ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014
DÉCISION (UE) 2015/248 DE LA COMMISSION
du 15 octobre 2014
concernant les mesures SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) accordées par la République slovaque à Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP), et à Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
[notifiée sous le numéro C(2014) 7277]
(Le texte en langue slovaque est le seul faisant foi.)
(Texte présentant de l'intérêt pour l'EEE)
LA COMMISSION EUROPÉENNE,
vu le traité sur le fonctionnement de l'Union européenne (ci-après le «TFUE» ou le «traité»), et notamment son article 108, paragraphe 2, premier alinéa,
vu l'accord sur l'Espace économique européen, et notamment son article 62, paragraphe 1, point a),
après avoir invité les parties intéressées à présenter leurs observations conformément aux dispositions précitées (1),
considérant ce qui suit:
1. PROCÉDURE
(1)
Le 2 avril 2007, la Commission a reçu par lettre une plainte de l'organisme d'assurance maladie privé Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (ci-après la «société d'assurance Dôvera» ou le «plaignant»), au sujet d'une aide d'État présumée en faveur de l'organisme d'assurance maladie public Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (ci-après «SZP»), prenant la forme d'une augmentation du capital de l'institution réalisée le 26 janvier 2006 pour un montant de 450 millions de couronnes slovaques (SKK), soit environ 15 millions d'euros (EUR).
(2)
Le 21 août 2009, la Commission a envoyé une demande d'informations à la République slovaque. Après prolongation du délai de réponse, les autorités slovaques ont communiqué les informations demandées le 24 septembre 2009.
(3)
Par lettre du 26 février 2010, la Commission a demandé à la République slovaque des informations complémentaires concernant cette injection de capital ainsi que des explications sur le dispositif d'égalisation des risques (ci-après le «DER») en vigueur dans le pays - une autre mesure susceptible d'être qualifiée d'aide d'État. Par lettre du 25 mars 2010, les autorités slovaques ont demandé une prolongation du délai de réponse, à laquelle la Commission a consenti par courrier du 31 mars 2010. La Commission a réitéré sa demande d'informations à la République slovaque le 16 juin 2010 et les autorités slovaques ont fourni les renseignements demandés par lettre du 9 juillet 2010. Comme la Commission le lui a demandé par lettre du 4 novembre 2010, la République slovaque a fourni le 3 décembre 2010 une version non confidentielle de cette réponse.
(4)
Le 1er janvier 2010, la société d'assurance SZP a fusionné avec le deuxième organisme d'assurance maladie public en République slovaque, à savoir Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (ci-après «VšZP»). Entre 1998 et au moins 2005, les portefeuilles d'autres sociétés d'assurance maladie ont été cédés à ces deux sociétés anonymes appartenant à l'État.
(5)
Les deux réunions entre la Commission et les représentants de la société d'assurance Dôvera, tenues le 10 octobre 2010 et le 15 mars 2011, ont donné lieu à des discussions sur l'objet de la plainte et le fonctionnement du secteur de l'assurance maladie en Slovaquie. Le 15 juillet 2011, la société d'assurance Dôvera a fourni des informations complémentaires sur la nature du secteur de l'assurance maladie en Slovaquie et étendu sa plainte à trois nouvelles mesures qui aurait été accordées à SZP et VšZP: i) l'acquittement de la dette de SZP par l'entreprise publique Veriteľ a. s. en 2004 et en 2005, en deux paiements de 52,7 millions d'EUR et de 28 millions d'EUR; ii) l'octroi d'une subvention à SZP par le ministère de la santé pour un montant de 7,6 millions d'EUR en 2006; et iii) une augmentation du capital de VšZP financée avec des fonds publics pour un montant de 65,1 millions d'EUR le 1er janvier 2010. La Commission a donc invité les autorités slovaques à présenter leurs observations concernant la plainte élargie. Après prolongation du délai de réponse, les autorités slovaques ont soumis leurs observations par lettre du 11 novembre 2011.
(6)
À la suite de la réunion du 15 décembre 2011 avec les services de la Commission, la société d'assurance Dôvera a fourni par lettre du 16 janvier 2012 des informations complémentaires sur la nature du secteur de l'assurance maladie en Slovaquie.
(7)
Par lettre du 2 juillet 2013, la Commission a notifié à la République slovaque qu'elle avait engagé la procédure formelle d'examen prévue à l'article 108, paragraphe 2, du traité (ci-après la «décision d'ouvrir la procédure»). La décision d'ouvrir la procédure a été publiée au Journal officiel de l'Union européenne (2) et la Commission y invitait les parties intéressées à présenter leurs observations.
(8)
Par lettre du 24 juillet 2013, les autorités slovaques ont demandé une prolongation du délai alloué pour la soumission des observations sur la décision d'ouvrir la procédure, à laquelle la Commission a consenti par courrier du 30 juillet 2013. La République slovaque a fourni ses observations concernant la décision d'ouvrir la procédure par lettre du 27 août 2013.
(9)
La Commission a reçu les observations relatives à la décision d'ouvrir la procédure des cinq parties intéressées: l'Institut slovaque pour les réformes économiques et sociales (INEKO), par lettre du 15 octobre 2013, Union zdravotná poisťovňa, a. s. (ci-après la «société d'assurance Union»), par lettre du 25 octobre 2013, le Health Policy Institute (HPI), par lettre du 28 octobre 2013, l'Association des sociétés d'assurance maladie de la République slovaque (ZZP), par lettre du 28 octobre 2013, et la société d'assurance Dôvera, par lettre du 11 novembre 2013.
(10)
Ces observations ont été envoyées aux autorités slovaques par lettres des 20 novembre et 20 décembre 2013. Le 20 décembre 2013, les autorités slovaques ont demandé à ce que le délai imparti pour réagir à ces observations soit prolongé jusqu'au 31 janvier 2014, la Commission faisant droit à cette demande le jour même. Par lettre du 29 janvier 2014, la Slovaquie a répondu aux observations des parties intéressées relatives à la décision d'ouvrir la procédure.
(11)
Le 2 avril 2014, une réunion s'est déroulée entre les services de la Commission et les autorités slovaques.
(12)
Les 11 avril et 25 août 2014, la Commission a envoyé des demandes d'informations complémentaires auxquelles la Slovaquie a répondu par lettres des 15 mai et 27 août 2014.
2. CONTEXTE
2.1. ÉVOLUTION DU RÉGIME D'ASSURANCE MALADIE OBLIGATOIRE EN SLOVAQUIE
(13)
En 1994, la Slovaquie est passée d'un système unitaire, avec une seule société d'assurance maladie publique, à un modèle mixte dans lequel peuvent coexister des entités publiques et privées. La vaste réforme introduite par les lois nos 580/2004 Rec. et 581/2004 Rec., entrées en vigueur le 1er janvier 2005 (ci-après la «réforme de 2005»), a modifié les règles de répartition des cotisations d'assurance maladie perçues ainsi que la forme juridique de toutes les sociétés d'assurance (publiques ou privées), qui sont passées du statut de personnes morales sui generis à celui de sociétés anonymes (c'est-à-dire de sociétés anonymes de droit privé à but lucratif). Un organisme de régulation indépendant, l'Office de surveillance des soins de santé (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ci-après l'«ÚDZS») a été créé pour la délivrance des autorisations et le contrôle du respect de la législation par les sociétés d'assurance. En fait, ces réformes ont été conçues pour contribuer à une utilisation plus efficace des moyens disponibles et à une meilleure qualité des soins de santé (3).
(14)
Toutes les sociétés d'assurance maladie en République slovaque - publiques comme privées - fournissent la couverture de l'assurance maladie obligatoire aux résidents slovaques (4). La possibilité de fournir une assurance maladie individuelle conformément à la loi no 580/2004 Rec. en complément des prestations de base fournies en vertu de l'assurance maladie obligatoire reste marginale compte tenu de la large couverture découlant du régime obligatoire (5). Par ailleurs, une loi adoptée en 2005 a introduit pour toutes les sociétés d'assurance maladie la possibilité de fournir une assurance maladie volontaire (6) aux personnes non concernées par l'assurance maladie obligatoire.
