ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 9. července 2014
o opatření SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP), které provádí Dánsko a Švédsko v případě skupiny Scandinavian Airlines
(oznámeno pod číslem C(2014) 4532)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2014/938/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí, kterým se Komise rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie ve věci podpory SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Koncem října 2012 Dánsko, Norsko a Švédsko (dále společně jen „dotčené státy“) neformálně kontaktovaly Komisi a Kontrolní úřad ESVO v souvislosti se svým záměrem podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ve prospěch skupiny Scandinavian Airlines (dále jen „společnost SAS“, „skupina SAS“ či „společnost“). Dne 12. listopadu 2012 se dotčené státy rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, aniž by však tento krok Komisi formálně oznámily.
(2)
Dne 14. listopadu 2012 se Komise věcí nového revolvingového úvěrového nástroje začala ex officio zabývat. Komise zaslala Dánsku a Švédsku ve dnech 29. listopadu 2012, 18. prosince 2012, 28. ledna 2013 a 18. února 2013 žádosti o informace, na něž ve dnech 6. prosince 2012, 8. ledna 2013, 5. a 13. února 2013 a 22. března 2013 obdržela odpovědi. V dopise ze dne 3. června 2013 poskytly Dánsko a Švédsko doplňující informace.
(3)
Dne 20. listopadu 2012 navíc Komise obdržela stížnost od společnosti Ryanair a následně dne 4. února 2013 stížnost od Sdružení evropských nízkonákladových leteckých dopravců (European Low Fares Airline Association, dále jen „ELFAA“), k nimž Dánsko a Švédsko podaly připomínky v dopise ze dne 22. března 2013.
(4)
Dopisem ze dne 19. června 2013 oznámila Komise Dánsku a Švédsku své rozhodnutí (dále „rozhodnutí o zahájení řízení“) zahájit v souvislosti s touto podporou řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“). Dánsko a Švédsko podaly k rozhodnutí o zahájení řízení připomínky v dopisech ze dne 19. srpna 2013.
(5)
Rozhodnutí Komise zahájit řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) dne 28. září 2013. Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k uvedeným opatřením podaly připomínky.
(6)
Dne 28. října obdržela Komise připomínky od skupiny SAS a od společnosti Foundation Asset Management Sweden AB (dále jen „společnost FAM“) (3). Dne 5. listopadu 2013 Komise tyto připomínky postoupila Dánsku a Švédsku, aby na ně mohly reagovat. V dopisech ze dne 4. a 5. prosince 2013 dánské a švédské úřady uvedly, že k připomínkám skupiny SAS a společnosti FAM nemají žádné připomínky.
(7)
Komise si dopisem ze dne 25. února 2014 od Dánska a Švédska vyžádala další informace, oba členské státy na něj odpověděly dne 25. března 2014. V dopisech ze dne 5. a 7. března 2014 navíc dánské a švédské úřady Komisi informovaly, že se společnost SAS rozhodla nový revolvingový úvěrový nástroj zrušit a prozkoumat jiné možnosti, jak posílit svou kapitálovou základnu. Toto zrušení nabylo účinnosti dne 4. března 2014.
(8)
Švédsko a Dánsko dopisem ze dne 4. července 2014 respektive dopisem ze dne 7. července 2014 vyjádřily svůj souhlas s tím, že se vzdávají práv plynoucích z článku 342 SFEU ve spojení s článkem 3 nařízení ES 1/1958 a že toto rozhodnutí bude přijato a oznámeno v angličtině.
(9)
V rámci tohoto řízení je k posouzení toho, zda Dánsko a Švédsko dodržely ustanovení SFEU, příslušná výlučně Komise. Na druhou stranu je k posouzení toho, zda ustanovení Dohody o Evropském hospodářském prostoru (dále jen „dohoda o EHS“) dodrželo Norsko, podle čl. 109 odst. 1 této dohody ve spojení s článkem 24 Dohody mezi státy ESVO o zřízení Kontrolního úřadu a Soudního dvora příslušný Kontrolní úřad ESVO. Podle ustanovení čl. 109 odst. 2 dohody o EHS a protokolu 27 k této dohodě mají dále za účelem zajištění jednotného uplatňování v celém EHS Kontrolní úřad ESVO a Komise spolupracovat, vyměňovat si informace a navzájem konzultovat politické otázky týkající se kontroly i jednotlivých případů.
(10)
Ve světle výše uvedeného a vzhledem k tomu, že oba orgány jsou v této věci příslušné paralelně, spolupracovala Komise před přijetím tohoto rozhodnutí s Kontrolním úřadem ESVO a věc s ním konzultovala.
2. SKANDINÁVSKÝ TRH LETECKÉ DOPRAVY
(11)
V období let 2001 až 2011 skandinávský trh letecké dopravy (zahrnující Dánsko, Švédsko, Finsko a Norsko) vyjádřený sedadlokilometry ve vztahu k dostupným sedadlům (4) podle dostupných údajů vzrostl o 126 %. Téměř veškerý tento nárůst na skandinávském trhu v oblasti přepravy na krátké vzdálenosti lze přičíst nízkonákladovým dopravcům, zejména společnostem Norwegian Air Shuttle a Ryanair. Odhaduje se, že nízkonákladové společnosti se na růstu v tomto období podílely 90 % (5).
(12)
Navzdory tomu, že se zvýšil význam nízkonákladových leteckých společností, zůstává na skandinávském trhu největším hráčem společnost SAS, jejíž podíl na trhu v roce 2011 dosahoval 35,6 %, což je podstatně méně než podíl přesahující 50 %, kterého tato společnost dosahovala před deseti lety. Podíl společnosti Norwegian Air Shuttle dosahoval v témže roce 18,7 % a podíl společnosti Ryanair pak 6,8 %.
3. PŘÍJEMCE
(13)
Společnost SAS je vlajkovým dopravcem dotčených států, největší leteckou společností ve Skandinávii a osmou největší leteckou společností v Evropě. Je také zakládajícím členem Star Alliance. Sídlo této skupiny leteckých společností, jejíž součástí jsou společnosti Scandinavian Airlines, Widerøe (6) a Blue1, je ve Stockholmu a jejím hlavním evropským a mezikontinentálním uzlem je letiště v Kodani. V roce 2013 přepravila společnost SAS přibližně 28 milionů cestujících, přičemž její obrat se pohyboval okolo 42 miliard SEK.
(14)
V současnosti vlastní 50 % společnosti SAS dotčené státy: 21,4 % připadá na Švédsko, 14,3 % na Dánsko a 14,3 % na Norsko. Hlavním soukromým akcionářem je nadace Knuta a Alice Wallenbergových („nadace KAW“) s podílem 7,6 %, velikost podílů zbylých akcionářů nepřesahuje 1,5 %.
Tabulka 1
Hlavní akcionáři společnosti SAS AB k 31. březnu 2012 (7)
Akcionář
Celkem (%)
Švédský stát
21,4
Dánský stát
14,3
Norský stát
14,3
Nadace Knuta a Alice Wallenbergových
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Dánská národní banka
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0.3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
Finanční situace SAS je již několik let neutěšená, mezi lety 2008 a 2013 byla společnost opakovaně ve ztrátě. V listopadu 2012 snížila ratingová agentura Standard and Poor's („S&P“) rating této společnosti z B- na CCC+ (8). Tržním prostředím, jež se vyznačovalo vysokými cenami paliv a nejistou poptávkou, se tyto problémy zvýraznily.
(16)
Z výročních zpráv společnosti SAS konkrétně vyplývá, že mezi lety 2008 a 2012 zaznamenala tato společnost každý rok výrazné ztráty a vykazovala významné částky čistého finančního dluhu.
Tabulka 2
Klíčové finanční údaje společnosti SAS za období 2007-2012 (v milionech SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(leden-říjen)
Výnosy
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Čistý finanční dluh
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Zisk před zdaněním (EBT)
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Čistý zisk
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Peněžní tok za daný rok
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Návratnost použitého kapitálu (v %)
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Návratnost po zdanění vzhledem k účetní hodnotě vlastního kapitálu (v %)
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Poměr úrokového krytí (v %)
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
Protože se její finanční situaci zhoršovala, realizovala společnost SAS v letech 2009-2010 program výrazného snížení nákladů („Core SAS“). Při provádění tohoto programu musela společnost SAS získat od svých akcionářů vlastní kapitál, a to prostřednictvím dvou emisí s předkupním právem: i) v hodnotě 6 miliard SEK v dubnu 2009 a ii) v hodnotě 5 miliard SEK v květnu 2010 (10).
(18)
Finanční problémy SAS kulminovaly v roce 2012, kdy společnost představila obchodní plán „4 Excellence Next Generation“ (dále jen „plán 4XNG“), který její vedení považovalo za „poslední výzvu“ pro společnost SAS (11). V listopadu 2012 se navíc v tisku objevila zpráva o možném úpadku společnosti SAS (12).
4. POPIS OPATŘENÍ: NOVÝ REVOLVINGOVÝ ÚVĚROVÝ NÁSTROJ V ROCE 2012
(19)
Podobně jako ostatní letecké společnosti na celém světě spoléhá i společnost SAS při zajištění minimální úrovně likvidity na vnější úrokové nástroje. Od 20. prosince 2006 spoléhala skupina SAS na revolvingový úvěrový nástroj, který měl skončit v červnu 2013 („starý revolvingový úvěrový nástroj“). Hodnota starého revolvingového úvěrového nástroje dosahovala 366 milionů EUR, přičemž tento nástroj poskytlo výhradně několik bank ([…] (13)). Jeho součástí byla i řada doplňkových finančních ujednání neboli podmínek, jako například […].
(20)
Vzhledem ke zhoršení výsledků společnosti se vedení skupiny SAS v prosinci 2011 rozhodlo starý revolvingový úvěrový nástroj plně vyčerpat. Poté, co dceřiná společnost skupiny SAS (konkrétně Spanair) v lednu 2012 podala návrh na vyhlášení úpadku, začala skupina SAS jednat s bankami a 15. března 2012 se dohodla na změně doplňkových ujednání. V důsledku této změny doplňkových ujednání se zvýšily náklady na čerpání starého revolvingového úvěrového nástroje, zpřísnily podmínky čerpání a společnosti SAS vznikla povinnost okamžitě splatit čerpanou částku v plné výši. Skupina SAS navíc musela věřitelům předložit plán rekapitalizace, který muselo schválit její představenstvo a hlavní akcionáři, tedy dotčené státy a nadace KAW.
(21)
Plán rekapitalizace vycházel z tzv. plánu 4XNG, na němž se pracovalo již na počátku roku 2012. Plán 4XNG zohledňoval také obavy, které byly v souvislosti se stávajícím obchodním plánem skupiny SAS nazvaným „4 Excellence“ („plán 4X“) vyjádřeny […] v květnu 2012. Skupina SAS prohlašovala, že by se díky plánu 4XNG mohla stát finančně soběstačnou leteckou společností. Plán stanovil řadu finančních cílů, které skupina SAS musí ve finančním roce 2014/2015 splnit. K těmto cílům patřilo mj. dosažení ziskového rozpětí před zdaněním a úrokovými náklady (EBIT) přes 8 %, poměru finanční připravenosti přes 20 % a poměru vlastního kapitálu a celkových aktiv přes 35 %. Předpokládalo se, že plán 4XNG umožní skupině SAS zvýšit zisk před zdaněním (EBT) o přibližně 3 miliardy SEK ročně, přičemž jeho provedení si vyžádá náklady na restrukturalizaci a jednorázové náklady ve výši přibližně 1,5 miliardy SEK.
(22)
Dalším cílem plánu 4XNG bylo připravit společnost na zavedení nových účetních pravidel pro důchody, a to od listopadu 2013, přičemž se očekávalo, že tato pravidla budou mít negativní dopad na vlastní kapitál skupiny SAS. Plán dále obsahoval závazek dokončit plán pozbytí aktiv a financování v celkovém rozsahu asi 3 miliardy SEK v potenciálních čistých peněžních výnosech z prodeje. Součástí pozbytí aktiv byl (14) i) prodej společnosti Widerøe, dceřiné regionální letecké společnosti v Norsku (15), ii) prodej menšinového podílu v […], iii) prodej podílů v nemovitostech spojených s letištěm, iv) externí zajištění pozemního odbavování (16), v) prodej leteckých motorů (17), vi) prodej a zpětný pronájem či další finanční transakce, pokud jde o […], vii) externí zajištění služeb řídicích systémů a telefonních center (18) a viii) prodej nebo zajištěné financování tří letadel typu Q400.
(23)
Dotčené státy trvají na tom, že plán 4XNG je samofinancující, což znamená, že společnost SAS z provozní činnosti a pozbytím aktiv nesouvisejících s její hlavní činností získá dostatek peněžních prostředků k financování počátečních nákladů na realizaci plánu 4XNG. Společnost SAS však měla obavy z toho, že se investoři vzhledem k významným počátečním nákladům na realizaci plánu 4XNG budou domnívat, že její situace z hlediska likvidity je neutěšená. Společnost SAS tedy požádala, aby byl spolu se zavedením nového revolvingového nástroje podporovaného dotčenými státy a nadací KAW prodloužena platnost revolvingového úvěrového nástroje starého. Společnost SAS však tvrdí, že ani starý (prodloužený) revolvingový úvěrový nástroj ani nový revolvingový úvěrový nástroj nebude čerpán.
(24)
Diskuse o novém revolvingovém úvěrovém nástroji začaly 4. června 2012 (19). Banky, které byly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje věřiteli, zpočátku v souladu s plánem rekapitalizace (viz bod 20 výše) požadovaly, aby členské státy znovu poskytly vlastní kapitál, např. prostřednictvím emise s předkupním právem, protože nebyly ochotny podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji samy. Dotčené státy však tuto myšlenku odmítly.
(25)
Po určitém vyjednávání banky souhlasily se zřízením nového revolvingového úvěrového nástroje, který sestaví společně s dotčenými státy a nadací KAW a jenž se bude z hlediska struktury vyznačovat naprostou rovnoprávností, tj. neuplatní se v něm podřízené postavení či nepřiměřená práva na zajištění. Je třeba poznamenat, že původně měl nový revolvingový úvěrový nástroj dosahovat objemu [3-6] miliard SEK, přičemž k dispozici bylo zajištění ve výši pouze [1-4] miliard SEK. Dne 22. října 2012 byl objem nového revolvingového úvěrového nástroje s konečnou platností snížen na 3,5 miliardy SEK (přibližně 400 milionů EUR).
(26)
Nový revolvingový úvěrový nástroj poskytly tytéž banky jako nástroj starý (s jednou výjimkou (20)) spolu s dotčenými státy a nadací KAW. Dotčené státy tedy v souladu s výší svého podílu ve společnosti SAS poskytly 50 % nového revolvingového úvěrového nástroje a zbývajících 50 % poskytly banky a nadace KAW. Dotčené státy a nadace KAW se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely za týchž podmínek (poplatky, úrokové sazby, doplňková ujednání) jako banky.
(27)
Níže jsou uvedeny hlavní charakteristiky nového revolvingového úvěrového nástroje:
-
Byl rozdělen do dvou podnástrojů v objemu 2 miliard SEK(nástroj A) a 1,5 miliardy SEK(nástroj B), do nichž příslušné státy přispěly 50 % hodnoty. Součástí cenových podmínek u obou nástrojů byl přímý poplatek, poplatek za poskytnutí úvěru, poplatek za užívání, marže a výstupní poplatek.
-
Aby mohla společnost SAS revolvingový úvěrový nástroj čerpat, musela splnit určité podmínky, přičemž tyto podmínky byly u nástroje B přísnější než u nástroje A (21).
