KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/456
af 5. september 2014
om støtteordningen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) og SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) iværksat af Republikken Bulgarien i forbindelse med ombytning af ejerskab af skovarealer
(meddelt under nummer C(2014) 6207)
(Kun den bulgarske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til Kommissionens afgørelse C(2011) 4444 af 29. juni 2011 (1),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler, under hensyntagen til de indkomne bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 17. juli 2008 modtog Kommissionen et brev fra en klager, der ønskede at være anonym (»første klager«), og som hævdede, at Republikken Bulgarien havde ydet statsstøtte i forbindelse med byttetransaktioner, hvorved privatejet skovareal blev ombyttet med statsejet offentligt skovareal, ofte fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse af det byttede skovareal fra skov til jord med tilladelse til byggeri (i det følgende benævnt »bebyggelig jord«). Den første klager indsendte supplerende oplysninger ved brev af 28. august 2008, 3. september 2008, 1. oktober 2008, 5. december 2008, 18. februar 2010, 12. oktober 2010 og 26. januar 2011.
(2)
Den 27. januar 2009 modtog Kommissionen yderligere oplysninger om de anfægtede byttetransaktioner fra en tredjepart. Den 14. maj 2009 blev der indsendt endnu en klage over disse byttetransaktioner fra en klager, som indsendte supplerende oplysninger den 2. og 8. juni 2009. Den 23. marts 2010 indsendte en anden tredjepart oplysninger om disse byttetransaktioner til Kommissionen.
(3)
De bulgarske myndigheder fremsendte oplysninger til Kommissionen om de anfægtede byttetransaktioner ved brev af 2. september 2008, 28. oktober 2008, 4. januar 2010, 23. marts 2010, 27. marts 2010, 30. august 2010 og 14. februar 2011. Under en række møder mellem Kommissionens tjenestegrene og de bulgarske myndigheder den 22. februar 2010, den 12. oktober 2010 og den 3. februar 2011 fremlagde de bulgarske myndigheder yderligere oplysninger om disse byttetransaktioner.
(4)
Ved brev af 29. juni 2011 meddelte Kommissionen de bulgarske myndigheder, at den havde besluttet at indlede den procedure, der er fastsat i traktatens artikel 108, stk. 2, i henseende til de anfægtede byttetransaktioner. Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen«) blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til foranstaltningen.
(5)
Ved brev af 29. september 2011 sendte de bulgarske myndigheder deres bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(6)
Kommissionen modtog bemærkninger til indledningsafgørelsen fra følgende interesserede parter: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Jivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haytov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihailov og Elizabet Mihailova (23) og fra en klager, som anmodede om anonymitet (24).
(7)
Ved brev af 1. september 2011, 5. oktober 2011, 25. november 2011, 14. december 2011 og 3. april 2012 fremsendte Kommissionen disse bemærkninger til de bulgarske myndigheder, som fik lejlighed til at reagere herpå. Republikken Bulgariens kommentarer til de interesserede parters bemærkninger blev modtaget ved brev af 4. november 2011, 15. december 2011, 12. januar 2012 og 25. april 2012.
(8)
De bulgarske myndigheder fremsendte yderligere oplysninger om de anfægtede byttetransaktioner ved brev af 2. december 2011 og på det møde, som de holdt med Kommissionens tjenestegrene den 9. december 2011.
(9)
Ved brev af 9. februar 2012 anmodede Kommissionen om yderligere præciseringer fra den første klager af visse dele af den dokumentation, vedkommende havde fremsendt.
(10)
Den 3. april 2012 fremsendte Kommissionen yderligere bemærkninger fra en række tredjeparter (25) til de bulgarske myndigheder. Kommissionen modtog Republikken Bulgariens kommentarer til disse bemærkninger den 25. april 2012 og den 15. maj 2012.
(11)
Den 26. juli 2012 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger fra de bulgarske myndigheder. Den 17. august 2012 anmodede de bulgarske myndigheder om en forlængelse af fristen for fremsendelse af oplysninger, hvilket Kommissionen imødekom den 31. august 2012. Den 19. september 2012 fremsendte de bulgarske myndigheder de ønskede oplysninger.
(12)
Den 3. oktober 2012 anmodede Kommissionen om yderligere præciseringer fra Elkabel AD, en af tredjeparterne, som havde fremsendt bemærkninger til indledningsafgørelsen, hvilket denne gjorde den 31. oktober 2012.
