KOMMISSIONENS GENNEMFØRELSESAFGØRELSE
af 2. april 2014
om undtagelse af visse tjenester i postsektoren i Østrig fra anvendelsen af Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester
(meddelt under nummer C(2014) 2093)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/184/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde,
under henvisning til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2004/17/EF af 31. marts 2004 om samordning af fremgangsmåderne ved indgåelse af kontrakter inden for vand- og energiforsyning, transport samt posttjenester (1), særlig artikel 30, stk. 5 og 6, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
(1)
Den 1. oktober 2013 fremsendte Österreichische Post AG (herefter kaldet »det østrigske postvæsen«) en anmodning til Kommissionen pr. e-mail i henhold til artikel 30, stk. 5, i direktiv 2004/17/EF. I overensstemmelse med artikel 30, stk. 5, første afsnit, i nævnte direktiv informerede Kommissionen de østrigske myndigheder herom ved brev af 18. oktober 2013. Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger fra de østrigske myndigheder pr. e-mail den 5. december 2013 og fra ansøgeren i e-mails af 4. november 2013, 28. november 2013, 10. januar 2014 og 13. januar 2014. Der blev modtaget yderligere oplysninger fra de østrigske myndigheder pr. e-mail den 18. december 2013 og fra ansøgeren pr. e-mail henholdsvis den 8. november 2013, 2. december 2013 og 14. januar 2014.
(2)
Anmodningen vedrører visse posttjenester samt visse andre tjenester end posttjenester, som det østrigske postvæsen leverer på Østrigs område. De pågældende tjenester er beskrevet på følgende måde i anmodningen:
a)
posttjenester for adresserede breve mellem erhvervskunder (i det følgende benævnt »B2B«) og mellem erhvervskunder og privatkunder (i det følgende benævnt »B2C«) på nationalt plan (»indenlandsk« og »indadgående«)
b)
posttjenester for adresserede breve mellem privatkunder (i det følgende benævnt »C2C«) og mellem privatkunder og erhvervskunder (i det følgende benævnt »C2B«) på nationalt plan (»indenlandsk« og »indadgående«)
c)
posttjenester for adresserede internationale (»udadgående«) breve B2B og B2C (i det følgende benævnt »B2X«) såvel som C2B og C2C (i det følgende benævnt »C2X«)
d)
posttjenester for adresserede reklamebreve på nationalt og internationalt plan
e)
posttjenester for adresseløse reklamebreve på nationalt og internationalt plan
f)
posttjenester for adresserede og adresseløse aviser
g)
forvaltningstjenester vedrørende mailroom
h)
værdiforøgende tjenester i forbindelse med elektroniske medier og som udelukkende udføres gennem sådanne medier
i)
filateli - særlige frimærker
j)
finansielle tjenesteydelser.
II. RETSGRUNDLAG
(3)
I henhold til artikel 30 i direktiv 2004/17/EF er kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udøvelse af de aktiviteter, som direktivet finder anvendelse på, ikke underlagt direktivet, hvis den pågældende aktivitet i den medlemsstat, hvor den udøves, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen er fri. Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af objektive kriterier under hensyntagen til den pågældende sektors særlige kendetegn. Adgangen til et marked betragtes som fri, hvis medlemsstaten har gennemført og anvender den relevante EU-lovgivning om åbning af en given sektor eller en del heraf. Lovgivningen er anført i bilag XI til direktiv 2004/17/EF, som for posttjenesters vedkommende henviser til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 97/67/EF (2).
(4)
Østrig har gennemført og anvender direktiv 97/67/EF, ændret ved Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2002/39/EF (3) og 2008/6/EF (4). Ingen af de tjenester, som er berørt af denne anmodning, var eneretsområder på tidspunktet for fremsættelsen af anmodningen. Da Østrig har nået den grad af markedsåbning, som den i bilag XI til direktiv 2004/17/EF opførte lovgivning indeholder bestemmelser om, bør markedsadgangen anses for at være fri, jf. artikel 30, stk. 3, første afsnit, i nævnte direktiv.
(5)
Om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, afgøres på grundlag af en række forskellige kriterier, hvoraf intet i sig selv er afgørende. Hvad angår de markeder, der er omfattet af denne beslutning, er hovedaktørernes markedsandel på et givet marked et af de kriterier, som bør tages i betragtning. Et andet kriterium kunne være koncentrationsgraden på disse markeder. Da de forskellige aktiviteter, der er omfattet af nærværende afgørelse, ikke er underlagt samme betingelser, bør der ved undersøgelsen af konkurrencesituationen tages hensyn til de forskellige forhold på de forskellige markeder.
(6)
Selv om snævrere eller bredere markedsafgrænsning kan overvejes i visse tilfælde, kan den nøjagtige afgrænsning af det relevante marked stå åben i denne afgørelse i det omfang resultatet af analysen bliver det samme, uanset om der anvendes en snæver eller bred afgrænsning.
(7)
Denne afgørelse indskrænker ikke anvendelsen af konkurrencereglerne. Navnlig svarer de kriterier og den metode, der anvendes til at vurdere, om en aktivitet er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, i henhold til artikel 30 i direktiv 2004/17/EF ikke nødvendigvis til dem, der anvendes til at foretage en vurdering efter traktatens artikel 101 eller 102 eller Rådets forordning (EF) nr. 139/2004 (5).
III. VURDERING
(8)
Det bør erindres, at målet med nærværende afgørelse er at fastslå, om de tjenester, der er omfattet af anmodningen, er undergivet konkurrencevilkår i et sådant omfang (på markeder, hvortil der er fri adgang, jf. artikel 30 i direktiv 2004/17/EF), at det også ved fravær af de disciplinerende detaljerede kontraktregler i direktiv 2004/17/EF sikres, at kontrakter vedrørende udøvelsen af de berørte aktiviteter vil blive indgået på en gennemsigtig, ikke-diskriminerende måde på grundlag af kriterier, der gør det muligt for køberne at finde den løsning, som generelt er den økonomisk mest fordelagtige.
(9)
I denne forbindelse skal det erindres, at de definerede produktmarkeder generelt er kendetegnet ved at have adskillige aktører. Ifølge de foreliggende oplysninger er ud af disse operatører dog kun det østrigske postvæsen en ordregivende myndighed, jf. direktiv 2004/17/EF. Indkøb foretaget af det østrigske postvæsens konkurrenter med henblik på udøvelse af de aktiviteter, der er berørt af denne afgørelse, er ikke omfattet af bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF. Følgelig vil markedsanalysen i forbindelse med denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, ikke fokusere på den generelle konkurrence på et givet marked, men det vil derimod blive vurderet, hvorvidt det østrigske postvæsens aktiviteter er undergivet almindelige konkurrencevilkår på markeder, hvortil adgangen ikke er begrænset.
(10)
Kommissionen har løbende haft den praksis (6), at markedet for postudbringning og alle segmenter heraf er af national karakter. Denne segmentering er hovedsageligt baseret på det forhold, at sådanne tjenester leveres på nationalt plan. Ansøgerens holdning er i overensstemmelse med denne Kommissionspraksis.
(11)
I betragtning af, at der for postudbringnings vedkommende ikke er tegn på en større eller mindre geografisk rækkevidde af markedet, anses det relevante geografiske marked, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, for at være Østrigs område, når det skal vurderes, om betingelserne i artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF er opfyldt.
(12)
Hvad angår andre tjenester end posttjenester, der er omfattet af denne anmodning, finder ansøgeren, at markederne er af national karakter. Da de tjenester, som anmodningen vedrører, er indenlandske tjenester, anses det relevante geografiske marked, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, for at være Østrigs område i forbindelse med denne afgørelse.
(13)
Kommissionen har i tidligere afgørelser fastslået, at markedet for postudbringning kan opdeles som følger:
a)
indenlandsk og grænseoverskridende post (7)
b)
indadgående grænseoverskridende posttjenester og udadgående grænseoverskridende posttjenester (8)
c)
erhvervspost og privatkunders post (9)
d)
adresserede og adresseløse forsendelser (10).
Posttjenester for adresserede breve B2X på nationalt plan (»indenlandsk« og »indadgående«)
(14)
Ifølge anmodningen består produktmarkedet for posttjenester for adresserede breve B2X hovedsagelig af transaktionsrelateret post og reklameforsendelser. Transaktionsrelateret post defineres som kommunikation mellem virksomheder eller mellem virksomheder og enkeltpersoner vedrørende igangværende kontrakter eller levering af varer og tjenester. Eksempler på transaktionsrelateret post omfatter fakturaer, der sendes af forsyningsvirksomheder, betalingsformer, månedlige kontoudtog fra banker, osv. I Østrig består 74 % af al transaktionsbaseret post af fakturaer eller finansielle oversigter (11). Fakturaer kan overføres elektronisk til modtagerne (e-fakturering) eller pr. postudbringning.
(15)
Ansøgeren hævder, at levering af erhvervspost er teknologineutralt, hvilket betyder, at begge leveringsformer - elektronisk post og postudbringning - tilhører det samme relevante marked. Denne påstand er ikke i overensstemmelse med Kommissionens praksis.
(16)
Under hensyntagen til den nuværende retlige og faktiske situation i Østrig blev de østrigske myndigheder opfordret (12) til at fremsætte deres holdning, hvad substitution mellem elektronisk post og postudbringning angår og mere præcist om afgrænsningen af det relevante produktmarked. De østrigske myndigheder var ikke i stand til at fremlægge yderligere oplysninger (13) til støtte for ansøgerens påstande.
(17)
Det bør bemærkes, at i henhold til EU's konkurrenceregler bør substituerbarhed blandt andet vurderes på baggrund af produkternes egenskaber, pris og anvendelsesformål.
(18)
Ansøgeren hævder, at udbredelsen af internet og bredbånd er meget høj i Østrig, hvilket giver mulighed for substitution af postudbringning med elektroniske kommunikationsmidler. For at være i stand til at sende og/eller modtage f.eks. en elektronisk faktura, der giver mulighed for en automatisk behandling, kan yderligere infrastruktur dog være nødvendig, især i forbindelse med B2B e-fakturaer. En sådan infrastruktur kan omfatte brug af en ekstern serviceudbyder eller en særlig intern applikation (14), brug af en elektronisk signatur, osv. Desuden kan e-fakturering ifølge Kommissionens oplysninger forbindes med en række værdiforøgende tjenester (f.eks. muliggør det automatisk behandling, finansiering af betalingen fra tredjepart - såkaldt forsyningskædefinansiering - osv.) og fordele (f.eks. reducerede omkostninger for både afsender og modtager, reduceret behandlings- og betalingstid, reducerede arkiveringsomkostninger og muliggør rabatter, hvis e-fakturering benyttes i stedet for papirsfakturaer, osv.). På baggrund af ovenstående fremgår det, at egenskaberne og den påtænkte anvendelse af papirbaserede fakturaer og e-fakturaer er meget forskellige.