(15)
La loi no 530/2007 Rec. adoptée en 2007 a modifié la loi no 581/2004 Rec. et interdit à compter du 1er janvier 2008 aux sociétés d'assurance maladie opérant dans le secteur de l'assurance maladie obligatoire de distribuer leurs bénéfices sous la forme de dividendes, les obligeant ainsi à les réinvestir dans le système de santé slovaque. De ce fait, les sociétés d'assurance maladie n'ont pu distribuer aucun bénéfice depuis janvier 2008. Toutefois, le 26 janvier 2011, la Cour constitutionnelle de la République slovaque a proclamé que cette interdiction de distribution des bénéfices était incompatible avec plusieurs dispositions de la Constitution slovaque. À la suite de cet arrêt, les autorités slovaques ont modifié en juillet 2011 la loi no 530/2007 Rec. au moyen de la loi no 250/2011 Rec., afin de permettre à nouveau aux sociétés d'assurance maladie de distribuer (à leurs actionnaires) les bénéfices générés dans le cadre de l'activité d'assurance maladie obligatoire, mais sous certaines conditions (7). Après ces changements législatifs, la Commission a suspendu en décembre 2011 la procédure relative à l'infraction des règles du marché intérieur ayant pour objet la restriction imposée en matière de distribution des bénéfices (8).
(16)
Le 31 octobre 2012, les autorités slovaques ont approuvé le projet concernant la mise en place en République slovaque d'un régime d'assurance maladie obligatoire unitaire à but non lucratif, qui devait être instauré soit au moyen du rachat des sociétés d'assurance maladie privées sur une base volontaire (avant le 1er janvier 2014), soit par leur expropriation (avant le 1er juillet 2014), de façon à instituer une société d'assurance maladie (publique) unique (9). Toutefois, jusqu'à l'adoption de la présente décision, pas une seule des mesures prévues dans ce projet n'a été mise en œuvre (10).
2.2. ORGANISMES D'ASSURANCE MALADIE EN SLOVAQUIE
(17)
Conformément à la législation slovaque, une société d'assurance maladie est définie comme une société anonyme ayant son siège social sur le territoire de la République slovaque, fondée en vue de la fourniture de l'assurance maladie publique obligatoire et exerçant cette activité en vertu d'une autorisation délivrée par l'Office de surveillance des soins de santé.
(18)
Afin d'obtenir une couverture dans le cadre de l'assurance maladie obligatoire, les résidents slovaques peuvent conclure un contrat avec n'importe laquelle de ces trois sociétés d'assurance:
a)
la société anonyme publique VšZP, fondée le 1er juillet 2005; la société d'assurance VšZP est issue de l'institution publique VšZP, créée le 1er novembre 1994 en vertu de la loi no 273/1994 Rec. pour succéder à Národná poisťovňa - Správa fondu zdravotného poistenia; en vertu de la loi no 533/2009 Rec., le 1er janvier 2010 VšZP a fusionné avec la société d'assurance publique SZP (ce qui explique que, dans les affaires concernées, cette entité soit désignée par «SZP/VšZP»). La République slovaque est le seul actionnaire de VšZP;
b)
la société anonyme privée Dôvera (dont l'actionnaire principal est le groupe financier d'Europe centrale PENTA); la société d'assurance Dôvera a été fondée le 1er octobre 2005 et le 31 décembre 2009 elle a fusionné avec une autre société d'assurance privée slovaque, Apollo; en 2010, l'entité issue de la fusion était la plus grande société d'assurance maladie privée en République slovaque;
c)
la société anonyme privée Union zdravotná poisťovňa, fondée le 9 mars 2006, qui est membre du groupe Achmea, auparavant Eureko, et a son siège aux Pays-Bas.
(19)
Le tableau ci-dessous récapitule les parts de marché des différents organismes d'assurance maladie obligatoire en République slovaque entre 2008 et 2013 (11):
Année
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Société d'assurance
Nombre d'assurés (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
En 2010, SZP a fusionné avec VšZP.
Apollo
8,4
10,0
En 2010, la société d'assurance Apollo a fusionné avec la société d'assurance Dôvera.
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Tous les organismes d'assurance maladie sont des sociétés anonymes et, conformément aux dispositions relatives aux droits de propriété, ses actionnaires peuvent être aussi bien l'État que des entités du secteur privé. Toutes les sociétés d'assurance maladie sont tenues de satisfaire à certains critères de solvabilité. Étant soumises à des restrictions budgétaires strictes, elles sont pleinement responsables de toute insuffisance de fonds. Il apparaît qu'en tant que sociétés anonymes privées relevant du droit commun des sociétés commerciales, elles gèrent de manière autonome leurs coûts d'exploitation ainsi que les coûts liés aux soins de santé.
(21)
Les organismes d'assurance maladie peuvent générer et, en pratique, génèrent des bénéfices (13). Les recettes des sociétés d'assurance en République slovaque proviennent des cotisations d'assurance, du budget de l'État (contributions pour les assurés économiquement inactifs et subventions pour la couverture de la hausse des coûts des services de santé), des revenus de la propriété, de dons et d'autres sources. Les sociétés d'assurance maladie peuvent générer des bénéfices, par exemple en améliorant le système de gestion et lors de la négociation de leurs contrats avec les prestataires de soins.
2.3. PRINCIPALES CARACTÉRISTIQUES DU SECTEUR DE L'ASSURANCE MALADIE OBLIGATOIRE EN RÉPUBLIQUE SLOVAQUE
2.3.1. Objectif social et intérêt public
(22)
Le régime slovaque de l'assurance maladie obligatoire poursuit un objectif social: permettre la prestation de soins de santé et le maintien d'un régime d'assurance maladie viable. Les citoyens ont droit à une assurance maladie et les résidents slovaques ont l'obligation d'être couverts par une assurance maladie (14). La République slovaque a l'obligation constitutionnelle de garantir le droit à des soins de santé gratuits dans le cadre de l'assurance maladie (15). D'après les autorités slovaques, la mise en œuvre de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque par les sociétés d'assurance maladie est considérée comme l'accomplissement, au nom de l'État, de l'obligation constitutionnelle de fournir une assurance maladie aux résidents slovaques, par la mise en place d'un régime national d'assurance maladie obligatoire. En vertu de la loi, la République slovaque est responsable du financement du régime de santé ainsi que de la couverture des pertes du secteur des soins de santé (16). Conformément à l'article 2 de la loi no 580/2004 Rec. relative à l'assurance maladie, la mise en œuvre de l'assurance maladie publique obligatoire est une activité d'intérêt public impliquant la gestion de fonds publics.
2.3.2. Affiliation obligatoire, libre accès et tarification commune
(23)
Conformément aux dispositions des lois nos 580/2004 Rec. et 581/2004 Rec., en République slovaque, l'affiliation au régime d'assurance maladie publique est obligatoire pour la majorité de la population du pays (17). L'assurance maladie obligatoire slovaque concerne également les personnes assurées jusqu'au 30 avril 2010 conformément au règlement (CEE) no 1408/71 du Conseil (18) et depuis le 1er mai 2010 conformément au règlement (CE) no 883/2004 du Parlement européen et du Conseil (19).
(24)
Les assurés ont le droit de choisir leur organisme d'assurance maladie à leur guise et d'en changer une fois par an. Conformément à l'obligation de libre accès et au principe de tarification commune, les sociétés d'assurance maladie slovaques ont l'obligation légale d'accepter dans leur régime d'assurance tout résident slovaque qui en fait la demande, à condition que cette personne satisfasse aux conditions légales d'affiliation à l'assurance maladie en République slovaque. En particulier, les sociétés d'assurance maladie ne peuvent refuser d'assurer une personne en raison de son âge, de son état de santé ou de son risque de maladie (20), et elles sont tenues de fournir à tous une assurance maladie de base au même prix, sans tenir compte des facteurs susmentionnés.
(25)
Le système d'assurance maladie slovaque comporte donc également une structure juridique pour la répartition équitable du risque entre les sociétés d'assurance maladie, qui est réalisée au moyen d'un DER. Dans le cadre de ce DER (21), les sociétés d'assurance maladie assurant des personnes à haut risque reçoivent des fonds des organismes ayant un portefeuille auquel est associé un risque inférieur, et ce au moyen d'une répartition mensuelle et annuelle des cotisations et de la gestion des transferts (22).
