KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/508
af 1. oktober 2014
om Tysklands påståede ydelse af infrastrukturstøtte til Propapier PM2 GmbH - statsstøttesag SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10, ex CP 327/08)
(meddelt under nummer C(2014) 6847)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a)
under henvisning til Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af artikel 108 i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (1)
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (2), under henvisning til disse bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 29. oktober 2008 indgav Smurfit Kappa Group (i det følgende benævnt: »Smurfit Kappa« eller »klageren«) en klage til Kommissionen med påstand om, at Propapier PM2 GmbH havde modtaget infrastrukturstøtte. Klagen blev registreret under nummer CP 327/08 og overført (med nummer NN 45/10) til registeret for ulovlig statsstøtte.
(2)
Ved brev af 27. oktober 2010 underrettede Kommissionen Tyskland om, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde med hensyn til den påståede statsstøtte.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen opfordrede alle interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den påståede statsstøtte.
(4)
Ved brev af 28. januar 2011 indgav Tyskland bemærkninger (den ikke-fortrolige udgave af disse bemærkninger blev modtaget den 31. januar 2011). Desuden modtog Kommissionen bemærkninger fra følgende interesserede parter: den 11. februar 2011 fælles bemærkninger fra Deutscher Städtetag (sammenslutningen af tyske byer), Deutscher Landkreistag (sammenslutningen af tyske kredse) og Deutscher Städte- und Gemeindebund (forbundet af tyske byer og kommuner) samt fra Verband kommunaler Unternehmen (VKU) (forbundet af kommunale virksomheder) og den 14. februar 2011 bemærkninger fra klageren (den ikke-fortrolige udgave af disse bemærkninger blev modtaget den 1. marts 2011). Kommissionen sendte disse bemærkninger videre til de tyske myndigheder for at give dem lejlighed til at fremsætte deres synspunkter. De pågældende bemærkninger fra Tyskland blev modtaget af Kommissionen den 13. april 2011 (og den ikke-fortrolige udgave den 26. april 2011).
(5)
Den 17. januar 2013 fandt et møde mellem repræsentanter for Kommissionens tjenestegrene og Tyskland sted. Ved brev af 25. februar 2013 fremsendte Tyskland supplerende oplysninger. Ved brev af 26. april 2013, som Tyskland besvarede med brev af 14. maj 2013, anmodede Kommissionens tjenegrene om yderligere oplysninger.
(6)
Med e-mail af 23. maj 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger, som Tyskland fremsendte med e-mails af 24. maj 2013, 27. maj 2013 og 28. maj 2013.
(7)
I forlængelse af et møde den 6. juni 2013 mellem repræsentanter for Kommissionens tjenestegrene, Tyskland og den begunstigede virksomhed samt eksperter bebudede Tyskland, at der muligvis ville blive fremsendt supplerende bemærkninger. Efter en yderligere begæring om oplysninger af 15. oktober 2013 fremsendte Tyskland omfattende yderligere bemærkninger med e-mails af 4. november 2013, 13. december 2013, 18. december 2013, 6. januar 2014 og 24. april 2014.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE
(8)
Propapier PM2 GmbH (i det følgende benævnt »Propapier«) tilhører Progroup AG (i det følgende benævnt: »Progroup«). Progroup producerer og distribuerer bølgepapråpapir og bølgepap via sine datterselskaber. Klageren, Smurfit Kappa, er en af de største papirproducenter i Den Europæiske Union.
(9)
Den 2. april 2008 godkendte (4) Kommissionen en regionalstøtte til Propapiers opførelse af en papirfabrik til bølgepapråpapir og et dertil hørende kraftværk på et nyt byggemodnet udvidelsesareal i det eksisterende industriområde ved Oder-Spree-kanalen i Eisenhüttenstadt i delstaten Brandenburg - dette område var på dette tidspunkt regionalstøtteberettiget i henhold til artikel 107, stk. 3, litra a), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF).
(10)
Klageren var af den opfattelse, at bestemte infrastrukturprojekter, finansieret med statslige midler, på udvidelsesarealet i industriområdet, hvor Propapiers nye fabrik ligger, udelukkende skulle have været tiltænkt denne papirfabrik og derfor måtte betragtes som forbeholdt infrastruktur og statsstøtte til Propapier.
(11)
Klageren anførte i den forbindelse følgende infrastrukturprojekter (se afsnit 2.1): opførelse af et spildevandsrensningsanlæg, anlæg af en parkeringsplads og en ny forbindelsesvej samt udvidelse og uddybning af Oder-Spree-kanalen.
(12)
Desuden påpegede klageren, at gebyrerne for brugen af spildevandsrensningsanlægget skulle være sat for lavt til fordel for Propapier (se afsnit 2.2).
2.1. STØTTE TIL OPFØRELSEN AF ET SPILDEVANDSRENSNINGSANLÆG OG ANDEN INFRASTRUKTUR
(13)
I juli 2008 ydede delstaten Brandenburg et direkte tilskud på 33 808 200 EUR (5) til opførelsen af et nyt spildevandsrensningsanlæg på et udvidelsesareal i industriområdet ved Oder-Spree-kanalen i Eisenhüttenstadt fra midler under programmet for udbygning af den kommunale erhvervsinfrastruktur inden for rammerne af forbundsstatens og delstaternes fælles regionalstøtteordning, Gemeinschaftsaufgabe zur Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur (i det følgende benævnt »Gemeinschaftsaufgabe« (6)). Det skal i den sammenhæng bemærkes, at Gemeinschaftsaufgabe-støtte til finansiering af opførelse eller udbygning af spildevandsrensningsanlæg var genstand for statsstøttesag N 644e/02 (7), i forbindelse med hvilken Kommissionen i 2003 for programmeringsperioden 2004-2006 havde fastslået, at støtte ydet inden for rammerne af denne ordning ikke udgør statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF til ejeren og operatøren af spildevandsrensningsanlægget.
(14)
I 2003-beslutningen fandt Kommissionen, at tilskud ydet under den ordning, som var gældende fra 2004 til 2006, skal betragtes som intern overførsel af statslige midler og ikke udgør statsstøtte til ejerne og operatørerne, eftersom modtagerne ikke er erhvervsvirksomheder, og det i forbindelse med tjenesteydelsen drejer sig om en klassisk opgave af almen interesse, som er pålagt kommunerne. I henhold til ordningens bestemmelser skal modtageren altid være en offentligretlig lokal myndighed (Gebietskörperschaft) eller kommunesammenslutning (Zweckverband), som er underlagt kommunalt tilsyn. Der kan derfor kun ydes støtte, hvis der ikke er nogen juridiske, personlige eller økonomiske forbindelser mellem modtageren af støtten, dvs. spildevandsrensningsanlægget, og brugeren af anlægget.
(15)
Tilskuddet udgjorde 80 % af de samlede støtteberettigede omkostninger på 42 260 340 EUR. Modtager af tilskuddet er kommunesammenslutningen Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (i det følgende benævnt »TAZV«), som er en offentligretlig mellemkommunal sammenslutning, hvis opgave er vandforsyning og spildvandsrensning. TAZV er på en og samme tid ejer og operatør af spildevandsrensningsanlægget. Den afholdt de øvrige 20 % af de samlede offentlige investeringsomkostninger.
(16)
Støtten var betinget af, at de retlige og finansielle betingelser for en hovedinvestors (i dette tilfælde Propapier) etablering skulle være opfyldt på dokumenterbar vis inden 15. august 2008. Opførelsen af anlægget blev påbegyndt i oktober 2008, og idrifttagningen fandt sted i marts 2010.
(17)
Klageren er den opfattelse, at TAZV-anlægget udgør en forbeholdt infrastruktur, eftersom Propapier praktisk var den eneste bruger af anlæggets spildevandsrensningskapacitet. Klageren påpeger, at anlægget fra begyndelsen var projekteret som spildevandsrensningsanlæg til Propapier og udgjorde en nødvendig forudsætning for etableringen af en papirfabrik i regionen (eftersom det er nødvendigt med store mængder vand til papirfremstillingen).
(18)
Efter klagerens opfattelse drejer det sig også i forbindelse med de andre infrastrukturprojekter - anlæg af en parkeringsplads ved siden af Propapiers fabriksgrund og en ny vej til forbindelse af industriområdet med hovedvej 112 samt udvidelsen/uddybningen af Oder-Spree-kanalen - om infrastrukturforanstaltninger, der var forbeholdt Propapier. I indledningsbeslutningen drog Kommissionen den foreløbige konklusion, at disse projekter ikke giver Propapier nogen selektiv fordel og derfor heller ikke skal betragtes som forbeholdt infrastruktur. Alligevel opfordrede den tredjemand til at fremsætte bemærkninger til disse foranstaltninger.
2.2. NEDSATTE GEBYRER FOR BRUGEN AF SPILDEVANDSRENSNINGSANLÆGGET
(19)
Et yderligere klagepunkt med hensyn til spildevandsrensningsanlægget består i, at gebyret på 0,95 EUR pr. kubikmeter, som Propapier skal betale for sin brug af det, skulle være lavere end det vederlag, som en privat investor ville opkræve for en sådan type tjenesteydelse.
(20)
Brugsgebyrernes størrelse fastsættes på baggrund af den gældende lov, lov om kommunale afgifter for delstaten Brandenburg (8) (i det følgende benævnt »KAG Brandenburg«). I henhold til § 6 i KAG Brandenburg skal gebyret beregnes således, at det dækker, men ikke overstiger, alle beregnede omkostninger ved det pågældende spildevandsrensningsanlæg (opførelses-, vedligeholdelses-, service-, drifts- og personaleomkostninger samt afgiftsadministrative omkostninger) samt kalkulerede renter og afskrivninger. Støttemidler, som kommunen modtager fra andre statslige kilder (i dette tilfælde et tilskud på 33,8 mio. EUR fra Gemeinschaftsaufgabe), skal der dog ikke (9) tages højde for i forbindelse med den kalkulerede forrentning af den investerede kapital. Klageren er af den opfattelse, at den støtte, som TAZV modtager fra Gemeinschaftsaufgabe, af TAZV videregives til brugerne af spildevandsrensningsanlægget i form af nedsatte spildevandsgebyrer.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN (10)
(21)
De her omhandlede foranstaltninger skal betragtes som statsstøtte, når følgende betingelser er opfyldt: i) Foranstaltningen skal være en statslig eller med statslige midler ydet støtte, ii) den skal give virksomheden en økonomisk fordel, iii) fordelen skal være selektiv, og iv) foranstaltningen skal fordreje konkurrencen eller true med at fordreje den og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Der foreligger statsstøtte, når betingelserne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulativt opfyldt.
(22)
I indledningsbeslutningen betvivles det ikke, at alle foranstaltningerne omfatter anvendelse af statslige midler, og at de muligvis vil kunne fordreje konkurrencen på det indre marked.
(23)
Med hensyn til klagepunkterne fastslog Kommissionen, at der må sondres mellem 1) mulig statsstøtte til TAZV til opførelse af spildevandsrensningsanlægget og 2) mulig statsstøtte til Propapier i form af nedsatte gebyrer for rensning af spildevand.
(24)
Desuden undersøges det i indledningsbeslutningen, om der opstår en selektiv fordel for virksomheden Propapier som følge af
i)
opførelsen af spildvandsrensningsanlægget
samt som følge af de andre infrastrukturprojekter på udvidelsesarealet i industriområdet, hvor Propapiers nye fabriksgrund befinder sig, og som omfatter
ii)
den nye parkeringsplads
iii)
den nye vej og
iv)
udvidelsen/uddybningen af Oder-Spree-kanalen
eller om det i den forbindelse drejer sig om infrastruktur forbeholdt Propapier (11). Eftersom en foranstaltning i henhold til artikel 107, stk. 1, kun udgør statsstøtte, hvis den er selektiv (dvs. hvis den indebærer en forskelsbehandling mellem virksomheder, som befinder sig i en sammenlignelig retlig og faktuel situation med hensyn til den med foranstaltningen tilstræbte målsætning), måtte Kommissionen undersøge, om foranstaltningerne giver Propapier en selektiv fordel.
(25)
Kommissionen har allerede godkendt en regional investeringsstøtte til Propapier. Eftersom foranstaltningerne i forbindelse med de andre infrastrukturprojekter gennemføres i et område, der er regionalstøtteberettiget i henhold til artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, og disse foranstaltninger angiveligt er tæt forbundet med eller forbeholdt et investeringsprojekt, hvortil der ydes regionalstøtte, var det Kommissionens foreløbige opfattelse, at foranstaltningerne, hvis de viser sig at være selektive til fordel for Propapier, ville udgøre en del af et Propapier-investeringsprojekt og derfor skulle opfylde kravene i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte 2007-2013 (12) (i det følgende benævnt »retningslinjerne for regionalstøtte«). Kommissionen ytrede tvivl med hensyn til foreneligheden af en investeringsstøtte, der ydes i form af en forbeholdt infrastruktur, især hvad angår overholdelsen af den maksimale støtteintensitet og tilskyndelsesvirkningen.
(26)
I henhold til retningslinjerne for regionalstøtte kan virksomheder, som har modtaget investeringsstøtte, endvidere også modtage driftsstøtte. Driftsstøttens forenelighed med det indre marked skal dog undersøges uafhængigt af investeringsstøttens forenelighed, og det skal ske i overensstemmelse med kriterierne i afsnit 5 i retningslinjerne for regionalstøtte. I sin indledningsbeslutning kom Kommissionen frem til den konklusion, at såfremt der forelå en driftsstøtte til Propapier i form af nedsatte gebyrer for spildevandsrensning, som ikke ville være forenelig med det markedsøkonomiske investorprincip, måtte denne driftsstøtte anses for at være uforenelig med retningslinjerne for regionalstøtte og Kommissionens gældende godkendelsespraksis med hensyn til driftsstøtte. For selv om støttemodtageren er lokaliseret i en region, som kan være berettiget til driftsstøtte (støtteberettiget område i henhold til artikel 107, stk. 3, litra a) i TEUF), er der andre vigtige betingelser for driftsstøttens forenelighed med det indre marked, som ikke ville være opfyldt. Således var der intet belæg for, at driftsstøtten kunne retfærdiggøres ud fra dens form eller regionaludviklingssigte, eller at dens størrelse stod i et rimeligt forhold til de ulemper, som den skal afhjælpe. Desuden var driftsstøtten ikke tidsmæssigt begrænset, og den ville heller ikke blive reduceret med tiden. Derfor ytrede Kommissionen tvivl om, hvorvidt driftsstøtte i form af nedsatte gebyrer principielt kunne være forenelig med det indre marked.
3.1. TILSKUD TIL OFFENTLIGT STØTTEDE INFRASTRUKTURPROJEKTER, HERUNDER SPILDEVANDSRENSNINGSANLÆGGET
3.1.1. Parkeringsplads, udvidelse/uddybning af Oder-Spree-kanalen, ny vej
(27)
Inden for rammerne af den foreløbige undersøgelse blev det fastslået, at parkeringspladsens kapacitet ikke stemmer overens med klagerens fremstilling, og at parkeringspladsen ikke befinder sig i umiddelbar nærhed af Propapiers fabriksgrund. Endvidere blev det fastslået, at parkeringsbåsene er alment tilgængelige og ikke kun til gavn for industriområdet ved Oder-Spree-kanalen, men også for de øvrige erhvervslokaliteter i indre by, og at antallet af disse parkeringsbåse ville gøre det muligt for kommunen at lukke parkeringspladser til lastbiler i indre by. Desuden anlægger Propapier efterfølgende egne parkeringsbåse, som også er tilgængelige for lastbiler. Derfor drog Kommissionen den konklusion, at anlægget af parkeringspladsen sandsynligvis ikke giver Propapier nogen selektiv fordel.
(28)
Med hensyn til den nye forbindelsesvej mellem industriområdet og hovedvej 112 fastslog Kommissionen, at trafikmængden og luftforureningen i centrum af Eisenhüttenstadt reduceres ved anlæg af vejen, eftersom lastbiler således kan køre uden om indre by på deres vej til industriområdet, og køretiden til det nærmest liggende regionale centrum mindskes. Derfor drog Kommissionen den konklusion, at anlæg af den nye vej sandsynligvis ikke giver Propapier nogen selektiv fordel.
(29)
Med hensyn til udvidelses- og uddybningsarbejderne i Oder-Spree-kanalen fastslog Kommissionen, at disse ikke blev udført for at give Propapier en selektiv fordel, men at de er en del af den nødvendige løbende vedligeholdelse af vandvejene. Derfor drog Kommissionen den konklusion, at udvidelsen og uddybningen af Oder-Spree-kanalen sandsynligvis ikke giver Propapier nogen selektiv fordel.
(30)
På dette tidspunkt kunne Kommissionen dog ikke helt udelukke, at disse infrastrukturforanstaltninger i højere grad kommer Propapier til gode end andre virksomheder.
(31)
Derfor opfordrede Kommissionen tredjemand til at fremsætte bemærkninger, før den tog endelig stilling til, om disse foranstaltninger indeholdt statsstøtte. Den opfordrede dengang samtidig Tyskland til at fremsende yderligere oplysninger om anlægget af parkeringspladsen og den nye vej samt om udvidelsen/uddybningen af Oder-Spree-kanalen under den formelle undersøgelsesprocedure.
3.1.2. Tilskud til opførelsen af spildvandsrensningsanlægget
(32)
I sin indledningsbeslutning kom Kommissionen frem til den konklusion, at, hvis støtteordningen i sag N 644e/02 imidlertid måtte betragtes som statsstøtte på grund af udviklingen i det indre marked, så ville den skulle betragtes som eksisterende støtte til TAZV.
(33)
Kommissionen ytrede dog tvivl om, hvorvidt spildevandsrensningsanlægget udgør en forbeholdt infrastruktur eller ej. I den sammenhæng blev det fastslået, at der kun er to andre brugere af anlægget ud over Propapier: den canadiske udbyder af fotocellekomponenter 5N PV og energiforsyningsselskabet EnBW. Endvidere var det ukendt, hvilken andel af spildevandsrensningsanlæggets kapacitet disse to kunder rent faktisk ville få tildelt. På grundlag af de foreliggende oplysninger på dette tidspunkt i undersøgelsen var det ikke muligt for Kommissionen at vurdere, om opførelsen af et nyt spildevandsrensningsanlæg var nødvendig alene for disse to virksomheder. Endvidere var en af disse to andre brugere, nemlig kraftværket drevet af EnBW, direkte involveret i Propapier-projektet, eftersom kraftværkvirksomheden leverer strømmen til papirfabrikkens produktionsproces (13).
(34)
Hvis Propapier faktisk udnytter 90 % af spildevandsrensningsanlæggets kapacitet, som det påstås af klageren, rejser der sig efter Kommissionens opfattelse det spørgsmål, om dette faktum ikke allerede i sig selv udgør et tilstrækkeligt bevis for, at anlægget udelukkende eller i det mindste fortrinsvist er opført til Propapiers brug (og således forbeholdt Propapier). Den måtte derfor se nærmere på Tysklands argument om, at andre brugere ville gøre brug af spildevandsrensningsanlægget i fremtiden.
(35)
Desuden blev det fastslået, at der måtte tages hensyn til, hvor mange investorer der maksimalt kan etablere sig i industriområdet ved Oder-Spree-kanalen, og hvor stor en del af anlæggets kapacitet de gennemsnitligt ville anvende. I den henseende blev Tyskland opfordret til at fremsende detaljerede oplysninger om det samlede koncept for udviklingen af industriområdet og om spildevandsrensningsanlæggets resterende kapacitet, som ville kunne blive tildelt de potentielle brugere. Tyskland blev desuden anmodet om yderligere oplysninger om den tekniske gennemførlighed af den modulære tilgang i forbindelse med opførelsen af spildevandsrensningsanlægget (14).
(36)
Som tidligere nævnt var Kommissionen af den foreløbige opfattelse, at foranstaltningerne i forbindelse med infrastrukturprojektet, såfremt de skulle vise sig at være selektive, ville udgøre en del af Propapiers investeringsprojekt og derfor skulle opfylde kravene i retningslinjerne for regionalstøtte og især bestemmelserne om maksimal støtteintensitet og tilskyndelsesvirkning.
3.2. NEDSATTE GEBYRER FOR BRUGEN AF SPILDEVANDSRENSNINGSANLÆGGET
(37)
Ligesom i forbindelse med opførelsen af spildevandsrensningsanlægget havde Tyskland det standpunkt, at det, såfremt gebyret, som Propapier skulle betale, indeholdte støtteelementer, i den forbindelse ville dreje sig om en eksisterende støtte. Efter Tysklands opfattelse omfatter Kommissionens beslutning i sag N 644e/02, hvormed Gemeinschaftsaufgabe-ordningen blev godkendt, også ordningens indirekte virkninger.
(38)
Kommissionen kom dog i sin indledningsbeslutning frem til den konklusion, at den mulige støtte i form af nedsatte spildevandsgebyrer ikke er omfattet af beslutningen i sag N 644e/02, og at der ville være tale om en ny støtte, såfremt gebyret udgjorde statsstøtte.
(39)
I forbindelse med spørgsmålet, om hvorvidt gebyrerne giver Propapier en økonomisk fordel, udtalte Kommissionen i sin indledningsbeslutning tvivl om, hvorvidt de af TAZV opkrævede gebyrer afspejler de fuldstændige omkostninger, og om en privat investor ville have fastsat gebyrerne på samme niveau.
(40)
Kommissionen var af den opfattelse, at det gebyr, som Propapier skal betale, ikke i fuldt omfang dækker omkostningerne ved spildevandsrensningen, eftersom Tyskland selv har indrømmet, at disse gebyrer kun dækker 20 % af den kalkulerede forrentning af den investerede kapital, da der ikke skulle tages højde for tilskuddet på 80 %, som kommunen har modtaget fra andre statslige kilder til opførelsen af anlægget, i forbindelse med beregningen af denne forrentning. På dette punkt fastslog Kommissionen først og fremmest i sin indledningsbeslutning, at både direktiv 2000/60/EF (i det følgende benævnt »EU-vandrammedirektivet«) (15) og KAG Brandenburg foreskriver, at gebyrerne for brugen af et spildevandsrensningsanlæg skal dække samtlige omkostninger (16). I indledningsbeslutningen henvises der desuden til InfraLeuna-sagen (17) og Kimberly-Clark/Scot-sagen (18), hvor Kommissionen fandt, at gebyrer, som dækker de fulde omkostninger, svarer til de omkostninger, som en virksomhed normalt skal afholde.
(41)
Klageren fremførte, at for at kunne fastslå, om der forelå en fordel, måtte størrelsen af de gebyrer, Propapier faktisk betalte, sammenlignes med størrelsen af de gebyrer, som en privat investor ville opkræve i TAZV's sted.
(42)
Tyskland foreslog at sammenligne de af Propapier betalte gebyrer med de gennemsnitstaksterne inden for sektoren og omtalte en undersøgelse, ifølge hvilken gennemsnitstaksten svinger mellem 0,24 EUR og 1 EUR pr. kubikmeter (19).
(43)
I indledningsbeslutningen fastslog Kommissionen, at privatinvestorprincippet så ud til at kunne finde anvendelse på det foreliggende tilfælde. Den ytrede dog tvivl om, hvorvidt der som følge af anvendelsen af en sådan referenceværdi kunne udelukkes at foreligge en statsstøtte, især eftersom dataene er behæftet med åbenlyse skævheder. Selv hvis disse gebyrer i andre kommuner afspejler de fulde omkostninger, beror de forskellige takster øjensynligt på forskellige lokale forhold, som ville retfærdiggøre forskellige takstniveauer for en privat investor. Derfor ytrede Kommissionen i indledningsbeslutningen tvivl om, hvorvidt en fordel for Propapier kan udelukkes på grundlag af disse data.
(44)
Som anført i betragtning 26 tvivler Kommissionen, såfremt foranstaltningen faktisk udgør en ny støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, på, om den kan være forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, i TEUF. Skulle det vise sig, at gebyret udgør en regional driftsstøtte, så ville der være tvivl om dens forenelighed med det indre marked, eftersom denne støtte hverken er tidsmæssigt begrænset eller reduceres med tiden eller er rettet mod udligningen af bestemte (ikke påviste) ulemper for regionen.
4. BEMÆRKNINGER FRA TYSKLAND OG BEMÆRKNINGER FRA TREDJEMAND TIL INDLEDNINGSBESLUTNINGEN
4.1. DREJER DET SIG VED DE OFFENTLIGT FINANSIEREDE INFRASTRUKTURPROJEKTER OM INFRASTRUKTUR FORBEHOLDT PROPAPIER?
4.1.1. Parkeringsplads
Bemærkninger fra klageren
(45)
I sin indledningsbeslutning anerkendte Kommissionen ikke det antal parkeringspladser, som klageren har angivet. Ifølge klageren stammer de angivne antal (parkeringspladser til 186 personbiler og 71 lastbiler) fra den foreløbige udviklingsplan udarbejdet for Eisenhüttenstadt.
(46)
Ifølge klagerens påstande omfatter Propapiers oprindelige byggeplaner ikke anlægget af en privat parkeringsplads, og selv hvis Propapier ville anlægge sin egen parkeringsplads, ville den såkaldte offentlige parkeringsplads alligevel fortrinsvist komme Propapier til gode, idet der var et skilt, der anviste parkeringspladser for lastbiler til kraftværket og papirfabrikken. Derudover befinder parkeringspladsen sig i umiddelbar nærhed af Propapiers fabriksgrund (den strækker sig helt op til begyndelsen af papirfabrikkens grund og grænser op til kraftværket, som fra begyndelsen var en del af Propapiers projekt). Parkeringspladsen byder ikke på nogen hvilefaciliteter, hvilket ellers normalt måtte forventes af en sådan offentlig parkeringsplads.
(47)
Klageren påpeger, at parkeringspladsens placering er ugunstig og for afsides til at kunne blive benyttet af andre erhverv i indre by og medføre, at byen kan lukke parkeringspladser til lastbiler i den indre by.