(19)
Hvad angår e-fakturering, bemærker Kommissionen, at e-fakturering blev obligatorisk ved lov på føderalt plan i januar 2014 for erhvervslivets forbindelser til det offentlige. I dette tilfælde er substituerbarhedsspørgsmålet ikke relevant, idet afsenderen ikke har mulighed for at vælge postudbringning. Herudover kan der være andre lignende situationer, hvor e-fakturering de facto gøres obligatorisk efter at en stor kunde eller leverandør har anmodet herom (15).
(20)
Ansøgeren foretog en hypotetisk monopolisttestanalyse ved hjælp af oplysninger indsamlet fra 451 østrigske virksomheder gennem et spørgeskema. Spørgeskemaet omfattede en række indirekte spørgsmål for at finde frem til præferencerne for papirpost og elektronisk post ved hjælp af conjoint analyse-teknikker. Resultaterne indebærer, at en [… %] (16) portoforhøjelse ville mindske efterspørgslen for at sende breve med [… %]. Selv om disse resultater indebærer, at både papirpost og elektronisk post tilhører det samme relevante marked, er der visse tekniske aspekter af undersøgelsen, der rejser tvivl om gyldigheden af resultaterne. F.eks. er den række af egenskaber, der definerer produkterne, udvalgt på en måde, som kan føre til en vis skævvridning til fordel for elektroniske kommunikationsmidler. De kontroversielle antagelser synes ikke at blive anvendt i den relevante økonomiske litteratur om anvendelsen af conjoint analyse-teknikken, og det er ikke muligt at måle deres indvirkning på det anslåede fald på [… %].
(21)
Ansøgeren har også fremlagt diagrammer (17) over udviklingen i mængder og priser (18), der indikerer, at efterspørgslen er langt mindre følsom over for prisændringer, end spørgeskemaundersøgelsen angiver. For at tydeliggøre denne tilsyneladende modsætning blev ansøgeren bedt om at afgive de faktiske data, der blev anvendt til fremstilling af diagrammerne og til at kvantificere efterspørgslens prisfølsomhed. Ansøgeren beregnede ved hjælp af de faktiske data efterspørgslens prisfølsomhed til at ligge mellem [… %] og [… %], afhængigt af den anvendte teknik. Ikke desto mindre anvendte ansøgeren ikke klassiske økonometriske analyseteknikker (19) til at fremstille disse resultater. De foreløbige resultater af en særskilt analyse foretaget af vores tjenestegrene, der anvender de samme oplysninger samt standardiserede økonometriske teknikker fra den økonomiske litteratur for estimering af efterspørgslen, viser, at prisfølsomheden kan være så lav som [… %].
(22)
Der er derfor ikke robuste og afgørende beviser for, at elektronisk post og postudbringning faktisk er substitutter.
(23)
Kunder, både erhvervskunder og privatkunder, der ikke kan eller ikke er villige til at skifte til elektronisk kommunikation, vil fortsat være et segmenteret, konkurrenceneutraliseret marked, som formodentlig kun betjenes af ansøgeren. Det østrigske postvæsen har i øjeblikket langt det meste af markedet for papirpost (20). De faste omkostninger for markedsadgang og drift af det netværk, der kræves for at udbyde tjenesten, kan ses som en hindring for markedsadgang og konkurrence. Det østrigske postvæsens position anfægtes sandsynligvis ikke i en fremtidig situation med et vigende marked, hvor potentielle nye konkurrenter i forhold til de aktuelle markedsvilkår kunne forventes at have endnu sværere ved at opnå en fortjeneste på grund af størrelsen af de faste omkostninger, der skal dækkes. I den situation, der næsten er monopollignende, kan det ikke antages, at den etablerede nationale operatør vil have stærke incitamenter eller begrænsninger, der vil tvinge den til at optræde konkurrencemæssigt vedrørende indkøb af input.
(24)
Det østrigske postvæsen vil kunne vælte prisstigningerne over på kunderne (21), der i betragtning af deres iboende præference for postudbringning ikke vil have andet valg end at acceptere prisstigningen. Af samme grund garanterer det østrigske postvæsens klart dominerende stilling ikke, at potentielle omkostningsbesparelser vil blive væltet over på kunderne.
(25)
Ansøgerens påstand, at elektronisk post og postudbringning tilhører det samme relevante marked, kan derfor ikke anerkendes.
(26)
Mens en vigtig virkning af den stigende anvendelse af elektroniske kommunikationsmidler er en mindskelse af brevmarkedets samlede størrelse, kan det ikke konkluderes, at elektronisk kommunikation indførte direkte konkurrence inden for postudbringningsmarkedet.
(27)
Der kan yderligere sondres på baggrund af modtagertypen inden for B2X-segmentet mellem leverancer til erhvervskunder (B2B) og til privatkunder (B2C), idet B2C-levering kræver et mere fintmasket net end B2B-levering.
(28)
Ikke desto mindre ser det ud til, at i begge tilfælde (hvis B2B og B2C anses for at være særskilte markeder eller blot et marked B2X) ville resultatet af vurderingen af konkurrencesituationen være det samme.
(29)
Ansøgeren har den holdning, at posttjenester for adresserede brevforsendelser B2X indenlandsk og indadgående (22) er del af det samme marked. Da resultatet af vurderingen ville være det samme, uanset om de betragtes særskilt, eller som om de er på det samme marked, vil der ikke blive taget hensyn til denne sondring i denne afgørelse, og den nøjagtige afgrænsning af det relevante marked vil stå åbent i denne henseende.
(30)
På grundlag af ovennævnte oplysninger kan det i forbindelse med denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, antages, at det relevante produktmarked er markedet for posttjenester for adresserede breve B2X, mens den nøjagtige afgrænsning af det relevante marked kan stå åben.
(31)
I henhold til de foreliggende oplysninger (23) har det østrigske postvæsen en meget stærk position på markedet med en skønnet markedsandel på [… %].
(32)
Kommissionen bemærker, at postmarkedet har været fuldstændig liberaliseret fra januar 2011 i tråd med direktiv 2008/6/EF, og at liberaliseringen hidtil har ført til, at konkurrenterne opnåede en samlet anslået markedsandel på blot [… %] selv i segmentet med den største konkurrence (B2X adresserede brevtjenester).
(33)
Det kan derfor ikke konkluderes, at de tjenester, der her er tale om, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår i Østrig. Artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF finder derfor ikke anvendelse på kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udøvelse af en af disse aktiviteter i Østrig.
Posttjenester for adresserede breve C2X på nationalt plan (»indenlandsk« og »indadgående«)
(34)
Ansøgeren hævder også, at begge forsendelsesmetoder, elektronisk post og postudbringning, tilhører samme marked for så vidt angår posttjenesterne for adresserede brevforsendelser C2X. Den påstand er ikke i overensstemmelse med Kommissionens praksis.
(35)
De østrigske myndigheder blev opfordret (24) til at fremsætte deres holdning med hensyn til substitution mellem elektronisk post og postudbringning, hvad adresserede brevforsendelser C2X angår, og mere præcist om afgrænsningen af det relevante produktmarked. De østrigske myndigheder var ikke i stand til at fremlægge yderligere oplysninger (25) til støtte for ansøgerens påstande.
(36)
Ansøgeren hævder, at udbredelsen af internet og bredbånd er meget høj i Østrig, hvilket giver mulighed for substitution af postudbringning med elektroniske kommunikationsmidler. Ifølge en nylig undersøgelse (26) bruger næsten 30 % af befolkningen i Østrig dog aldrig internettet, ca. 55 % af befolkningen bruger ikke internetbanker, og 75 % udfylder ikke administrative formularer online.
(37)
Ansøgeren fremlagde ikke nogen yderligere empiriske beviser til støtte for sine påstande og til at påvise substituerbarheden.
(38)
Under hensyntagen til ovenstående kan det ikke konkluderes, at elektronisk post og postudbringning for adresserede breve C2X tilhører det samme relevante marked.
(39)
Med henblik på denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, kan det antages, at det relevante produktmarked er posttjenester for adresserede breve C2X.
(40)
I henhold til de foreliggende oplysninger (27) havde det østrigske postvæsen en markedsandel på omkring [… %].
(41)
Markedet har været fuldt ud liberaliseret siden januar 2011 i tråd med direktiv 2008/6/EF. Kommissionen konstaterer, at liberaliseringen hidtil kun har ført til, at konkurrenterne har opnået en samlet skønnet markedsandel på blot [… %].
(42)
Det kan derfor ikke konkluderes, at de tjenester, der her er tale om, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår i Østrig. Artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF finder derfor ikke anvendelse på kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udøvelse af en af disse aktiviteter i Østrig.
Grænseoverskridende posttjenester for adresserede (»udadgående«) B2X- og C2X-breve
(43)
Ansøgeren hævder, at også for dette marked er leveringsformen for den grænseoverskridende post teknologineutral, og at tjenester for elektronisk post og postudbringning tilhører det samme relevante marked. Grundet de samme årsager beskrevet i forbindelse med postudbringning af indenlandske og indadgående adresserede breve B2X og C2X kan denne påstand ikke accepteres.
(44)
Kommissionens tidligere afgørelser (28) skelner mellem indadgående grænseoverskridende posttjenester og udadgående grænseoverskridende posttjenester.
(45)
Som beskrevet i betragtning 29 blev indadgående posttjenester, hvad denne afgørelse angår, anset for at være en del af det indenlandske marked for posttjenester for adresserede forsendelser for henholdsvis B2X og C2X. Kun udadgående posttjenester vil derfor blive betragtet som det relevante marked.
(46)
Konkurrencen om grænseoverskridende breve er meget forskellig for privatpersoner og virksomheder. Privatpersoner har generelt ikke noget reelt valg, andet end at sende international post med deres nationale forsyningspligtige udbyder. Mængderne sendt af privatpersoner er generelt for små til at tilskynde nye virksomheder til at gå ind på markedet.
(47)
Det bemærkes, at konkurrencesituationen også afhænger af størrelsen og bestanden i hver by på grund af det forhold, at grænseoverskridende tjenesteydere ikke opretholder et landsdækkende netværk, der giver adgang til deres tjenester, men generelt indsamler post direkte hos kunden.
(48)
Kommissionens hidtidige praksis (29) sondrede mellem markedet for grænseoverskridende posttjenester for adresserede B2X-breve og markedet for grænseoverskridende posttjenester for adresserede C2X-breve.