(13)
Ved brev af 14. januar 2013, 17. maj 2013, 22. juli 2013 og 22. oktober 2013 anmodede Kommissionen de bulgarske myndigheder om yderligere oplysninger, som blev fremsendt den 4. og 5. februar 2013, den 25. juni 2013 og den 5. juli 2013, den 16. og 23. august 2013 samt den 19. november 2013 og 20. december 2013. En række af de oplysninger, der blev fremsendt med den sidste skrivelse, blev senere fremsendt igen af de bulgarske myndigheder pr. e-mail den 21. januar 2014.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. AREALBYTTE
(14)
I 1947 eksproprierede staten alle skovarealer i Bulgarien og gjorde dem til offentlig ejendom. Dette var tilfældet indtil 2000, da man indledte tilbagegivelsen af skovarealer til de tidligere private ejere.
(15)
Med hjemmel i en ændring af skovloven (26), som trådte i kraft den 22. februar 2002, blev det muligt at bytte nyligt privatiserede skovarealer med statsejede offentlige skovarealer fra statens skovfond. Denne ændring af skovloven var gældende indtil den 27. januar 2009, og heri defineredes rækkefølgen og betingelserne for gennemførelsen af disse byttetransaktioner.
(16)
I henseende til byttetransaktionerne blev priserne på privatejet og statsejet skovareal fastlagt på grundlag af et særregulativ, nemlig regulativ om beregning af basispriser, priser på jord i udtagne områder og stiftelse af brugsrettigheder og servitutter vedrørende skove og skovarealer (27) (i det følgende benævnt »regulativet om basispriser«), som trådte i kraft den 18. november 2003. Bulgarsk lov tillod ikke sagkyndige valuarer at fravige de priser, der var fastlagt for skovarealer ved anvendelse af regulativet om basispriser.
(17)
På baggrund af dette regulativ fastlægges basisprisen på en skovlod som summen af basisværdien af dette jordstykke og værdien af bestanden (de plantearter, der står på arealet).
(18)
Værdien af jorden fastlægges på grundlag af den gennemsnitlige værdi af jorden ifølge de jordkategorier, der giver identiske betingelser for plantevækst (150 naturtyper ifølge bilag 1 til regulativet om basispriser). Den værdi justeres derefter ved hjælp af en justeringskoefficient, som inddrager arealets beliggenhed i forhold til lokal og national infrastruktur. Denne justeringskoefficient (Km) ifølge bilag 2 til regulativet om basispriser fastlægges ved hjælp af følgende formel:
hvor:
p
=
koefficient for kort afstand til en vej med belægning målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,20)
s
=
koefficient for kort afstand til et byområde målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,25)
m
=
koefficient for kort afstand til havet målt i en lige linje (fra 0,00 til 0,20)
g
=
koefficient for kort afstand til en by udtrykt i tal for afstanden til en given by (korteste køreafstand ad vej mellem den omhandlede skovlod og byen). Byerne er opdelt i seks grupper ifølge tabel 1:
Tabel 1
Gruppe 1:
Sofia (fra 0,00 til 0,70)
Gruppe 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas og Varna (fra 0,00 til 0,50)
Gruppe 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven og Stara Zagora (fra 0,00 til 0,40)
Gruppe 4:
Andre byer i distriktet (fra 0,00 til 0,35)
Gruppe 5:
Andre store byer (Botevgrad, Gorna Oryahovitza, Dimitrovgrad, Dupnitza, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov og Cherven Bryag (fra 0,00 til 0,30)
Gruppe 6:
Andre kommunale centre (fra 0,00 til 0,10)
(19)
Værdien af jorden justeres yderligere ved at tillægge en forhøjelse pr. hektar, som er fastsat på grundlag af den konstaterede gennemsnitspris på jord i det område, hvor skovlodden er beliggende. Disse forhøjelser er fastlagt i bestemmelserne i bilag 3 til regulativet om basispriser og er vist i tabel 2:
Tabel 2
Forhøjelse
(BGN/hektar)
Sofia, nationale feriesteder og tilstødende ferieboligområder, grunde med under 10 km til havet
5 000
Bebyggelse i 1. og 2. kategori
2 000
Bebyggelse i 3. og 4. kategori
1 000
Bebyggelse i 5. og 6. kategori
500
Bebyggelse i 7. og 8. kategori
0
(20)
Den samlede værdi af jorden som fastlagt ved hjælp af denne mekanisme kaldes skovloddens basisværdi.
