárné subjekty v tržním hospodářství. Komise má totiž povinnost při hodnocení sporných opatření zohlednit všechny relevantní skutečnosti a jejich kontext […].“ (69)
(199)
Očekávané přírůstkové příjmy musí obsahovat zejména příjmy z letištních poplatků s přihlédnutím ke slevám a další dopravě očekávané na základě smlouvy, jakož i předpokládané příjmy nesouvisející s leteckou dopravou, jichž je dosahováno prostřednictvím další dopravy. Očekávané přírůstkové náklady musí obsahovat zvláště všechny přírůstkové provozní a investiční náklady, které by nevznikly, kdyby nebyla uzavřena smlouva; mimo to musí přírůstkové náklady obsahovat náklady na marketingové příspěvky a na další finanční pobídky.
7.5. Posouzení smlouvy s easyJet z roku 2003 (opatření č. 2)
(200)
Smlouva s easyJet z roku 2003 byla uzavřena před vstupem nařízení o poplatcích z roku 2004 v platnost původně na dobu deseti let s opcí na její prodloužení o dalších deset let.
(201)
Německo předložilo podklady, z nichž vyplývají předem vypracované finanční prognózy pro záměr, které se opírají zejména o prognózu společnosti FBS ze dne 17. prosince 2003, tzn. které jsou z doby před uzavřením smlouvy mezi společnostmi FBS a easyJet dne 19. prosince 2003 (viz též 37. bod odůvodnění). Společnost FBS vycházela z toho, že smlouva na období 2004 až 2012 přinese roční zvýšení jejího hospodářského výsledku a že roku 2010 bude dosaženo provozního bodu zvratu.
Tabulka 9
Prognózy společnosti FBS k dodatečnému hospodářskému výsledku na základě smlouvy s easyJet z roku 2003 (v mil. EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Hospodářský výsledek bez easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Dodatečný hospodářský výsledek s easyJet
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
Hospodářský výsledek celkem
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(202)
Komise pokládá tyto prognózy a předpoklady, o které se opírají, za spolehlivý základ pro podpis smlouvy s easyJet z roku 2003.
(203)
Dopravní prognózy, které byly očekávány na základě smlouvy s easyJet z roku 2003, byly vypočítány na základě počtu letadel, které měla společnost easyJet postupně umístit podle smlouvy v Schönefeldu, stejně jako na základě faktoru vytíženosti […], který se vzhledem k obvyklým faktorům vytíženosti nízkonákladových dopravců jeví jako pochopitelný.
(204)
V obchodním plánu byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro easyJet. V těchto prognózách byly zohledněny zejména též další doprava a další lety, které byly očekávány na základě smlouvy a smluvních podmínek.
(205)
Aby toto strategické rozhodnutí bylo podrobeno zátěžovému testu, pověřila společnost FBS auditorskou firmu […] (dále jen „druhý znalec“) přezkumem, zda by obezřetný investor v tržním hospodářství, který je veden cíli v oblasti rentability, podepsal tuto smlouvu z roku 2003. V tomto posudku (dále jen „studie druhého znalce“), který byl dokončen v roce 2007, byly zkoumání podrobeny i smlouvy s jinými leteckými společnostmi.
(206)
Druhý znalec opřel svou analýzu smlouvy s easyJet z roku 2003 o prognózu společnosti FBS zmíněnou již ve 158. bodě odůvodnění.
(207)
Druhý znalec prošetřil důkladně solidnost prognóz nákladů a příjmů vypracovaných společností FBS a na základě informací dostupných v okamžiku uzavření smlouvy provedl úpravy u předpokladů FBS, když byl toho názoru, že nejsou přiměřené.
(208)
V této souvislosti provedl druhý znalec například úpravu v obchodním plánu, aby zahrnul investiční náklady ve výši […] mil. EUR na vybudování dodatečných nástupních můstků pro easyJet v terminálu B. Dále proběhly úpravy s cílem zohlednit skutečnost, že prognózy společnosti FBS vycházely z návrhu smlouvy s easyJet, který nebyl zcela totožný se smlouvou, jež byla nakonec podepsána. Druhý znalec provedl tudíž úpravy obchodního plánu, aby zajistil naprostou shodu mezi obchodním plánem a podmínkami podepsané smlouvy.
(209)
Navíc druhý znalec vypočítal na základě prognóz společnosti FBS (s výše uvedenými úpravami) kapitálovou hodnotu (čistou současnou hodnotu) smlouvy s easyJet z roku 2003 na období 2004 až 2007 k hodnotě z 30. prosince 2003. Kapitálová hodnota časové řady očekávaného peněžního toku (příjmy a výdaje) je definována jako diskontní suma jednotlivých očekávaných peněžních toků běhen příslušného období. Kapitálová hodnota je ekonomický ukazatel, který podniky používají k hodnocení rentability záměru. Druhý znalec vypočítal agregovanou kapitálovou hodnotu smlouvy s easyJet z roku 2003 ke konci každého roku až do ukončení platnosti smlouvy. Při tom vypočítal diskontní úrokovou sazbu použitelnou k diskontování peněžních toků podle klasické metody modelu oceňování kapitálových aktiv (CAPM, Capital asset pricing model) (70), proto diskontní úroková sazba efektivně odrážela kapitálové náklady FBS v roce 2003.
(210)
Výsledné kapitálové hodnoty jsou uvedeny v tabulce 10:
Tabulka 10
Kapitálové hodnoty peněžních toků očekávaných díky smlouvě s easyJet z roku 2003
Agregované kapitálové hodnoty na konci roku (hodnota k 30. prosinci 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Kapitálová hodnota
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(v mil. EUR)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(211)
Všechny tyto kapitálové hodnoty jsou kladné a potvrzují, že bylo smysluplné smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřít.
(212)
Druhý znalec ve své zprávě poznamenal, že v roce 2003, kdy bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu, nevzala společnost FBS v úvahu účinek smlouvy v původním znění, tzn. na dobu deseti let s opcí na prodloužení o dalších deset let, na letiště BER. Podle druhého znalce by měla smlouva z roku 2003 platit se svými původními podmínkami několik dalších let po otevření letiště BER plánovaném na rok 2011. Kromě toho stanovovala tato smlouva podmínky, které byly očividně výhodnější než podmínky ve všeobecném nařízení o poplatcích plánovaném pro letiště BER při jeho otevření. Podle druhého znalce tak existovalo riziko, že by stávající smlouva s easyJet z roku 2003 mohla vést k tomu, že jiné letecké společnosti budou na FBS vyvíjet značný tlak, aby se zmenšil rozdíl mezi všeobecnými poplatky uplatňovanými na letišti BER a poplatky dojednanými se společností easyJet. Toto riziko bylo v roce 2003 ale nanejvýš nepatrné, vzhledem k rychle se měnícímu trhu nízkonákladových letů stěží předvídatelné, a dokonce kvantifikovatelné. Ve skutečnosti se toto riziko nikdy nenaplnilo. Smlouvu s easyJet z roku 2003 nahradila pozměňovací smlouva s easyJet z roku 2007, která měla platit až do okamžiku otevření letiště BER.
(213)
Druhá studie tudíž potvrzuje, že by obezřetný investor v tržním hospodářství smlouvu s easyJet z roku 2003 uzavřel.
(214)
Závěrem je třeba uvést, že smlouva s easyJet z roku 2003 neobsahuje žádnou státní podporu.
7.6. Posouzení smluv s jinými leteckými společnostmi (opatření č. 3)
(215)
Rozhodnutí společnosti FBS o uzavření smluv se společnostmi Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle a Aer Lingus vycházela též z prognóz ex ante pro přírůstkovou dopravu, jakož i z přírůstkových příjmů a nákladů, z nichž vyplývá, že uzavření těchto smluv bylo rentabilní.
(216)
Pro každou z těchto smluv byly vypočítány prognózy očekávaného objemu dopravy na základě počtu letů očekávaných s ohledem na plánovaný provoz leteckých společností a na základě obhajitelných předpokladů týkajících se jejich faktoru vytíženosti. V těchto prognózách byly zohledněny prognózy pro všechny relevantní přírůstkové náklady a příjmy, včetně kategorií příjmů souvisejících i nesouvisejících s leteckou dopravou, a náklady finančních pobídek pro letecké společnosti nabízených společností FBS.
(217)
Stejně jako v případě smlouvy s easyJet z roku 2003 byly prognózy ex ante společnosti FBS podrobeny druhým znalcem zátěžovému testu. Z něj vyplynulo, že uzavření smlouvy s těmito leteckými společnostmi by u každé smlouvy na každý rok celkové doby její platnosti vedlo dále k přírůstkovým příjmům, které byly vyšší než přírůstkové náklady (navzdory jiným spíše opatrným závěrům). Tyto závěry jsou výsledkem analýzy, kterou druhý znalec provedl u každé smlouvy na základě těchto upravených prognóz, které jsou plně v souladu s metodikou popsanou v oddílech 7.4.4 a 7.5. Druhý znalec opřel svůj přezkum a úpravy výhradně o data a prognózy, které měla společnost FBS k dispozici, když bylo uzavření smlouvy podrobeno přezkumu.
(218)
Tabulka 11 obsahuje kapitálové hodnoty ex ante v okamžiku uzavření příslušné smlouvy, vypočítané druhým znalcem pro osm z celkem devíti dotčených smluv na období předpokládané doby platnosti smlouvy.
Tabulka 11
Kapitálové hodnoty smluv uzavřených mezi společností FBS a různými nízkonákladovými dopravci
Letecká společnost / smlouva
Předpokládaná doba platnosti smlouvy
Kapitálová hodnota po dobu platnosti smlouvy
(v EUR)
Ryanair (první smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2004
(…)
Ryanair (druhá smlouva)
1. května 2003 až 30. dubna 2008
(…)
Germanwings (první smlouva)
26. října 2003 až 31. října 2006
(…)
Germanwings (druhá smlouva)
1. května 2004 až 30. dubna 2008
(…)
Volare
26. října 2003 až 31. března 2007
(…)
Icelandair
6. června 2004 až 31. března 2009
(…)
Norwegian Air Shuttle
29. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Aer Lingus
30. března 2004 až 31. března 2009
(…)
Zdroj:
studie druhého znalce.
(219)
Jak z této tabulky vyplývá, jsou všechny kapitálové hodnoty kladné. Z tohoto důvodu by pro obezřetného investora v tržním hospodářství, vedeného vyhlídkami na rentabilitu, bylo smysluplné, aby podmínky těchto smluv v době jejich podpisu přijal.
(220)
U smlouvy se společností V-Bird (71) nebyla vypočítána žádná kapitálová hodnota. Podle druhého znalce nebyl pro tuto smlouvu k dispozici žádný předem vyhotovený obchodní plán. Podmínky této smlouvy jsou však velmi podobné podmínkám smlouvy uzavřené se společností Volare. Obě smlouvy byly téměř současně uzavřeny na podobně stejnou dobu (tři a půl roku, případně čtyři roky). Smlouvy předpokládaly použití nařízení o poplatcích z roku 2003 při určování letištních poplatků, jakož i stejnou pobídku ve formě příspěvku ve výši vždy […] EUR pro společnosti Volare a V-Bird. Provozní podmínky stanovené v obou smlouvách předpokládaly velmi podobný počet letů a stejný typ letadla. Dále byl v okamžiku uzavření těchto smluv pochopitelný předpoklad, že by obě letecké společnosti měly podobný faktor vytíženosti. Proto byla přírůstková doprava vyplývající z těchto smluv srovnatelná. A konečně mohlo být u obou smluv předpokládáno, že budou mít za následek podobné přírůstkové provozní náklady pro FBS. Vzhledem k podobnostem mezi těmito dvěma smlouvami byl pochopitelný závěr, že smlouva se společností V-Bird testem investora v tržním hospodářství projde.
(221)
Společnost V-Bird ukončila dne 8. října 2004 svůj letecký provoz a podala návrh na prohlášení konkurzu, kterému bylo dne 18. října 2004 vyhověno. Společnost byla zlikvidována začátkem ledna 2005. Neexistuje tak již žádný podnik, který by měl přímo či nepřímo prospěch z potenciální státní podpory v souvislosti se smlouvou se společností V-Bird.
(222)
Vzhledem k výše uvedeným informacím neobsahuje žádná ze smluv uvedených v tabulce 6 státní podporu.
7.7. Posouzení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 (opatření č. 4)
(223)
Některé zúčastněné subjekty byly toho názoru, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 přiznávala společnosti easyJet výhradní využívání terminálu B na letišti Schönefeld a jiným leteckým společnostem přístup do terminálu B znemožňovala.
(224)
Jak je vysvětleno v 55. bodě odůvodnění, pronajímala si společnost easyJet v období let 2004 až 2007 plochu o rozloze asi […] m2 ve formě kancelářských prostor a odbavovacích přepážek, což odpovídá 24 % celkové plochy terminálu B. Veřejné plochy terminálu B (chodby, haly a kavárny) jsou přístupné i cestujícím jiných leteckých společností, protože terminály A a B nejsou prostorově odděleny.
(225)
Přidělení odbavovacího prostoru určitým leteckým společnostem a udělení brandingových a reklamních práv těmto leteckým společnostem v bezprostředně sousedních prostorách jsou obvyklé činnosti na evropských a mezinárodních letištích a takové dohody jsou velmi rozšířené.
(226)
Zejména když letecká společnost nebo aliance leteckých společností přepravují značný počet cestujících z určitého letiště nebo na něj, je z provozního (a tím i obchodního) hlediska smysluplné propojit jejich činnosti s jedním jediným terminálem. Takto jsou optimalizovány provozní procesy jak letiště, tak i letecké společnosti.
(227)
Provozovatel letiště tak nemusí nutně zajišťovat pro leteckou společnost hospodářskou výhodu tím, že jí přizná výhradní využívání všech odbavovacích přepážek a kancelářských prostor v jednom terminálu. Bylo by tak tomu za určitých okolností pouze v případě, že by provozovatel letiště přidělil letecké společnosti k výhradnímu využívání prostory, které by přesahovaly potřebu dané letecké společnosti (přičemž by jiným leteckým společnostem bylo bráněno ve využívání skutečně dostupné kapacity), nebo pokud by nájemné vypočítané pro danou leteckou společnost bylo příliš nízké. Jak je níže vysvětleno, žádná z uvedených podmínek se netýká nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004.
(228)
Od zahájení svého leteckého provozu v Schönefeldu byla společnost easyJet velmi dominantní leteckou společností. V letech 2004 až 2007 přepravila […] % až […] % všech cestujících v Schönefeldu. Již v roce 2003 bylo předpokládáno, že vzhledem k objemu dopravy bude tato společnost zdaleka největší leteckou společností. Z důvodu svého smluvního závazku umístit do Schönefeldu určitý počet letadel mohla FBS vycházet z náležitě vysokých počtů cestujících od toho okamžiku, kdy easyJet zahájila letecký provoz.
(229)
Podle Mezinárodní organizace pro civilní letectví činila kapacita terminálu B 600 000 cestujících ročně; tento počet je výrazně nižší než počet cestujících, které easyJet dle očekávání měla přepravit z Schönefeldu a do něj od roku 2004 ([…] milionů (72)). Je tudíž zjevné, že nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 neprováděla žádnou strategii „hromadění kapacity“, která by byla zaměřená na to, aby bylo jiným leteckým společnostem bráněno v hospodářské soutěži s easyJet v Schönefeldu. V roce 2006 bylo v terminálu B odbaveno […] milionů cestujících, a to bez větších technických změn. To odpovídá více než dvojnásobné teoretické kapacitě. To, že mohl být odbaven tak vysoký počet cestujících, bylo způsobeno především skutečností, že vybavení terminálu využívala pouze jedna letecká společnost, čímž mohly být optimalizovány toky cestujících.
(230)
S ohledem na cenu nájemného je srovnání cen nájemného na různých letištích bezvýznamné, neboť se letiště liší z hlediska kapacity, tržních podmínek a kvality zařízení. Ceny nájemného, které platila společnost easyJet, odpovídaly ve skutečnosti schématu nájemného společnosti FBS bez poskytnutí slev.
(231)
V terminálu B platila společnost easyJet […] EUR za m2 odbavovacích ploch a […] EUR za m2 kancelářských ploch. S jinými leteckými společnostmi v jiných terminálech byly dohodnuty podobné poplatky za srovnatelná zařízení. Například společnost Germanwings platila rovněž […] EUR za m2 odbavovacích ploch v terminálu A. Aeroflotu byla vypočítána částka ve výši […] EUR za m2 kancelářských ploch v terminálu A. V terminálu B si před společností easyJet kancelářské plochy pronajímala společnost Condor a platila nižší nájemné za stejný druh zařízení v terminálu B. Zatímco easyJet platila […] EUR za m2 kancelářských ploch, musela společnost Condor platit pouze […] EUR za m2.
(232)
Tento typ srovnání je přiměřený k posouzení, zda nájemní smlouva s easyJet z roku 2004 obsahuje hospodářskou výhodu. Na rozdíl od smlouvy, která upravuje celkový provoz letecké společnosti na letišti a zásadní finanční vztahy mezi leteckou společností a letištěm (73), vztahuje se nájemní smlouva pro prostory odbavovacích přepážek a kancelářské plochy na přístup do zařízení, která mohou být minimálně v rámci určitého letiště zpravidla považována za standardní zařízení. Kromě toho činí nájemné upravené v takových smlouvách nepatrné částky v porovnání s letištními poplatky, marketingovými příspěvky a jinými finančními pobídkami. Z tohoto důvodu není provozovatel letiště nijak zásadně motivován k tomu, aby stanovil nájemné upravené na míru nebo aby s leteckými společnostmi vyjednal maximální možné nájemné. Hospodářský zájem provozovatele letiště spočívá spíše v tom, že provoz určité letecké společnosti je vázán na jedno místo, aby byla zajištěna provozní efektivnost ku prospěchu jeho zákazníka. To platí zejména tehdy, když se provozovatel letiště, jako v případě FBS, pokusí získat letecké společnosti a přimět je ke zvýšení své dopravy.
(233)
Nebylo by tudíž na rozdíl od argumentace zúčastněných subjektů nutně smysluplné přidělovat leteckým společnostem prostory na základě výběrových řízení. Zdá se, že taková praxe je na evropských letištích skutečně velmi neobvyklá. Chování očekávané od obezřetného provozovatele letiště vedeného vyhlídkami na rentabilitu spočívá v tom, že pro každou důležitou leteckou společnost působící na letišti najde ohledně kapacity a jiných charakteristik vhodné prostory a vypočítá přiměřené nájemné v souladu s obvyklou praxí v rámci letiště.
(234)
Z těchto důvodů nepředstavuje výše nájemného žádnou hospodářskou výhodu, pokud dalekosáhle odpovídá nájemnému, které je vypočítáno pro jiné letecké společnosti využívající letiště, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(235)
Dále je pro provozovatele letiště smysluplné, aby takové smlouvy uzavíral na dobu, která odpovídá době platnosti „hlavní smlouvy“ upravující provoz letecké společnosti na letišti, což platí i pro nájemní smlouvu s easyJet z roku 2004.
(236)
S ohledem na zařízení pro přepravu zavazadel jsou systémy v terminálu A a B z technického hlediska až na jeden aspekt totožné: Zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B zahrnuje fixní rentgenový přístroj. Byl nainstalován na žádost spolkové policie. Jinak by byla zrušena provozní licence terminálu B. Technické vybavení zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B neposkytuje společnosti easyJet žádnou provozní výhodu, jako například rychlejší nebo hladší nakládku a vykládku zavazadel. Nabízí spíše integrovanou rentgenovou kontrolu, což však nemá žádný dopad na odbavovací proces letecké společnosti.
(237)
Ve skutečnosti připravuje integrovaný bezpečnostní systém společnosti easyJet spíše provozní potíže. Při reklamaci zavazadla, které vyžaduje manuální kontrolu, musí být cestující opět zavolán do kontrolní místnosti v terminálu B. Cestující se v ten okamžik nachází v odletové hale a musí být informován a odveden zpět. Jedná se o nákladný proces, který má za následek, že doba nejpozdějšího odbavení daná v terminálu B pro cestující z letiště Schönefeld činí minimálně 30 minut. Společnost easyJet v současnosti využívá 40 minut, protože jinak nelze zaručit včasné ukončení procesu. V terminálu A takové omezení neexistuje. Je zde běžnou praxí časový limit 20 minut před startem a z technického hlediska nepředstavuje žádné problémy.
(238)
Další problém souvisí s tím, že se zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B a A odlišují z hlediska své poruchovosti. Z integrované bezpečnostní techniky a tím vyšší komplexnosti vyplynula dostupnost zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu B v období od května do prosince 2004 ve výši […] % provozní doby, zatímco zařízení pro přepravu zavazadel v terminálu A bylo provozuschopné z […] %.
(239)
Z toho všeho je třeba vyvodit závěr, že žádné z ustanovení nájemní smlouvy s easyJet z roku 2004 neposkytuje hospodářskou výhodu. Proto tato smlouva nepředstavuje žádnou státní podporu,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, které Německo přijalo pro podniky uvedené v písmenech a) až l), nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie:
a)
smlouva o ovládnutí a odvodu zisku uzavřená dne 6. srpna 1992 mezi společnostmi Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH a Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
smlouva uzavřená dne 19. prosince 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd.;
c)
smlouva uzavřená dne 31. března 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
d)
smlouva uzavřená dne 28. dubna 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Ryanair Limited;
e)
smlouva uzavřená dne 14. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
f)
smlouva uzavřená dne 23. prosince 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Germanwings GmbH;
g)
smlouva uzavřená dne 22. října 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Volare Airlines S.p.A.;
h)
smlouva uzavřená dne 3. listopadu 2003 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a V-Bird Airlines B.V.;
i)
smlouva uzavřená dne 6. června 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Icelandair Reykjavik Airport;
j)
smlouva uzavřená dne 17. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Norwegian Air Shuttle AS;
k)
smlouva uzavřená dne 13. května 2004 mezi společnostmi Berlin-Schönefeld GmbH a Aer Lingus Limited;
l)
nájemní smlouva uzavřená v březnu 2004 mezi společnostmi Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH a easyJet Airline Company Ltd. k užívání určitých ploch a zařízení v terminálu B letiště Schönefeld.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 20. února 2014.