Bemærkninger fra Tyskland
(48)
Ifølge Tyskland giver parkeringspladsen ikke Propapier nogen selektiv fordel. Den er alment tilgængelig og betjener ikke kun industriområdet ved Oder-Spree-kanalen. Endvidere råder Propapier over egne parkeringspladser (213 til personbiler og 27 til lastbiler), og der er allerede givet byggetilladelse til yderligere parkeringsbåse til 120 personbiler.
(49)
Tyskland afviser klagerens påstand om, at parkeringspladsen fortrinsvist kommer Propapier til gode, og at parkeringspladsens placering er ugunstig og for afsides til at kunne betjene andre af Eisenhüttenstadts erhvervslokaliteter i indre by.
(50)
Ifølge Tyskland var det af klageren anførte vejskilt, som anviser parkeringsbåse for lastbiler til kraftværket, af midlertidig karakter og skyldtes byggearbejder på kraftværket. Disse arbejder blev afsluttet i slutningen af marts 2011. Tilkørslen til parkeringspladsen er skiltet ved den nye vej, og skiltningen er ikke være møntet på en bestemt virksomhed eller et bestemt anlæg.
4.1.2. Vej
Bemærkninger fra klageren
(51)
Klageren modsiger Tysklands påstand om, at den nye vej forbinder industriområdet med hovedvej B 112. Ifølge klageren ender vejen få meter bag ved papirfabrikken, uden at der tilsyneladende er nogen hensigt om at videreføre den. Hvis den alligevel bliver videreført, vil den ikke være til gavn for andre virksomheder, eftersom der ikke findes nogen virksomhed i det område, hvor den i så fald bliver videreført.
(52)
Derfor er klageren af den opfattelse, at parkeringspladsen og vejen giver Propapier en selektiv fordel og er forbeholdt Propapiers brug.
Bemærkninger fra Tyskland
(53)
Ifølge Tyskland vil den nye vej forbinde det aktuelle industriområde ved Oder-Spree-kanalen og dets nordlige udvidelsesområder med hovedvej B 112. Den vil reducere trafikmængden og luftforureningen i centrum af Eisenhüttenstadt, gøre det mulig for lastbiler at undgå bycentrummet og afkorte køretiden for industri- og handelstrafikken til Frankfurt (Oder) med mindst 1/3. Den indgår som led i den almene udvikling af det allerede i 1993 projekterede industriområde og giver virksomheder i Frankfurt en bedre adgang til Eisenhüttenstadts indlandshavn. Tyskland påpeger, at vejen allerede var projekteret i delstatsregeringens Oder-program.
(54)
Tyskland fremfører, at den giver yderligere udviklingsmuligheder for ArcelorMittal-industriområdet og andre industriområder. Vejen er anlagt i to etaper. Den sidste del blev efter en vis forsinkelse på grund af tekniske vanskeligheder færdiggjort i 2013.
4.1.3. Udvidelse/uddybning af Oder-Spree-kanalen
(55)
I 2008 udvidede Eisenhüttenstadt industriområdet ved Oder-Spree-kanalen for at tiltrække virksomheder. Ifølge Tysklands oplysninger finder arbejderne til udvidelsen og uddybningen af Oder-Spree-kanalen sted inden for rammerne af den nødvendige løbende vedligeholdelse af vandvejen, som er en del af de transeuropæiske net (TEN). Siden 2003 har man udbygget sluserne langs hele kanalen (for øjeblikket udbygges Kersdorf-slusen, mens nybyggeriet af Fürstenwalde-slusen er stillet i bero). Tyskland fremfører, at der ikke er nogen sammenhæng med Propapiers etablering, og at Propapier ikke får nogen selektiv fordel.
4.1.4. Drejer det sig i forbindelse med spildevandrensningsanlægget om infrastruktur forbeholdt Propapier?
Bemærkninger fra klageren
(56)
Klageren fremfører, at denne støtte ikke kan falde under den ordning, som i henhold til beslutningen i sag N 644e/02 ikke udgør statsstøtte, eftersom denne ordnings gyldighedsperiode udløb i slutningen af 2006, og ordningen dermed var ude af kraft på tidspunktet for ydelsen af investeringsstøtten til opførelsen af TAZV-spildevandsrensningsanlægget.
(57)
Klageren påpeger endvidere, at ordningen derfor heller ikke kan finde anvendelse, eftersom spildevandsrensningsanlægget ikke vil tilvejebringe nogen offentlig tjenesteydelse, men alene er opført til fortrinsvis til brug for Propapier.
(58)
Ifølge klageren har papirindustrien - også i Tyskland - som regel egne spildevandsrensningsanlæg til deres genbrugspapirfabrikker, og at Tysklands argument om, at virksomhederne er forpligtet til at tilslutte sig det offentlige spildevandssystem, derfor ikke holder stik.
(59)
Ifølge klageren er spildevandrensningsanlægget ikke en del af et samlet koncept til erhvervsplanlægning for industriområdet, som inkluderer alle potentielle investorer, men blev allerede udviklet og præsenteret i år 2007 samtidig med Propapier-papirfabrikken og kraftværket. Eisenhüttenstadt kommunes beslutningsforslag af 7. november 2007 om udvikling af industriområdet var udelukkende møntet på to eller tre investorer. Klageren påpeger, at Eisenhüttenstadt først i 2010 begyndte at reklamere for industriområdet, hvilket tyder på, at kommunen først begyndte at søge efter andre investorer, efter at Smurfit Kappa havde indgivet sin klage.
(60)
Efter klagerens opfattelse fremgår det entydigt af TAZV-anlæggets byggemæssige egenskaber, at det er tilpasset specielt til Propapiers behov. De tekniske specifikationer for spildevandsrensningsanlæg er udpræget sektorspecifikke. Spildevandsrensningsanlæg til genbrugspapirfabrikker omfatter normalt et anaerobt og et aerobt rensningstrin, mens traditionelle kommunale spildevandssystemer ofte kun har det aerobe rensningstrin. Den omstændighed, at TAZV-spildevandsrensningsanlægget har begge trin, udgør et yderligere argument for, at det ikke tjener den offentlige interesse, men udgør infrastruktur forbeholdt Propapier.
(61)
Efter klagerens opfattelse er det meget usandsynligt, at der ved projekteringen af anlægget blev taget hensyn til et andet kapacitetsbehov end det behov, Propapier-papirfabrikken (og dens supplerende kraftværk, som nu i EnBW's eje) havde. Klageren fremfører det argument, at EnBW ikke skulle være nogen uafhængig bruger, eftersom investeringen i kraftværket er tæt forbundet med papirfabriksprojektet og ikke ville være blevet foretaget uden Propapier-fabrikken.
(62)
Klageren peger på, at den anden etablerede investor i industriområdet, 5N PV, kun bruger en meget lille procentdel af TAZV's disponible spildevandsrensningskapacitet, og at denne virksomheds behov for spildevandsrensning kunne være blevet dækket af det allerede eksisterende spildevandsrensningsanlæg. Eftersom 5N PV startede sin drift allerede i maj 2008, det vil sige to år før idrifttagningen af det nye TAZV-anlæg, benyttede virksomheden i begyndelsen det eksisterende spildevandsrensningsanlæg.
(63)
Klageren fremfører, at der ikke findes nogen prognoser for andre potentielle investorers forventelige spildevandsrensningsbehov og ingen oplysninger, om og hvornår denne yderligere kapacitet vil være til rådighed. I øjeblikket er der næppe nogen fri kapacitet. Endvidere henviser klageren til en avisartikel (Märkische Oderzeitung af 3.2.2011), hvor der blev berettet om en teknisk defekt i en beluftningstank og fastslået, at der ville være brug for alle til rådighed stående tanke til de industrielle brugere på daværende tidspunkt.
(64)
Efter klagerens opfattelse bekræftede Tyskland implicit, at ingen anden virksomhed vil anvende spildevandsrensningsanlægget, ved at fremføre, at gebyrerne for det nye TAZV-anlæg er lavere end gebyrerne for det eksisterende anlæg, fordi det i forbindelse med det nye anlæg ikke var nødvendigt med et dyrt kanalsystem mellem enkelte brugere (og dermed bekræftede, at der ikke ville komme flere brugere til).
(65)
Ifølge klageren fremgår det af TAZV-dataene, at Propapier udnytter mindst 90 % af anlæggets daglige kapacitet.
(66)
Klageren fremfører, at spildevandsrensningsanlæggets modulære opførelsesmåde, som påpeges af Tyskland, er af rent teoretisk karakter og ikke fører til stordriftsfordele, eftersom det andet modul kostede mellem 80 % og 90 % af det første. De forholdsvist høje omkostninger ved at bygge moduler på taler for, at initialinvesteringen på 42 mio. EUR først og fremmest kommer Propapier til gode som selektiv foranstaltning.
(67)
Ifølge klageren kan Propapier på grund af den omstændighed, at det nye TAZV-anlæg befinder sig i umiddelbar nærhed af Propapier-anlægget ved siden af kraftværket og papirfabrikken, genanvende biogassen, som opstår ved den anaerobe rensning af sit spildevand.
(68)
På grundlag af det ovenstående drager klageren den konklusion, at TAZV-anlægget udgør infrastruktur forbeholdt Propapier, og at den offentlige finansiering af spildevandsrensningsanlæggets opførelse udgør en investeringsstøtte til Propapier. Efter klagerens opfattelse bør Kommissionen derfor undersøge, om denne foranstaltning sammen med den regionale investeringsstøtte, der er ydet til Propapier-papirfabrikken (statsstøttesag SA.23827), opfylder alle betingelserne i retningslinjerne for regionalstøtte.
Bemærkninger fra Tyskland
(69)
Ifølge Tyskland er der ingen statsstøtte forbundet med foranstaltninger ydet inden for rammerne af ordning N 644e/02, som ikke udgør statsstøtte.
Den offentlige infrastruktur står til rådighed for alle på samme betingelser
(70)
Tyskland påpeger, at spildevandsrensningsanlægget ikke er forbeholdt Propapier: Det drejer sig om en offentlig infrastruktur på sikkerhedsområdet, som tjene til beskyttelse af miljøet og beskyttelse af befolkningen mod sygdomme. Alle virksomheder, som nu er etableret i industriområdet ved Oder-Spree-kanalen eller i fremtiden vil være etableret der, har ret til at tilslutte sig det offentlige spildvandsrensningsanlæg og anvende det på samme betingelser. Gebyrerne vil blive beregnet efter de samme i loven fastsatte principper. Spildevandsrensning falder i Tyskland ind under kommunernes ansvarsområde, og der er tilslutnings- og brugspligt. Brugerne har ikke mulighed for at vælge en anden tjenesteyder end kommunen.
(71)
Tyskland afviser klagerens påstand om, at papirfabrikker som regel har deres egne spildevandsrensningssystemer og ikke er forpligtet til at tilslutte sig de kommunale spildevandssystemer, og fastslår, at Propapier er retligt forpligtet (20) til at tilslutte sig og benytte TAZV-anlægget. Undtagelser fra denne tilslutningspligt er meget begrænsede (kun hvis tilslutningen ikke er mulig eller er urealistisk). Der findes kun i begrænset omfang alment tilgængelige data om rensning af spildevand fra papirproducenter, men disse data viser, at talrige papirfabrikker er tilsluttet kommunale spildevandsrensningsanlæg.
Infrastrukturen er ikke opført specielt til Propapier
(72)
Tyskland er uenig i klagerens påstand om, at TAZV-anlægget er tilpasset til Propapiers tekniske behov: Spildevandsrensning i to trin er ikke specielt kendetegnende for papirindustrien, men derimod gængs i mange forskellige brancher, og flere kommunale spildevandsrensningsanlæg udfører en spildevandsrensning i to trin. De tekniske specifikationer for TAZV-anlægget (biologisk proces i to trin) er baseret på den aktuelle tekniske standard, og der er i den forbindelse taget højde for, at en væsentlig del af spildevandet er stærkt forurenet. Tyskland medgiver, at kommunale spildevandsrensningsanlæg, som udelukkende renser spildevand fra sanitære anlæg eller let forurenet vand, som regel ikke vil have et særskilt forrensningstrin, men understreger, at rensning i to trin i anlæg, som skal rense industrispildevand, er gængs. Tyskland fremlagde en liste over 18 papirfabrikker i Tyskland, som fremstiller genbrugspapir og er tilsluttet kommunale spilvandsanlæg, og fastslår, at begge typer kommunale spildevandsanlæg (med et trin og to trin) anvendes i papirindustrien.
(73)
Ifølge Tyskland udgør spildevandsrensningsanlægget en del af en pakke med almene infrastrukturmæssige foranstaltninger, som blev truffet med henblik på udvikling af industriområdet ved Oder-Spree-kanalen. Ingen af disse foranstaltninger er forbeholdt en enkelt virksomhed. Det var ikke op til Propapier eller potentielle brugere at træffe beslutningerne om opførelsen af anlægget, tilslutningen til anlægget og brugen af anlægget.
(74)
Tyskland afviser fremstillingen af, at TAZV-spildevandsrensningsanlægget skulle være opført specielt til Propapier. Myndighederne forklarer, at opførelsen allerede var projekteret inden for rammerne af andre potentielle investeringer i årene 2004-2006, længe før Propapiers etablering.
(75)
Tyskland påpeger, at spildevandsrensningsinfrastrukturens eksisterende kapacitet er begrænset uden for industriområdet, og at den til rådighed stående restkapacitet udelukkende er tiltrækkelig til at dække en yderligere (mindre) investors behov. Tyskland bekræfter, at 5N PV i begyndelsen faktisk var tilsluttet det eksisterende anlæg.
(76)
Den omstændighed, at Propapiers etablering gav stødet til opførelsen af det længe projekterede spildevandsrensningsanlæg, kan ifølge Tyskland ikke udlægges som selektiv fordel for Propapier. Tyskland henviser til forslaget til afgørelse fra generaladvokat van Gerven, som i sag C-255/91 (Matra mod Kommissionen) (21) bekræftede, at det er uundgåeligt, at en infrastruktur i opstartsfasen hovedsageligt benyttes af den første virksomhed, som har etableret sig i et nyoprettet industriområde. Dette vil dog ændre sig, hvis udviklingen i regionen forløber som tilsigtet.
(77)
Tyskland oplyser, at alle tre virksomheder, som på nuværende tidspunkt er etableret i industriområdet ved Oder-Spree-kanalen, dvs. Propapier, 5N PV og EnBW-kraftværket, er tilsluttet spildevandsrensningsanlægget og benytter det. Tyskland forklarer endvidere, at der på forskellige tidspunkter har været overvejelser om flere andre etableringer (et eller to oparbejdningsanlæg til erstatningsbrændstof, en fotovoltaikglasfabrik, investeringstilbud fra flere investorer i forskellige sektorer, og flere potentielle investorers besøg på lokaliteten), men at den videre udvikling i industriområdet vil kræve tid, især i betragtning af krisen, som gik særligt hårdt ud over de ugunstigt stillede områder.
Nuværende kapacitet
(78)
Tyskland afviser klagerens påstande om, at Tyskland ikke har oplyst spildevandskapaciteten for brugerne af TAZV-anlægget, at Propapier bruger mindst 90 % af den til rådighed stående kapacitet med, og at der ikke er nogen ledig kapacitet.
(79)
Ifølge Tyskland har TAZV-spildevandsrensningsanlægget i sin nuværende udformning ledig kapacitet til potentielle nye investorer. De tre nuværende brugere lægger tilsammen beslag på en kapacitet på [ 500] (22) m3/t., mens TAZV-anlæggets maksimumkapacitet udgør 638 m3/t. Den samlede kapacitetsudnyttelse ligger således på ca. [60-80] %, og der er en ledig kapacitet på omkring [150-250] m3/t. Den af Propapier benyttede gennemsnitlige kapacitet udgør [300-500] m3/t., og maksimumudnyttelsen ligger på [400-500] m3/t. Propapier bruger således gennemsnitligt [ 70] % og maksimalt [ 70] % af TAZV-anlæggets samlede kapacitet.
TAZV-anlæggets modulære opførelsesmåde
(80)
Tyskland påpeger, at TAZV-anlægget fra begyndelsen var dimensioneret til en modulær udvidelse i takt med den trinvise udvikling af industriområdet ved Oder-Spree-kanalen. Den modulære projektering af anlægget fremgår af TAZV-Kurzbeschreibung 2007, hvor der tales om stærkt forurenet vand fra papirindustrien, bioethanolproduktionen og andre industrigrene.
(81)
Tyskland fremfører, at anlæggets centrale konstruktionselementer allerede på det aktuelle udbygningstrin er dimensioneret til maksimumkapaciteten efter en udvidelse. Således er den nominelle bredde på det 5 km lange udledningsrør fra spildevandsrensningsrøret til Oder for eksempel mere end tre gange større end nødvendigt på det aktuelle udbygningstrin (den kan rumme en volumen på 1 945 m3/t., mens den maksimale afstrømning på nuværende tidspunkt kun udgør 638 m3/t.), og TAVZ har mulighed for at udvide spildevandsrensningsanlæggets areal med en 3,3 ha stor nabogrund. Potentielle brugere vil efter en denne modulære udvidelse også få lige adgang til spildevandsrensningsanlægget.
(82)
Tyskland gør derfor gældende, at Propapiers nuværende høje andel af spildevandsrensningsanlæggets samlede kapacitet ikke er belæg for en selektiv fordel, men udelukkende udgør et øjebliksbillede, eftersom infrastrukturen - gennem modulær udvidelse - er dimensioneret til at kunne optage andre brugere på samme betingelser. Dette vil kræve tid, for spildevandsrensningsanlægget er en del af et samlet erhvervsplanlægningskoncept for regionen, som omfatter flere udvidelsesområder i forskellige trin. Den nuværende situation med kun tre etablerede investorer er en overgangsfase i udviklingen af industriområderne i denne region, som har fundet sted siden 1994. Omkring halvdelen af industriområdet ved Oder-Spree-kanalen (35 ha) er stadig til rådighed for andre investorer. I år 2011 anslog Tyskland, at dette areal ville være optaget inden for fem år, og tilføjer, at der stadigvæk vil være mulighed for en yderligere udvidelse i de andre områder »nordøst« (40 ha) og »nord« (160 ha).
(83)
Tyskland afviser klagerens påstand om, at TAZV-anlæggets modulære opførelsesmåde ikke fører til stordriftsfordele. De tyske myndigheder forklarer, at der er mulighed for en modulære udvidelse TAZV-anlægget i tre trin, og at det netop vil være forbundet med væsentligt lavere omkostninger pr. tilføjet m3 kapacitet end ved initialinvesteringen:
-
Trin 1 (kapacitetsforøgelse med 33 %, yderligere spildevandsmængde på 213 m3) kan realiseres inden for få måneder og vil koste 1,2 til 1,5 mio. EUR for et yderligere industriområde på omkring 19 ha.
-
Trin 2 (kapacitetsforøgelse med 69 %, yderligere spildevandsmængde på 426 m3) kan realiseres inden for få måneder og vil koste 5,3 til 5,6 mio. EUR for et yderligere industriområde på omkring 38 ha.
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Trin 3 (udvidelse på tilstødende jord, kapacitetsforøgelse med 100 %, yderligere spildevandsmængde på 638 m3) vil koste 17-18 mio. EUR for et yderligere industriområde på omkring 57 ha. En kapacitetsforøgelse med 100 % vil kræve udnyttelse af muligheden på nabogrunden og koste op til 18 mio. EUR.
(84)
Tyskland fremfører det argument, at spildevandsrensningsanlæggets modulære opførelsesmåde er i overensstemmelse med princippet om økonomisk og rationel anvendelse af midler og skal ses på baggrund af den tidligere overdimensionering af spildevandsrensningsanlæggene i de nye delstater. Hvis en sådan modulær dimensionering sanktioneres som en selektiv fordel, vil det i praksis forlede til en på forhånd uøkonomisk overdimensionering af infrastrukturer. Desuden vil gebyrerne ikke dække omkostningerne ved en sådan overdimensionering.
(85)
En kvalificering af anlæggets nuværende begrænsning som en selektiv fordel vil give tilskyndelse til en uøkonomisk overdimensionering af infrastruktur.
(86)
Efter Tysklands opfattelse er den avisartikel, klageren henviser til (jf. betragtning 63), ikke relevant. Ifølge myndighederne ville det stride mod de forskrifter for en rationel og økonomisk projektering, som gælder inden for rammerne af Gemeinschaftsaufgabe, at etablere en yderligere ubenyttet tank kun til brug ved tekniske hændelser.
(87)
Ifølge klageren betaler brugerne af det nye TAZV-anlæg lavere gebyrer end dem, som bruger det eksisterende kommunale anlæg, eftersom det i forbindelse med det nye anlæg ikke er nødvendigt med et omfattende rørsystem for at forbinde alle brugere med hinanden. Tyskland afviser klagerens påstand om, at der derfor ikke kan tilsluttes nogen andre brugere til det nye anlæg. Ifølge Tyskland kan der uden problemer tilsluttes andre erhvervsmæssige brugere, og at begrænsningerne først og fremmest beror på størrelsen på røret, som leder det rensede vand ud i Oder.
(88)
Tyskland afviser klagerens fremstilling af, at Propapier kan anvende den biogas, som produceres af TAZV-anlægget. Brugerne af spildevandsrensningsanlægget har ikke mulighed for at anvende biogassen. TAZV anvender biogassen på sit eget 3 MW-kraftværk.
(89)
Tyskland afviser påstanden om, at det først var efter klagen fra Smurfit Kappa, at man begyndte at hverve andre potentielle investorer til industriområdet: Allerede i 1998 overdrog Eisenhüttenstadt markedsføringen af industri- og erhvervsarealer, bl.a. i industriområdet ved Oder-Spree-kanalen, til Investor Center Ostbrandenburg. Der findes projekteringsdokumenter for industriområdet ved Oder-Spree-kanalen tilbage fra 1995.
(90)
Tyskland drager den konklusion, at TAZV-anlægget ikke er en infrastruktur forbeholdt Propapier.
(91)
Tyskland drager endvidere den konklusion, at infrastrukturforanstaltningerne i det udvidede industriområde ved Oder-Spree-kanalen (opførelse og tilrådighedsstillelse af spildevandsrensningsanlægget og de øvrige byggemæssige foranstaltninger - parkeringsplads, vej, uddybning/udvidelse af kanalen) er almene udviklingsforanstaltninger, som ikke giver Propapier nogen selektiv fordel og ikke er forbeholdt Propapiers brug. Ifølge Tyskland er den omstændighed, at infrastrukturen i øjeblikket kun benyttes af få førstetablerede virksomheder, et helt naturligt overgangsfænomen i en sådan udviklingsproces.
4.2. INDEBÆRER DE NEDSATTE GEBYRER FOR BRUGEN AF SPILDEVANDRENSNINGSANLÆGGET EN FORDEL FOR PROPAPIER?
Bemærkninger fra klageren
(92)
Klageren erklærer sig enig med den holdning, Kommissionen giver udtryk for i indledningsbeslutningen (jf. betragtning 63 i indledningsbeslutningen og betragtning 38 i denne afgørelse) om, at beslutningen i sag N 644e/02 ikke omfatter gebyrerne for brugen af spildevandsrensningsanlægget. Derfor skulle gebyrerne afspejle de samlede omkostninger for brugen. Den omstændighed, at gebyrerne beregnes i henhold til loven om kommunale afgifter, retfærdiggør ikke de lavere gebyrer og den deraf følgende fordel for Propapier.
(93)
Klageren fremfører det argument, at spildevandsrensningsanlægget ikke tilvejebringer nogen offentlig tjenesteydelse, men alene er opført til Propapiers fortrinsvise brug.
(94)
Ifølge klageren viser alle de tre metoder, Kommissionen foreslår i sin indledningsbeslutning (fuld omkostningsfordeling, en privat udbyders pris, referencepris), at de opkrævede gebyrer giver Propapier en fordel.
Fuld omkostningsfordeling
(95)
Klageren fremfører endvidere det argument, at ikke kun artikel 9 i EU-vandrammedirektivet, men også det faktum, at de fleste genbrugspapirfabrikker råder over deres eget spildevandsrensningsanlæg, taler for beregning af de fulde omkostninger. Det af Propapier betalte gebyr dækker kun 20 % af den kalkulerede forrentning af den investerede kapital og tager ikke hensyn til den andel af egenkapitalen, der stammer fra det offentlige bidrag på 80 % til byggeomkostningerne for spildevandsrensningsanlægget.
En privat udbyders pris (privatinvestortest)
(96)
Ifølge klageren vil en privat erhvervsdrivende eller en ejer af en papirfabrik mindst kræve samtlige omkostninger dækket, og denne metode stemmer derfor overens med den ovennævnte metode med fuld omkostningsfordeling.
Referencepris
(97)
Klageren erklærer sig enig med den opfattelse, der gives udtryk for i Kommissionens indledningsbeslutning, om at brugen af referencepriser sandsynligvis ikke kan udelukke, at der foreligger statsstøtte. En sammenligning alene med papirfabrikker, som anvender kommunale spildevandssystemer, er ikke repræsentativ, eftersom de fleste papirfabrikker har deres eget spildevandsrensningsanlæg.
(98)
Klageren påpeger, at Tyskland kun har fremlagt meget selektive oplysninger om de af andre papirfabrikker betalte spildevandsgebyrer (en undersøgelse, en sammenligning med taksterne i industriområdet Spreetal/Schwarze Pumpe og en gammel beslutning fra 1990), og at disse eksempler blandt andet derfor ikke kan danne grundlag for beregningen af en referencepris, eftersom gebyrerne afhænger af tilskud og investeringsomkostninger, og lovgivningen kan variere fra en region til en anden. Klageren drager en sammenligning med sit eget anlæg, som benytter det kommunale spildevandssystem i [fortrolige oplysninger], og når frem til den beregning, at Propapier under hensyntagen til en byggeinvestering på 42 mio. EUR (som i Eisenhüttenstadt) skulle betale 4 EUR/m3, hvilket ligger langt over det gebyr, som Propapier betaler på nuværende tidspunkt.