-
V novém revolvingovém úvěrovém nástroji byl zachován balíček prvků zajištění ze starého revolvingového úvěrového nástroje, věřitelům bylo navíc poskytnuto zajištění na všechny akcie ve společnosti Widerøe a všechna ostatní nezatížená dlouhodobá aktiva, jež skupina SAS vlastnila k prosinci 2012. Nový revolvingový úvěrový nástroj tak měl přednostní zajištění na mnoho aktiv společnosti SAS, mj. i 100 % akcií jejích dceřiných společností Widerøe a SAS Spare Engine, 18 letadel a řadu nemovitostí. Účetní hodnota těchto zajištění byla stanovena na přibližně 2,7 miliardy SEK(tj. přibližně 75 % hodnoty nového revolvingového úvěrového nástroje) a byla poměrně rozdělena mezi nástroj A a nástroj B.
-
Nástroj B bylo možné čerpat pouze poté, co bude plně vyčerpán nástroj A. Po 1. lednu 2014 z něj společnost SAS mohla čerpat pouze za podmínky, že došlo k dokončení prodeje aktiv nebo akcií společnosti Widerøe.
-
Datem splatnosti nového revolvingového úvěrového nástroje byl 31. březen 2015.
(28)
Podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje byly sjednány 25. října 2012. Zřízení nástroje však bylo podmíněno mj. souhlasem parlamentů všech dotčených států a podpisem kolektivních smluv s letovými posádkami a palubními průvodčími.
(29)
Dotčené státy předložily zprávu, kterou připravila společnost CITI ze dne 7. listopadu 2012 („zpráva společnosti CITI“) a jejímž cílem bylo posoudit, zda by se soukromý investor nacházející se v situaci, jež by se co nejvíce podobala situaci dotčených států, případně mohl podílet na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za obdobných podmínek. Pro případ úspěšné realizace plánu 4XNG v jeho základním scénáři došla zpráva společnosti CITI k závěru, že důsledkem účasti dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji by (od listopadu 2012 do března 2015) byla vnitřní míra návratnosti („IRR“) ve výši [90-140] %, [4-9]násobná návratnost investice a nárůst hodnoty vlastního kapitálu téměř o [700-1 200] %. Zpráva společnosti CITI došla k závěru, že návratnost, kterou požadovaly dotčené státy, by tedy byla minimálně totožná jako návratnost, již by v podobné situaci požadovali soukromí investoři. Ve zprávě společnosti CITI však nebylo posouzeno, s jakou pravděpodobností společnost SAS „základní scénář“ plánu 4XNG úspěšně provede, ani to, jaký dopad budou mít odchylky od „základního scénáře“, např. pokud by se nepodařilo zpeněžit aktiva nesouvisející s hlavní činností.
(30)
Dne 19. prosince 2012 oznámila společnost SAS, že veškeré podmínky nezbytné k tomu, aby nový revolvingový úvěrový nástroj vstoupil v platnost (viz bod 28 výše), jsou splněny, a to včetně souhlasu parlamentů v dotčených členských státech. Počínaje tímto dnem byl až do 3. března 2014 účinný nový revolvingový úvěrový nástroj, který tak nahradil revolvingový úvěrový nástroj starý (22).
(31)
Dopisem ze dne 3. června 2013 Dánsko a Švédsko vysvětlily, že prodej 80 % akcií společnosti Widerøe (viz bod 22 výše) vedl k tomu, že se dotčené státy a věřitelské banky se společností SAS dohodly na změně podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje, přestože smlouva o změně ještě nebyla formálně podepsána. V připomínkách, které během formálního vyšetřovacího řízení podaly, informovaly dánské a švédské úřady Komisi, že smlouvu o změně nového revolvingového úvěrového nástroje podepsaly všechny strany a že tato změna vstoupí v platnost, jakmile bude převod společnosti Widerøe dokončen, tj. 30. září 2013. Tato změna sestávala z těchto kroků:
-
Objem nástroje A bude snížen z 1,173 miliardy SEK na 0,8 miliardy SEK a jeho splatnost bude prodloužena o pět měsíců, tj. do 1. června 2014.
-
Společnost SAS dá do zástavy [0,5-0,8] miliardy SEK v hotovosti jako zajištění nástroje A. Na zbývající [0,1-0,4] miliardy SEK se budou vztahovat zajištění, která jsou již v dohodě o novém revolvingovém úvěrovém nástroji uvedena.
-
Částka 0,2 miliardy SEK z nástroje A bude zrušena, jakmile dojde k částečnému pozbytí úseku pozemního odbavování. Než byl nový revolvingový úvěrový nástroj dne 4. března 2014 zrušen, uzavřela společnost SAS s potenciálním kupcem prohlášení o záměru (23).
-
Objem nástroje B bude z 1,5 miliardy SEK snížen na 1,2 miliardy SEK.
5. ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(32)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o tom, že se účast dotčených států, nadace KAW a bank na novém revolvingovém úvěrovém nástroji uskutečnila za rovných podmínek, a to zejména z těchto důvodů:
-
Vzhledem ke své účasti na starém revolvingovém úvěrovém nástroji měly banky již dříve vůči společnosti SAS expozici. Banky svůj vklad do nového revolvingového úvěrového nástroje dokonce snížily přibližně na polovinu, a omezily tak svou expozici vůči společnosti SAS v souvislosti s revolvingovým úvěrovým nástrojem přibližně o 50 %, zatímco dotčené státy - kterým se vzhledem k trvale negativním výsledkům společnosti SAS emise s předkupním právem z let 2009 a 2010 nijak nevrátily - svou expozici vůči společnosti SAS navýšily.
-
Skutečnost, že společnost SAS v lednu 2012 starý revolvingový úvěrový nástroj zcela vyčerpala, mohla ovlivnit rozhodnutí věřitelských bank o účasti na novém nástroji, které tak mohly usilovat o to, aby se vyhnuly dalšímu čerpání prostředků a zajistily si vzhledem k potížím společnosti, že jejich vklady do revolvingového úvěrového nástroje nebudou zcela ztraceny.
-
Komisi nebylo jasné, zda rozhodnutí bank podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji bylo ovlivněno tím, že dotčené státy v předchozích letech poskytovaly společnosti SAS trvalou podporu. Komise dále konstatovala, že zapojení dotčených států je nezbytným předpokladem k tomu, aby se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji mohly podílet i soukromé hospodářské subjekty.
-
Komise si nebyla jista, zda lze účast nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji srovnávat s účastí soukromého investora, vzhledem k tomu, že nadace KAW má vůči společnosti SAS expozici nejen v souvislosti s podílem jejích akcií, který drží, ale také prostřednictvím banky SEB.
(33)
Komise si dále kladla otázku, zda lze účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji z pohledu akcionáře považovat za racionální, či nikoliv, a zda by takováto účast byla v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, i pokud by se odhlédlo od argumentace účastí za rovných podmínek. Komise v tomto ohledu posuzovala, zda jsou předpoklady, o něž se plán 4XNG opírá, dostatečně podložené na to, aby přiměly soukromého investora k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, a zda analýzy citlivosti, jež byly v rámci tohoto plánu provedeny, nejsou příliš optimistické.
(34)
Komise například poukázala mj. na optimistická čísla v plánu, pokud jde o růst trhu v sedadlokilometrech ve vztahu k dostupným sedadlům a růst HDP i 0 % inflaci, jež se pro období let 2015-2017 předpokládala. Dále vyjádřila pochyby, zda v době podpisu smlouvy o novém revolvingovém úvěrovém nástroji bylo možné předpokládat, že všechny iniciativy zaměřené na úspory nákladů a pozbytí aktiv budou úspěšně provedeny.
(35)
Co se týče podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje a posouzení společnosti CITI týkajícího se očekávané návratnosti při účasti dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, zdůraznila Komise, že se ve zprávě společnosti CITI neposuzoval plán 4XNG ani nebyla provedena analýza citlivosti finančního modelu, a že se společnost CITI v této zprávě opírala pouze o informace, které jí byly poskytnuty. Komise dále zdůraznila, že ve zprávě společnosti CITI nebylo zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje oceněno z pohledu soukromého investora v tržním hospodářství a že zde nebyl vzat v potaz dopad možných alternativních scénářů pracujících s méně příznivými předpoklady (včetně neplnění závazků) na analýzu návratnosti. Komise v tomto směru konstatovala, že podle zprávy společnosti CITI byla pravděpodobnost toho, že by společnost SAS v následujících třech letech nedostála svým závazkům, nulová, což se zdá být podceněním rizika.
(36)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem nemohla Komise vyloučit, že by účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji mohla společnost SAS zvýhodnit ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(37)
Komise v neposlední řadě vyjádřila pochybnosti o tom, zda je možné nový revolvingový úvěrový nástroj považovat za slučitelný s vnitřním trhem, pokud měla být v jeho rámci poskytnuta státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Komise v tomto směru posuzovala, zda lze uplatnit některé z důvodů slučitelnosti, které stanoví čl. 107 odst. 1 SFEU. S ohledem na povahu opatření a na obtíže společnosti SAS Komise konstatovala, že jedinými relevantními kritérii se zdají být pravidla týkající se státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU na základě pokynů Společenství pro státní podporu na záchranu a restrukturalizaci podniků v obtížích (24) („pokyny k záchraně a restrukturalizaci“). Komise však dospěla k předběžnému závěru, že podmínky státní podpory na záchranu a restrukturalizaci podle pokynů k záchraně a restrukturalizaci zřejmě nejsou naplněny.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
6.1. Připomínky Dánska a Švédska
(38)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že podmínky jejich účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji byly tržní, protože jejich účast se vzhledem k účasti bank a nadace KAW uskutečnila za rovných podmínek, což vylučuje, že by došlo ke státní podpoře.
(39)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že společnost SAS ze starého revolvingového úvěrového nástroje během období, kdy probíhalo vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji, ani jednou nečerpala. V tomto směru poukazují na změny starého revolvingového úvěrového nástroje, k nimž došlo v březnu 2012 a jež zaváděly ještě přísnější podmínky čerpání, a tvrdí, že od konce června 2012 mohly banky případnou žádost společnosti SAS o čerpání odmítnout. V březnu 2012 společnost SAS částku čerpanou z revolvingového úvěrového nástroje plně splatila a od té doby ze starého revolvingového úvěrového nástroje nečerpala. Tyto banky lze tedy opodstatněně považovat za „vnější“ investory, kteří se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílejí za podmínek, jež jsou vzhledem k dotčeným státům rovné (25), a aniž by měly vůči společnosti SAS nějakou významnou nezajištěnou expozici (26).
(40)
Co se týče účasti nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji spolu s bankami, zastávají dánské a švédské úřady názor, že hospodářská expozice nadace KAW vůči bance SEB je pouze omezená, a že nemohla její rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ovlivnit.
(41)
Dánsko a Švédsko jsou nadto přesvědčeny, že plán 4XNG je realistický a lze jej úspěšně realizovat. Zastávají názor, že všechna hlediska a všechny předpoklady, včetně prognóz výnosů („ukazatele RASK“) (27), opatření k úspoře nákladů a plánovaná pozbytí aktiv, byly pečlivě prověřeny s ohledem na splnění finančních cílů v rámci plánu 4XNG na období 2014-2015. Plán 4XNG - a všechny předpoklady, o něž se opírá, - navíc pečlivě posoudili externí finanční poradci dotčených států (Goldman Sachs) i bank ([…]), přičemž tento plán byl podle jejich připomínek a doporučení následně upraven. Dánsko a Švédsko dále zdůrazňují, že očekávání úspěšné realizace plánu při rozhodování o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji navíc podpořila skutečnost, že odkládací podmínkou pro nový revolvingový úvěrový nástroj bylo uzavření nových kolektivních smluv. Podle Dánska a Švédska nasvědčuje vývoj od prosince 2012 a zrušení nového revolvingového úvěrového nástroje dne 4. března 2014 tomu, že plán bude mít očekávané výsledky (28).
(42)
Dánsko a Švédsko tvrdí, že podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje odpovídají běžným tržním podmínkám, neboť jsou srovnatelné s podmínkami u obdobných transakcí, a nový revolvingový úvěrový nástroj se navíc v porovnání s většinou analyzovaných transakcí vyznačuje vyššími přímými poplatky a přísnějšími podmínkami čerpání. Co se týče balíčku prvků zajištění, uvádí Dánsko a Švédsko, že vlastní finanční rizika věřitelských bank jsou zanedbatelná, neboť odhadovaná hodnota zajištění jasně převyšuje objem nástroje A. V případě likvidace by tedy pohledávky všech věřitelských bank byly uspokojeny z balíčku prvků zajištění nebo z jiných aktiv společnosti SAS, která by bylo možné prodat, např. […], její podíl v […] atd. Výše uvedený argument podporuje také to, že během první poloviny roku 2013 skutečně došlo ke zrušení významné části závazků v rámci nástroje A. Podle Dánska a Švédska to dokazuje, že banky při rozhodování, zda se budou spolu s dotčenými státy a nadací KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílet, jednaly tržně a obezřetně.
(43)
Dánsko a Švédsko v neposlední řadě také uvádějí, že účast na novém revolvingovém úvěrovém nástroji přinesla věřitelům, kteří na něj poskytli prostředky, významnou návratnost, a to aniž by společnost SAS musela z nástroje čerpat. Tato skutečnost by měla podpořit názor, že účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji spolu s nadací KAW a bankami je plně v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
6.2. Připomínky skupiny SAS
(44)
Skupina SAS tvrdí, že dotčené státy se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako akcionáři, ne jako veřejné orgány. Z tohoto pohledu bylo namístě dát účasti na takovémto nástroji přednost před kapitálovým vkladem, a to vzhledem k výraznému výnosu pro akcionáře/věřitele z poplatků i vzhledem k pravděpodobnému nárůstu hodnoty akcií.
(45)
Pokud jde o zásadu rovných podmínek, uvádí skupina SAS, že byla naplněna vzhledem k tomu, že banky vůči SAS neměly žádnou expozici, a proto by se s nimi mělo zacházet jako s „vnějšími“ investory. Účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji navíc neměla vliv na chování bank, neboť akcionáře o tuto účast požádala společnost SAS, a nikoliv banky. Skupina SAS dále tvrdí, že banky se rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek vzhledem k dotčeným státům a nadaci KAW na základě velmi pozitivních výsledků analýzy rizik a výnosů.
(46)
Skupina SAS dále potvrzuje tvrzení Dánska a Švédska, že předpoklady, ze kterých plán 4XNG vycházel, byly dostatečně podložené a dotčené prognózy ohledně tří hlavních faktorů, tedy růstu trhu v sedadlokilometrech ve vztahu k dostupným sedadlům, růstu HDP v období let 2015-2017 a předpokládané 0 % inflaci, velmi reálné. Všechny věřitelské banky rizika spojená s realizací plánu důkladně prověřily, přičemž se zaměřily především na ukazatel RASK, který je klíčovým ukazatelem ziskovosti společnosti.
(47)
Skupina SAS zároveň tvrdí, že balíček prvků zajištění byl posouzen dostatečně a že riziko toho, že by společnost SAS neplnila podmínky realizace plánu 4XNG, bylo zmírněno. Nasvědčuje tomu i to, že odkládací podmínkou pro vstup věřitelů do nového revolvingového úvěrového nástroje byly úspory nákladů a že pro úspěšnou realizaci plánu bylo klíčové uzavření nových kolektivních smluv v listopadu 2012.
(48)
Skupina SAS dále kritizuje Komisi, že nevzala v úvahu možnost úpadku a to, že by dotčené státy ztratily hodnotu svého společného podílu, pokud by nový revolvingový úvěrový nástroj nebyl poskytnut. Skupina SAS v této souvislosti zdůrazňuje, že se dotčené státy na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako klíčoví akcionáři společnosti SAS s cílem zajistit si odpovídající návratnost svých investic.