DÉCISION (UE) 2015/506 DE LA COMMISSION
du 20 février 2014
concernant les mesures prises par l’Allemagne en faveur de Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH et de différentes compagnies aériennes - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
[notifiée sous le numéro C(2014) 868]
(Le texte en langue allemande est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l’Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa (1),
vu l’accord sur l’Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (2) et compte tenu de ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Entre 2003 et 2006, la Commission a reçu des plaintes de différentes parties, selon lesquelles certaines compagnies aériennes et le gestionnaire de l’aéroport de Berlin-Schönefeld (ci-après «Schönefeld») pourraient avoir bénéficié d’aides d’État illégales pour leurs activités dans cet aéroport.
(2)
Par lettre du 17 août 2006, la Commission a invité l’Allemagne à fournir des renseignements à ce sujet. L’Allemagne a répondu à cette demande par lettre du 20 décembre 2006.
(3)
Par lettre du 10 juillet 2007 (ci-après la «décision d’ouvrir la procédure»), la Commission a notifié à l’Allemagne sa décision d’ouvrir la procédure prévue à l’article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne (ci-après le «TFUE») à l’égard des mesures susmentionnées. Parallèlement, la Commission a adressé à l’Allemagne une injonction de fournir des informations, conformément à l’article 10, paragraphe 3, du règlement (CE) no 659/1999 du Conseil (3), portant sur toutes les pièces, données et informations au moyen desquelles la Commission pourrait déterminer si les mesures visées constituent une aide d’État.
(4)
Le 4 octobre 2007, l’Allemagne a communiqué ses observations à la Commission, qu’elle a complétées par l’envoi de documents supplémentaires le 3 mars 2008.
(5)
La décision de la Commission d’ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l’Union européenne le 30 octobre 2007 (4). La Commission invitait les parties intéressées à présenter leurs observations sur les mesures concernées dans le mois suivant la publication.
(6)
La Commission a reçu des observations de la part de plusieurs parties intéressées. Le 16 janvier 2008 et le 20 février 2008, elle les a transmises à l’Allemagne. Par lettre du 15 mai 2008, l’Allemagne a réagi aux observations des parties intéressées. La Commission a demandé un complément d’information par lettre du 31 août 2009. L’Allemagne a répondu à cette demande par trois lettres (du 28 septembre 2009, du 12 octobre 2009 et du 28 octobre 2009). Le 4 avril 2011, la Commission a une nouvelle fois invité l’Allemagne à lui fournir des renseignements. L’Allemagne a alors envoyé, le 19 mai 2011, de nouvelles observations, accompagnées de documents supplémentaires. Le 10 octobre 2011, la Commission a fait parvenir à l’Allemagne d’autres observations émanant de parties intéressées, auxquelles l’Allemagne a répondu le 7 novembre 2011. À la suite d’une nouvelle demande de renseignements formulée par la Commission le 17 janvier 2012, l’Allemagne a encore présenté des observations le 14 février 2012.
2. CONTEXTE GÉNÉRAL
(7)
Après la réunification de l’Allemagne en 1990, Berlin s’est retrouvé dans une situation tout à fait particulière en matière de trafic aérien, en raison de la division de la ville en une zone ouest et une zone est pendant des décennies. Les aéroports situés à l’intérieur de la ville, Berlin-Tegel (ci-après «Tegel») et Berlin-Tempelhof (ci-après «Tempelhof»), se trouvent sur le territoire de l’ancien Berlin-Ouest. L’aéroport de Schönefeld, situé sur le territoire de l’ancien Berlin-Est, se trouve quant à lui à la frontière entre le Land de Berlin et le Land de Brandebourg.
(8)
L’aéroport de Tempelhof est entré en service en 1923 et ne pouvait accueillir que de petits avions à cause de la longueur réduite de ses pistes de décollage et d’atterrissage. Il était impossible de moderniser simplement cet aéroport, car sa situation - à proximité d’un lieu historique et au cœur d’une zone résidentielle - empêchait toute expansion. L’aéroport de Tempelhof a cessé ses activités le 30 octobre 2008.
(9)
L’aéroport de Tegel est entré en service en 1948, afin d’assurer le pont aérien destiné à ravitailler la ville pendant le blocus soviétique de Berlin-Ouest. À partir de 1968, de nombreuses compagnies aériennes ont transféré leurs activités de Tempelhof vers Tegel, car l’aéroport de Tempelhof ne permettait pas d’accueillir des avions à réaction. Depuis 1975, Tegel est le premier aéroport de Berlin en nombre de passagers. Au début des années 1990, sa capacité maximale était atteinte pendant les périodes de pointe. Le seul moyen d’éviter l’apparition d’importantes contraintes de capacité à long terme consistait à aménager les pistes d’atterrissage et de décollage et à construire un terminal de plus grande taille. Toutefois, une telle transformation était impossible, car l’aéroport de Tegel, à l’instar de celui de Tempelhof, est situé à l’intérieur de la ville et est entouré de zones résidentielles et de voies d’accès. Toute nouvelle augmentation du trafic aérien à Tegel aurait en outre occasionné des nuisances sonores accrues pour les riverains.
(10)
L’aéroport de Schönefeld est entré en service en 1946 en Allemagne, sur ordre de l’administration militaire soviétique. Cet aéroport a d’abord servi essentiellement d’aéroport militaire, mais il était également utilisé par des compagnies aériennes commerciales, comme Aeroflot et, plus tard, la compagnie est-allemande Interflug. Il a fait l’objet de plusieurs agrandissements avant le renversement politique qu’a connu l’Allemagne en 1990. Conçu à l’origine comme un aéroport militaire, Schönefeld ne répondait pas aux exigences du transport aérien commercial moderne. De plus, après le changement de situation politique, l’aéroport n’était plus en bon état. Dans les années 1990, il a donc été nécessaire de procéder à des investissements de grande envergure pour adapter l’aéroport aux normes de sécurité de l’Europe de l’Ouest. En outre, Schönefeld est plus éloigné du centre-ville que Tempelhof et Tegel. De ce fait, il était jugé moins attractif, du moins par certaines catégories de passagers et certaines compagnies aériennes.
(11)
Pour des raisons historiques, les trois aéroports berlinois étaient initialement exploités par des entreprises distinctes. À la suite de la réunification, ils ont été regroupés dans une seule holding, Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (ci-après «BBF»), dont les actionnaires étaient les Länder de Berlin et de Brandebourg (à hauteur de 37 % chacun) et le gouvernement fédéral allemand (à hauteur de 26 %). Jusqu’en 2003, cette holding possédait deux filiales: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (ci-après «BFG»), gestionnaire des aéroports de Tegel et de Tempelhof, et Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (ci-après «FBS»), gestionnaire de l’aéroport de Schönefeld. BBF et FBS ont été fusionnées en octobre 2003. BFG est ainsi devenue une filiale de FBS. Le 1er janvier 2012, FBS a été rebaptisée «Flughafen Berlin Brandenburg GmbH» (ci-après «FBB»).
(12)
Dans les années 1990, il est rapidement apparu qu’une utilisation plus efficace de la capacité aéroportuaire existante - qui, à l’époque, était répartie sur la conurbation de Berlin en raison de la division de la ville pour des motifs jusqu’alors politiques - s’avérait indispensable. En effet, on s’attendait à voir augmenter le trafic aérien en provenance et à destination de Berlin de manière générale, notamment en raison du fait que la ville allait redevenir la capitale allemande (voir le tableau 1).
Tableau 1
Volume du trafic dans les aéroports de Berlin (en millions de passagers)
Année
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991
1,1
6,7
/
1992
1,4
6,6
/
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
/
1995
1,9
8,2
/
1996
1,8
8,3
/
1997
1,9
8,6
/
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
/
2000
2,1
10,3
/
2001
1,9
9,9
/
2002
1,6
9,1
/
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
Fermé
2010
7,3
15,0
Fermé
2011
7,1
16,9
Fermé
2012
7,1
18,2
Fermé
Source:
données provenant de la décision de la Commission relative à l’aide d’État NN 25/09 (ex N 167/09) - Allemagne - Financement de l’aéroport international de Berlin-Brandenburg (JO C 179 du 1.8.2009, p. 5), actualisées par des informations issues des rapports annuels de FBB.
(13)
Dans ce contexte, la possibilité d’instaurer un aéroport unique pour la région de Berlin-Brandebourg a été soulevée immédiatement après la réunification allemande. Sur la base des prévisions relatives au nombre de passagers des aéroports de Berlin, il a été conclu qu’il ne serait possible de faire face efficacement à une augmentation du trafic aérien qu’au moyen d’un aéroport unique, de taille appropriée et à la pointe de la modernité.
(14)
La planification de la création d’un aéroport unique à Berlin a débuté en janvier 1992. À cet égard, le 20 juin 1993, la région située au sud de Schönefeld ainsi que les deux aérodromes de Sperenberg et Jüterbog ont été annoncés comme étant des sites potentiels pour la construction du nouvel aéroport. Les aéroports de Tegel et de Tempelhof n’ont pas été considérés comme potentiellement intéressants, et ce pour deux raisons: premièrement à cause des répercussions négatives de l’activité de ces aéroports urbains sur les riverains (notamment en raison du bruit des avions), et deuxièmement parce qu’il aurait été, d’une manière générale, impossible de faire subir à ces aéroports une transformation de l’ampleur de celle nécessaire à la création du nouvel aéroport unique de Berlin. La décision en faveur de Schönefeld a finalement reposé sur la proximité relative de cet aéroport par rapport au centre-ville (tout en étant situé en dehors de l’agglomération) et sur le fait qu’il était bien desservi par des voies routières et ferroviaires. En conséquence, il a été décidé de procéder au réaménagement et à la modernisation de l’aéroport de Schönefeld, rebaptisé Berlin-Brandenburg Willy Brandt (ci-après «BER»), pour en faire l’aéroport principal de Berlin, et de fermer les aéroports de Tegel et de Tempelhof. Le 28 mai 1996, ce choix a été formalisé par une décision consensuelle entre le gouvernement fédéral allemand et les Länder de Berlin et de Brandebourg.
(15)
Les actionnaires de BBF ont choisi de mettre en œuvre le projet du BER par l’intermédiaire d’un gestionnaire et propriétaire privé de l’aéroport. La privatisation a été décidée en 1997: toutes les parts de BBF devaient être vendues à un investisseur privé et le futur acheteur devait se voir accorder une concession pour l’aéroport.
(16)
Toutefois, les actionnaires de BBF ne sont pas parvenus à trouver un accord avec les candidats. En 2003, les actionnaires publics ont donc annoncé que la privatisation avait échoué et que l’aéroport serait dès lors construit sous la direction des pouvoirs publics (5).
3. DESCRIPTION DES MESURES ET DE LEUR RAISON D’ÊTRE
3.1. L’accord de contrôle et de transfert des bénéfices
(17)
Le 6 août 1992, BBF et BFG ont signé un accord de contrôle et de transfert des bénéfices. Cet accord était initialement conclu pour cinq ans, avec reconduction tacite pour une période de deux ans et un délai de résiliation d’un an. BBF et FBS ont également conclu un contrat similaire. Selon le droit allemand, un accord de contrôle et de transfert des bénéfices entre une entreprise et une filiale est un contrat par lequel la filiale se soumet à la direction de la société mère. En outre, la filiale est tenue de verser ses bénéfices à la société mère ou de lui transférer la compensation de ses pertes. Dans la pratique, les bénéfices et les pertes de la société mère et de la filiale qui ont signé un tel contrat sont additionnés et l’imposition s’effectue sur ce total. Étant donné que BBF et ses filiales avaient conclu des accords de contrôle et de transfert des bénéfices, ces différentes entreprises étaient considérées comme une seule entité fiscale au regard de l’impôt sur les sociétés.
(18)
En 2003, à la suite de la fusion de BBF et de FBS, les droits et les obligations de BBF prévus dans l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices conclu avec BFG le 6 août 1992 ont été transférés à FBS. En outre, l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices conclu entre BBF et FBS a perdu toute signification pour le groupement. Cet accord ne sera donc plus pris en considération dans la présente décision.
(19)
Dans la pratique, l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices conclu entre BBF et BFG le 6 août 1992 (ci-après l’«accord de contrôle et de transfert des bénéfices») a entraîné, du moins certaines années, une compensation des pertes occasionnées par l’exploitation de l’aéroport de Schönefeld par les bénéfices engrangés grâce à l’exploitation de l’aéroport de Tegel.
(20)
En effet, l’aéroport de Schönefeld a enregistré des pertes d’exploitation au moins jusqu’en 2006. Le tableau ci-dessous illustre cette situation, en présentant l’évolution de l’EBITDA (6) et de l’EBIT (7) de l’aéroport de 2003 à 2006, calculés sur la base des dépenses et des recettes directement liées à l’exploitation de l’aéroport.
Tableau 2
EBITDA et EBIT de l’aéroport de Schönefeld de 2003 à 2006
EBITDA/EBIT
(en millions d’EUR)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Cependant, les mauvais résultats enregistrés par l’aéroport de Schönefeld n’ont pas remis en question la rentabilité du groupe composé de FBS, de BFG et, jusqu’en 2003, de la holding BBF (ci-après le «groupe FBS»). Le groupe FBS disposait toujours de fonds propres suffisants ou était toujours en mesure d’obtenir les financements nécessaires sur le marché. D’après les informations dont dispose la Commission, le groupe FBS n’a obtenu des fonds publics provenant de sources extérieures que dans le cadre du financement du projet du BER et, par conséquent, avec l’approbation de la Commission (9).
(22)
Cette situation était essentiellement due aux performances économiques relativement bonnes de Tegel, qui permettaient d’atténuer les effets négatifs sur le groupe FBS des pertes d’exploitation enregistrées par l’aéroport de Schönefeld. Entre 1990 et 2005, contrairement à Schönefeld et Tempelhof, Tegel était un aéroport moderne, utilisé par toutes les compagnies aériennes internationales full service (des compagnies offrant une gamme complète de services) de premier plan qui desservaient Berlin. Par ailleurs, Tegel était considéré comme l’aéroport le plus intéressant de l’agglomération de Berlin par certaines catégories de passagers et certaines compagnies aériennes. De plus, le transport aérien de passagers à Berlin a progressé de manière générale entre 1990 et 2005 - une évolution qui a profité à l’ensemble du groupe FBS.
(23)
Le tableau 1 montre que le volume annuel du trafic de passagers a augmenté de façon continue à Tegel dans les années 1990 ainsi qu’à partir de 2004. À Schönefeld, le nombre annuel de passagers a considérablement progressé au cours de la première moitié des années 1990 (passant de 1,1 million à 1,9 million de passagers entre 1991 et 1995), a stagné pendant la seconde moitié de la décennie et a baissé entre 2000 et 2003 (reculant de 2,1 millions à 1,7 million de passagers par an). Entre 1991 et 2003, la majeure partie de l’augmentation du trafic à Berlin (en chiffres absolus) a été absorbée par Tegel, et non par Schönefeld. Le nombre annuel de passagers n’a en effet augmenté que de 600 000 à Schönefeld pendant cette période, alors que Tegel enregistrait une hausse de 4,4 millions de passagers. Comme l’indique le tableau 1, le volume du trafic a augmenté de façon continue dans les deux aéroports entre 2003 et 2012: Schönefeld a connu une hausse de 417 % (de 1,7 million à 7,1 millions de passagers par an), tandis que Tegel affichait une progression de 63 % (de 11,1 millions à 18,2 millions de passagers par an). Contrairement à l’évolution observée pendant la période 1991-2003, l’augmentation du volume du trafic en chiffres absolus a été presque équitablement répartie entre les deux aéroports, ce qui signifie que la croissance du trafic enregistrée à Schönefeld a été proportionnellement plus importante que celle observée à Tegel.
3.2. Les barèmes des redevances aéroportuaires pour l’aéroport de Berlin-Schönefeld
(24)
Dans les années 1990, le groupe FBS a tenté d’inciter les compagnies aériennes à déplacer leurs opérations aériennes de l’aéroport de Tegel, presque saturé, vers l’aéroport de Schönefeld, dont la capacité était loin d’être totalement exploitée (10). Ces efforts avaient pour objectif de venir à bout du goulot d’étranglement à Tegel, tout en optimisant l’exploitation de la capacité de Schönefeld. À cette fin, le groupe FBS a contacté des compagnies aériennes qui comptaient déjà Tegel et Tempelhof parmi leurs destinations, mais aussi des compagnies aériennes qui ne proposaient pas encore de vols en provenance ou à destination de l’un des aéroports berlinois. Si plusieurs compagnies ont manifesté leur intérêt, aucune n’a finalement transféré ses activités vers Schönefeld, pour des raisons commerciales. Ces réticences étaient principalement dues à l’absence d’un «opérateur de référence» (11) à Schönefeld, ainsi qu’à l’état des infrastructures de cet aéroport, moins modernes que celles de Tegel. En outre, aucune redevance aéroportuaire intéressante ou autre incitation financière ne venait compenser ces inconvénients. Cette tentative de transférer une partie du trafic aérien de Tegel vers Schönefeld et d’inciter des compagnies qui n’offraient jusqu’alors aucun vol en provenance ou à destination de Berlin à s’installer à Schönefeld a donc en grande partie échoué. L’évolution des chiffres du trafic aérien - déjà mentionnée ci-dessus - illustre cette situation: entre 1991 et 2003, le nombre de passagers n’a augmenté que de 600 000 à Schönefeld, alors que Tegel a gagné 4,4 millions de passagers supplémentaires au cours de la même période.
(25)
Cet échec a suscité une réflexion sur la façon dont la situation économique de Schönefeld pourrait être stratégiquement améliorée avant l’ouverture de l’aéroport de BER. La possibilité de fermer provisoirement l’aéroport n’a pas été envisagée. La réflexion stratégique s’est plutôt concentrée, entre autres, sur le montant des redevances aéroportuaires et la fixation de ces redevances en vue d’augmenter le volume du trafic.
(26)
En Allemagne, les redevances que les aéroports exigent des compagnies aériennes pour les services d’infrastructure aéroportuaire mis à disposition sont calculées sur la base du barème des redevances de l’aéroport concerné. Les barèmes des redevances sont publiés dans les Avis aux navigateurs aériens, le journal officiel allemand de l’aviation. Chaque aéroport définit son propre barème des redevances, qu’il est tenu de communiquer aux autorités de l’aviation civile compétentes du Land concerné.
(27)
Depuis 2003, différents barèmes des redevances ont été en vigueur à Schönefeld. Pendant la période allant du 1er août 2003 au 30 avril 2004, un barème des redevances commun a été appliqué dans les aéroports de Tegel, de Tempelhof et de Schönefeld (ci-après le «barème des redevances de 2003»). Ce barème était considéré peu attrayant, car il n’offrait aucune incitation aux compagnies aériennes pour établir de nouvelles liaisons vers et à partir de Berlin ou pour renforcer la fréquence de leurs vols.
(28)
Dans ce contexte, les actionnaires de FBS ont chargé, en 2003, un cabinet de conseil aux entreprises ([…] - ci-après la «société de conseil aux entreprises») d’élaborer une stratégie visant à améliorer la situation financière de Schönefeld avant l’ouverture de l’aéroport de BER et susceptible d’être rapidement mise en œuvre.
(29)
L’analyse du cabinet de conseil a conclu que le trafic aérien à Berlin présentait un important potentiel d’expansion pour diverses raisons. Selon les estimations de ce cabinet, la zone d’attraction (catchment area) de Berlin engloberait jusqu’à 10 millions de passagers potentiels par an. La société de conseil aux entreprises a défini une série de facteurs structurels qui favoriseraient l’expansion du trafic aérien. Parmi les principaux facteurs figuraient l’implantation de nombreux sièges de grandes entreprises multinationales, la position de Berlin en tant que première ville universitaire d’Allemagne et centre de «trafic ethnique» (12) et le fait que la ville était considérée, au début des années 2000, comme une capitale en développement et un pôle d’attraction touristique (13). Le cabinet de conseil a expliqué que, contrairement aux aéroports d’autres capitales, Berlin présentait encore en 2003 un potentiel considérable pour l’établissement et le développement des activités de compagnies de transport aérien à bas coûts.
(30)
Au même moment, le trafic aérien des compagnies à bas coûts progressait sensiblement dans toute l’Europe (14). Différentes analyses indiquaient que la hausse de ce type de trafic était en grande partie due à de nouveaux passagers. On pouvait donc tabler sur une augmentation correspondante du trafic habituel. Selon les prévisions établies par la société de conseil aux entreprises, le potentiel de progression du trafic des compagnies à bas coûts à Schönefeld représentait une hausse de 600 000 à 900 000 passagers par an à court terme (entre 2003 et 2005) et une augmentation de 300 000 passagers par an à moyen terme (entre 2005 et 2010).
(31)
La société de conseil aux entreprises a également constaté que la mise en place d’une stratégie visant à attirer des compagnies à bas coûts à Schönefeld n’entraînerait que des ajustements limités et ne nécessiterait pas d’investissements majeurs dans les infrastructures ni de modifications en profondeur des infrastructures existantes.
(32)
Elle a donc recommandé l’adoption d’une telle stratégie (ci-après la «stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts»). Pour ce faire, elle a proposé de mettre en place une combinaison de rabais de quantité sur les redevances aéroportuaires et de mesures d’incitation financière (15).