(99)
Klageren gør gældende, at den artikel, Tyskland henviser til, blev offentliggjort i 2004 og var baseret på en undersøgelse offentliggjort i 2002 på basis af data fra 2000/01. Klageren henviser her til bilag 6 til Tysklands notat af 30. januar 2009, som indeholder en artikel fra onlinenyhedskilden »Das Papier 2004-T174« (23). Ifølge klageren omfatter undersøgelsen kun syv anonyme papirfabrikker, og det fremgår ikke klart, om de har deres eget spildevandsrensningsanlæg eller er tilsluttet det kommunale system, og om de indbefattede omkostninger udelukkende omfatter driftsomkostningerne (uden kapitalomkostninger eller øvrige ikke-driftsomkostninger). Hvis undersøgelsen kun sammenligner papirfabrikker med eget spildevandsrensningsanlæg, bør der tages hensyn til kapitalomkostningerne.
Bemærkninger fra Tyskland
(100)
Tyskland fastholder sin opfattelse af, at en eventuel fordel som følge af de opkrævede gebyrer for brugen af TAZV-anlægget ikke vil udgøre statsstøtte, eftersom Kommissionens beslutning i sag N 644e/02 efter Tysklands opfattelse også omfatter Gemeinschaftsaufgabe-ordningens indirekte virkninger, dvs. gebyrerne. Tyskland fremfører endvidere det argument, at foranstaltningen, som i sag N 644e/02 blev erklæret for ikke at indebære statsstøtte, ikke kan udgøre statsstøtte på brugerens niveau. Efter Tysklands opfattelse har Kommissionen med hensyn til spørgsmålet om, hvorvidt støtte til en infrastrukturforvalter kan videregives til brugeren af en infrastruktur, først ændret holdning efter Rettens dom i Flughafen Leipzig-Halle GmbH-sagen (24).
(101)
Tyskland medgiver, at beslutningen i sag N 644e/02 var udløbet på tidspunktet for ydelsen af investeringsstøtten til TAZV. De tyske myndigheder understreger dog, at den retsforskrift, som lå til grund for beslutningen i sag N 644e/02, stemte overens med den, der var grundlag for foranstaltningen til TAZV. Retsgrundlaget var alene blevet opdateret, men forblev indholdsmæssigt uændret. Derfor fremfører Tyskland, at alene en opdatering af retsgrundlaget ikke automatisk kan bevirke, at en foranstaltning kvalificeres som statsstøtte.
(102)
Tyskland understreger, at omkostningsberegningen er transparent og fastsat ved lov.
Ingen økonomisk fordel for Propapier
(103)
Tyskland har redegjort for sit syn på de tre muligheder for at beregne gebyret for en virksomhed, som benytter spildevandsrensningstjenester (betragtning 68 i indledningsbeslutningen): Fuld omkostningsfordeling, en privat udbyders pris og referencepris.
Ved anvendelse af metoden med fuld omkostningsfordeling er der ikke tale om nogen fordel
(104)
Tyskland er uenig i, at det af Propapier betalte gebyr ikke skulle dække de fulde omkostninger. Omkostningsberegningen er fastsat ved lov (og skal principielt dække omkostningerne med undtagelse af, at der ved beregningen af den kalkulerede forrentning ikke tages hensyn til tilskud fra tredjemand (25)). I henhold til loven skal gebyrerne dække, men ikke overstige omkostningerne. Alle TAZV's omkostninger er dækket, inklusive renterne på TAZV's andel af den investerede kapital. Det vil ikke være rimeligt at beregne fiktive renter på delstatens tilskud, eftersom der ikke er tale om omkostninger for TAZV.
(105)
Der er heller ikke tale om nogen selektiv fordel for Propapier, eftersom gebyrerne er ens for alle brugere af det nyopførte anlæg.
(106)
Om gebyret ville have været større uden de tilskud til opførelsen af spildevandsrensningsanlægget, der blev ydet inden for rammerne af Gemeinschaftsaufgabe-ordningen, afhænger af flere faktorer, bl.a. adgangen til anden finansiering.
(107)
Myndighederne er hverken på grundlag af princippet om, at forureneren betaler, eller på grundlag af EU-vandrammedirektivet forpligtet til at indregne tilskud ved beregningen af renterne på den investerede kapital. EU-vandrammedirektivet foreskriver, at omkostningerne ved forsyningspligtydelser skal dækkes, men giver medlemsstaterne råderum i forbindelse med gennemførelsen. I det foreliggende tilfælde er alle TAZV's omkostninger (ved forsyningspligtydelsen) dækket. Princippet om, at forureneren betaler, gælder ikke absolut, men der skal »tages hensyn til« det. I det foreliggende tilfælde er der taget hensyn til det ved at inddrage alle TAZV's omkostninger i beregningen.
(108)
I EU-vandrammedirektivet tales der om et »passende« bidrag. Tyskland fremfører, at de af Propapier betalte gebyrer er forholdsvis høje sammenlignet med andre området i Tyskland eller Den Europæiske Union. De tyske myndigheder fastslår endvidere, at medlemsstaterne i henhold til EU-vandrammedirektivet kan tage hensyn til omkostningsdækningens sociale, miljømæssige og økonomiske følger samt til de geografiske og klimatiske forhold i de berørte regioner.
(109)
Tyskland påpeger, at en sammenligning med Kimberly-Clark- eller InfraLeuna-sagerne (se også betragtning 70 i indledningsbeslutningen) ikke er holdbar. Kimberly-Clark drejede sig om en favørsats til en virksomhed, der gav anledning til mistanke om, at muligvis ikke alle omkostninger var dækket. I det foreliggende tilfælde er alle omkostninger være dækket, og takstbetingelserne er ens for alle brugere. I Kimberly-Clark var et industriområde blevet udviklet efter en enkelt virksomheds særlige behov, mens industriområdet i det foreliggende tilfælde er udviklet til flere virksomheders etablering.
(110)
InfraLeuna-sagen drejede sig om private virksomheders prisfastsættelse for brugen af private infrastrukturer, mens den foreliggende sag vedrører brugen af kommunal infrastruktur og ikke-markedsbestemte gebyrer fastsat ved lov. I det foreliggende tilfælde bærer brugerne alle de omkostninger, som et spildevandsselskab normalt har. På et ikkeliberaliseret spildevandsmarked er de omkostningsfaktorer, som der skal tages hensyn til, fastsat ved lov (KAG Brandenburg) og ens for alle virksomheder.
(111)
De i indledningsbeslutningen nævnte beslutninger i Wagner- og Weida Leder-sagerne (betragtning 71 og fodnote 19) vedrører tilskud til opførelsen af private spilvandsrensningsanlæg. I det foreliggende tilfælde modtager Propapier imidlertid ikke noget tilskud til frivillige private investeringer, men betaler brugsgebyrer pålagt ved lov.
Privatinvestortesten kan ikke anvendes
(112)
Efter Tysklands opfattelse er vand ikke en almindelig handelsvare. Spildevandsbehandling i Tyskland er opdelt i regionale monopoler, hvor de ansvarlige kommunale enheder står for bortskaffelsen af spildevand. I Tyskland er spildevandsbehandling derfor ikke en økonomisk aktivitet, men en offentlig opgave for kommunerne. TAZV handler som offentlig myndighed og ikke som en virksomhed, hvis adfærd kan analyseres ud fra markedsinvestortesten. I Tyskland er der tilslutnings- og brugspligt. Brugerne har ikke mulighed for at vælge en anden tjenesteyder end kommunen. Gebyrerne er fastsat ved lov, vedtages af myndighederne og må ikke overstige omkostningerne.
(113)
Private virksomheder kun i begrænset omfang adgang til at udføre spildevandsbehandling i Tyskland. De kan udelukkende medvirke til den tekniske opfyldelse af de retlige forpligtelser til bortskaffelse af spildevand på grundlag af driftsledelses- eller operatørkontrakter. Ansvaret for opgaven forbliver hos kommunen, som ikke er retligt forpligtet til at sende kontrakten i udbud. Endvidere kan private virksomheder udføre tekniske opgaver (eller i undtagelsestilfælde opkræve gebyrerne), men også i dette tilfælde må gebyrerne ikke overstige deres omkostninger. TAZV har ikke overdraget nogen tekniske opgaver til tredjemand.
(114)
Eftersom gebyrerne er fastlagt ved lov og ikke må overstige omkostningerne ved infrastrukturen, findes der ikke være noget marked, på hvilket private virksomheder vil kunne fastsætte spildevandsgebyrer med den målsætning at skabe profit. Der findes ikke en konkurrence mellem private virksomheder eller mellem private og offentligretlige virksomheder om slutforbrugerne.
(115)
Efter Tysklands opfattelse er det under sådanne omstændigheder ikke muligt at sammenligne operatørens adfærd med en privat investors adfærd. Privatinvestortesten kan derfor ikke være anvendes.
Referencepriser
(116)
I betragtning af, at der er pligt til at tilslutte sig spildevandsrensningsanlægget, er der ikke nogen konkurrence og dermed heller ingen markedspris, som ville kunne anvendes som benchmark ved den statsstøtteretlige undersøgelse af spørgsmålet om en fordel.
(117)
Tyskland afviser klagerens fremstilling af, at kun få papirfabrikker anvender kommunale spildevandssystemer, og at det derfor ikke vil være repræsentativt for sektoren at bruge data alene fra disse papirfabrikker som benchmark.
(118)
I sine bemærkninger foretog Tyskland den korrektion, at Propapier ikke betalte et gebyr på 0,95 EUR/m3 (som angivet i betragtning 72 og 80 i indledningsbeslutningen), men siden 2010 havde betalt et gebyr på 1,18 EUR/m3. Dette gebyr er forholdsvist højt eller i hvert tilfælde ikke ualmindeligt sammenlignet med andre steder i Den Europæiske Union. Ifølge en rundspørge foretaget af det tyske papirfabrikforbund blandt 77 virksomheder i den tyske papirindustri, som repræsenterer 68 % af sektoren, lå gebyrerne i 2007 gennemsnitligt på 1,12 EUR/m3 (svingende fra 0,31 EUR/m3 til 2,20 EUR/m3). Det af Propapier betalte gebyr ligger inden for denne udsvingsmargen og over gennemnittet for denne stikprøve.
(119)
I senere bemærkninger oplyste Tyskland, at gebyret i 2012 blev forhøjet til 1,41 EUR/m3 for at dække tabene i spildevandsrensningsanlæggets opstartsfase. På grund af besparelser i energiomkostninger blev gebyret i begyndelsen af 2013 fastsat til 1,39 EUR/m3 i overensstemmelse med lovbestemmelsen om, at gebyrerne skal dække omkostningerne, men ikke må overstige dem. Derudover skal Propapier forrense spildevandet, inden det ledes ind i TAZV-anlægget. Omkostningerne ved forrensningen ligger på omkring […] EUR/m3, hvilket bringer Propapiers samlede omkostninger ved spildevandsrensning op på […] EUR/m3. Til sammenligning ligger de gennemsnitlige omkostninger i sektoren (2010) på 1,27 EUR/m3.
(120)
Tyskland fremfører, at en sammenligning med de gebyrer, andre papirproducenter i Den Europæiske Union betaler, må være det rette benchmark ved undersøgelsen af, om der foreligger en økonomisk fordel, og at Kommissionens betænkeligheder ved en sådan sammenligning ikke er berettigede.
(121)
Ifølge Tyskland drejer det sig ved de eksempler, der blev fremsendt til Kommissionen, om gennemsnitspriser baseret på fuld omkostningsfordeling. Tyskland kan ikke se noget grundlag for at antage, at disse gebyrer skulle indeholde statsstøtte.
(122)
Tyskland påpeger, at Lenzing Lyocell-sagen (26) er et godt holdepunkt, også selv om sagen ligger ti år tilbage (Propapier betaler mere end det dobbelte gebyr, men spildevandsgebyrerne er ikke steget med over 100 % i de seneste ti år).
Eksisterende støtte
(123)
Tyskland fremsætter to argumenter for, at gebyrerne, såfremt de udgør statsstøtte, skal betragtes som eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999.
(124)
Tyskland henviser til, at Kommissionen i 2003 i sin beslutning i sag N 644e/02 drog den konklusion, at Gemeinschaftsaufgabe-ordningen ikke indebærer statsstøtte til operatørerne af spildevandsrensningsanlæg, såfremt den ansvarlige organisation - som for TAZV's vedkommende - er en kommunesammenslutning (Zweckverband). Kommissionen støttede denne konklusion på det faktum, at en kommunesammenslutning er underlagt kommunalt tilsyn og udfører en tjenesteydelse af almen økonomisk interesse. Som Kommissionen dog selv fastslog i betragtning 57 i indledningsbeslutningen, vil ordningen, selv hvis den i mellemtiden kom til at udgøre statsstøtte på grund af udviklingen i det indre marked, skulle kvalificeres som en eksisterende støtte i henhold til artikel 1, litra b), nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999.
(125)
Som nævnt i betragtning 100 i denne afgørelse, omfatter beslutningen i sag N 644e/02 ifølge Tyskland også de indirekte virkninger af Gemeinschaftsaufgabe, dvs. gebyrerne. Gebyrerne skal ikke anmeldes særskilt, eftersom gebyrberegningsmetoden er en del af ordningens gennemførelse.
(126)
Som led i sin argumentation for, at der i forbindelse med gebyrerne er tale om eksisterende støtte, fremfører Tyskland, at denne støtte indeholdt i gebyrerne allerede var i kraft før ikrafttrædelsen af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab den 1. januar 1958. En eksisterende støtte, der bestod før EØF-traktatens ikrafttrædelsen, vedbliver også i tilfælde af senere ændringer med at være en eksisterende støtte, så længe »kernen« i den oprindelige ordning forbliver uændret (27). En præcisering af en allerede før den 1. januar 1958 gældende generel forskrift udgør ikke en anmeldelsespligtig ny støtte (28).
(127)
Tyskland forklarer, at lovene om kommunale afgifter allerede eksisterede før EØF-traktatens ikrafttrædelse af i 1958 og også stadig var gældende derefter. Brandenburg ligger på en del af det tidligere kongerige Preussens territorium, og § 6, stk. 2, i den gældende KAG Brandenburg går derfor tilbage til kongeriget Preussens lov om kommunale afgifter af 14. juli 1893 (PrKAG) og Bayerns lov om kommunale afgifter (BayGAG). Tyskland underbygger dette argument med følgende underargumenter:
a)
Disse love var også fortsat gældende i perioden 1919 til 1933 samt fra 1933 til 1945.
b)
De nuværende om kommunale afgifter i de gamle delstater fører tilbage til PrKAG.
c)
KAG Brandenburg ligger - uanset de nye delstaters særstatus på grund af Tysklands deling - i historisk forlængelse af PrKAG.
Underargument a)
(128)
Kommunernes mulighed for at opkræve af gebyrer for brugen af offentlige infrastrukturer er allerede være indeholdt i PrKAG. Loven om gebyrafgifter, som har været i kraft i Bayern siden 1938 (og danner grundlaget for en række lignende love i andre sydtyske delstater), indeholder også denne mulighed (29). I henhold til PrKAG skulle gebyrsatserne som regel fastsættes således, at gebyrerne dækkede forvaltnings- og vedligeholdelsesomkostningerne, inklusive udgifterne til forrentningen og indfrielsen af den investerede kapital. Selv om gebyrerne i henhold til PrKAG kun skulle dække omkostningerne ved forrentningen af den (til infrastrukturen) anvendte kapitel, kan det af domme angående PrKAG fra efterkrigstiden udledes, at PrKAG ikke indeholdt nogen bestemmelse om forrentning af tilskud fra tredjemand.
(129)
PrKAG eller sammenlignelige eksisterende delstatslove blev ikke sat ud af kraft hverken i Weimarrepublikken eller efter nationalsocialisternes magtovertagelse. De var således også i kraft efter 1918.
Underargument b)
(130)
Efter anden verdenskrig forblev PrKAG i kraft som delstatslovgivning under grundloven af 1949 (i det følgende benævnt »GL«), i henhold til hvilken love, som ikke er i modstrid med den, fortsat gælder (artikel 123 i GL), og ved bestemmelser, som gjorde det muligt for delstaterne at udstede love inden for bestemte områder. Dermed er det ifølge Tyskland tydeligt, at PrKAG var gældende i de tyske delstater før ikrafttrædelsen af traktaten om oprettelse af Det Europæiske Økonomiske Fællesskab.
(131)
Efter grundlæggelsen af Forbundsrepublikken Tyskland i 1949 blev PrKAG i nogle vesttyske delstater lidt efter lidt afløst af delstatslove om kommunale afgifter. Ved disse delstatsloves afløsning af PrKAG i 1960'erne og 1970'erne blev reglerne præciseret og terminologisk tilpasset, men lovens kerneindhold blev bibeholdt. I den forbindelse blev der ikke ændret noget ved, at der ikke skal beregnes en kalkuleret rente af tilskud fra tredjemand (30). Under PrKAG var det kun fremmedkapitalen, der skulle forrentes. Under delstatslovene blev forrentningen udvidet til egenkapitalen. Men hverken PrKAG eller delstatslovene indeholdt bestemmelse om kalkuleret rente af tilskud.
(132)
Tyskland finder derfor, at de nugældende love om kommunale afgifter i de gamle delstater fører tilbage til PrKAG. Ifølge Tyskland bør man især se på KAG Nordrhein-Westfalen fra 1969 (31), idet den fungerede som model for KAG Brandenburg og afløste PrKAG fra 1906. Med de nødvendige begrebsmæssige tilpasninger svarer KAG Nordrhein-Westfalen indholdsmæssigt til PrKAG (se betragtning 128 i denne afgørelse). Også lovene om kommunale afgifter i andre delstater (f.eks. Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein og Hessen) er baseret på og har afløst PrKAG.
Underargument c)
(133)
Tyskland gær gældende, at KAG Brandenburg indtager en særstilling som følge af Tysklands deling efter anden verdenskrig. I årene efter grundlæggelsen af DDR blev det kommunale selvstyre med eget virkefelt afskaffet i Brandenburg og de andre østtyske delstater. Al lovgivning blev vedtaget på centralstatsligt plan. Med kommunalforfatningen af 17. maj 1990 (32) (som blev vedtaget af Folkekammeret i DDR før genforeningen den 3. oktober 1990) blev det kommunale selvstyre genetableret, og det blev fastsat, at kommunerne selv er ansvarlige for at regulere deres egne finanser. Derudover fik de desuden ret til at opkræve vederlag og gebyrer for kommunale ydelser.
(134)
KAG Brandenburg af 27. juni 1991 er baseret på KAG Nordrhein-Westfalen og er næsten sammenfaldende med den.
(135)
Til trods for den anderledes retsudvikling i DDR er det ifølge Tyskland ikke rimeligt at behandle lovene om kommunale afgifter i de øst- og vesttyske delstater forskelligt. KAG Brandenburg ligger i forlængelse af PrKAG's retstradition og ikke det tidligere DDR's. Der er heller ikke være nogen institutionel kontinuitet mellem (spilde)vand(s)rensningssystemet i DDR og det nuværende spildevandsrensningssystem i delstaten Brandenburg. Kommunalforfatningen af 17. maj 1990 lagde grundstenen til lovene om kommunale afgifter i de nye delstater. Lovene om kommunale afgifter i de nye delstater svarer indholdsmæssigt til lovene om kommunale afgifter i de gamle delstater, som for deres vedkommende fører tilbage til PrKAG. Det er en uundgåelig konsekvens af, at de nye delstater tiltrådte Forbundsrepublikken Tyskland i henhold til grundloven (33). Det er især tydeligt i forbindelse med KAG Brandenburgs tilblivelseshistorie. KAG Brandenburg følger retstraditionen for KAG Nordrhein-Westfalen og PrKAG. Tysklands deling og den derved afbrudte retstradition i de østtyske delstater bør ikke gå ud over fortolkningen af KAG Brandenburg.
(136)
KAG Brandenburg ligger i historisk forlængelse af PrKAG.
(137)
Tyskland fremsætter endvidere det argument, at også princippet om ækvivalens og omkostningsdækning allerede var gældende før EØF-traktatens ikrafttrædelse i 1958. Princippet om ækvivalens kræver, at et gebyr ikke står i et groft misforhold til værdien af den offentlige ydelse, som det opkræves for. Dette princip indgår som en del af retsstatsprincippet, som er forankret i grundloven. Princippet om omkostningsdækning følger umiddelbart af PrKAG. Selv om dette princip måske ikke anvendes strengt ved alle gebyrberegninger, må gebyrniveauet i en kommune ikke overstige dens udgifter væsentligt.
Overholdelse af princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og af det generelle princip om ligebehandling
(138)
Tyskland gør desuden gældende, at i tilfælde af, at Kommissionen skulle anse de af Propapier betalte gebyrer for at være driftsstøtte, vil en tilbagesøgning af dette støtteelement stride mod princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og det generelle princip om ligebehandling.
(139)
Princippet om beskyttelse af den berettigede forventning indebærer, at 1) en EU-institution skal have vakt berettigede forventninger hos den berørte, og 2) at en forudseende og påpasselig erhvervsdrivende ikke må have kunnet forudse iværksættelsen af en foranstaltning, der kan påvirke vedkommendes interesser.
(140)
Eftersom Gemeinschaftsaufgabe-ordningen (godkendt ved beslutningen i sag N 644e/02) ikke blev betragtet som statsstøtte, kunne Propapier have en berettiget forventning om ikke at modtage statsstøtte. Der har ikke været tvivl om denne ordnings forenelighed med EU-retten, eftersom lignende ordninger hidtil aldrig er blevet undersøgt af Europa-Kommissionen.
(141)
I tilfælde af, at Europa-Kommissionen finder, at der er ydet statsstøtte, vil en tilbagesøgning af det støtteelement, der ikke beror på gebyrerne, også stride mod princippet om ligebehandling, ifølge hvilket ens sagsforhold skal behandles ens. En tilbagesøgning ville give Propapiers konkurrenter en fordel.
4.3. BEMÆRKNINGER FRA DE TYSKE KOMMUNEORGANISATIONER OG VKU
(142)
De tyske kommuneorganisationer og VKU udtrykker tilfredshed med bemærkningerne fra Tyskland af 28. januar 2011, som de har medvirket til. De henviser især til argumentet om, at spildevandsrensning i Tyskland er en ikke-økonomisk offentlig opgave for kommunerne. Kommunerne påtager sig organiseringen og finansieringen af denne aktivitet inden for rammerne af deres kommunale selvstyreopgaver i borgernes interesse.
(143)
De tyske kommuneorganisationer og VKU fremfører, at § 6, stk. 2, femte punktum, i KAG Brandenburg, i henhold til hvilket gebyrerne for brugen af spildevandsrensningsanlægget skal dække omkostningerne, de kalkulerede renter og de kalkulerede afskrivninger, mens der ved beregningen af de kalkulerede renter af den investerede kapital ikke skal tages hensyn til tilskud, er i forbrugernes interesse. Eftersom tilskud fra tredjemand ikke udgør egenkapital investeret af kommunerne, skal forbrugerne heller betale nogen forrentning af disse tilskud til kommunerne.
5. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN PÅ GRUNDLAG AF STATSSTØTTEREGLERNE
(144)
De her omhandlede foranstaltninger udgør statsstøtte, hvis følgende betingelser er opfyldt: i) Foranstaltningen skal være en statslig eller med statslige midler ydet støtte, ii) den skal give virksomheden en økonomisk fordel, iii) fordelen skal være selektiv, og iv) foranstaltningen skal fordreje konkurrencen eller true med at fordreje den og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Der foreligger statsstøtte, når samtlige betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulativt opfyldt.
(145)
Allerede i indledningsbeslutningen var det uomtvisteligt, at alle disse foranstaltninger omfatter anvendelse af statslige midler, og at de kunne fordreje konkurrencen og samhandelen på det indre marked.
(146)
Med hensyn til klagepunkterne bemærker Kommissionen, at der må sondres mellem 1) en formodet statsstøtte til fordel for Propapier gennem forbeholdte infrastrukturforanstaltninger (opførelse af spildevandsrensningsanlægget og bestemte andre infrastrukturprojekter på udvidelsesarealet i industriområdet, hvor Propapiers nye fabrik befinder sig) og 2) en formodet statsstøtte til Propapier i form af nedsatte gebyrer for spildevandsrensning.
5.1. DREJER DET SIG VED DE OFFENTLIGT FINANSIEREDE INFRASTRUKTURPROJEKTER OM ALMEN INFRASTRUKTUR ELLER OM INFRASTRUKTUR ALENE FORBEHOLDT PROPAPIER?
(147)
Kommissionen har tidligere fundet, at den offentlige forvaltning kan udføre arbejde i forbindelse med fysisk planlægning på sit område. I den henseende må den finansiere infrastrukturer, som kommer hele befolkningen til gode. Desuden er Kommissionen af den opfattelse, at det ikke spiller nogen rolle, af hvilken grund disse infrastrukturer etableres, så længe dette sker til gavn for offentligheden. Hvis sådanne infrastrukturer derimod kun er til gavn for en privat virksomhed, skal denne påtage sig finansieringen. Dette følger af, at når der er tale om statsstøtte, skal Kommissionen undersøge foranstaltningens konkrete virkninger og ikke dens tilsigtede mål. Derfor finder Kommissionen i det foreliggende tilfælde, at det skal undersøges, hvilke infrastrukturer der tjener offentligheden (herunder også Propapier), og hvilke infrastrukturer som kun er til gavn for Propapier. For det er kun de sidstnævnte, som Propapier skal finansiere (34).
(148)
Kommissionen fastslår, at parkeringspladsen, vejen og Oder-Spree-kanalen ikke drives af virksomheder i EU-konkurrenceretlig forstand, eftersom brugen af dem er gratis. Derfor rejser denne sag ikke spørgsmål om statsstøtte til ejeren eller operatøren af disse infrastrukturer.
5.1.1. Parkeringsplads
(149)
Klageren hævder, at parkeringspladsens placering er ugunstig og for afsides til at kunne blive benyttet af andre erhverv i indre by og medføre, at byen kan lukke parkeringspladser til lastbiler i den indre by. Tyskland har faktisk ikke bevist det modsatte, men alene den omstændighed, at en parkeringsplads befinder sig i umiddelbar nærhed af en virksomhed, betyder ikke automatisk, at parkeringspladsen er forbeholdt denne virksomhed eller fortrinsvist kommer denne til gode. Det vejskilt (se betragtning 46), klageren henviser til, og som anviser parkeringsbåse for lastbiler til kraftværket, var kun af midlertidig karakter og skyldtes byggearbejder på kraftværket, som blev afsluttet i slutningen af marts 2011. Kommissionen fastslår, at parkeringspladsen er frit tilgængelig, og at der skiltes til den på den offentlige vej uden at nævne en bestemt virksomhed. Om parkeringspladsen byder på hvilefaciliteter, er ikke relevant for dens kategorisering som almen infrastruktur.