(49)
Skupina SAS v neposlední řadě uvádí, že se díky realizaci plánu 4XNG podařilo dosáhnout zisku před zdaněním ve výši 3 miliard SEK, v důsledku čehož společnost SAS v období od listopadu 2012 do července 2013 zaznamenala pozitivní výsledek.
6.3. Připomínky společnosti FAM
(50)
Podle společnosti FAM, která je odpovědná za správu aktiv nadace KAW, se nadace KAW rozhodla podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji bez ohledu na svůj podíl v bance SEB a na expozici SEB vůči společnosti SAS. Společnost FAM tvrdí, že nadace KAW nemá v bance SEB většinový podíl, ani nelze říci, že by banku SEB ovládala.
(51)
Společnost FAM posoudila plán 4XNG, finanční rizika s ním spojená a balíček prvků zajištění, a dospěla k závěru, že účast na novém revolvingovém úvěrovém nástroji je v zájmu nadace KAW. V tomto ohledu porovnala vyhlídky ochrany dlouhodobých investic nadace KAW do společnosti SAS a možnou budoucí návratnost těchto investic i vysoké poplatky, které by společnost SAS v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje zaplatila na jedné straně, a likvidaci společnosti SAS na straně druhé, která z jejího hlediska nepředstavovala ekonomicky zajímavou variantu.
(52)
Společnost FAM také souhlasí s Dánskem, Švédskem a skupinou SAS v tom, že se všichni akcionáři podíleli na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek, aniž by se uplatnila jakákoliv forma podřízení, nepřiměřených práv na zajištění či jiných nerovných podmínek. Rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vycházelo z podrobné analýzy vyhlídek na ziskovost v důsledku toho, že společnost SAS bude v budoucnu silná a konkurenceschopná.
(53)
Společnost FAM v neposlední řadě souhlasí s názorem Dánska a Švédska, že rozhodnutí věřitelských bank podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vycházelo z obchodních úvah, neboť v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje byla stávající expozice těchto bank pouze teoretická. Společnost FAM tvrdí, že banky měly k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji ještě menší motivaci než dotčené státy a nadace KAW, které mohly spoléhat na růst ceny akcií. Proto má za to, že je zásadu rovných podmínek třeba považovat za naplněnou.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
7.1. Existence státní podpory
(54)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.“
(55)
Pojem státní podpory se vztahuje na jakoukoli výhodu financovanou ze státních prostředků poskytnutou přímo či nepřímo státem jako takovým nebo zprostředkujícím subjektem jednajícím na základě svěřených pravomocí.
(56)
Má-li určité opatření představovat státní podporu, musí být financováno ze státních prostředků a musí je být možnost státu přičíst. Za státní prostředky se v zásadě považují prostředky některého z členských států a jeho veřejných orgánů, jakož i prostředky veřejných podniků, v nichž mají veřejné orgány přímo nebo nepřímo kontrolní vliv.
(57)
Je nepochybné, že dotčené opatření obnášelo státní prostředky, neboť bylo financováno z prostředků pocházejících z rozpočtů dotčených států, a že lze toto opatření státu přičíst. Lze zejména poukázat na skutečnost, že dánský i švédský parlament účast obou států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji schválily (viz bod 30 výše).
(58)
Dotčené opatření by muselo narušovat hospodářskou soutěž či představovat hrozbu v tomto směru a pravděpodobně ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(59)
Z ustálené judikatury vyplývá, že pokud finanční podpora poskytnutá některým z členských států posiluje postavení podniku oproti jiným podnikům, jež jsou při obchodu v rámci Unie jeho konkurenty, pak je dán přinejmenším potenciální vliv na obchod mezi členskými státy a na hospodářskou soutěž (29). V tomto ohledu zastává Komise názor, že tuto podmínku by splňovala jakákoli potenciální hospodářská výhoda poskytnutá společnosti SAS ze státních prostředků. Společnosti SAS konkurují jiné letecké společnosti v Evropské unii a v Evropském hospodářském prostoru, zejména od 1. ledna 1993, kdy vstoupila v platnost třetí fáze liberalizace letecké přepravy („třetí balíček“) (30). Kromě toho letecké dopravě u cest na relativně kratší vzdálenosti v rámci EU konkuruje i doprava silniční a železniční, a mohli by proto být dotčeni i silniční a železniční dopravci.
(60)
Jediným z kritérií pojmu státní podpory, kterým je třeba se v tomto případě zabývat, je, zda opatření společnosti SAS selektivně poskytuje nepatřičnou hospodářskou výhodu.
(61)
Vzhledem ke zrušení nového revolvingového úvěrového nástroje ode dne 4. března 2014 posuzovala Komise, zda nový revolvingový úvěrový nástroj od svého zřízení v roce 2012 do svého zrušení v roce 2014 poskytoval společnosti SAS selektivně nepatřičnou hospodářskou výhodu.
7.2. Hospodářská výhoda pro společnost SAS
(62)
K určení toho, zda byla společnosti SAS poskytnuta státní podpora ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, či nikoliv, posoudí Komise, zda byla letecké společnosti poskytnuta hospodářská výhoda, kterou by za běžných tržních podmínek nezískala. Komise ke zkoumání této otázky uplatňuje zásadu investora v tržním hospodářství; podle této zásady by se o státní podporu nejednalo v případě, že by za obdobných okolností soukromý investor, jehož velikost by byla srovnatelná s velikostí příslušných orgánů ve veřejném sektoru a jenž by jednal v běžných tržních podmínkách v tržním hospodářství, mohl být motivován k tomu, aby ve prospěch příjemce provedl dotčené opatření.
(63)
Komise tedy na základě zásady investora v tržním hospodářství musí posoudit, zda by soukromý investor uzavřel posuzovanou transakci za týchž podmínek. Hypotetický soukromý investor jedná jako obezřetný poskytovatel kapitálu, který usiluje o maximalizaci svých zisků, aniž by však podstupoval příliš velká rizika v poměru k výnosu (31).
(64)
Příspěvek z veřejných prostředků v zásadě nepředstavuje státní podporu, pokud k němu dochází souběžně s významným kapitálovým vkladem soukromého investora, který proběhl za srovnatelných okolností a za srovnatelných podmínek (rovné podmínky) (32).
7.2.1. Rovné podmínky při účasti států, nadace KAW a bank na novém revolvingovém úvěrovém nástroji
(65)
Komise konstatuje, že věřitelské banky, které se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely, se podílely také na revolvingovém úvěrovém nástroji starém. V novém revolvingovém úvěrovém nástroji však dotčené státy svou expozici vůči společnosti SAS navýšily, zatímco banky svůj vklad snížily přibližně na polovinu (z 366 milionů EUR na asi 200 milionů EUR), čímž svou celkovou stávající expozici v rámci revolvingového úvěrového nástroje vůči společnosti SAS přibližně o 50 % omezily. Vzhledem k tomu vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, že by mohl být argument rovných podmínek naplněn, neboť se nezdálo, že by postavení dotčených států a bank bylo srovnatelné.
(66)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS argumentují tím, že věřitelské banky při jednání o své účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji žádnou expozici v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje neměly. Tyto banky by proto měly být považovány za „vnější“ investory v postavení srovnatelném s dotčenými státy a nadací KAW.
(67)
Komise konstatuje, že společnost SAS v lednu 2012 starý revolvingový úvěrový nástroj (viz bod 20 výše) zcela vyčerpala. Změny starého revolvingového úvěrového nástroje v březnu 2012 dokonce mj. zahrnovaly i podmínku úplného a okamžitého splacení čerpané částky. Dotčené částky byly v plné výši splaceny v březnu 2012, přičemž změny starého revolvingového úvěrového nástroje, jež byly v témže měsíci přijaty, společnosti SAS následně čerpání z tohoto nástroje nesmírně komplikovaly (33). Společnosti SAS byla také uložena povinnost předložit do června 2012 plán rekapitalizace, který muselo schválit její představenstvo a rovněž dotčené státy a nadace KAW jako hlavní akcionáři. Banky tento plán nejprve odmítly. Teprve v listopadu 2012 se dotčené státy poté, co revidovaný plán 4XNG pečlivě posoudily, rozhodly k účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji a banky je následovaly.
(68)
Dánské a švédské úřady a skupina SAS proto tvrdí, že společnost SAS žádat o čerpání starého revolvingového úvěrového nástroje fakticky nemohla. Banky, které si této situace byly vědomy, se musely rozhodnout, zda pokračovat v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje až do uplynutí jeho platnosti v červnu 2013, nebo se s dotčenými státy a nadací KAW podílet na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za rovných podmínek, a to přes skutečnost, že dotčené státy a nadace KAW, měly jako akcionáři po provedení plánu 4XNG větší motivaci se na tomto nástroji podílet vzhledem k možnosti dosáhnout zvýšení hodnoty svých akcií.
(69)
Ačkoliv Komise považuje za pravděpodobné, že přinejmenším ty z bank, které vůči společnosti SAS neměly jiné nezajištěné dvoustranné expozice, nebyly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje v době, kdy se rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji, významně exponovány, zastává také názor, že přesto existovalo riziko, že společnost SAS mohla před zřízením nového revolvingového úvěrového nástroje podmínky čerpání splnit. Skutečnost, že se tak nestalo a že starý revolvingový úvěrový nástroj nebyl poté, co byl v březnu 2012 v plné výši splacen, využit, je v tomto směru irelevantní. Z tohoto hlediska se situace jeví tak, že banky měly v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje vůči společnosti SAS určitou míru expozice, kterou se státy (a nadace KAW) nevyznačovaly. Komise proto nemůže přijmout argument dánských a švédských úřadů, že se banky na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílely jako „vnější“ investoři bez ohledu na svou expozici v rámci starého revolvingového úvěrového nástroje.
(70)
Komise nadto nemůže souhlasit s Dánskem a se Švédskem, že expozice některých bank ve formě dvoustranných nástrojů spojených se starým revolvingovým úvěrovým nástrojem (34) nepředstavovala během období vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji žádné finanční riziko vzhledem k tomu, že tyto nástroje by bývaly nemohly být čerpány, pokud by nebyl starý revolvingový úvěrový nástroj čerpán v plné výši. Jak je uvedeno výše, existovalo riziko, byť nesporně malé, že podmínky čerpání mohly být splněny, přestože po změnách v březnu 2012 a zavedení přísných podmínek, byla pravděpodobnost, že společnost SAS bude starý revolvingový úvěrový nástroj čerpat, velice malá.
(71)
Nadto se zdá, že některé banky byly vůči společnosti SAS exponovány i jinak. Například kromě účasti na starém revolvingovém úvěrovém nástroji měla […] k 30. září 2012 nezajištěnou (a nečerpanou) dvoustranou expozici vůči společnosti SAS ve výši [200-600] milionů SEK, a rovněž nezajištěnou expozici na kreditních kartách ve výši [500-900] milionů SEK. Mohla proto odpovídat za pokrytí veškerých nákladů na poskytnutí náhrady zákazníkům, pokud by společnost SAS zrušila příslušné lety. Přestože tato nezajištěná expozice na kreditních kartách tvořila pouze [0-2] % z celkového úvěrového portfolia […] ve výši přibližně [1 000-3 000] miliard SEK, představovala i tak finanční riziko, a nelze tedy přijmout tvrzení, že […] byla při rozhodování o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji vůči dotčeným státům ve srovnatelném postavení.
(72)
Tři další banky měly nadto expozici ve formě nesplacených nástrojů na financování letadel (např. […]). Ačkoliv dotčené státy tvrdí, že tato financování byla zajištěna letadly, a nepředstavovala pro banky finanční riziko, protože je bylo možné na trhu snadno prodat, fakticky to prokázáno nebylo. Zůstává nejasné, zda by v případě urgentního prodeje letadel byla celková částka skutečně získána zpět v plné výši.
(73)
V rozhodnutí o zahájení řízení si navíc Komise kladla otázku, zda jednání bank mohlo být ovlivněno jednáním dotčených států, a to vzhledem k průběžné finanční podpoře, kterou dotčené státy letecké společnosti v minulých letech poskytovaly (např. problémy emisí s předkupním právem v letech 2009 a 2010). Banky kromě toho byly, jak je vysvětleno v bodech 23 a 24 výše, ochotny se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji podílet pouze pod podmínkou, že se na něm budou podílet i dotčené státy.
(74)
Komise má v zásadě za to, že podmínku rovných podmínek nelze uplatnit v případech, kdy je účast dotčených států nezbytným předpokladem toho, aby se na dotčené transakci podíleli soukromí provozovatelé.
(75)
V průběhu formálního vyšetřovacího řízení Dánsko, Švédsko a skupina SAS argumentovaly tím, že při vyjednávání o novém revolvingovém úvěrovém nástroji se banky v žádné fázi necítily být jednáním dotčených států v minulosti a jejich ochotou nadále společnost SAS podporovat „zasaženy“, a to bez ohledu na to, že prognózy dotčených států týkající se výnosů při emisích s předkupním právem z let 2009 a 2010 se nenaplnily.
(76)
Komise nemůže vyloučit možnost, že by soukromé hospodářské subjekty nebyly ochotny do podniku, jejž v minulosti charakterizovaly takovéto výsledky a u kterého jsou prognózy nepředvídatelné, investovat jinak než při účasti dotčených států. Zároveň nemůže vyloučit ani to, že dotčené státy, které odmítly poskytnout nový vlastní kapitál a podílet se na podřízeném revolvingovém úvěrovém nástroji, již nechtěly do společnosti SAS vkládat další prostředky. Bez ohledu na tyto úvahy Komise stále není přesvědčena o tom, že účast států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji proběhla za podmínek, jež byly ve vztahu k podmínkám věřitelských bank rovné, a to vzhledem k tomu, že účast dotčených států vedla ke snížení celkové expozice bank vůči společnosti SAS v rámci revolvingového úvěrového nástroje přibližně o 50 %, zatímco dotčené státy svou expozici vůči této společnosti týmž krokem navýšily.
(77)
Pokud jde o to, zda lze jednání nadace KAW považovat za referenční kritérium, které umožňuje stanovit, jak by v dané situaci jednal soukromý investor, či nikoliv, vyplynulo z formálního vyšetřovacího řízení, že expozice nadace KAW vůči společnosti SAS prostřednictvím podílu v bance SEB byla menší, než se uvádělo v rozhodnutí o zahájení řízení. Vzhledem k tomu, že nadace KAW je pouze menšinovým akcionářem banky SEB a expozice banky SEB vůči společnosti SAS je omezená, lze dovozovat, že podíl nadace KAW na novém revolvingovém úvěrovém nástroji byl motivován vyhlídkami na ziskovost investice.
(78)
Formální vyšetřovací řízení Komisi nad rámec skutečností uvedených výše neumožnilo dospět s jistotou k závěru, že dotčená transakce proběhla za rovných podmínek.
(79)
Nezávisle na posouzení rovnosti podmínek zkoumala Komise také to, zda účast dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji lze z hlediska akcionářů považovat za racionální, či nikoliv a zda by naplnila zásadu investora v tržním hospodářství, i pokud by se rovností podmínek neargumentovalo.
7.2.2. Posouzení účasti států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji z hlediska zásady investora v tržním hospodářství
(80)
Otázka, kterou je třeba se zabývat, zní, zda by se soukromý investor v téže situaci jako dotčené státy, tj. stávající akcionáři společnosti SAS, za okolností podobných těm, s nimiž byly v roce 2012 dotčené státy konfrontovány, na novém revolvingovém úvěrovém nástroji za podobných podmínek podílel, či nikoliv (35).