(33)
FBS a décidé d’appliquer cette stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts et, à cette fin, elle a adopté un nouveau barème des redevances (ci-après le «barème des redevances de 2004»). Contrairement au barème de 2003, celui de 2004 était spécialement adapté à l’aéroport de Schönefeld. Le nouveau barème a été adopté le 30 avril 2004 et est entré en vigueur le 1er mai 2004. Il prévoyait les types de redevances suivants:
a)
des redevances pour les décollages et les atterrissages, basées en particulier sur le poids maximal de l’avion au décollage;
b)
des redevances pour les passagers, calculées sur la base du nombre de passagers au départ et de la destination;
c)
des redevances de stationnement pour les avions, basées sur le poids maximal de l’avion au décollage ainsi que sur la durée d’utilisation des aires de stationnement.
(34)
Ce barème des redevances comportait différents mécanismes d’incitation financière:
a)
un «rabais de quantité relatif aux passagers», dans le cadre duquel les redevances pour les passagers étaient remboursées proportionnellement au nombre de passagers transportés, comme indiqué dans le tableau suivant:
Tableau 3
Rabais de quantité relatif aux passagers selon le barème des redevances de 2004
Nombre de passagers par an
Montant remboursé
(%)
plus de 50 000
5
plus de 100 000
10
plus de 150 000
15
plus de 250 000
20
b)
une «mesure de stimulation de la croissance sous la forme d’une incitation liée aux destinations et à la fréquence», octroyée en cas d’ouverture de nouvelles liaisons à partir de Schönefeld et de renforcement des fréquences pour des liaisons existantes au départ de Schönefeld. Le montant de l’incitation liée aux destinations s’élevait à 80 % du tarif d’atterrissage de base (défini comme la somme des taxes d’atterrissage et de décollage et des redevances pour les passagers s’appliquant aux mouvements d’aéronefs concernés) la première année, à 60 % la deuxième année, à 40 % la troisième année et à 20 % la quatrième année. Quant à l’incitation liée à la fréquence, son montant s’élevait à 60 % du tarif d’atterrissage de base la première année et à 40 % la seconde année. Un accord bilatéral entre FBS et la compagnie aérienne concernée devait être conclu à chaque fois pour définir les conditions précises d’application de ces mesures.
(35)
Le barème des redevances de 2004 a une nouvelle fois été modifié en juillet 2005. Selon le nouveau barème, les compagnies aériennes pouvaient désormais bénéficier de l’incitation liée aux destinations lorsqu’elles ouvraient de nouvelles liaisons à partir du système aéroportuaire de Berlin, c’est-à-dire des liaisons vers des destinations qui n’étaient auparavant pas directement desservies au départ de Berlin. Avant ce changement, la mesure d’incitation liée aux destinations ne s’appliquait que lors de l’ouverture de nouvelles liaisons à partir de Schönefeld, même si la nouvelle destination était desservie par des vols directs au départ d’autres aéroports berlinois.
(36)
Le 19 janvier 2006, un autre barème des redevances a encore été adopté (ci-après le «barème des redevances de 2006») et est entré en vigueur avec effet rétroactif au 1er janvier 2006. La mesure d’incitation liée à la fréquence du barème 2004 a ainsi été supprimée. Le barème des redevances de 2006 prévoyait essentiellement trois mesures d’incitation financière différentes: une «aide à la croissance» (16), c’est-à-dire une mesure d’incitation liée à une augmentation du tonnage ou du nombre de passagers par mouvement d’aéronef; une «aide par destination» pour l’établissement d’une nouvelle liaison directe à partir de Berlin vers un nouvel aéroport de destination; et un «rabais de quantité relatif aux passagers».
(37)
Selon le barème des redevances de 2006, une compagnie aérienne qui ouvrait une nouvelle liaison à partir de Berlin devait choisir entre l’aide par destination et l’aide à la croissance. Les compagnies devaient opérer ce choix avant l’ouverture de la nouvelle liaison et cette décision unique était contraignante.
(38)
L’aide par destination s’élevait à 80 % du tarif d’atterrissage de base pendant la première saison horaire suivant l’ouverture de la nouvelle liaison, à 60 % pendant la deuxième saison horaire, à 40 % pendant la troisième saison horaire, à 20 % pendant la quatrième saison horaire et à 10 % pendant la cinquième saison horaire. En outre, les compagnies aériennes s’engageaient à rembourser une partie du montant de l’aide par destination si elles supprimaient la nouvelle liaison avant la fin de la cinquième saison horaire: ce remboursement s’élevait à 60 % du tarif d’atterrissage de base dû pendant la première saison horaire, à 40 % pendant la deuxième saison horaire, à 20 % pendant la troisième saison horaire, à 10 % pendant la quatrième saison horaire et à 0 % pendant la cinquième saison horaire.
(39)
Les compagnies pouvaient bénéficier de l’aide à la croissance si elles avaient atteint un tonnage ou un nombre de passagers par mouvement d’aéronef supérieur à celui de l’année précédente. Cette aide était calculée au moyen du barème prévu dans le barème des redevances, en fonction du niveau de croissance généré; ce calcul donnait lieu à des rabais dégressifs sur les redevances aéroportuaires. L’aide à la croissance était limitée à cinq ans maximum.
(40)
Le «rabais de quantité relatif aux passagers», quant à lui, n’a été que légèrement modifié et étendu par rapport au barème de 2004. Selon le barème des redevances de 2006, ce rabais, désormais rebaptisé «aide au volume», consistait en un remboursement des taxes d’atterrissage et de décollage et des redevances pour les passagers proportionnel au nombre de passagers transportés. Les taux de rabais étaient fixés comme suit:
Tableau 4
Aide au volume: rabais selon le barème des redevances de 2006
Nombre de passagers par an
Montant remboursé
(%)
plus de 50 000
5
plus de 100 000
10
plus de 250 000
15
plus de 500 000
20
plus de 1 million
30
plus de 2 millions
40
3.3. Contrats individuels conclus entre FBS et certaines compagnies aériennes
3.3.1. Implantation d’easyJet comme opérateur de référence à Schönefeld
(41)
En 2003, dans le cadre de la mise en œuvre de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts à Schönefeld, FBS a entamé des négociations avec la société easyJet Airline Company Ltd (ci-après «easyJet»), car cette compagnie était à la recherche d’un site pour y établir une nouvelle base en Europe continentale. En échange de redevances aéroportuaires intéressantes et d’autres mesures d’incitation financière, easyJet a proposé le stationnement de quatre avions pendant sa première année d’activité dans cet aéroport (2004), de six avions pendant la deuxième année et d’un avion supplémentaire par an entre 2006 et 2009. Selon les informations fournies par l’Allemagne, FBS a vu dans cette proposition une occasion d’implanter à Schönefeld en tant qu’opérateur de référence une compagnie aérienne à bas coûts déjà établie sur le marché.
(42)
Le 19 décembre 2003, FBS et easyJet ont conclu un contrat (ci-après le «contrat easyJet de 2003») fixant les conditions susmentionnées. Ce contrat prévoyait l’établissement d’une structure des redevances spéciale pour easyJet, différente du barème des redevances en vigueur. Dans cette structure, les redevances étaient seulement définies sur la base du nombre de passagers au départ. En outre, le contrat prévoyait également l’introduction d’un système de rabais basé sur le nombre de passagers supplémentaires transportés chaque année par easyJet par rapport à l’année précédente. Par la suite, ce système de rabais spécial a été intégré dans le barème des redevances de 2006, sous le nom d’«aide à la croissance» (voir les considérants 36 et 39). De plus, FBS et easyJet ont convenu d’une aide par destination, sous la forme d’un paiement unique d’un montant de […] EUR pour chaque nouvelle rotation quotidienne (fréquence) assurée par easyJet. Les paiements prévus en vertu de ce système ont cependant été suspendus en 2004. Au total, ce système a financé dix-neuf nouvelles rotations quotidiennes assurées par easyJet.
(43)
Initialement, le contrat conclu entre FBS et easyJet était prévu pour une durée de dix ans, easyJet ayant la possibilité de le reconduire pour dix années supplémentaires. Le 11 septembre 2007, FBS et easyJet ont adopté un avenant (ci-après l’«avenant easyJet de 2007») modifiant la durée et d’autres conditions du contrat initial. Cet avenant a modifié la durée du contrat easyJet de 2003, désormais limitée à la date d’ouverture de l’aéroport de BER (alors prévue pour 2011). Concernant les redevances aéroportuaires, l’avenant easyJet de 2007 comportait un renvoi «dynamique» au barème des redevances général de l’aéroport (17). En conséquence, le barème des redevances en vigueur à Schönefeld s’appliquait aussi à tout moment à easyJet, même si FBS était amenée à modifier ce barème après la conclusion du contrat.
(44)
Entre 2003 et 2006, le trafic aérien lié à easyJet a considérablement progressé à Schönefeld. easyJet a même pu augmenter le nombre d’avions stationnés à Schönefeld plus rapidement que selon les dispositions contractuelles convenues avec FBS. En 2006, Schönefeld est ainsi devenu la principale base d’activité d’easyJet en dehors du Royaume-Uni.
(45)
Le tableau 5 illustre l’évolution du trafic aérien d’easyJet à Schönefeld (en chiffres absolus et en pourcentage du nombre total de passagers à Schönefeld pour chaque année entre 2004 et 2010).
Tableau 5
Évolution du trafic d’easyJet à Schönefeld entre 2004 et 2010
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Part des passagers easyJet par rapport au nombre total de passagers à Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Implantation d’autres compagnies aériennes à Schönefeld
(46)
Outre l’implantation d’easyJet en tant qu’opérateur de référence, FBS a également cherché à attirer d’autres compagnies à bas coûts. Dans cette optique, elle a conclu des contrats individuels avec les compagnies à bas coûts suivantes: Germanwings GmbH (ci-après «Germanwings»), Ryanair Limited (ci-après «Ryanair»), Volare Airlines S.p.A. (ci-après «Volare»), V-Bird Airlines BV (ci-après «V-Bird»), Norwegian Air Shuttle AS (ci-après «Norwegian Air Shuttle»), Icelandair Reykjavik Airport (ci-après «Icelandair»), ainsi qu’avec la compagnie aérienne Aer Lingus Limited (ci-après «Aer Lingus»), considérée comme une compagnie à bas coûts aux fins de la présente décision (18).
(47)
Deux contrats successifs ont été signés avec Ryanair et Germanwings - un premier en 2003 et un second en 2004.
(48)
Les contrats conclus avec Ryanair, Volare et V-Bird, ainsi que le premier contrat conclu avec Germanwings, ont été signés avant l’adoption et la date d’entrée en vigueur du barème des redevances de 2004 (voir le considérant 33). Ces contrats comprenaient une description des liaisons assurées à partir de Schönefeld, ainsi que de la fréquence des vols pour ces différentes liaisons. Ils prévoyaient des mesures d’incitation financière sous la forme de paiements en faveur des différentes compagnies aériennes, qui avaient été négociées pour convaincre ces compagnies de commencer à exploiter le site de Schönefeld ou de développer leurs activités à Schönefeld sans devoir attendre l’adoption d’un nouveau barème des redevances avec des incitations financières. Ces paiements étaient soumis à la condition suivante: chaque compagnie était tenue d’assurer au minimum un certain pourcentage des vols prévus dans les activités convenues par contrat (19). Le premier contrat conclu avec Ryanair prévoyait un paiement d’un montant de […] million(s) d’EUR pour un an (durée du contrat). Les contrats conclus avec V-Bird et Volare prévoyaient des paiements, dégressifs et versés par tranches annuelles, s’élevant à […] million(s) d’EUR chacun pour trois ans. Dans le premier contrat conclu avec Germanwings, un paiement sous la forme d’un rabais dégressif sur les redevances aéroportuaires dues pendant une période de trois ans était prévu. En outre, FBS s’engageait à prendre en charge les frais des activités de marketing à hauteur de […] EUR par an.
(49)
Les autres contrats, conclus à ou après la date d’entrée en vigueur du barème des redevances de 2004, reposaient essentiellement sur les mêmes principes. Ces contrats comprenaient également une description des liaisons assurées à partir de Schönefeld, ainsi que de la fréquence des vols pour ces différentes liaisons. Les compagnies aériennes concernées pouvaient ainsi profiter de différentes mesures d’incitation financière. Toutefois, les contrats comprenaient un renvoi «dynamique» au barème des redevances général de l’aéroport. En conséquence, le barème des redevances en vigueur à Schönefeld s’appliquait aussi à tout moment aux compagnies concernées, même si FBS était amenée à modifier ce barème après la conclusion du contrat (20). Les contrats comportaient des clauses selon lesquelles l’octroi de certaines incitations prévues par le barème des redevances était subordonné à la condition que la compagnie assure au minimum un certain pourcentage des vols prévus dans le cadre des activités convenues par contrat. En outre, certains de ces contrats prévoyaient que FBS verse des subventions destinées à financer partiellement les frais de marketing exposés par la compagnie concernée. Le contrat conclu avec Norwegian Air Shuttle, par exemple, prévoyait le versement par FBS d’une subvention unique d’un montant de […] EUR destinée à couvrir les frais de marketing prouvés de la compagnie. Aer Lingus et Icelandair se sont également vu proposer des versements uniques à hauteur de, respectivement, […] EUR et […] EUR, en vue de financer une partie de leurs dépenses de marketing.
(50)
Le tableau ci-dessous offre une vue d’ensemble de la durée des différents contrats.
Tableau 6
Durée des contrats conclus entre FBS et différentes compagnies à bas coûts
Compagnie aérienne/contrat
Date du contrat
Durée contractuelle prévue (21)
Ryanair (premier contrat)
31 mars 2003
du 1er mai 2003 au 30 avril 2004
Ryanair (deuxième contrat)
28 avril 2004
du 1er mai 2003 au 30 avril 2008
Germanwings (premier contrat)
14 octobre 2003 (22)
du 26 octobre 2003 au 31 octobre 2006
Germanwings (deuxième contrat)
23 décembre 2004
du 1er mai 2004 au 30 avril 2008
Volare
22 octobre 2003 (23)
du 26 octobre 2003 au 31 mars 2007 (24)
V-Bird
3 novembre 2003 (25)
du 3 novembre 2003 au 3 novembre 2007 (26)
Icelandair
6 juin 2004
du 6 juin 2004 au 31 mars 2009
Norwegian Air Shuttle
17 mai 2004
du 29 mars 2004 au 31 mars 2009
Aer Lingus
13 mai 2004
du 30 mars 2004 au 31 mars 2009
(51)
Le tableau 7 illustre l’évolution du trafic des compagnies aériennes concernées à Schönefeld entre 2003 et 2010.
Tableau 7
Évolution du nombre de passagers des compagnies à bas coûts ayant fait l’objet de l’enquête entre 2003 et 2010
Évolution du nombre de passagers des compagnies aériennes ayant conclu des contrats individuels entre 2003 et 2010
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Air Shuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Part totale de ces compagnies dans le trafic à Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Dans l’ensemble, la mise en œuvre de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts a engendré une nette augmentation du trafic à Schönefeld. Comme le montre le tableau 1, le nombre de passagers a presque doublé entre 2003 et 2004 (hausse de 1,7 million à 3,3 millions). Par la suite, ce nombre a continué à progresser rapidement pour atteindre 5 millions de passagers en 2005 et 6 millions en 2006. Le nombre de passagers a quadruplé entre 2003 et 2009.
3.4. Terminal B et location d’espaces de ce terminal à easyJet
(53)
Les terminaux B et A de l’aéroport de Schönefeld communiquent et forment ensemble le terminal Nord. Le terminal B est l’un des plus petits de Schönefeld du point de vue de la capacité. La majorité des passagers et des compagnies aériennes utilise le terminal A, nettement plus grand. Le terminal B sert uniquement à assurer l’enregistrement des passagers et des bagages, ainsi que les contrôles de sécurité des voyageurs. Toutes les autres étapes du processus d’accueil des passagers se déroulent dans le terminal A voisin: l’attente avant le départ, la préparation à l’embarquement et l’embarquement proprement dit, par exemple. En outre, toutes les arrivées de passagers et de bagages se font aussi dans le terminal A.
(54)
Afin d’anticiper la hausse importante du volume du trafic aérien attendue à Schönefeld à la suite de la conclusion du contrat de 2003 avec easyJet, FBS a conclu un autre contrat avec cette compagnie en mars 2004. En vertu de ce nouveau contrat (ci-après le «bail easyJet de 2004»), FBS accordait à easyJet un droit d’exploitation exclusif pour les guichets d’enregistrement et les espaces réservés à l’équipage du terminal B de Schönefeld. Le loyer convenu devait être acquitté séparément des redevances aéroportuaires. De plus, ce contrat autorisait easyJet à procéder à des actions de valorisation de la marque, consistant à aménager certaines surfaces selon le style de la marque easyJet.
(55)
Entre 2004 et 2007, easyJet a loué une surface d’environ […] m2 sous la forme d’espaces de bureaux et de guichets d’enregistrement, ce qui correspond à […] % de la superficie totale du terminal B. En février 2008, la compagnie a déménagé dans des locaux séparés, réduisant ainsi la surface de bureaux utilisée dans le terminal B à […] m2.
(56)
Les espaces libres du terminal B, y compris les halls et les couloirs ainsi que le café qui s’y trouve, peuvent aussi être utilisés par les passagers d’autres compagnies aériennes, puisqu’il n’existe aucune séparation physique entre le terminal A et le terminal B.
(57)
L’accueil des passagers au terminal B diffère de l’accueil dans les autres terminaux en raison d’un aspect technique des équipements de sécurité du système d’enregistrement des bagages. Le système en place au terminal B dispose d’un appareil à rayons X intégré pour contrôler les bagages. Au terminal A, le contrôle aux rayons X s’effectue directement lorsque les passagers pénètrent dans la zone d’enregistrement. De l’avis de l’Allemagne, le dispositif du terminal B est aussi efficace sur le plan technique que celui du terminal A pour l’enregistrement des bagages.
3.5. Les mesures relevant de la procédure formelle d’examen
(58)
Les mesures suivantes font l’objet de la procédure formelle d’examen:
-
l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices (ci-après la «mesure 1»), dont il a été établi dans la décision d’ouvrir la procédure que FBS était la bénéficiaire potentielle,
-
les systèmes de redevances définis dans le contrat easyJet de 2003 (ci-après la «mesure 2»), dont il a été établi qu’easyJet était le bénéficiaire potentiel,
-
les conditions, y compris les rabais sur les redevances aéroportuaires et différentes mesures d’incitation financière, qui ont été offertes à plusieurs autres compagnies à bas coûts dans le cadre des contrats mentionnés dans le tableau 6 (ci-après désignées collectivement par la «mesure 3»), dont il a été établi que Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus et Icelandair étaient les bénéficiaires potentiels,
-
le bail easyJet de 2004 (ci-après la «mesure 4»), dont il a été établi qu’easyJet était le bénéficiaire potentiel.
4. MOTIFS DE L’OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D’EXAMEN
4.1. Mesure 1: l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices
(59)
Dans la décision d’ouvrir la procédure, la Commission a fait observer que Schönefeld avait enregistré des pertes pendant une certaine période et que l’aéroport accusait encore des pertes aujourd’hui. En outre, elle a constaté que l’un des principaux instruments de la survie de FBS consistait à compenser ces pertes par les bénéfices engrangés par BFG. La Commission a conclu, provisoirement, que FBS avait tiré de ces subventions croisées qui reposaient sur l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices un avantage économique qu’elle n’aurait probablement pas obtenu dans des conditions normales de marché. La Commission a considéré que cet avantage économique était particulier, car il ne profitait qu’à une seule entreprise, et qu’il faussait en outre la concurrence et nuisait aux échanges entre les États membres.
(60)
Par ailleurs, la Commission est parvenue à la conclusion provisoire que cet avantage économique était financé par des fonds publics et était donc imputable à l’État. Au sujet des fonds publics, la Commission a souligné que FBS était une entreprise publique, dont les actionnaires sont le gouvernement fédéral allemand et deux Länder. De plus, huit des douze membres du conseil d’administration représentent les pouvoirs publics allemands. La Commission a donc estimé que les ressources de FBS devaient être considérées comme des fonds publics. En ce qui concerne l’imputabilité de la mesure 1 à l’État, la Commission a particulièrement souligné la nature des activités de FBS et a précisé que les aéroports revêtaient une importance fondamentale dans différents domaines politiques et que les pouvoirs publics ne sont généralement «pas absents» lorsque le gestionnaire d’un aéroport prend des décisions relatives au développement à long terme des infrastructures concernées.
(61)
La Commission a donc estimé que la mesure en cause pouvait constituer une aide d’État. Elle a mis en doute la compatibilité de cette aide potentielle avec le marché intérieur, notamment sur la base de la dérogation prévue à l’article 107, paragraphe 3, point c), TFUE. À cet égard, la Commission a établi que la mesure en cause constituait une aide au fonctionnement dans la mesure où elle pouvait être qualifiée d’aide d’État, qu’elle ne semblait pas être nécessaire et proportionnée pour atteindre un objectif d’intérêt général et qu’elle ne s’accompagnait pas d’un processus de restructuration. Par ailleurs, la Commission a mis en doute la compatibilité de cette mesure avec les dispositions de l’article 106, paragraphe 2, TFUE et a ajouté à ce sujet que les autorités allemandes n’avaient pas prouvé que FBS avait été chargée de fournir des services d’intérêt économique général. La Commission a également renvoyé aux points 34 et 35 des lignes directrices communautaires sur le financement des aéroports et les aides d’État au démarrage pour les compagnies aériennes au départ d’aéroports régionaux (27) (ci-après les «lignes directrices sur le trafic aérien»), en vertu desquelles l’exploitation d’un aéroport ne peut généralement être qualifiée de service d’intérêt économique général qu’à titre exceptionnel.