(150)
Tyskland har fremlagt tilstrækkeligt med beviser for, at parkeringspladsen ikke ene og alene er opført til Propapier, men var en del af det samlede erhvervsplanlægningskoncept for industriområdet. Desuden råder Propapier over egne parkeringspladser til 27 lastbiler og 213 personbiler. Yderligere parkeringsbåse til 120 personbiler er projekteret (byggetilladelsen er allerede givet). Tyskland har allerede på tidspunktet for vedtagelsen af indledningsbeslutningen bekræftet, at Propapier selv havde tilstrækkeligt mange parkeringsbåse til parkering af køretøjer tilhørende virksomhedens medarbejdere, leverandører og besøgende.
(151)
På grundlag af det ovenstående fastholder Kommissionen den foreløbige konklusion, som den drog i indledningsbeslutningen, at parkeringspladsen ikke udelukkende er forbeholdt Propapier og ikke indeholder nogen statsstøtte.
5.1.2. Vej
(152)
I forbindelse med vejen drejer det sig om en offentlig vej. Den er en del af det samlede udviklingskoncept for erhvervsområdet, som allerede blev projekteret i 1993, længe før Propapier besluttede sig for at etablere sig der. I modsætning til klagerens påstande ender vejen ikke få meter bag ved Propapiers papirfabrik, men forbinder det aktuelle industriområde ved Oder-Spree-kanalen og dets nordlige udvidelsesområder med hovedvej B 112. Det sidste afsnit blev færdiggjort i år 2013. Den nye vej kan også komme andre virksomheder til gode, eftersom den giver yderligere udviklingsmuligheder for ArcelorMittal-industriområdet og andre industriområder. Vejen kan afkorte køretiden for industri- og handelstrafikken til Frankfurt (Oder) og giver virksomheder i Frankfurt en bedre adgang til Eisenhüttenstadts indlandshavn.
(153)
Kommissionen fastholder derfor den foreløbige konklusion, den drog i indledningsbeslutningen, at vejen ikke er forbeholdt Propapier og ikke indeholder nogen statsstøtte.
5.1.3. Udvidelse/uddybning af Oder-Spree-kanalen
(154)
Klageren fremførte i sin klage, at infrastrukturforanstaltninger i forbindelse med udvidelsen og uddybningen af Oder-Spree-kanalen udelukkende kom Propapier til gode og indeholdt statsstøtte til Propapier. I 2008 udvidede Eisenhüttenstadt industriområdet ved Oder-Spree-kanalen for at tiltrække virksomheder. Siden 2003 er sluserne langs hele kanalen (som er en del af de transeuropæiske net (TEN)) blevet udbygget. Der er dog intet der tyder på en kausal sammenhæng mellem disse infrastrukturforanstaltninger og Propapiers etablering eller på, at disse foranstaltninger har givet Propapier en selektiv fordel. Endvidere er Kommissionen enig med Tyskland i, at udvidelsen/uddybningen af Oder-Spree-kanalen er en del af den nødvendige løbende vedligeholdelse af kanalen.
(155)
Kommissionen fastholder derfor den foreløbige konklusion, den drog i indledningsbeslutningen, at udvidelsen/uddybningen af Oder-Spree-kanalen ikke gav Propapier nogen selektiv fordel og ikke indeholder nogen statsstøtte.
5.1.4. Spildevandsrensningsanlæg
(156)
Kommissionen fastslår, at den eksisterende spildevandsrensningsinfrastruktur kun har begrænset kapacitet uden for det udvidede industriområde ved Oder-Spree-kanalen. Det eksisterende spildevandsrensningsanlægs restkapacitet i Eisenhüttenstadt vil udelukkende kunne dække en yderligere lille investors behov, men vil dog ikke længere have været tilstrækkelig, hvis en større eller flere små investorer etablerer sig i det nye industriområde.
(157)
Kommissionen fastslår endvidere, at TAZV-spildevandsrensningsanlægget ikke ene og alene er opført til Propapier. Opførelsen havde allerede været projekteret inden for rammerne af andre potentielle investeringer i årene 2004-2006, længe før Propapiers etablering. Tyskland fremlagede dokumentation for, at spildevandsrensningsanlægget allerede var projekteret inden for rammerne af den erhvervsudviklingen af industriområdet ved Oder-Spree-kanalen. Tyskland fremlagde endvidere dokumentation for flere reklamekampagner for at tiltrække investorer til udvidelsesarealet i industriområdet ved Oder-Spree-kanalen, som dog hidtil forløb uden den tilsigtede virkning, eftersom det hidtil ikke er lykkedes for de regionale myndigheder at tiltrække yderligere investorer (ud over Propapier, EnBW og 5N PV).
(158)
Skønt spildevandsrensningsanlægget teknisk - som følge af dets anaerobe første rensningstrin - er konstrueret, så det kan rense stærkt belastet industrispildevand som det fra producenter af bølgepapråpapir lavet af returpapir, ville et anaerobt første rensningstrin også være interessant for andre brugere, der producerer spildevand stærkt belastet med organiske indholdsstoffer, som f.eks. virksomheder inden for drikke- og fødevareindustrien. Derudover giver spildevandsrensningsanlæg med et anaerobt første rensningstrin til industrispildevand, som er stærkt belastet med organiske indholdsstoffer, talrige økonomiske og miljømæssige fordele.
(159)
Også selv om TAZV-anlægget i sin nuværende størrelse hovedsagelig dækker Propapiers behov, benyttes det også - på de samme betingelser - af de to andre virksomheder, som er etableret i området. Dets modulære opførelsesmåde muliggør en udvidelse af anlægget til rensning af spildevand fra yderligere brugere. Også uden modulær udvidelse er der på nuværende tidspunkt kapacitetsreserver på omkring [20-40] %, som kan benyttes til spildevand fra yderligere virksomheder, mens den aktuelle samlede kapacitet vil kunne øges op til det dobbelte (se betragtning 80-84). Vandrensningsanlægget er uden forskelsbehandling tilgængeligt for alle brugere (nye investorer, som etablerer sig i industriområdet, er underlagt en tilslutnings- og brugspligt), og anlægget kan også rense spildevand fra virksomheder, der ikke er aktive inden for papirindustrien.
(160)
Efter Kommissionens opfattelse betyder det faktum, at TAZV-anlægget på nuværende tidspunkt overvejende (gennemsnitligt med [ 70] % og højest med [ 70] %) benyttes af Propapier, ikke nødvendigvis, at anlægget er en forbeholdt infrastruktur, eftersom dets modulære opførelsesmåde er hensigtsmæssig set ud fra en økonomisk betragtning i tider med begrænsede offentlige budgetmidler. I modsætning til klagerens påstand viser omkostningerne ved at fordoble TAZV-anlæggets kapacitet, som af Tyskland anslås til mindre end 50 % af initialinvesteringsomkostningerne, at anlæggets modulære opførelsesmåde muliggør stordriftsfordele.
(161)
Den omstændighed, at ydelsen af regionalstøtten til opførelsen af anlægget var betinget af, at en hovedinvestor (i dette tilfælde Propapier) etablerede sig på udvidelsesarealet i industriområdet, betragtes af Kommissionen som god offentlig forvaltning af knappe ressourcer, eftersom det hverken er hensigtsmæssigt at begynde på opførelsen af en stor offentlig infrastruktur, før dens brug er sikret, eller at overdimensionere den.
(162)
Argumentet om, at papirfabrikker som regel råder over egne spildevandsrensningsanlæg, kan afvises med de af Tyskland fremlagte tal. Også selv om nogle virksomheder inden for papirindustrien ligesom inden for andre industrigrene råder over egne spildevands(for)rensningsanlæg, tyder denne omstændighed alene dog ikke på, at staten i tilfælde, hvor industrielle brugere anvender det offentlige spilvandsrensningsanlæg, giver brugerne en fordel, eftersom brugerne dækker omkostningerne med tiden gennem de gebyrer, som de betaler.
(163)
Kommissionen har derfor draget den konklusion, at det i forbindelse med spildevandsrensningsanlægget drejer sig om almen infrastruktur, og at tilskuddet til TAZV-anlægget dermed ikke udgør investeringsstøtte til Propapier. I modsætning til parkeringspladsen, vejen og Oder-Spree-kanalen er driften af spildevandsrensningsanlægget en økonomisk aktivitet, eftersom dets operatør udbyder en tjenesteydelse (spildevandsrensning) på markedet mod et vederlag. Kommissionen har dog fastslået, at en eventuel støtte ydet til TAZV under alle omstændigheder ville udgøre en eksisterende støtte (betragtning 51-57 i indledningsbeslutningen). Det er i denne afgørelse derfor ikke nødvendigt at tage nærmere stilling til den eventuelle statsstøtte til TAZV.
(164)
Sammenfattende kommer Kommissionen frem til den konklusion, at infrastrukturprojekterne, finansieret med statslige midler, på udvidelsesarealet i industriområdet, hvor Propapiers fabrik ligger, ikke udelukkende kommer papirfabrikken til gode og derfor ikke skal betragtes som forbeholdt infrastruktur og statsstøtte til Propapier. Det vil sige, at disse støttede investeringer ikke udgør nogen enkeltinvestering i henhold til punkt 60 i retningslinjerne for regionalstøtte sammen med den regionale investeringsstøtte til Propapiers papirfabrik, som blev godkendt af Kommissionen i dens endelige afgørelse i sag SA.23827 (2013/C) (se fodnote 4). Afgørelsen i nærværende sag ændrer således intet ved den vurdering af investeringsstøtten til Propapier, der blev anlagt i afgørelsen fra 2013.
5.2. SKAL DE NEDSATTE GEBYRER FOR BRUGEN AF SPILDEVANDSRENSNINGSANLÆGGET BETRAGTES SOM STATSSTØTTE?
(165)
Med hensyn til Tysklands argument om, at der i forbindelse med en foranstaltning, der blev ydet til operatøren inden for rammerne af en ordning, som Kommissionen har fundet ikke udgør statsstøtte, ikke kan være tale om videregivelse af nogen »støtte« til brugeren af den pågældende infrastruktur, ønsker Kommissionen endnu en gang at henlede opmærksomheden på, at der i beslutningen om støtteordningen N 644e/02 ikke blev taget stilling til, om gebyrerne for brugen af infrastrukturen i givet fald vil udgøre statsstøtte til brugeren. Kommissionen fastholder, hvad den gav udtryk for i indledningsbeslutningen, nemlig at den ikke var blevet gjort bekendt med nogen gebyrordning, som ville gælde for de tilskud, der blev ydet inden for rammerne af den anmeldte ordning. Derfor kan beslutningen om godkendelse af støtteordningen ikke betragtes som en implicit godkendelse af eventuel støtte, hvis retsgrundlag ville være loven om kommunale afgifter.
(166)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(167)
Om der foreligger statsstøtte, skal fastslås uafhængigt af, 1) om EU-vandrammedirektivet og de tyske retsforskrifter til gennemførelse af dette direktiv kræver en fuldstændig dækning af omkostningerne for tilvejebringelsen af spildevandsrensningstjenesterne, og 2) om gebyrerne er i overensstemmelse med bestemmelserne i disse retsforskrifter. Med andre ord kan foranstaltninger, der både er i overensstemmelse med EU-vandrammedirektivet og med de gældende tyske retsforskrifter, alligevel udgøre statsstøtte, hvis samtlige betingelser i artikel 107, stk. 1, i TEUF (se betragtning 144) er opfyldt.
Statsmidler og tilregnelse til staten
(168)
De gebyrer, som skal betales for brugen af spildevandsrensningsanlægget, fastsættes og opkræves af kommunen i overensstemmelse med § 6 i loven om kommunale afgifter for delstaten Brandenburg. Hvis gebyrerne fastsættes på et niveau, der ligger under de gebyrer, som en privat investor ville have opkrævet, så betyder dette et indtægtstab for kommunen.
(169)
Foranstaltningen vil derfor skulle anses for at blive ydet af staten eller med statslige midler som omhandlet i artikel 107, stk. 1, i TEUF eftersom kommunen vil få sine indtægter reduceret ved at give Propapier en fordel.
(170)
Hvis gebyrernes størrelse fastsættes, så der deraf opstår en fordel for en virksomhed, så vil dette også skulle tilregnes staten, eftersom denne fastsættelse af gebyrerne kan tilregnes en offentlig myndighed - Eisenhüttenstadt kommune.
Økonomisk fordel
(171)
Som anført i indledningsbeslutningen (35) skulle Kommissionen undersøge, om de gebyrer for spildevandsrensningen, som betales af Propapier, var fastsat på et niveau, der giver Propapier en (selektiv) økonomisk fordel.
(172)
Ifølge Domstolens faste retspraksis omfatter begrebet »fordel« ikke blot positive ydelser såsom selve tilskuddene, men ligeledes de foranstaltninger, der under forskellige former letter de byrder, som normalt belaster en virksomheds budget, og derved, uden at være tilskud i ordets egentlige forstand, er af samme art og har tilsvarende virkninger (36).
(173)
Når disse principper anvendes i den foreliggende sag, rejser det spørgsmål sig, om de gebyrer for spildvandsrensning, som Propapier skal betale, er lavere end de omkostninger, som en sammenlignelig virksomhed ville skulle afholde under normale markedsvilkår, dvs. om gebyrernes størrelse er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske aktørprincip. Der er efter Kommissionens opfattelse to muligheder for at undersøge dette:
-
en sammenligning mellem den af Propapier betalte pris og en referencepris, som normalt opkræves i den pågældende medlemsstat for spildevandsrensningen
-
en forudgående rentabilitetsanalyse, som viser, at en privat udbyder ville have opkrævet gebyrer af samme størrelse.
Referencepriser
(174)
Under hensyntagen til den af Tyskland beskrevne organisering af markedet (se betragtning 112-113) og i betragtning af at (selv private) operatører ikke frit kan fastsætte priserne for deres tjenesteydelser, eftersom priserne er fastsat ved lov (ved KAG Brandenburg), finder Kommissionen, at det ikke er muligt at beregne referencepriser, som en privat operatør ville have forlangt under normale markedsvilkår.
(175)
Kommissionen fastslår endvidere, at Tyskland har fremlagt data for de priser, som betales af andre virksomheder i Propapiers branche. Selv om Tyskland gør gældende, at de fremlagte referencepriser er gennemsnitspriser, som afspejler de fulde omkostninger, fremgår det ikke, om disse gebyrer indeholder statsstøtte. Kommissionens tvivl om brugbarheden af disse data som grundlag for en sammenligning er ikke blevet fjernet. Det skyldes først og fremmest, at disse priser efter Kommissionens opfattelse kan afspejle forskellige omkostningsforhold, og at det ikke er sikkert, om de indeholder statsstøtte eller ej.
Forudgående rentabilitetsanalyse
(176)
I betragtning af manglen på pålidelige markedsbenchmarks finder Kommissionen, at spørgsmålet om, hvorvidt en transaktion er foregået på normale markedsvilkår, kan afgøres ved hjælp af en anden alment anerkendt standardvurderingsmetode. I forbindelse med infrastrukturer, som er tilgængelige for alle brugere og ikke er forbeholdt en bestemt bruger, kan det markedsøkonomiske investorprincip/aktørprincip efter Kommissionens opfattelse betragtes som overholdt, hvis brugerne af infrastrukturen set ud fra en forhåndsvurdering bidrager til gradvist at øge operatørens rentabilitet (37).
(177)
Dette er tilfældet, hvis operatørens aftale med den enkelte bruger gør det muligt for operatøren at dække omkostningerne hidhørende fra aftalen og få et rimeligt afkast på grundlag af velfunderede udsigter på mellemlangt sigt (38).
(178)
Derudover skal der i denne analyse tages hensyn til alle indtægter og alle forventede meromkostninger, som operatøren har i forbindelse med den pågældende brugers aktiviteter (39).
(179)
Disse meromkostninger kan omfatter alle typer af udgifter eller investeringer som f.eks. yderligere personale-, udstyrs- og investerings omkostninger, som skyldes brugerens tilstedeværelse (40). Derimod skal omkostninger, som operatøren under alle omstændigheder ville have været nødt til at afholde uafhængigt af aftalen med brugeren, ikke medregnes.
(180)
I betragtning heraf er Kommissionen af den opfattelse, at det markedsøkonomiske investorprincip/aktørprincip er overholdt, dvs. at det nedsatte gebyr af følgende grunde ikke giver Propapier nogen fordel:
a)
Spildevandsrensningsanlægget er tilgængeligt for alle brugere og ikke forbeholdt Propapier.
b)
Det af Propapier betalte gebyr omfatter omkostningerne ved drift, vedligeholdelse, service, personale og afgiftsforvaltning, kalkulerede afskrivninger samt kalkulerede renter på 20 % af den investerede egenkapital i spildevandsrensningsanlægget. Gebyret dækker således alle meromkostninger, som opstår for spildevandsrensningsanlæggets operatør i forbindelse med Propapiers aktiviteter.
(181)
Med hensyn til det rimelige afkast, som ud over meromkostningerne skal dækkes af gebyrerne, kan det fastslås, at gebyrerne i den foreliggende sag ikke kun dækker meromkostningerne, men også de kalkulerede renter på 20 % af den investerede egenkapital. Også selv om dette ikke i den ovenfor definerede metode til beregning af meromkostningerne udtrykkeligt er fastlagt som et rimeligt afkast, udgør det dog en ekstra indkomst for operatøren på samme måde som et rimeligt afkast vil gøre.
(182)
Eftersom gebyrerne ikke giver Propapier nogen fordel og således ikke udgør statsstøtte, behøver Kommissionen ikke at undersøge, om de udgør eksisterende støtte (se betragtning 123-137) eller driftsstøtte (se betragtning 26), eller om en sådan driftsstøtte ville være forenelig med det indre marked. I betragtning heraf kan Kommissionen også lade det spørgsmål stå åbent, hvorvidt en tilbagesøgning af gebyrerne (i tilfælde af deres kvalificering som driftsstøtte) ville være i strid med princippet om beskyttelse af den berettigede forventning og princippet om ligebehandling.
6. KONKLUSION
(183)
Kommissionen har derfor draget den konklusion, at hverken opførelsen af TAZV-vandrensningsanlægget, anlægget af parkeringspladsen, den nye vej eller udvidelsen/uddybningen af Oder-Spree-kanalen udgør forbeholdte infrastrukturforanstaltninger.
(184)
Endvidere har Kommissionen konkluderet, at de opkrævede gebyrer for spildevandsrensningen ikke udgør statsstøtte. Det markedsøkonomiske investorprincip/aktørprincip er overholdt, og der er således ikke givet Propapier PM2 GmbH nogen økonomisk fordel -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
I forbindelse med de af Tyskland gennemførte infrastrukturforanstaltninger er der ikke tale om infrastruktur forbeholdt Propapier PM2 GmbH. De gebyrer, som TAZV opkræver af Propapier for brugen af spildevandsrensningsanlægget, indeholder ikke statsstøtte. Infrastrukturforanstaltningerne og reglerne om gebyrfastsættelse udgør derfor ikke statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 1. oktober 2014.
BESCHLUSS (EU) 2015/508 DER KOMMISSION
vom 1. Oktober 2014
über die mutmaßliche Infrastrukturbeihilfe Deutschlands zugunsten der Propapier PM2 GmbH - Staatliche Beihilfe SA.36147 (C 30/10) (ex NN 45/10; ex CP 327/08)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 6847)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf die Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates vom 22. März 1999 über besondere Vorschriften für die Anwendung von Artikel 108 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (2) und unter Berücksichtigung dieser Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 29. Oktober 2008 reichte die Smurfit Kappa Group (im Folgenden: „Smurfit Kappa“ oder „Beschwerdeführer“) eine Beschwerde bei der Kommission ein, derzufolge die Propapier PM2 GmbH eine Infrastrukturbeihilfe erhalten hatte. Die Beschwerde wurde unter dem Aktenzeichen CP 327/08 registriert und (mit dem Aktenzeichen NN 45/10) in das Register für rechtswidrige Beihilfen übertragen.
(2)
Mit Schreiben vom 27. Oktober 2010 teilte die Kommission Deutschland mit, dass sie beschlossen hatte, in Bezug auf die mutmaßliche Beihilfe das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union einzuleiten.
(3)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (3) veröffentlicht. Die Kommission forderte alle Beteiligten auf, zu der mutmaßlichen Beihilfe Stellung zu nehmen.
(4)
Mit Schreiben vom 28. Januar 2011 reichte Deutschland eine Stellungnahme ein (die nichtvertrauliche Fassung dieser Stellungnahme ging am 31. Januar 2011 ein). Außerdem erhielt die Kommission Stellungnahmen von folgenden Beteiligten: am 11. Februar 2011 eine gemeinsame Stellungnahme vom Deutschen Städtetag, Deutschen Landkreistag und Deutschen Städte- und Gemeindebund sowie vom Verband kommunaler Unternehmen (VKU) und am 14. Februar 2011 eine Stellungnahme vom Beschwerdeführer (die nichtvertrauliche Fassung dieser Stellungnahme ging am 1. März 2011 ein). Die Kommission leitete diese Stellungnahmen an die deutschen Behörden weiter, um ihnen Gelegenheit zur Äußerung zu geben; die entsprechende Stellungnahme Deutschlands ging am 13. April 2011 bei der Kommission ein (die nichtvertrauliche Fassung am 26. April 2011).
(5)
Am 17. Januar 2013 fand ein Treffen zwischen Vertretern der Kommissionsdienststellen und Deutschlands statt. Mit Schreiben vom 25. Februar 2013 übermittelte Deutschland ergänzende Informationen. Mit Schreiben vom 26. April 2013, auf das Deutschland mit Schreiben vom 14. Mai 2013 antwortete, forderten die Kommissionsdienststellen weitere Auskünfte an.
(6)
Mit E-Mail vom 23. Mai 2013 forderte die Kommission weitere Informationen an, die Deutschland mit E-Mails vom 24. Mai 2013, 27. Mai 2013 und 28. Mai 2013 übermittelte.
(7)
Im Anschluss an ein Treffen vom 6. Juni 2013 zwischen Vertretern der Kommissionsdienststellen, Deutschlands und des begünstigten Unternehmens sowie Sachverständigen kündigte Deutschland mögliche ergänzende Schriftsätze an. Auf ein weiteres Auskunftsersuchen vom 15. Oktober 2013 hin übermittelte Deutschland mit E-Mails vom 4. November 2013, 13. Dezember 2013, 18. Dezember 2013, 6. Januar 2014 und 24. April 2014 umfangreiche weitere Stellungnahmen.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN
(8)
Die Propapier PM2 GmbH (im Folgenden „Propapier“) gehört zur Progroup AG (im Folgenden: „Progroup“). Progroup produziert und vertreibt über ihre Tochtergesellschaften Wellpappenrohpapier und Wellpappe. Der Beschwerdeführer, Smurfit Kappa, ist einer der größten Papierproduzenten der Europäischen Union.
(9)
Am 2. April 2008 genehmigte (4) die Kommission eine Regionalbeihilfe für die Errichtung einer Papierfabrik für Wellpappenrohpapier und eines dazugehörigen Kraftwerks durch Propapier in einem neu erschlossenen Erweiterungsareal des bestehenden Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal in Eisenhüttenstadt im Land Brandenburg - dieses Gebiet kam zu diesem Zeitpunkt für Regionalbeihilfen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV in Betracht.
(10)
Der Beschwerdeführer vertrat die Ansicht, dass bestimmte aus staatlichen Mitteln finanzierte Infrastrukturvorhaben im Erweiterungsareal des Industriegebiets, in dem das neue Werk von Propapier liegt, ausschließlich für die Papierfabrik bestimmt und daher als gewidmete Infrastruktur und staatliche Beihilfe zugunsten von Propapier einzustufen seien.
(11)
Der Beschwerdeführer führte dazu folgende Infrastrukturvorhaben an (siehe Abschnitt 2.1): Errichtung einer Abwasserbehandlungsanlage, Bau eines Parkplatzes und einer neuen Anbindungsstraße sowie Erweiterung und Vertiefung des Oder-Spree-Kanals.
(12)
Außerdem machte der Beschwerdeführer geltend, dass die Gebühren für die Nutzung der Abwasserbehandlungsanlage zum Vorteil von Propapier zu niedrig angesetzt seien (siehe Abschnitt 2.2).
2.1. BEIHILFE FÜR DIE ERRICHTUNG EINER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE UND ANDERER INFRASTRUKTUR
(13)
Im Juli 2008 gewährte das Land Brandenburg aus Mitteln des Programms für den Ausbau der kommunalen wirtschaftsnahen Infrastruktur im Rahmen der Gemeinschaftsausgabe (GA) „Verbesserung der regionalen Wirtschaftsstruktur“ (im Folgenden „GA-Regelung“ (5)) einen direkten Zuschuss in Höhe von 33 808 200 EUR (6) für die Errichtung einer neuen Abwasserbehandlungsanlage in einem Erweiterungsareal des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal in Eisenhüttenstadt. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die GA-Regelung für die Finanzierung der Errichtung bzw. des Ausbaus von Abwasserbehandlungsanlagen Gegenstand der Beihilfesache N 644e/02 (7) war, in der die Kommission im Jahr 2003 für den Programmplanungszeitraum 2004-2006 festgestellt hatte, dass die im Rahmen dieser Regelung gewährte Förderung keine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV zugunsten des Eigentümers und Betreibers der Abwasserbehandlungsanlage darstellt.