2.3.3. Prestations et fixation du montant des cotisations en fonction des revenus de l'assuré
(26)
En République slovaque, l'assurance maladie obligatoire repose sur un système de cotisations obligatoires. Les montants des cotisations sont fixés par la loi, sont proportionnels aux revenus des assurés (comme pour l'impôt sur le revenu) et ne tiennent pas compte du risque d'assurance (comme l'âge de l'assuré ou son état de santé). Ces cotisations, que les autorités slovaques considèrent comme des fonds publics, sont versées par: 1) les travailleurs salariés et les employeurs; 2) les travailleurs indépendants; 3) les personnes qui n'exercent volontairement aucune activité professionnelle («chômeurs volontaires»); 4) l'État (pour les «assurés de l'État», à savoir la plupart des personnes économiquement inactives); 5) les payeurs de dividendes.
(27)
Tous les assurés ont droit au même niveau minimal de prestations (ci-après les «prestations de base»). Il n'existe aucun rapport direct entre le montant des cotisations versées au régime et le montant des prestations (23). Les services de santé couverts par l'assurance maladie obligatoire sont fournis indépendamment du montant des cotisations payées par l'assuré.
(28)
Les prestations de base de l'assurance maladie obligatoire couvrent presque tous les actes médicaux réalisés sur le territoire de la République slovaque, ce qui signifie que ces prestations de base permettent de prendre en charge pratiquement tous les soins de santé. Actuellement, les prestations de base garantissent à tous les assurés le droit à des soins de santé gratuits, à l'exception d'un nombre restreint d'actes (par exemple les actes de chirurgie esthétique), ainsi qu'une prise en charge partielle des médicaments, des cures thermales et de certains services liés aux soins de santé (par exemple les soins prodigués aux urgences). Le gouvernement peut limiter ou étendre les prestations de base par l'adoption d'actes réglementaires (sans débat parlementaire). Étant donné que la Constitution de la République slovaque garantit pour chaque citoyen le droit à des soins de santé dans le cadre du régime d'assurance maladie obligatoire conformément aux conditions fixées par la loi, les sociétés d'assurance ne peuvent, en ce qui concerne les prestations de base, influer sur l'éventail de prestations, le niveau de couverture ou le montant des cotisations d'assurance, car ceux-ci sont établis par la loi.
(29)
Les sociétés d'assurance maladie slovaques sont autorisées à compléter - et complètent bel et bien - les prestations de base en y intégrant les droits (prestations) complémentaires de leur choix, offrant ainsi une couverture pour des services non compris dans les prestations de base mais que les assureurs proposent gratuitement à leurs clients dans le cadre de ces mêmes prestations de base, fournies au titre de l'assurance maladie obligatoire. Selon les informations disponibles, il apparaît que les sociétés d'assurance maladie peuvent, par exemple, décider de proposer aussi la prise en charge de certains types de traitements complémentaires et préventifs dans le cadre des prestations de base relevant de l'assurance maladie obligatoire. Les prestations complémentaires mentionnées se distinguent des services d'assurance maladie individuelle, qui peuvent être proposés contre paiement.
2.3.4. Choix des prestataires des soins et des services de santé
(30)
Les sociétés d'assurance maladie peuvent choisir les prestataires des soins de santé et négocier les contrats avec les médecins et les différents hôpitaux. Elles concluent donc des contrats avec les différents prestataires de soins de santé, selon des processus indépendants les uns des autres; un prestataire de soins de santé peut conclure des contrats avec toutes les sociétés d'assurance maladie ou seulement avec certaines d'entre elles, et inversement. Les sociétés d'assurance maladie paient les services fournis par les prestataires de soins de santé publics et privés.
(31)
Afin d'assurer l'accessibilité géographique des services de santé, le gouvernement a fixé une exigence de quadrillage minimal afin d'avoir une influence sur la répartition des capacités. En ce qui concerne la fourniture des prestations d'assurance maladie obligatoire, les sociétés d'assurance maladie ont l'obligation légale de conclure des contrats avec des prestataires dans le cadre d'un réseau minimal d'hôpitaux. Chaque société d'assurance maladie constitue son propre réseau et étend le quadrillage minimal en concluant de manière sélective des contrats avec d'autres hôpitaux et prestataires de services de santé. Les services de santé fournis par ces hôpitaux et/ou autres prestataires de services de santé qui sont compris dans la couverture de l'assurance maladie obligatoire sont ainsi couverts par l'organisme d'assurance maladie au bénéfice des assurés. Lors des négociations avec les hôpitaux, les sociétés d'assurance maladie disposent d'une certaine marge de manœuvre sur le prix et la qualité des soins de santé prodigués aux assurés.
2.3.5. Cadre réglementaire
(32)
Le régime d'assurance maladie obligatoire slovaque est soumis à une réglementation spéciale (24). Toutes les sociétés d'assurance maladie proposant l'assurance maladie obligatoire ont, au sens de la loi, un statut, des droits et des obligations identiques. Chaque société d'assurance maladie doit être constituée dans le but de mettre en œuvre l'assurance maladie publique et ne peut exercer d'activités autres que celles prévues à l'article 6 de la loi no 581/2004 Rec. Les activités des sociétés d'assurance maladie gérant le régime d'assurance maladie obligatoire font l'objet d'un contrôle global de la part de l'État, réalisé principalement par l'intermédiaire d'un office de régulation - l'ÚDZS, dont la mission consiste à assurer le suivi et le contrôle du système de santé. L'ÚDZS veille au respect du cadre législatif susmentionné par les sociétés d'assurance maladie et les organismes d'assurance maladie et intervient en cas d'infraction.
3. DESCRIPTION DES MESURES CONTESTÉES
(33)
Dans la présente décision, la Commission examine les six mesures ci-dessous (ci-après les «mesures contestées») (25).
3.1. AUGMENTATION DU CAPITAL DE SZP EN 2006
(34)
Par lettre du 2 avril 2007, la société d'assurance maladie privée Dôvera a soumis à la Commission une plainte contre l'injection de capital effectuée par la République slovaque dans la société d'assurance publique SZP à hauteur de 450 millions de SKK (environ 15 millions d'EUR), réalisée en trois tranches entre le 28 novembre 2005 et le 18 janvier 2006.
(35)
Cette augmentation de capital était liée à la réforme de la santé et à celle du secteur de l'assurance maladie en République slovaque en 2004 et en 2005. Au moment de la création de SZP en tant que société anonyme en 2005, il a en fait été demandé à celle-ci, en tant que successeur juridique d'une institution publique (26) au sens de la loi, de reprendre à son compte non seulement les actifs de l'assureur d'origine, mais également ses dettes nées avant 2005, le montant de ces dettes ayant mis à mal la capacité de paiement de SZP, comme défini dans les critères énumérés à l'article 14, paragraphe 1, de la loi sur les sociétés d'assurance maladie (loi no 581/2004 Rec.). Ces dettes s'élevaient au 31 décembre 2005 à 467,765 millions de SKK (environ 15,5 millions d'EUR).
3.2. ACQUITTEMENT DE LA DETTE DE SZP PAR LA SOCIÉTÉ VERITEĽ, A. S.
(36)
La société Veriteľ a. s. était une nouvelle agence d'État, fondée en 2003 (27) afin de consolider les dettes enregistrées dans le secteur de la santé, et le gouvernement de la République slovaque l'avait chargée de mettre en œuvre un projet de désendettement des établissements de santé et des sociétés d'assurance maladie avant la transformation de toutes les sociétés d'assurance maladie existantes en sociétés anonymes le 30 septembre 2005. Le processus de désendettement a été réalisé sur le fondement d'un acte administratif de portée individuelle du gouvernement de la République slovaque.
(37)
Entre 2003 et 2005, la société Veriteľ a. s. a réglé dans le secteur de la santé une dette d'une valeur comptable supérieure à 1,1 milliard d'EUR, avec des coûts de 644 millions d'EUR en espèces. Le ministère de la santé ayant annoncé qu'il s'agissait du dernier sauvetage du système de santé, l'agence Veriteľ a. s. a été dissoute en 2006 (28).