4.2. Mesure 2: le contrat easyJet de 2003
(62)
Dans la décision d’ouvrir la procédure, la Commission a indiqué que les redevances aéroportuaires payées par easyJet étaient considérablement moins élevées que celles prévues par le barème des redevances en vigueur. En outre, la Commission a souligné que les rabais accordés à d’autres compagnies à bas coûts de Schönefeld se fondaient certes chaque fois sur le barème des redevances en vigueur, mais que le contrat easyJet de 2003 ne prévoyait pas ce renvoi «dynamique» au barème des redevances. La Commission a donc estimé provisoirement que le contrat easyJet de 2003 représentait un avantage particulier pour easyJet, qui, selon toute vraisemblance, faussait la concurrence et nuisait aux échanges entre les États membres.
(63)
En outre, la Commission est parvenue à la conclusion provisoire que cette mesure était financée par des fonds publics et imputable à l’État, notamment sur la base des arguments avancés au sujet de la mesure 1, qui s’appliquent aussi à la mesure 2. La Commission a également ajouté que la conclusion de contrats semblables à ceux conclus avec easyJet et d’autres compagnies à bas coûts aurait très probablement dû être soumise à l’autorisation du conseil d’administration, qui était en majeure partie composé de représentants des pouvoirs publics. Par ailleurs, la Commission a fait remarquer que le barème des redevances publié par FBS aurait dû être approuvé par le ministère du développement urbain, du logement et des transports du Land de Brandebourg. Ces aspects ont été considérés comme des indications supplémentaires attestant que la mesure 2 (à l’instar de la mesure 3) est imputable de la même façon à l’État. La Commission a également attiré l’attention sur le fait que le ministre-président du Land de Brandebourg faisait partie du conseil d’administration de FBS et que le ministère du développement urbain, du logement et des transports relevait aussi de sa responsabilité.
(64)
De plus, la Commission a émis des doutes quant à la compatibilité de la mesure avec le marché intérieur - dans la mesure où elle pouvait être qualifiée d’aide d’État -, en particulier compte tenu des dispositions des lignes directrices sur le trafic aérien.
4.3. Mesure 3: les contrats conclus avec diverses autres compagnies à bas coûts
(65)
Dans la décision d’ouvrir la procédure, la Commission a déclaré que le système de rabais mis en place à Schönefeld afin d’augmenter le volume du trafic ne profitait qu’à certaines compagnies aériennes et a souligné le manque de transparence de ce système. La Commission a indiqué que certains des systèmes de redevances examinés avaient été convenus à une époque où le barème des redevances en vigueur ne comportait aucune disposition relative à des réductions et que le barème des redevances de 2004 avait été conçu spécialement pour créer rétroactivement une base juridique pour ces systèmes. Selon la Commission, le système de rabais prévu en vertu du barème des redevances de 2004 ne pouvait pas légitimement entrer en vigueur, car le barème des redevances de 2004 n’avait été approuvé par les autorités compétentes que sous réserve que les systèmes de rabais concernés soient notifiés à la Commission européenne - or cette notification n’a pas eu lieu (28). À la lumière de ces considérations, la Commission a provisoirement conclu que les régimes en cause conféraient un avantage particulier aux compagnies aériennes concernées. En outre, elle a estimé que, selon toute vraisemblance, cet avantage économique faussait la concurrence et nuisait aux échanges entre les États membres.
(66)
En ce qui concerne le recours à des fonds publics dans le cadre de la mesure 3 et l’imputabilité de cette mesure à l’État, la Commission a avancé les mêmes arguments que pour le contrat easyJet de 2003.
(67)
Enfin, la Commission a émis des doutes quant à la compatibilité des régimes en cause avec le marché intérieur - dans la mesure où ils pouvaient être qualifiés d’aide d’État -, en particulier compte tenu des dispositions des lignes directrices sur le trafic aérien.
4.4. Mesure 4: le bail easyJet de 2004
(68)
En ce qui concerne l’accord conclu entre FBS et easyJet pour l’utilisation du terminal B de l’aéroport de Schönefeld, la Commission a renvoyé, dans la décision d’ouvrir la procédure, au jugement du Landgericht Potsdam (29). Cette juridiction avait établi qu’easyJet s’était vu accorder l’usage exclusif d’un terminal entier de l’aéroport (le terminal B) et que toutes les autres compagnies aériennes qui s’étaient auparavant installées dans ce terminal devaient partir. Elle avait considéré que ce terminal offre différents avantages que les autres terminaux de l’aéroport de Berlin-Schönefeld ne présentent pas: il dispose par exemple d’un convoyeur de bagages à plusieurs niveaux, qui permet de procéder aux enregistrements nettement plus rapidement que les systèmes de convoyage des bagages à un seul niveau des autres terminaux.
(69)
Selon la Commission, le Landgericht avait établi qu’il n’y avait aucune raison d’accorder à easyJet un droit d’utilisation exclusif du terminal B et que d’autres compagnies aériennes qui desservaient également l’aéroport de Berlin-Schönefeld y avaient enregistré tout autant de passagers et offert à peu près autant de liaisons qu’easyJet. Indépendamment de cela, la Commission a estimé que le loyer qu’easyJet devait payer à FBS, dont le montant s’élevait à […] EUR par mois, était inférieur aux loyers pratiqués sur le marché.
(70)
Dès lors, la Commission est parvenue à la conclusion provisoire que le bail easyJet de 2004 représentait un avantage particulier pour easyJet. En outre, la Commission a estimé que, selon toute vraisemblance, cet avantage économique faussait la concurrence et nuisait aux échanges entre les États membres.
(71)
En ce qui concerne le recours à des fonds publics dans le cadre de la mesure 4 et l’imputabilité de cette mesure à l’État, la Commission a avancé les mêmes arguments que pour le contrat easyJet de 2003.
(72)
Enfin, la Commission a émis des doutes quant à la compatibilité de cette mesure avec le marché intérieur - dans la mesure où elle pouvait être qualifiée d’aide d’État -, en particulier compte tenu des dispositions des lignes directrices sur le trafic aérien.
5. OBSERVATIONS PRÉSENTÉES PAR LES TIERS INTÉRESSÉS
5.1. Air France
(73)
Selon les informations fournies par Air France, les redevances réduites perçues par FBS à Schönefeld ne constituaient pas une mesure générale, étant donné qu’elles n’avaient pas fait l’objet d’un avis au public. Entre outre, la durée du contrat easyJet de 2003 (vingt ans) est en contradiction avec la pratique décisionnelle de la Commission. Il n’existe aucun élément objectif justifiant l’octroi d’une aide financière à long terme et l’effet incitatif de cette mesure n’a pas pu être prouvé.
(74)
En ce qui concerne l’utilisation du terminal B par easyJet, Air France estimait que ce terminal était le seul à avoir été conçu pour permettre une exploitation exclusive par une compagnie aérienne. Le bail easyJet de 2004 n’a pas fait l’objet d’un appel d’offres. easyJet est la seule compagnie aérienne en mesure d’offrir un retrait des bagages confortable et fiable à Schönefeld.
5.2. Lufthansa
(75)
La compagnie Deutsche Lufthansa AG (ci-après «Lufthansa») a indiqué dans ses observations que les affaires des trois aéroports berlinois (Tegel, Schönefeld et Tempelhof) évoluaient de façon extrêmement positive et que le rendement du chiffre d’affaires s’élevait à environ […] % au cours des trois dernières années. Lufthansa estimait que Schönefeld a été subventionné par les compagnies aériennes opérant à partir de Tegel.
5.3. Germania
(76)
La société Germania Fluggesellschaft mbH (ci-après «Germania») estimait que les avantages offerts à Schönefeld à la suite de la conclusion de l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices entre FBS et BFG ont été financés par les passagers de l’aéroport de Tegel. Selon Germania, le mode de calcul des redevances et les relations entre les gestionnaires des aéroports de Schönefeld et de Tegel - qui, d’après la compagnie, doivent être considérées comme une collusion - ont donné lieu à une subvention croisée. Germania estimait que FBS n’a pas réagi comme un investisseur opérant dans une économie de marché en ce qui concerne la couverture des pertes. Germania considère qu’il est peu probable que les frais occasionnés par FBS à Schönefeld aient pu être couverts par les activités d’exploitation.
(77)
Germania a fait valoir que les compagnies aériennes actives à Schönefeld ont bénéficié d’aides au fonctionnement à la suite de la conclusion de contrats individuels relatifs aux redevances aéroportuaires. En outre, selon Germania, le barème des redevances de 2004 n’avait été ni approuvé, ni publié.
(78)
Aux yeux de Germania, le loyer demandé à easyJet pour l’utilisation du terminal B ne correspondait pas au prix du marché. Cette situation équivaut donc à un traitement préférentiel et à une aide d’État. L’utilisation exclusive de l’ensemble du terminal a permis à easyJet d’offrir un service plus efficace, tandis que d’autres compagnies aériennes n’ont pas eu cette possibilité.
5.4. DBA
(79)
Selon les informations fournies par la société DBA Luftfahrtgesellschaft (ci-après «DBA»), une compagnie aérienne à bas coûts et filiale d’Air Berlin (qui a cessé ses activités en 2008), la concurrence par les prix était particulièrement intense sur le marché berlinois du transport aérien. Les conditions de concurrence ont encore été renforcées à la suite de la mise en œuvre de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts à Schönefeld, en particulier après l’arrivée de Germanwings et d’easyJet. Ces évolutions ont fait peser une pression sur les compagnies aériennes opérant à partir de Tegel, surtout sur les autres compagnies à bas coûts, comme Air Berlin/DBA.
(80)
Selon DBA, le loyer acquitté par easyJet pour le terminal B ne correspondait pas au prix du marché. En outre, l’utilisation exclusive du convoyeur de bagages du terminal B représentait un traitement préférentiel, qui s’avère pertinent au regard des règles en matière d’aides d’État.
5.5. Association of European Airlines
(81)
L’Association of European Airlines (association des compagnies aériennes européennes, ci-après «AEA»), qui défend les intérêts des compagnies aériennes européennes, estime qu’une subvention croisée entre Tegel et Schönefeld, ainsi qu’entre les membres de l’AEA qui opéraient en priorité à partir de Tegel et les compagnies concurrentes subventionnées ayant leur siège à Schönefeld est discriminatoire. Selon l’AEA, les compagnies opérant au départ de Schönefeld n’auraient pas été économiquement viables sans cette subvention croisée anticoncurrentielle et les redevances appliquées à Tegel auraient pu être nettement moins élevées. En raison de la proximité géographique de Tegel par rapport à Schönefeld, les subventions n’étaient pas nécessaires du point de vue de l’intérêt public.
(82)
En outre, de l’avis de l’AEA, les mesures citées dans la décision d’ouvrir la procédure ne peuvent être justifiées par aucune raison objective et les rabais et mesures d’incitation sont arbitraires et discriminatoires et donc incompatibles avec les lignes directrices sur le trafic aérien.
5.6. Germanwings
(83)
Selon les informations fournies par Germanwings, FBS s’est toujours comportée comme un investisseur privé vis-à-vis de la compagnie. Malgré la réduction progressive des rabais accordés, Germanwings a développé son réseau de routes à partir de Schönefeld. L’entreprise a fait confiance à FBS et était convaincue que les accords financiers conclus avec elle étaient conformes à la législation, d’autant plus que les trois aéroports berlinois formaient un système aéroportuaire unique.
(84)
Germanwings a expliqué que les aéroports de Hambourg, Dresde, Leipzig ou Lübeck (30) ne sont pas considérés comme des solutions adéquates et concurrentielles pour remplacer Schönefeld, puisque la compagnie aérienne assure principalement des liaisons intérieures en Allemagne. Vu la durée de vol réduite sur les lignes intérieures, les aéroports précités sont trop éloignés de Berlin pour entrer en ligne de compte comme solutions de remplacement appropriées.
(85)
Germanwings a en outre ajouté que la location du terminal B par easyJet violait les règles de concurrence et les règles relatives aux aides d’État, étant donné qu’easyJet n’a nullement participé au financement du terminal B et que le bail avait été accordé sans aucun appel d’offres. De plus, le montant du loyer est trop faible si l’on tient compte du fait que, contrairement aux terminaux A et C, le terminal B dispose d’un système de convoyage des bagages moderne.
5.7. Aéroport de Lübeck
(86)
L’aéroport de Lübeck a déclaré qu’aucun effet négatif découlant de la stratégie commerciale de FBS n’avait été observé sur le marché.
5.8. Ryanair
(87)
Ryanair a considéré qu’il n’y avait aucune concurrence pour les vols de courte et moyenne distance entre, d’une part, les aéroports de Dresde, Hambourg et Lübeck et, d’autre part, l’aéroport de Schönefeld. L’éloignement entre Schönefeld et Dresde, Hambourg ou Lübeck est trop important pour qu’une telle concurrence puisse exister. Dès lors, un contrat conclu avec Schönefeld n’aurait aucune répercussion sur les autres aéroports mentionnés.
(88)
Ryanair a déclaré que les redevances qu’elle a acquittées à Schönefeld correspondaient aux indications prévues dans le barème des redevances, qui étaient conformes aux pratiques habituelles du secteur. Le contrat conclu avec FBS est similaire à ceux conclus avec une série d’aéroports privés et aurait été conclu de la même façon par un investisseur opérant dans une économie de marché. Ryanair a présenté une étude réalisée par un cabinet de conseil aux entreprises […] et portant sur les accords contractuels entre Ryanair et FBS. En se fondant sur une analyse comparative de l’aéroport de Schönefeld et des aéroports de Liverpool et de Luton, le cabinet de conseil a conclu que le comportement de FBS vis-à-vis de Ryanair correspondait au comportement qui était attendu d’un investisseur privé opérant dans une économie de marché.
(89)
Ryanair estime que Berlin est un centre économique et administratif européen de premier plan, au même titre que Londres ou Milan, et représente donc une importante destination aérienne européenne. Les compagnies aériennes établies à Berlin pouvaient donc compter sur le fait que suffisamment de passagers souhaitaient se rendre à Berlin.
5.9. easyJet
(90)
Concernant le contrat easyJet de 2003, easyJet considère qu’un investisseur opérant dans une économie de marché aurait employé le même type de stratégie s’il s’était trouvé à la place de FBS. En effet, cette mesure a permis à FBS d’enregistrer une hausse considérable du nombre de passagers, ainsi que de meilleurs résultats annuels.
(91)
En outre, easyJet a indiqué que l’existence d’un accord individuel sur les redevances entre FBS et easyJet ne signifie pas nécessairement que des rabais discriminatoires étaient accordés. easyJet a estimé que d’autres compagnies aériennes, ayant des objectifs de croissance comparables, avaient bénéficié de conditions strictement identiques. En tout état de cause, les rabais accordés étaient justifiés, au vu des économies d’échelle offertes par easyJet. Une grande partie des passagers accueillis à l’aéroport de Schönefeld étaient des clients d’easyJet. La compagnie a donc contribué de façon disproportionnée à l’amélioration des résultats de FBS.
(92)
Pour ce qui est de l’utilisation du terminal B, easyJet a souligné qu’il ne s’agissait pas d’un terminal indépendant. En effet, easyJet a loué une zone d’enregistrement séparée et les espaces de bureaux y attenant dans le terminal Nord de l’aéroport de Schönefeld. Cette surface était en grande partie accessible au public et était également utilisée par les passagers d’autres compagnies. Au moment de la signature du contrat avec easyJet, le terminal B disposait d’une capacité disponible suffisante. Cette situation n’a donc aucunement désavantagé les autres compagnies. easyJet a insisté sur le fait que, depuis le début de ses activités à Schönefeld, en 2004, elle avait été la compagnie aérienne enregistrant de loin le plus grand nombre de passagers. L’utilisation exclusive de certaines zones du terminal B était donc objectivement justifiée.
(93)
De plus, selon les informations fournies par easyJet, le dispositif d’enregistrement des bagages du terminal B répondait simplement aux normes techniques habituelles et n’a nullement permis à la compagnie d’obtenir des avantages par rapport à d’autres compagnies aériennes.
(94)
Pour ce qui est de la valeur de marché du terminal B, easyJet a déclaré que le loyer versé était supérieur à la valeur de marché du terminal B, puisque le terminal ne suffisait pas à couvrir les besoins de la compagnie en matière de capacité. Les prix de location ne peuvent donc être comparés qu’à des surfaces comparables situées dans l’aéroport de Schönefeld ou - en ce qui concerne les bureaux - à des espaces de bureaux situés dans le voisinage immédiat de l’aéroport.
5.10. FBS
(95)
FBS a évoqué la situation particulière de Berlin, à savoir son système aéroportuaire (initialement composé de trois aéroports) et les projets de construction de l’aéroport central de Berlin-Brandenburg (BER). En 2003, seule la moitié environ de la capacité de transport de Schönefeld était exploitée, ce qui ne suffisait pas à couvrir les coûts d’exploitation de l’aéroport. Selon les informations fournies par FBS, la fermeture de Schönefeld aurait, entre autres conséquences, entraîné la perte de la licence d’exploitation pour Schönefeld, indispensable pour assurer la gestion de l’aéroport de BER.
(96)
FBS a indiqué que les aéroports présentés par la Commission dans la décision d’ouvrir la procédure comme des concurrents présumés n’étaient en réalité pas en concurrence avec les aéroports berlinois, l’éloignement géographique entre ces différents aéroports étant trop important.
(97)
Concernant l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices, FBS a fait valoir que de tels contrats sont monnaie courante entre les entreprises d’un groupe dans les milieux d’affaires. FBS a estimé que le transfert des bénéfices entre les trois aéroports de Berlin était une question strictement interne à l’entreprise. D’après FBS, le système aéroportuaire constituait une seule entreprise, poursuivant des intérêts communs et liée de façon réciproque par le droit des sociétés. Le système aéroportuaire représente un marché géographique et concret unique. Il s’agit donc d’une pratique courante sur le marché, qui, en l’espèce, était également sensée sur le plan économique.
(98)
FBS a contesté plusieurs conclusions provisoires de la décision d’ouvrir la procédure relatives au recours à des fonds publics. Selon l’entreprise, le fait que le barème des redevances doit être approuvé par les pouvoirs publics ne justifie nullement la conclusion selon laquelle les ressources de FBS étaient contrôlées par l’État. FBS considère que le système des barèmes des redevances s’appliquait de la même façon aux actionnaires publics et privés d’aéroports et tenait compte de l’intérêt général dans le cadre de l’exploitation du trafic aérien, conformément aux normes juridiques. Selon les informations fournies par FBS, le ministre-président du Land de Brandebourg, qui était également membre du conseil d’administration de FBS, n’avait aucune autorité sur le ministère chargé d’approuver les barèmes des redevances. En outre, pour la fixation des redevances, le lien de droit entre l’aéroport et les compagnies aériennes est soumis exclusivement au droit privé et est contraignant en vertu du droit civil, qu’il soit ou non autorisé par l’instance compétente.
(99)
FBS a également déclaré que le barème des redevances avait le même effet que des conditions contractuelles générales et constituait, indépendamment de toute autorisation officielle, un élément central du contrat conclu entre un aéroport et une compagnie aérienne. Le barème des redevances - y compris les systèmes de rabais qu’il comprend - est proposé à toutes les compagnies aériennes sans exception depuis le 1er mai 2004. Les dispositions convenues par contrat individuel ont seulement servi à définir des conditions d’application bilatérales et à fixer des objectifs détaillés. Aucun avantage particulier n’a été accordé au moyen de ces contrats.
(100)
FBS a fait valoir qu’en 2003, après l’échec de la privatisation, elle avait dû prendre des mesures pour rendre le trafic aérien dans l’agglomération de Berlin durable et économiquement viable, en raison des différences entre les niveaux d’exploitation des deux principaux aéroports berlinois - Tegel fonctionnant presque à plein régime sans aucune véritable possibilité d’expansion, tandis que Schönefeld, futur site de l’aéroport de BER, disposait d’importantes capacités inutilisées.
(101)
De plus, FBS a expliqué qu’il était nécessaire, dans l’intérêt du groupe FBS, de maintenir les activités à Schönefeld, en vue de la future exploitation de l’aéroport de BER. Selon FBS, même une fermeture provisoire de Schönefeld aurait de facto rendu impossible la réalisation de l’objectif stratégique à long terme, à savoir l’exploitation d’un aéroport berlinois central à Schönefeld.
(102)
Selon les informations fournies par FBS, il était donc nécessaire de mener les activités de la façon la plus efficace possible sur le plan économique entre 2003 et l’ouverture de l’aéroport de BER. FBS a ajouté que, sur proposition d’un cabinet de conseil aux entreprises renommé, il a été décidé de mettre en œuvre la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts en vue d’améliorer l’utilisation des capacités disponibles à Schönefeld. Cette stratégie a été considérée comme une solution économiquement avantageuse pour FBS, car il a été considéré qu’il était vraisemblable que le barème des redevances proposé et le système d’incitations financières ciblées et dégressives qu’il prévoyait suscitent à court terme une augmentation du volume du trafic à Schönefeld.
(103)
D’après FBS, la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts s’est avérée très efficace. Le nombre de passagers à Schönefeld a très rapidement grimpé, sans occasionner une baisse du nombre de passagers dans les autres aéroports de Berlin. FBS a souligné que la hausse du volume du trafic avait généré des recettes accrues et que les difficultés économiques avaient rapidement pu être surmontées. Dès 2006, FBS a enregistré pour la première fois un résultat d’exploitation (EBIT) positif. Selon FBS, on pouvait s’attendre à ce que cette tendance positive se maintienne, ce qui revêtait surtout de l’importance pour la capacité de financement du nouvel aéroport.
(104)
FBS a déclaré que le changement stratégique opéré en 2003 était indispensable pour des raisons économiques et qu’elle avait ainsi agi comme un investisseur avisé dans une économie de marché. Le plan d’exploitation qui sous-tendait la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts a permis à FBS de prévoir que l’exploitation de l’aéroport ne demeurerait pas non rentable. FBS a fait référence à l’étude commandée à la société d’audit […] (ci-après l’«étude du premier expert»). Cette étude, achevée en 2007, a confirmé que la mise en œuvre de ladite stratégie et l’introduction d’un barème des redevances correspondant représentaient des mesures judicieuses du point de vue d’un investisseur opérant dans une économie de marché.