(49)
Der er i forbindelse med denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, ingen tegn på, at situationen er en anden i Østrig, hvorfor to særskilte produktmarkeder vil blive betragtet, nemlig grænseoverskridende posttjenester for udadgående adresserede B2X-breve og grænseoverskridende posttjenester for udadgående adresserede C2X-breve.
(50)
Det østrigske postvæsen kunne ikke give detaljerede oplysninger (30) om dets relevante andele af hvert marked, eller dets væsentligste konkurrenters markedsandele. I mangel af oplysninger om omfanget af konkurrencen på hvert af disse markeder er det ikke muligt at konkludere, at betingelserne for indrømmelse af en undtagelse i henhold til artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF for grænseoverskridende posttjenester for udadgående adresserede B2X-breve og for grænseoverskridende posttjenester for udadgående adresserede C2X-breve i Østrig, er opfyldt. Artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF finder derfor ikke anvendelse på kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udøvelse af en af disse aktiviteter i Østrig.
Posttjenester for adresserede reklamebreve på nationalt og internationalt plan
(51)
Adresserede reklameforsendelser defineres som post, der udelukkende består af reklame-, markedsførings eller pr-materiale, og som indeholder en identisk meddelelse. Den form for reklameforsendelser, som kan være rettet til virksomheder eller privatpersoner, skal være påført kundens navn og adresse, og kunden skal have samtykket i at modtage disse oplysninger.
(52)
Ansøgeren hævder, at markedet for adresserede reklameforsendelser kan indgå i markedet for B2X-posttjenester for adresserede breve, men fremlagde ingen empirisk dokumentation herfor. Ansøgerens påstand er ikke i overensstemmelse med Kommissionens beslutning 2007/564/EF (31).
(53)
Med henblik på denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, kan det antages, at det relevante produktmarked er posttjenester for adresserede reklamebreve.
(54)
Ifølge ansøgeren (32) var dets markedsandel for adresserede reklamebreve [… %].
(55)
Postmarkedet for adresserede reklamebreve har været liberaliseret fuldt ud siden januar 2011. Kommissionen konstaterer, at liberaliseringen hidtil har ført til, at konkurrenterne har opnået en samlet skønnet markedsandel på blot [… %].
(56)
Det kan derfor ikke konkluderes, at de tjenester, der her er tale om, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår i Østrig. Artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF finder derfor ikke anvendelse på kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udøvelse af en af disse aktiviteter i Østrig.
Posttjenester for adresseløse reklamebreve, både nationalt og internationalt
(57)
Adresseløse reklameforsendelser er karakteriseret ved, at de ikke er påført særlige bestemmelsesadresser. Det er uopfordrede reklameforsendelser, der opfylder visse kriterier såsom: ensartet vægt, format, indhold og udformning til distribution til en gruppe modtagere.
(58)
Ansøgeren definerer det relevante produktmarked for adresseløse reklamer som omfattende annoncer i andre medier såsom reklamer i dagblade samt ugentlige regionale aviser. Udgangspunktet var, at den østrigske karteldomstol i 2009 anerkendte (33), at begge (direkte reklamer og adresseløse reklamer) kan betragtes som en del af det samme relevante marked for gratis omdelte aviser. Karteldomstolen anerkendte dog kun substituerbarheden for store kunder (f.eks. store detailhandlere) og foretog flere sondringer med hensyn til det relevante geografiske marked (afhængig af hvilken type reklamekampagne, der er blevet anvendt: lokal, regional og national).
(59)
Ansøgeren ekstrapolerede den konklusion til alle aviser og indikerede, at levering af gratis/adresseløse forsendelser konkurrerer med reklamer i alle dagblade. Ansøgeren foretog en hypotetisk monopolisttestanalyse ved hjælp af oplysninger indsamlet fra 248 østrigske virksomheder gennem et spørgeskema. Resultaterne af testen blev behørigt overvejet. Ansøgerens vidtrækkende fortolkning af afgørelsen fra den østrigske karteldomstol er dog ikke i overensstemmelse med Kommissionens praksis (34), ifølge hvilken forskellige medier (elektronisk, TV, radio eller trykt) supplerer hinanden snarere end erstatter hinanden.
(60)
De østrigske myndigheder blev opfordret (35) til at fremsætte deres synspunkter, hvad angår den foreslåede markedsafgrænsning for markedet for adresseløse reklamer under hensyntagen til ovennævnte karteldomstolsafgørelse og den nuværende retlige og faktiske situation i Østrig. De østrigske myndigheder var ikke i stand til at fremlægge yderligere oplysninger (36) til støtte for ansøgerens påstande.
(61)
De oplysninger, der foreligger for Kommissionen, er derfor ikke afgørende nok til at støtte den markedsdefinition, som foreslås af ansøgeren.
(62)
Derfor defineres det relevante produktmarked i denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, som posttjenester for adresseløse reklamebreve.
(63)
Ifølge ansøgeren (37) var markedsandelen for adresseløse reklamebreve på [… %]. Ansøgeren kunne ikke fremlægge sine vigtigste individuelle konkurrenters markedsandele. Ifølge de oplysninger, der er til rådighed, har de fleste af konkurrenterne dog ikke national dækning.
(64)
Det kan derfor ikke konkluderes, at de tjenester, der her er tale om, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår i Østrig. Artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF finder derfor ikke anvendelse på kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udøvelse af en af disse aktiviteter i Østrig.
Posttjenester for standardudbringning af adresserede og adresseløse aviser
(65)
Beslutning 2007/564/EF sondrede mellem udbringning af aviser tidligt om morgenen og standardudbringning.
(66)
Ansøgeren er ikke aktiv vedrørende tidlig udbringning af aviser (38), men er aktiv vedrørende standardudbringning af aviser.
(67)
Med henblik på denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, er det relevante produktmarked posttjenester vedrørende standardudbringning af adresserede og adresseløse aviser.
(68)
Det østrigske postvæsen har en andel på [… %] af dette marked (39). De største konkurrenter er nationale eller regionale netværker organiseret af forlagene, som bringer adresserede og adresseløse aviser ud til husholdningerne. Disse konkurrenter har dog kun en samlet markedsandel på i alt [… %].
(69)
Det kan derfor ikke konkluderes, at de tjenester, der her er tale om, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår i Østrig. Artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF finder derfor ikke anvendelse på kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udøvelse af en af disse aktiviteter i Østrig.
Forvaltningstjenester vedrørende mailroom
Mailroomtjenester (»mailroomforvaltning«)
(70)
Forvaltning af mailroom giver kunderne en løsning til håndtering af post i en organisation. Afhængigt af den relevante efterspørgsel udarbejdes der skræddersyede løsninger, der omfatter outsourcing af individuelle aktiviteter eller endog hele postbehandlingen.
(71)
Markedet for mailroomtjenester omfatter alle tjenester, der hjælper med den interne postbehandling i en virksomhed. Disse interne processer overdrages ofte til tredjeparter for at øge effektiviteten, og disse tredjeparter kombinerer dem ofte med yderligere aktiviteter for at udnytte kapaciteten af de personer, der udfører denne aktivitet, i det bedst mulige omfang. Det er derfor, at der ud over postbehandlingstjenesterne ydes forskellige kontortjenester som f.eks. scanning, kopiering og telefontjenester.
(72)
Mailroomtjenester kan ydes i form af vikarpersonale eller tjenesteydelseskontrakter. Markedet omfatter derfor udførelse af aktiviteter i form af aftaler om tjenester samt vikarpersonale. Ansøgeren leverer disse tjenester i form af tjenesteydelseskontrakter.
(73)
På baggrund af markedsdefinitioner af mailroomforvaltningstjenester baseret på de foregående afsnit, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, havde det østrigske postvæsen en markedsandel på [… %] i 2010, [… %] i 2011 og [… %] i 2012 ifølge anmodningen (40).
(74)
De to væsentligste konkurrenters kumulerede markedsandel var [… %] i 2010 og 2011 og [… %] i 2012. Med den størrelse kan de udøve et væsentligt konkurrencemæssigt pres på det østrigske postvæsen.
(75)
De i de foregående to betragtninger omhandlede faktorer skal derfor tolkes som en indikator for, at det østrigske postvæsen er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
Trykkerivirksomhed
(76)
Trykkerivirksomhed defineres som trykning, kuvertering, logistik og forarbejdning af materialer, der er behov for i forbindelse med tilbagevendende forretningsprocesser (fakturaer, påmindelser, postforsendelser, læseprotokoller og lønsedler).
(77)
For at øge omkostningseffektiviteten outsourcer virksomheder ofte sådanne interne processer til tredjeparter.
(78)
Der er et marked for elektronisk og digital trykteknik, hvor kunden fremsender trykdata elektronisk, og alle yderligere tjenester for trykning, falsning, kuvertering mv. leveres af tjenesteudbyderen. På denne måde har kunden ikke behov for at købe de maskiner, der kræves for sådanne tjenester.
(79)
På baggrund af markedsdefinitioner af trykketjenester baseret på de foregående afsnit, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, havde det østrigske postvæsen en markedsandel på [… %] i 2010 og 2011 og [… %] i 2012 ifølge anmodningen (41).
(80)
Det relevante østrigske marked er meget fragmenteret. Et stort antal virksomheder er aktive på dette marked. Der er imidlertid kun én konkurrent med en markedsandel på over [… %].
(81)
De i de foregående to betragtninger omhandlede faktorer skal derfor tolkes som en indikator for, at det østrigske postvæsen er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
Værdiforøgende tjenester i forbindelse med elektroniske medier og som udelukkende udføres gennem sådanne medier
Salg af adresser, data og sammenligningstjenester (»handel med adresser«)
(82)
Ansøgeren yder en række tjenester vedrørende adresseoplysninger til virksomheder, som ønsker at have bedre oplysninger om deres kunders adresser.
(83)
På baggrund af markedsdefinitioner for handel med adresser baseret på de foregående afsnit, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, havde det østrigske postvæsen en markedsandel på [… %] i 2010, [… %] i 2011 og [… %] i 2012 ifølge de tilgængelige oplysninger (42). Den største konkurrent havde en markedsandel på [… %], der har været støt stigende siden 2010.
(84)
De ovenstående faktorer skal derfor tolkes som en indikator for, at det østrigske postvæsen er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
Elektronisk post
(85)
Det østrigske postvæsen er aktiv på markedet for elektronisk kommunikation, hvor det yder tjenester såsom forsendelsesmodul (»dispatch module«) (fuldautomatisk og sikker udlevering af skriftlige dokumenter til enkeltpersoner), e-fakturering og e-lønsedler (lønsedler produceret direkte fra lønregnskabssystemet og gjort tilgængelig for arbejdstagerne gennem internetbanking). Den væsentligste forretningsaktivitet på markedet for elektronisk post består af e-fakturaer.