(38)
Le plaignant affirme que l'acquittement de la dette de SZP à hauteur de 52,7 millions d'EUR par la société Veriteľ a. s. - à savoir plus que ce qu'il a lui-même obtenu (29) - signifie que la procédure de désendettement a donné lieu à un traitement discriminatoire injustifié. Le plaignant indique tout particulièrement qu'outre les faits mentionnés, la société Veriteľ a. s. a remboursé le 30 novembre 2005 (c'est-à-dire après la transformation) environ 28 millions d'EUR supplémentaires d'une autre dette que SZP avait sur le compte spécial affecté à la redistribution des cotisations d'assurance. Ce désendettement a été réalisé par transfert des créances de cotisations d'assurance et des intérêts de la société d'assurance SZP à la société Veriteľ a. s. SZP a transféré à la société Veriteľ a. s. environ 929 millions de SKK constituant des créances de cotisations d'assurance et des intérêts (dont environ 343 millions de SKK constituant des intérêts). La société Veriteľ a. s. a quant à elle versé à SZP une contrepartie de 840 millions de SKK (environ 28 millions d'EUR), en réglant la dette de SZP sur le compte spécial affecté à la redistribution des cotisations d'assurance (30).
3.3. SUBVENTION ACCORDÉE À SZP EN 2006
(39)
Au deuxième semestre 2006, le ministère de la santé a accordé à SZP une nouvelle subvention en utilisant une partie du boni de la liquidation de la société Veriteľ a. s., dissoute en 2006. D'après le plaignant, le montant de la subvention était d'environ 7,6 millions d'EUR.
(40)
Le plaignant affirme que la subvention en question a été accordée pour solder les dettes de SZP envers les prestataires de soins de santé qui étaient antérieures à 2005, bien qu'il ne soit pas établi que ces dettes existaient encore au moment de l'octroi de la subvention.
(41)
Selon les autorités slovaques, les fonds provenant du boni de liquidation de la société Veriteľ a. s. ont cependant été versés non pas à SZP mais aux établissements de santé qui appartenaient à l'État à ce moment-là, et ce en vue du remboursement de leurs dettes (c'est-à-dire des cotisations à l'assurance maladie de leurs salariés) envers SZP. Les autorités slovaques estiment qu'il s'agissait donc non pas d'une subvention, mais bien d'une opération classique de remboursement de dettes de l'État existantes et non contestées, en l'occurrence de cotisations d'assurance maladie non versées.
3.4. AUGMENTATION DU CAPITAL DE VšZP EN 2010
(42)
Par l'intermédiaire des services du ministère de la santé, la République slovaque a procédé au 1er janvier 2010 à l'augmentation de son capital souscrit dans VšZP. Cette augmentation de capital s'élevait à environ 65,1 millions d'EUR.
(43)
Selon le plaignant, l'État aurait agi de la sorte pour régler le problème du déficit de recettes de VšZP, alors que celle-ci se trouvait au bord de l'insolvabilité. Le plaignant affirme également que l'État n'avait pas le moindre espoir d'obtenir un retour de son investissement dans un délai raisonnable, notamment compte tenu du fait que la Slovaquie venait de voter une loi interdisant aux sociétés d'assurance maladie de distribuer leurs bénéfices.
(44)
Selon les autorités slovaques, cette augmentation du capital de VšZP de 2010 a été réalisée en vue d'éliminer l'impact de la crise financière et de soutenir VšZP dans sa lutte contre la pression engendrée par l'augmentation du taux d'endettement dans le contexte d'une demande croissante en soins de santé.
3.5. DISPOSITIF D'ÉGALISATION DES RISQUES (DER)
(45)
Au cours de son examen préliminaire, la Commission a également constaté que le financement des organismes d'assurance maladie en République slovaque comprenait aussi un mécanisme de mutualisation et de correction des risques - le dispositif d'égalisation des risques (DER).
(46)
Ce DER (31) s'applique intégralement à toutes les sociétés d'assurance maladie qui fournissent la couverture de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque. Étant donné que les cotisations à l'assurance maladie obligatoire sont versées aux sociétés d'assurance maladie directement par les employeurs, les travailleurs indépendants, les assurés autofinancés (personnes qui n'exercent volontairement aucune activité professionnelle), l'État et les payeurs de dividendes, la répartition des recettes et des dépenses entre les sociétés d'assurance maladie est inégale, et ce en raison des différences de composition de leurs portefeuilles. Afin d'alléger la charge financière supportée par les sociétés d'assurance maladie ayant un portefeuille à plus haut risque et de réduire la possibilité de sélectionner les risques, les cotisations sont réparties entre les sociétés d'assurance maladie à l'aide du DER, et ce sur la base du calcul établi par l'ÚDZS (32). Les critères appliqués dans le cadre du dispositif d'égalisation des risques sont l'âge, le sexe et, depuis 2010, également la situation de l'assuré en termes d'activité économique.
(47)
Les autorités slovaques ne considèrent pas le DER comme une forme d'aide d'État, mais estiment plutôt qu'il s'agit d'une compensation financière selon les critères du DER applicables aux assurés; ils y voient donc une forme de solidarité entre les assurés et jugent par conséquent qu'il ne s'agit pas d'une aide d'État.
3.6. TRANSFERT DE PORTEFEUILLES AUX SOCIÉTÉS D'ASSURANCE SZP ET VŠZP
(48)
Une autre mesure sur laquelle l'attention de la Commission a été attirée pendant l'examen préliminaire est l'existence de plusieurs transferts directs de portefeuilles d'autres sociétés d'assurance maladie ayant été progressivement liquidées à SZP et à VšZP [en particulier la cession du portefeuille de Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) à VšZP et celle du portefeuille d'Európská zdravotná poisťovňa (EZP) à SZP], et ce avec intervention de l'État.
(49)
Selon la société d'assurance Dôvera, le portefeuille d'EZP a été transféré directement à SZP alors que d'autres entités du secteur avaient manifesté leur intérêt, et les limites et conditions applicables au transfert étaient obscures.
(50)
La République slovaque affirme que la décision de l'ÚDZS de transférer le portefeuille de la société d'assurance EZP à SZP sans contrepartie est conforme aux dispositions de la loi no 581/2004 Rec. et que le droit des assurés de choisir leur assureur a été préservé. Les autorités slovaques allèguent que d'autres sociétés d'assurance s'étaient montrées intéressées par ce portefeuille, mais à des conditions qui auraient indument prolongé la procédure de liquidation. De surcroît, la cession des portefeuilles ayant concerné, au dire des autorités slovaques, toutes les créances et toutes les dettes des sociétés d'assurance liquidées, les bénéficiaires de ce transfert, à savoir les sociétés VšZP et SZP, n'en ont tiré aucun avantage.
4. MOTIFS DE L'OUVERTURE DE LA PROCÉDURE FORMELLE D'EXAMEN
(51)
Dans sa décision d'ouvrir la procédure, la Commission a exprimé des doutes quant à la détermination du caractère économique ou non économique de l'activité concernée, et indiqué que, compte tenu de la spécificité de l'affaire examinée, SZP/VšZP avait pu exercer une activité économique à partir du 1er janvier 2005, tout comme les autres sociétés proposant une couverture d'assurance maladie dans le cadre du régime obligatoire en République slovaque. Elle a considéré que la combinaison des caractéristiques économiques et non économiques du régime d'assurance maladie obligatoire en République slovaque imposait une analyse approfondie des différents éléments du régime et de leur importance respective, afin de déterminer si l'activité du régime d'assurance maladie obligatoire, telle qu'organisée et exercée en République slovaque, devait être considérée comme une activité de nature économique (à partir du 1er janvier 2005) ou non économique.
(52)
La Commission a également indiqué que, s'il était nécessaire de considérer cette activité comme revêtant un caractère économique, elle ne disposerait pas de suffisamment d'informations pour établir si les mesures examinées ont procuré un avantage sélectif aux sociétés d'assurance SZP et VšZP.
(53)
Après avoir conclu à l'impossibilité à ce stade d'exclure l'existence d'une aide d'État - en l'absence d'arguments concrets ou d'indices clairs en ce qui concerne leur compatibilité avec le marché intérieur -, la Commission a indiqué que, si elle devait conclure que les mesures en question peuvent être considérées comme une aide d'État, elle aurait des doutes sur le fait que ces mesures puissent être considérées comme compatibles avec le marché intérieur conformément à l'article 106, paragraphe 2, ou à l'article 107, paragraphe 3, point c), du traité.