(105)
FBS a déclaré que les contrats individuels conclus avec certaines compagnies à bas coûts avant l’entrée en vigueur du barème des redevances de 2004 en vue de mettre en œuvre la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts étaient nécessaires pour inciter les compagnies aériennes à s’installer à Schönefeld. FBS a fait référence à une deuxième étude commandée à la société d’audit […] et également terminée en 2007. Dans le cadre de cette étude, […] a analysé la rentabilité des différents contrats conclus au titre de la mesure 3 et a établi que FBS avait agi comme un investisseur avisé dans une économie de marché lorsqu’elle avait conclu ces contrats. Tous les contrats individuels conclus avec différentes compagnies aériennes ont été décidés sur la base de considérations purement économiques en vue d’améliorer à court terme la situation économique de FBS.
(106)
Concernant le contrat easyJet de 2003, FBS a estimé qu’il s’agissait d’un élément essentiel de la mise en œuvre de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts et que, par conséquent, ce contrat ne constituait pas une aide d’État. Cette stratégie a incité easyJet - l’une des principales compagnies à bas coûts en Europe - à s’installer à Schönefeld.
(107)
Grâce à la conclusion du contrat avec easyJet (considéré comme «opérateur de référence»), FBS a pu convaincre d’autres compagnies aériennes de s’implanter à Schönefeld. La relation contractuelle avec easyJet (y compris l’obligation incombant à la compagnie de garantir le stationnement d’un nombre minimal d’avions à Schönefeld) a assuré aux deux parties une grande sécurité de planification et a sensiblement contribué à l’amélioration de la rentabilité de Schönefeld.
(108)
FBS a soutenu que le contrat easyJet de 2003 n’était pas fondamentalement différent du barème des redevances de 2004 et n’avait entraîné aucun octroi abusif d’avantages. FBS a en outre indiqué que l’avenant easyJet de 2007 renvoyait expressément au barème des redevances de 2006, qui s’appliquait à l’époque.
(109)
FBS a également insisté sur le fait que les contrats individuels conclus avec les compagnies à bas coûts avaient été signés avant l’adoption des lignes directrices sur le trafic aérien de 2005. Plusieurs de ces contrats ont même été signés avant l’adoption de la décision de la Commission relative à l’aéroport de Charleroi (31).
(110)
Indépendamment de ces éléments, FBS estime que la location d’espaces du terminal B à easyJet n’a conféré aucun avantage particulier à cette compagnie. L’attribution d’un terminal entier à easyJet était due à des raisons économiques et pratiques, liées au nombre important de passagers de cette compagnie accueillis à Schönefeld. easyJet a payé le prix normal du marché, fixé sur la base des loyers déjà perçus à Schönefeld. L’attribution de zones d’un terminal est une pratique courante dans les aéroports allemands et internationaux. De plus, easyJet ne s’est vu accorder aucun droit publicitaire qui lui aurait conféré un avantage par rapport à d’autres compagnies aériennes, étant donné que la compagnie, comme toutes les autres, n’a obtenu que des droits de valorisation de la marque dans ses propres zones d’enregistrement.
6. OBSERVATIONS DE L’ALLEMAGNE
6.1. Intervention de l’État
(111)
L’Allemagne a fait valoir que les ressources de FBS n’étaient pas contrôlées par l’État et que leur utilisation n’était pas imputable à l’État. Selon l’Allemagne, les mesures d’incitation et les rabais en cause n’ont pas été financés par des fonds publics, mais résultaient de l’activité commerciale d’une entreprise de droit privé.
(112)
Dans ce contexte, l’Allemagne a affirmé que, malgré le fait qu’elles étaient détenues par des actionnaires publics, FBS et ses filiales n’étaient pas intégrées dans l’administration publique, mais délibérément soumises aux principes de la concurrence et du libre marché. L’Allemagne a ajouté que les actionnaires publics de FBS entendaient réaliser des bénéfices.
6.2. L’accord de contrôle et de transfert des bénéfices (mesure 1)
(113)
L’Allemagne a estimé que l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices ne comportait aucune subvention croisée susceptible de représenter une aide d’État.
(114)
L’Allemagne a souligné qu’au regard du droit public et en vertu de la législation de l’Union (32), les aéroports berlinois étaient liés entre eux de telle manière qu’ils formaient un «système aéroportuaire» unique. L’objectif d’un tel système aéroportuaire est de traiter les différents aéroports comme s’il s’agissait d’un seul aéroport disposant de plusieurs pistes de décollage et d’atterrissage. Il convient donc de considérer FBS et BFG comme une seule entreprise. L’Allemagne a attiré l’attention sur le fait que la Commission elle-même avait cité l’existence d’un accord de contrôle et de transfert des bénéfices, d’une structure informatique commune, de fonctions clés centralisées et de plans d’entreprise uniformes parmi les critères permettant de considérer que les différentes entreprises d’un groupe ne sont pas autonomes (33).
(115)
Selon l’Allemagne, le transfert de bénéfices ne constituait nullement un transfert des frais de Schönefeld vers Tegel et Tempelhof. Il n’avait en outre aucun effet sur les redevances aéroportuaires perçues à Tegel. Les redevances perçues dans les trois aéroports étaient calculées sur la base des frais exposés par chaque aéroport.
(116)
L’Allemagne a également expliqué que FBS, à l’instar de n’importe quelle autre entreprise privée, suivait un plan stratégique visant à générer des bénéfices à long terme. La principale caractéristique de ce plan était la création d’un aéroport unique à Berlin, sur le site de l’aéroport de Schönefeld.
6.3. Validité du barème des redevances de 2004
(117)
D’après l’Allemagne, la conclusion provisoire de la Commission dans la décision d’ouvrir la procédure, selon laquelle les barèmes des redevances qui n’ont pas été approuvés sans réserve par les autorités compétentes du Land ne sont pas valides (34), ne reflète pas correctement la situation juridique qui prévaut en Allemagne. L’autorisation par les autorités compétentes du Land en vertu de l’article 43 a du règlement allemand relatif aux conditions requises en matière de circulation aérienne (Luftverkehrszulassungsordnung) (35) n’est pas une condition indispensable pour garantir la validité du barème des redevances. Selon une jurisprudence constante du Bundesgerichtshof (BGH, la Cour fédérale de justice) et des tribunaux d’instance, en Allemagne, les barèmes des redevances publiés par les aéroports constituent des «clauses contractuelles générales» au sens du droit civil allemand (36). Cela signifierait que les barèmes des redevances - qu’ils aient ou non été approuvés par les autorités compétentes - jouent le rôle de clauses contractuelles proposées systématiquement aux compagnies aériennes qui utilisent l’aéroport (37).
(118)
L’Allemagne estime que le Landgericht Potsdam a méconnu ce contexte dans son jugement du 20 octobre 2004, auquel la Commission a fait référence au considérant 22 de la décision d’ouvrir la procédure (38). En outre, ce jugement fait l’objet d’un recours. Dans ce contexte, l’Oberlandesgericht (tribunal régional supérieur) du Brandebourg avait donné l’indication judiciaire de ne pas maintenir la décision du Landgericht. L’Allemagne a expliqué que le recours avait ensuite été retiré dans le cadre d’un arrangement au principal entre les parties au litige. Le jugement du Landgericht Potsdam n’est donc jamais passé en force de chose jugée et est devenu sans effet à la suite du retrait du recours, même s’il n’a pas été expressément cassé. L’Allemagne a indiqué que le Landgericht Potsdam avait depuis lors modifié sa conception juridique et rejeté un recours relatif au barème des redevances de Schönefeld dans une affaire ultérieure quasiment identique.
6.4. Les contrats individuels conclus entre FBS et certaines compagnies aériennes (mesures 2 et 3)
(119)
L’Allemagne a expliqué que le système des redevances et les accords contractuels individuels conclus avec différentes compagnies aériennes opérant à l’aéroport de Schönefeld devaient être replacés dans le contexte de la mise en œuvre de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts.
(120)
Selon l’Allemagne, dans ce contexte, les aéroports berlinois n’étaient pas en concurrence, puisqu’ils formaient un «système aéroportuaire» unique. Schönefeld jouait un rôle complémentaire en soulageant l’aéroport de Tegel, qui atteignait ses limites en matière de capacité. La stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts était une méthode légitime pour contrôler de façon indirecte le volume du trafic. Cette stratégie n’a nullement entraîné une baisse du nombre de passagers à Tegel. Au contraire, les deux aéroports ont pu augmenter considérablement leur nombre de passagers au cours des années précédant l’ouverture de la procédure formelle d’examen. De plus, en ce qui concerne les passagers des compagnies à bas coûts, soucieux de réduire leurs coûts, les aéroports berlinois ne se trouvaient aucunement dans un rapport de concurrence avec les aéroports de Leipzig, de Dresde, de Hambourg ou de Lübeck, en raison notamment de leur éloignement géographique.
(121)
D’après l’Allemagne, la mise en place de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts nécessitait d’attirer une compagnie pour jouer le rôle d’opérateur de référence, qui utiliserait l’aéroport de Schönefeld comme base. Il s’agissait de la première étape pour obtenir un volume de trafic élevé à Schönefeld, ce qui devait améliorer l’attractivité de l’aéroport aux yeux d’autres compagnies aériennes. Il aurait été impossible d’attirer un tel opérateur de référence si les conditions appliquées à Schönefeld avaient été identiques à celles appliquées à Tegel, en témoigne l’échec des tentatives visant à convaincre des compagnies aériennes de quitter Tegel pour s’établir à Schönefeld dans les années 1990. En vue de dévier le trafic et d’exploiter efficacement la capacité de Schönefeld, il était nécessaire d’adopter des mesures d’incitation en faveur du trafic aérien à l’aéroport de Schönefeld. La mise en place de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts a permis d’offrir aux compagnies aériennes de telles mesures d’incitation, dont un barème des redevances prévoyant des rabais de quantité et d’autres incitations financières.
(122)
Il convenait d’assurer la mise en œuvre de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts avant l’entrée en vigueur du barème des redevances de 2004 en concluant des contrats individuels avec plusieurs compagnies aériennes, afin de limiter le plus rapidement possible les pertes occasionnées par Schönefeld et de s’assurer une position avantageuse sur le marché des compagnies à bas coûts - alors en pleine croissance. À cet égard, l’Allemagne a expliqué qu’une modification officielle du barème des redevances d’un aéroport aurait entraîné une importante charge administrative et n’aurait pas pu être réalisée suffisamment vite pour permettre un lancement aussi rapide que possible de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts, c’est-à-dire dès la fin de l’année 2003.
(123)
L’Allemagne a fait valoir qu’en adoptant les mesures en cause, FBS avait agi comme un investisseur opérant dans une économie de marché, puisque les décisions commerciales prises par FBS reposaient sur la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts et que les contrats individuels avaient été conclus sur la base d’un plan d’exploitation solide, élaboré par la société de conseil aux entreprises. L’Allemagne a également fait référence aux estimations réalisées par deux sociétés d’audit, […] et […], que FBS avait chargées de déterminer si la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts et les contrats individuels étaient conformes au principe de l’investisseur opérant dans une économie de marché, ce qui était le cas.
(124)
Selon l’Allemagne, les experts-comptables sont parvenus à la conclusion qu’il était possible de démontrer qu’un investisseur opérant dans une économie de marché et se trouvant dans une situation comparable aurait pris les mêmes décisions, tant pour la décision de gestion visant à opérer une réorientation stratégique que pour l’introduction d’un dispositif de mesures d’incitation financière. En ce qui concerne le contrat easyJet de 2003 et les contrats individuels présentés dans le tableau 6 (à l’exception du contrat conclu avec V-Bird), […] a calculé les valeurs actuelles nettes correspondantes (net present values, «NPV»), qui étaient toutes positives. […] a donc conclu qu’un investisseur opérant dans une économie de marché aurait agi exactement de la même façon que FBS. Toutefois, […] a émis des doutes, notamment au sujet de la durée du contrat easyJet de 2003 initialement fixée par les parties. […] a fait remarquer que, compte tenu de la durée contractuelle prévue (dix ans, avec une possibilité de reconduction pour dix années supplémentaires), un investisseur avisé aurait, selon toute vraisemblance, pris en considération, lors de la conclusion d’un tel contrat, les répercussions du contrat envisagé sur l’exploitation future de l’aéroport de BER, qui devait ouvrir ses portes avant l’expiration du contrat easyJet de 2003 (39). D’après […], l’existence du contrat easyJet de 2003 aurait pu avoir des effets négatifs sur les redevances que FBS aurait pu négocier avec d’autres compagnies aériennes pour l’utilisation de l’aéroport de BER, ce qui aurait eu des conséquences sur la rentabilité du futur aéroport. L’Allemagne a néanmoins déclaré que ces réserves relatives à la durée initialement prévue pour le contrat conclu avec easyJet en 2003 n’étaient plus de mise, étant donné que ce contrat avait été modifié par l’avenant easyJet de 2007. Cet avenant comprenait une disposition prévoyant que le contrat prendrait fin à l’ouverture de l’aéroport de BER, alors prévue pour 2011.
(125)
Par ailleurs, dans ses remarques sur les observations d’autres parties intéressées, l’Allemagne a estimé que les observations émises par certaines parties intéressées au sujet du barème des redevances de 2004 et des contrats individuels conclus avec des compagnies à bas coûts étaient en partie inexactes et sorties de leur contexte. L’Allemagne a souligné que le barème des redevances s’appliquant à Schönefeld était censé encourager l’ajout de nouvelles destinations et n’était pas discriminatoire, puisque toute compagnie qui parvenait à attirer un nombre suffisant de passagers ou qui ouvrait de nouvelles liaisons ou ajoutait de nouvelles fréquences à Schönefeld bénéficiait des rabais.
6.5. Le bail easyJet de 2004 (mesure 4)
(126)
En ce qui concerne l’utilisation du terminal B par easyJet, l’Allemagne a précisé qu’easyJet n’avait loué qu’une partie (24 %) de la surface utilisable du terminal B. D’après l’Allemagne, le fait d’autoriser une compagnie donnée à utiliser des espaces de bureaux et des guichets d’enregistrement dans une zone particulière d’un terminal était une pratique courante dans les aéroports internationaux et ne constituait nullement un traitement préférentiel.
(127)
Pour ce qui est du droit exclusif octroyé à easyJet, l’Allemagne a expliqué que, du fait du nombre important de passagers transportés par easyJet, il était impossible que d’autres compagnies aériennes utilisent le terminal B, et ce pour des raisons purement pratiques, car la capacité du terminal était déjà dépassée en raison des activités d’easyJet.
(128)
L’Allemagne a ajouté que d’autres compagnies s’étaient également vu accorder un droit d’utilisation exclusif de certaines zones des terminaux de l’aéroport de Schönefeld. Le groupe Lufthansa (Condor, SunExpress et Germanwings), en particulier, avait initialement bénéficié d’une utilisation exclusive du terminal D lorsque celui-ci a été construit, en 2004-2005.
(129)
En outre, l’Allemagne a mis en doute les observations de certaines parties intéressées concernant la mesure 4 et a affirmé que les informations relatives à la location mentionnées par certaines de ces parties intéressées étaient erronées et non fondées. Le loyer acquitté par easyJet a été fixé sur la base du prix du marché pour Schönefeld. L’Allemagne a estimé que, contrairement aux allégations de plusieurs parties intéressées, les loyers pratiqués à Schönefeld ne pouvaient pas être comparés à ceux pratiqués à Tegel.
(130)
Concernant les éventuels avantages pour easyJet découlant du convoyeur de bagages spécial du terminal B, l’Allemagne a indiqué que celui-ci avait été fabriqué par la même entreprise que celle qui a construit le convoyeur de bagages du terminal A, et qu’il a donc été conçu selon les mêmes normes techniques. Toutefois, en raison de l’utilisation de rayons X, le dispositif du terminal B est plus complexe, ce qui donne lieu à une capacité technique moindre, une durée de traitement des bagages plus longue et un risque de dysfonctionnement accru. Par conséquent, le convoyeur de bagages du terminal B représente en réalité un désavantage pour easyJet par rapport aux compagnies qui traitent le trafic aérien dans le terminal A. De plus, en raison de la disposition des bâtiments, les bagages en provenance du terminal A peuvent être acheminés nettement plus rapidement jusqu’à l’avion que les bagages provenant du terminal B. Cette situation constitue un autre désavantage pour easyJet par rapport aux compagnies aériennes installées dans le terminal A.
(131)
L’Allemagne a avancé que, contrairement aux observations formulées par certaines parties intéressées, le convoyeur de bagages n’avait pas été rénové pour easyJet. L’installation à rayons X a simplement été intégrée dans le convoyeur de bagages existant en 2003 pour des raisons de sécurité.
(132)
Enfin, l’Allemagne a signalé que l’affectation du volume de passagers transportés par easyJet au terminal B reposait sur des critères non discriminatoires et appropriés. Certes, aucun appel d’offres préalable n’a été lancé, mais ni le droit allemand ni le droit de l’Union ne l’exigeaient dans ce type de situation. D’après l’Allemagne, lorsqu’easyJet a décidé, en 2004, de commencer à offrir des services aériens à Schönefeld, il était évident que cette compagnie assurerait dès le début une part considérable de l’ensemble du volume du trafic dans cet aéroport. En 2004, les activités d’easyJet représentaient en effet déjà 30 % de la totalité du volume de trafic à Schönefeld. Il était raisonnable et sensé de concentrer le trafic d’easyJet dans un seul terminal, et le terminal B a été considéré comme la solution la plus appropriée pour ce faire, en raison de ses capacités inutilisées. Selon les déclarations de l’Allemagne, l’accès d’autres compagnies aériennes à Schönefeld n’a pas été interdit ni restreint, étant donné que l’aéroport offrait des capacités suffisantes pour toutes les compagnies potentiellement intéressées.
7. APPRÉCIATION DES MESURES
(133)
En vertu de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d’État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions.
(134)
Les critères fixés à l’article 107, paragraphe 1, sont cumulatifs. Pour pouvoir établir si une mesure constitue une aide d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, TFUE, chacune des quatre conditions énoncées ci-dessous doit donc être remplie. Le soutien financier doit:
-
être accordé par l’État ou au moyen de ressources d’État,
-
favoriser certaines entreprises ou certaines productions,
-
fausser ou menacer de fausser la concurrence, et
-
affecter les échanges entre États membres.
(135)
En l’espèce, l’Allemagne a fait valoir que FBS a toujours agi de la même façon qu’un investisseur avisé opérant dans une économie de marché et guidé par des objectifs de rentabilité aurait agi dans une situation comparable, de sorte que les mesures en cause n’ont pas permis à l’entreprise de bénéficier d’un avantage économique qu’elle n’aurait pas obtenu dans des conditions normales de marché. Si ces arguments s’avèrent effectivement fondés, les mesures mises en place par FBS ne représentent en effet nullement des aides d’État.
7.1. Principe de l’investisseur opérant dans une économie de marché - observations générales
(136)
Afin de déterminer si un contrat particulier conclu par une entreprise publique avec un tiers pour la livraison de biens ou la prestation de services procure un avantage économique au tiers, la Commission cherche à savoir si un investisseur avisé opérant dans une économie de marché et guidé par des perspectives de rentabilité aurait pris des mesures similaires dans une situation comparable. La comparaison entre le comportement d’une entreprise publique - comme FBS - et celui d’un hypothétique investisseur avisé dans une économie de marché doit être effectuée par rapport à l’attitude que cet investisseur dans une économie de marché aurait adoptée lors de la conclusion de l’affaire en cause, compte tenu des informations disponibles et des évolutions prévisibles à ce moment et indépendamment des événements survenus ultérieurement.
(137)
La notion de rentabilité prévisible pour l’entreprise publique concernée est donc centrale. Cela ne signifie pas nécessairement que l’investisseur doive conclure une affaire uniquement dans le but de générer une rentabilité à court terme pour que l’opération ne comporte aucune aide d’État. Selon un arrêt de la Cour de justice, le comportement d’un investisseur public peut être comparé à celui d’un investisseur privé guidé par des perspectives de rentabilité à plus long terme (40).
(138)
En l’espèce, la Commission a d’abord examiné si la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts adoptée par FBS depuis 2003 aurait pu produire des résultats positifs à moyen et long termes et s’il aurait été judicieux de fermer Schönefeld pour des raisons de rentabilité. La Commission a ensuite examiné chaque mesure faisant l’objet de la procédure formelle d’examen à la lumière du principe de l’investisseur en économie de marché. Il est ressorti de cet examen que les mesures étudiées ne constituaient pas des aides d’État.
7.2. Analyse préliminaire: appréciation des options stratégiques de FBS du point de vue d’un investisseur opérant dans une économie de marché
(139)
Le contexte économique dans lequel FBS exploitait l’aéroport de Schönefeld au début des années 1990 et en 2003 a été décrit aux points 2, 3.1 et 3.2.
(140)
Comme expliqué sous ces points, FBS assurait aussi la gestion des autres aéroports berlinois, à savoir Tempelhof et Tegel. Dès le début, Tempelhof n’a pas été considéré comme une infrastructure adaptée pour une expansion, en raison de ses caractéristiques particulières et de sa situation géographique (à l’intérieur de la ville). Tegel était un aéroport moderne, globalement plus attractif que Schönefeld aux yeux des compagnies aériennes comme des passagers parce qu’il disposait d’infrastructures plus modernes et était plus proche du centre-ville. Dans les années 1990, Tegel était déjà presque saturé et ne pouvait pas être considérablement agrandi pour empêcher l’apparition de contraintes de capacité à long terme. En revanche, la capacité de Schönefeld était loin d’être totalement exploitée et cet aéroport pouvait être agrandi si nécessaire.