(81)
V tomto ohledu jsou poučné nezávislé analýzy, které před dojednáním nového revolvingového úvěrového nástroje provedly externí finanční poradenské společnosti (konkrétně společnost Goldman Sachs International a společnost CITI jako poradenské společnosti dotčených států a […] jako poradenská společnost věřitelských bank). Podle Dánska a Švédska se dotčené státy rozhodly podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji teprve poté, co plán 4XNG podrobně posoudili jejich externí poradci, a po úpravě podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje.
(82)
Komise vyjádřila ve svém rozhodnutí o zahájení řízení k rozsahu zprávy zpracované společností CITI určité výhrady, ovšem Dánsko a Švédsko vysvětlily, že se jejich rozhodnutí podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji se opíralo o všechny analýzy zpracované jejich finančními poradci, a zpráva společnosti CITI by proto neměla být posuzována izolovaně.
(83)
Finančním poradcům byl mj. zadán úkol, aby v tomto směru zpracovali kritickou analýzu plánu 4XNG a nového revolvingového úvěrového nástroje a relevantních citlivých a zranitelných míst. Tato analýza byla provedena na základě série zpráv s odkazem na historické výsledky společnosti SAS a na jiná referenční odvětvová kritéria. Poradci v souvislosti s plánem 4XNG i novým revolvingovým úvěrovým nástrojem vydali různá doporučení týkající se strategií ke zmírňování rizik. V souladu s těmito doporučeními požadovaly dotčené státy řadu úprav plánu 4XNG (aby se urychlila opatření na úsporu nákladů a aby se plán přizpůsobil dalším iniciativám) a rovněž úpravy podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje tak, aby se snížila pravděpodobnost čerpání.
(84)
Při analýze plánu 4XNG externí poradci určili klíčové oblasti možného rizika, mj. oblast cílů na poli úspory nákladů, oblast pozbytí aktiv a oblast tlaku na ukazatel RASK, a věnovali jim zvláštní pozornost. Toto posouzení rizik vyústilo mj. v následující úvahy:
-
Cíle na poli úspory nákladů
V návaznosti na doporučení externích poradců byl plán 4XNG upraven a posílen tak, aby zahrnoval iniciativy na poli úspory nákladů v rozsahu přibližně [1-4] miliardy SEK za rok (oproti původnímu cíli [1-4] miliardy SEK za rok tedy došlo k nárůstu). Ačkoliv mezi možnými problémy, jež byly určeny, figurovalo i nesplnění cílů na poli úspory nákladů, klíčovým krokem k odstranění rizik spojených s plánem 4XNG před dojednáním nového revolvingového úvěrového nástroje bylo uzavření nových kolektivních smluv, v jejichž rámci by došlo ke snížení mezd a výhod zaměstnanců, a změny penzijního plánu v listopadu 2012. To mělo za následek přímé úspory nákladů ve výši necelých [0-3] miliard SEK za rok […], jež musely být na žádost států úspěšně realizovány předtím, než mohl nový revolvingový úvěrový nástroj nabýt účinnosti.
-
Pozbytí aktiv
V návaznosti na to, že původní předpoklady ohledně pozbytí aktiv zpochybnil externí finanční poradce, a také vzhledem k novým informacím, které během tohoto procesu vyšly najevo, se konečný seznam plánovaných pozbytí aktiv v plánu 4XNG odchýlil od seznamu, který společnost SAS původně sestavila (36). Finanční poradce dotčených států nakonec dospěl k závěru, že pozbytí aktiv (v odhadované hodnotě přibližně 3,0 miliardy SEK) obsažené v konečném plánu 4XNG je v předpokládaném časovém rámci proveditelné. Nový revolvingový úvěrový nástroj nadto obsahoval ustanovení upravující načasování prodeje společnosti Widerøe a nařizující použít výnosy z pozbytí aktiv důsledně ke splacení tohoto nástroje.
-
Tlak na ukazatel RASK
S přihlédnutím k relevantním údajům o historických trendech, prognózám třetích stran a známým změnám v konkurenčním prostředí v příslušné době byly posouzeny předpoklady, z nichž se při odhadu tlaku na výnosy a ukazatel RASK vycházelo. Nemělo se tedy za to, že by tyto předpoklady představovaly významné riziko, že se realizací plánu 4XNG nedosáhne očekávaných výsledků.
(85)
Co se týče pochybností Komise o optimistickém pohledu na konkrétní faktory v plánu 4XNG (např. růst trhu měřeno ukazatelem RASK, prognózy vývoje HDP a 0 % inflace v období 2015-2017) vyjádřené v rozhodnutí o zahájení řízení, vyplývá z informací předložených během formálního vyšetřovacího řízení Dánskem, Švédskem a skupinou SAS, že tyto odhady zohlednily zejména hlavní trhy, na kterých je společnost SAS aktivní. Projevila se zde i výraznější expozice společnosti vůči severní spíše než jižní Evropě a také její expozice vůči americkému trhu a asijskému trhu. Z učiněných vyjádření dále vyplývá, že odhadovaná inflace nákladů ve výši 0 % za rok v období 2015-2017 představuje čistý výsledek spojení základní míry inflace ve výši 2 % za rok (což odpovídá odhadované výši inflace v EU) a předpokladu, že bude možné její vliv neutralizovat prostřednictvím nových opatření ke snížení nákladů.
(86)
Pokud jde o nedostatečné testování citlivosti u analýzy vnitřní míry návratnosti uvedené ve zprávě společnosti CITI (viz bod 35 výše) a o počáteční obavy Komise ohledně potenciálního dopadu méně optimistických scénářů, obdržela Komise od Dánska a Švédska v jejich vyjádřeních k rozhodnutí o zahájení řízení dodatečné informace o rozsahu provedené analýzy citlivosti. Při zpracovávání plánu 4XNG v období červen-září 2012 v tomto směru společnost Goldman Sachs představila řadu testů citlivosti. Revidovaná analýza v září 2012 ukázala, že společnosti SAS nedojdou peněžní prostředky ani při scénářích s horšími výsledky, tj. že by se ve všech analyzovaných případech hotovostní pozice společnosti SAS udržela nad spodní hranicí pásma revolvingového úvěrového nástroje. Mělo se však za to, že k zachování důvěry trhů je zapotřebí mechanismus k zajištění likvidity a že revolvingový úvěrový nástroj zůstává nejrealističtější možností, jak tuto záložní likviditu získat.
(87)
Komise tedy bere na vědomí sérii finančních revizí plánu 4XNG (včetně rozsáhlé analýzy a testování různých iterací tohoto plánu). Komise si je rovněž vědoma výsledných požadavků dotčených států na snížení rizik při provádění a na vytvoření konsolidovaného plánu restrukturalizace ještě před vstupem do nového revolvingového úvěrového nástroje. Tyto kroky se zdají být v souladu s postupem obezřetného soukromého investora v tržním hospodářství. I tak je ovšem třeba zvážit, zda podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje odpovídaly, či neodpovídaly tomu, co by soukromý investor v tržním hospodářství v téže situaci jako dotčené státy, tj. stávající akcionáři společnosti SAS, býval přijal.
(88)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS vysvětlily, že specifickým rysem odvětví letecké dopravy je nutnost zachovat si vysokou úroveň finanční připravenosti tak, aby bylo možno udržet si důvěru zákazníků i zúčastněných stran, pokud jde o schopnost společnosti i nadále vykonávat svou činnost. Vzhledem k finančním potížím, jimž společnost SAS v roce 2012 čelila, a situaci v oblasti likvidity, jež v uvedené době panovala, byla pravděpodobně jedním z motivů pro účast dotčených států jakožto akcionářů společnosti SAS na novém revolvingovém úvěrovém nástroji snaha zabránit větším ztrátám či úpadku v případě rozsáhlého odčerpávání likvidity společnosti.
(89)
V tomto ohledu se zdá být patrné, že státy při dokončování podmínek nového revolvingového úvěrového nástroje čerpaly z doporučení nezávislých finančních poradců. Zdá se dokonce, že podmínky nového revolvingového úvěrového nástroje byly celkově zaměřeny na zmírnění hlavních zjištěných obchodních rizik. Jak se uvádí v bodě 84, klíčovou odkládací podmínkou pro realizaci nového revolvingového úvěrového nástroje bylo například úspěšné uzavření nových kolektivních smluv s letovými posádkami. Navíc se vzhledem k podmínkám čerpání platným pro nástroj B zdálo být velmi nepravděpodobné, že by k jeho čerpání mohlo dojít dříve než v březnu 2015 (37). Doplňková finanční ujednání, jež byla s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem spojena, byla také z hlediska struktury koncipována tak, aby společnost SAS v případě, že se jí nepodaří naplnit klíčové finanční prognózy obsažené v plánu 4XNG, neměla k revolvingovému úvěrovému nástroji přístup nebo aby musela vrátit veškeré částky, které za dotčenou dobu z revolvingového úvěrového nástroje čerpala (38).
(90)
Nad rámec výše uvedených zjištění navíc Komise obdržela další informace týkající se přiměřenosti podkladového zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje. Ve zprávě z května 2012 zpracovala […] nezávislé ocenění společnosti Widerøe a některých hmotných aktiv (včetně náhradních motorů, příslušných letadel, řady menších nemovitostí a některého vybavení), jež byly následně použity k zajištění nového revolvingového úvěrového nástroje. Ačkoliv se pozornost soustředila na společnost Widerøe, která se považovala za nejvýznamnější aktivum v rámci balíčku prvků zajištění, a posouzení dalších aktiv vycházelo z omezenějších informací, dosáhla v souhrnném ocenění celková hodnota aktiv výše přibližně [1-4]-[3-6] miliard SEK. Celková odhadovaná hodnota aktiv, která byla použita k zajištění, tedy převyšuje objem nástroje A. Podle názoru Dánska a Švédska se tento stav považoval pro věřitele nového revolvingového úvěrového nástroje za dostatečně uspokojivý vzhledem k tomu, že pravděpodobnost, že společnost SAS někdy bude čerpat nástroj B, se, jak je uvedeno výše, považovala za zanedbatelnou.
(91)
Vlastní finanční rizika spojená s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem dále zmírňovala ustanovení o povinné platbě předem a/nebo zrušení závazků v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje v případě, že by společnost SAS pozbyla určitých aktiv nebo využila jiných možností financování. Tato ustanovení o platbě předem a zrušení závazků měla za následek postupné snižování potenciálních ztrát. Celkový objem nového revolvingového úvěrového nástroje byl v důsledku prodeje společnosti Widerøe a na základě dohody, jež vstoupila v platnost po uskutečnění uvedeného prodeje v září roku 2013 (viz bod 31 výše) dokonce snížen z 3,5 na 2 miliardy SEK.
(92)
Zdá se tedy, že byl přijat komplexní a soudržný soubor opatření, jež se konkrétně zaměřila na zajištění další životaschopnosti společnosti SAS v období let 2012-2015 a snížení hlavních finančních rizik spojených s novým revolvingovým úvěrovým nástrojem.
(93)
Komise dále uznává, že je zapotřebí zvážit, zda mohl být srovnatelný soukromý investor za podobných tržních podmínek jako dotčené státy (tj. stávající akcionáři společnosti SAS) motivován k tomu, aby ve prospěch příjemce provedl dotčené opatření. Z toho důvodu je rovněž účelné zohlednit pro srovnání možné hypotetické situace, k nimž by došlo, pokud by dotčené opatření podniknuto nebylo.
(94)
Dánsko, Švédsko a skupina SAS v tomto ohledu ve svých vyjádřeních k rozhodnutí o zahájení řízení tvrdí, že by v případě, že by revolvingový úvěrový nástroj v roce 2012 nebyl poskytnut, pravděpodobně došlo k úpadku. Podle Dánska a Švédska by tak dotčeným státům vznikla celková ztráta ve výši 1 044 milionů SEK, tj. ve výši hodnoty jejich celkového akciového podílu. Zohledňovala se také vyhlídka ztráty budoucích kapitálových zisků v případě úspěšného provedení plánu 4XNG. Pro srovnání: Dánsko a Švédsko ve svých vyjádřeních odhadují, že pokud by společnost SAS nedostála svým závazkům v rámci nového revolvingového úvěrového nástroje, činila by celková možná ztráta vyplývající ze společného podílu dotčených států a jejich vkladů do revolvingového úvěrového nástroje v nejkrajnějším případě až kolem [1 000-3 000] milionů SEK (39).
(95)
V případě úpadku společnosti SAS se tedy případné další ztráty související s účastí dotčených států na novém revolvingovém úvěrovém nástroji (tj. přibližně 447,5 milionu SEK, pokud vyjdeme z ilustračního příkladu uvedeného Dánskem a Švédskem) jeví jako relativně omezené ve srovnání se ztrátou, k níž by tak jako tak došlo v souvislosti s jejich akciovými podíly. Z porovnání této poměrně omezené postupné změny v rámci scénáře s nedosažením výsledků (scénář s úpadkem), s nímž dotčené státy pracovaly, s možným pozitivním efektem pro dotčené státy při úspěšném provedení plánu 4XNG podle všeho vyplývá další argument ve prospěch rozhodnutí dotčených států o účasti na novém revolvingovém úvěrovém nástroji. Při nejoptimističtějším „základním“ scénáři se ve zprávě společnosti CITI celková výše možného kapitálového zisku dotčených států odhaduje na [7 000-12 000] milionů SEK. Ačkoliv Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila určité výhrady k optimismu takovýchto růstových prognóz, uznává, že i v konzervativnějších příznivých scénářích by potenciální kapitálový zisk stále mohl výrazně převyšovat potenciální ztráty při scénářích nepříznivých.
(96)
Komise tedy bere na vědomí výše uvedené posouzení rizik a výnosů, jakož i rozsáhlý přezkum a testování plánu 4XNG, dodatečná ověření podkladového kolaterálu, (40) ustanovení o zrušení a platbách předem, která vedla k postupnému snižování potenciálních ztrát (41), a různá další opatření ke zmírnění rizik začleněná do nového revolvingového úvěrového nástroje (42). Při zohlednění výše uvedeného se rozhodnutí dotčených států podílet se na novém revolvingovém úvěrovém nástroji zdá být v souladu s kroky soukromého hospodářského subjektu, jenž by jednal s cílem dosáhnout běžné tržní návratnosti s ohledem na konkrétní situaci dané společnosti v dané době.
(97)
V návaznosti na skutečnosti uvedené výše dochází Komise k závěru, že se dotčené státy v postavení stávajících akcionářů společnosti SAS při rozhodnutí podílet se společně s nadací KAW a věřitelskými bankami v období od prosince 2012 do března 2014 na novém revolvingovém úvěrovém nástroji řídily přiměřenými a realistickými vyhlídkami na ziskovost. Z jejich účasti tedy pro společnost SAS neplynuly žádné výhody ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
7.3. Závěr ohledně existence státní podpory
(98)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že účast Dánska a Švédska na novém revolvingovém úvěrovém nástroji nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(99)
Závěrem Komise konstatuje, že Dánsko a Švédsko souhlasily s přijetím a oznámením tohoto rozhodnutí v anglickém znění,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování společnosti Scandinavian Airlines prostřednictvím nového revolvingového úvěrového nástroje, který Dánské království a Švédské království zřídily v prosinci roku 2012, nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království a Švédskému království.
V Bruselu dne 9. července 2014.