(54)
À cet égard, la Commission a indiqué que, concernant les questions de savoir si la mise en œuvre de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque constitue réellement une activité à caractère économique ou si, au contraire, elle n'est pas de nature économique, si les mesures de l'État remplissent toutes les autres conditions pour constituer une aide d'État et, dans l'affirmative, si elles sont compatibles avec le marché intérieur, elle ne pourra tirer une conclusion définitive que dans la décision finale qu'elle adoptera à l'issue de la procédure formelle d'examen, après avoir collecté et dûment évalué toutes les informations disponibles (y compris les observations complémentaires de l'État membre et des parties intéressées).
5. OBSERVATIONS DES PARTIES INTÉRESSÉES
(55)
La Commission a reçu des observations des parties intéressées, qui sont récapitulées ci-après.
5.1. DÔVERA
(56)
Dans sa réponse à la décision d'ouvrir la procédure, la société d'assurance Dôvera en tant que plaignant a fourni des informations complémentaires sur le régime d'assurance maladie et des explications complémentaires, essentiellement pour étayer son allégation selon laquelle SZP et VšZP sont des entreprises soumises au droit de la concurrence et qu'elles ont tiré profit d'une aide d'État incompatible.
(57)
La société d'assurance Dôvera signale que SZP et VšZP font concurrence aux sociétés d'assurance privées, proposent des services identiques et cherchent en même temps à réaliser des bénéfices, et renvoie à ses lettres précédentes portant sur le caractère économique d'une activité et à la récente jurisprudence de la Cour de justice (33). À cet égard, la société d'assurance Dôvera allègue que plusieurs éléments présentés par la République slovaque, mentionnés dans la décision d'ouvrir la procédure et faisant référence au caractère non économique des activités de SZP/VšZP, ne sont pas convaincants. Selon la société d'assurance Dôvera, la réforme de 2004-2005 devait créer un environnement de marché concurrentiel, ce qui a été reconnu et confirmé par la justice slovaque (plus précisément par la Cour constitutionnelle de la République slovaque) ainsi que par les autorités slovaques elles-mêmes. La société d'assurance Dôvera fait remarquer à cet égard que, dans leur course aux prestataires de soins de santé, les assureurs ont recours à des contrats sélectifs et négocient les prix et la qualité des services, sans oublier les campagnes marketing destinées à retenir et à étoffer leur clientèle. La société d'assurance Dôvera rejette également l'argument tiré du caractère exclusivement social du régime, rappelant la possibilité offerte aux organismes d'assurance maladie de réaliser et de distribuer leurs bénéfices et la disposition des investisseurs privés à investir dans les entités opérant sur le marché slovaque de l'assurance maladie obligatoire.
(58)
Renvoyant à ses précédentes lettres envoyées à la Commission avant la publication de la décision d'ouvrir la procédure, la société d'assurance Dôvera allègue également que toutes les mesures visées dans cette décision devraient être considérées comme une aide illégale, dans la mesure où tous les autres critères de l'article 107, paragraphe 1, du traité étaient remplis. Selon elle, le comportement adopté par la République slovaque pour l'augmentation du capital de SZP en 2006 et de VšZP en 2010 ne saurait être considéré comme celui d'un investisseur en économie de marché. La société d'assurance Dôvera affirme également que la République slovaque a fait des différences entre SZP/VšZP et les sociétés d'assurance privées, en accordant un traitement plus favorable à SZP dans le cadre du processus de désendettement mis en place entre 2003 et 2005 et en introduisant deux nouveaux critères dans le dispositif d'égalisation des risques en 2009 et en 2012. S'agissant des transferts de portefeuilles, la société d'assurance Dôvera se concentre dans ses observations sur la cession du portefeuille de la société d'assurance EZP, dans la mesure où elle n'a pas d'informations sur le transfert de portefeuille antérieur à VšZP. À cet égard, elle allègue que les autorités slovaques ont pu fournir à la Commission des informations erronées sur le cadre juridique applicable à cette cession de portefeuille.
(59)
La société d'assurance Dôvera affirme que les autorités slovaques n'ont pas prouvé que la fourniture de la couverture de l'assurance maladie obligatoire était un service d'intérêt général, et elle remet donc en question le fondement même de l'analyse selon la jurisprudence dans l'affaire Altmark (34) et le paquet de la Commission concernant les services d'intérêt économique général.
5.2. SOCIÉTÉ D'ASSURANCE UNION
(60)
Les observations de la société d'assurance Union - un autre concurrent privé de SZP/VšZP - sur la décision d'ouvrir la procédure sont dans l'ensemble identiques à celles de la société d'assurance Dôvera, étant précisé que, selon ces observations, les sociétés d'assurance SZP et VšZP sont des entreprises au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. La société d'assurance Union allègue que cinq des six mesures décrites au titre 3 de la présente décision constituent une aide d'État et sont incompatibles avec le marché intérieur. Concernant la sixième mesure, à savoir le DER, la société d'assurance Union affirme qu'elle pourrait éventuellement satisfaire aux conditions établies dans la jurisprudence de l'affaire Altmark pour ce qui est de la compensation de service public, ou qu'elle pourrait être compatible avec le marché intérieur conformément à l'article 106, paragraphe 2, du traité, ce qui nécessite un nouvel examen portant sur la possibilité qu'elle puisse comporter une approche discriminatoire en faveur du bénéficiaire net du DER, c'est-à-dire SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO ET ZZP
(61)
Les observations sur la décision d'ouvrir la procédure reçues de trois autres parties intéressées, à savoir le HPI, l'INEKO et la ZZP, étayent significativement la position du plaignant - la société d'assurance Dôvera - et de la société d'assurance Union, selon laquelle l'activité revêt un caractère économique et les mesures sont une aide d'État consistant à procurer un avantage sélectif aux sociétés d'assurance SZP/VšZP. De plus, ces parties intéressées sont convaincues que les organismes d'assurance maladie opèrent dans un environnement concurrentiel (et utilisent divers moyens pour attirer des clients), et allèguent que l'État a accordé à ses sociétés d'assurance maladie publiques un traitement préférentiel.
6. OBSERVATIONS SUR LA DÉCISION D'OUVRIR LA PROCÉDURE ET INFORMATIONS COMPLÉMENTAIRES PRÉSENTÉES PAR LA RÉPUBLIQUE SLOVAQUE
(62)
La République slovaque a soumis ses observations sur la décision d'ouvrir la procédure et fourni des observations sur celles des parties intéressées.
(63)
Dans leurs observations, les autorités slovaques ont présenté des explications et d'autres arguments destinés à étayer leur avis selon lequel le régime d'assurance maladie obligatoire n'est pas soumis aux règles de concurrence, dans la mesure où ce régime n'est pas constitutif d'une activité économique. Elles affirment que l'assurance maladie obligatoire slovaque ne peut être considérée comme une activité économique conformément à la jurisprudence constante de la Cour (35), notamment pour les raisons suivantes:
a)
le régime poursuit un objectif social;
b)
le régime repose sur le principe de solidarité, notamment compte tenu des éléments suivants:
i)
affiliation obligatoire pour les résidents slovaques;
ii)
tous les assurés ont droit au même niveau minimal de prestations;
iii)
les cotisations sont sans rapport avec les prestations pour les individus, car elles sont fixées une fois pour toutes par la loi (aucune concurrence au niveau des prix);
iv)
il existe entre les assurés une solidarité en matière de risque: DER et tarification commune;
c)
il existe un cadre réglementaire détaillé, placé sous le contrôle de l'État: le statut, les droits et les obligations de toutes les sociétés d'assurance maladie sont fixés par la loi.
(64)
La République slovaque réfute l'idée que les changements législatifs de 2005 ont transformé le système de santé slovaque en un système commercial, et affirme que ce système n'a jamais perdu son caractère public et non économique. Elle signale également que le régime slovaque d'assurance maladie fait partie du système de sécurité sociale et renvoie aux compétences conférées aux États membres à l'article 168, paragraphe 7, du traité en matière d'organisation et de fourniture des services de santé.