(14)
In dieser Entscheidung von 2003 vertritt die Kommission die Ansicht, dass Zuschüsse aus der von 2004 bis 2006 geltenden Fassung der Regelung als interner Transfer staatlicher Mittel anzusehen sind und keine staatliche Beihilfe zugunsten der Eigentümer und Betreiber darstellen, da die Empfänger keine Wirtschaftsunternehmen sind und es sich bei der Dienstleistung um eine klassische Aufgabe der öffentlichen Daseinsvorsorge handelt, die den kommunalen Trägern obliegt. Den Bestimmungen der Regelung zufolge muss es sich bei dem Empfänger stets um eine Gebietskörperschaft oder einen Zweckverband handeln, der der Kommunalaufsicht untersteht. Eine Förderung ist nur dann möglich, wenn keine rechtlichen, personellen oder wirtschaftlichen Verflechtungen zwischen dem Empfänger der Maßnahme, d. h. der Abwasserbehandlungsanlage, und dem Nutzer der Anlage bestehen.
(15)
Der Zuschuss belief sich auf 80 % der förderfähigen Gesamtkosten von 42 260 340 EUR. Empfänger des Zuschusses ist der Trinkwasser- und Abwasserzweckverband Oderaue Eisenhüttenstadt (im Folgenden „TAZV“), ein interkommunaler Verband des öffentlichen Rechts, der mit der Bereitstellung von Trinkwasser und der Abwasserbehandlung betraut ist. Der TAZV ist zugleich Eigentümer und Betreiber der Abwasserbehandlungsanlage. Er trug die übrigen 20 % der öffentlichen Gesamtinvestitionskosten.
(16)
Die Förderung erfolgte unter der Auflage, dass bis zum 15. August 2008 die rechtlichen und finanziellen Voraussetzungen für die Ansiedlung eines Hauptinvestors (in diesem Fall Propapier) nachweislich erfüllt sind. Mit der Errichtung der Anlage wurde im Oktober 2008 begonnen, und die Inbetriebnahme erfolgte im März 2010.
(17)
Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, dass die TAZV-Anlage eine gewidmete Infrastruktur darstellt, da praktisch die gesamte Abwasserbehandlungskapazität der Anlage von Propapier in Anspruch genommen werde. Er macht geltend, dass die Anlage von Anfang an als Abwasserbehandlungsanlage für Propapier konzipiert worden sei und eine unerlässliche Voraussetzung für die Ansiedlung einer Papierfabrik in der Region bilde (da für die Papierherstellung große Mengen Wasser benötigt würden).
(18)
Nach Ansicht des Beschwerdeführers handelt es sich auch bei den anderen Infrastrukturvorhaben - dem Bau eines Parkplatzes neben dem Werksgelände von Propapier und einer neuen Straße zur Verbindung des Industriegebiets mit der Bundesstraße 112 sowie der Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals - um Infrastrukturmaßnahmen, die Propapier gewidmet seien. Im Einleitungsbeschluss kam die Kommission zu dem vorläufigen Schluss, dass diese keinen selektiven Vorteil zugunsten von Propapier darstellen und somit auch nicht als gewidmete Infrastruktur anzusehen sind. Dennoch forderte sie Dritte auf, zu diesen Maßnahmen Stellung zu nehmen.
2.2. ERMÄSSIGTE GEBÜHREN FÜR DIE NUTZUNG DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE
(19)
Ein weiterer Beschwerdepunkt in Bezug auf die Abwasserbehandlungsanlage besteht darin, dass die von Propapier für deren Nutzung zu zahlende Gebühr von 0,95 EUR pro Kubikmeter niedriger sei als das Entgelt, das ein privater Investor für eine derartige Dienstleistung erheben würde.
(20)
Die Höhe der Nutzungsgebühren ergibt sich aus dem einschlägigen Gesetz, dem Kommunalabgabengesetz für das Land Brandenburg (8) (im Folgenden „KAG Brandenburg“). Nach § 6 KAG Brandenburg muss die Berechnung der Gebühr so erfolgen, dass alle ansatzfähigen Kosten der betreffenden Abwasserbehandlungsanlage (Errichtungs-, Erhaltungs- Wartungs-, Betriebs-, Personal- sowie Abgabenverwaltungskosten), kalkulatorische Zinsen und kalkulatorische Abschreibungen abgedeckt, aber nicht überstiegen werden. Fördermittel, die die Kommune aus anderen staatlichen Quellen erhält (in diesem Fall ein Zuschuss von 33,8 Mio. EUR aus der GA-Regelung), sind bei den kalkulatorischen Zinsen für das eingesetzte Eigenkapital jedoch nicht (9) zu berücksichtigen. Der Beschwerdeführer vertritt die Auffassung, dass die Fördermittel, die der TAZV aus der GA-Regelung erhielt, von dem Empfänger TAZV in Form ermäßigter Abwassergebühren an die Nutzer der Abwasserbehandlungsanlage weitergegeben werde.
3. GRÜNDE FÜR DIE VERFAHRENSEINLEITUNG (10)
(21)
Die in Rede stehenden Maßnahmen sind als staatliche Beihilfen einzustufen, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: i) Die Maßnahme muss eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Förderung sein, ii) dem Unternehmen muss daraus ein wirtschaftlicher Vorteil entstehen, iii) der Vorteil muss selektiv sein, und iv) die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Eine staatliche Beihilfe liegt vor, wenn die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV kumulativ erfüllt sind.
(22)
Im Einleitungsbeschluss wird nicht in Zweifel gezogen, dass alle Maßnahmen den Einsatz staatlicher Mittel umfassen und dass sie möglicherweise den Wettbewerb im Binnenmarkt verfälschen könnten.
(23)
Die Kommission stellte hinsichtlich der Beschwerdepunkte fest, dass zwischen 1) einer mutmaßlichen staatlichen Beihilfe zugunsten des TAZV für die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage und 2) einer mutmaßlichen Beihilfe für Propapier in Form ermäßigter Abwasserbehandlungsgebühren unterschieden werden muss.
(24)
Außerdem wird im Einleitungsbeschluss untersucht, ob dem Unternehmen Propapier durch
i)
die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage
sowie durch die anderen Infrastrukturvorhaben in dem Erweiterungsareal des Industriegebiets, in dem sich das neue Werksgelände von Propapier befindet, und zwar
ii)
den neuen Parkplatz,
iii)
die neue Straße und
iv)
die Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals
ein selektiver Vorteil entsteht oder es sich dabei um Propapier gewidmete Infrastruktur handelt (11). Da eine Maßnahme nach Artikel 107 Absatz 1 nur dann als staatliche Beihilfe eingestuft werden kann, wenn sie selektiv ist (d. h., wenn sie Unternehmen, die sich im Hinblick auf das mit der Maßnahme verfolgte Ziel in einer vergleichbaren Rechts- und Sachlage befinden, unterschiedlich behandelt), musste die Kommission prüfen, ob Propapier durch die Maßnahmen ein selektiver Vorteil entstanden ist.
(25)
Die Kommission hat bereits eine regionale Investitionsbeihilfe für Propapier genehmigt. Da die Maßnahmen für die anderen Infrastrukturvorhaben in einem Fördergebiet durchgeführt werden, das für Regionalbeihilfen nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV in Betracht kommt, und diese Maßnahmen angeblich mit einem Investitionsvorhaben eng verbunden bzw. diesem gewidmet sind, das mit einer Regionalbeihilfe gefördert wird, vertrat die Kommission die vorläufige Auffassung, dass die Maßnahmen, wenn sie sich als selektiv zugunsten von Propapier erwiesen, einen Teil eines Investitionsvorhabens von Propapier bilden würden, sodass sie die Anforderungen der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (12) (im Folgenden „Regionalbeihilfeleitlinien“) erfüllen müssten. Die Kommission äußerte Zweifel hinsichtlich der Vereinbarkeit von Investitionsbeihilfen in Form einer gewidmeten Infrastruktur, insbesondere in Bezug auf die Beachtung der Beihilfehöchstintensität und den Anreizeffekt.
(26)
Nach den Regionalbeihilfeleitlinien dürfen Unternehmen, denen eine Investitionsbeihilfe gewährt wurde, zusätzlich auch eine Betriebsbeihilfe erhalten. Die Vereinbarkeit der Betriebsbeihilfe mit dem Binnenmarkt muss dann jedoch unabhängig von der Vereinbarkeit der Investitionsbeihilfe geprüft werden, und zwar nach Maßgabe der Kriterien des Abschnitts 5 der Regionalbeihilfeleitlinien. Die Kommission kam in ihrem Einleitungsbeschluss zu dem Schluss, dass, falls eine Betriebsbeihilfe für Propapier in Form ermäßigter Abwasserbehandlungsgebühren vorläge, die nicht mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers vereinbar wäre, diese Betriebsbeihilfe als mit den Regionalbeihilfeleitlinien und der einschlägigen Genehmigungspraxis der Kommission in Bezug auf Betriebsbeihilfen unvereinbar einzustufen wäre. Denn der Standort des Beihilfeempfängers liege zwar in einer Region, die für Betriebsbeihilfen in Betracht komme (Fördergebiet nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV), jedoch seien andere wichtige Voraussetzungen für die Vereinbarkeit der Betriebsbeihilfe mit dem Binnenmarkt nicht erfüllt. So gebe es keine Anhaltspunkte dafür, dass die Betriebsbeihilfe entweder von ihrer Art her oder im Hinblick auf die Förderung der regionalen Entwicklung gerechtfertigt wäre oder dass ihre Höhe in einem angemessenen Verhältnis zu den zu behebenden Nachteilen stünde. Zudem seien die Betriebsbeihilfen weder zeitlich begrenzt, noch würden sie mit der Zeit reduziert. Daher äußerte die Kommission Zweifel hinsichtlich der grundsätzlichen Vereinbarkeit von Betriebsbeihilfen in Form ermäßigter Gebühren mit dem Binnenmarkt.
3.1. ZUSCHÜSSE FÜR ÖFFENTLICH GEFÖRDERTE INFRASTRUKTURVORHABEN EINSCHLIESSLICH DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE
3.1.1. Parkplatz, Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals, neue Straße
(27)
Im Rahmen der vorläufigen Prüfung wurde festgestellt, dass sich die Kapazität des Parkplatzes nicht mit der Darstellung des Beschwerdeführers deckt und dass sich der Parkplatz nicht in unmittelbarer Nähe des Werksgeländes von Propapier befindet. Des Weiteren wurde festgestellt, dass die Stellflächen allgemein zugänglich sind und nicht nur dem Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, sondern auch den sonstigen innerstädtischen Gewerbestandorten dienen, und dass die Zahl dieser Stellflächen es der Kommune ermöglichen dürfte, innerstädtische Lkw-Stellplätze zu schließen. Außerdem baut Propapier demnach eigene Stellflächen, die auch für Lkw zugänglich sind. Daher gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass Propapier durch den Bau des Parkplatzes wahrscheinlich kein selektiver Vorteil entsteht.
(28)
Mit Blick auf die neue Verbindungsstraße zwischen dem Industriegebiet und der Bundesstraße 112 stellte die Kommission fest, dass durch den Bau der Straße das Verkehrsaufkommen und die Luftverschmutzung im Zentrum von Eisenhüttenstadt reduziert werden, da Lkw so die Innenstadt auf ihrem Weg zum Industriegebiet umgehen können und die Fahrtzeit zum nächstgelegen regionalen Zentrum verringert wird. Daher gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass Propapier durch den Bau der neuen Straße wahrscheinlich kein selektiver Vorteil entsteht.
(29)
Hinsichtlich der Erweiterungs- und Vertiefungsarbeiten im Oder-Spree-Kanal stellte die Kommission fest, dass diese nicht vorgenommen wurden, um Propapier einen selektiven Vorteil zu verschaffen, sondern dass sie Teil der notwendigen regelmäßigen Unterhaltung der Wasserwege sind. Daher gelangte die Kommission zu der Auffassung, dass Propapier durch die Erweiterung und Vertiefung des Oder-Spree-Kanals wahrscheinlich kein selektiver Vorteil entsteht.
(30)
Zu diesem Zeitpunkt konnte die Kommission jedoch nicht vollständig ausschließen, dass diese Infrastrukturmaßnahmen Propapier in höherem Maße zugutekommen als anderen Unternehmen.
(31)
Daher forderte die Kommission Dritte zur Stellungnahme auf, bevor sie sich eine abschließende Meinung zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Hinblick auf diese Maßnahmen bildet. Gleichzeitig forderte sie Deutschland damals auf, während des förmlichen Prüfverfahrens weitere Informationen zum Bau des Parkplatzes und der neuen Straße sowie zur Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals zu übermitteln.
3.1.2. Zuschuss für die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage
(32)
In ihrem Einleitungsbeschluss kam die Kommission zu dem Schluss, dass, sollte die Beihilferegelung N 644e/02 mittlerweile aufgrund der Entwicklung des Binnenmarktes als Beihilfe anzusehen sein, diese als bestehende Beihilfe für den TAZV anzusehen wäre.
(33)
Die Kommission äußerte jedoch Zweifel daran, dass die Abwasserbehandlungsanlage eine gewidmete Infrastruktur darstellt. In diesem Zusammenhang wurde festgestellt, dass es neben Propapier nur zwei weitere Nutzer der Anlage gibt: den kanadischen Photovoltaik-Zulieferer 5N PV und den Energieversorger EnBW. Des Weiteren war nicht bekannt, welcher Anteil an den Kapazitäten der Abwasserbehandlungsanlage diesen beiden Kunden tatsächlich zukommt. Auf der Grundlage der zu diesem Zeitpunkt der Prüfung vorliegenden Informationen war es der Kommission nicht möglich zu bewerten, ob der Bau einer neuen Abwasserbehandlungsanlage mit Blick auf diese beiden Unternehmen allein notwendig war. Des Weiteren war einer dieser beiden anderen Nutzer, nämlich das von EnBW betriebene Kraftwerk, direkt an dem Propapier-Vorhaben beteiligt, da das Kraftwerkunternehmen den Strom für den Produktionsprozess des Papierwerks liefert (13).
(34)
Wenn Propapier tatsächlich 90 % der Abwasserbehandlungskapazitäten nutzt, wie vom Beschwerdeführer behauptet, so stellt sich nach Ansicht der Kommission die Frage, ob diese Tatsache an sich nicht schon einen ausreichenden Beweis dafür bildet, dass die Anlage ausschließlich oder zumindest vorrangig für die Nutzung durch Propapier bestimmt (und somit Propapier gewidmet) ist. Folglich war Deutschlands Argument, dass die Abwasserbehandlungsanlage in der Zukunft von weiteren Benutzern in Anspruch genommen werde, eingehender zu prüfen.
(35)
Außerdem wurde festgestellt, dass zu berücksichtigen ist, wie viele Investoren sich maximal im Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal ansiedeln können und welche Kapazitäten der Anlage sie durchschnittlich nutzen würden. Diesbezüglich wurde Deutschland aufgefordert, detailliertere Informationen zum Gesamtkonzept der Erschließung des Industriegebietes und zu den verbleibenden Kapazitäten der Abwasserbehandlungsanlage, die den potenziellen Nutzern zugewiesen werden könnten, zur Verfügung zu stellen. Deutschland sollte außerdem weitere Informationen zur technischen Machbarkeit des modularen Ansatzes beim Bau der Abwasserbehandlungsanlage vorlegen (14).
(36)
Wie bereits dargelegt, vertrat die Kommission die vorläufige Auffassung, dass die Maßnahmen für die Infrastrukturvorhaben, sofern sie sich als selektiv erweisen sollten, einen Teil des Investitionsvorhabens von Propapier darstellen würden, sodass sie die Anforderungen der Regionalbeihilfeleitlinien und insbesondere die Bestimmungen in Bezug auf die Beihilfehöchstintensität und den Anreizeffekt erfüllen müssten.
3.2. ERMÄSSIGTE GEBÜHREN FÜR DIE NUTZUNG DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE
(37)
Deutschland vertrat ebenso wie bei der Maßnahme für die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage den Standpunkt, dass, sofern die von Propapier zu entrichtende Gebühr Beihilfeelemente enthielte, es sich dabei um eine bestehende Beihilfe handeln würde. Nach Ansicht Deutschlands erstreckt sich die Entscheidung der Kommission in der Sache N 644e/02, mit der die GA-Regelung genehmigt wurde, auch auf mittelbare Wirkungen der Regelung.
(38)
Die Kommission gelangte jedoch in ihrem Einleitungsbeschluss zu dem Schluss, dass die mögliche Beihilfe in Form ermäßigter Abwassergebühren nicht von dem Beschluss N 644e/02 erfasst wird und dass es sich dabei, sofern die Gebühr als Beihilfe einzustufen wäre, um eine neue Beihilfe handeln würde.
(39)
Im Rahmen der Beurteilung der Frage, ob Propapier durch die Gebühren ein wirtschaftlicher Vorteil entsteht, äußerte die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss Zweifel, ob die vom TAZV erhobenen Gebühren die vollständigen Kosten widerspiegeln und ob ein privater Investor die Gebühren in derselben Höhe festgesetzt hätte.
(40)
Die Kommission vertrat die Ansicht, dass die von Propapier zu zahlende Gebühr die Kosten der Abwasserbehandlung nicht in voller Höhe deckt, da Deutschland selbst eingeräumt hat, dass diese Gebühren nur 20 % der kalkulatorischen Zinsen für das eingesetzte Eigenkapital decken, da der Zuschuss in Höhe von 80 %, den die Kommune aus anderen staatlichen Quellen für die Errichtung der Anlage erhalten habe, bei der Berechnung der kalkulatorischen Zinsen nicht zu berücksichtigen sei. Diesbezüglich stellte die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss zunächst fest, dass sowohl die Richtlinie 2000/60/EG (im Folgenden „EU-Wasserrahmenrichtlinie“) (15) als auch das KAG Brandenburg vorschreiben, dass die Gebühren für die Nutzung einer Abwasserbehandlungsanlage sämtliche Kosten decken müssen (16). Im Einleitungsbeschluss wird zudem auf die Sachen InfraLeuna (17) und Kimberly-Clark/Scott (18) verwiesen, in denen die Kommission die Auffassung vertritt, dass Gebühren in Höhe der vollen Kosten den Kosten entsprechen, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat.
(41)
Der Beschwerdeführer brachte vor, dass zur Feststellung des Vorteils die Höhe der tatsächlich von Propapier gezahlten Gebühren mit der Höhe der Gebühren, die ein Privatinvestor an der Stelle des TAZV erheben würde, verglichen werden sollte.
(42)
Deutschland schlug vor, die von Propapier gezahlten Gebühren mit den im Sektor zu verzeichnenden Durchschnittstarifen zu vergleichen, und nannte eine Studie, laut der sich der Durchschnittstarif zwischen 0,24 EUR und 1 EUR pro Kubikmeter bewegt (19).
(43)
Die Kommission stellte im Einleitungsbeschluss fest, dass das Privatinvestorprinzip auf den vorliegenden Fall anwendbar zu sein scheint. Sie äußerte jedoch Zweifel, ob sich durch die Anwendung eines solchen Referenzwerts das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe ausschließen lässt, zumal die Daten offenbar verzerrt sind. Selbst wenn die genannten Gebühren anderer Kommunen die vollen Kosten widerspiegeln, ergeben sich die unterschiedlichen Tarife offenbar aus unterschiedlichen örtlichen Gegebenheiten, die für einen privaten Investor unterschiedliche Tarifhöhen rechtfertigen würden. Daher äußerte die Kommission im Einleitungsbeschluss Zweifel, dass das Vorliegen eines Vorteils für Propapier auf der Grundlage dieser Daten ausgeschlossen werden kann.
(44)
Wie in Erwägungsgrund 26 dargelegt, hat die Kommission, sofern die Maßnahme tatsächlich eine neue Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt, Zweifel an deren Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt nach Artikel 107 Absatz 3 AEUV. Sollte sich herausstellen, dass die Gebühr eine regionale Betriebsbeihilfe darstellt, so bestünden Zweifel an ihrer Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt, da diese Beihilfe weder zeitlich begrenzt ist noch mit der Zeit reduziert wird noch auf den Ausgleich bestimmter (nicht erwiesener) Nachteile der Region ausgerichtet ist.
4. STELLUNGNAHMEN DEUTSCHLANDS UND STELLUNGNAHMEN DRITTER ZUM EINLEITUNGSBESCHLUSS
4.1. HANDELT ES SICH BEI DEN AUS ÖFFENTLICHEN MITTELN FINANZIERTEN INFRASTRUKTURPROJEKTEN UM PROPAPIER GEWIDMETE INFRASTRUKTUR?
4.1.1. Parkplatz
Stellungnahme des Beschwerdeführers
(45)
In ihrem Einleitungsbeschluss hat die Kommission die vom Beschwerdeführer angegebene Zahl von Parkplätzen nicht anerkannt. Nach Angaben des Beschwerdeführers stammen die gemachten Angaben (Stellplätze für 186 Pkw und 71 Lkw) aus dem von Eisenhüttenstadt in Auftrag gegebenen vorläufigen Erschließungsplan.
(46)
Nach Angaben des Beschwerdeführers sehen die ursprünglichen Baupläne von Propapier nicht den Bau eines privaten Parkplatzes vor, und selbst wenn Propapier seinen eigenen Parkplatz baue, komme der sogenannte öffentliche Parkplatz dennoch vorrangig Propapier zugute: Ein Verkehrsschild weise Lkw-Stellplätze für das Kraftwerk und für das Papierwerk aus. Darüber hinaus befinde sich der Parkplatz in unmittelbarer Nähe des Werksgeländes von Propapier (er reiche bis zu den Grenzen des Papierwerks und grenze an das Kraftwerk an, das zunächst Teil des Vorhabens von Propapier gewesen sei). Der Parkplatz biete keine Rastanlagen, die in der Regel von einem derartigen öffentlichen Parkplatz zu erwarten seien.
(47)
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass die Lage des Parkplatzes ungünstig und zu abgelegen sei, um für andere innerstädtische Gewerbe genutzt werden zu können und dazu zu führen, dass die Stadt Lkw-Stellplätze in der Innenstadt schließen kann.
Stellungnahme Deutschlands
(48)
Nach Angaben Deutschlands verschafft der Parkplatz Propapier keinen selektiven Vorteil. Er sei allgemein zugänglich und bediene nicht nur das Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal. Ferner verfüge Propapier über eigene Stellplätze (213 für Pkw und 27 für Lkw), und eine Baugenehmigung für zusätzliche Stellflächen für 120 Pkw sei bereits erteilt worden.
(49)
Deutschland widerspricht der vom Beschwerdeführer geäußerten Ansicht, dass der Parkplatz vorrangig Propapier zugutekomme und dass die Lage des Parkplatzes ungünstig und zu abgelegen sei, als dass er andere innerstädtische Gewerbestandorte von Eisenhüttenstadt bedienen könnte.
(50)
Deutschland zufolge war das vom Beschwerdeführer angeführte Verkehrsschild, das Lkw-Stellflächen für das Kraftwerk auswies, vorübergehender Art und auf Bauarbeiten im Kraftwerk zurückzuführen. Diese Arbeiten seien Ende März 2011 abgeschlossen worden. Die Zufahrt zum Parkplatz sei an der neuen Straße ausgeschildert, und die Ausschilderung beziehe sich nicht auf ein bestimmtes Unternehmen oder eine bestimmte Anlage.
4.1.2. Straße
Stellungnahme des Beschwerdeführers
(51)
Der Beschwerdeführer widerspricht Deutschlands Ausführungen, dass die neue Straße das Industriegebiet mit der Bundesstraße B 112 verbinden solle; nach Angaben des Beschwerdeführers endet die Straße wenige Meter hinter dem Papierwerk, ohne dass die Absicht erkennbar sei, sie fortzuführen; sollte sie dennoch fortgeführt werden, würde sie nicht anderen Unternehmen dienen, da im Bereich der Verlängerung kein Unternehmen angesiedelt sei.
(52)
Daher ist der Beschwerdeführer der Ansicht, dass der Parkplatz und die Straße Propapier einen selektiven Vorteil bieten und der Nutzung durch Propapier gewidmet sind.
Stellungnahme Deutschlands
(53)
Deutschland zufolge wird die neue Straße das aktuelle Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal und seine nördlichen Erweiterungsgebiete mit der Bundesstraße B 112 verbinden. Sie reduziere das Verkehrsaufkommen und die Luftverschmutzung im Zentrum von Eisenhüttenstadt, versetze Lkw in die Lage, das Stadtzentrum zu meiden und werde für den Industrie- und Geschäftsverkehr nach Frankfurt (Oder) die Fahrzeit um mindestens 1/3 verkürzen. Sie sei Teil der allgemeinen Erschließung des bereits 1993 geplanten Industriegebiets und biete Unternehmen in Frankfurt einen besseren Zugang zum Binnenhafen von Eisenhüttenstadt. Deutschland macht geltend, dass die Straße bereits im Oder-Programm der Landesregierung geplant gewesen sei.
(54)
Sie biete für das ArcelorMittal-Industriegebiet und andere Industriegebiete weitere Entwicklungsmöglichkeiten. Die Straße sei in zwei Schritten gebaut worden; nach einer gewissen Verzögerung aufgrund technischer Schwierigkeiten sei der letzte Teil im Jahr 2013 fertiggestellt worden.
4.1.3. Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals
(55)
Im Jahr 2008 erweiterte Eisenhüttenstadt das Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, um Unternehmen anzuziehen. Nach Angaben Deutschlands erfolgen die Arbeiten zur Erweiterung und Vertiefung des Oder-Spree-Kanals im Rahmen der notwendigen regelmäßigen Instandhaltung des Wasserwegs, der Teil der transeuropäischen Netze (TEN) sei. Seit 2003 würden auf der gesamten Länge des Kanals Schleusen ausgebaut (gegenwärtig die Schleuse Kersdorf, der Neubau der Schleuse Fürstenwalde sei zurückgestellt worden). Deutschland legt dar, dass kein Bezug zur Ansiedlung Propapiers bestehe und Propapier kein selektiver Vorteil verschafft werde.
4.1.4. Handelt es sich bei der Abwasserbehandlungsanlage um Propapier gewidmete Infrastruktur?
Stellungnahme des Beschwerdeführers
(56)
Der Beschwerdeführer legt dar, dass die Beihilfe nicht unter die Regelung fallen könne, die der Entscheidung in der Sache N 644e/02 zufolge keine Beihilfe bildet, da die Geltungsdauer der genannten Regelung Ende 2006 ausgelaufen und die Regelung damit zum Zeitpunkt der Gewährung der Investitionsbeihilfe für den Bau der TAZV-Abwasserbehandlungsanlage nicht in Kraft gewesen sei.