DÉCISION DE LA COMMISSION
du 9 juillet 2014
concernant la mesure SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) mise en œuvre par le Danemark et par la Suède en faveur de Scandinavian Airlines
[notifiée sous le numéro C(2014) 4532]
(Le texte en langue anglaise est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
(2014/938/UE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne, et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
vu la décision par laquelle la Commission a décidé d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne à l'égard de l'aide SA.35668 (13/C) (ex 13/NN) (ex 12/CP) (1),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément auxdits articles et vu ces observations,
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
À la fin du mois d'octobre 2012, le Danemark, la Suède et la Norvège (ci-après les «États») ont contacté de manière informelle la Commission et l'Autorité de surveillance AELE (ci-après l'«Autorité») pour leur faire part de leur intention de participer à une nouvelle ligne de crédit renouvelable en faveur de Scandinavian Airlines (ci-après «SAS», le «groupe SAS» ou l'«entreprise»). Le 12 novembre 2012, les États ont décidé de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable, sans toutefois notifier officiellement la mesure à la Commission.
(2)
Le 14 novembre 2012, la Commission a ouvert une procédure d'office concernant la nouvelle ligne de crédit renouvelable. Elle a adressé des demandes de renseignements au Danemark et à la Suède les 29 novembre 2012, 18 décembre 2012, 28 janvier 2013 et 18 février 2013, auxquelles les deux États ont répondu respectivement les 6 décembre 2012, 8 janvier 2013, 5 et 13 février 2013 et 22 mars 2013. Le Danemark et la Suède ont fourni des renseignements complémentaires par lettre datée du 3 juin 2013.
(3)
Par ailleurs, le 20 novembre 2012, la Commission a reçu une plainte de Ryanair, puis, le 4 février 2013, une plainte de la European Low Fares Airline Association (ELFAA), auxquelles le Danemark et la Suède ont réagi en présentant des observations par lettre datée du 22 mars 2013.
(4)
Par lettre du 19 juin 2013, la Commission a informé les autorités danoises et suédoises de sa décision d'ouvrir la procédure prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après le «TFUE») à l'égard de l'aide susmentionnée (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure»). Les autorités danoises et suédoises ont présenté des observations sur cette décision par lettres datées du 19 août 2013.
(5)
La décision de la Commission d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2) le 28 septembre 2013. La Commission a invité les parties intéressées à présenter leurs observations au sujet des mesures.
(6)
Le 28 octobre 2013, la Commission a reçu des observations du groupe SAS et de Foundation Asset Management Sweden AB (FAM) (3). Le 5 novembre 2013, elle a transmis ces observations aux autorités danoises et suédoises, en leur donnant la possibilité d'y répondre, ce qu'elles ont fait par lettres datées des 4 et 5 décembre 2013, indiquant qu'elles n'avaient pas l'intention de réagir aux observations du groupe SAS et de FAM.
(7)
La Commission a demandé un complément d'information au Danemark et à la Suède par lettre du 25 février 2014, à laquelle les deux États membres ont répondu le 25 mars 2014. En outre, par lettres datées du 5 et du 7 mars 2014, les autorités danoises et suédoises ont informé la Commission que SAS avait décidé d'annuler la nouvelle ligne de crédit renouvelable et d'étudier d'autres solutions pour renforcer son assise financière. L'annulation a pris effet le 4 mars 2014.
(8)
Par lettres datées du 4 et du 7 juillet 2014, la Suède et le Danemark, respectivement, ont accepté de renoncer aux droits que leur confère l'article 342 du TFUE en liaison avec l'article 3 du règlement no 1 et de permettre l'adoption et la notification de la présente décision en anglais.
(9)
Aux fins de la présente procédure, la Commission est seule compétente pour apprécier si les dispositions du TFUE ont été respectées par le Danemark et la Suède. En revanche, conformément à l'article 109, paragraphe 1, de l'accord sur l'Espace économique européen (ci-après l'«accord EEE»), en liaison avec l'article 24 de l'accord entre les États de l'AELE relatif à l'institution d'une Autorité de surveillance et d'une Cour de justice, l'Autorité est compétente pour apprécier si les dispositions de l'accord EEE ont été respectées par la Norvège. De même, conformément à l'article 109, paragraphe 2, et au protocole 27 de l'accord EEE, en vue d'assurer une application uniforme dans tout l'EEE, l'Autorité et la Commission coopèrent, échangent des informations et se consultent sur toute question de politique de surveillance et sur les cas particuliers.
(10)
À la lumière de ce qui précède et compte tenu de la compétence parallèle des deux institutions en l'espèce, la Commission a coopéré avec l'Autorité et l'a consultée avant d'adopter la présente décision.
2. LE MARCHÉ SCANDINAVE DU TRANSPORT AÉRIEN
(11)
Entre 2001 et 2011, le marché scandinave du transport aérien (qui recouvre le Danemark, la Suède, la Finlande et la Norvège) aurait progressé de 126 % en termes de SKO (4). Pratiquement toute la croissance du marché scandinave du transport court-courrier est à mettre sur le compte des transporteurs à bas coûts, en particulier Norwegian Air Shuttle et Ryanair. En effet, il est estimé que ces transporteurs ont généré 90 % de la croissance au cours de cette période (5).
(12)
Malgré l'augmentation de l'importance des transporteurs à bas coûts, le principal acteur sur le marché scandinave reste SAS, qui détenait une part de marché estimée à 35,6 % en 2011, bien loin de ses records à plus de 50 % de la décennie précédente. Les parts de marché de Norwegian Air Shuttle et de Ryanair s'élevaient la même année à 18,7 % et 6,8 %, respectivement.
3. LE BÉNÉFICIAIRE
(13)
SAS est la compagnie aérienne nationale des États, la principale compagnie aérienne de Scandinavie et la huitième en Europe par la taille. Elle est également membre fondateur de Star Alliance. Le groupe, qui se compose de Scandinavian Airlines, Widerøe (6) et Blue1, a son siège à Stockholm, et son principal aéroport pivot pour l'Europe et les vols intercontinentaux est l'aéroport de Copenhague. En 2013, SAS a transporté environ 28 millions de passagers et a enregistré près de 42 milliards de SEK de recettes.
(14)
SAS est actuellement détenue à 50 % par les États: à 21,4 % par la Suède, à 14,3 % par le Danemark et à 14,3 % par la Norvège. Son principal actionnaire privé est la fondation Knut et Alice Wallenberg (ci-après la «fondation KAW»), qui détient 7,6 % du capital social, tandis que les actionnaires restants possèdent des participations égales ou inférieures à 1,5 %.
Tableau 1
Principaux actionnaires de SAS AB au 31 mars 2012 (7)
Actionnaire
Total (%)
Gouvernement suédois
21,4
Gouvernement danois
14,3
Gouvernement norvégien
14,3
Fondation Knut et Alice Wallenberg
7,6
Försäkringsaktiebolaget, Avanza Pension
1,5
A.H Värdepapper AB
1,4
Unionen
1,4
Banque nationale du Danemark
1,4
Robur Försäkring
0,9
Ponderus Försäkring
0,8
Andra AP-fonden
0,5
Tredje AP-fonden
0,5
SSB+TC Ledning Omnibus FD No OM79
0,5
Nordnet Pensionsförsäkring AB
0,4
Swedbank Robur Sverigefond
0,4
Swedbank Robur Sverigefond Mega
0,3
JPM Chase NA
0,3
AMF Aktiefond Småbolag
0,3
JP Morgan Bank
0,3
KPA Pensionsförsäkring AB
0,2
Nomura International
0,2
(15)
SAS est en mauvaise posture financière depuis plusieurs années, enregistrant des pertes récurrentes entre 2008 et 2013. En novembre 2012, Standard and Poor's (S&P) a dégradé sa note de crédit, la faisant passer de B- à CCC+ (8). Ces difficultés se sont trouvées exacerbées par un environnement du marché caractérisé par des coûts de carburant élevés et une demande incertaine.
(16)
En particulier, il ressort des rapports annuels de l'entreprise qu'entre 2008 et 2012, SAS a subi des pertes considérables chaque année et a contracté des dettes financières nettes importantes.
Tableau 2
Principales données financières concernant SAS sur la période 2007-2012 (en millions de SEK) (9)
2007
2008
2009
2010
2011
2012
(janvier-octobre)
Recettes
50 958
52 870
44 918
41 070
41 412
35 986
Dettes financières nettes
1 231
8 912
6 504
2 862
7 017
6 549
Résultat avant impôts
1 044
- 969
- 3 423
- 3 069
- 1 629
- 1 245
Résultat net
636
- 6 360
- 2 947
- 2 218
- 1 687
- 985
Flux de trésorerie de l'exercice
- 1 839
- 3 084
- 1 741
868
- 1 243
- 1 018
Rendement du capital investi - %
6,7
- 19,6
- 11,7
- 7,6
- 2,2
- 8,1
Rentabilité des capitaux propres après impôts - %
3,8
- 47,6
- 26,8
- 17,0
- 12,0
- 24,8
Ratio de couverture des intérêts - %
1,8
- 5,3
- 4,4
- 1,9
- 0,6
- 1,6
(17)
En raison de la détérioration de sa situation financière, SAS a suivi un programme de réduction substantielle des coûts («Core SAS») en 2009/2010. Pour mettre en œuvre ce programme, l'entreprise a dû lever des fonds propres auprès de ses actionnaires, au moyen de deux émissions de droits: i) la première, en avril 2009, portant sur 6 milliards de SEK; et ii) la seconde, en mai 2010, portant sur 5 milliards de SEK (10).
(18)
Les difficultés financières de SAS ont culminé en 2012, lorsque l'entreprise a présenté le plan d'entreprise 4 Excellence Next Generation (ci-après le «plan 4XNG»), perçu par la direction de la compagnie aérienne comme celui de la dernière chance pour SAS (11). En outre, en novembre 2012, la presse s'est fait l'écho de la possibilité que SAS fasse faillite (12).
4. DESCRIPTION DE LA MESURE: LA NOUVELLE LIGNE DE CRÉDIT RENOUVELABLE DE 2012
(19)
Comme d'autres compagnies aériennes dans le monde, SAS a fait appel à des facilités de crédit externes pour conserver un niveau de liquidité minimum. Depuis le 20 décembre 2006, elle s'appuyait sur une ligne de crédit renouvelable arrivant à expiration en juin 2013 (ci-après l'«ancienne ligne de crédit renouvelable»). Cette ligne de crédit s'élevait à 366 millions d'EUR et était exclusivement alimentée par certaines banques [[…] (13)]. Elle était également assortie d'un certain nombre de clauses ou de conditions financières, telles que […].
(20)
En décembre 2011, en raison de la détérioration des résultats, la direction de SAS a décidé d'utiliser l'intégralité de l'ancienne ligne de crédit renouvelable. Après la demande de mise en faillite d'une de ses filiales (Spanair) en janvier 2012, l'entreprise a entamé des négociations avec les banques, avec lesquelles elle est parvenue à un accord sur une révision des clauses le 15 mars 2012. Cette révision a abouti à une augmentation du coût du recours à l'ancienne ligne de crédit renouvelable, à un resserrement des conditions d'utilisation et à l'obligation pour SAS de rembourser intégralement et immédiatement le montant prélevé. En outre, SAS a dû fournir aux prêteurs un plan de recapitalisation qui devait avoir été avalisé par son conseil d'administration et ses principaux actionnaires, à savoir les États et la fondation KAW.
(21)
Le plan de recapitalisation s'appuyait sur le plan 4XNG, qui était déjà en cours d'élaboration au début de 2012. Celui-ci répondait aussi à des préoccupations exprimées par […] concernant le plan d'entreprise existant de SAS, le plan 4 Excellence (ci-après le «plan 4X»), en mai 2012. Selon SAS, le plan 4XNG lui permettrait de se positionner comme une compagnie aérienne autonome sur le plan financier. Il définissait un certain nombre d'objectifs financiers que l'entreprise devait atteindre au cours de l'exercice 2014/2015, parmi lesquels une marge EBIT supérieure à 8 %, un taux de préparation financière supérieur à 20 % et un ratio de fonds propres (fonds propres/actifs) supérieur à 35 %. Le plan 4XNG était supposé permettre à SAS d'améliorer son résultat avant impôts d'environ 3 milliards de SEK par an, tandis que sa mise en œuvre nécessiterait des coûts de restructuration et des coûts ponctuels de l'ordre de 1,5 milliard de SEK.
(22)
Un autre objectif du plan 4XNG était de préparer l'entreprise à l'introduction de nouvelles règles comptables applicables aux retraites à partir de novembre 2013, dont on prévoyait qu'elles auraient une incidence négative sur les fonds propres du groupe SAS. En outre, le plan comprenait un engagement relatif à la mise en œuvre d'un plan de cession d'actifs et de financement, d'un montant total d'environ 3 milliards de SEK de produit net potentiel en espèces. La cession d'actifs comprenait (14): i) la vente de la filiale Widerøe, une compagnie aérienne régionale norvégienne (15), ii) la vente d'une participation minoritaire dans […], iii) la vente d'intérêts immobiliers aéroportuaires, iv) la sous-traitance de service d'escale (16), v) la vente de moteurs d'avion (17), vi) la vente et la cession-bail ou d'autres opérations de financement concernant […], vii) la sous-traitance de systèmes de gestion et de centres d'appel (18) et viii) la vente ou le financement garanti de trois avions Q400.
(23)
Les États insistent sur le fait que le plan 4XNG était autofinancé, ce qui signifie que SAS tirerait suffisamment de liquidités des opérations et des cessions d'activités annexes pour financer le coût initial de la mise en œuvre du plan. SAS s'inquiétait toutefois de la perception qu'avaient les investisseurs de sa mauvaise situation de trésorerie, due aux coûts initiaux élevés liés à la mise en œuvre du plan. En conséquence, l'entreprise a demandé une prolongation de l'ancienne ligne de crédit renouvelable en même temps que l'introduction de la nouvelle ligne de crédit renouvelable financée par les États et la fondation KAW. Toutefois, elle a fait valoir que ni l'ancienne ligne de crédit renouvelable (prolongée) ni la nouvelle ne seraient utilisées.
(24)
Les discussions sur la nouvelle ligne de crédit renouvelable ont débuté le 4 juin 2012 (19). Initialement, conformément au plan de recapitalisation [voir le considérant 20 ci-dessus], les banques prêteuses dans le cadre de l'ancienne ligne de crédit renouvelable ont demandé que les États procèdent à une nouvelle ouverture du capital (une émission de droits, par exemple), car elles ne souhaitaient pas financer seules une nouvelle ligne de crédit renouvelable. Les États ont cependant rejeté cette idée.
(25)
À l'issue de négociations, les banques ont accepté l'idée d'une nouvelle ligne de crédit renouvelable qui serait financée conjointement avec les États et la fondation KAW et serait structurée selon des conditions strictement égales, sans subordination ni droits de sûreté disproportionnés. Il convient de noter que la nouvelle ligne de crédit renouvelable devait initialement s'élever à [3-6] milliards de SEK, alors que les sûretés disponibles ne couvraient que [1-4] milliards de SEK. Le 22 octobre 2012, le montant de la nouvelle ligne de crédit renouvelable a finalement été ramené à 3,5 milliards de SEK (environ 400 millions d'EUR).
(26)
La nouvelle ligne de crédit renouvelable était accordée par les mêmes banques que celles participant à l'ancienne [à une exception près (20)], les États et la fondation KAW. À cet égard, la moitié du financement provenait des États au prorata de leur participation dans SAS et l'autre moitié était fournie par les banques et la fondation KAW. Les États et la fondation KAW ont participé à la nouvelle ligne de crédit renouvelable aux mêmes conditions (commissions, taux d'intérêt, clauses) que les banques.