(86)
På baggrund af markedsdefinitioner for elektronisk post baseret på de foregående afsnit, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, havde ansøgeren en markedsandel på [… %] i 2010, [… %] i 2011 og [… %] i 2012 ifølge de tilgængelige oplysninger (43).
(87)
De ovenstående faktorer skal derfor tolkes som en indikator for, at det østrigske postvæsen er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
Filatelitjenester
(88)
I denne afgørelse og i overensstemmelse med Kommissionens tidligere praksis (44) defineres filatelitjenester som »salg af frimærker og hermed beslægtede produkter hovedsagelig til filatelister og i et begrænset omfang som gaver og souvenirs«.
(89)
Det østrigske postvæsen er den virksomhed, der er ansvarlig for at udstede nye særlige østrigske frimærker. Udenlandske postbefordrende virksomheder udsteder også særlige frimærker på det filatelistiske marked. Det filatelistiske marked er imidlertid ikke begrænset til udstedelse af nye særlige frimærker, men omfatter også frimærkehandel foretaget af auktionshuse, frimærkeforhandlere og internetsalg og -auktioner.
(90)
Det østrigske postvæsens skønnede (45) andel af det samlede marked for filatelitjenester, en markedsdefinition, der ikke indskrænker anvendelsen af konkurrencereglerne, udgjorde [… %] i 2010, [… %] i 2011 og [… %] i 2012.
(91)
Denne faktor bør derfor anses som en indikator for, at filatelitjenester er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
Finansielle tjenester
(92)
I henhold til artikel 6, stk. 2, litra c), i direktiv 2004/17/EF dækkes udførelse af finansielle tjenester, som defineret i fjerde led af omtalte litra c), kun af direktivet, for så vidt som sådanne tjenester udføres af organer, der også udfører posttjenester som defineret i litra b) i omtalte bestemmelse.
(93)
Det østrigske postvæsen omfatter følgende finansielle tjenester:
a)
på egne vegne: betalingstjenester - inddrivelse af penge (ved udlevering af pakker, »Nachname«, og inkassovirksomhed ved personalet, der udbringer post, »Postauftrag«)
b)
på vegne af Bank fur Arbeit undWirtschaft und Österreichische Postsparkasse Aktiengesellschafts (BAWAG PSK) og gennem dennes konto: hævning og opsparing af kontanter.
(94)
I overensstemmelse med Kommissionens praksis (46) antages det for så vidt det angår denne afgørelse, og uden at det indskrænker konkurrencelovgivningen, at de relevante produktmarkeder er betalingstjenester, kontanthævningstjenester og tjenester for formidling af opsparingskonti.
(95)
Det østrigske postvæsen yder betalingstjenester på egne vegne som anført i litra a) i betragtning 93. Det østrigske postvæsen har en markedsandel på under [… %], og i leveringen af disse tjenester konkurrerer det med betalingstjenester, der udbydes af banker og finansielle institutioner, som kan udøve et betydeligt konkurrencemæssigt pres på det østrigske postvæsen.
(96)
Disse faktorer bør derfor opfattes som en indikator for, at betalingstjenester, der ydes af det østrigske postvæsen på egne vegne, er direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår.
(97)
Det østrigske postvæsen kunne ikke angive (47) sine markedsandele og markedsandelene for sine vigtigste konkurrenter vedrørende de tjenester, der ydes på vegne af BAWAG PSK, nemlig hævning og opsparing af kontanter.
(98)
I mangel af oplysninger om omfanget af konkurrencen på hvert af de produktmarkeder for tjenester, der ydes på vegne af BAWAG PSK, er det ikke muligt at konkludere, at betingelserne for indrømmelse af en undtagelse i henhold til artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF er opfyldt. Artikel 30, stk. 1, i dette direktiv finder derfor ikke anvendelse på kontrakter, der indgås med henblik på at muliggøre udøvelse af en af disse aktiviteter i Østrig.
IV. KONKLUSIONER
(99)
På baggrund af de faktorer, der er gennemgået i betragtning 2-98, bør betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF, anses for at være opfyldt, hvad angår følgende tjenester i Østrig.
a)
forvaltningstjenester vedrørende mailroom
b)
værdiforøgende tjenester i forbindelse med elektroniske medier og som udelukkende udføres med sådanne medier
c)
filatelitjenester
d)
betalingstjenester, der ydes på egne vegne.
(100)
Da betingelsen om fri adgang til markedet må anses for at være opfyldt, bør direktiv 2004/17/EF ikke finde anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter, hvis formål er at muliggøre udøvelsen af de tjenester, der er anført i betragtning 99, litra a) -d), i Østrig, eller når der afholdes projektkonkurrencer med henblik på udøvelsen af sådanne aktiviteter i Østrig.
(101)
Denne afgørelse bygger på de retlige og faktiske forhold fra oktober 2013 til januar 2014, som de fremgår af de oplysninger, som er indgivet af det østrigske postvæsen og de østrigske myndigheder. Den kan ændres, hvis større ændringer af de retlige og faktiske forhold medfører, at betingelserne for at anvende artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF ikke længere er opfyldt.
(102)
Ikke desto mindre bør det anses, at betingelsen om, at den pågældende aktivitet skal være direkte undergivet almindelige konkurrencevilkår, jf. artikel 30, stk. 1, i direktiv 2004/17/EF, ikke er opfyldt, for så vidt angår de andre aktiviteter omfattet af det østrigske postvæsens ansøgning, på Østrigs område.
(103)
Eftersom nogle indenlandske tjenester omfattet af denne anmodning fortsat er omfattet af direktiv 2004/17/EF, skal det erindres, at indkøbskontrakter, der omfatter flere forskellige aktiviteter, bør behandles i overensstemmelse med artikel 9 i direktiv 2004/17/EF. Det betyder, at når en ordregivende myndighed gennemfører »blandede« indkøbskontrakter, dvs. indkøbskontrakter om udøvelse af både aktiviteter, der er undtaget fra anvendelsen af direktiv 2004/17/EF, og aktiviteter, der ikke er undtaget, skal der tages hensyn til de aktiviteter, som kontrakten primært tager sigte på. I tilfælde af sådanne blandede indkøbskontrakter, hvor formålet primært er at støtte aktiviteter, der ikke er undtaget, skal bestemmelserne i direktiv 2004/17/EF anvendes. Hvis det ikke er muligt objektivt at afgøre, hvilken aktivitet der udgør kontraktens hovedgenstand, tildeles kontrakten efter reglerne i artikel 9, stk. 2 og 3, i direktiv 2004/17/EF.
(104)
Foranstaltningerne i denne afgørelse er i overensstemmelse med udtalelse fra Det Rådgivende Udvalg for Offentlige Aftaler -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Direktiv 2004/17/EF finder ikke anvendelse, når ordregivere indgår kontrakter med henblik på at muliggøre levering af følgende tjenester i Østrig:
a)
forvaltningstjenester vedrørende mailroom
b)
værdiforøgende tjenester i forbindelse med elektroniske medier og som udelukkende udføres med sådanne medier
c)
filatelitjenester
d)
betalingstjenester, der ydes på egne vegne.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Østrig.
Udfærdiget i Bruxelles, den 2. april 2014.
DURCHFÜHRUNGSBESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 2. April 2014
zur Ausnahme bestimmter Dienste des Postsektors in Österreich von der Anwendung der Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 2093)
(Nur der deutsche Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/184/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union,
gestützt auf die Richtlinie 2004/17/EG des Europäischen Parlaments und des Rates vom 31. März 2004 zur Koordinierung der Zuschlagserteilung durch Auftraggeber im Bereich der Wasser-, Energie- und Verkehrsversorgung sowie der Postdienste (1), insbesondere auf Artikel 30 Absätze 5 und 6,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. SACHVERHALT
(1)
Am 1. Oktober 2013 übermittelte die Österreichische Post AG. (im Folgenden „Österreichische Post“) der Kommission per E-Mail einen Antrag gemäß Artikel 30 Absatz 5 der Richtlinie 2004/17/EG. Gemäß Artikel 30 Absatz 5 Unterabsatz 1 unterrichtete die Kommission die österreichischen Behörden mit Schreiben vom 18. Oktober 2013 davon. Mit E-Mail vom 5. Dezember 2013 forderte die Kommission zusätzliche Informationen von den österreichischen Behörden und mit E-Mails vom 4. November 2013, 28. November 2013, 10. Januar 2014 und 13. Januar 2014 vom Antragsteller an. Die zusätzlichen Informationen wurden von den österreichischen Behörden mit E-Mail vom 18. Dezember 2013 sowie vom Antragsteller mit E-Mails vom 8. November 2013, 2. Dezember 2013 und 14. Januar 2014 übermittelt.
(2)
Der Antrag betrifft bestimmte Postdienste sowie bestimmte andere Dienste als Postdienste, die die Österreichische Post im Hoheitsgebiet Österreichs bereitstellt. Bei den im Antrag genannten Diensten handelt es sich um die folgenden:
a)
Postdienste für adressierte Briefe zwischen Geschäftskunden (im Folgenden „B2B“) sowie zwischen Geschäftskunden und Privatkunden (im Folgenden „B2C“) auf nationaler Ebene („inländische“ und „eingehende“ Briefe);
b)
Postdienste für adressierte Briefe zwischen Privatkunden (im Folgenden „C2C“) sowie zwischen Privatkunden und Geschäftskunden (im Folgenden „C2B“) auf nationaler Ebene („inländische“ und „eingehende“ Briefe);
c)
Postdienste für adressierte internationale („abgehende“) B2B- und B2C-Briefe (im Folgenden „B2X“) sowie C2B- und C2C-Briefe (im Folgenden „C2X“);
d)
Postdienste für adressierte Werbesendungen auf nationaler und internationaler Ebene;
e)
Postdienste für unadressierte Werbesendungen auf nationaler und internationaler Ebene;
f)
Postdienste für adressierte und unadressierte Zeitungen;
g)
Managementdienste für Poststellen;
h)
Mehrwertdienste im Zusammenhang mit elektronischen Medien, die gänzlich von diesen Medien erbracht werden;
i)
Philatelie - Sondermarken;
j)
Finanzdienstleistungen.