(21)
Værdien af bestanden (de plantearter, der er på arealet) er værdien af bestandens aktuelle alder og den fremskrevne værdi af dens benyttelsesalder. Værdien af træ fra skovbestande i deres aktuelle alder (alder på værdiansættelsestidspunktet) er lig med gevinsten ved salget af de omhandlede træsorter til gennemsnitlig markedspris, hvorfra omkostninger ved fældning, primær forarbejdning og transport til en midlertidig lagerplads fratrækkes. Hvis indtægten ikke dækker alle omkostningerne, anses træet ikke for at have en værdi.
(22)
Indtægterne fra salget fastlægges ved at klassificere lageret og mængden af de forskellige trækategorier. Omkostningerne (BGN/kubikmeter) ved fældning og primær forarbejdning af træ fra et træfældningsområde med en gennemsnitlig sværhedsgrad fastlægges ved hjælp af de forskellige træarter og trækategorier på skovlodden. Omkostningerne ved transport af træ fastlægges ved hjælp af træarter, trækategori og gennemsnitlig transportafstand fra den omhandlede skovlod. Transportomkostningerne multipliceres for hver transportkilometer med en koefficient, som tager højde for, hvor vanskelig ruten er.
(23)
De gennemsnitlige markedspriser og omkostningerne ved fældning, primær forarbejdning og transport af træ bør fastlægges med jævne mellemrum og ajourføres af skovstyrelsen (Executive Forests Agency (EFA)) (28) på grundlag af vægtede gennemsnit beregnet ud fra statistiske data indsamlet i en treårig periode (hvoraf det sidste år vægter dobbelt).
(24)
Ved at tilføje bestandens værdi, som denne er fastslået af en valuar, til jordens basisværdi, får man basisprisen for en skovlod.
(25)
Denne basispris justeres for at tage hensyn til beskyttelsen af skovarealets miljødannende natur og rekreative formål i områder med såkaldt »særlig beskyttelse mod urbanisering«, der ved lov er oprettet i visse egne af Bulgarien. I henhold til bestemmelserne i bilag 19 til regulativet om basispriser multipliceres basisværdien af skovejendomme beliggende i sådanne områder med en koefficient (К) anført i tabel 3 (29), nemlig:
Tabel 3
Sortehavskysten første område
К = 6
Sortehavskysten andet område
К = 5
Feriesteder, ferieboliger og bebyggelser af national betydning
К = 4
Skov og andre arealer beliggende i områder mellem stats- og kommuneveje og grænsen omkring bebyggelsesområder
К = 3
Feriesteder, ferieboliger og bebyggelser af lokal betydning
К = 4
(26)
Endelig anvendes en såkaldt markedsreguleringskoefficient på basisprisen på jord ifølge bilag 20 til regulativet om basispriser. Den koefficient er udtrykt i BGN/kvm og går fra 10 for jord, der støder op til kysten, store feriesteder i bjergene og Sofia, til 1 for den mindst attraktivt beliggende jord.
(27)
Uanset ovenstående måtte en privat ejer, hvis vedkommende ved en byttetransaktion fik en skovlod med en højere samlet administrativ pris end den jord, han gav i bytte, betale en kompensation til staten for prisforskellen. Ifølge de bulgarske myndigheder accepterede staten i reglen kun byttetransaktioner, hvis den fik jord med højere administrativ værdi i bytte. Men det gjaldt imidlertid kun, hvis den samlede administrative pris på den privatejede lod var højere end den administrative pris på den statsejede lod, som indgik i byttetransaktionen, ikke prisen pr. kvm.
(28)
Den 27. januar 2009 trådte et forbud mod bytte af skovarealer i kraft. Den omhandlede periode med anfægtede byttetransaktioner er således perioden fra den 1. januar 2007, datoen for Republikken Bulgariens tiltrædelse af Unionen, til den 27. januar 2009, datoen for byttemoratoriet (i det følgende benævnt »den omhandlede periode«).
2.2. ÆNDRING AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF AREALET
(29)
Klagerne hævder endvidere, at byttetransaktionerne ofte blev fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse af arealet fra skovareal til bebyggelig jord, og at denne ændring yderligere øgede forskellen mellem markedsværdien af det statsejede offentlige skovareal, der blev byttet for den privatejede skovlod.