(27)
Les principales caractéristiques de la nouvelle ligne de crédit renouvelable étaient les suivantes:
-
elle était divisée en deux facilités de, respectivement, 2 milliards de SEK (facilité A) et 1,5 milliard de SEK (facilité B), au financement desquels les États contribuaient pour moitié. Les conditions de prix dont les deux facilités étaient assorties incluaient une commission d'entrée, une commission d'engagement, une commission d'utilisation, une marge et une commission de sortie,
-
SAS devait remplir certaines conditions pour pouvoir utiliser la ligne de crédit renouvelable et ces conditions étaient plus contraignantes pour la facilité B que pour la facilité A (21),
-
la nouvelle ligne de crédit renouvelable reprenait l'ensemble des sûretés constituées pour l'ancienne ligne de crédit renouvelable et les prêteurs se voyaient en outre octroyer une sûreté sur l'ensemble des actions de Widerøe et tous les autres actifs fixes libres d'hypothèque du groupe SAS en décembre 2012. La nouvelle ligne de crédit renouvelable disposait donc d'une sûreté de premier rang sur un certain nombre d'actifs de SAS, notamment l'intégralité des actions des filiales Widerøe et SAS Spare Engine, 18 avions et un certain nombre de biens. La valeur comptable de ces sûretés était estimée à environ 2,7 milliards de SEK (environ 75 % de la nouvelle ligne de crédit renouvelable) et les sûretés étaient réparties au prorata entre la facilité A et la facilité B,
-
SAS ne pouvait utiliser la facilité B qu'après épuisement de la facilité A. Après le 1er janvier 2014, SAS n'aurait pu l'utiliser qu'une fois la vente des actifs ou des actions de Widerøe réalisée,
-
l'échéance de la nouvelle ligne de crédit renouvelable était fixée au 31 mars 2015.
(28)
Les modalités de cette ligne ont été arrêtées le 25 octobre 2012. Elles étaient toutefois subordonnées, entre autres, à l'approbation du parlement de chacun des États et à la signature d'accords avec les syndicats de pilotes et de personnel de cabine.
(29)
Les États ont présenté un rapport élaboré par CITI daté du 7 novembre 2012 qui visait à évaluer si un investisseur privé se trouvant dans une situation aussi proche que possible de celle des États aurait pu participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable selon des modalités similaires. Partant de l'hypothèse d'une mise en œuvre réussie du plan d'entreprise 4XNG dans son scénario de base, CITI concluait dans son rapport que la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable allait générer un taux de rendement interne de l'ordre de [90-140] %, un retour sur l'argent comptant d'environ [4-9]x et une augmentation de la valeur comptable de près de [700-1 200] % (entre novembre 2012 et mars 2015). Le rapport concluait que le rendement exigé par les États serait donc au moins égal à celui exigé par des investisseurs privés se trouvant dans une position similaire. Toutefois, il n'examinait pas la probabilité de réussite de la mise en œuvre du plan 4XNG par SAS dans le scénario de base, ni l'effet qu'auraient des écarts par rapport au scénario de base, tels que, par exemple, l'impossibilité de monétiser des actifs non essentiels.
(30)
Le 19 décembre 2012, SAS a annoncé que toutes les conditions nécessaires à l'entrée en vigueur de la nouvelle ligne de crédit renouvelable (voir le considérant 28 ci-dessus) étaient réunies, y compris l'approbation parlementaire des États. Entre cette date et le 3 mars 2014, la nouvelle ligne de crédit renouvelable était effective et remplaçait l'ancienne (22).
(31)
Par lettre du 3 juin 2013, les autorités danoises et suédoises ont expliqué qu'à la suite de la vente de 80 % des actions de Widerøe (considérant 22 ci-dessus), les États et les banques prêteuses avaient convenu avec SAS d'une modification des modalités et conditions accompagnant la nouvelle ligne de crédit renouvelable, même si l'accord de modification n'avait pas encore été formellement signé. Dans les observations communiquées au cours de la procédure formelle d'examen, les autorités danoises et suédoises ont informé la Commission que la modification de la nouvelle ligne de crédit renouvelable avait été signée par toutes les parties et entrerait en vigueur lorsque l'opération concernant Widerøe serait achevée, c'est-à-dire le 30 septembre 2013. Ces modifications concernaient les éléments suivants:
-
la facilité A serait ramenée de 1,173 milliard de SEK à 0,8 milliard de SEK et son échéance serait prolongée de cinq mois, soit jusqu'au 1er juin 2014,
-
SAS s'engagerait à fournir [500-800] millions de SEK en espèces à titre de sûreté pour la facilité A; les [100-400] millions de SEK restants seraient garantis par les sûretés déjà mentionnées dans l'accord relatif à la nouvelle ligne de crédit renouvelable,
-
200 millions de SEK de la facilité A seraient annulés dès qu'une partie de l'activité de services d'escale serait cédée. À l'annulation de la nouvelle ligne de crédit renouvelable, le 4 mars 2014, SAS avait signé une lettre d'intention avec un acquéreur potentiel (23),
-
la facilité B serait ramenée de 1,5 milliard de SEK à 1,2 milliard de SEK.
5. DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE
(32)
Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission exprimait ses doutes quant à la participation des États, de la fondation KAW et des banques à la nouvelle ligne de crédit renouvelable à égalité de conditions (pari passu), principalement en raison des éléments suivants:
-
l'exposition antérieure des banques à un risque de crédit sur SAS du fait de leur participation à l'ancienne ligne de crédit renouvelable. En effet, les banques ont plus ou moins réduit leur contribution de moitié par rapport à l'ancienne ligne de crédit renouvelable et, de ce fait, diminué leur exposition globale au risque que représente SAS d'environ 50 % en termes de ligne de crédit renouvelable, tandis que les États (qui n'avaient perçu aucun rendement sur les émissions de droits de 2009 et 2010 étant donné la persistance des résultats négatifs de SAS) ont augmenté leur exposition au risque de crédit sur SAS,
-
le fait que SAS ait épuisé l'ancienne ligne de crédit renouvelable en janvier 2012, ce qui aurait pu influencer la décision des banques prêteuses de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable, afin d'éviter tout nouveau prélèvement et de s'assurer que leurs contributions ne seraient pas complètement perdues compte tenu des difficultés de l'entreprise,
-
le fait que la Commission ne puisse déterminer si la décision des États de continuer de soutenir financièrement SAS au cours des années précédentes a pu influencer la décision des banques de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable. La Commission a aussi relevé que la participation des États était une exigence stricte pour que les opérateurs privés participent à la nouvelle ligne de crédit renouvelable,
-
la comparabilité de la participation de la fondation KAW à la nouvelle ligne de crédit renouvelable avec celle d'un investisseur privé, étant donné que la fondation KAW était exposée à un risque de crédit sur SAS non seulement du fait de son statut d'actionnaire, mais également par l'intermédiaire de la banque SEB.
(33)
La Commission s'interrogeait également sur le fait de savoir si la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable pouvait ou non être considérée comme rationnelle du point de vue d'un actionnaire et si elle remplirait le critère de l'investisseur privé en économie de marché si elle ne se déroulait pas dans des conditions pari passu. À cet égard, la Commission a examiné si le plan 4XNG reposait sur des hypothèses suffisamment solides pour convaincre un investisseur privé de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable et si les analyses de sensibilité effectuées dans le cadre du plan n'étaient pas trop optimistes.
(34)
À titre d'exemple, la Commission évoquait, entre autres, les données optimistes du plan concernant la croissance du marché en SKO et en PIB, ainsi que l'inflation nulle prévue pour la période 2015-2017. De même, elle se demandait s'il était possible de prévoir la réussite de la mise en œuvre de toutes les mesures de réduction des coûts et de cession d'actifs au moment de la signature de la nouvelle ligne de crédit renouvelable.
(35)
En ce qui concerne les conditions et modalités de la nouvelle ligne de crédit renouvelable et l'appréciation par CITI du rendement escompté de la participation des États à cette nouvelle ligne de crédit renouvelable, la Commission soulignait le fait que dans son rapport, CITI n'avait pas évalué le plan d'entreprise 4XNG ni procédé à une analyse de sensibilité du modèle financier, mais s'était contentée de se baser sur les informations qui lui avaient été communiquées. Elle faisait également remarquer que CITI n'avait pas évalué la sûreté de la nouvelle ligne de crédit renouvelable du point de vue d'un investisseur privé opérant en économie de marché et qu'elle n'avait pas envisagé l'incidence de scénarios alternatifs possibles fondés sur des hypothèses moins favorables (y compris une défaillance) pour l'analyse du rendement. À cet égard, la Commission notait que dans son rapport, CITI estimait que le risque de défaillance de SAS au cours des trois années suivantes était nul, ce qui semblait sous-estimé.
(36)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission ne pouvait exclure que la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable donne lieu à un avantage en faveur de SAS au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(37)
Enfin, si la nouvelle ligne de crédit renouvelable devait contenir une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, la Commission doutait qu'elle puisse être considérée comme compatible avec le marché intérieur. À cet égard, elle a examiné si un des motifs possibles de compatibilité énoncés dans le TFUE était applicable. En raison de la nature de la mesure et des difficultés de SAS, la Commission considérait que les seuls critères pertinents semblaient être ceux concernant les aides au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté au titre de l'article 107, paragraphe 3, point c), du TFUE sur la base des lignes directrices concernant les aides d'État au sauvetage et à la restructuration d'entreprises en difficulté (24) (les «lignes directrices»). Toutefois, la Commission concluait à titre préliminaire que les conditions pour l'octroi d'une aide au sauvetage et à la restructuration énoncées dans ces lignes directrices ne semblaient pas remplies.
6. OBSERVATIONS CONCERNANT LA DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE
6.1. Observations formulées par le Danemark et par la Suède
(38)
Le Danemark et la Suède soutiennent que leur participation à la nouvelle ligne de crédit renouvelable était conforme aux conditions du marché, car elle était consentie pari passu avec les banques et KAW, ce qui exclut la présence d'une aide d'État.
(39)
Le Danemark et la Suède font valoir que SAS n'a jamais utilisé l'ancienne ligne de crédit renouvelable tout le temps que les négociations sur la nouvelle ligne de crédit renouvelable ont duré. Ils soulignent les modifications apportées à l'ancienne ligne de crédit renouvelable en mars 2012 introduisant des conditions d'utilisation encore plus contraignantes et font valoir qu'à partir de la fin de juin 2012, les banques étaient ainsi en mesure de rejeter toute demande d'utilisation émanant de SAS. Le montant prélevé sur l'ancienne ligne de crédit renouvelable a été intégralement remboursé par SAS en mars 2012 et, à partir de cette date, SAS n'a plus utilisé cette ligne. En conséquence, les banques concernées pouvaient raisonnablement être considérées comme des investisseurs «extérieurs» participant à la nouvelle ligne de crédit renouvelable sur un pied d'égalité avec les États (25), sans exposition importante au risque de crédit sur SAS non assortie de sûretés (26).
(40)
En ce qui concerne la participation de la fondation KAW à la nouvelle ligne de crédit renouvelable aux côtés des banques, les autorités danoises et suédoises sont d'avis que la fondation était exposée à un risque économique limité sur SEB et que celui-ci n'a pas pu avoir une influence sur sa décision de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable.
(41)
De plus, le Danemark et la Suède soutiennent que le plan 4XNG était réaliste et qu'il pouvait être mis en œuvre avec succès. Ils maintiennent que tous les éléments et toutes les hypothèses, y compris les prévisions de recettes (RSKO) (27), les mesures d'économies et les cessions programmées, ont été soigneusement examinés pour atteindre les objectifs financiers fixés dans le plan 4XNG pour la période 2014-2015. En outre, le plan 4XNG (et toutes les hypothèses sur lesquelles il est fondé) a été analysé de manière approfondie par les conseillers financiers externes des États (Goldman Sachs) et des banques ([…]) et a été adapté pour tenir compte de leurs observations et de leurs recommandations. Le Danemark et la Suède soulignent aussi qu'au moment où les parties ont dû décider de leur participation ou non à la nouvelle ligne de crédit renouvelable, la perspective de réussite de la mise en œuvre du plan était renforcée par le fait qu'une condition préalable à la nouvelle ligne de crédit renouvelable était la conclusion de nouveaux accords avec les syndicats. Par ailleurs, selon le Danemark et la Suède, l'évolution de la situation entre décembre 2012 et l'annulation de la nouvelle ligne de crédit renouvelable le 4 mars 2014 a montré que le plan était bien parti pour mener aux résultats escomptés (28).
(42)
En ce qui concerne les modalités et conditions de la nouvelle ligne de crédit renouvelable, le Danemark et la Suède font valoir que celles-ci étaient conformes aux conditions normales de marché, étant donné qu'elles sont similaires à celles d'opérations comparables et que la nouvelle ligne de crédit renouvelable était par ailleurs assortie d'une rémunération d'entrée supérieure et de conditions d'utilisation plus contraignantes que la plupart des opérations analysées. En ce qui concerne l'ensemble des sûretés fournies, le Danemark et la Suède indiquent que les risques financiers réels des banques prêteuses étaient négligeables, car la valeur estimée des sûretés dépassait largement le montant de la facilité A. De ce fait, en cas de liquidation, toutes les créances des banques prêteuses seraient honorées grâce aux sûretés constituées ou à la vente d'autres actifs de SAS susceptibles d'être cédés, comme […], sa participation dans […], etc. Cette affirmation est également confortée par l'annulation effective d'une grande partie des engagements souscrits au titre de la facilité A au cours du premier semestre 2013. Selon le Danemark et la Suède, cela montre que les banques ont agi de manière commerciale et avec prudence lorsqu'elles ont décidé de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable au côté des États et de la fondation KAW.
(43)
Enfin, le Danemark et la Suède signalent que la participation à la nouvelle ligne de crédit renouvelable a généré un rendement important pour les prêteurs sans que SAS n'ait à utiliser la facilité. Tous ces éléments devraient permettre de considérer que la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable aux côtés des banques et de la fondation KAW était pleinement conforme au principe de l'investisseur privé en économie de marché.
6.2. Observations formulées par le groupe SAS
(44)
Le groupe SAS fait valoir que les États ont participé à la nouvelle ligne de crédit renouvelable en leur qualité d'actionnaires, et non d'autorités publiques. Vu sous cet angle, la participation à un tel instrument était préférable à un apport de fonds propres, compte tenu du rendement important généré en faveur des actionnaires/prêteurs au moyen des commissions, ainsi que de la hausse attendue du cours de l'action.
(45)
En ce qui concerne le critère de l'égalité des conditions, le groupe SAS affirme que celui-ci était rempli étant donné que les banques n'étaient exposées à aucun risque de crédit sur SAS et que, de ce fait, il y avait lieu de les considérer comme des investisseurs «extérieurs». En outre, la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable n'a pas influencé le comportement des banques, car c'est SAS (et non les banques) qui a demandé à ce que les actionnaires participent à cette nouvelle ligne. Par ailleurs, le groupe SAS maintient que les banques ont décidé de prendre part à la nouvelle ligne de crédit renouvelable aux mêmes conditions que les États et la fondation KAW sur la base des résultats très favorables de l'analyse des risques et des revenus.
(46)
Le groupe SAS confirme en outre l'affirmation du Danemark et de la Suède, selon laquelle les hypothèses qui sous-tendent le plan 4XNG étaient solides et assorties de prévisions très réalistes en ce qui concerne les trois principaux indicateurs, à savoir une croissance du marché en SKO, une croissance du PIB pour 2015-2017 et une inflation présumée nulle. De même, les risques liés à la mise en œuvre du plan ont été soigneusement soupesés par toutes les banques prêteuses, qui ont été particulièrement attentives à la RSKO, mesure clef de la rentabilité de la compagnie.