II. RECHTLICHER RAHMEN
(3)
Nach Artikel 30 der Richtlinie 2004/17/EG fallen Aufträge, die die Ausübung einer von der Richtlinie 2004/17/EG erfassten Tätigkeit ermöglichen sollen, nicht unter diese Richtlinie, wenn die Tätigkeit in dem Mitgliedstaat, in dem sie ausgeübt wird, auf Märkten mit freiem Zugang unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, wird anhand objektiver Kriterien unter Berücksichtigung der besonderen Merkmale des betreffenden Sektors ermittelt. Der Zugang zu einem Markt gilt als frei, wenn der betreffende Mitgliedstaat die einschlägigen Vorschriften des EU-Rechts, durch die ein bestimmter Sektor oder ein Teil davon für den Wettbewerb geöffnet wird, umgesetzt hat und anwendet. Diese Rechtsvorschriften sind in Anhang XI der Richtlinie 2004/17/EG aufgeführt, der bezüglich der Postdienste auf die Richtlinie 97/67/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (2) verweist.
(4)
Österreich hat die Richtlinie 97/67/EG in der durch die Richtlinie 2002/39/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (3) und die Richtlinie 2008/6/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (4) geänderten Fassung umgesetzt und wendet sie an. Keiner der Dienste, auf die sich dieser Antrag bezieht, war zum Zeitpunkt des Antrags reserviert. Da Österreich den Marktöffnungsgrad erreicht hat, der in den in Anhang XI der Richtlinie 2004/17/EG aufgeführten Rechtsvorschriften vorgesehen ist, sollte der Zugang zum Markt gemäß Artikel 30 Absatz 3 Unterabsatz 1 dieser Richtlinie als frei gelten.
(5)
Ob eine Tätigkeit auf einem bestimmten Markt unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, sollte anhand verschiedener Kriterien beurteilt werden, von denen keines für sich genommen den Ausschlag gibt. Hinsichtlich der Märkte, die dieser Beschluss betrifft, ist der Marktanteil der Hauptakteure auf einem Markt ein Kriterium, das berücksichtigt werden sollte. Ein weiteres Kriterium könnte der Konzentrationsgrad auf diesen Märkten sein. Da die Bedingungen für die einzelnen Tätigkeiten, für die dieser Beschluss gilt, unterschiedlich sind, sollte die Prüfung der Wettbewerbslage die unterschiedlichen Situationen auf verschiedenen Märkten berücksichtigen.
(6)
Wenngleich in bestimmten Fällen eine engere oder eine weitere Marktdefinition in Betracht kommen könnte, kann die genaue Definition des relevanten Marktes für die Zwecke dieses Beschlusses offen gelassen werden, da das Ergebnis der Analyse unabhängig davon, ob sie sich auf eine eng oder eine weit gefasste Definition stützt, gleich bleibt.
(7)
Dieser Beschluss lässt die Anwendung der Wettbewerbsvorschriften unberührt. Insbesondere sind die Kriterien und Methoden zur Bewertung gemäß Artikel 30 der Richtlinie 2004/17/EG, ob eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, nicht notwendigerweise identisch mit denjenigen, die für eine Beurteilung nach Artikel 101 oder 102 AEUV oder der Verordnung (EG) Nr. 139/2004 des Rates (5) über die Kontrolle von Unternehmenszusammenschlüssen (im Folgenden „Fusionskontrollverordnung“) verwendet werden.
III. WÜRDIGUNG
(8)
Es sei daran erinnert, dass mit diesem Beschluss festgestellt werden soll, ob die Dienstleistungen, auf die sich der Antrag bezieht, (auf Märkten mit freiem Zugang im Sinne von Artikel 30 der Richtlinie 2004/17/EG) bis zu einem Grad dem Wettbewerb ausgesetzt sind, der gewährleistet, dass die Auftragsvergabe im Rahmen der betroffenen Tätigkeiten transparent, diskriminierungsfrei und auch ohne die Disziplin, die durch die in der Richtlinie 2004/17/EG festgelegten detaillierten Vorschriften für die Auftragsvergabe bewirkt wird, auf der Grundlage von Kriterien durchgeführt wird, anhand deren die Auftraggeber die wirtschaftlich günstigste Lösung ermitteln können.
(9)
In diesem Zusammenhang sei darauf hingewiesen, dass die vorstehend definierten Produktmärkte sich generell durch eine hohe Anzahl von Betreibern auszeichnen. Nach den verfügbaren Informationen ist davon jedoch lediglich die Österreichische Post ein Auftraggeber im Sinne der Richtlinie 2004/17/EG. Die Auftragsvergabe der Wettbewerber der Österreichischen Post unterliegt für die Zwecke der Ausübung der von diesem Beschluss betroffenen Tätigkeiten nicht der Richtlinie 2004/17/EG. Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Wettbewerbsvorschriften wird sich die Marktanalyse daher nicht auf den allgemeinen Grad an Wettbewerb auf einem bestimmten Markt konzentrieren, sondern es wird bewertet, ob die Tätigkeiten der Österreichischen Post auf Märkten mit freiem Zugang dem Wettbewerb ausgesetzt sind.
(10)
In der Praxis (6) hat die Kommission stets die Auffassung vertreten, dass die Märkte für nationale Postzustelldienste und sämtliche Segmente dieser Märkte national abgegrenzt sind. Diese Abgrenzung basiert in erster Linie darauf, dass derartige Dienste auf nationaler Ebene bereitgestellt werden. Die Position des Antragstellers steht im Einklang mit der Praxis der Kommission.
(11)
Da es im Falle der Postzustellungsdienste keine Hinweise auf einen breiteren oder engeren geografischen Marktumfang gibt, wird für die Zwecke der Bewertung, ob die in Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG aufgeführten Bedingungen erfüllt sind, und unbeschadet der Wettbewerbsvorschriften das Hoheitsgebiet Österreichs als der räumlich relevante Markt betrachtet.
(12)
Was andere Dienste als Postdienste angeht, so ist der Antragsteller der Auffassung, dass die Märkte national abgegrenzt sind. Da die Dienste, auf die sich der Antrag bezieht, nationale Dienste sind, wird für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Wettbewerbsvorschriften das Hoheitsgebiet Österreichs als der räumlich relevante Markt betrachtet.
(13)
Die Kommission hat in früheren Entscheidungen festgehalten, dass sich der Markt für Postzustelldienste wie folgt aufteilen lässt:
a)
inländische und grenzüberschreitende Postsendungen (7)
b)
eingehende grenzüberschreitende Postdienste und abgehende grenzüberschreitende Postdienste (8)
c)
Geschäftspost und Post für private Verbraucher (9)
d)
adressierte und unadressierte Postsendungen (10).
Postdienste für adressierte B2X-Briefe auf nationaler Ebene („inländisch“ und „eingehend“)
(14)
Dem Antrag zufolge besteht der Produktmarkt für Postdienste für adressierte B2X-Briefe hauptsächlich aus Transaktionspost und Werbesendungen. Transaktionspost ist definiert als sich auf laufende Verträge, Warenlieferungen oder Dienstleistungen beziehende Post zwischen Unternehmen oder zwischen Unternehmen und Einzelpersonen. Beispiele für Transaktionspost sind Rechnungen von Versorgungsunternehmen, Zahlungsformulare, monatliche Kontoauszüge von Banken usw. In Österreich sind 74 % der Transaktionspost Rechnungen und Kontoauszüge (11). Rechnungen können den Empfängern auf elektronischem Wege übermittelt werden (elektronische Rechnungstellung, E-Invoicing) oder per Postzustellung.
(15)
Der Antragsteller macht geltend, dass die Form der Zustellung von Geschäftspost technologisch neutral ist, d. h. dass beide Zustellungsformen (elektronisch und postalisch) dem gleichen relevanten Markt zuzurechnen sind. Diese Behauptung steht nicht im Einklang mit früheren Entscheidungen der Kommission.
(16)
Die österreichischen Behörden wurden im Hinblick auf die derzeitige Rechts- und Sachlage in Österreich ersucht (12), ihren Standpunkt zur Substituierbarkeit zwischen elektronischer und postalischer Zustellung sowie zur genaueren Abgrenzung der relevanten Produktmärkte mitzuteilen. Die österreichischen Behörden konnten keine zusätzlichen Informationen (13) zur Begründung der Annahmen des Antragstellers mitteilen.
(17)
Bezüglich der Substitution sei darauf hingewiesen, dass nach den Wettbewerbsregeln der Union die Substituierbarkeit unter anderem nach Maßgabe der besonderen Merkmale der Produkte, ihrer Preise und der beabsichtigten Verwendung analysiert werden sollte.
(18)
Der Antragsteller macht geltend, dass die Internet- und Breitbandverbreitung in Österreich sehr hoch ist, so dass eine Substitution der Postzustellung durch elektronische Kommunikationsmittel möglich ist. Damit jedoch beispielsweise eine elektronische Rechnung verschickt oder empfangen werden kann, um eine automatisierte Verarbeitung zu ermöglichen, kann zusätzliche Infrastruktur erforderlich sein; dies gilt insbesondere für elektronische B2B-Rechnungen. Derartige Infrastruktur kann den Rückgriff auf einen externen Dienstanbieter oder auf eine besondere interne Anwendung (14), die Verwendung einer elektronischen Unterschrift usw. mit sich bringen. Nach den der Kommission vorliegenden Informationen kann der Rückgriff auf eine elektronische Rechnungsstellung zudem mit bestimmten Mehrwertdiensten wie der automatisierten Verarbeitung, der Zahlungsfinanzierung durch Dritte („Versorgungskettenfinanzierung“) usw. und bestimmten Vorteilen (geringere Kosten für Absender und Empfänger, kürzere Bearbeitungszeiten und Zahlungsfristen, geringere Ablagekosten, etwaige Abschläge bei Verzicht auf Papierrechnungen zugunsten elektronischer Rechnungen usw.) verbunden sein. Angesichts dessen ist offensichtlich, dass sich elektronische Rechnungen und Rechnungen in Papierform in Bezug auf ihre Eigenschaften und ihren Verwendungszweck erheblich voneinander unterscheiden.
(19)
Die Kommission weist darauf hin, dass die elektronische Rechnungstellung von Rechts wegen seit Januar 2014 auf Bundesebene im Geschäftsverkehr zwischen Unternehmen und staatlichen Stellen verbindlich vorgeschrieben ist. In diesem Fall ist die Austauschbarkeit nicht relevant, da der Absender nicht die Möglichkeit hat, sich für eine Zustellung per Post zu entscheiden. Darüber hinaus lassen sich möglicherweise ähnlich gelagerte Fälle finden, in denen eine elektronische Rechnungstellung de facto obligatorisch ist, weil bestimmte Großkunden oder -lieferanten dies wünschen (15).