(141)
Dans ce contexte, un deuxième élément important était la perspective de créer un aéroport unique à Berlin, qui remplacerait tous les aéroports berlinois existants et serait établi sur le site de Schönefeld. Comme indiqué au considérant 14, la décision de concrétiser ce projet a été formalisée par la décision consensuelle entre le gouvernement fédéral allemand et les Länder de Berlin et de Brandebourg de mai 1996.
(142)
Le troisième élément important était l’échec de la tentative visant à déplacer, dans les années 1990, une partie du trafic aérien de Tegel vers Schönefeld, ainsi que le fait qu’après une période de stagnation dans la seconde moitié des années 1990, le trafic aérien à Schönefeld n’a cessé de baisser entre 2000 et 2003. En 2003, les pouvoirs publics ont dû admettre que la privatisation des aéroports berlinois avait échoué.
(143)
En conséquence, la même année, les autorités et FBS ont examiné les différentes options stratégiques s’offrant à FBS. Comme expliqué ci-dessus, à l’époque, l’objectif de créer un nouvel aéroport unique à Berlin sur le site de Schönefeld, auquel une partie des infrastructures existantes de Schönefeld seraient intégrées, n’a pas été remis en question (41). L’objectif de FBS et des pouvoirs publics était donc de trouver une stratégie optimale pour Schönefeld entre 2003 et la date d’ouverture de l’aéroport de BER, alors prévue pour 2011. Comme déjà indiqué au considérant 28, dans ce contexte, une société de conseil aux entreprises a été chargée de réaliser une étude (ci-après l’«étude de la société de conseil»), qui a recommandé l’élaboration d’une stratégie en vue de créer des mesures d’incitation pour les compagnies aériennes à bas coûts (la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts).
(144)
Outre la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts (option 1), FBS pouvait également poursuivre la stratégie menée jusqu’alors à Schönefeld (option 2) ou fermer provisoirement Schönefeld jusqu’à l’ouverture du nouvel aéroport de BER (option 3).
7.2.1. Comparaison des options 1 et 2
(145)
Comme expliqué ci-dessous, il aurait été judicieux pour un investisseur avisé opérant dans une économie de marché et motivé par des perspectives de rentabilité à moyen et long termes agissant à la place de FBS de choisir l’option 1 plutôt que l’option 2.
L’étude de la société de conseil aux entreprises
(146)
Comme indiqué aux considérants 29 et 30, la société de conseil aux entreprises a démontré que le trafic aérien à Berlin présentait un potentiel d’expansion important pour diverses raisons structurelles et que, par rapport aux aéroports d’autres capitales, Berlin présentait encore en 2003 un potentiel considérable pour l’établissement et le développement des activités de compagnies de transport aérien à bas coûts.
(147)
La société de conseil aux entreprises a comparé Berlin et d’autres grandes villes en ce qui concerne le trafic aérien à bas coûts. Il s’est avéré que les fréquences de vols à bas coûts par habitant dans la zone métropolitaine de Berlin étaient nettement inférieures (0,011) à celles observées dans d’autres grandes villes européennes, comme Londres (0,029), Bruxelles (0,040), Cologne (0,030) et Dublin (0,051). La comparaison a aussi montré que la part (en pourcentage) des fréquences de vols à bas coûts par rapport à l’ensemble des fréquences assurées à Berlin était sensiblement moindre que dans d’autres villes européennes d’importance. Compte tenu de ces chiffres, ce pourcentage pourrait progresser et passer, approximativement, de […] à […] au moins, voire peut-être à […].
(148)
En se fondant sur l’expérience d’autres villes importantes, la société de conseil aux entreprises a estimé que deux tiers du trafic aérien supplémentaire généré par des mesures visant à développer le trafic à bas coût seraient le fait de «nouveaux passagers», c’est-à-dire de passagers qui ne prendraient pas l’avion à Berlin si l’offre de vols à bas coûts n’était pas renforcée par les mesures en cause (42). D’après la société de conseil aux entreprises, on pouvait s’attendre à ce qu’une partie de ces «nouveaux passagers» soit «prélevée» des autres moyens de transport, tels que le train ou le bus.
(149)
Sur la base de ces analyses, les prévisions établies par la société de conseil aux entreprises indiquaient que le potentiel de progression du trafic des compagnies à bas coûts à Schönefeld représentait une hausse de 600 000 à 900 000 passagers par an à court terme, c’est-à-dire entre 2003 et 2005, et une augmentation de 300 000 passagers par an à moyen terme, c’est-à-dire entre 2005 et 2010. À la suite de cette hausse importante, l’aéroport de Schönefeld pouvait escompter transporter 3 à 4,2 millions de passagers de plus qu’en 2003. Cela signifiait que FBS pouvait espérer atteindre à Schönefeld en 2010 un nombre total de passagers situé entre 4,7 millions et 5,9 millions (43).
(150)
L’étude de la société de conseil a ensuite évalué en détail la faisabilité d’une stratégie axée sur les compagnies à bas coûts à Schönefeld et a ainsi recensé plusieurs obstacles potentiels et facteurs susceptibles de nuire à la réussite d’une telle stratégie.
(151)
Les exigences opérationnelles des compagnies aériennes à bas coûts - qui diffèrent de celles des compagnies traditionnelles sur de nombreux points - ont d’abord été analysées de façon approfondie. Cette analyse s’appuyait sur l’étude de la situation d’une série d’aéroports européens utilisés par des compagnies à bas coûts. Elle a permis de définir les principales exigences des compagnies à bas coûts:
-
des temps de stationnement courts (25 à 30 minutes (44)) - exigence principale,
-
des services aéroportuaires réduits au minimum nécessaire pour l’enregistrement des passagers et des bagages, mais un niveau de qualité élevé pour les services requis,
-
un «embarquement à pied» (45), et au moyen de passerelles d’embarquement coûteuses, avec une distance réduite entre le terminal et le tarmac,
-
des infrastructures simples et fonctionnelles, sans systèmes informatiques onéreux, et une facilité de déplacements simple et intuitive à l’intérieur de l’aéroport,
-
suffisamment de voies d’accès à l’aéroport,
-
l’attribution exclusive de jetées et de guichets de vente et d’enregistrement, ainsi que la mise à disposition d’espaces de bureaux suffisants pour les compagnies à bas coûts.
(152)
Selon la société de conseil aux entreprises, Schönefeld était, dans l’ensemble, en mesure de satisfaire à ces exigences. Sur le plan opérationnel, il était notamment possible d’y offrir des temps de stationnement réduits. En outre, la société de conseil aux entreprises a mis en évidence l’excellente accessibilité de l’aéroport, qui est desservi par des bus, des trains et des routes. Toutefois, l’étude a également relevé différentes lacunes et faiblesses relativement négligeables concernant l’embarquement à pied, l’attribution exclusive de zones de terminaux et d’espaces de bureaux, les déplacements intuitifs à l’intérieur de l’aéroport et l’éloignement entre les terminaux et le tarmac. En s’inspirant en partie des solutions mises en place dans d’autres aéroports utilisés par des compagnies à bas coûts, la société de conseil aux entreprises a recommandé une série d’ajustements possibles et relativement limités en vue de répondre pleinement aux exigences des compagnies aériennes à bas coûts désireuses d’offrir des services aériens à Schönefeld. La société de conseil n’a pas estimé nécessaire de procéder à des investissements de grande ampleur dans les infrastructures ou à d’importantes modifications des infrastructures existantes. Il semblait notamment possible d’équiper les infrastructures existantes de portes d’embarquement à pied supplémentaires en l’espace de quelques mois seulement et à moindre coût.
(153)
Par ailleurs, la société de conseil aux entreprises a évalué l’ampleur de la pression concurrentielle à laquelle les activités des compagnies aériennes à bas coûts à Schönefeld seraient exposées si FBS décidait de renforcer le trafic à bas coûts. La société de conseil aux entreprises a abouti à la conclusion que cette pression concurrentielle serait limitée, principalement en raison de l’éloignement géographique - trop important pour représenter une véritable menace - des aéroports internationaux les plus proches capables d’assurer un volume de trafic à bas coûts substantiel, comme les aéroports de Dresde, de Leipzig ou de Hanovre. D’après la société de conseil aux entreprises, cela confirmait que le potentiel considérable pour le développement du trafic des compagnies à bas coûts dans la région de Berlin pourrait effectivement être réalisé à Schönefeld.
(154)
La société de conseil aux entreprises a également défini et analysé les différentes options qui s’offraient à FBS pour proposer aux compagnies à bas coûts des redevances aéroportuaires intéressantes. Cet aspect a été considéré comme l’élément décisif d’une éventuelle stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts. En effet, il est incontesté que les compagnies aériennes à bas coûts exigent de la part des gestionnaires d’aéroport des redevances aéroportuaires réduites, en raison de leur propre politique des prix vis-à-vis des passagers, qui résulte d’une stratégie axée sur des volumes élevés et des prix attractifs. Les compagnies aériennes à bas coûts sont aussi souvent des compagnies qui offrent des liaisons «de point à point» plutôt que des liaisons «hub-and-spoke» (c’est-à-dire via des plates-formes continentales); elles peuvent donc ouvrir de nouvelles liaisons aériennes, supprimer des liaisons existantes ou augmenter ou réduire les fréquences de façon très flexible et dynamique. Elles peuvent ainsi exercer une pression accrue sur les gestionnaires d’aéroport pour bénéficier des redevances aéroportuaires les plus réduites possible. Il était donc clair que la mise en place à Schönefeld d’une stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts dépourvue d’un système des redevances aéroportuaires plus attractif serait vouée à l’échec.
(155)
Les options examinées et évaluées par la société de conseil aux entreprises étaient les suivantes: i) une baisse générale des redevances aéroportuaires, ii) des rabais de quantité, iii) une différentiation en fonction des prestations et iv) une combinaison des principales options précitées. Sur la base d’une analyse juridique et d’une évaluation économique de ces options, la société de conseil aux entreprises a recommandé une approche fondée sur la combinaison d’une baisse générale des redevances aéroportuaires, d’un rabais de quantité pour les redevances pour les passagers et d’une différenciation des redevances en fonction des services offerts, cette différentiation devant surtout permettre l’exonération des redevances de stationnement en cas de temps de stationnement inférieurs à 30 minutes. À l’exception de la baisse générale des redevances aéroportuaires, ces mesures visaient particulièrement à n’avantager que les compagnies à bas coûts qui s’installaient à Schönefeld, et n’étaient pas pensées pour les compagnies qui utilisaient déjà cet aéroport. Cette stratégie avait pour objectif d’attirer de nouvelles compagnies aériennes sans engendrer d’effets négatifs sur les recettes des compagnies aériennes déjà actives à Schönefeld.
(156)
Enfin, la société de conseil aux entreprises a recensé et analysé différentes mesures possibles pour augmenter les recettes non liées à l’aviation, en particulier au moyen de l’exploitation de restaurants et de chaînes de magasins d’alimentation, d’installations de parking, de navettes, d’espaces publicitaires, etc. Ces recommandations tenaient compte du volume et de la nature (46) du trafic supplémentaire censé être généré par la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts proposée.
(157)
Dans son étude, la société de conseil aux entreprises s’est appuyée sur une méthodologie solide et a réalisé une évaluation détaillée, dans laquelle tous les facteurs pertinents ont été pris en considération. La quantification du potentiel d’expansion du trafic des compagnies à bas coûts, fondée sur les caractéristiques propres à la région de Berlin et sur l’expérience de grands «aéroports de référence», constitue une analyse particulièrement minutieuse. L’étude visant à déterminer dans quelle mesure une stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts pourrait souffrir de la concurrence d’autres aéroports était, elle aussi, judicieuse, et a abouti à des conclusions pertinentes. L’examen des exigences des compagnies aériennes à bas coûts susceptibles de vouloir offrir des services à Schönefeld et la définition de mesures grâce auxquelles Schönefeld pourrait pleinement satisfaire à ces exigences étaient tout aussi sérieux. En effet, cette analyse est systématique et très détaillée. Cela vaut également pour l’analyse des différents systèmes des redevances aéroportuaires potentiels censés attirer des compagnies à bas coût.
(158)
En outre, il convient de faire remarquer que, dans le cadre de son étude, la société de conseil aux entreprises a élaboré une série de documents pour FBS, qui, ajoutés aux documents établis par FBS elle-même (y compris un plan de financement ex ante datant du 5 septembre 2003 et comprenant des prévisions relatives à la rentabilité), ont servi de base à la décision de FBS. Le tableau 8 offre un aperçu des résultats financiers prévus pour 2003 en cas de mise en œuvre de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts et d’une stratégie selon laquelle FBS continuerait à se concentrer sur le trafic traditionnel (désignée par l’«option 1» dans l’étude du deuxième expert). En ce qui concerne la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts, deux scénarios ont été envisagés: un «scénario pessimiste» et un «scénario réaliste», qui diffèrent par l’importance du trafic à bas coûts supplémentaire attendu.
Tableau 8
Conséquences financières de l’option 1 et de l’option 2 sur la marge bénéficiaire attendue à Schönefeld pendant la période 2003-2012 (en Mio d’EUR)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Marge bénéficiaire sans compagnies aériennes à bas coûts (option 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Marge bénéficiaire avec des compagnies aériennes à bas coûts (option 2 - «scénario pessimiste»)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Marge bénéficiaire avec des compagnies aériennes à bas coûts (option 3 - «scénario réaliste»)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Source:
plan de financement de FBS.
(159)
Les estimations présentées ci-dessus proviennent, tant pour le scénario «réaliste» que pour le scénario «pessimiste», des prévisions établies par la société de conseil aux entreprises concernant l’augmentation du trafic aérien des compagnies à bas coûts. Ces estimations tendent à confirmer que la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts aboutirait à une situation financière plus avantageuse que la situation contrefactuelle dans laquelle FBS continuerait à se concentrer sur les compagnies aériennes traditionnelles. En effet, si elle choisissait l’option 1, FBS devait s’attendre à continuer à enregistrer des pertes substantielles jusqu’en 2012, sans pouvoir les réduire sensiblement. En revanche, la mise en place de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts devait permettre une réduction sensible et continue des pertes, le «scénario réaliste» prévoyant même un retour à la rentabilité dès 2009.
(160)
Les conclusions de l’étude de la société de conseil, associées aux prévisions réalisées par FBS elle-même, auraient été considérées par un investisseur avisé opérant dans une économie de marché et motivé par des perspectives de rentabilité à moyen et long termes comme une base solide pour prendre une décision stratégique. Un tel investisseur avisé opérant dans une économie de marché aurait par conséquent considéré qu’il était raisonnable de sélectionner l’option 1 plutôt que l’option 2.
L’étude du premier expert
(161)
Comme expliqué ci-dessus, FBS a chargé la société d’audit […] (ci-après le «premier expert») de mener une étude pour soumettre à un test de résistance (ci-après l’«étude du premier expert») les éléments sur lesquels FBS s’était fondée pour prendre sa décision au sujet de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts. L’étude, terminée en 2007, a conclu que, du point de vue d’un investisseur opérant dans une économie de marché, il était raisonnable de mettre en place la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts et le barème des redevances correspondant, c’est-à-dire le barème des redevances de 2004. Le premier expert a fondé son analyse sur un ensemble de documents datant de 2003, notamment un plan de financement élaboré par FBS pour la période allant de 2004 et à 2012, ainsi que sur des documents établis par la société de conseil aux entreprises dans le cadre de l’étude réalisée pour FBS.
(162)
Les conclusions du premier expert correspondent à celles de l’étude de la société de conseil. Si l’étude du premier expert n’est pas décisive pour l’appréciation par la Commission, elle constitue néanmoins une preuve supplémentaire attestant qu’il aurait été raisonnable, du point de vue d’un investisseur avisé opérant dans une économie de marché, d’opter pour l’option 1 plutôt que pour l’option 2.
Conclusion
(163)
Compte tenu des considérations qui précèdent, il est conclu qu’en 2003, il aurait été judicieux pour un investisseur avisé opérant dans une économie de marché et motivé par des perspectives de rentabilité à moyen et long termes agissant à la place de FBS de choisir l’option 1 plutôt que l’option 2.
7.2.2. Comparaison entre l’option 3 et les options 1 et 2
(164)
Comme évoqué ci-dessus, la fermeture de Schönefeld (option 3), du moins jusqu’à l’ouverture de l’aéroport de BER, aurait été une option envisageable pour FBS. FBS aurait pu prendre cette décision en 2003 (l’année où FBS a décidé de mettre en place la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts), mais aussi plus tôt ou plus tard. Il ressort des documents disponibles que FBS n’a apparemment jamais envisagé sérieusement cette option, du moins pas depuis la conclusion de l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices, en 1992. En outre, les avantages d’une telle option n’ont pas été analysés dans l’étude de la société de conseil.
(165)
Pour déterminer si un investisseur avisé opérant dans une économie de marché et motivé par des perspectives de rentabilité aurait considéré cette option comme plus avantageuse que les options 1 et 2, il est essentiel de prendre en considération le projet de l’aéroport de BER. Comme indiqué au considérant 14, la planification de la création d’un aéroport unique à Berlin a débuté en janvier 1992 et, le 20 juin 1993, la zone située au sud de Schönefeld, à côté de l’aéroport existant, a été annoncée comme l’un des sites potentiels pour accueillir les infrastructures du nouvel aéroport de BER. Dès 1992/1993, la perspective d’établir le nouvel aéroport unique de Berlin à Schönefeld était déjà plus qu’une vague possibilité. Cette possibilité est devenue une certitude après la signature, le 28 mai 1996, de la décision consensuelle entre le gouvernement fédéral et les Länder de Berlin et de Brandebourg - certitude qui, depuis lors, n’a jamais été remise en question.
(166)
Dans ce contexte, la fermeture de Schönefeld aurait présenté une série d’importants inconvénients aux yeux d’un investisseur avisé opérant dans une économie de marché. Il convient tout d’abord de rappeler que, tandis que Tempelhof arrêtait progressivement ses activités, Tegel fonctionnait de plus en plus à la limite de ses capacités depuis les années 1990; par ailleurs, comme le montre le tableau 1, le trafic avait considérablement augmenté à Tegel depuis cette époque (47). Tegel ne pouvait en aucun cas absorber l’ensemble du trafic aérien de la région de Berlin. Schönefeld était nécessaire pour garantir des capacités aéroportuaires suffisantes à Berlin et la fermeture de cet aéroport aurait occasionné un grave goulot d’étranglement. En effet, entre 1991 et 2003, 13 à 20 % de l’ensemble du transport aérien de passagers à Berlin passait par Schönefeld. L’aéroport de Schönefeld s’avérait surtout nécessaire pendant les périodes de pointe, lorsque de nombreux vols charter devaient être assurés à Berlin. De plus, Schönefeld était aussi indispensable pour le transport aérien de fret, car, contrairement à Tegel, il dispose d’une autorisation de 24 heures sur 24 et peut donc également opérer des vols de nuit. En outre, Tegel et Tempelhof ne pouvaient pas être agrandis de façon à pouvoir venir durablement à bout des contraintes de capacité (48).
(167)
À cela s’ajoute le fait que l’aéroport de Schönefeld disposait lui-même d’importantes capacités inutilisées et aurait donc pu accueillir davantage de trafic. Comme le tableau 1 l’illustre, la présence de Schönefeld offrait la possibilité d’augmenter sensiblement le trafic aérien à Berlin au fil du temps, en particulier depuis l’introduction de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts, en 2003. Entre 2003 et 2006, le trafic à Berlin est en effet passé de 13,3 millions à 18,4 millions de passagers, Schönefeld accueillant plus de 80 % de cette hausse. C’est pourquoi la fermeture de Schönefeld aurait privé Berlin non seulement d’une part importante du trafic existant, mais aussi d’un potentiel de croissance considérable.
(168)
En soi, le risque de voir la fermeture d’un aéroport entraîner l’apparition de contraintes de capacité dans la région dans laquelle cet aéroport est installé et limiter les possibilités d’accroissement du trafic aérien dans cette région n’empêcherait pas nécessairement un investisseur avisé opérant dans une économie de marché et plus motivé par des perspectives de rentabilité que par des objectifs de politique publique de procéder à cette fermeture. En l’espèce, la fermeture de l’aéroport de Schönefeld et les conséquences en découlant pour la capacité totale des infrastructures aéroportuaires dans la région de Berlin et, en conséquence, pour l’ensemble du trafic aérien dans cette région auraient cependant eu des répercussions considérables sur le trafic du futur aéroport unique de la région de Berlin (BER) au début de ses activités. En cas de fermeture de Schönefeld, l’aéroport de BER aurait commencé ses activités dans des conditions commerciales nettement plus mauvaises - c’est-à-dire avec un volume de trafic nettement plus faible - que si Schönefeld était resté ouvert. Ce fait aurait dissuadé un investisseur avisé dans une économie de marché de fermer Schönefeld s’il s’était trouvé à la place de FBS, car cette fermeture aurait eu des répercussions sur la rentabilité de l’entreprise.
(169)
Si Schönefeld avait été fermé avant l’ouverture de BER, FBS aurait dû créer l’ensemble du trafic initial à BER. Pour ce faire, elle aurait dû convaincre les compagnies aériennes actives à Tegel de déplacer leurs activités vers le nouvel aéroport (au lieu de cesser simplement leurs activités). En outre, FBS aurait dû convaincre des compagnies aériennes qui ne desservaient pas Berlin d’offrir des services dans cette région. Une telle situation serait bien moins avantageuse que si Schönefeld était resté en service jusqu’à l’ouverture de BER. Dans le dernier scénario, une part importante du trafic initial du nouvel aéroport serait créée de façon «naturelle» par les compagnies aériennes déjà actives à Schönefeld et des compagnies aériennes attirées dans cet aéroport à partir de 2003 grâce à la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts.