(65)
Les autorités slovaques indiquent également que la réforme de l'assurance maladie n'a pas remplacé l'assurance maladie publique par une assurance maladie privée et que les organismes d'assurance privés ne se sont pas vu offrir la possibilité de couvrir le moindre risque lié à la sécurité sociale obligatoire. D'après la République slovaque, la réforme du secteur de la santé avait pour principal objectif d'établir des règles précises pour l'utilisation des fonds octroyés pour la santé, et la transformation - avant le 30 septembre 2005 - de toutes les sociétés d'assurance maladie existantes en sociétés anonymes, avec des règles comptables clairement définies, s'est avérée être un moyen approprié pour fixer ces règles. Les autorités slovaques estiment que tous les organismes d'assurance maladie en République slovaque sont impliqués dans la gestion des fonds publics qui leur ont été octroyés dans le cadre du système d'assurance maladie public.
(66)
Selon les autorités slovaques, le fait que le régime slovaque d'assurance maladie obligatoire permette un niveau de concurrence restreint en matière de qualité peut être considéré comme un élément contraignant les sociétés d'assurance maladie à fonctionner efficacement en termes de coûts, en se conformant aux principes de bonne gestion, dans l'intérêt du bon fonctionnement du système, mais pas comme un élément susceptible d'influencer le caractère non économique du système d'assurance maladie dans son ensemble.
(67)
Les autorités slovaques ont également expliqué que les fonds collectés et répartis dans le cadre du système slovaque d'assurance maladie public par l'intermédiaire des sociétés d'assurance maladie représentent la totalité des cotisations d'assurance maladie publique obligatoires en vertu de la loi, et c'est pourquoi ils relèvent des finances publiques de la Slovaquie. Toutes les sociétés d'assurance maladie sont ainsi chargées de gérer les fonds publics versés par le public conformément aux dispositions juridiques en vigueur, avec pour objectif d'utiliser ces fonds pour la couverture des soins de santé.
(68)
Pour appuyer leur allégation, les autorités slovaques ont rappelé aussi que, même après l'abolition en 2011 de l'interdiction de distribution des bénéfices, la loi modificative no 250/2011 Rec. a autorisé les sociétés d'assurance maladie à réaliser des bénéfices uniquement sous certaines conditions bien définies, à savoir:
a)
l'instauration d'un impôt sur le bénéfice des sociétés d'assurance maladie;
b)
l'affectation obligatoire des bénéfices à la constitution d'un fonds de réserve au moins jusqu'à 20 % du capital social souscrit de la société d'assurance (le fonds de réserve ne peut être utilisé que pour couvrir les pertes de la société d'assurance concernée);
c)
la constitution obligatoire de réserves techniques pour le paiement des soins de santé prévus pour les assurés sur liste d'attente (en conséquence de quoi les sociétés d'assurance maladie ne peuvent réaliser de bénéfices au détriment de leurs clients en les plaçant sur liste d'attente au lieu de payer leurs soins de santé rapidement; cette condition est essentielle pour la conformité avec les principes comptables généralement reconnus dans le domaine de l'assurance maladie).
(69)
À cet égard, les autorités slovaques ont expliqué que, lorsque VšZP a enregistré un excédent, elle a constitué un fonds de soins de santé pour payer l'utilisation des soins de santé et le financement des soins particulièrement coûteux pris en charge par l'assurance maladie publique. En outre, les années où la société d'assurance VšZP a enregistré un excédent, une partie de celui-ci a été affectée au fonds de réserve légal, qui a ensuite servi à réduire les dettes accumulées. D'après les autorités slovaques, les sociétés d'assurance maladie publiques n'ont donc jamais versé à leurs actionnaires les bénéfices qu'elles ont réalisés.
(70)
À cet égard, la République slovaque renvoie aussi à d'autres restrictions applicables aux sociétés d'assurance maladie, à savoir le fait que les assureurs peuvent emprunter des fonds uniquement conformément aux dispositions de la loi no 523/2004 Rec. relative aux règles budgétaires de l'administration publique et avec l'accord préalable de l'ÚDZS.
(71)
Pour appuyer encore leur allégation selon laquelle l'activité dans le secteur de l'assurance maladie obligatoire n'est pas soumise aux règles de la concurrence, les autorités ont évoqué aussi l'enquête de l'Autorité de la concurrence de la République slovaque datant de 2009, qui a mis en évidence le fait que les activités des sociétés d'assurance maladie étaient exercées dans le cadre d'un système caractérisé par un haut degré de solidarité, avec des soins de santé fournis gratuitement, et que les éléments essentiels de ces activités étaient réglementés par l'État, et donc que les activités exercées par les sociétés d'assurance maladie dans le cadre de l'assurance maladie publique ne pouvaient être considérées comme une activité économique d'entreprise entravant la concurrence. C'est pourquoi l'Autorité de la concurrence de la République slovaque estime que la loi slovaque sur la concurrence ne s'applique pas aux activités des sociétés d'assurance maladie exercées dans le cadre de la fourniture de la couverture de l'assurance maladie publique (36).
(72)
Les autorités slovaques ont également expliqué qu'en 2011 la cour constitutionnelle avait proclamé que l'interdiction de distribuer les bénéfices annoncée en 2007 était anticonstitutionnelle car contraire au droit constitutionnel slovaque en matière de propriété, mais qu'elle ne partageait pas l'opinion selon laquelle la loi sur les sociétés d'assurance maladie restreignait les principes de l'économie de marché. Elles renvoient aussi au fait que la cour constitutionnelle avait par ailleurs indiqué à cet égard que les dispositions juridiques en matière d'assurance maladie qui excluent ou restreignent considérablement les effets des instruments de l'économie de marché et limitent donc la concurrence étaient compatibles avec la Constitution.
(73)
En sus de leur allégation selon laquelle l'activité de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque n'est pas soumise aux règles de la concurrence, les autorités slovaques affirment que les mesures ne satisfont pas aux autres critères d'aide d'État fixés à l'article 107, paragraphe 1, du traité. À cet égard, elles allèguent que les injections de capital effectuées en 2006 et en 2009 ne constituaient pas une aide, car le principe de l'investisseur en économie de marché avait été respecté. Elles rejettent également l'allégation portant sur un traitement discriminatoire injustifié de la part de la société Veriteľ a. s. dans le cadre du processus de désendettement et persistent à dire qu'en 2006 VšZP n'avait reçu aucune subvention et que cette opération relevait plutôt d'un remboursement normal par l'État de dettes non contestées. Les autorités slovaques ont fourni d'autres détails concernant les cessions du portefeuille de DZP à VšZP et du portefeuille d'EZP à SZP et allèguent que ces transferts n'ont pas non plus procuré d'avantage sélectif à SZP/VšZP au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité. Elles ont également communiqué des informations complémentaires sur le DER, expliqué notamment le mode de répartition (mensuelle et annuelle) des cotisations de 2006 à 2012, et affirmé que cette mesure ne constituait pas non plus une aide d'État, dans la mesure où elle permet d'égaliser les risques inhérents au régime en raison de l'existence de tarifs de cotisation unitaires pour tous les groupes d'assurés, lesquels présentent des degrés de risque divers.
(74)
Dans leurs observations sur la décision d'ouvrir la procédure, les autorités slovaques ont défendu leur point de vue selon lequel SZP et VšZP ne sont pas des entreprises en raison de l'absence d'activité économique et selon lequel les mesures sont conformes au principe de l'investisseur en économie de marché et n'ont procuré aucun avantage à SZP/VšZP, et ne constituent donc pas une aide. C'est pourquoi elles n'ont pas jugé nécessaire de présenter des arguments sur la compatibilité des prétendues mesures d'aide.
7. APPRÉCIATION DES MESURES
(75)
L'article 107, paragraphe 1, du TFUE dispose: «[…], sont incompatibles avec le marché intérieur, dans la mesure où elles affectent les échanges entre États membres, les aides accordées par les États ou au moyen de ressources d'État sous quelque forme que ce soit qui faussent ou qui menacent de fausser la concurrence en favorisant certaines entreprises ou certaines productions».