(47)
Simultanément, le groupe SAS fait valoir que l'ensemble des sûretés constituées avait été examiné à suffisance et que le risque que SAS soit dans l'incapacité de mettre en œuvre le plan 4XNG était limité. En témoigne le fait que la réalisation d'économies était une condition préalable à la participation des prêteurs à la nouvelle ligne de crédit renouvelable et que la conclusion de nouvelles conventions collectives en novembre 2012 était déterminante pour la réussite de la mise en œuvre du plan.
(48)
Le groupe SAS critique ensuite la Commission au motif qu'elle n'aurait pas pris en considération l'éventualité d'une faillite et le fait que les États auraient perdu la valeur de leur participation cumulée en l'absence de la nouvelle ligne de crédit renouvelable. Dans ce contexte, il souligne que les États ont participé à la nouvelle ligne de crédit renouvelable en leur qualité d'actionnaires stables de SAS en visant un retour sur investissement approprié.
(49)
Enfin, le groupe SAS indique que la mise en œuvre du plan 4XNG a permis de générer des recettes avant impôts de 3 milliards de SEK, ce qui a conduit à un résultat positif pour SAS sur la période allant de novembre 2012 à juillet 2013.
6.3. Observations formulées par FAM
(50)
Selon FAM, la société chargée de gérer les actifs de la fondation KAW, la décision de cette dernière de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable a été prise indépendamment de son intérêt dans SEB et de l'exposition de SEB au risque de crédit sur SAS. FAM fait valoir que la fondation ne détenait pas de participation majoritaire dans SEB et qu'on ne saurait pas non plus considérer qu'elle contrôle SEB.
(51)
FAM a examiné le plan 4XNG, les risques financiers associés et l'ensemble des sûretés constituées et a considéré qu'il était dans l'intérêt de la fondation KAW de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable. À cet égard, elle a comparé deux scénarios: d'une part, la protection de l'investissement à long terme de la fondation dans SAS et les futurs rendements possibles de cet investissement, ainsi que les commissions élevées qui seraient versées par SAS au titre de la nouvelle ligne de crédit renouvelable, et, d'autre part, la liquidation de SAS, option qu'elle n'a pas jugée intéressante d'un point de vue économique.
(52)
FAM considère également, comme le Danemark, la Suède et le groupe SAS, que tous les actionnaires ont participé à la nouvelle ligne de crédit renouvelable dans des conditions égales, sans aucune forme de subordination, droits disproportionnés sur les sûretés ou autres modalités asymétriques. La décision de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable s'est fondée sur une analyse approfondie des perspectives de rentabilité offertes par un groupe SAS puissant et concurrentiel à l'avenir.
(53)
Enfin, FAM partage l'avis du Danemark et de la Suède selon lequel la décision prise par les banques prêteuses de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable s'est fondée sur des considérations commerciales, car leur exposition existante au risque de crédit au titre de l'ancienne ligne de crédit renouvelable n'était que théorique. FAM fait valoir que les banques avaient encore moins d'incitations à participer que les États et la fondation KAW, qui pouvaient escompter une hausse du cours de l'action. Elle maintient donc qu'il y a lieu de considérer que le critère de la participation pari passu est rempli.
7. APPRÉCIATION DE LA MESURE
7.1. Présence d'une aide d'État
(54)
Aux termes de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, «sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(55)
La notion d'aide d'État s'applique donc à tout avantage financé par des ressources d'État et octroyé directement ou indirectement par l'État lui-même ou par un organisme intermédiaire agissant en vertu des pouvoirs qui lui ont été conférés par l'État.
(56)
Pour constituer une aide d'État, une mesure doit être exécutée au moyen de ressources d'État et doit être imputable à l'État. En principe, les ressources d'État sont les ressources d'un État membre et de ses pouvoirs publics, ainsi que les ressources d'entreprises publiques sur lesquelles les autorités publiques peuvent exercer un contrôle direct ou indirect.
(57)
On ne saurait nier que la mesure en question comportait des ressources d'État, dès lors qu'elle était financée par des ressources provenant du budget des États, ni qu'elle était imputable à l'État. En particulier, il est à noter que les parlements danois et suédois ont approuvé la participation des deux États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable (considérant 30 ci-dessus).
(58)
La mesure en question doit fausser ou menacer de fausser la concurrence et être susceptible d'affecter les échanges entre États membres.
(59)
Selon une jurisprudence constante, lorsqu'une aide financière accordée par un État membre renforce la position d'une entreprise par rapport à d'autres entreprises concurrentes dans les échanges au sein de l'Union, il y a affectation, ne fût-ce que potentielle, des échanges entre États membres et de la concurrence (29). À cet égard, la Commission est d'avis que tout avantage économique potentiel accordé à SAS au moyen de ressources d'État remplirait cette condition. SAS est en concurrence avec d'autres compagnies aériennes dans l'Union européenne et au sein de l'EEE, en particulier depuis l'entrée en vigueur du troisième volet de libéralisation du transport aérien («troisième paquet») le 1er janvier 1993 (30). En outre, pour des voyages sur des distances relativement plus courtes au sein de l'Union européenne, l'avion est en concurrence avec le rail et la route et, de ce fait, les transporteurs routiers et ferroviaires pourraient aussi être affectés.
(60)
Le seul élément de la notion d'aide d'État qui est donc en cause est la question de savoir si la mesure a conféré à SAS un avantage économique sélectif indu.
(61)
Compte tenu de l'annulation de la nouvelle ligne de crédit renouvelable le 4 mars 2014, la Commission a apprécié si cette nouvelle ligne avait ou non conféré un avantage économique sélectif indu à SAS entre sa mise en place, en 2012, et son annulation, en 2014.
7.2. Avantage économique en faveur de SAS
(62)
Pour déterminer si une aide d'État a été accordée ou non à SAS au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, la Commission appréciera si la compagnie aérienne a reçu un avantage économique dont elle n'aurait pas bénéficié dans les conditions normales du marché. Pour examiner ce point, la Commission applique le critère de l'investisseur privé en économie de marché, selon lequel on ne serait pas en présence d'une aide d'État lorsque, dans des circonstances similaires, un investisseur privé d'une taille comparable à celle des organismes publics concernés, opérant dans les conditions normales d'une économie de marché, aurait pu être amené à exécuter la mesure en question en faveur du bénéficiaire.
(63)
Selon ce critère, la Commission doit donc apprécier si un investisseur privé aurait conclu l'opération en cause aux mêmes conditions. Le comportement de l'investisseur privé hypothétique est celui d'un investisseur prudent qui souhaite maximiser ses bénéfices, mais sans courir trop de risques par rapport au rendement à escompter (31).
(64)
En principe, un apport de capitaux sur fonds publics n'implique pas l'octroi d'une aide d'État si cet apport a lieu concomitamment avec un apport significatif de capital de la part d'un investisseur privé effectué dans des conditions comparables (pari passu) (32).
7.2.1. Participation pari passu des États, de la fondation KAW et des banques à la nouvelle ligne de crédit renouvelable
(65)
La Commission constate que les banques prêteuses participant à la nouvelle ligne de crédit renouvelable avaient également participé à l'ancienne. Dans le cadre de la nouvelle ligne de crédit renouvelable, cependant, les États ont augmenté leur exposition au risque de crédit sur SAS, alors que les banques l'ont réduite environ de moitié (ramenée de 366 millions d'EUR à environ 200 millions d'EUR) et, de ce fait, ont réduit leur exposition globale existante au risque de crédit sur SAS dans le cadre d'une ligne de crédit renouvelable d'environ 50 %. Compte tenu de cette situation, la Commission avait indiqué dans la décision d'ouvrir la procédure qu'elle doutait que l'argument de la participation pari passu puisse être admis, étant donné que les États et les banques ne semblaient pas se trouver dans des situations comparables.
(66)
Le Danemark, la Suède et le groupe SAS font valoir que les banques prêteuses n'étaient aucunement exposées à un risque de crédit au titre de l'ancienne ligne de crédit renouvelable lorsqu'elles ont négocié leur participation à la nouvelle ligne de crédit renouvelable. Il aurait donc fallu considérer les banques comme des investisseurs «extérieurs» se trouvant dans une situation comparable à celle des États et de la fondation KAW.
(67)
La Commission note que SAS avait complètement épuisé l'ancienne ligne de crédit renouvelable en janvier 2012 (considérant 20 ci-dessus). De fait, les modifications apportées à l'ancienne ligne de crédit renouvelable en mars 2012 comprenaient, entre autres, une condition de remboursement intégral et immédiat du montant prélevé. Les montants ont été entièrement remboursés en mars 2012 et les modifications apportées à l'ancienne ligne de crédit adoptées le même mois ont rendu l'utilisation ultérieure de la facilité extrêmement difficile pour SAS (33). De même, SAS a été tenue de présenter, en juin 2012 au plus tard, un plan de recapitalisation qui devait être avalisé par son conseil d'administration et les principaux actionnaires, à savoir les États et la fondation KAW. Ce plan a dans un premier temps été rejeté par les banques. Ce n'est qu'en novembre 2012 que les États, après avoir soigneusement étudié le plan 4XNG révisé, ont décidé de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable, suivis en cela par les banques.
(68)
En conséquence, les autorités danoises et suédoises et le groupe SAS affirment que SAS s'est trouvée, dans la pratique, privée de la possibilité d'utiliser l'ancienne ligne de crédit renouvelable. En toute connaissance de la situation, les banques ont dû choisir entre le maintien de l'ancienne ligne de crédit renouvelable jusqu'à son terme en juin 2013 et la participation à la nouvelle ligne de crédit renouvelable aux mêmes conditions que les États et la fondation KAW, malgré le fait que ces derniers, en tant qu'actionnaires, avaient davantage de raisons de participer, mus par l'espoir de voir la valeur de leurs actions augmenter après la mise en œuvre du plan 4XNG.
(69)
Bien que la Commission juge probable que les banques (au moins celles n'ayant aucune autre exposition au risque de crédit sur SAS non couverte par des sûretés) n'étaient pas exposées matériellement à l'ancienne ligne de crédit renouvelable au moment où elles devaient décider de leur participation ou non à la nouvelle ligne de crédit renouvelable, elle est aussi d'avis qu'il existait néanmoins un risque que SAS puisse remplir les conditions permettant un prélèvement avant que la nouvelle ligne de crédit renouvelable ne soit mise en place. Le fait que cela ne se soit pas produit et que l'ancienne ligne de crédit renouvelable n'ait pas été utilisée après son remboursement intégral en mars 2012 importe peu à cet égard. Sur la base de ce qui précède, il apparaît que les banques se trouvaient exposées dans une certaine mesure au risque de crédit sur SAS au titre de l'ancienne ligne de crédit renouvelable, contrairement aux États (et à la fondation KAW). En conséquence, la Commission ne saurait accepter l'argument avancé par les autorités danoises et suédoises selon lequel les banques ont participé à la nouvelle ligne de crédit renouvelable en tant qu'investisseurs «extérieurs», nonobstant leur exposition au risque de crédit au titre de l'ancienne ligne de crédit renouvelable.
(70)
En outre, la Commission ne saurait souscrire à l'argument du Danemark et de la Suède selon lequel l'exposition de certaines banques au risque de crédit découlant de facilités bilatérales liées à l'ancienne ligne de crédit renouvelable (34) ne comportait pas de risque financier pour les banques au cours de la période pendant laquelle la nouvelle ligne de crédit renouvelable a été négociée étant donné que ces facilités n'auraient pas pu être utilisées à moins que l'ancienne ligne de crédit renouvelable ne soit épuisée. Comme indiqué ci-dessus, il existait un risque, certes faible, que les conditions permettant d'utiliser la ligne de crédit renouvelable soient remplies malgré le fait qu'après les modifications apportées en mars 2012 et l'introduction de conditions strictes, la probabilité que SAS utilise l'ancienne ligne de crédit renouvelable était très faible.
(71)
De plus, il apparaît que certaines banques étaient exposées à un risque de crédit sur SAS à d'autres titres. Par exemple, en plus de sa participation à l'ancienne ligne de crédit renouvelable, […] était - au 30 septembre 2012 - exposée à un risque sur SAS découlant d'une ligne de crédit bilatérale non garantie (et non utilisée) s'élevant à [200-600] millions de SEK, ainsi qu'à un risque lié à l'utilisation de cartes de crédit non garantie s'élevant à [500-900] millions de SEK. Cette banque aurait donc pu devoir couvrir les coûts liés au remboursement des clients si SAS avait annulé les vols correspondants. Même si cette exposition non garantie au risque lié à l'utilisation de cartes de crédit ne représentait que [0-2] % du portefeuille total de crédit de […], qui s'élevait à environ [1 000-3 000] milliards de SEK, elle n'en constituait pas moins un risque financier et, de ce fait, il ne saurait être admis que […] se trouvait dans une situation comparable à celle des États au moment de décider de sa participation ou non à la nouvelle ligne de crédit renouvelable.
(72)
Par ailleurs, trois autres banques se trouvaient exposées à un risque de crédit sur SAS au titre de facilités en cours relatives au financement d'avions ([…], par exemple). Même si les États avancent que les financements étaient garantis par les avions eux-mêmes et ne représentaient pas un risque financier pour les banques qui auraient facilement pu revendre ces derniers sur le marché, cela n'a pas été matériellement prouvé. Il est difficile de savoir si, en cas de vente d'un avion en urgence, le montant total aurait effectivement été récupéré.
(73)
En outre, dans la décision d'ouvrir la procédure, la Commission se demandait si le comportement des banques aurait pu avoir été influencé par celui des États, étant donné le soutien financier continu apporté par ces derniers à la compagnie aérienne au cours des années précédentes (émissions de droits de 2009 et 2010, par exemple). Par ailleurs, les banques n'étaient disposées à participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable qu'à la condition que les États y participent aussi, comme il est expliqué aux considérants 23 et 24 ci-dessus.
(74)
En principe, la Commission considère que la condition de participation pari passu ne peut pas être applicable lorsque l'intervention des États est une obligation stricte exigée pour la participation des opérateurs privés à l'opération.
(75)
Dans le cadre de la procédure formelle d'examen, le Danemark, la Suède et le groupe SAS ont avancé qu'à aucun moment lors des négociations de la nouvelle ligne de crédit renouvelable, les banques ne se sont senties «contaminées» par le comportement passé des États et leur volonté continue d'aider SAS malgré le fait que les recettes tirées des émissions de droits de 2009 et 2010 ont été inférieures à celles que les États avaient prévues.
(76)
La Commission ne saurait exclure la possibilité qu'aucun opérateur privé n'ait été disposé à investir dans une entreprise affichant un tel bilan et des projections imprévisibles, n'eût été la participation des États. Simultanément, il ne saurait non plus être exclu que les États, qui avaient refusé d'apporter de nouveaux fonds propres et de participer à une nouvelle ligne de crédit renouvelable subordonnée, n'aient plus été disposés à engager des fonds supplémentaires dans SAS. Nonobstant ces considérations, la Commission n'est toujours pas convaincue que la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable se soit faite pari passu avec celle des banques prêteuses, compte tenu du fait que la participation des États a abouti à une réduction d'environ 50 % de l'exposition globale de ces dernières au risque de crédit sur SAS lié à la ligne de crédit renouvelable, alors que, simultanément, les États augmentaient leur exposition.
(77)
En ce qui concerne la question de savoir si le comportement de la fondation KAW pourrait servir de référence pour établir le comportement d'un investisseur privé, la procédure formelle d'examen a montré que l'exposition de la fondation au risque de crédit sur SAS par l'intermédiaire de sa participation dans SEB était inférieure à celle indiquée dans la décision d'ouvrir la procédure. Compte tenu du fait que la fondation KAW n'est qu'un actionnaire minoritaire de SEB et que l'exposition de SEB au risque de crédit sur SAS était limitée, on peut avancer que la participation de la fondation à la nouvelle ligne de crédit renouvelable était motivée par des perspectives de rentabilité de l'investissement.