(170)
Par ailleurs, la fermeture de Schönefeld aurait eu des répercussions administratives de grande ampleur sur le projet de BER. La fermeture de Schönefeld aurait entraîné l’annulation de sa licence d’exploitation. Il aurait alors été nécessaire d’entamer une toute nouvelle procédure de planification et d’obtenir une toute nouvelle licence d’exploitation pour le nouvel aéroport. En revanche, en cas de poursuite de l’exploitation de Schönefeld jusqu’à l’ouverture de BER, il fallait seulement étendre la licence d’exploitation de Schönefeld. Cela supposait un processus de gestion beaucoup plus simple, occasionnant nettement moins de dépenses, nécessitant moins de temps et assurant un degré d’incertitude bien plus faible quant à l’issue du processus. En cas de planification et de licences d’exploitation entièrement nouvelles, l’issue incertaine de l’évaluation des incidences sur l’environnement du projet constituerait un facteur d’incertitude particulièrement important. Par ailleurs, il est unanimement admis qu’un projet d’aéroport entièrement neuf risque de remporter beaucoup plus difficilement l’adhésion du public que la simple extension d’infrastructures aéroportuaires déjà utilisées.
(171)
La suspension de l’exploitation de Schönefeld aurait également occasionné des coûts liés au licenciement des travailleurs et, par la suite, à la nécessité de recruter, d’embaucher et de former de nouveaux collaborateurs lors de l’ouverture de BER. Cela aurait entraîné des problèmes pratiques et des frais supplémentaires par rapport à un scénario dans lequel le personnel de Schönefeld serait immédiatement disponible et pourrait être déployé dans le nouvel aéroport dès son ouverture.
(172)
La quantification des aspects susmentionnés est particulièrement ardue, notamment car ils concernent la situation économique à court, moyen et long termes d’un futur aéroport. Il est toutefois incontestable que ces aspects ont une incidence fondamentale sur les conditions économiques de l’ouverture et de l’exploitation de l’aéroport de BER, ainsi que sur la faisabilité de ce projet d’une grande importance stratégique pour FBS. C’est la raison pour laquelle ces circonstances préjudiciables doivent être considérées comme suffisamment sérieuses, même d’un point de vue qualitatif, et l’emportent donc sur les éventuels avantages susceptibles de découler d’une fermeture de Schönefeld, sous la forme de réductions des coûts fixes. C’est d’autant plus vrai si l’on peut s’attendre à ce qu’une stratégie axée sur le développement du trafic aérien des compagnies à bas coûts à Schönefeld produise des résultats financiers positifs.
7.2.3. Conclusion de l’analyse préliminaire
(173)
Il ressort des considérations qui précèdent que, du point de vue d’un investisseur avisé opérant dans une économie de marché, il n’aurait pas été judicieux de fermer l’aéroport de Schönefeld à un moment compris entre 1992 et la date d’ouverture de l’aéroport de BER. En outre, parmi les trois options stratégiques disponibles en 2003, un investisseur avisé opérant dans une économie de marché et guidé par des perspectives de rentabilité aurait choisi l’option 1, c’est-à-dire la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts, et non les options 2 ou 3. Dans le cadre de cette stratégie, il aurait proposé des redevances aéroportuaires attrayantes (et/ou des mesures d’incitation financière visant à réduire les coûts afférents aux redevances aéroportuaires) à des compagnies à bas coûts afin de les convaincre de s’implanter à Schönefeld.
7.3. Appréciation de l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices (mesure 1)
(174)
Dans la décision d’ouvrir la procédure, la Commission s’est demandé si FBS avait agi comme un investisseur avisé dans une économie de marché face aux pertes continues enregistrées à Schönefeld lorsqu’elle a compensé les pertes subies à Schönefeld au niveau du groupe FBS par les bénéfices engrangés grâce à l’exploitation des aéroports de Tegel et de Tempelhof (49).
(175)
L’accord de contrôle et de transfert des bénéfices a été signé le 6 août 1992, soit bien avant l’arrêt rendu le 12 décembre 2000 dans l’affaire Aéroports de Paris (50). L’Allemagne pouvait donc légitimement supposer que le financement des infrastructures aéroportuaires ne représentait nullement une aide d’État et qu’en conséquence, ces mesures ne devaient pas être notifiées à la Commission. Il s’ensuit que la Commission ne peut aujourd’hui pas remettre en question la légalité des mesures de financement qui ont été accordées avant l’arrêt rendu dans l’affaire Aéroports de Paris (51), le 12 décembre 2000 (52), en se fondant sur les règles relatives aux aides d’État. Par conséquent, l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices ne pourrait constituer une aide d’État potentielle qu’à partir de la date précitée. La période sur laquelle porte l’enquête de la Commission relative à cette mesure est donc limitée à la période située entre le 12 décembre 2000 et la date d’ouverture de la procédure formelle d’examen.
(176)
Comme l’Allemagne l’a expliqué, la conclusion d’accords de contrôle et de transfert des bénéfices au sein d’un groupe d’entreprises est une pratique commerciale courante, en particulier pour des raisons liées à la fiscalité des entreprises. De plus, la «compensation» des pertes et des bénéfices enregistrés dans différentes entreprises d’un groupe constitue également une pratique habituelle. Cette compensation peut prendre la forme d’un accord de transfert des bénéfices, ainsi que de simples versements de dividendes par les filiales à leur société mère. Dans ce contexte, le simple fait que le groupe FBS ait conclu un accord de contrôle et de transfert des bénéfices en 1992 et maintenu cet accord depuis lors ne peut pas être considéré comme une aide d’État.
(177)
Concernant le principe de l’investisseur opérant dans une économie de marché, la Commission a déjà déclaré «[…] que toute décision d’investissement commercial suppose une marge d’appréciation considérable. Cependant, quand il est hors de doute que la mise à disposition de ressources publiques n’a d’autre explication plausible que l’octroi d’une aide d’État, ces principes [principe de l’investisseur opérant dans une économie de marché] doivent être appliqués. Cette approche pourra également être appliquée à toute subvention croisée accordée par une filiale rentable à une filiale non rentable d’un groupe public. Les groupes privés procèdent de la sorte quand l’entreprise en question poursuit une stratégie qui lui permet d’escompter de bons bénéfices à long terme ou quand la subvention croisée représente un bénéfice net pour l’ensemble du groupe. Si des sociétés de portefeuille publiques pratiquent des subventions croisées, la Commission tiendra compte de buts stratégiques similaires» (53).
(178)
Par conséquent, en l’espèce, la subvention croisée ne peut pas être considérée comme un avantage conféré à Schönefeld si elle fait partie d’une stratégie visant des bénéfices à long terme ou si elle représente un bénéfice pour l’ensemble du groupe FBS.
(179)
Compte tenu de tous les motifs énoncés au point 7.2.2, il était clair depuis 1992 au moins, donc bien avant l’arrêt rendu dans l’affaire Aéroports de Paris (54), qu’il était judicieux de poursuivre les activités à Schönefeld plutôt que de fermer cet aéroport, même s’il allait subir des pertes pendant de nombreuses années. La fermeture de Schönefeld aurait même infligé un grave dommage économique à l’aéroport de BER (qui, en tant que futur aéroport unique de Berlin, devait au moins générer des bénéfices à long terme) et aurait également remis en question la viabilité de cet important projet stratégique. La décision de construire un aéroport unique à Berlin ne reposait pas uniquement sur des considérations relatives à l’utilisation des sols et à l’environnement, mais prenait aussi en considération l’augmentation du trafic prévue et la hausse des recettes. Comme expliqué dans la décision de la Commission autorisant les aides pour l’aéroport de BER, la réussite dépendait de l’augmentation escomptée du nombre de passagers dans un seul aéroport (55) à Berlin (56). Afin de maintenir Schönefeld en activité et, éventuellement, de rendre cet aéroport rentable (en incitant d’abord des compagnies aériennes à déplacer leurs activités vers Schönefeld, puis en mettant en place la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts), il convenait d’assurer la rentabilité de l’aéroport en utilisant une partie des bénéfices générés par Tegel et Tempelhof pour financer Schönefeld. Par conséquent, la subvention croisée fait donc partie, dans ce cas, d’une «stratégie qui […] permet d’escompter de bons bénéfices à long terme» et constitue en tout état de cause un avantage à long terme pour le groupe FBS dans son ensemble par rapport à une situation contrefactuelle dans laquelle Schönefeld aurait été fermé. FBS pouvait escompter que ces avantages à long terme - à savoir l’ouverture réussie et l’exploitation rentable d’un nouvel aéroport unique pour l’agglomération de Berlin (ainsi que les bénéfices censés être générés par l’exploitation de Schönefeld après quelques années d’application pratique de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts) - dépasseraient les pertes subies par Schönefeld avant l’ouverture de BER.
(180)
En conséquence, le groupe FBS n’a conféré aucun avantage économique à l’aéroport de Schönefeld en concluant et en maintenant l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices, ainsi qu’en gardant l’aéroport de Schönefeld en activité (57). La conclusion de l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices et son application depuis le 12 décembre 2000 ne constituent donc nullement une aide d’État.
7.4. Les contrats conclus entre FBS et différentes compagnies aériennes: observations préliminaires
(181)
Avant d’évaluer les contrats conclus entre FBS et différentes compagnies aériennes, quelques observations préliminaires s’avèrent utiles, en particulier à la lumière de l’arrêt du Tribunal dans l’affaire Charleroi (ci-après l’«arrêt Charleroi») (58), qui a été rendu après l’ouverture de la procédure formelle d’examen dans la présente espèce.
7.4.1. Application du principe de l’investisseur opérant dans une économie de marché aux contrats conclus entre FBS et différentes compagnies aériennes
(182)
Plusieurs parties intéressées ont affirmé, en substance, que les contrats en cause auraient conféré un avantage économique aux compagnies aériennes concernées parce que les conditions offertes en vertu de ces contrats différaient de la réglementation générale sur les redevances aéroportuaires en vigueur à Schönefeld, autrement dit, parce que les mêmes conditions n’auraient pas été offertes à toutes les compagnies aériennes sans exception.
(183)
La question essentielle soulevée par ces arguments est la suivante: lorsqu’un système des redevances public s’applique dans un aéroport géré par une entreprise publique et que le gestionnaire de l’aéroport offre des rabais sur ces redevances ou des mesures d’incitation financière ayant les mêmes effets que ces rabais (59), ces rabais et ces mesures d’incitation (60) procurent-ils, en tant que tels et en toutes circonstances, un avantage économique aux compagnies aériennes concernées?
(184)
Il convient de répondre à cette question par la négative. Dans l’arrêt Charleroi, qui portait en particulier sur le fait que la Région wallonne avait accordé un rabais à une compagnie aérienne dans un aéroport pour lequel la Région était habilitée à fixer des redevances aéroportuaires, le Tribunal a établi que «la seule circonstance que, en l’occurrence, la Région wallonne dispose de pouvoirs de nature réglementaire en matière de fixation des redevances aéroportuaires n’exclut pas que l’examen d’un système de rabais desdites redevances doive s’effectuer à la lumière du principe de l’investisseur privé en économie de marché, un tel système pouvant être mis en place par un opérateur privé» (61). Il s’ensuit que des rabais sur les redevances aéroportuaires (ou des mesures d’incitation financière qui réduisent les flux de trésorerie nets des compagnies aériennes vers le gestionnaire de l’aéroport) ne constituent pas automatiquement un avantage économique. Pour pouvoir déterminer si c’est le cas, il convient d’examiner si un investisseur avisé opérant dans une économie de marché et guidé par des perspectives de rentabilité aurait accordé des rabais et incitations semblables à la compagnie aérienne concernée (62).
(185)
Pour un investisseur avisé dans une économie de marché qui exploite un aéroport, il peut y avoir de nombreuses raisons de ne pas offrir les mêmes conditions à toutes les compagnies aériennes. Il peut notamment être judicieux d’accorder certaines incitations financières (y compris sous la forme de subventions à la commercialisation) et des rabais spéciaux sur les redevances aéroportuaires publiées aux compagnies aériennes qui drainent un grand nombre de passagers à l’aéroport. Des conditions favorables de ce type peuvent être objectivement justifiées par l’augmentation escomptée du trafic et la perspective de recettes issues d’activités non liées à l’aviation générées par cette hausse du trafic (63). Une autre justification réside dans le fait que la marge par passager résultant des redevances aéroportuaires payées par la compagnie aérienne peut être considérable en valeur absolue au vu du nombre de passagers en question, même si cette marge est diminuée par les rabais et les incitations financières.
(186)
Un investisseur opérant dans une économie de marché et exploitant un aéroport peut tenir compte de nombreux facteurs lorsqu’il définit les conditions offertes aux compagnies aériennes. Parmi ces facteurs figurent non seulement l’augmentation du trafic escomptée, mais aussi le moment où le contrat est négocié avec la compagnie aérienne (ainsi que la situation dans laquelle l’aéroport se trouve à ce moment, notamment en ce qui concerne le niveau d’utilisation de ses capacités), les liaisons que la compagnie prévoit d’assurer (64), les exigences opérationnelles de la compagnie vis-à-vis de l’aéroport, la nature et les caractéristiques des services dont la compagnie a besoin à l’aéroport, la pression exercée par les compagnies pendant les négociations (65), etc.
(187)
En conséquence, pour un investisseur avisé dans une économie de marché qui exploite un aéroport, il peut être justifié d’offrir des conditions différentes en matière de redevances aéroportuaires et de mesures d’incitation financière à différentes compagnies aériennes, que ce soit sous la forme de contrats bilatéraux ou de systèmes de rabais et d’incitations figurant dans les actes qui fixent les redevances (66). Afin de déterminer si de tels rabais et incitations financières constituent un avantage économique, il est nécessaire d’établir si, lorsqu’il a pris la décision d’offrir ces rabais et incitations, le gestionnaire de l’aéroport pouvait raisonnablement considérer que cette décision était avantageuse ou, en d’autres termes, qu’elle générerait davantage de bénéfices (ou moins de pertes) que la situation contrefactuelle.
(188)
En outre, contrairement à ce que certaines parties intéressées ont affirmé, un investisseur avisé dans une économie de marché n’a aucune raison de s’assurer que les conditions qu’un gestionnaire d’aéroport offre aux compagnies aériennes au moyen de contrats bilatéraux (par exemple des subventions spéciales pour l’ouverture de nouvelles liaisons) et qui ne résultent pas des systèmes généraux de rabais ou d’incitations figurant dans un barème des redevances publié se fondent sur des critères généraux et transparents s’appliquant à toutes les compagnies aériennes. Dans le cadre de la négociation d’un accord bilatéral avec une compagnie aérienne, un investisseur avisé dans une économie de marché est censé ne pas se laisser guider par une série de critères transparents préalablement définis qui limitent sa marge de manœuvre, mais plutôt examiner tous les aspects pertinents des services que la compagnie aérienne propose d’offrir. C’est la raison pour laquelle les remarques émises par certaines parties intéressées au sujet du manque de transparence des rabais et des incitations financières offerts par FBS ne sont pas pertinentes en l’espèce en rapport avec l’application du principe de l’investisseur opérant dans une économie de marché.
7.4.2. Légalité du barème des redevances de 2004 et des contrats bilatéraux conclus entre FBS et différentes compagnies aériennes selon la législation nationale
(189)
La question de savoir si le barème des redevances de 2004 est entré en vigueur ou non selon la législation nationale n’est pas pertinente dans le contexte de l’application du principe de l’investisseur opérant dans une économie de marché, même si elle est importante selon le droit allemand. Le fait qu’un rabais sur les redevances aéroportuaires générales ou une mesure d’incitation financière ayant des effets similaires ait été accordé sous la forme d’un contrat bilatéral, et non dans le cadre d’un système général figurant dans un barème des redevances publié, n’a pas d’importance. En effet, un investisseur avisé dans une économie de marché peut décider d’accorder des rabais ou des incitations au moyen de l’un de ces deux mécanismes et la rentabilité d’une telle décision ne dépend pas du mécanisme choisi. Par conséquent, la question de savoir si les conditions offertes par FBS à certaines compagnies aériennes résultaient de la simple mise en œuvre d’un barème des redevances applicable valide ou d’accords bilatéraux n’est pas pertinente.
(190)
De plus, la question de savoir si, en vertu du droit national, FBS était habilitée à conclure des contrats bilatéraux fixant des conditions qui différaient du barème des redevances en vigueur (67) est également dépourvue de pertinence. À cet égard, dans l’arrêt Charleroi, le Tribunal a établi que «[…] la conformité au droit national du comportement du dispensateur d’une aide n’est pas un élément devant être pris en compte en vue de trancher le point de savoir si ce dernier a agi conformément au principe de l’investisseur privé en économie de marché ou accordé un avantage économique contraire à l’article 87, paragraphe 1, CE» (68).
7.4.3. Effets des conditions offertes aux compagnies aériennes opérant à Tegel
(191)
Certaines parties intéressées ont avancé dans leurs observations que les compagnies aériennes opérant à Schönefeld seraient subventionnées par les compagnies opérant à Tegel, au moyen de redevances aéroportuaires peu élevées et d’autres conditions avantageuses. Cette prétendue subvention croisée résulterait du fait que FBS compenserait les effets des redevances peu élevées prélevées à Schönefeld en appliquant des redevances élevées à Tegel.
(192)
Ces observations laissent entendre que les conditions offertes à Schönefeld ne seraient dépourvues d’éléments d’aide que si elles correspondaient à celles offertes à Tegel.
(193)
Tel n’est cependant pas le cas. Tout d’abord, Tegel et Schönefeld diffèrent non seulement au niveau des redevances aéroportuaires, mais également à bien d’autres égards, surtout concernant le type d’infrastructures aéroportuaires et l’éloignement par rapport au centre-ville. Il ne faut donc pas les considérer comme de parfaits substituts l’un de l’autre. L’échec de la tentative visant à convaincre des compagnies aériennes de déplacer leurs activités aériennes de Tegel vers Schönefeld avant la mise en place de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coûts le prouve.
(194)
De plus, les compagnies aériennes ne sont pas «obligées» d’opérer au départ de Tegel ou de Schönefeld. Elles ont en effet encore deux autres possibilités: soit n’opérer ni au départ de Tegel ni au départ de Schönefeld, soit utiliser ces aéroports dans une moindre mesure (et employer leurs avions et leurs équipages sur d’autres lignes que celles au départ de Berlin, car il est prouvé que les compagnies aériennes à bas coûts peuvent adapter très rapidement leurs capacités aux nouvelles conditions du marché). En conséquence, toute tentative de la part de FBS d’imposer à une compagnie aérienne qui envisage d’offrir des services aériens à Schönefeld les mêmes conditions que celles appliquées à Tegel pourrait avoir pour conséquence que cette compagnie abandonne ses projets et décide de n’offrir de vols ni au départ de Tegel ni au départ de Schönefeld, ou d’offrir moins de vols au départ de Berlin.
(195)
Un investisseur avisé dans une économie de marché n’aurait donc aucune raison de tenir compte des conditions qui prévalent à Tegel lorsqu’il fixe les redevances pour Schönefeld. Sur la base des mêmes considérations et compte tenu de l’importance économique limitée et de la réduction ou de la fermeture de Tempelhof, un investisseur avisé dans une économie de marché n’aurait pas non plus de raison de prendre en considération les conditions de Tempelhof lorsqu’il fixe les redevances pour Schönefeld.
7.4.4. Application du principe de l’investisseur opérant dans une économie de marché aux contrats conclus entre l’aéroport et les compagnies aériennes
(196)
La Commission relève que les contrats en cause doivent être considérés comme faisant partie de la mise en œuvre de la stratégie d’attraction de compagnies à bas coût, censée générer des résultats financiers positifs à moyen et long termes pour Schönefeld.
(197)
Pour déterminer si l’un des contrats en cause procure un avantage économique, il est nécessaire d’examiner si, au moment de la conclusion du contrat, un investisseur avisé dans une économie de marché serait parti du principe que le contrat concerné entraînerait un bénéfice plus élevé que celui possible dans toute autre situation. Ce bénéfice supérieur est calculé sur la base de la différence entre les recettes incrémentales censées découler du contrat (c’est-à-dire la différence entre les recettes générées en cas de conclusion du contrat et les recettes générées en l’absence de contrat) et les coûts incrémentaux censés découler du contrat (c’est-à-dire la différence entre les coûts occasionnés en cas de conclusion du contrat et les coûts occasionnés en l’absence de contrat). Le flux de trésorerie résultant doit être réduit en appliquant un taux d’actualisation correspondant.
(198)
Par ailleurs, dans le cadre de cet examen, tous les coûts et recettes incrémentaux pertinents liés à la transaction doivent être pris en considération. Les différents éléments (rabais sur les redevances aéroportuaires, subventions à la commercialisation, autres mesures d’incitation financière) ne peuvent pas être évalués séparément. À cet égard, il convient de renvoyer au passage suivant de l’arrêt Charleroi: «Dans le cadre de l’application du critère de l’investisseur privé, il est nécessaire d’envisager la transaction commerciale […] dans son ensemble en vue de vérifier si l’entité étatique et l’entité contrôlée par celle-ci, prises ensemble, se sont comportées comme des opérateurs rationnels en économie de marché. En effet, la Commission a l’obligation de tenir compte, dans l’évaluation des mesures litigieuses, de tous les éléments pertinents et de leur contexte […]» (69).
(199)
Les recettes incrémentales attendues doivent en particulier comprendre les recettes provenant des redevances aéroportuaires, compte tenu des rabais et de l’augmentation du trafic escomptée à la suite du contrat, ainsi que les recettes non liées à l’aviation censées être générées par l’augmentation du trafic. Les coûts incrémentaux attendus doivent surtout comprendre tous les coûts incrémentaux d’exploitation et d’investissement qui n’auraient pas été exposés si le contrat n’avait pas été conclu; de plus, ils doivent aussi inclure les coûts engagés pour les subventions à la commercialisation et d’autres mesures d’incitation financière.
7.5. Appréciation du contrat easyJet de 2003 (mesure 2)
(200)
Le contrat easyJet de 2003 a été conclu avant l’entrée en vigueur du barème des redevances de 2004 pour une durée initiale de dix ans, avec une possibilité de reconduction pour dix années supplémentaires.