(30)
De bulgarske myndigheder forklarede, at proceduren for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden ikke er reguleret af bestemmelserne i skovloven (sådan som byttetransaktionerne), men af en separat lovgivning, bl.a. loven om fysisk planlægning (ZUT) (30). Ifølge denne lovgivning kan enhver skovlodsejer anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af vedkommendes skovlod til bebyggelig jord ved at indsende en ansøgning til direktøren for EFA, som dengang hørte under landbrugs- og fødevareministeriet (31). En kommission af (interne og potentielt eksterne) sagkyndige behandler herefter anmodningen og afgiver en udtalelse til direktøren, som træffer en foreløbig afgørelse om ansøgningen. Hvis afgørelsen er positiv og bekræfter begrundelsen for og lovligheden af ansøgningen, vil den blive fremsendt til alle afdelinger med ansvar for ændringen af anvendelsen (provinsens guvernør, kommunens borgmester og direktøren for det ansvarlige regionale skovdirektorat).
(31)
På baggrund af en positiv foreløbig afgørelse vil ejeren indsende en ansøgning til den berørte kommune om igangsætning af, udkast til og godkendelse af en detaljeret lokalplan. En sådan plan kræver høring af alle (lokale) interessenter. Hvis denne plan godkendes af de ansvarlige myndigheder, og når den er trådt i kraft, vil lodsejeren indsende en ansøgning til landbrugs- og fødevareministeriet om udtagning af den omhandlede skovlod af det beskyttede skovareal. Hvis ansøgningen imødekommes, skal der betales en stempelafgift, som fastsættes af en uafhængig valuar i overensstemmelse med bestemmelserne i regulativet om basispriser.
(32)
Efter at lodsejeren har betalt stempelafgiften til de ansvarlige myndigheder, igangsættes proceduren for vedtagelse af en administrativ afgørelse om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden. Afhængigt af ejendommens størrelse træffes denne afgørelse af enten landbrugs- og fødevareministeren (hvis det drejer sig om en ejendom på under 10 hektar) eller af ministerrådet.
(33)
Den 3. september 2009 blev der vedtaget et moratorium om efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af byttet jord.
2.3. RETSGRUNDLAG FOR FORANSTALTNINGERNE
(34)
Byttetransaktionerne, beregningen af priserne for anvendelse i byttetransaktionerne og proceduren for ændring af den fastlagte anvendelse af byttet skovjord reguleres af følgende retsakter:
-
den bulgarske skovlov
-
regulativ om beregning af basispriser, priser på jord i udtagne områder og stiftelse af brugsrettigheder og servitutter vedrørende skove og skovarealer
-
lov om statsejendom (32)
-
forpligtelses- og aftaleloven (33)
-
lov om fysisk planlægning.
2.4. STØTTEMODTAGERNE
(35)
De potentielle støttemodtagere i byttetransaktionerne er fysiske personer, private selskaber og kommuner, der ofte beskæftiger sig med byggemodning og byggeri og/eller turisme, og som byttede deres skovlodder for statsejet skovareal.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(36)
I indledningsafgørelsen udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt byttetransaktionerne og/eller den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af jorden indeholdt elementer af statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, og hvorvidt denne støtte kunne erklæres forenelig med det indre marked.
3.1. IBOENDE FORBINDELSE MELLEM BYTTETRANSAKTIONERNE OG ÆNDRINGEN AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF JORDEN
(37)
Kommissionen var først og fremmest i tvivl med hensyn til klagernes påstand om, at byttetransaktionerne i adskillige tilfælde blev fulgt af en ændring i den fastlagte anvendelse af den byttede jordlod, dvs. fra skovareal til bebyggelig jord.
(38)
I lyset af tallene fra de bulgarske myndigheder bemærkede Kommissionen i indledningsafgørelsen, at 15 ud af 147 byttetransaktioner i den omhandlede periode (2006-2009) blev fulgt af en ændring af den fastlagte anvendelse (10 %). Desuden bemærkede Kommissionen, at det er forskellige lovbestemmelser, der finder anvendelse på byttetransaktionerne og på de potentielle anmodninger om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, og at disse to procedurer gennemføres separat. Disse elementer forekom i første omgang at bekræfte de bulgarske myndigheders udtalelse om, at de to procedurer som udgangspunkt ikke er uløseligt forbundet (34).