(78)
De plus, la procédure formelle d'examen n'a pas permis à la Commission de conclure avec certitude que l'opération en question s'est faite pari passu.
(79)
Indépendamment de l'appréciation du critère pari passu, la Commission a aussi examiné si la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable pouvait ou non être considérée comme rationnelle du point de vue d'un actionnaire et si elle respecterait le critère de l'investisseur en économie de marché si elle ne se déroulait pas dans des conditions pari passu.
7.2.2. Appréciation de la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable à l'aune du critère de l'investisseur privé en économie de marché
(80)
La question qu'il y a lieu de trancher consiste à savoir si un investisseur privé se trouvant dans la même position que les États, c'est-à-dire actionnaire existant de SAS et confronté à une situation similaire à celle que connaissaient les États en 2012, aurait accepté de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable à des conditions et selon des modalités similaires (35).
(81)
Les analyses indépendantes effectuées par les conseillers financiers externes (Goldman Sachs International et CITI pour les États, et […] pour les prêteurs) avant l'acceptation de la nouvelle ligne de crédit renouvelable sont instructives à cet égard. Selon le Danemark et la Suède, les États n'ont pris la décision de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable qu'après un examen approfondi du plan 4XNG par leurs conseillers externes et une adaptation des modalités de la nouvelle ligne de crédit renouvelable.
(82)
En réponse aux réserves émises par la Commission dans sa décision d'ouvrir la procédure quant à la portée du rapport élaboré par CITI, le Danemark et la Suède ont précisé que leur décision de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable s'appuyait sur toutes les analyses préparées par leurs conseillers financiers et que le rapport de CITI ne devait donc pas être pris en considération isolément.
(83)
Les conseillers financiers avaient pour mission, entre autres, de fournir une analyse critique du plan 4XNG et de la nouvelle ligne de crédit renouvelable, ainsi que des sensibilités et vulnérabilités y associées. Cette analyse a été menée sur la base de rapports successifs s'intéressant aux performances passées de SAS et à d'autres critères de référence propres au secteur. Les conseillers ont formulé une série de recommandations concernant des stratégies d'atténuation des risques tant pour le plan 4XNG que pour la nouvelle ligne de crédit renouvelable. Sur la base de ces avis, les États ont demandé qu'un certain nombre d'adaptations soient apportées au plan 4XNG (pour accélérer les mesures d'économies et permettre des initiatives supplémentaires), ainsi qu'aux modalités de la nouvelle ligne de crédit renouvelable pour réduire la probabilité d'une utilisation.
(84)
Lors de l'analyse du plan 4XNG, les conseillers externes ont recensé les principaux éléments de risque, parmi lesquels les objectifs en matière d'économies, les cessions et la pression sur l'indicateur RSKO, et y ont prêté une attention particulière. Cette évaluation des risques a abouti, entre autres, aux constatations suivantes:
-
Objectifs en matière d'économies
Sur la base des conseils extérieurs reçus, le plan 4XNG a été modifié et renforcé pour y inclure des mesures d'économies portant sur environ [1-4] milliards de SEK par an (l'objectif initial n'était que de [1-4] milliards de SEK par an). Le non-respect des objectifs en matière d'économies avait été identifié comme un élément d'inquiétude, mais une mesure cruciale pour éliminer le risque pour le plan 4XNG avant la finalisation de la nouvelle ligne de crédit renouvelable a été la conclusion de nouvelles conventions collectives comprenant des réductions de salaires et de prestations, ainsi que la modification du régime de retraite en novembre 2012. Cela a permis de réaliser des économies directes d'un peu moins de [0-3] milliards de SEK par an, dont […] devaient, à la demande des États, avoir été obtenues avant que la nouvelle ligne de crédit renouvelable ne puisse prendre effet.
-
Cessions
Après que les hypothèses initiales concernant les cessions d'actifs ont été remises en cause par le conseiller financier externe, et au vu de nouvelles informations recueillies au cours de la procédure, la liste définitive des cessions prévues dans le plan 4XNG a été modifiée par rapport à la liste initialement présentée par SAS (36). Le conseiller financier des États a finalement conclu que les cessions (pour un montant estimé à environ 3 milliards de SEK) prévues dans le plan 4XNG définitif étaient réalisables dans le délai envisagé. En outre, la nouvelle ligne de crédit renouvelable contenait des dispositions relatives au calendrier de vente de Widerøe, ainsi qu'à la stricte affectation des recettes tirées de cette cession au remboursement de la nouvelle ligne de crédit renouvelable.
-
Pression sur l'indicateur RSKO
Les hypothèses sous-jacentes concernant le rendement et la pression sur l'indicateur RSKO ont été analysées et jugées raisonnables compte tenu des données utiles concernant les tendances historiques, de prévisions de tiers et de l'évolution connue du contexte concurrentiel à l'époque. Il n'a donc pas été considéré que ces hypothèses présentaient un risque important pour la bonne exécution du plan 4XNG.
(85)
En ce qui concerne les doutes exprimés par la Commission dans la décision d'ouvrir la procédure concernant l'optimisme affiché pour certains indicateurs du plan 4XNG (croissance du marché en SKO, prévisions de croissance du PIB et inflation nulle sur la période 2015-2017), les renseignements communiqués par le Danemark, la Suède et le groupe SAS au cours de la procédure formelle d'examen montrent que ces estimations tenaient spécialement compte des principaux marchés sur lesquels SAS est présente. Il a notamment été tenu compte de l'exposition de la compagnie plus prononcée vers le nord de l'Europe que vers le sud, ainsi que de son exposition aux marchés américain et asiatique. Les renseignements communiqués indiquent également que l'inflation des coûts estimée à 0 % par an sur la période 2015-2017 découle directement d'un taux d'inflation sous-jacent de 2 % par an (conforme au niveau estimé pour l'Union européenne) et de l'hypothèse qu'il serait possible de le neutraliser grâce à de nouvelles mesures d'économies.
(86)
En ce qui concerne l'absence d'analyse de sensibilité dans l'examen du TRI présenté dans le rapport de CITI (voir le considérant 35 ci-dessus), ainsi que les craintes initiales de la Commission concernant l'incidence potentielle de scénarios moins optimistes, la Commission a reçu des renseignements complémentaires du Danemark et de la Suède, dans leurs réponses à la décision d'ouvrir la procédure, concernant la portée de l'analyse de sensibilité effectuée. À cet égard, Goldman Sachs a présenté une série de tests de sensibilité au cours de l'élaboration du plan 4XNG sur la période allant de juin à septembre 2012. Une analyse révisée en septembre 2012 indiquait que SAS ne tomberait pas à court de liquidités même dans les scénarios pessimistes présentés, autrement dit que dans tous les cas analysés, la liquidité de SAS resterait supérieure au niveau le plus bas du corridor fixé pour la ligne de crédit renouvelable. Toutefois, pour préserver la confiance du marché, il a été estimé qu'un mécanisme de soutien à la liquidité était nécessaire et que la ligne de crédit renouvelable restait l'option la plus réaliste pour une telle liquidité de réserve.
(87)
La Commission note donc les examens financiers successifs du plan 4XNG (notamment l'analyse et le test approfondis de plusieurs de ses éléments). Elle constate également les demandes des États qui s'en sont suivies, visant à diminuer les risques liés à la mise en œuvre et à arrêter un plan de restructuration consolidé avant de s'engager dans la nouvelle ligne de crédit renouvelable. De telles mesures semblent conformes à celles attendues d'un investisseur privé prudent opérant en économie de marché. Nonobstant cela, il reste nécessaire de déterminer si les modalités de la nouvelle ligne de crédit renouvelable étaient ou non conformes à ce qu'un investisseur privé en économie de marché, dans la même situation que les États, c'est-à-dire actionnaire existant de l'entreprise, aurait accepté.
(88)
Le Danemark, la Suède et le groupe SAS ont expliqué qu'une caractéristique particulière du secteur des compagnies aériennes est la nécessité de maintenir un taux élevé de préparation financière pour entretenir la confiance des clients et des parties prenantes en la capacité de l'entreprise à poursuivre son activité. Compte tenu des difficultés financières que rencontrait SAS en 2012 et de sa situation d'alors en matière de liquidité, il est probable que les États, en tant qu'actionnaires de SAS, ont été incités à participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable pour éviter des pertes plus importantes ou la faillite en cas de fuite des liquidités devant l'entreprise.
(89)
À cet égard, les États semblent s'être notamment inspirés des recommandations formulées par les conseillers financiers indépendants lors de la finalisation des modalités de la nouvelle ligne de crédit renouvelable. En effet, il apparaît que ces dernières avaient collectivement pour objectif d'atténuer les principaux risques commerciaux identifiés. À titre d'exemple, comme indiqué au considérant 84 ci-dessus, une condition essentielle préalable à la mise en œuvre de la nouvelle ligne de crédit renouvelable était la bonne exécution de nouvelles conventions collectives conclues avec le personnel volant. En outre, il est apparu que les conditions d'utilisation applicables à la facilité B rendaient très improbable tout recours à celle-ci avant mars 2015 (37). Les clauses financières jointes à la nouvelle ligne de crédit renouvelable étaient également structurées de manière que, sauf dans le cas où SAS aurait été capable de réaliser les grandes projections financières contenues dans le plan 4XNG, elle n'aurait pas eu accès à la ligne de crédit renouvelable ou elle aurait dû rembourser tout montant qui se serait trouvé prélevé à ce moment (38).
(90)
Par ailleurs, la Commission a reçu des informations complémentaires concernant l'adéquation de la sûreté sous-jacente constituée pour la nouvelle ligne de crédit renouvelable. Dans un rapport daté de mai 2012, […] fournissait une estimation indépendante de Widerøe et de certains actifs corporels (parmi lesquels des moteurs de rechange, les avions correspondants, un certain nombre de petites propriétés et certains équipements) qui ont ensuite été utilisés comme sûretés pour la nouvelle ligne de crédit renouvelable. Même si l'accent était mis sur Widerøe, actif le plus important dans l'ensemble des sûretés fournies, et si l'appréciation des autres actifs était fondée sur des informations plus limitées, l'estimation globale aboutissait à une valeur totale des actifs de l'ordre de [1-4]-[3-6] milliards de SEK. La valeur totale estimée des actifs utilisés à titre de sûretés était donc supérieure au montant de la facilité A. Selon le Danemark et la Suède, ce niveau a été jugé suffisant pour sécuriser les prêteurs de la nouvelle ligne de crédit renouvelable dès lors que, comme indiqué ci-dessus, la probabilité que SA ait jamais recours à la facilité B était considérée comme négligeable.
(91)
Les risques financiers réels associés à la nouvelle ligne de crédit renouvelable se sont trouvés encore atténués par des dispositions concernant le prépaiement obligatoire et/ou l'annulation des engagements souscrits au titre de la nouvelle ligne de crédit renouvelable si SAS cédait certains actifs ou optait pour d'autres solutions de financement. Ces dispositions avaient pour effet de réduire la perte potentielle au fil du temps. Et de fait, à la suite de la vente de Widerøe et conformément à un accord entré en vigueur du fait de cette vente en septembre 2013 (voir le considérant 31 ci-dessus), le volume global de la nouvelle ligne de crédit renouvelable a été réduit de 3,5 milliards de SEK à 2 milliards de SEK.
(92)
Il apparaît donc qu'une série de mesures exhaustives et cohérentes ont été prises, visant spécifiquement à garantir la poursuite de la viabilité de SAS sur la période 2012-2015 et à limiter les principaux risques financiers liés à la nouvelle ligne de crédit renouvelable.
(93)
En outre, la Commission reconnaît la nécessité de déterminer si un investisseur privé comparable se trouvant dans une situation similaire à celle des États (c'est-à-dire actionnaire existant de SAS) aurait pu être incité à accorder la mesure en question au bénéficiaire. Pour ce faire, il est aussi utile d'examiner les situations contrefactuelles possibles qui découleraient de l'absence de la mesure.
(94)
À cet égard, le Danemark, la Suède et le groupe SA avancent dans leurs observations en réponse à la décision d'ouvrir la procédure que la faillite aurait été probable si la nouvelle ligne de crédit renouvelable n'avait pas été accordée en 2012. Selon le Danemark et la Suède, cette faillite aurait équivalu à une perte cumulée de 1 044 millions de SEK pour les États, soit la valeur de leur participation agrégée. Un autre élément à prendre en considération avait aussi trait à la perspective de renoncer à d'éventuels gains en capital futurs au cas où le plan 4XNG aurait été mis en œuvre avec succès. Par comparaison, le Danemark et la Suède estiment, dans leurs observations, que si SAS faisait défaut sur la nouvelle ligne de crédit renouvelable, la perte cumulée possible résultant de la participation collective des États et de leurs contributions se serait élevée, dans le scénario le plus extrême, aux environs de [1 000-3 000] millions de SEK (39).
(95)
Par conséquent, en cas de faillite de SAS, la perte supplémentaire possible liée à la participation des États à la nouvelle ligne de crédit renouvelable (environ 447,5 millions de SEK sur la base de l'exemple indicatif fourni par le Danemark et la Suède) semble relativement limitée par rapport à celle qui aurait en tout état de cause été subie du fait de la participation des États au capital de SAS. Il apparaît que la comparaison entre cette hausse des pertes relativement limitée dans le scénario pessimiste pour les États (faillite) et l'issue potentielle favorable pour les États en cas de mise en œuvre réussie du plan 4XNG, plaide encore en faveur de la décision prise par les États de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable. Dans le scénario de base le plus optimiste, le rapport de CITI estimait les gains en capital potentiels pour les États à [7 000-12 000] millions de SEK au total. Toutefois, même si, dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission a exprimé des réserves quant à la nature optimiste de telles projections de croissance, elle reconnaît la possibilité que, même dans des scénarios plus prudents, les gains potentiels dans un scénario favorable aient pu être nettement supérieurs aux pertes potentielles dans un scénario défavorable.
(96)
La Commission prend donc note de l'appréciation des risques susmentionnée, ainsi que de l'examen et des tests approfondis du plan 4XNG, des vérifications supplémentaires fournies en ce qui concerne les sûretés sous-jacentes (40), des dispositions relatives à l'annulation et au prépaiement qui réduisaient la perte potentielle au fil du temps (41) ainsi que des diverses autres mesures visant à atténuer les risques intégrées dans les modalités de la nouvelle ligne de crédit renouvelable (42). À la lumière de ce qui précède, la décision des États de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable semble conforme au comportement d'un opérateur privé mû par la perspective d'un retour sur investissement normal compte tenu de la situation de l'entreprise à l'époque.
(97)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que les États, en leur qualité d'actionnaires existants de SAS, ont été guidés par des perspectives de rentabilité raisonnables et réalistes lorsqu'ils ont pris la décision de participer à la nouvelle ligne de crédit renouvelable aux côtés de la fondation KAW et des banques prêteuses au cours de la période comprise entre décembre 2012 et mars 2014. Cette participation ne comporte donc aucune aide favorisant SAS au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
7.3. Conclusion sur la présence d'aide d'État
(98)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission conclut que la participation du Danemark et de la Suède à la nouvelle ligne de crédit renouvelable ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE.
(99)
Enfin, la Commission note que le Danemark et la Suède ont accepté que la présente décision soit adoptée et notifiée en anglais,
A ADOPTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Le financement de Scandinavian Airlines au moyen de la nouvelle ligne de crédit renouvelable que le Royaume de Danemark et le Royaume de Suède ont mise en œuvre en décembre 2012 ne constitue pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité sur le fonctionnement de l'Union européenne.
Article 2
Le Royaume de Danemark et le Royaume de Suède sont destinataires de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 9 juillet 2014.