(20)
Der Antragsteller führte einen hypothetischen Monopolistentest durch, bei dem Daten aus einer bei 451 österreichischen Unternehmen durchgeführten Erhebung ausgewertet wurden. Die Erhebung schloss eine Reihe indirekter Fragen ein, durch die mit Hilfe verbundener Analysetechniken die bestehenden Vorlieben in Bezug auf Post in elektronischer Form oder in Papierform ermittelt werden sollten. Die Ergebnisse würden bedeuten, dass der Briefversand bei einer Portoerhöhung von [… %] um [… %] zurückgehen würde (16). Obschon diese Ergebnisse implizieren mögen, dass sowohl die Papier- als auch die elektronische Post demselben Produktmarkt angehören, lassen bestimmte gestaltungstechnische Aspekte der Erhebung Zweifel an der Gültigkeit der Ergebnisse aufkommen: Beispielsweise sind die Merkmale, anhand derer die Produkte definiert werden, so gewählt, dass eine gewisse Verzerrung zugunsten der elektronischen Kommunikationsmittel möglich ist. Die kontroversen Annahmen scheinen in der einschlägigen wirtschaftswissenschaftlichen Literatur, in der die verbundene Analysetechnik verwendet wird, nicht verwendet zu werden, und ihre Auswirkungen auf die voraussichtliche Verringerung von [… %] lassen sich nicht messen.
(21)
Der Antragsteller übermittelte auch Schaubilder (17), die die mengen- und preismäßige Entwicklung (18) veranschaulichen und den Schluss nahelegen, dass die Mengen weit weniger empfindlich auf Preisveränderungen reagieren als in der Erhebungsanalyse behauptet wird. Zur Klärung dieses offensichtlichen Widerspruchs wurde der Antragsteller gebeten, die tatsächlich zur Erstellung der Schaubilder und zur Berechnung der Nachfrageempfindlichkeit verwendeten Daten zu übermitteln. Die anhand dieser tatsächlich verwendeten Daten berechnete Nachfrageempfindlichkeit betrug je nach verwendeter Methode zwischen [… %] und [… %]. Trotzdem nahm der Antragsteller bei der Ermittlung dieser Ergebnisse keine standardmäßige ökonometrische Analyse (19) vor. Die vorläufigen Ergebnisse einer separaten Analyse, die unsere Dienststellen anhand desselben Datensatzes und standardmäßiger ökonometrischer Techniken für die Nachfrageschätzung gemäß der Wirtschaftsfachliteratur durchgeführt haben, deuten darauf hin, dass die Empfindlichkeit der Mengen gegenüber Preisänderungen gerade einmal [… %] betragen kann.
(22)
Daher gibt es keine soliden und schlüssigen Beweise dafür, dass die elektronische Zustellung und die Postzustellung tatsächlich einander ersetzen können.
(23)
Geschäfts- und Privatkunden, die nicht in der Lage oder nicht bereit sind, auf elektronische Kommunikation umzustellen, werden weiterhin Marktsegmente oder -nischen darstellen, die vermutlich nur der Antragsteller bedienen kann. Die Österreichische Post hat derzeit einen Großteil des Marktes für Papierpost inne (20). Die Fixkosten für den Netzzugang und -betrieb, der für die Erbringung dieses Dienstes erforderlich ist, können als Hindernis für den Marktzugang und den Wettbewerb betrachtet werden. Bei einem künftig schrumpfenden Markt, bei dem potenzielle neue Marktteilnehmer im Gegensatz zur gegenwärtigen Marktlage angesichts der hohen Fixkosten von noch geringeren Ertragschancen ausgehen müssten, ließe sich dieser Standpunkt der Österreichischen Post wahrscheinlich nicht in Abrede stellen. Bei einer solchen Quasi-Monopolstellung kann nicht davon ausgegangen werden, dass sich der etablierte nationale Postdienst starken Anreizen oder Auflagen ausgesetzt sähe, die ihn veranlassen könnten, sich bei der Beschaffung seiner Produktionsmittel wettbewerbsorientiert zu verhalten.
(24)
Die Österreichische Post wäre in der Lage, Kostenanstiege an die Kunden (21) weiterzugeben, die in Anbetracht ihrer Vorliebe für die Postzustellung keine andere Wahl hätten, als die Preiserhöhung zu akzeptieren. Aus dem gleichen Grund ist wegen der eindeutig dominanten Stellung der Österreichischen Post nicht gewährleistet, dass etwaige Kostenminderungen an die Kunden weitergegeben werden.
(25)
In Anbetracht der vorstehenden Ausführungen ist die Behauptung des Antragstellers, dass die elektronische und die postalische Zustellung demselben Produktmarkt angehören, nicht haltbar.
(26)
Zwar führt die zunehmende Nutzung elektronischer Kommunikationsmittel vor allem dazu, dass der Briefmarkt insgesamt schrumpft, doch es lässt sich nicht die Schlussfolgerung ziehen, dass durch die elektronische Kommunikation ein direkter Wettbewerb auf dem Postzustellungsmarkt entstanden ist.
(27)
Zudem könnte eine weitere Unterscheidung nach Art des Empfängers ins Auge gefasst werden: Im B2X-Segment könnte zwischen Zustellungen an Geschäftskunden (B2B) und Zustellungen an Privatkunden (B2C) unterschieden werden, da B2C-Zustellungen ein dichteres Netz als B2B-Zustellungen erfordern.
(28)
Gleichwohl dürfte das Ergebnis der Bewertung der Wettbewerbssituation bei beiden Szenarien (entweder zwei separate Märkte für B2B- und B2C-Zustellungeen oder aber nur ein Markt für B2X-Zustellungen) gleich ausfallen.
(29)
Der Antragsteller ist der Auffassung, dass die Postdienste für inländische und eingehende adressierte B2X-Briefe (22) Teil ein und desselben Marktes sind. Da das Ergebnis der Bewertung unabhängig davon, ob diese Postdienste getrennt oder als ein und derselbe Markt betrachtet werden, gleich wäre, wird für die Zwecke dieses Beschlusses keine Unterscheidung vorgenommen und auf eine genaue Definition des relevanten Marktes verzichtet.
(30)
Auf der Grundlage der obigen Informationen kann für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts davon ausgegangen werden, dass der relevante Produktmarkt der Markt für Postdienste für adressierte B2X-Briefe ist und die genaue Definition des relevanten Marktes offen gelassen werden kann.
(31)
Den verfügbaren Informationen zufolge (23) besitzt die Österreichische Post eine sehr starke Stellung auf diesem Markt mit einem geschätzten Marktanteil von [… %].
(32)
Die Kommission weist darauf hin, dass der Markt für Postdienste im Einklang mit der Richtlinie 2008/6/EG seit Januar 2011 vollständig liberalisiert worden ist, und dass dies bislang dazu geführt hat, dass die Wettbewerber einen aggregierten Marktanteil von lediglich etwa [… %] selbst in dem am meisten wettbewerbsfähigen Segment (adressierte B2X-Briefe) erzielt haben.
(33)
Mithin kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Postdienste für adressierte C2X-Briefe auf nationaler Ebene („inländisch“ und „eingehend“)
(34)
In Bezug auf Postdienste für adressierte C2X-Briefe macht der Antragsteller ferner geltend, beide Formen der Zustellung (elektronisch und postalisch) gehörten zu ein und demselben Markt. Diese Behauptung steht nicht im Einklang mit früheren Entscheidungen der Kommission.
(35)
Die österreichischen Behörden wurden gebeten (24), ihre Meinung in Bezug auf die Substitution zwischen der elektronischen und der postalischen Zustellung von adressierten C2X-Briefen und insbesondere in Bezug auf die Definition des relevanten Marktes mitzuteilen. Die österreichischen Behörden konnten keine zusätzlichen Informationen (25) zur Begründung der Behauptungen des Antragstellers mitteilen.
(36)
Der Antragsteller macht geltend, dass die Internet- und Breitbandverbreitung in Österreich sehr hoch ist, so dass eine Substitution der Postzustellung durch elektronische Kommunikationsmittel möglich ist. Gleichwohl hat eine unlängst durchgeführte Studie (26) ergeben, dass fast 30 % der österreichischen Bevölkerung noch nie das Internet genutzt haben, etwa 55 % aller Bürger kein Internetbanking betreiben und 75 % keine Verwaltungsformulare online ausfüllen.
(37)
Vom Antragsteller wurden keine weiteren empirischen Beweise zur Untermauerung seiner Behauptungen und zum Nachweis der Substituierbarkeit vorgelegt.
(38)
Bei gebührender Beachtung des oben genannten Sachverhalts kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die elektronische und die postalische Zustellung adressierter C2X-Briefe dem gleichen relevanten Markt zuzurechnen sind.
(39)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts kann davon ausgegangen werden, dass der relevante Produktmarkt der Markt für Postdienste für adressierte C2X-Briefe ist.
(40)
Nach den vorliegenden Informationen (27) betrug der Marktanteil der Österreichischen Post rund [… %].
(41)
Der Markt ist im Einklang mit der Richtlinie 2008/6/EG seit Januar 2011 vollständig liberalisiert worden. Die Kommission stellt fest, dass diese Liberalisierung bislang ausschließlich dazu geführt, dass die Wettbewerber einen aggregierten Marktanteil von lediglich etwa [… %] erzielt haben.
(42)
Daher kann nicht gefolgert werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Mithin findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Grenzüberschreitende Postdienste für adressierte („abgehende“) B2X- und C2X-Briefe
(43)
Der Antragsteller macht geltend, dass auch bei diesem Markt die Zustellung grenzüberschreitender Post technologisch neutral ist, und dass elektronische und postalische Zustellungsdienste dem gleichen relevanten Markt zuzurechnen sind. Diese Behauptung kann - im Wesentlichen aus denselben Gründen wie bei den Postdiensten für adressierte inländische und eingehende B2X- und C2X-Briefe - nicht akzeptiert werden.
(44)
In früheren Entscheidungen der Kommission (28) wurde zwischen eingehenden grenzüberschreitenden Postdiensten und abgehenden grenzüberschreitenden Postdiensten unterschieden.
(45)
Wie in Erwägungsgrund 29 erläutert, wurden die eingehenden Postdienste für die Zwecke dieses Beschlusses als Teil des inländischen Markts für Postdienste für adressierte B2X- bzw. C2X-Briefe betrachtet. Daher werden nur die abgehenden Postdienste als relevanter Markt betrachtet.
(46)
Der Wettbewerb für grenzüberschreitende Briefsendungen für Privatpersonen unterscheidet sich sehr von dem bei grenzüberschreitenden Briefsendungen für Unternehmen. Privatpersonen haben im Allgemeinen haben keine andere Wahl als grenzüberschreitende Post mit ihrem jeweiligen Universaldienstanbieter zu verschicken. Das Volumen der von Privatpersonen versandten Post ist im Allgemeinen zu gering, um Anreize für neue Marktteilnehmer zu schaffen.