(201)
L’Allemagne a produit des documents dont sont issues les prévisions financières préalablement établies pour le projet, qui s’appuyaient surtout sur les prévisions établies par FBS le 17 décembre 2003, soit avant la conclusion du contrat entre FBS et easyJet, le 19 décembre 2003 (voir à ce sujet le considérant 42). FBS est partie du principe que le contrat entraînerait une hausse annuelle de son résultat d’exploitation entre 2004 et 2012 et que le seuil de rentabilité opérationnel serait atteint en 2010.
Tableau 9
Prévisions de FBS concernant le résultat d’exploitation supplémentaire obtenu grâce au contrat easyJet de 2003 (en Mio d’EUR)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Résultat d’exploitation sans easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Résultat d’exploitation supplémentaire avec easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Résultat d’exploitation total
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
La Commission considère que ces prévisions et les hypothèses sur lesquelles elles se fondent constituent une base solide pour la signature du contrat easyJet de 2003.
(203)
Les prévisions relatives au trafic escompté à la suite de la conclusion du contrat easyJet de 2003 ont été calculées sur la base du nombre d’avions qu’easyJet devait progressivement stationner à Schönefeld conformément au contrat, ainsi que sur la base d’un facteur de saturation de […], qui semble plausible au vu des facteurs de saturation habituels des compagnies aériennes à bas coûts.
(204)
Le plan d’exploitation tenait compte des prévisions relatives à tous les coûts et recettes incrémentaux pertinents, y compris les catégories de recettes liées à l’aviation et non liées à l’aviation, ainsi que du coût des mesures d’incitation financière pour easyJet. Ces prévisions prenaient notamment aussi en considération l’augmentation du trafic et des mouvements aériens censée résulter du contrat et des conditions contractuelles.
(205)
Afin de soumettre cette décision stratégique à un test de résistance, FBS a enfin chargé la société d’audit […] (ci-après le «deuxième expert») de déterminer si un investisseur avisé opérant dans une économie de marché et guidé par des objectifs de rentabilité aurait signé ce contrat en 2003. Cette expertise (ci-après l’«étude du deuxième expert»), terminée en 2007, s’est également penchée sur des contrats conclus avec d’autres compagnies aériennes.
(206)
Le deuxième expert a fondé son analyse du contrat easyJet de 2003 sur les prévisions de FBS déjà mentionnées au considérant 158.
(207)
Le deuxième expert a examiné en détail la solidité des prévisions relatives aux coûts et aux recettes établies par FBS et a ajusté les hypothèses de FBS sur la base des informations disponibles lors de la conclusion du contrat lorsqu’il estimait que ces hypothèses n’étaient pas plausibles.
(208)
Dans ce contexte, le deuxième expert a par exemple adapté le plan d’exploitation pour y intégrer des coûts d’investissement à hauteur de […] million(s) d’EUR pour la création de jetées supplémentaires pour easyJet dans le terminal B. En outre, il a procédé à des adaptations pour tenir compte du fait que les prévisions de FBS reposaient sur un projet de contrat avec easyJet, qui ne correspondait pas parfaitement au contrat finalement signé. En conséquence, le deuxième expert a modifié le plan d’exploitation pour garantir une correspondance parfaite entre le plan d’exploitation et les conditions du contrat signé.
(209)
En outre, le deuxième expert a calculé, sur la base des prévisions de FBS (en tenant compte des ajustements susmentionnés), la valeur actuelle nette du contrat easyJet de 2003 pour la période 2004-2007, en se fondant sur la valeur au 30 décembre 2003. La valeur actuelle nette d’une série chronologique de flux de trésorerie attendus (encaissements et décaissements) est la somme actualisée des différents flux de trésorerie attendus pendant la période concernée. La valeur actuelle nette est un indicateur de gestion auquel les entreprises ont recours pour évaluer la rentabilité d’un projet. Le deuxième expert a calculé la valeur actuelle nette agrégée du contrat easyJet de 2003 à la fin de chaque année jusqu’à l’expiration du contrat. Pour ce faire, il a calculé le taux d’actualisation à utiliser pour actualiser les flux de trésorerie selon la méthode classique du modèle d’évaluation des actifs financiers (MEDAF) (70), pour que le taux d’actualisation reflète réellement les coûts de capital de FBS en 2003.
(210)
Les valeurs actuelles nettes ainsi calculées sont présentées dans le tableau 10:
Tableau 10
Valeurs actuelles nettes des flux de trésorerie attendus à la suite du contrat easyJet de 2003
Valeurs actuelles nettes agrégées à la fin de l’année (valeur au 30 décembre 2003):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Valeur actuelle nette
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(en Mio d’EUR)
Source:
étude du deuxième expert.
(211)
Ces valeurs actuelles nettes sont toutes positives et confirment qu’il était judicieux de conclure le contrat avec easyJet en 2003.
(212)
Dans son rapport, le deuxième expert a indiqué que les effets du contrat dans sa version initiale, c’est-à-dire pour une durée de dix ans avec une possibilité de reconduction pour dix années supplémentaires, sur l’aéroport de BER n’avaient pas été pris en considération par FBS en 2003, lors de l’examen de l’intérêt de conclure ce contrat. D’après le deuxième expert, le contrat easyJet de 2003 et ses conditions initiales devaient encore rester en vigueur plusieurs années après l’ouverture de BER, alors prévue pour 2011. En outre, ce contrat prévoyait des conditions qui étaient manifestement plus favorables que les conditions prévues dans le barème général des redevances devant s’appliquer à l’aéroport de BER à son ouverture. Par conséquent, le deuxième expert a estimé que le contrat easyJet de 2003 existant risquerait d’avoir pour conséquence que d’autres compagnies aériennes exercent une lourde pression sur FBS pour réduire l’écart entre les redevances générales en vigueur à BER et les redevances convenues avec easyJet. Toutefois, en 2003, ce risque était très faible, difficile à prévoir compte tenu de l’évolution rapide du marché des compagnies aériennes à bas coûts et encore plus difficile à quantifier. Ce risque ne s’est en fait jamais concrétisé. L’avenant easyJet de 2007, qui devait prendre fin à la date d’ouverture de l’aéroport de BER, a remplacé le contrat easyJet de 2003.
(213)
La deuxième étude confirme donc qu’un investisseur avisé dans une économie de marché aurait conclu le contrat easyJet de 2003.
(214)
En conclusion, le contrat easyJet de 2003 ne comporte aucune aide d’État.
7.6. Appréciation des contrats conclus avec d’autres compagnies aériennes (mesure 3)
(215)
La décision de FBS de conclure des contrats avec Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle et Aer Lingus se fondait également sur des prévisions ex ante du trafic incrémental et des recettes et coûts incrémentaux, dont il ressort que la conclusion de ces contrats était rentable.
(216)
Pour chacun de ces contrats, les prévisions du volume de trafic escompté ont été calculées sur la base du nombre de mouvements aériens attendus compte tenu des activités prévues par les compagnies aériennes et d’hypothèses démontrables concernant leur facteur de saturation. Ces prévisions tenaient compte des prévisions relatives à tous les coûts et recettes incrémentaux pertinents, y compris les catégories de recettes liées à l’aviation et non liées à l’aviation, ainsi que du coût des mesures d’incitation financière offertes par FBS aux compagnies aériennes.
(217)
Comme dans le cas du contrat easyJet de 2003, le deuxième expert a soumis les prévisions ex ante de FBS à un test de résistance. Ce test a montré que la conclusion d’un contrat avec ces compagnies aériennes générerait, pour chaque contrat et chaque année de la durée totale du contrat, des recettes incrémentales qui seraient supérieures aux coûts incrémentaux (malgré d’autres conclusions plus prudentes). Cette conclusion résulte de l’analyse réalisée par le deuxième expert pour chaque contrat sur la base de ces prévisions ajustées, qui sont parfaitement conformes à la méthodologie décrite aux points 7.4.4 et 7.5. Le deuxième expert a exclusivement fondé son examen et ses ajustements sur les données et les prévisions dont FBS disposait lorsqu’elle a étudié la possibilité de conclure le contrat.
(218)
Le tableau 11 présente les valeurs actuelles nettes ex ante calculées par le deuxième expert pour huit des neuf contrats concernés pour la période contractuelle prévue, au moment de la conclusion de chaque contrat.
Tableau 11
Valeurs actuelles nettes des contrats conclus entre FBS et différentes compagnies aériennes à bas coûts
Compagnie aérienne/contrat
Durée contractuelle prévue
Valeur actuelle nette sur la période contractuelle
(en EUR)
Ryanair (premier contrat)
du 1er mai 2003 au 30 avril 2004
[…]
Ryanair (deuxième contrat)
du 1er mai 2003 au 30 avril 2008
[…]
Germanwings (premier contrat)
du 26 octobre 2003 au 31 octobre 2006
[…]
Germanwings (deuxième contrat)
du 1er mai 2004 au 30 avril 2008
[…]
Volare
du 26 octobre 2003 au 31 mars 2007
[…]
Icelandair
du 6 juin 2004 au 31 mars 2009
[…]
Norwegian Air Shuttle
du 29 mars 2004 au 31 mars 2009
[…]
Aer Lingus
du 30 mars 2004 au 31 mars 2009
[…]
Source:
étude du deuxième expert.
(219)
Ce tableau montre que toutes les valeurs actuelles nettes sont positives. C’est pourquoi il aurait été raisonnable, pour un investisseur avisé opérant dans une économie de marché et guidé par des perspectives de rentabilité, d’accepter les conditions de ces contrats au moment de leur conclusion.
(220)
Aucune valeur actuelle nette n’a été calculée pour le contrat conclu avec V-Bird (71). Le deuxième expert a indiqué qu’aucun plan d’exploitation préalablement élaboré n’était disponible pour ce contrat. Cependant, les conditions de ce contrat sont très proches de celles du contrat conclu avec Volare. Ces deux contrats ont été conclus presque au même moment, pour une durée très semblable (trois ans et demi et quatre ans). Ils prévoyaient d’utiliser le barème des redevances de 2003 pour déterminer le montant des redevances aéroportuaires et d’adopter une même mesure d’incitation pour Volare et V-Bird, sous la forme d’une subvention s’élevant à […] EUR. Les conditions d’exploitation fixées dans chacun des deux contrats prévoyaient un nombre très similaire de mouvements aériens et le même type d’avion. En outre, au moment de la conclusion de ces contrats, il était plausible de supposer que les deux compagnies aériennes auraient un facteur de saturation analogue. Le trafic incrémental résultant de ces contrats était donc comparable. Enfin, les deux contrats laissaient penser qu’ils occasionneraient des frais de fonctionnement incrémentaux similaires pour FBS. Au vu des similitudes entre ces deux contrats, il était plausible de conclure que le contrat conclu avec V-Bird passait le test de l’investisseur opérant dans une économie de marché.
(221)
V-Bird a cessé ses activités aériennes le 8 octobre 2004 et a introduit une demande d’ouverture d’une procédure d’insolvabilité, qui a été acceptée le 18 octobre 2004. V-Bird a été liquidée au début du mois de janvier 2005. Il n’existe donc plus aucune entreprise qui aurait pu profiter directement ou indirectement d’une aide d’État potentielle liée au contrat de V-Bird.
(222)
Il ressort des considérations qui précèdent qu’aucun des contrats figurant dans le tableau 6 ne comprend d’aide d’État.
7.7. Appréciation du bail easyJet de 2004 (mesure 4)
(223)
Certaines parties intéressées ont estimé que le bail easyJet de 2004 avait accordé à easyJet l’utilisation exclusive du terminal B de l’aéroport de Schönefeld et interdit à d’autres compagnies aériennes l’accès à ce terminal.
(224)
Comme indiqué au considérant 55, entre 2004 et 2007, easyJet a loué une surface d’environ […] m2 sous la forme d’espaces de bureaux et de guichets d’enregistrement, ce qui correspond à 24 % de la superficie totale du terminal B. Les espaces publics du terminal B (couloirs, halls et café) sont également accessibles aux passagers d’autres compagnies aériennes, puisqu’il n’existe aucune séparation physique entre le terminal B et le terminal A.
(225)
L’attribution de zones d’enregistrement à certaines compagnies aériennes et l’octroi de droits publicitaires et de valorisation de la marque à ces compagnies dans les zones avoisinantes directes constituent des pratiques courantes dans les aéroports européens et internationaux et ce type d’accord est très répandu.
(226)
Lorsqu’une compagnie aérienne ou un groupement de compagnies aériennes transportent un nombre important de passagers au départ ou à destination d’un aéroport donné, il est particulièrement judicieux, d’un point de vue opérationnel (et donc commercial), de concentrer leurs activités dans un seul terminal. Cela permet d’optimiser les processus opérationnels, tant pour l’aéroport que pour la compagnie aérienne.
(227)
En conséquence, un gestionnaire d’aéroport ne procure pas nécessairement un avantage économique à une compagnie aérienne en lui accordant un droit d’utilisation exclusif de tous les guichets d’enregistrement et les espaces de bureaux d’un terminal. Ce ne pourrait être le cas que si le gestionnaire de l’aéroport octroyait à la compagnie aérienne un droit d’utilisation exclusif de zones excédant les besoins de la compagnie (empêchant ainsi d’autres compagnies aériennes d’utiliser les capacités réellement disponibles) ou si le loyer demandé à la compagnie aérienne était excessivement bas. Comme indiqué plus loin, aucune des conditions susmentionnées ne s’applique au bail easyJet de 2004.
(228)
Depuis le début de ses activités aériennes à Schönefeld, easyJet était de loin la compagnie aérienne dominante. Entre 2004 et 2007, easyJet a assuré le transport de […] à […] % de l’ensemble des voyageurs à Schönefeld. Dès 2003, il était prévu qu’easyJet serait de loin la compagnie aérienne la plus importante en ce qui concerne le volume de trafic. Étant donné l’obligation contractuelle imposant à easyJet de garantir le stationnement d’un certain nombre d’avions à Schönefeld, FBS pouvait tabler sur un nombre de passagers correspondant à partir du moment où easyJet commençait ses activités.
(229)
Selon l’Organisation de l’aviation civile internationale, le terminal B disposait d’une capacité de 600 000 passagers par an. Ce chiffre est nettement inférieur au nombre de passagers qu’easyJet devait transporter au départ et à destination de Schönefeld à partir de 2004 ([…] millions (72)). Cela montre qu’en concluant le bail easyJet de 2004, FBS ne menait nullement une stratégie d’«accumulation de capacités» visant à empêcher d’autres compagnies aériennes de faire concurrence à easyJet. En 2006, […] millions de passagers ont été enregistrés dans le terminal B, sans que d’importantes modifications techniques y aient été apportées. Cela représente plus du double de la capacité théorique. L’enregistrement d’un aussi grand nombre de passagers s’expliquait surtout par le fait que les installations du terminal n’étaient utilisées que par une seule compagnie, ce qui a permis d’optimiser le flux de passagers.
(230)
Pour ce qui est du montant du loyer, il n’est pas pertinent de comparer les loyers pratiqués dans différents aéroports, étant donné que les capacités, les conditions de marché et la qualité des installations des aéroports sont différentes. Les loyers versés par easyJet correspondaient réellement au schéma de loyer de FBS, sans octroi de rabais.
(231)
Dans le terminal B, easyJet payait […] EUR par m2 pour les guichets d’enregistrement et […] EUR par m2 pour les espaces de bureaux. Des tarifs similaires ont été convenus avec d’autres compagnies aériennes pour l’utilisation de surfaces comparables dans d’autres terminaux. Germanwings, par exemple, payait aussi […] EUR par m2 pour utiliser des guichets d’enregistrement du terminal A. Aeroflot devait acquitter […] EUR par m2 pour un espace de bureaux situé dans le terminal A. Condor avait loué des espaces de bureaux dans le terminal B avant easyJet et payait à l’époque un loyer moins élevé pour le même type d’installations. Alors qu’easyJet versait […] EUR par m2 pour des espaces de bureaux, Condor ne devait acquitter que […] EUR par m2.
(232)
Ce type de comparaison est approprié pour déterminer si le bail easyJet de 2004 comportait un avantage économique. Contrairement à un contrat régissant l’ensemble des activités d’une compagnie aérienne dans un aéroport et les relations financières fondamentales entre cette compagnie aérienne et l’aéroport (73), un bail relatif à des guichets d’enregistrement et des espaces de bureaux porte sur l’accès à des installations qui peuvent généralement être considérées comme des installations standards, du moins dans un aéroport donné. En outre, les loyers définis dans ce type de contrats représentent des montants moindres que les redevances aéroportuaires, les subventions à la commercialisation et d’autres mesures d’incitation financière. Le gestionnaire de l’aéroport n’a donc aucune véritable raison de fixer des loyers sur mesure ou de négocier avec les compagnies aériennes des loyers aussi élevés que possible. D’un point de vue économique, le gestionnaire de l’aéroport a nettement plus intérêt à concentrer les activités d’une compagnie aérienne donnée en un seul endroit pour garantir une efficacité opérationnelle au profit de son client. C’est en particulier le cas lorsque le gestionnaire de l’aéroport cherche, à l’instar de FBS, à attirer des compagnies aériennes et à les inciter à augmenter leur volume de trafic.
(233)
Contrairement à ce que certaines parties intéressées prétendent, il ne serait donc pas forcément judicieux d’attribuer des zones à des compagnies aériennes sur la base d’appels d’offres. Ce genre de pratique semble en effet être très peu courant dans les aéroports européens. Le comportement attendu d’un gestionnaire d’aéroport avisé et guidé par des perspectives de rentabilité consiste à trouver des zones adaptées à la capacité et à d’autres caractéristiques de chaque compagnie aérienne d’importance active dans l’aéroport et à fixer un loyer approprié, en conformité avec les pratiques habituelles dans cet aéroport.
(234)
En conséquence, le montant d’un loyer ne constitue nullement un avantage économique s’il correspond dans une large mesure aux loyers demandés aux autres compagnies aériennes actives dans l’aéroport - ce qui est le cas pour le bail easyJet de 2004.
(235)
De plus, pour un gestionnaire d’aéroport, il est judicieux de conclure ce genre de contrat pour une durée identique à celle du contrat «principal» qui régit les activités de la compagnie aérienne dans l’aéroport, comme c’est le cas du bail easyJet de 2004.
(236)
Concernant le convoyeur de bagages, les systèmes présents dans les terminaux A et B sont identiques sur le plan technique, à l’exception d’un aspect: le convoyeur de bagages du terminal B comprend un appareil à rayons X fixe. Cet appareil a été installé à la demande de la police fédérale, sous peine de retrait de la licence d’exploitation du terminal B. L’équipement technique du convoyeur de bagages du terminal B ne confère à easyJet aucun avantage opérationnel tel qu’un chargement et un déchargement des bagages plus rapides ou plus efficaces. Il permet plutôt un contrôle intégré aux rayons X, ce qui n’a cependant aucune répercussion sur les procédures d’enregistrement de la compagnie aérienne.
(237)
Au contraire, ce système de sécurité intégré pose en réalité des problèmes pratiques pour easyJet. En cas de problème avec un bagage nécessitant un contrôle manuel, le passager doit à nouveau être appelé dans la zone de contrôle du terminal B. Or, à ce moment, le voyageur se trouve déjà dans la salle d’attente avant le décollage et doit donc être informé et ramené dans la zone de contrôle. Il s’agit d’un processus laborieux, qui a pour conséquence que l’heure limite d’enregistrement pour les passagers embarquant dans le terminal B est fixée par Schönefeld à au moins 30 minutes avant le départ. easyJet prévoit actuellement 40 minutes, sans quoi il est impossible de garantir l’achèvement de la procédure en temps utile. De telles contraintes n’existent pas dans le terminal A. On y prévoit habituellement un délai de 20 minutes avant le départ, ce qui ne pose aucun problème sur le plan technique.
(238)
Un autre problème est lié au fait que les convoyeurs de bagages des terminaux B et A ne présentent pas les mêmes risques de dysfonctionnement. En raison de la technique de sécurité intégrée et du degré de complexité supérieur qui en résulte, le convoyeur de bagages du terminal B n’a été disponible que […] % du temps d’exploitation entre mai et décembre 2004, contre […] % pour le convoyeur de bagages du terminal A.
(239)
Il résulte de toutes les considérations qui précèdent qu’aucune des dispositions du bail easyJet de 2004 n’a procuré un avantage économique à easyJet. En conséquence, ce contrat ne constitue pas une aide d’État,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les mesures suivantes, que l’Allemagne a mises en place pour les entreprises mentionnées aux points a) à l), ne constituent pas des aides d’État au sens de l’article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l’Union européenne:
a)
l’accord de contrôle et de transfert des bénéfices conclu le 6 août 1992 entre Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH et Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
le contrat conclu le 19 décembre 2003 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH et easyJet Airline Company Ltd;
c)
le contrat conclu le 31 mars 2003 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH et Ryanair Limited;
d)
le contrat conclu le 28 avril 2004 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH et Ryanair Limited;
e)
le contrat conclu le 14 octobre 2003 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH et Germanwings GmbH;
f)
le contrat conclu le 23 décembre 2004 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH et Germanwings GmbH;
g)
le contrat conclu le 22 octobre 2003 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH et Volare Airlines S.p.A.;
h)
le contrat conclu le 3 novembre 2003 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH et V-Bird Airlines BV;
i)
le contrat conclu le 6 juin 2004 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH et Icelandair Reykjavik Airport;
j)
le contrat conclu le 17 mai 2004 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH et Norwegian Air Shuttle AS;
k)
le contrat conclu le 13 mai 2004 entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH et Aer Lingus Limited;
l)
le bail relatif à l’utilisation de certains espaces et de certaines installations du terminal B de l’aéroport de Schönefeld conclu entre Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH et easyJet Airline Company Ltd.
Article 2
La République fédérale d’Allemagne est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 20 février 2014.