(76)
Conformément à l'article 107, paragraphe 1, du TFUE, les règles concernant les aides d'État établies dans le TFUE trouvent à s'appliquer uniquement si le bénéficiaire de l'aide est une «entreprise». Dans la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, aux fins de l'article 107, paragraphe 1, du traité, la notion d'entreprise est définie comme toute entité exerçant une activité économique, indépendamment du statut juridique de cette entité et de son mode de financement (37). Le fait qu'une entité concrète soit qualifiée d'entreprise ou non dépend donc entièrement du caractère économique ou non économique de son activité.
(77)
Comme expliqué dans la décision d'ouvrir la procédure, pour savoir si les mesures prises en faveur de SZP/VšZP constituent une aide d'État, il convient donc en premier lieu de se demander si et dans quelle mesure SZP et VšZP, lorsqu'elles opèrent dans le régime slovaque d'assurance maladie obligatoire, agissent en tant qu'entreprises, car elles pourraient être qualifiées d'entités exerçant une activité économique, selon la définition de la jurisprudence.
(78)
D'après la Cour de justice de l'Union européenne, constitue une activité économique toute activité consistant à offrir des biens ou des services sur un marché donné (38). La question de l'existence d'un marché pour certains services peut dépendre à cet égard du mode concret d'organisation et de prestation de ces services dans l'État membre concerné (39). Les règles en matière d'aides d'État ne s'appliquent que lorsqu'une activité donnée est réalisée dans un environnement de marché. Le caractère économique de services de même type peut donc différer d'un État membre à l'autre. En outre, la qualification d'un service donné peut varier dans le temps en fonction de choix politiques ou d'une évolution économique. Ce qui ne constitue pas une activité marchande aujourd'hui peut le devenir et inversement (40).
(79)
S'agissant de la prestation de soins de santé, le classement des systèmes de santé parmi les systèmes comportant une activité économique dépend des spécificités politiques et économiques et de leur forme et structure concrètes dans l'État membre concerné. Dans la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne, la distinction est faite entre les systèmes fondés sur le principe de solidarité et les systèmes économiques (41).
(80)
La jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne applique un ensemble de critères pour déterminer si un système de sécurité sociale est fondé sur la solidarité et, par conséquent, ne comporte pas d'activité économique. À cet égard, plusieurs facteurs peuvent être pertinents: i) le caractère obligatoire de l'affiliation (42); ii) l'objectif exclusivement social du système (43); iii) le but non lucratif du système (44); iv) des prestations indépendantes du montant des cotisations (45); v) un montant des prestations pas nécessairement proportionnel aux revenus de l'assuré (46); et vi) un système soumis au contrôle de l'État (47).
(81)
Contrairement aux systèmes fondés sur la solidarité, les systèmes économiques se caractérisent fréquemment par les éléments suivants: i) le caractère facultatif de l'affiliation (48); ii) le principe de la capitalisation (les prestations auxquelles le bénéficiaire a droit dépendent des cotisations versées ainsi que des résultats financiers du régime) (49); iii) le but lucratif (50); et iv) la fourniture de prestations complémentaires par rapport au système de base (51).
(82)
Certains systèmes combinent des éléments des deux catégories (système fondé sur la solidarité et système économique) (52); pour pouvoir dire si un système concret a un caractère économique ou non économique, la Commission doit donc vérifier dans le cadre du système donné la présence de chaque élément caractéristique présenté dans les deux considérants précédents et en apprécier l'importance (53).
(83)
La réponse finale à la question de savoir si la prestation des services de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque est une activité économique ou non dépendra donc de l'analyse détaillée de l'organisation et du fonctionnement concrets de cette activité dans l'État membre en question, et sera donc spécifique au régime d'assurance maladie obligatoire dudit État membre. En examinant si les mesures contestées prétendument accordées à SZP/VšZP constituent une aide d'État en tant que mesures adoptées en faveur d'une «entreprise» au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, la Commission prendra en considération ces circonstances générales.
(84)
Plusieurs éléments portant essentiellement sur le fonctionnement de ce système et le fait que ce dernier repose sur le principe de solidarité indiquent que le système slovaque d'assurance maladie a un caractère non économique, notamment en ce qui concerne ses caractéristiques et objectifs sociaux.
(85)
Premièrement, l'affiliation au système d'assurance maladie publique est imposée par la loi pour la plupart des habitants de la République slovaque, et les services de santé couverts par l'assurance maladie obligatoire sont prodigués sans qu'il soit tenu compte du montant des cotisations versées par l'assuré. L'assuré a le droit de choisir librement n'importe quelle société d'assurance maladie et, en vertu de la garantie de libre accès, la société d'assurance maladie qu'il a choisie ne peut refuser de l'assurer en raison de son âge, de son état de santé ou de son risque de maladie (54).
(86)
Deuxièmement, l'assurance maladie obligatoire en Slovaquie est fondée sur des cotisations clairement fixées par la loi, proportionnellement aux revenus des assurés et indépendamment du niveau de risque de l'assuré (âge, état de santé, risques de maladie). En outre, il n'existe aucun rapport direct entre le montant des cotisations versées dans le régime par les individus et le montant des prestations dont ils bénéficient. Pour cette raison, les sociétés d'assurance ne peuvent influer ni sur le montant des cotisations ni sur le niveau minimal de couverture auquel les assurés ont droit, étant donné qu'ils sont établis par les dispositions juridiques nationales.
(87)
Troisièmement, tous les assurés ont droit de par la loi à un niveau de prestation de base identique qui, dans les faits, est très élevé, car couvrant presque tous les actes médicaux prodigués en République slovaque, ce qui signifie que le système d'assurance maladie obligatoire permet la prestation de pratiquement tous les soins de santé (55). En République slovaque, le DER garantit le partage des risques d'assurance, ce qui renforce encore davantage la solidarité. Le régime slovaque impose de surcroît le principe d'une tarification commune, ce qui signifie que les assureurs ne peuvent fixer le montant des cotisations en fonction du risque d'assurance, étant précisé que le mécanisme d'égalisation des risques compense partiellement les assureurs dont le portefeuille comprend un profil démographique à risque accru, et ce par une redistribution des fonds des assureurs payant moins que le montant moyen des prestations aux assureurs qui versent à leurs assurés plus que la moyenne (56).
(88)
Outre ce caractère social et solidaire, la Commission rappelle que l'organisation et le fonctionnement de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque sont conformes à un cadre réglementaire bien établi: le statut, les droits et les obligations de toutes les sociétés d'assurance maladie sont fixés par des lois qui définissent les modalités précises, et les sociétés d'assurance opèrent sous le contrôle strict de l'État (57).
(89)
Compte tenu de cette caractéristique, la Commission a conclu que le régime slovaque d'assurance maladie obligatoire n'a pas un caractère économique et que SZP et VšZP ne peuvent donc être considérées comme une «entreprise» au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité (58).
(90)
La Commission reconnaît que certains éléments du régime slovaque d'assurance maladie obligatoire pourraient laisser penser que les activités exercées dans le cadre de ce régime ont un caractère économique: i) la présence de plusieurs organismes d'assurance (publics et privés) dans le secteur de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque; ii) un certain degré de concurrence entre ces organismes d'assurance maladie, qui: iii) exercent une activité à but lucratif; et iv) le fait que la Cour constitutionnelle de la République slovaque a qualifié cette activité de concurrence ouverte. La Commission estime cependant que la présence de tels aspects ne remet pas en cause sa conclusion selon laquelle l'assurance maladie obligatoire en République slovaque constitue une activité non économique.
(91)
Premièrement, la Commission constate que l'existence de plusieurs entités (publiques et privées) actives dans le secteur de l'assurance maladie obligatoire n'est pas automatiquement révélateur du caractère économique de leurs activités dans un régime où - comme expliqué aux considérants 85 à 87 - prédominent les aspects et objectifs sociaux et dont le fonctionnement repose en premier lieu sur le principe de solidarité, avec un contrôle strict de l'État. Une telle interprétation accorderait à des mesures plutôt organisationnelles, voulues par l'État membre dans le cadre de la gestion d'une partie de son système de sécurité sociale, une importance plus grande qu'au principe même sur lequel le régime en question repose (59).