(47)
Es ist darauf hinzuweisen, dass die Wettbewerbssituation auch von der Größe und der Bevölkerungszahl der einzelnen Städte abhängt, da die Anbieter grenzüberschreitender Dienste kein landesweites Zugangsnetz unterhalten, sondern in der Regel die Post direkt beim Kunden abholen.
(48)
Die Kommission hat in ihrer bisherigen Praxis (29) stets zwischen grenzüberschreitenden Postdiensten für adressierte B2X-Briefe und grenzüberschreitenden Postdiensten für adressierte C2X-Briefe unterschieden.
(49)
Da nichts darauf hindeutet, dass die Situation in Österreich anders gelagert ist, werden für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts zwei separate Produktmärkte betrachtet, nämlich die grenzüberschreitenden Postdienste für adressierte abgehende B2X-Briefe und die grenzüberschreitenden Postdienste für adressierte abgehende C2X-Briefe.
(50)
Die Österreichische Post konnte keine ausführlichen Informationen über ihre Marktanteile auf den einzelnen Märkten und die Marktanteile ihrer wichtigsten Mitbewerber vorlegen (30). Da keine Informationen über den Grad des Wettbewerbs auf jedem dieser Märkte vorliegen, ist es nicht möglich, festzustellen, dass die Bedingungen für eine Ausnahme gemäß Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG für grenzüberschreitende Postdienste für adressierte abgehende B2X-Briefe und für grenzüberschreitende Postdienste für adressierte abgehende C2X-Briefe in Österreich erfüllt sind. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Postdienste für adressierte Werbesendungen auf nationaler und internationaler Ebene
(51)
Adressierte Werbesendungen sind Postsendungen, die allein aus Anzeigen-, Marketing- oder Werbematerial bestehen und eine identische Mitteilung enthalten. Diese Art von Werbesendungen, die an Unternehmen oder an Privatpersonen adressiert werden kann, muss den Namen und die Anschrift des Kunden tragen, und der Kunde muss sich damit einverstanden erklärt haben, derartige Informationen zu erhalten.
(52)
Der Antragsteller macht geltend, der Markt für adressierte Werbesendungen könne in den Markt für B2X-Postdienste für adressierte Briefe integriert werden, hat dafür aber keine empirischen Nachweise vorgelegt. Diese Behauptung des Antragstellers steht nicht im Einklang mit der Entscheidung 2007/564/EG der Kommission (31).
(53)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts kann davon ausgegangen werden, dass der relevante Produktmarkt der Markt für Postdienste für adressierte Werbesendungen ist.
(54)
Dem Antragsteller zufolge beträgt sein Marktanteil bei adressierten Werbesendungen [… %] (32).
(55)
Der Postmarkt für adressierte Werbesendungen ist seit Januar 2011 vollständig liberalisiert. Die Kommission stellt fest, dass diese Liberalisierung bislang ausschließlich dazu geführt hat, dass die Wettbewerber einen aggregierten Marktanteil von lediglich etwa [… %] erzielt haben.
(56)
Im Lichte der obigen Ausführungen kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Postdienste für unadressierte Werbesendungen auf nationaler und internationaler Ebene
(57)
Unadressierte Werbesendungen sind dadurch gekennzeichnet, dass sie keine Empfängeradresse tragen. Es handelt sich dabei um nicht angeforderte Sendungen, die bestimmte Kriterien wie einheitliches Gewicht und Format sowie einheitliche Inhalte und Aufmachung erfüllen und sich jeweils an eine bestimmte Empfängergruppe richten.
(58)
Nach Ansicht des Antragstellers umfasst der Markt für unadressierte Werbesendungen auch die Werbung in anderen Medien einschließlich der Werbung in Tageszeitungen und regionalen Wochenzeitungen. Ausgangspunkt war die Tatsache, dass das österreichische Kartellgericht im Jahr 2009 anerkannte, dass sowohl direkte Werbung als auch unadressierte Werbung als Teil ein und desselben relevanten Markts für frei vertriebene Zeitungen betrachtet werden kann (33). Gleichwohl entschied das Gericht, dass die Substituierbarkeit nur für Großkunden (z.B. Großhändler) gilt, und traf verschiedene Unterscheidungen (je nach Art der Werbekampagne) in Bezug auf den relevanten geografischen Markt (lokaler, regionaler oder nationaler Markt).
(59)
Der Antragsteller dehnte diese Schlussfolgerung auf sämtliche Zeitungen aus und implizierte, dass die Zustellung von kostenlosen/unadressierten Postsendungen im Wettbewerb mit der Werbung in allen Zeitungen steht. Der Antragsteller führte einen hypothetischen Monopolistentest durch, bei dem Daten aus einer bei 248 Personen durchgeführten Erhebung ausgewertet wurden. Zwar wurden die Testergebnisse gebührend berücksichtigt, doch die vom Antragsteller vorgenommene weite Auslegung des Urteils des österreichischen Kartellgerichts steht nicht im Einklang mit früheren Kommissionsentscheidungen, wonach die verschiedenen Medien (elektronische Medien, Fernsehen, Rundfunk oder Printmedien) einander ergänzen und nicht untereinander austauschbar sind (34).
(60)
Die österreichischen Behörden wurden gebeten, ihre Meinung in Bezug auf die vorgeschlagene Definition des Marktes für unadressierte Werbesendungen unter gebührender Berücksichtigung des oben erwähnten Urteils des Kartellgerichts und der derzeitigen Rechts- und Sachlage in Österreich mitzuteilen (35). Die österreichischen Behörden konnten keine zusätzlichen Informationen (36) zur Begründung der Behauptungen des Antragstellers mitteilen.
(61)
Die der Kommission vorliegenden Informationen sind folglich nicht schlüssig genug, um die vom Antragsteller vorgeschlagene Marktdefinition untermauern zu können.
(62)
Daher wird der relevante Produktmarkt für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts als der Markt für Postdienste für unadressierte Werbesendungen definiert.
(63)
Dem Antragsteller zufolge beträgt sein Marktanteil bei unadressierten Werbesendungen [… %] (37). Der Antragsteller konnte keine Angaben über die Marktanteile seiner wichtigsten Konkurrenten machen, doch nach den vorliegenden Informationen erreichen die meisten Wettbewerber keine landesweite Abdeckung.
(64)
Daher kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Mithin findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Postdienste für die Standardzustellung von adressierten und unadressierten Zeitungen
(65)
In der Entscheidung 2007/564/EG wurde zwischen der Frühzustellung und der Standardzustellung von Zeitungen unterschieden.
(66)
Der Antragsteller ist nicht auf dem Gebiet der Frühzustellung (38) von Zeitungen, sondern auf dem Gebiet der Standardzustellung von Zeitungen tätig.
(67)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts ist der relevante Produktmarkt der Markt für Postdienste für die Standardzustellung von adressierten und unadressierten Zeitungen.
(68)
Die Österreichische Post hat auf diesem Markt einen Marktanteil von [… %] (39). Ihre wichtigsten Wettbewerber sind die von Verlagen organisierten nationalen oder regionalen Netze, von denen adressierte und unadressierte Zeitungen an die Haushalte zugestellt werden. Diese Wettbewerber haben jedoch insgesamt nur einen kumulierten Marktanteil von [… %].
(69)
Daher kann nicht der Schluss gezogen werden, dass die betreffende Dienstekategorie in Österreich unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist. Mithin findet Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
Managementdienste für Poststellen
Poststellendienste („Poststellen-Management“)
(70)
Das Poststellen-Management bietet Lösungen für die betriebsinterne Postbearbeitung. Je nach Nachfrage werden maßgeschneiderte Lösungen ausgearbeitet, die die Auslagerung von Tätigkeiten oder sogar die gesamte Bearbeitung von Postsendungen einschließen.
(71)
Der Markt für Poststellendienste schließt sämtliche Dienstleistungen ein, die die betriebsinterne Postbearbeitung unterstützen. Diese internen Prozesse werden häufig an Dritte ausgelagert, um die Effizienz zu erhöhen, und diese Dritten kombinieren diese Prozesse häufig mit zusätzlichen Tätigkeiten, um die Kapazitäten der Personen, die diese Tätigkeiten wahrnehmen, optimal zu nutzen. Deshalb werden zusätzlich zu den Postbearbeitungsdiensten verschiedene Bürodienste wie Scannen, Kopieren oder Telefondienste angeboten.
(72)
Poststellendienste können durch Rückgriff auf Leiharbeitskräfte oder im Rahmen von Dienstleistungsverträgen erbracht werden. Daher umfasst der Markt die Erbringung von Tätigkeiten im Rahmen von Dienstleistungsverträgen sowie in Form von Leiharbeit. Der Antragsteller erbringt diese Leistungen im Rahmen von Dienstleistungsverträgen.
(73)
Bei Zugrundelegung einer unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts erfolgenden, wie in den vorausgehenden Punkten beschriebenen Marktdefinition für Poststellendienste hatte die Österreichische Post dem Antrag zufolge (40) im Jahr 2010 einen Marktanteil von [… %], im Jahr 2011 von [… %] und im Jahr 2012 von [… %].
(74)
Der kumulierte Marktanteil des ersten und des zweiten Wettbewerbers betrug in den Jahren 2010 und 2011 jeweils [… %] sowie im Jahr 2012 [… %], sodass diese Mitbewerber in der Lage sind, erheblichen Wettbewerbsdruck auf die Österreichische Post auszuüben.
(75)
Die in den zwei vorstehenden Erwägungsgründen aufgeführten Faktoren werden daher als Indikator dafür gewertet, dass die Österreichische Post dem Wettbewerb unmittelbar ausgesetzt ist.
Druckereidienste
(76)
Druckereidienste sind definiert als Druck, Einlegen in Umschläge, Logistik und Verarbeitung von Materialien für wiederkehrende Geschäftsprozesse (Rechnungen, Mahn- oder Informationsschreiben, Ableseprotokolle und Gehaltsabrechnungen).
(77)
Um die Kosteneffizienz zu steigern, lagern Unternehmen derartige interne Prozesse oftmals an Dritte aus.
(78)
Es besteht ein Markt für elektronische und digitale Druckverfahren, bei denen der Kunde die Druckdaten elektronisch übermittelt und alle weiteren Dienstleistungen wie Druck, Falzen, Einlegen in Umschläge usw. vom Dienstleister erbracht werden. Somit braucht der Kunde keine für diese Dienste nötigen Maschinen zu kaufen.