(57)
Der Beschwerdeführer macht ferner geltend, dass die Regelung auch deshalb nicht anwendbar sei, da die Abwasserbehandlungsanlage keine öffentliche Dienstleistung erbringe, sondern allein für die vorrangige Nutzung durch Propapier errichtet worden sei.
(58)
Dem Beschwerdeführer zufolge hat die Papierindustrie - auch in Deutschland - in der Regel eigene Abwasserbehandlungsanlagen für Recyclingpapierwerke, sodass Deutschlands Argument, dass Unternehmen verpflichtet seien, sich an das öffentliche Abwassersystem anzuschließen, nicht stichhaltig sei.
(59)
Nach Angaben des Beschwerdeführers ist die Abwasserbehandlungsanlage nicht Teil eines wirtschaftsplanerischen Gesamtkonzepts für das Industriegebiet, das sich auf alle potenziellen Investoren erstreckt, sondern wurde bereits im Jahr 2007, gleichzeitig mit dem Propapier-Papierwerk und dem Kraftwerk, entwickelt und vorgestellt. Die Beschlussvorlage von Eisenhüttenstadt über die Erschließung des Industriegebiets vom 7. November 2007 beziehe sich lediglich auf zwei oder drei Investoren. Der Beschwerdeführer macht geltend, dass Eisenhüttenstadt erst seit dem Jahr 2010 für das Industriegebiet werbe, und legt nahe, dass die Stadt erst im Anschluss an die Beschwerde von Smurfit Kappa mit der Suche nach weiteren Investoren begonnen habe.
(60)
Nach Ansicht des Beschwerdeführers geht aus den baulichen Besonderheiten der TAZV-Anlage eindeutig hervor, dass sie speziell auf die Bedürfnisse von Propapier zugeschnitten worden sei. Die technischen Merkmale von Abwasserbehandlungsanlagen seien ausgesprochen sektorspezifisch. Wasserbehandlungsanlagen für Recyclingpapierwerke umfassten in der Regel eine anaerobe und eine aerobe Reinigungsstufe, während herkömmliche kommunale Abwassersysteme häufig nur die aerobe Reinigungsstufe aufwiesen. Der Umstand, dass die TAZV-Abwasserbehandlungsanlage beide Stufen aufweist, bilde ein zusätzliches Argument dafür, dass sie nicht dem öffentlichen Interesse diene, sondern Propapier gewidmete Infrastruktur darstelle.
(61)
Nach Auffassung des Beschwerdeführers ist es sehr unwahrscheinlich, dass bei der Planung der Anlage einem anderen Kapazitätsbedarf als dem des Propapier-Papierwerks (und seines ergänzenden Kraftwerks, das nun im Eigentum von EnBW steht) Rechnung getragen wurde. Der Beschwerdeführer argumentiert, EnBW sei kein unabhängiger Nutzer, da die Investition in das Kraftwerk eng mit dem Papierwerkvorhaben verbunden sei und ohne das Propapier-Werk nicht getätigt worden wäre.
(62)
Der Beschwerdeführer merkt an, dass der andere in dem Industriegebiet angesiedelte Investor, 5N PV, nur einen sehr geringen Prozentsatz der verfügbaren Abwasserbehandlungskapazitäten des TAZV nutze und dass sein Bedarf im Bereich der Abwasserbehandlung durch die bereits vorhandene Abwasserbehandlungsanlage hätte gedeckt werden können. Da 5N PV seinen Betrieb bereits im Mai 2008, das heißt zwei Jahre vor der Inbetriebnahme der neuen TAZV-Anlage aufgenommen habe, habe es zunächst die bestehende Abwasserbehandlungsanlage genutzt.
(63)
Der Beschwerdeführer führt an, dass es keine Prognosen für den zu erwartenden Abwasserbehandlungsbedarf potenzieller weiterer Investoren gebe und dass keine Informationen darüber vorlägen, ob und wann diese zusätzlichen Kapazitäten bereitstehen würden. Zurzeit seien jedenfalls kaum freie Kapazitäten vorhanden. Ferner nimmt der Beschwerdeführer auf einen Presseartikel (Märkische Oderzeitung vom 3. Februar 2011) Bezug, in dem über einen technischen Defekt in einem Belebungsbecken berichtet und festgestellt wurde, dass alle verfügbaren Becken für die derzeitigen industriellen Nutzer benötigt würden.
(64)
Nach Auffassung des Beschwerdeführers bestätigte Deutschland implizit, dass kein weiteres Unternehmen die Wasserbehandlungsanlage nutzen werde, als es feststellte, dass die Gebühren für die neue TAZV-Anlage deshalb niedriger seien als die für die bestehende Anlage, weil bei der neuen Anlage kein teures Kanalsystem zwischen einzelnen Nutzern erforderlich sei (und damit bestätigte, dass keine weiteren Benutzer hinzukommen würden).
(65)
Dem Beschwerdeführer zufolge geht aus den TAZV-Daten hervor, dass Propapier mindestens 90 % der täglichen Kapazität der Anlage nutzt.
(66)
Der Beschwerdeführer legt dar, dass die von Deutschland geltend gemachte modulare Bauweise der Abwasserbehandlungsanlage rein theoretischen Charakter habe und nicht zu Größenvorteilen führe, da das zweite Modul 80 % bis 90 % des ersten koste. Die vergleichsweise hohen Kosten für die Hinzufügung von Modulen sprächen dafür, dass die Erstinvestition von 42 Mio. EUR in erster Linie Propapier als selektive Maßnahme zugutekomme.
(67)
Nach Angaben des Beschwerdeführers kann Propapier aufgrund des Umstands, dass sich die neue TAZV-Anlage in unmittelbarer Nähe der Propapier-Anlage neben dem Kraftwerk und dem Papierwerk befindet, das bei der anaeroben Behandlung seines Abwassers entstehende Biogas wiederverwenden.
(68)
Auf der Grundlage des Vorstehenden zieht der Beschwerdeführer den Schluss, dass die TAZV-Anlage Propapier gewidmete Infrastruktur bildet und dass die öffentliche Finanzierung der Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage eine Investitionsbeihilfe für Propapier darstellt. Nach Auffassung des Beschwerdeführers sollte die Kommission daher prüfen, ob diese Maßnahme in Verbindung mit der für das Propapier-Papierwerk gewährten regionalen Investitionsbeihilfe (Beihilfesache SA.23827) alle Voraussetzungen der Regionalbeihilfeleitlinien erfüllt.
Stellungnahme Deutschlands
(69)
Im Rahmen der beihilfefreien Regelung N 644e/02 gewährte Maßnahmen seien keine Beihilfen.
Die öffentliche Infrastruktur stehe allen zu gleichen Bedingungen zur Verfügung
(70)
Deutschland macht geltend, dass die Abwasserbehandlungsanlage nicht Propapier gewidmet sei: Es handele sich um eine öffentliche Infrastruktur, die in den Bereich der Gefahrenabwehr falle und dem Schutz der Umwelt und dem Schutz der Bevölkerung vor Krankheiten diene. Alle Unternehmen, die jetzt im Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal niedergelassen sind oder in Zukunft dort niedergelassen sein werden, hätten das Recht, sich an die öffentliche Abwasserbehandlungsanlage anzuschließen und sie zu gleichen Bedingungen zu nutzen. Die Gebühren würden nach denselben gesetzlich vorgegebenen Grundsätzen berechnet. Die Abwasserbehandlung falle in Deutschland in den Zuständigkeitsbereich der Gemeinden, wobei ein Anschluss- und Benutzungszwang bestehe. Die Nutzer hätten nicht die Möglichkeit, sich für einen anderen Dienstleistungsanbieter zu entscheiden als für die Gemeinde.
(71)
Deutschland weist die Aussage des Beschwerdeführers zurück, dass Papierwerke in der Regel ihre eigenen Abwasserbehandlungssysteme hätten und nicht verpflichtet seien, sich an die kommunalen Abwassersysteme anzuschließen, und stellt fest, dass Propapier gesetzlich verpflichtet sei (20), sich an die TAZV-Anlage anzuschließen und diese zu benutzen. Ausnahmen von dieser Anschlusspflicht seien sehr begrenzt (nur wenn der Anschluss nicht möglich oder nicht realistisch sei). Es gebe nur in begrenztem Umfang allgemein zugängliche Daten über die Behandlung des Abwassers von Papierherstellern, aber diese Daten zeigten, dass zahlreiche Papierwerke an kommunale Abwasserbehandlungsanlagen angeschlossen seien.
Die Infrastruktur sei nicht eigens für Propapier errichtet worden
(72)
Deutschland stimmt nicht mit der Aussage des Beschwerdeführers überein, dass die TAZV-Anlage auf die technischen Bedürfnisse von Propapier zugeschnitten sei: Die zweistufige Abwasserbehandlung sei nicht kennzeichnend für die Papierindustrie, sondern sei in vielen verschiedenen Branchen üblich, und mehrere kommunale Abwasserbehandlungsanlagen führten eine zweistufige Abwasserbehandlung durch. Die technischen Merkmale der TAZV-Anlage (zweistufiger biologischer Prozess) hätten auf den aktuellen technischen Standards basiert, wobei berücksichtigt worden sei, dass ein wesentlicher Teil des Abwassers stark verschmutzt sein würde. Deutschland räumt ein, dass kommunale Abwasserbehandlungsanlagen, die ausschließlich Abwasser aus sanitären Anlagen oder leicht verschmutztes Wasser behandeln, in der Regel keine gesonderte Vorbehandlungsstufe hätten, betont aber, dass die zweistufige Behandlung bei Anlagen, die Industrieabwasser behandeln müssen, üblich sei. Deutschland legte eine Liste mit 18 Papierwerken in Deutschland vor, die Recylingpapier herstellen und an kommunale Abwasseranlagen angeschlossen sind, und stellt fest, dass beide Arten kommunaler Abwasseranlagen (einstufige und zweistufige) im Papiersektor zum Einsatz kämen.
(73)
Nach Angaben Deutschlands bildet die Abwasserbehandlungsanlage Teil eines Pakets allgemeiner Infrastrukturmaßnahmen, die zur Erschließung des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal getroffen wurden. Keine dieser Maßnahmen sei einem einzigen Unternehmen gewidmet. Beschlüsse über den Bau der Anlage, den Anschluss an die Anlage und die Benutzung der Anlage lägen nicht im Ermessen von Propapier oder potenziellen Nutzern.
(74)
Deutschland weist die Darstellung zurück, dass die TAZV-Abwasserbehandlungsanlage eigens für Propapier gebaut worden sei. Die Behörden erklären, dass der Bau bereits im Rahmen anderer potenzieller Investitionen in den Jahren 2004-2006, lange vor der Ansiedlung von Propapier geplant gewesen sei.
(75)
Deutschland führt aus, dass die vorhandene Kapazität der Abwasserbehandlungsinfrastruktur außerhalb des Industriegebiets beschränkt sei und die verfügbare Restkapazität lediglich ausreiche, um den Bedarf eines zusätzlichen (kleineren) Investors abzudecken; Deutschland bestätigt, dass 5N PV in der Tat zunächst an die vorhandene Anlage angeschlossen war.
(76)
Der Umstand, dass die Ansiedlung von Propapier den Anstoß für den Beginn der Errichtung der seit langem geplanten Abwasserbehandlungsanlage gab, kann Deutschland zufolge nicht als selektiver Vorteil für Propapier ausgelegt werden. Deutschland nimmt Bezug auf die Schlussanträge des Generalanwalts van Gerven, der in der Sache C-255/91 (Matra/Kommission) (21) bestätigte, dass unvermeidlich sei, dass die Infrastruktur in der Anlaufzeit hauptsächlich durch das erste Unternehmen genutzt wird, das sich in dem neu eingerichteten Industriegebiet angesiedelt hat. Dies werde sich jedoch ändern, wenn die Entwicklung der Region den erhofften Verlauf nehme.
(77)
Deutschland teilt mit, dass alle drei Unternehmen, die derzeit im Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal angesiedelt sind, d. h. Propapier, 5N PV und das EnBW-Kraftwerk, an die Abwasserbehandlungsanlage angeschlossen seien und sie benutzten. Deutschland erläutert ferner, dass zu verschiedenen Zeitpunkten mehrere weitere Ansiedlungen in Betracht gezogen worden seien (eine oder zwei Ersatzbrennstoffaufbereitungsanlagen, eine Fotovoltaik-Glasfabrik, Investitionsangebote, die mehreren Investoren in verschiedenen Sektoren gemacht worden seien, und Besichtigung des Standorts durch mehrere potenzielle Investoren), dass die weitere Entwicklung des Industriegebiets, insbesondere angesichts der Krise, die die benachteiligten Gebiete besonders stark in Mitleidenschaft gezogen habe, aber Zeit in Anspruch nehmen werde.
Derzeitige Kapazität
(78)
Deutschland weist die Ausführungen des Beschwerdeführers zurück, denen zufolge Deutschland die Abwasserkapazität für die Nutzer der TAZV-Anlage nicht angegeben habe, Propapier die verfügbare Kapazität zu mindestens 90 % nutze und es keine freien Kapazitäten gebe.
(79)
Deutschland zufolge hat die TAZV-Abwasserbehandlungsanlage in ihrer derzeitigen Ausgestaltung freie Kapazitäten für potenzielle neue Investoren. Die drei derzeitigen Nutzer nähmen zusammen eine Kapazität von [ 500] (22) m3/h in Anspruch, während die Höchstkapazität der TAZV-Anlage 638 m3/h betrage. Die Gesamtkapazitätsauslastung liege somit bei ca. [60-80] %, und es seien freie Kapazitäten von rund [150-250] m3/h vorhanden. Die von Propapier genutzte durchschnittliche Kapazität betrage [300-500] m3/h, der Höchstwert liege bei [400-500] m3/h. Propapier nutze somit durchschnittlich [ 70] % und höchstens [ 70] % der Gesamtkapazität der TAZV-Anlage.
Modulare Bauweise der TAZV-Anlage
(80)
Deutschland macht geltend, die TAZV-Anlage sei von Anfang auf eine modulare Erweiterung im Zuge der schrittweisen Erschließung des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal ausgelegt worden. Die modulare Planung der Anlage gehe aus der TAZV-Kurzbeschreibung 2007 hervor, in der von potenziell stark verschmutztem Wasser aus der Papierindustrie, der Bioethanol-Produktion und anderen Industriezweigen die Rede sei.
(81)
Deutschland führt aus, dass zentrale Bauteile der Anlage bereits in der aktuellen Ausbaustufe auf die Maximalkapazität nach einer Erweiterung ausgelegt seien. So sei die Nennweite der 5 km langen Abwurfleitung von der Abwasserbehandlungsleitung zur Oder zum Beispiel mehr als dreimal so groß wie in der aktuellen Ausbaustufe erforderlich (sie könne ein Volumen von 1 945 m3/h fassen, während der gegenwärtige Spitzenabfluss lediglich 638 m3/h betrage), und die TAZV habe die Option, die Fläche der Abwasserbehandlungsanlage um ein 3,3 ha großes Nachbargrundstück zu erweitern. Potenzielle Nutzer würden nach einer derartigen modularen Erweiterung auch einen gleichberechtigten Zugang zur Abwasserbehandlungsanlage haben.
(82)
Deutschland macht daher geltend, dass der derzeitige hohe Anteil von Propapier an der Gesamtkapazität der Abwasserbehandlungsanlage keinen selektiven Vorteil begründe, sondern lediglich eine Momentaufnahme darstelle, da die Infrastruktur darauf ausgelegt sei - durch modulare Erweiterung - weitere Nutzer zu gleichen Konditionen aufzunehmen. Dies werde Zeit in Anspruch nehmen, denn die Abwasserbehandlungsanlage sei Teil eines wirtschaftsplanerischen Gesamtkonzepts für die Gegend, das mehrere Erweiterungsgebiete in verschiedenen Stufen erfasse. Die derzeitige Situation mit nur drei angesiedelten Investoren sei ein Durchgangsstadium der seit 1994 erfolgenden Erschließung der Industriegebiete in dieser Gegend. Rund die Hälfte des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal (35 ha) stehe noch für weitere Investoren zur Verfügung. Deutschland schätzte im Jahr 2011, dass diese Fläche innerhalb von fünf Jahren belegt sein werde, und fügt hinzu, dass eine zusätzliche Erweiterung dann noch in den weiteren Gebieten „Nordost“ (40 ha) und „Nord“ (160 ha) möglich sei.
(83)
Deutschland weist die Ansicht des Beschwerdeführers zurück, dass die modulare Bauweise der TAZV-Anlage nicht zu Größenvorteilen führen werde. Die deutschen Behörden erklären, dass die modulare Erweiterung der TAZV-Anlage in drei Stufen machbar sei, und zwar zu wesentlich geringeren Kosten pro hinzugefügten m3 Kapazität als bei der Erstinvestition:
-
Stufe 1 (Kapazitätssteigerung um 33 %, zusätzliche Abwassermenge von 213 m3) sei innerhalb weniger Monate realisierbar und würde 1,2 bis 1,5 Mio. EUR bei einem zusätzlichen Industriegebiet von rund 19 ha kosten;
-
Stufe 2 (Kapazitätssteigerung um 69 %, zusätzliche Abwassermenge von 426 m3) sei innerhalb weniger Monate realisierbar und würde 5,3 bis 5,6 Mio. EUR bei einem zusätzlichen Industriegebiet von rund 38 ha kosten;
-
Stufe 3 (Erweiterung auf angrenzendes Land; Kapazitätssteigerung um 100 %, zusätzliche Abwassermenge von 638 m3) würde 17 bis 18 Mio. EUR bei einem zusätzlichen Industriegebiet von rund 57 ha kosten. Eine Kapazitätssteigerung um 100 % würde die Ausübung der Option auf das Nachbargrundstück erfordern und bis zu 18 Mio. EUR kosten.
(84)
Deutschland argumentiert, dass die modulare Bauweise der Abwasserbehandlungsanlage dem Gebot des wirtschaftlichen und sparsamen Mitteleinsatzes entspreche und im Rahmen der vorherigen Überdimensionierung der Abwasserbehandlungsanlagen in den neuen Bundesländern zu sehen sei. Die Sanktionierung einer derartigen modularen Dimensionierung als selektiven Vorteil würde in der Tat dazu verleiten, Infrastrukturen von vornherein unwirtschaftlich überzudimensionieren. Darüber hinaus würden die Gebühren die Kosten für eine derartige Überdimensionierung nicht abdecken.
(85)
Die Wertung der derzeitigen Begrenzung der Anlage als selektiven Vorteil würde einen Anreiz für eine unwirtschaftliche Überdimensionierung der Infrastruktur bewirken.
(86)
Nach Auffassung Deutschlands ist der vom Beschwerdeführer angeführte Presseartikel (vgl. Erwägungsgrund 63) nicht relevant. Den Behörden zufolge stünde die Einrichtung eines zusätzlichen ungenutzten Beckens nur für technische Zwischenfälle den im Rahmen der Gemeinschaftsaufgabe auferlegten Vorschriften einer sparsamen und wirtschaftlichen Planung entgegen.
(87)
Nach Angaben des Beschwerdeführers zahlen die Nutzer der neuen TAZV-Anlage geringere Gebühren als die der bestehenden kommunalen Anlage, weil bei der neuen Anlage kein umfangreiches Rohrsystem erforderlich sei, um alle Nutzer miteinander zu verbinden. Deutschland weist die Schlussfolgerung des Beschwerdeführers zurück, dass der neuen Anlage deshalb keine weiteren Nutzer hinzugefügt werden können. Nach Angaben Deutschlands können weitere gewerbliche Nutzer problemlos angeschlossen werden, wobei die Begrenzung in erster Linie durch die Größe des Rohrs, das das behandelte Wasser in die Oder leitet, bedingt sei.
(88)
Deutschland weist die Darstellung des Beschwerdeführers zurück, dass Propapier das von der TAZV-Anlage produzierte Biogas nutzen könne. Die Nutzer der Abwasserbehandlungsanlage hätten nicht die Möglichkeit, das Biogas zu nutzen. TAZV nutze das Biogas in seinem eigenen 3-MW-Kraftwerk.
(89)
Deutschland weist die Behauptung zurück, dass es erst nach der Beschwerde von Smurfit Kappa damit begonnen habe, andere potenzielle Investoren für das Industriegbiet zu werben: Bereits 1998 habe Eisenhüttenstadt das Investor Center Ostbrandenburg mit der Vermarktung von Industrie- und Gewerbeflächen, unter anderem im Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, beauftragt. Seit 1995 bestünden Planungsunterlagen für das Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal.
(90)
Deutschland zieht den Schluss, dass die TAZV-Anlage keine Propapier gewidmete Infrastruktur bildet.
(91)
Deutschland zieht ferner den Schluss, dass die Infrastrukturmaßnahmen im erweiterten Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal (Bau und Bereitstellung der Abwasserbehandlungsanlage und die sonstigen baulichen Maßnahmen - Parkplatz, Straße, Vertiefung/Erweiterung des Kanals) allgemeine Erschließungsmaßnahmen seien, die keinen selektiven Vorteil für Propapier bildeten und nicht der Nutzung durch Propapier vorbehalten seien. Nach Angaben Deutschlands ist der Umstand, dass die Infrastruktur derzeit lediglich von wenigen Erstsiedlern genutzt wird, der Entwicklungsperspektive als Durchgangsstadium immanent.
4.2. ENTSTEHT PROPAPIER DURCH ERMÄSSIGTE GEBÜHREN FÜR DIE BENUTZUNG DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE EIN VORTEIL?
Stellungnahme des Beschwerdeführers
(92)
Der Beschwerdeführer stimmt mit der von der Kommission im Einleitungsbeschluss zum Ausdruck gebrachten Position (vgl. Erwägungsgrund 63 des Einleitungsbeschlusses und Erwägungsgrund 38 dieses Beschlusses) überein, dass die Entscheidung in der Sache N 644e/02 die Gebühren für die Benutzung der Abwasserbehandlungsanlage nicht abdeckt. Daher sollten die Gebühren die Gesamtkosten der Benutzung widerspiegeln. Der Umstand, dass die Berechnung der Gebühren auf dem Kommunalabgabengesetz beruht, rechtfertige nicht geringere Gebühren und den sich für Propapier ergebenden Vorteil.
(93)
Der Beschwerdeführer argumentiert, dass die Abwasserbehandlungsanlage keine öffentliche Dienstleistung erbringe, sondern allein für die vorrangige Benutzung durch Propapier errichtet worden sei.
(94)
Dem Beschwerdeführer zufolge zeigen alle drei von der Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss vorgeschlagenen Methoden (Vollkostenmethode, Preis eines privaten Anbieters, Referenzpreis), dass Propapier durch die erhobenen Gebühren ein Vorteil entsteht.
Vollkostenmethode
(95)
Der Beschwerdeführer argumentiert ferner, dass nicht nur Artikel 9 der EU-Wasserrahmenrichtlinie, sondern auch die Tatsache, dass die meisten Recyclingpapierwerke über ihre eigene Abwasserbehandlungsanlage verfügten, für die Berechnung der vollen Kosten spreche. Die von Propapier gezahlte Gebühr decke nur 20 % der kalkulatorischen Zinsen für das aufgewendete Eigenkapital und trage nicht dem Anteil des Eigenkapitals Rechnung, der auf den 80 %igen öffentlichen Beitrag zu den Baukosten der Abwasserbehandlungsanlage entfalle.
Preis eines privaten Anbieters (Privatinvestortest)
(96)
Nach Angaben des Beschwerdeführers will ein privater Wirtschaftsbeteiligter oder ein Eigentümer eines Papierwerks mindestens sämtliche Kosten decken, sodass diese Methode mit der vorstehend genannten Vollkostenmethode übereinstimme.
Referenzpreis
(97)
Der Beschwerdeführer stimmt mit der im Einleitungsbeschluss von der Kommission zum Ausdruck gebrachten Auffassung überein, dass das Vorliegen von Beihilfen durch die Verwendung von Referenzpreisen wahrscheinlich nicht ausgeschlossen werden kann. Der alleinige Vergleich von Papierwerken, die kommunale Abwassersysteme nutzen, sei nicht repräsentativ, weil die meisten Papierwerke ihre eigene Abwasserbehandlungsanlage hätten.
(98)
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass Deutschland nur sehr selektive Informationen zu den von anderen Papierwerken gezahlten Abwassergebühren vorgelegt habe (eine Studie, Vergleich mit den Tarifen im Industriegebiet Spreetal/Schwarze Pumpe und eine alte Entscheidung aus dem Jahr 1990) und dass diese Beispiele unter anderem deshalb keine Grundlage für die Berechnung eines Referenzpreises bilden könnten, weil die Gebühren von Zuschüssen und Investitionskosten abhingen und die Gesetzgebung von einer Gegend zur anderen abweichen könne. Der Beschwerdeführer zieht einen Vergleich zu seiner eigenen Anlage, die das kommunale Abwassersystem in (vertrauliche Information) benutzt, und berechnet, dass Propapier unter Berücksichtigung einer Bauinvestition von 42 Mio. EUR (wie in Eisenhüttenstadt) 4 EUR/m3 zahlen müsste, was weit über der derzeit von Propapier gezahlten Gebühr liege.
(99)
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass der von Deutschland angeführte Artikel im Jahr 2004 veröffentlicht worden sei und auf einer 2002 veröffentlichten Studie basiere, die sich auf Daten von 2000/2001 gründe. Er nimmt hier Bezug auf Anlage 6 zu Deutschlands Schriftsatz vom 30. Januar 2009, der einen Artikel aus der Online-Nachrichtenquelle „Das Papier 2004-T174“ (23) enthielt. Nach Angaben des Beschwerdeführers erstreckt sich die Studie auf nur sieben anonyme Papierwerke, und es werde nicht deutlich, ob sie eine eigene Abwasserbehandlungsanlage betreiben oder an das kommunale System angeschlossen sind und ob die berücksichtigten Kosten lediglich die Betriebskosten (ohne Kapital- bzw. sonstige Nichtbetriebskosten) umfassten. Wenn die Studie nur Papierwerke mit eigener Abwasserbehandlungsanlage vergleiche, sollten die Kapitalkosten berücksichtigt werden.