(92)
Deuxièmement, il ressort de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne que l'existence d'un espace de concurrence dans le régime d'assurance maladie, ou une concurrence bien réelle, même si son existence était voulue par le législateur et confirmée par les tribunaux, ne signifierait pas nécessairement que l'activité concernée aurait un caractère économique. La Cour de justice de l'Union européenne a établi que, pour déterminer si les activités exercées dans le cadre du régime d'assurance maladie légal - qui, comme le régime slovaque, laisse un certain espace à la concurrence - ont un caractère économique ou non, les éléments déterminants sont: la nature et le niveau de cette concurrence, les circonstances dans lesquelles cette concurrence est réalisée et la présence et l'importance d'autres facteurs pertinents (60). En l'espèce, le type de concurrence le plus intéressant pour les consommateurs (concurrence tarifaire au niveau des cotisations) n'est pas permis, car les organismes d'assurance maladie en République slovaque ne peuvent modifier le montant des cotisations des assurés qui est fixé par la loi. En outre, les possibilités de concurrence dans le domaine de la qualité sont relativement restreintes, car le régime slovaque d'assurance maladie obligatoire prévoit un large éventail de prestations légales, identiques pour tous les assurés, ne laissant donc que peu de marge aux organismes d'assurance pour chercher à gagner des clients sur le fondement d'une offre de prestations complémentaires (gratuites). Les organismes d'assurance maladie ne se concurrencent pas, étant donné qu'ils n'ont aucune possibilité d'influer sur ces prestations légales ni sur la fourniture des prestations légales obligatoires relatives aux soins de santé, qui constituent leur mission première.
(93)
Troisièmement, la Commission estime que le caractère non économique de l'activité d'assurance maladie obligatoire n'est pas influencé par le fait que les sociétés d'assurance maladie se concurrencent en matière de qualité et d'efficacité des achats, en se procurant, à des prix compétitifs, des services de santé et des services connexes de qualité auprès des prestataires. Ainsi, les sociétés d'assurance maladie se procurent les intrants nécessaires à l'accomplissement de leur mission dans le régime d'assurance maladie obligatoire par l'intermédiaire d'une activité pouvant être dissociée des contrats qu'elles passent avec les assurés dans le cadre de ce régime. Il ressort de la jurisprudence de la Cour de justice de l'Union européenne que, si le régime d'assurance maladie obligatoire a, du fait de ses caractéristiques élémentaires, un caractère non économique, l'achat des intrants nécessaires au fonctionnement de ce régime a lui aussi un caractère non économique (61).
(94)
Quatrièmement, le fait que, selon la législation slovaque dans le domaine de l'assurance maladie obligatoire, les organismes d'assurance maladie soient autorisés à réaliser des bénéfices et à en distribuer une partie à leurs actionnaires n'a pas d'effet sur le caractère non économique de leurs activités, car ils les exercent dans le cadre d'un régime dans lequel tous les éléments évoquant des activités à caractère non économique susmentionnés sont fortement présents. Le fait que les organismes d'assurance maladie puissent réaliser des bénéfices et en distribuer une partie ne peut en soi remettre en cause la prédominance des éléments et objectifs sociaux du régime, changer sa mission fondamentale, à savoir le principe de solidarité, et n'enlève rien au fait que son fonctionnement fait l'objet d'une réglementation et d'un contrôle stricts par l'État. Concernant cette réglementation par l'État, la Commission rappelle que la possibilité de réaliser, d'utiliser et de distribuer des bénéfices est encadrée et limitée par les obligations légales que l'État impose aux sociétés d'assurance en République slovaque, dont l'objectif est d'assurer la viabilité et la continuité de l'assurance maladie obligatoire, en ce compris tous ses objectifs sociaux et de solidarité prédominants (62). Dans le secteur de l'assurance maladie obligatoire en République slovaque, la liberté de réaliser, d'utiliser et de distribuer des bénéfices est donc beaucoup plus limitée que dans les secteurs marchands classiques, et subordonnée à la réalisation d'objectifs sociaux et de solidarité.
(95)
Compte tenu de la concurrence limitée instaurée dans le régime d'assurance maladie obligatoire en République slovaque (avec uniquement une concurrence restreinte en matière de qualité et aucune concurrence tarifaire) ainsi que des modalités restreintes de réalisation et d'utilisation des bénéfices, les éléments de concurrence et le but lucratif présents dans le régime slovaque de l'assurance maladie obligatoire ne remettent pas en cause les caractéristiques sociales, solidaires et réglementaires dominantes qui attestent du caractère non économique des activités exercées par les sociétés d'assurance maladie dans le cadre de ce régime. Les éléments de concurrence et le but lucratif présents dans le régime slovaque de l'assurance maladie obligatoire devraient plutôt être considérés comme des éléments destinés à la poursuite de l'objectif principal consistant à motiver les sociétés d'assurance à exercer leurs activités dans le respect des principes de bonne gestion dans l'intérêt du bon fonctionnement du système de sécurité sociale en question, et donc comme des éléments garantissant la réalisation des objectifs sociaux et de solidarité du système (63).
(96)
La Commission est d'avis que le fait que la Cour constitutionnelle de la République slovaque (dans le cadre de l'appréciation d'une possible violation du droit d'entreprendre garanti par la Constitution de la République slovaque) ait qualifié le régime slovaque de l'assurance maladie obligatoire de secteur «appartenant à la sphère de la concurrence» ne signifie pas que ce régime donne lieu à l'exercice d'activités à caractère économique au sens des règles applicables en matière d'aide d'État. En réalité, dans l'affaire en question, il avait été demandé à la Cour constitutionnelle de la République slovaque d'examiner si l'interdiction légale de distribuer des bénéfices imposée aux sociétés d'assurance maladie en 2007 était conforme à la Constitution de la République slovaque (violation du droit de propriété, du droit à la protection des biens et du droit d'entreprendre) et compatible avec les articles 18, 49, 54 et 63 du traité - indépendamment de la législation de l'Union européenne sur la concurrence et des règles en matière d'aide d'État. La Cour constitutionnelle de la République slovaque a statué en concluant que cette interdiction violait la Constitution de la République slovaque et qu'il n'y avait pas lieu de discuter des éléments fondamentaux des règles du marché intérieur de l'Union européenne ni de décider si ces règles avaient été violées.
(97)
Vu les faits exposés précédemment, le caractère spécifique de l'affaire ainsi que la présence d'indicateurs majeurs et leur importance, l'activité d'assurance maladie obligatoire organisée et exercée en République slovaque ne saurait être considérée comme une activité économique.
(98)
Compte tenu de ce qui précède, la Commission a conclu que SZP et VšZP, en tant que bénéficiaires des mesures litigieuses, ne sauraient être qualifiées d'entreprises au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité, et donc que ces mesures n'entraînent pas l'octroi d'une aide d'État au sens des dispositions citées.
(99)
C'est pourquoi il n'est pas nécessaire d'examiner les autres conditions relatives à l'existence d'une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE ni d'apprécier la compatibilité des mesures contestées.
8. CONCLUSION
(100)
À la lumière de ce qui précède, la Commission conclut que les mesures contestées ne constituent pas une aide d'État au sens de l'article 107, paragraphe 1, du TFUE,
A ARRÊTÉ LA PRÉSENTE DÉCISION:
Article premier
Les mesures énumérées ci-après que la République slovaque a accordées à Spoločná zdravotná poisťovňa a. s. (SZP) et/ou à Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s (VšZP) ne constituent pas une aide au sens de l'article 107, paragraphe 1, du traité:
a)
l'augmentation du capital de SZP entre le 28 novembre 2005 et le 18 janvier 2006 pour un montant de 450 millions de SKK;
b)
l'acquittement de la dette de SZP par la société Veriteľ a. s. entre 2003 et 2006;
c)
la subvention octroyée à SZP par le ministère de la santé en 2006;
d)
l'augmentation du capital de VšZP au 1er janvier 2010 pour un montant de 65,1 millions d'EUR;
e)
le dispositif d'égalisation des risques instauré sur le fondement de la troisième partie de la loi no 580/2004 Rec.; et
f)
le transfert de portefeuilles de sociétés d'assurance liquidées, notamment celui du portefeuille de Družstevná zdravotná poisťovňa à VšZP et celui du portefeuille d'Európská zdravotná poisťovňa à SZP.
Article 2
La République slovaque est destinataire de la présente décision.
Fait à Bruxelles, le 15 octobre 2014.