(79)
Bei Zugrundelegung einer unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts erfolgenden, wie in den vorausgehenden Punkten beschriebenen Marktdefinition für Druckereidienste hatte die Österreichische Post dem Antrag zufolge (41) in den Jahren 2010 und 2011 jeweils einen Marktanteil von [… %] sowie im Jahr 2012 von [… %].
(80)
Der relevante österreichische Markt ist stark fragmentiert. Eine große Zahl von Unternehmen ist auf diesem Markt tätig. Gleichwohl gibt es nur einen Wettbewerber mit einem Marktanteil von mehr als [… %].
(81)
Die in den zwei vorstehenden Erwägungsgründen aufgeführten Faktoren werden daher als Indikator dafür gewertet, dass die Österreichische Post dem Wettbewerb unmittelbar ausgesetzt ist.
Mehrwertdienste im Zusammenhang mit elektronischen Medien, die gänzlich von diesen Medien erbracht werden
Verkauf von Adressen, Daten und Vergleichsdienstleistungen („Adressenhandel“)
(82)
Der Antragsteller erbringt verschiedene Adressdatendienste für Unternehmen, die bessere Daten über ihren Kundendatenbestand benötigen.
(83)
Bei Zugrundelegung einer unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts erfolgenden, wie in den vorausgehenden Punkten beschriebenen Marktdefinition für den Adressenhandel hatte die Österreichische Post den vorliegenden Informationen zufolge (42) im Jahr 2010 einen Marktanteil von [… %], im Jahr 2011 von [… %] und im Jahr 2012 von [… %]. Der größte Wettbewerber hatte einen Marktanteil von [… %], der seit 2010 kontinuierlich gestiegen ist.
(84)
Die oben aufgeführten Faktoren werden daher als Indikator dafür gewertet, dass die Österreichische Post dem Wettbewerb unmittelbar ausgesetzt ist.
Elektronische Post
(85)
Die Österreichische Post ist auf dem Markt der elektronischen Kommunikation tätig. Sie bietet dort u. a. folgende Dienstleistungen an: Versandmodul (vollautomatische und sichere digitale Zustellung schriftlicher Dokumente an Einzelpersonen), elektronische Rechnungstellung sowie elektronische Gehaltsabrechnung (Erstellung der Gehaltsabrechnungen unmittelbar aus dem Gehaltsbuchführungssystem und Bereitstellung der Gehaltsabrechnungen über das Internet-Banking). Wichtigster Geschäftsbereich auf dem Gebiet der elektronischen Post ist die elektronische Rechnungstellung.
(86)
Bei Zugrundelegung einer unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts erfolgenden, wie in den vorausgehenden Punkten beschriebenen Marktdefinition für elektronische Post hatte der Antragsteller den vorliegenden Informationen zufolge (43) im Jahr 2010 einen Marktanteil von [… %], im Jahr 2011 von [… %] und im Jahr 2012 von [… %].
(87)
Die oben aufgeführten Faktoren werden daher als Indikator dafür gewertet, dass die Österreichische Post dem Wettbewerb unmittelbar ausgesetzt ist.
Philateliedienste
(88)
Für die Zwecke dieses Beschlusses und im Einklang mit früheren Entscheidungen der Kommission (44) werden Philateliedienste als „Verkäufe von Briefmarken und damit verbundenen Produkten in der Hauptsache an Briefmarkensammler und in begrenztem Umfang an Käufer von Geschenken und Andenken“ definiert.
(89)
Die Österreichische Post ist das für die Herausgabe neuer österreichischer Sondermarken verantwortliche Unternehmen. Auf dem Philateliemarkt geben zudem einige ausländische Dienstleister Sondermarken heraus. Der Philateliemarkt ist gleichwohl nicht auf die Herausgabe neuer Sondermarken begrenzt, sondern schließt auch den Briefmarkenhandel durch Auktionshäuser und Briefmarkenhändler sowie per Online-Handel und -Auktionen ein.
(90)
Dem Antrag (45) zufolge hatte die Österreichische Post im Jahr 2010 einen geschätzten Marktanteil von [… %] am gesamten Philateliemarkt (Marktdefinition erfolgt unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts), im Jahr 2011 von [… %] und im Jahr 2012 von [… %].
(91)
Dieser Faktor sollte daher als Indikator dafür gewertet werden, dass diese Tätigkeit dem Wettbewerb bei Philateliediensten unmittelbar ausgesetzt ist.
Finanzdienstleistungen
(92)
Nach Artikel 6 Absatz 2 Buchstabe c der Richtlinie 2004/17/EG fällt die Bereitstellung von Finanzdienstleistungen gemäß den unter dem vierten Gedankenstrich des Buchstabens c getroffenen Festlegungen nur unter diese Richtlinie, sofern diese Dienste von Einrichtungen erbracht werden, die auch Postdienste im Sinne des Buchstabens b dieser Bestimmung erbringen.
(93)
Die Österreichische Post erbringt folgende Finanzdienstleistungen:
a)
Zahlungsdienste (im eigenen Namen): Bargeldeinhebung (bei der Paketzustellung per Nachnahme) und Inkassodienste durch den Postzusteller („Postauftrag“)
b)
Bargeldabhebung und Bareinsparungen im Namen und auf Rechnung der Bank für Arbeit und Wirtschaft und Österreichische Postsparkasse Aktiengesellschaft (BAWAG PSK).
(94)
In Übereinstimmung mit früheren Entscheidungen der Kommission (46) wird für die Zwecke dieses Beschlusses und unbeschadet der Bestimmungen des Wettbewerbsrechts davon ausgegangen, dass es sich bei den relevanten Produktmärkten um Zahlungsdienste, Bargeldabhebungsdienste und Finanzintermediationsdienste für Sparkonten handelt.
(95)
Die Österreichische Post erbringt in ihrem eigenen Namen die unter Erwägungsgrund 93 Buchstabe a genannten Zahlungsdienste. Die Österreichische Post hat einen Marktanteil von weniger als [… %] und konkurriert mit Zahlungsdiensten von Banken und Finanzinstituten, die erheblichen Wettbewerbsdruck auf die Österreichische Post ausüben können.
(96)
Diese Faktoren sollten daher als Indikator dafür gewertet werden, dass die von der Österreichischen Post im eigenen Namen erbrachten Zahlungsdienste unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt sind.
(97)
Die Österreichische Post hat keine Angaben (47) zu ihren Marktanteilen und den Marktanteilen ihren wichtigsten Konkurrenten bei den im Namen der BAWAG PSK erbrachten Diensten (Bargeldabhebungen und Bareinsparungen) gemacht.
(98)
Da keine Informationen über den Grad des Wettbewerbs auf diesen Produktmärkten für im Namen der BAWAG PSK erbrachte Dienste vorliegen, ist es nicht möglich, festzustellen, dass die Bedingungen für eine Ausnahme gemäß Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG erfüllt sind. Daher findet Artikel 30 Absatz 1 dieser Richtlinie auf Verträge, die die Ausübung dieser Tätigkeiten in Österreich ermöglichen sollen, keine Anwendung.
IV. SCHLUSSFOLGERUNG
(99)
Angesichts der in den Erwägungsgründen 2 bis 98 untersuchten Faktoren sollte davon ausgegangen werden, dass die in Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG festgelegte Bedingung, dass eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, in Österreich für folgende Dienste erfüllt wird:
a)
Managementdienste für Poststellen
b)
Mehrwertdienste im Zusammenhang mit elektronischen Medien, die gänzlich von diesen Medien erbracht werden
c)
Philateliedienste
d)
im eigenen Namen erbrachte Zahlungsdienste.
(100)
Da die Bedingung des freien Zugangs zum Markt als erfüllt gilt, sollte die Richtlinie 2004/17/EG weder gelten, wenn Auftraggeber Aufträge vergeben, die die Erbringung der in Erwägungsgrund 99 Buchstaben a bis d aufgeführten Dienste in Österreich ermöglichen sollen, noch wenn Wettbewerbe für die Ausübung derartiger Tätigkeiten in Österreich durchgeführt werden.
(101)
Dieser Beschluss beruht auf der Rechts- und Sachlage vom Oktober 2013 bis Januar 2014, wie sie sich aus den von der Österreichischen Post und den österreichischen Behörden vorgelegten Informationen darstellt. Er kann geändert werden, falls wesentliche Veränderungen der Rechts- oder der Sachlage dazu führen, dass die Bedingungen für die Anwendbarkeit von Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG nicht mehr erfüllt sind.
(102)
Allerdings sollte davon ausgegangen werden, dass die in Artikel 30 Absatz 1 der Richtlinie 2004/17/EG festgelegte Bedingung, dass eine Tätigkeit unmittelbar dem Wettbewerb ausgesetzt ist, bei den anderen Tätigkeiten, die Gegenstand des Antrags der Österreichischen Post sind, im Hoheitsgebiet Österreichs nicht erfüllt ist.
(103)
Da einige Dienste, die Gegenstand dieses Antrags sind, weiterhin den Bestimmungen der Richtlinie 2004/17/EG unterliegen, sei daran erinnert, dass Aufträge, die mehrere Tätigkeiten betreffen, nach Maßgabe von Artikel 9 der Richtlinie 2004/17/EG zu behandeln sind. Wenn ein Auftraggeber „gemischte“ Aufträge (d.h. Aufträge für die Durchführung sowohl von Tätigkeiten, die von der Anwendung der Richtlinie 2004/17/EG freigestellt sind, als auch von Tätigkeiten, die nicht freigestellt sind) vergibt, ist also darauf zu achten, welche Tätigkeiten Hauptgegenstand des Auftrags sind. Bei solchen gemischten Aufträgen ist, wenn der Auftrag in erster Line die Unterstützung nicht ausgenommener Tätigkeiten betrifft, die Richtlinie 2004/17/EG anzuwenden. Lässt sich objektiv nicht feststellen, welche Tätigkeit Hauptgegenstand des Auftrags ist, ist der Auftrag nach Maßgabe von Artikel 9 Absätze 2 und 3 der Richtlinie 2004/17/EG zu vergeben.
(104)
Die in diesem Beschluss vorgesehenen Maßnahmen stehen im Einklang mit der Stellungnahme des Beratenden Ausschusses für das öffentliche Auftragswesen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die Richtlinie 2004/17/EG gilt nicht für Aufträge, die von Auftraggebern vergeben werden und die die Ausführung folgender Dienste in Österreich ermöglichen sollen:
a)
Managementdienste für Poststellen
b)
Mehrwertdienste im Zusammenhang mit elektronischen Medien, die gänzlich von diesen Medien erbracht werden
c)
Philateliedienste
d)
im eigenen Namen erbrachte Zahlungsdienste.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Republik Österreich gerichtet.
Brüssel, den 2. April 2014