Stellungnahme Deutschlands
(100)
Deutschland bleibt bei seiner Ansicht, dass ein etwaiger Vorteil, der sich aus den für die Nutzung der TAZV-Anlage erhobenen Gebühren ergibt, keine staatliche Beihilfe darstellen würde, da die Entscheidung der Kommission in der Sache N 644e/02 nach Auffassung Deutschlands auch die indirekten Auswirkungen der GA-Regelung, d. h. die Gebühren, abdecke. Deutschland argumentiert weiter, dass die Maßnahme, die in der Sache N 644e/02 für beihilfefrei erklärt wurde, keine staatliche Beihilfe auf der Ebene des Nutzers bilden könne. Nach Auffassung Deutschlands hat die Kommission ihre Position hinsichtlich der Frage, ob Beihilfe für einen Infrastrukturbetreiber an den Nutzer einer Infrastruktur weitergegeben werden kann, erst nach dem Urteil des Gerichts in der Rechtssache Flughafen Leipzig-Halle GmbH (24) geändert.
(101)
Deutschland räumt ein, dass die Entscheidung in der Sache N 644e/02 zum Zeitpunkt der Gewährung der Investitionsbeihilfe für TAZV ausgelaufen war. Die deutschen Behörden stellen jedoch heraus, dass die einschlägige Rechtsvorschrift, die der Entscheidung in der Sache N 644e/02 zugrunde lag, mit derjenigen übereingestimmt habe, auf deren Grundlage die Maßnahme für den TAZV gewährt wurde. Die Rechtsgrundlage sei lediglich aktualisiert worden, dabei aber inhaltlich unverändert geblieben. Daher argumentiert Deutschland, dass allein die Aktualisierung einer Rechtsgrundlage nicht automatisch eine Einstufung als staatliche Beihilfe bewirke.
(102)
Deutschland betont, dass die Kostenberechnung transparent und gesetzlich vorgegeben sei.
Kein wirtschaftlicher Vorteil für Propapier
(103)
Deutschland nimmt zu den drei Möglichkeiten Stellung, die Gebühr für ein Unternehmen zu berechnen, das Abwasserbehandlungsdienste nutzt (Erwägungsgrund 68 des Einleitungsbeschlusses): Vollkostenmethode, Preis eines privaten Anbieters, Referenzpreis.
Bei Anwendung der Vollkostenmethode ergebe sich kein Vorteil
(104)
Deutschland widerspricht der Auffassung, dass die von Propapier gezahlte Gebühr nicht die vollen Kosten decke. Die Kostenberechnung sei gesetzlich vorgegeben (und sollte grundsätzlich die Kosten decken, mit Ausnahme der Tatsache, dass Zuschüsse Dritter bei der Berechnung der kalkulatorischen Zinsen nicht berücksichtigt werden (25)). Den gesetzlichen Vorschriften zufolge sollten die Kosten gedeckt, aber nicht überschritten werden. Alle dem TAZV entstehenden Kosten seien gedeckt, einschließlich der Zinsen auf den Anteil des TAZV am investierten Kapital. Die Berechnung fiktiver Zinsen auf Zuschüsse des Landes sei nicht gerechtfertigt, da dem TAZV diese Kosten nicht entstanden seien.
(105)
Propapier entstehe kein selektiver Vorteil, da die Gebühren für alle Benutzer der neu errichteten Anlage gleich seien.
(106)
Ob die Gebühr ohne die im Rahmen der GA-Regelung gewährten Zuschüsse für die Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage höher gewesen wären, hänge von vielen Faktoren ab, z. B. von der Verfügbarkeit anderer Finanzmittel.
(107)
Die Behörden seien weder aufgrund des Verursacherprinzips noch aufgrund der EU-Wasserrahmenrichtlinie verpflichtet, in die Berechnung der Zinsen für das aufgewendete Kapital Zuschüsse einzubeziehen. Die EU-Wasserrahmenrichtlinie schreibe vor, dass die Kosten der Wasserdienstleistungen gedeckt werden müssen, lasse den Mitgliedstaaten aber Spielraum bei der Umsetzung. Im vorliegenden Fall seien alle Kosten des TAZV (der Wasserdienstleistung) gedeckt. Das Verursacherprinzip gelte nicht absolut, müsse aber „berücksichtigt“ werden. Im vorliegenden Fall werde ihm durch Einbeziehung aller Kosten des TAZV in die Berechnung Rechnung getragen.
(108)
In der EU-Wasserrahmenrichtlinie ist von einem „angemessenen“ Beitrag die Rede. Deutschland legt dar, dass die von Propapier entrichteten Gebühren im Vergleich zu anderen Gebieten in Deutschland oder der Europäischen Union vergleichsweise hoch seien. Die deutschen Behörden stellen ferner fest, dass die Mitgliedstaaten der EU-Wasserrahmenrichtlinie zufolge den sozialen, ökologischen und wirtschaftlichen Auswirkungen der Kostendeckung sowie den geografischen und klimatischen Gegebenheiten der betreffenden Regionen Rechnung tragen können.
(109)
Deutschland führt aus, dass ein Vergleich mit den Sachen Kimberly-Clark oder InfraLeuna (siehe auch Erwägungsgrund 70 des Einleitungsbeschlusses) nicht stichhaltig sei. Gegenstand der Sache Kimberly-Clark ist ein Vorzugstarif für ein Unternehmen, aufgrund dessen der Verdacht bestand, dass möglicherweise nicht alle Kosten gedeckt sind. Im vorliegenden Fall seien alle Kosten gedeckt, und die Tarifbedingungen seien für alle Benutzer gleich. In der Sache Kimberly-Clark werde ein Industriegebiet nach den besonderen Bedürfnissen eines einzigen Unternehmens erschlossen, während das Industriegebiet im vorliegenden Fall für mehrere Ansiedler erschlossen werde.
(110)
Gegenstand der Entscheidung in der Sache InfraLeuna sei die Preisbildung privater Unternehmen für die Nutzung privater Infrastrukturen, während sich die vorliegende Sache auf die Benutzung kommunaler Infrastruktur und gesetzlich vorgegebene, nicht marktbezogene Gebühren beziehe. Im vorliegenden Fall trügen die Benutzer alle Kosten, die eine Abwassergesellschaft normalerweise zu tragen hat. Auf einem nicht liberalisierten Abwassermarkt seien die zu berücksichtigenden Kostenfaktoren gesetzlich vorgegeben und für alle Unternehmen gleich (KAG Brandenburg).
(111)
Die im Einleitungsbeschluss genannten Entscheidungen in den Sachen Wagner und Weida Leder (Erwägungsgrund 71 und Fußnote 19) beträfen Zuschüsse für die Errichtung privater Abwasserbehandlungsanlagen. Im vorliegenden Fall erhalte Propapier jedoch keine Zuschüsse zu freiwilligen privaten Investitionen, sondern entrichte ihm per Gesetz auferlegte Benutzungsgebühren.
Der Privatinvestortest sei nicht anwendbar
(112)
Nach Auffassung Deutschlands ist Wasser keine übliche Handelsware. Der Abwasserbehandlungssektor in Deutschland sei in regionale Monopole der öffentlichen kommunalen Aufgabenträger der Abwasserbeseitigung aufgeteilt. Die Abwasserbehandlung in Deutschland sei daher keine wirtschaftliche Tätigkeit, sondern eine hoheitliche Pflichtaufgabe der Gemeinden. Der TAZV handele als öffentliche Behörde und nicht als Unternehmen, dessen Verhalten nach dem Marktinvestortest geprüft werden kann. In Deutschland bestehe ein Anschluss- und Benutzungszwang. Die Nutzer hätten nicht die Möglichkeit, sich für einen anderen Dienstleistungsanbieter zu entscheiden als für die Gemeinde. Die Gebühren seien gesetzlich vorgegeben, würden von den Behörden beschlossen und dürften die Kosten nicht übersteigen.
(113)
Der Abwasserbehandlungssektor in Deutschland sei privaten Unternehmen nur in begrenztem Maße zugänglich. Sie könnten lediglich auf der Grundlage von Betriebsführungs- oder Betreiberverträgen bei der technischen Erfüllung der gesetzlichen Abwasserbeseitigungspflichten mitwirken. Die Verantwortung für die Aufgabe verbleibe jedoch bei der Gemeinde, die rechtlich nicht verpflichtet sei, den Vertrag auszuschreiben. Ferner könnten private Unternehmen technische Aufgaben ausführen (oder in Ausnahmefällen die Gebühren erheben), aber auch in diesem Fall dürfen die Gebühren ihre Kosten nicht übersteigen. Der TAZV habe Dritten keine technischen Aufgaben übertragen.
(114)
Da die Gebühren gesetzlich vorgegeben seien und die Kosten der Infrastruktur nicht überschreiten dürften, gebe es keinen Markt, auf dem private Unternehmen mit dem Ziel der Gewinnerzielung Abwassergebühren festsetzen könnten. Ein Wettbewerb zwischen privaten Unternehmen oder zwischen privaten und öffentlich-rechtlichen Unternehmen um Endverbraucher finde nicht statt.
(115)
Nach Auffassung Deutschlands ist es in einem solchen Fall nicht möglich, das Verhalten des Betreibers mit dem Verhalten eines privaten Investors zu vergleichen. Der Privatinvestortest sei daher nicht anwendbar.
Referenzpreise
(116)
Angesichts der Pflicht zum Anschluss an die Abwasserbehandlungsanlage gebe es keinen Wettbewerb und damit auch keinen Marktpreis, der als Benchmark für die beihilferechtliche Prüfung des Vorteils verwendet werden könnte.
(117)
Deutschland weist die Darstellung des Beschwerdeführers zurück, dass nur wenige Papierwerke kommunale Abwassersysteme nutzten und die alleinige Zugrundelegung von Daten aus diesen Papierwerken als Benchmark für den Sektor daher nicht repräsentativ sei.
(118)
In seiner Stellungnahme stellte Deutschland richtig, dass Propapier keine Gebühr von 0,95 EUR/m3 (wie in den Erwägungsgründen 72 und 80 des Einleitungsbeschlusses angegeben) zahle, sondern seit 2010 eine Gebühr von 1,18 EUR/m3 entrichte. Diese Gebühr sei im Vergleich zu anderen Standorten in der Europäischen Union vergleichsweise hoch bzw. auf jeden Fall nicht unüblich. Nach einer Umfrage des Verbands Deutscher Papierfabriken unter 77 Unternehmen der deutschen Papierindustrie, welche 68 % des Sektors repräsentieren, hätten die Gebühren im Jahr 2007 bei durchschnittlich 1,12 EUR/m3 (Bandbreite von 0,31 EUR/m3 bis 2,20 EUR/m3) gelegen. Die von Propapier gezahlte Gebühr liege innerhalb dieser Bandbreite und über dem Durchschnitt dieser Stichprobe.
(119)
In späteren Stellungnahmen setzte Deutschland die Kommission davon in Kenntnis, dass die Gebühr im Jahr 2012 auf 1,41 EUR/m3 angehoben worden sei, um die Verluste in der Anlaufphase der Abwasserbehandlungsanlage zu decken. Aufgrund von Einsparungen bei den Energiekosten sei die Gebühr Anfang 2013 im Einklang mit der rechtlichen Verpflichtung, dass die Gebühren die Kosten decken müssen, diese aber nicht überschreiten dürfen, auf 1,39 EUR/m3 festgesetzt worden. Darüber hinaus müsse Propapier das Abwasser vorbehandeln, bevor es in die TAZV-Anlage eingeleitet wird. Die Kosten für die Vorbehandlung lägen bei rund […] EUR/m3, was die Gesamtkosten für die Abwasserbehandlung für Propapier auf […] EUR/m3 bringe; im Vergleich dazu lägen die durchschnittlichen Kosten im Sektor (2010) bei 1,27 EUR/m3.
(120)
Deutschland führt aus, dass der Vergleich mit von anderen Papierherstellern in der Europäischen Union gezahlten Gebühren die richtige Benchmark für die Prüfung sei, dass kein wirtschaftlicher Vorteil vorliege und dass die Bedenken der Kommission bezüglich eines derartigen Vergleichs nicht stichhaltig seien.
(121)
Nach Angaben Deutschlands handelt es sich bei den der Kommission übermittelten Beispielen um Durchschnittspreise auf Vollkostenbasis. Deutschland habe keine Anhaltspunkte dafür, dass diese Gebühren staatliche Beihilfen enthielten.
(122)
Deutschland führt aus, dass das Beispiel Lenzing Lyocell (26) stichhaltig sei, auch wenn der Sachverhalt zehn Jahre zurückliege (Propapier zahle mehr als das Doppelte der Gebühr, aber die Abwassergebühren seien in den letzten zehn Jahren nicht um mehr als 100 % gestiegen).
Bestehende Beihilfe
(123)
Deutschland bringt zwei Argumente dafür vor, warum die Gebühren, sofern sie Beihilfen darstellen, als bestehende Beihilfen im Sinne des Artikels 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 anzusehen seien.
(124)
Deutschland erklärt, dass die Kommission 2003 in ihrer Entscheidung in der Sache N 644e/02 zu dem Schluss gelangt sei, dass die GA-Regelung keine staatliche Beihilfe für die Betreiber von Abwasserbehandlungsanlagen darstelle, sofern es sich bei dem Träger - wie bei dem TAZV - um einen Zweckverband handele. Die Kommission habe diese Feststellung auf die Tatsache gestützt, dass ein Zweckverband der Kommunalaufsicht unterliegt und eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse wahrnimmt. Wie die Kommission jedoch selbst in Erwägungsgrund 57 des Einleitungsbeschlusses festgestellt habe, wäre die Regelung, selbst wenn sie in der Zwischenzeit aufgrund der Entwicklung des Binnenmarkts eine Beihilfe darstellen sollte, nach Artikel 1 Buchstabe b Ziffer v der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 als bestehende Beihilfe einzustufen.
(125)
Wie in Erwägungsgrund 100 dieses Beschlusses dargelegt, umfasst die Entscheidung in der Sache N 644e/02 nach Angaben Deutschlands auch die mittelbaren Wirkungen der Gemeinschaftsaufgabe, d. h. die Gebühren. Die Gebühren erforderten keine eigene Anmeldung, da die Gebührenberechnungsmethode Teil der Durchführung der Regelung sei.
(126)
Im Hinblick auf die Argumentation, dass es sich bei den Gebühren um eine bestehende Beihilfe handele, bringt Deutschland vor, dass diese in den Gebühren enthaltene Beihilfe bereits vor Inkrafttreten des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft am 1. Januar 1958 in Kraft gewesen sei. Eine vor dem Inkrafttreten des EWG-Vertrags bestehende Beihilfe bleibe auch im Falle späterer Modifikationen eine bestehende Beihilfe, solange der „Kern“ der ursprünglichen Regelung erhalten bleibe (27). Die Präzisierung einer schon vor dem 1. Januar 1958 geltenden allgemeinen Vorschrift stelle keine anmeldepflichtige Neubeihilfe dar (28).
(127)
Deutschland erklärt, dass die Kommunalabgabengesetze bereits vor Inkrafttreten des EWG-Vertrags im Jahr 1958 bestanden hätten und auch danach noch anwendbar gewesen seien. § 6 Absatz 2 des geltenden KAG Brandenburg gehe aufgrund der Tatsache, dass sich Brandenburg auf einem Teil des Gebiets des ehemaligen Königreichs Preußen befinde, auf das Kommunalabgabengesetz für das Königreich Preußen vom 14. Juli 1893 (PrKAG) und das Gemeindeabgabengesetz Bayern (BayGAG) zurück. Deutschland stützte dieses Argument auf folgende Unterargumente:
a)
Diese Gesetze hätten auch in der Zeit von 1919 bis 1933 sowie von 1933 bis 1945 fortgegolten.
b)
Die heutigen Kommunalabgabengesetze der alten Bundesländer gingen auf das PrKAG zurück.
c)
Das KAG Brandenburg stehe - ungeachtet der Sonderstellung der neuen Bundesländer aufgrund der Teilung Deutschlands - in historischer Kontinuität mit dem PrKAG.
Unterargument a:
(128)
Im PrKAG sei bereits die Möglichkeit der Erhebung von Gebühren durch die Kommunen für die Nutzung öffentlicher Infrastrukturen enthalten gewesen. Das Gebührenabgabengesetz, das seit 1938 in Bayern in Kraft ist (und die Grundlage für eine Reihe ähnlicher Gesetze in anderen süddeutschen Bundesländern bildet), biete ebenfalls diese Möglichkeit (29). Nach dem PrKAG seien die Gebührensätze in der Regel so zu bemessen, dass die Verwaltungs- und Unterhaltungskosten der Veranstaltung, einschließlich der Ausgaben für die Verzinsung und Tilgung des aufgewendeten Kapitals, gedeckt werden. Obwohl die Gebühren nach dem PrKAG nur die Ausgaben für die Verzinsung des (für die Infrastruktur) aufgewendeten Kapitals decken müssten, implizierten Urteile aus der Nachkriegszeit zum PrKAG, dass unter der Geltung des PrKAG keine Verzinsung von Zuschüssen Dritter vorgesehen sei.
(129)
Das PrKAG bzw. vergleichbare bestehende Landesgesetze seien weder in der Weimarer Republik noch nach der Machtergreifung der Nationalsozialisten außer Kraft gesetzt worden. Somit seien sie auch nach 1918 in Kraft geblieben.
Unterargument b:
(130)
Nach dem Zweiten Weltkrieg sei das PrKAG als Landesrecht unter dem Grundgesetz von 1949 (im Folgenden „GG“), nach dem Gesetze, die ihm nicht widersprechen, fortgelten (Artikel 123 GG), und durch Bestimmungen, die den Bundesländern ermöglichten, in bestimmten Bereichen Gesetze zu erlassen, in Kraft geblieben. Damit werde deutlich, dass das PrKAG bereits vor Inkrafttreten des Vertrags zur Gründung der Europäischen Wirtschaftsgemeinschaft in den deutschen Bundesländern gegolten habe.
(131)
Nach der Gründung der Bundesrepublik Deutschland im Jahr 1949 sei das PrKAG in einigen westdeutschen Bundesländern nach und nach durch die jeweiligen Kommunalabgabengesetze abgelöst worden. Mit der Ablösung des PrKAG durch diese Landesgesetze in den 1960er- und 1970er-Jahren sei die Regelung präzisiert und terminologisch angepasst worden, wobei der Kern des Gesetzes jedoch erhalten geblieben sei. Insbesondere sei es dabei geblieben, dass auf Zuschüsse Dritter keine kalkulatorischen Zinsen angesetzt werden (30). Unter dem PrKAG sei die Verzinsung lediglich für das Fremdkapital erfolgt. Unter den Landesgesetzen sei die Verzinsung auf das Eigenkapital erstreckt worden; weder das PrKAG noch diese Landesgesetze hätten jedoch kalkulatorische Zinsen auf Zuschüsse vorgesehen.
(132)
Deutschland ist daher der Auffassung, dass die heutigen Kommunalabgabengesetze der alten Bundesländer auf das PrKAG zurückgehen. Nach Angaben Deutschlands sei es im vorliegenden Fall besonders wichtig, das KAG Nordrhein-Westfalen aus dem Jahr 1969 (31) zu betrachten, das als Modell für das KAG Brandenburg gedient und das PrKAG aus dem Jahr 1906 abgelöst habe; trotz der erforderlichen begrifflichen Anpassungen entspreche das KAG Nordrhein-Westfalen inhaltlich dem PrKAG (siehe Erwägungsgrund 128 dieses Beschlusses). Auch die Kommunalabgabengesetze anderer Bundesländer (z. B. Rheinland-Pfalz, Schleswig-Holstein und Hessen) hätten das PrKAG als Grundlage und höben dieses auf.
Unterargument c:
(133)
Deutschland macht geltend, dass das KAG Brandenburg durch die Teilung Deutschlands nach dem Zweiten Weltkrieg eine Sonderstellung einnehme. In den Jahren nach der Gründung der DDR sei die kommunale Selbstverwaltung mit ihrem eigenen Wirkungskreis in Brandenburg und den anderen ostdeutschen Bundesländern abgeschafft worden. Regelungen seien im Sinne der zentralistischen Staatsführung getroffen worden. Mit der Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990 (32) (die von der Volkskammer der DDR vor der Wiedervereinigung am 3. Oktober 1990 erlassen wurde) sei die kommunale Selbstverwaltung wiederhergestellt und festgelegt worden, dass die Gemeinden ihre Finanzwirtschaft in eigener Verantwortung regeln. Dazu seien sie dazu berechtigt worden, Entgelte und Gebühren für kommunale Leistungen zu erheben.
(134)
Das KAG Brandenburg vom 27. Juni 1991 beruhe auf dem KAG Nordrhein-Westfalen und sei mit diesem nahezu deckungsgleich.
(135)
Trotz der zwischenzeitlich unterschiedlichen Rechtsentwicklung in der DDR sei eine unterschiedliche Behandlung der Kommunalabgabengesetze der ost- und der westdeutschen Bundesländer nicht angezeigt. Das KAG Brandenburg setze die Rechtstradition des PrKAG fort und stehe nicht in der Rechtstradition der ehemaligen DDR. Es gebe auch keine institutionelle Kontinuität zwischen dem (Ab-)Wasserbehandlungssystem der DDR und dem derzeitigen Abwasserbehandlungssystem des Landes Brandenburg. Die Kommunalverfassung vom 17. Mai 1990 habe den Grundstein für den Erlass der Kommunalabgabengesetze in den neuen Bundesländern gelegt. Die Kommunalabgabengesetze der neuen Bundesländer knüpften inhaltlich an die Kommunalabgabengesetze der alten Bundesländer an, die ihrerseits auf das PrKAG zurückgingen. Dies sei eine unausweichliche Konsequenz der Tatsache, dass die neuen Bundesländer der Bundesrepublik Deutschland nach dem Grundgesetz beigetreten sind (33). Das werde insbesondere an der Entstehungsgeschichte des KAG Brandenburg deutlich. Das KAG Brandenburg stehe in der Rechtstradition des KAG Nordrhein-Westfalen und des PrKAG. Die Teilung Deutschlands und die dadurch unterbrochene Rechtstradition in den ostdeutschen Bundesländern dürfe im Hinblick auf die Auslegung des KAG Brandenburg nicht zu einem Nachteil führen.
(136)
Das KAG Brandenburg stehe in historischer Kontinuität mit dem PrKAG.
(137)
Deutschland argumentiert ferner, dass auch das Äquivalenz- und das Kostendeckungsprinzip schon vor dem Inkrafttreten des EWG-Vertrags im Jahr 1958 gegolten hätten. Das Äquivalenzprinzip verlange, dass eine Gebühr in keinem groben Missverhältnis zu dem Wert der mit ihr abgegoltenen Leistung der öffentlichen Hand steht. Dies sei Bestandteil des im Grundgesetz verankerten Rechtsstaatsprinzips. Das Kostendeckungsprinzip folge unmittelbar aus dem PrKAG. Auch wenn dieses Prinzip nicht strikt bei allen Gebührenberechnungen angewandt werde, so dürfe das Gebührenaufkommen einer Gemeinde deren Aufwendungen nicht erheblich übersteigen.
Einhaltung des Grundsatzes des Vertrauensschutzes und des allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatzes
(138)
Ferner macht Deutschland geltend, dass eine Rückforderung der Beihilfeelemente für den Fall, dass die Kommission die Propapier berechneten Gebühren als Betriebsbeihilfe ansehen würde, gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und den allgemeinen Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen würde.
(139)
Der Grundsatz des Vertrauensschutzes besagt, dass 1) ein Unionsorgan begründete Erwartungen beim Betroffenen geweckt haben muss und 2) ein umsichtiger und besonnener Wirtschaftsteilnehmer nicht in der Lage gewesen sein darf, den Erlass einer Maßnahme, die seine Interessen berühren kann, vorherzusehen.
(140)
Da die GA-Regelung (genehmigt durch die Entscheidung in der Sache N 644e/02) nicht als staatliche Beihilfe angesehen wurde, könne bei Propapier die begründete Erwartung bestanden haben, dass keine Beihilfe zu seinen Gunsten vorliege. An der Vereinbarkeit dieser Regelung mit dem Unionsrecht habe zuvor kein Zweifel bestanden, da ähnliche Regelungen bislang noch nie von der Europäischen Kommission geprüft worden seien.
(141)
Eine Rückforderung des nicht in den Gebühren enthaltenen Beihilfeelements im Falle einer Einstufung als Betriebsbeihilfe durch die Kommission verstoße auch gegen den Gleichbehandlungsgrundsatz, dem zufolge gleiche Sachverhalte gleich behandelt werden müssen. Eine Rückforderung würde den Wettbewerbern von Propapier einen Vorteil verschaffen.
4.3. STELLUNGNAHME DER DEUTSCHEN GEMEINDEVERBÄNDE UND DES VKU
(142)
Die deutschen Gemeindeverbände und der VKU begrüßen die Stellungnahme Deutschlands vom 28. Januar 2011, an der sie mitgewirkt haben. Sie nehmen insbesondere Bezug auf das Argument, dass die Abwasserbehandlung in Deutschland eine nichtwirtschaftliche hoheitliche Aufgabe der Gemeinden sei. Die Gemeinden übernehmen die Organisation und Finanzierung dieser Tätigkeit im Rahmen ihrer kommunalen Selbstverwaltungspflichtaufgabe im Interesse der Bürger.
(143)
Die deutschen Gemeindeverbände und der VKU erklären, dass § 6 Absatz 2 Satz 5 des KAG Brandenburg, nach dem die Gebühren für die Nutzung der Abwasserbehandlungsanlage die Kosten, die kalkulatorischen Zinsen und die kalkulatorischen Abschreibungen decken müssen, während Zuschüsse bei der Ermittlung der kalkulatorischen Zinsen für das aufgewendete Eigenkapital nicht zu berücksichtigen sind, im Interesse der Verbraucher sei. Da Zuschüsse Dritter kein von den Gemeinden investiertes Eigenkapital darstellten, sollten die Verbraucher auch keine Zinsen auf diese Zuschüsse an die Gemeinden zahlen müssen.
5. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
(144)
Die in Rede stehenden Maßnahmen sind als staatliche Beihilfe einzustufen, wenn die folgenden Voraussetzungen erfüllt sind: i) Die Maßnahme muss eine staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Förderung sein, ii) dem Unternehmen muss daraus ein wirtschaftlicher Vorteil entstehen, iii) der Vorteil muss selektiv sein, und iv) die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen. Eine staatliche Beihilfe liegt vor, wenn die Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV kumulativ erfüllt sind.
(145)
Bereits im Einleitungsbeschluss war unbestritten, dass alle in Rede stehenden Maßnahmen den Einsatz staatlicher Mittel umfassen und dass sie den Wettbewerb und den Handel im Binnenmarkt verfälschen könnten.
(146)
Die Kommission stellt hinsichtlich der Beschwerdepunkte fest, dass unterschieden werden muss zwischen 1) einer mutmaßlichen staatlichen Beihilfe zugunsten von Propapier durch gewidmete Infrastrukturmaßnahmen (Errichtung der Abwasserbehandlungsanlage und bestimmte andere Infrastrukturvorhaben im Erweiterungsareal des Industriegebiets, in dem sich das neue Werk von Propapier befindet) sowie 2) einer mutmaßlichen Beihilfe für Propapier in Form ermäßigter Abwasserbehandlungsgebühren.
5.1. HANDELT ES SICH BEI DEN AUS ÖFFENTLICHEN MITTELN FINANZIERTEN INFRASTRUKTURPROJEKTEN UM ALLGEMEINE ODER UM AUSSCHLIESSLICH PROPAPIER GEWIDMETE INFRASTRUKTUR?
(147)
In der Vergangenheit hat die Kommission die Auffassung vertreten, dass die öffentliche Verwaltung auf ihrem Gebiet Raumordnungsarbeiten durchführen darf. In diesem Sinne darf sie Infrastrukturen finanzieren, die der gesamten Bevölkerung zugutekommen. Zudem vertritt die Kommission die Ansicht, dass es keine Rolle spielt, aus welchem Grund diese Infrastrukturen geschaffen werden, solange dies zum Nutzen der Allgemeinheit geschieht. Wenn hingegen derartige Infrastrukturen nur einem Privatunternehmen nützen, hat dieses die Finanzierung zu übernehmen. Dies ergibt sich daraus, dass die Kommission bei staatlichen Beihilfen die konkreten Auswirkungen der Maßnahme und nicht die verfolgten Ziele zu untersuchen hat. Daher ist die Kommission im vorliegenden Fall der Meinung, dass zu prüfen ist, welche Infrastrukturen der Allgemeinheit (Propapier inbegriffen) dienen und welche nur Propapier nützen. Denn nur Letztere müssten von Propapier finanziert werden (34).
(148)
Die Kommission stellt fest, dass der Parkplatz, die Straße und der Oder-Spree-Kanal nicht von Unternehmen im Sinne des Wettbewerbsrechts der Europäischen Union betrieben werden, da ihre Nutzung kostenlos ist. Daher stellt sich im vorliegenden Fall nicht die Frage nach staatlichen Beihilfen zugunsten der Eigentümer und Betreiber dieser Infrastrukturen.
5.1.1. Parkplatz
(149)
Der Beschwerdeführer macht geltend, dass der Standort des Parkplatzes ungünstig und zu abgelegen sei, um für andere innerstädtische Gewerbe genutzt werden zu können und dazu zu führen, dass die Stadt Lkw-Stellplätze in der Innenstadt schließen kann. Deutschland hat in der Tat nicht das Gegenteil bewiesen; allerdings bedeutet die Tatsache allein, dass sich ein Parkplatz in unmittelbarer Nähe eines Unternehmens befindet, nicht automatisch, dass der Parkplatz diesem Unternehmen gewidmet ist oder diesem vorrangig zugutekommt. Das vom Beschwerdeführer angeführte Verkehrsschild (siehe Erwägungsgrund 46), das Lkw-Stellflächen für das Kraftwerk auswies, war nur vorübergehender Art und auf Bauarbeiten im Kraftwerk zurückzuführen, die Ende März 2011 abgeschlossen wurden. Die Kommission stellt fest, dass der Parkplatz frei zugänglich und von der öffentlichen Straße aus ausgeschildert ist, ohne auf ein spezielles Unternehmen zu verweisen. Ob der Parkplatz Rastanlagen bietet, ist für seine Einstufung als allgemeine Infrastruktur nicht relevant.
(150)
Deutschland hat hinreichende Beweise dafür vorgelegt, dass der Parkplatz nicht eigens für Propapier gebaut wurde, sondern Teil des wirtschaftsplanerischen Gesamtkonzepts für das Industriegebiet war. Zudem verfügt Propapier über eigene Stellplätze für 27 Lkw und 213 Pkw. Zusätzliche Stellflächen für 120 Pkw sind in Planung (die Baugenehmigung ist bereits erteilt worden). Deutschland hat bereits zum Zeitpunkt des Erlasses des Einleitungsbeschlusses bestätigt, dass die firmeneigenen Stellflächen von Propapier für das Abstellen der Fahrzeuge seiner Mitarbeiter, Zulieferer und Besucher ausreichten.
(151)
Auf der Grundlage der vorstehenden Erwägungen bestätigt die Kommission ihre vorläufige Auffassung aus dem Einleitungsbeschluss, dass der Parkplatz nicht ausschließlich Propapier gewidmet ist und keine staatliche Beihilfe beinhaltet.
5.1.2. Straße
(152)
Bei der Straße handelt es sich um eine öffentliche Straße. Sie ist Teil des Gesamterschließungskonzepts des Gewerbegebiets, das bereits 1993 geplant wurde, weit bevor Propapier beschloss, sich dort niederzulassen. Entgegen den Angaben des Beschwerdeführers endet die Straße nicht wenige Meter hinter dem Papierwerk von Propapier, sondern verbindet das aktuelle Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal und seine nördlichen Erweiterungsgebiete mit der Bundesstraße B 112. Der letzte Abschnitt wurde im Jahr 2013 fertiggestellt. Die neue Straße kann auch anderen Unternehmen zugutekommen, da sie für das ArcelorMittal-Industriegebiet und andere Industriegebiete weitere Entwicklungsmöglichkeiten bietet. Die Straße kann die Fahrzeit für den Industrie- und Geschäftsverkehr nach Frankfurt (Oder) verkürzen und bietet Unternehmen in Frankfurt einen besseren Zugang zum Binnenhafen von Eisenhüttenstadt.
(153)
Die Kommission bestätigt daher ihre vorläufige Auffassung aus dem Einleitungsbeschluss, dass die Straße nicht Propapier gewidmet ist und keine staatliche Beihilfe beinhaltet.
5.1.3. Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals
(154)
Der Beschwerdeführer machte in seiner Beschwerde geltend, dass die Infrastrukturmaßnahmen im Rahmen der Erweiterung und Vertiefung des Oder-Spree-Kanals ausschließlich Propapier gewidmet gewesen seien und eine staatliche Beihilfe zugunsten von Propapier beinhalteten. Im Jahr 2008 erweiterte Eisenhüttenstadt das Industriegebiet am Oder-Spree-Kanal, um Unternehmen anzuziehen. Seit 2003 werden auf der gesamten Länge des Kanals (der Teil der transeuropäischen Netze (TEN) ist) Schleusen ausgebaut. Es gibt jedoch keinen Hinweis auf einen Kausalzusammenhang zwischen diesen Infrastrukturmaßnahmen und der Ansiedlung von Propapier oder auf die Gewährung eines selektiven Vorteils zugunsten von Propapier im Rahmen dieser Maßnahmen; ferner stimmt die Kommission Deutschland zu, dass die Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals Teil der erforderlichen regelmäßigen Instandhaltung des Kanals ist.
(155)
Die Kommission bestätigt daher ihre vorläufige Auffassung aus dem Einleitungsbeschluss, dass die Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals keinen selektiven Vorteil zugunsten von Propapier darstellt und keine staatliche Beihilfe beinhaltet.
5.1.4. Abwasserbehandlungsanlage
(156)
Die Kommission stellt fest, dass die Kapazität der bestehenden Abwasserbehandlungsinfrastruktur außerhalb des erweiterten Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal nur begrenzt ist. Die Restkapazität der bestehenden Abwasserbehandlungsanlage in Eisenhüttenstadt hätte lediglich noch den Bedarf eines kleinen zusätzlichen Investoren decken können, wäre im Falle der Ansiedlung eines größeren oder mehrerer kleiner Investoren in dem neuen Industriegebiet jedoch nicht mehr ausreichend gewesen.
(157)
Die Kommission stellt ferner fest, dass die TAZV-Abwasserbehandlungsanlage nicht eigens für Propapier errichtet worden ist. Der Bau war bereits im Rahmen anderer potenzieller Investitionen in den Jahren 2004-2006, lange vor der Ansiedlung von Propapier, geplant gewesen. Deutschland legte Beweise dafür vor, dass die Abwasserbehandlungsanlage bereits im Rahmen der wirtschaftlichen Erschließung des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal geplant worden war. Deutschland legte ferner Beweise für mehrere Werbekampagnen vor, um Investoren für das Erweiterungsareal des Industriegebiets am Oder-Spree-Kanal zu gewinnen, die bislang jedoch erfolglos verliefen, da die regionalen Behörden es bislang nicht geschafft haben, zusätzliche Investoren (neben Propapier, EnBW und 5N PV) anzuziehen.
(158)
Wenngleich die Abwasserbehandlungsanlage technisch - durch ihre anaerobe erste Reinigungsstufe - so gestaltet ist, dass sie hochbelastete Industrieabwässer wie die von Herstellern von Wellpappenrohpapier aus Altpapier behandeln kann, wäre eine anaerobe erste Reinigungsstufe auch für andere Nutzer interessant, die mit organischen Inhaltsstoffen hochbelastete Industrieabwässer produzieren, wie Unternehmen der Getränke- und Lebensmittelindustrie. Darüber hinaus bieten Wasserbehandlungsanlagen mit einer anaeroben ersten Reinigungsstufe für Industrieabwässer, die stark mit organischen Inhaltsstoffen belastet sind, zahlreiche wirtschaftliche und ökologische Vorteile.
(159)
Auch wenn die TAZV-Anlage in ihrer derzeitigen Größe hauptsächlich den Bedarf von Propapier deckt, wird sie auch - unter den gleichen Bedingungen - von den beiden anderen in dem Gebiet niedergelassenen Unternehmen genutzt. Ihre modulare Bauweise ermöglicht eine Erweiterung der Anlage zur Behandlung der Abwässer weiterer Nutzer. Auch ohne modulare Erweiterung bestehen derzeit Kapazitätsreserven von etwa [20-40] %, die für Abwässer weiterer Unternehmen genutzt werden können, wobei die aktuelle Gesamtkapazität bis auf das Doppelte erhöht werden könnte (siehe Erwägungsgründe 80 bis 84). Die Wasserbehandlungsanlage steht allen Nutzern diskriminierungsfrei offen (neue Investoren, die sich in dem Industriegebiet niederlassen, unterliegen einem Anschluss- und Benutzungszwang), und die Anlage kann auch Abwässer von nicht in der Papierindustrie tätigen Unternehmen behandeln.
(160)
Nach Auffassung der Kommission bedeutet die Tatsache, dass die TAZV-Anlage derzeit überwiegend (im Schnitt zu [ 70] % und höchstens zu [ 70] %) von Propapier genutzt wird, nicht unbedingt, dass es sich bei der Anlage um eine gewidmete Infrastruktur handelt, da ihre modulare Bauweise aus wirtschaftlicher Sicht in Zeiten begrenzter öffentlicher Haushaltsmittel sinnvoll ist. Im Gegensatz zur Behauptung des Beschwerdeführers zeigen die zur Verdopplung der Kapazität der TAZV-Anlage nötigen Kosten, die von Deutschland auf weniger als 50 % der Erstinvestitionskosten geschätzt werden, dass die modulare Bauweise der Anlage Größenvorteile ermöglicht.
(161)
Die Tatsache, dass die Regionalbeihilfe für die Errichtung der Anlage unter der Auflage gewährt wurde, dass sich ein Hauptinvestor (in diesem Fall Propapier) in dem Erweiterungsareal des Industriegebiets ansiedelt, wird von der Kommission als gute öffentliche Verwaltung knapper Ressourcen angesehen, da weder sinnvoll ist, mit der Errichtung einer großen öffentlichen Infrastruktur zu beginnen, bevor deren Nutzung gewährleistet ist, noch sie überzudimensionieren.
(162)
Das Argument, dass Papierwerke in der Regel über eigene Abwasserbehandlungsanlagen verfügen, kann durch die von Deutschland vorgelegten Zahlen ausgeräumt werden. Auch wenn einige Unternehmen der Papierindustrie wie auch in anderen Industriezweigen über eigene Abwasser(vor)behandlungsanlagen verfügen, weist dieser Umstand allein noch nicht darauf hin, dass in Fällen, in denen industrielle Nutzer die öffentliche Abwasserbehandlungsanlage verwenden, der Staat den Nutzern einen Vorteil einräumt, denn die Nutzer decken die Kosten im Laufe der Zeit durch die von ihnen gezahlten Gebühren.
(163)
Die Kommission gelangt daher zu dem Schluss, dass es sich bei der Abwasserbehandlungsanlage um allgemeine Infrastruktur handelt und der Zuschuss für die TAZV-Anlage somit keine Investitionsbeihilfe für Propapier darstellt. Anders als der Parkplatz, die Straße und der Oder-Spree-Kanal stellt der Betrieb der Abwasserbehandlungsanlage eine wirtschaftliche Tätigkeit dar, da ihr Betreiber eine Dienstleistung (Abwasserbehandlung) gegen ein Entgelt auf dem Markt anbietet. Die Kommission hat jedoch festgestellt, dass eine etwaige dem TAZV gewährte Beihilfe in jedem Fall eine bestehende Beihilfe darstellen würde (Erwägungsgründe 51 bis 57 des Einleitungsbeschlusses). Daher müssen etwaige Beihilfen zugunsten des TAZV im vorliegenden Beschluss nicht weiter geprüft werden.
(164)
Zusammenfassend kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die aus staatlichen Mitteln finanzierten Infrastrukturvorhaben im Erweiterungsareal des Industriegebiets, in dem das Werk von Propapier liegt, nicht ausschließlich für die Papierfabrik bestimmt und daher nicht als gewidmete Infrastruktur und nicht als staatliche Beihilfe zugunsten von Propapier einzustufen sind. Das heißt, dass diese geförderten Investitionen keine Einzelinvestition im Sinne der Randnummer 60 der Regionalbeihilfeleitlinien mit der regionalen Investitionsbeihilfe für das Papierwerk von Propapier bilden, die von der Kommission in ihrem abschließenden Beschluss in der Sache SA.23827 (2013/C) genehmigt wurde (siehe Fußnote 4). Somit bleibt die Würdigung der Investitionsbeihilfe für Propapier, die Gegenstand des genannten Beschlusses war, vom vorliegenden Beschluss unberührt.
5.2. SIND DIE ERMÄSSIGTEN GEBÜHREN FÜR DIE NUTZUNG DER ABWASSERBEHANDLUNGSANLAGE ALS STAATLICHE BEIHILFE ANZUSEHEN?
(165)
Im Hinblick auf das Argument Deutschlands, dass bei einer Maßnahme, die dem Betreiber im Rahmen einer von der Kommission nicht als Beihilfe eingestuften Regelung gewährt wurde, keine „Beihilfe“ an den Nutzer der betreffenden Infrastruktur weitergegeben werden könne, möchte die Kommission noch einmal darauf hinweisen, dass in der Entscheidung über die Beihilferegelung N 644e/02 keine Aussage darüber getroffen wurde, ob die für die Nutzung der Infrastruktur erhobenen Gebühren unter Umständen eine Beihilfe zugunsten der Nutzer der Infrastruktur darstellen. Die Kommission bleibt bei ihrer Feststellung aus dem Einleitungsbeschluss, dass ihr keine Gebührenregelung zur Kenntnis gebracht wurde, die für die im Rahmen der angemeldeten Regelung gewährten Zuschüsse gelten würde; daher kann die Entscheidung zur Genehmigung der Regelung nicht als Genehmigung für implizit zulässige Beihilfen angesehen werden, deren Rechtsgrundlage das Kommunalabgabengesetz wäre.
(166)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(167)
Das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe muss unabhängig davon festgestellt werden, 1) ob die EU-Wasserrahmenrichtlinie und die deutschen Rechtsvorschriften zur Umsetzung dieser Richtlinie eine vollständige Deckung der Kosten für die Bereitstellung der Abwasserbehandlungsdienste erfordern und 2) ob die Gebühren mit den Bestimmungen dieser Rechtsvorschriften im Einklang stehen. In anderen Worten können Maßnahmen, die sowohl mit der EU-Wasserrahmenrichtlinie als auch mit den geltenden deutschen Rechtsvorschriften im Einklang stehen, dennoch staatliche Beihilfen darstellen, wenn sämtliche Voraussetzungen des Artikels 107 Absatz 1 AEUV (siehe Erwägungsgrund 144) erfüllt sind.
Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit
(168)
Die für die Benutzung der Abwasserbehandlungsanlage zu zahlenden Gebühren werden im Einklang mit § 6 des Kommunalabgabengesetzes des Landes Brandenburg von der Gemeinde festgesetzt und erhoben. Werden die Gebühren so festgesetzt, dass sie unter denen liegen, die ein privater Investor erhoben hätte, so bedeutet dies einen Einnahmenverlust für die Gemeinde.
(169)
Daher würde die Maßnahme im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt, da das Einkommen der Gemeinde durch den Propapier gewährten Vorteil sinken würde.
(170)
Wird die Höhe der Gebühren so festgesetzt, dass einem Unternehmen daraus ein Vorteil entsteht, so wäre dies auch dem Staat zuzurechnen, da diese Festsetzung der Gebühren auf eine öffentliche Einrichtung - die Stadt Eisenhüttenstadt - zurückzuführen ist.
Wirtschaftlicher Vorteil
(171)
Wie im Einleitungsbeschluss (35) dargelegt, musste die Kommission prüfen, ob die von Propapier zu zahlenden Abwasserbehandlungsgebühren so festgelegt wurden, dass sie Propapier einen (selektiven) wirtschaftlichen Vorteil verschaffen.
(172)
Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichtshofs umfasst der Begriff des „Vorteils“ nicht nur positive Leistungen wie Subventionen, sondern auch Maßnahmen, die in verschiedener Form die Belastungen vermindern, die ein Unternehmen normalerweise zu tragen hat, und die somit zwar keine Subventionen im strengen Sinne des Wortes darstellen, diesen aber nach Art und Wirkung gleichstehen (36).
(173)
Wendet man dies auf den vorliegenden Fall an, so stellt sich die Frage, ob die von Propapier zu entrichtenden Abwasserbehandlungsgebühren niedriger sind als die Kosten, die ein vergleichbares Unternehmen unter normalen Marktbedingungen zu tragen hätte, d. h., ob die Höhe der Gebühren mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Wirtschaftsbeteiligten im Einklang steht. Um dies zu prüfen, gibt es nach Auffassung der Kommission zwei Möglichkeiten:
-
ein Vergleich des von Propapier gezahlten Preises mit einem Referenzpreis, der üblicherweise in dem betreffenden Mitgliedstaat für die Abwasserbehandlung erhoben wird;
-
eine Ex-ante-Rentabilitätsanalyse, die zeigt, dass ein privater Anbieter Gebühren in derselben Höhe erhoben hätte.
Referenzpreise
(174)
Angesichts der von Deutschland beschriebenen Organisation des Marktes (siehe Erwägungsgründe 112 bis 113) und in Anbetracht der Tatsache, dass (selbst private) Betreiber die Preise für ihre Dienstleistungen nicht frei festsetzen können, da die Preise gesetzlich (durch das KAG Brandenburg) vorgeschrieben sind, ist die Kommission der Auffassung, dass es nicht möglich ist, Referenzpreise zu ermitteln, die ein privater Betreiber unter normalen Marktbedingungen verlangt hätte.
(175)
Die Kommission stellt ferner fest, dass Deutschland Daten zu den Preisen vorgelegt hat, die andere Unternehmen aus der Branche, in der Propapier tätig ist, zahlen. Obwohl Deutschland geltend macht, dass die vorgelegten Referenzpreise Durchschnittspreise seien, die die vollen Kosten widerspiegeln, gibt es keinen Hinweis darauf, ob diese Gebühren staatliche Beihilfen beinhalten. Die Zweifel der Kommission an der Brauchbarkeit dieser Daten als Grundlage für einen Vergleich konnten nicht ausgeräumt werden. Dies ist vor allem darauf zurückzuführen, dass diese Preise nach Auffassung der Kommission unter Umständen verschiedene Kostenrealitäten widerspiegeln und nicht sicher ist, ob sie staatliche Beihilfen beinhalten.
Ex-ante-Rentabilitätsanalyse
(176)
Angesichts der fehlenden verlässlichen Marktreferenzwerte vertritt die Kommission die Auffassung, dass anhand einer anderen, allgemein anerkannten Standardbewertungsmethode festgestellt werden kann, ob ein Rechtsgeschäft zu marktüblichen Bedingungen erfolgt ist. Nach Auffassung der Kommission kann bei Infrastrukturen, die allen Nutzern offen stehen und keinem bestimmten Nutzer gewidmet sind, der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers/Wirtschaftsbeteiligten als erfüllt betrachtet werden, wenn die Nutzer der Infrastruktur von einem Ex-ante-Standpunkt aus betrachtet inkrementell zur Rentabilität des Betreibers beitragen (37).
(177)
Dies ist der Fall, wenn die Vereinbarung des Betreibers mit dem einzelnen Nutzer dem Betreiber ermöglicht, die Kosten aus der Vereinbarung mit einer angemessenen Gewinnmarge auf der Grundlage solider mittelfristiger Aussichten zu decken (38).
(178)
Darüber hinaus sollten bei dieser Analyse alle Einnahmen und alle erwarteten inkrementellen Kosten, die dem Betreiber im Zusammenhang mit den Tätigkeiten des betreffenden Nutzers entstehen, berücksichtigt werden (39).
(179)
Diese inkrementellen Kosten umfassen alle Ausgaben- bzw. Investitionskategorien, wie zum Beispiel inkrementelle Personal-, Ausrüstungs- und Investitionskosten, die durch die Präsenz des Nutzers entstehen (40). Hingegen sollten Kosten, die der Betreiber unabhängig von der Vereinbarung mit dem Nutzer in jedem Falle zu tragen hätte, nicht einbezogen werden.
(180)
Angesichts dieser Faktoren ist die Kommission der Auffassung, dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers/Wirtschaftsbeteiligten erfüllt ist, d. h., dass die ermäßigte Gebühr Propapier aus folgenden Gründen keinen Vorteil verschafft:
a)
Die Wasserbehandlungsanlage steht allen Nutzern offen und ist nicht Propapier gewidmet.
b)
Die von Propapier gezahlte Gebühr umfasst die Kosten für Betrieb, Erhaltung, Wartung, Personal und Abgabenverwaltung, kalkulatorische Abschreibungen sowie kalkulatorische Zinsen auf 20 % des in die Abwasserbehandlungsanlage investierten Eigenkapitals. Die Gebühr deckt somit alle inkrementellen Kosten ab, die dem Betreiber der Abwasserbehandlungsanlage im Zusammenhang mit den Tätigkeiten von Propapier entstehen.
(181)
Im Hinblick auf die angemessene Gewinnmarge, die neben den inkrementellen Kosten durch die Gebühren gedeckt werden soll, ist festzustellen, dass die Gebühren im vorliegenden Fall nicht nur die inkrementellen Kosten, sondern auch die kalkulatorischen Zinsen auf 20 % des investierten Eigenkapitals decken. Auch wenn dies nach dem oben definierten Ansatz zur Berechnung der inkrementellen Kosten nicht ausdrücklich als angemessener Gewinn festgelegt ist, stellt dies für den Betreiber doch ein zusätzliches Einkommen dar, wie es auch bei einem angemessenen Gewinn der Fall wäre.
(182)
Da die Gebühren Propapier keinen Vorteil verschaffen und somit keine staatliche Beihilfe darstellen, musste die Kommission nicht prüfen, ob sie eine bestehende Beihilfe (siehe Erwägungsgründe 123 bis 137) oder eine Betriebsbeihilfe (siehe Erwägungsgrund 26) darstellen oder ob eine solche Betriebsbeihilfe mit dem Binnenmarkt vereinbar wäre. Angesichts dieser Feststellung kann die Kommission auch die Frage offen lassen, ob eine Rückforderung der Gebühren (im Falle einer Einstufung als Betriebsbeihilfe) gegen den Grundsatz des Vertrauensschutzes und den Gleichbehandlungsgrundsatz verstoßen würde.
6. SCHLUSSFOLGERUNG
(183)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass weder die Errichtung der TAZV-Wasserbehandlungsanlage, der Bau des Parkplatzes, die neue Straße, noch die Erweiterung/Vertiefung des Oder-Spree-Kanals gewidmete Infrastrukturmaßnahmen darstellen.
(184)
Ferner gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass die für die Abwasserbehandlung erhobenen Gebühren keine staatliche Beihilfe darstellen. Der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers/Wirtschaftsbeteiligten ist erfüllt, und somit wird der Propapier PM2 GmbH kein wirtschaftlicher Vorteil verschafft -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Bei den von Deutschland umgesetzten Infrastrukturmaßnahmen handelt es sich nicht um der Propapier PM2 GmbH gewidmete Infrastruktur. Die vom TAZV von Propapier erhobenen Gebühren für die Nutzung der Abwasserbehandlungsanlage beinhalten keine staatliche Beihilfe. Daher stellen die Infrastrukturmaßnahmen und die Regeln zur Gebührenfestsetzung keine staatlichen Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV dar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Bundesrepublik Deutschland gerichtet.
Brüssel, den 1. Oktober 2014