(39)
Imidlertid anførte de bulgarske myndigheder, at formlerne til beregning af de administrative priser på skovjord og stempelafgiften, der skal betales for en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, blev fastsat på et bestemt niveau, der skulle sikre, at den fulde byttepris for skovarealet plus ændring af den fastlagte anvendelse af jorden i vidt omfang ville matche markedsprisen på lignende bebyggelig jord. Dette kunne indebære, at myndighederne antog, at mange investorer ville forsøge at kombinere de to procedurer i samme transaktion.
(40)
Derfor var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af det berørte skovareal skulle tages i betragtning, når prisen på lodden blev bestemt i forbindelse med byttetransaktionerne, dvs. om byttetransaktionen og den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede jord burde anses for at være uløseligt forbundet.
3.2. POTENTIEL STATSSTØTTE I ÆNDRINGEN AF DEN FASTLAGTE ANVENDELSE AF AREALET
(41)
Dernæst var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt ændringen af den fastlagte anvendelse af den byttede jord kunne medføre en tildeling af statsstøtte, idet den øgede værdien af den byttede jord yderligere.
(42)
Kommissionen bemærkede i sin indledningsafgørelse, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden ikke i første omgang forekommer at have indebåret nogen overførsel af statslige midler. Stempelafgiften på sådanne transaktioner blev beregnet efter lovens bestemmelser og, så vidt Kommissionen ved, betalt i alle de omhandlede tilfælde. Selv om de virksomheder, der blev berørt af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden, kan have fået gavn af denne ændring, ville de administrative afgørelser til effektuering af ændringen derfor ikke indebære statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1. Kommissionen lagde sig ikke fast på en endelig holdning til dette spørgsmål og opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger om, hvorvidt der forekom statsstøtte i denne procedure.
3.3. POTENTIEL STATSSTØTTE I BYTTETRANSAKTIONER MED SKOVAREALER
(43)
Kommissionen bemærkede i indledningsafgørelsen, at priserne på skovjord i forbindelse med byttetransaktionerne blev bestemt af sagkyndige alene ved hjælp af formlerne i regulativet om basispriser. Kommissionen var derfor i tvivl om, hvorvidt anvendelsen af disse formler førte til en administrativ pris, som matchede de priser, der kunne opnås i armslængdetransaktioner mellem to private parter. Kommissionen opfordrede derfor Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om markedspriserne i 100 % private handler (eller byttetransaktioner) med skovjord, som fandt sted i Bulgarien i den omhandlede periode. Kommissionen opfordrede endvidere Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om forskellene mellem disse priser og de administrative priser, der blev brugt til de anfægtede byttetransaktioner, og således det potentielle beløb ydet i statsstøtte i forbindelse med disse transaktioner. Desuden opfordrede Kommissionen Republikken Bulgarien og tredjeparter til at fremsende oplysninger om de regler, der blev anvendt på den kompensation, der blev betalt i byttetransaktionerne, når der var forskel i priserne på de to byttede jordlodder. Endelig opfordrede Kommissionen Republikken Bulgarien til at fremsende yderligere information til dokumentation for dens påstand om, at de anfægtede byttetransaktioner ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(44)
Kommissionen lagde sig også i indledningsafgørelsen fast på den foreløbige holdning til, hvordan fordelen ved de anfægtede byttetransaktioner skulle kvantificeres, hvis den skulle ende med at mene, at disse byttetransaktioner gav anledning til statsstøtte:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på privatejet skovlod 1 og den administrative pris på lod 1 bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på statsejet skovlod 2 og den administrative pris på lod 2 bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Det statsstøttebeløb, der ligger i byttetransaktionerne, ville i så fald være lig med værdien af ii) fratrukket værdien af i).
Enhver økonomisk kompensation, der hidrører fra forskellen mellem den administrative pris på to lodder i en byttetransaktion, og som den ene part betaler til den anden, skal også tages i betragtning, når det potentielle element af statsstøtte i transaktionen beregnes.
3.4. DEN POTENTIELLE STATSSTØTTES FORENELIGHED
(45)
Kommissionen udtrykte i indledningsafgørelsen - såfremt den skulle nå frem til, at der forekommer statsstøtte som følge af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og/eller byttetransaktionerne - tvivl om, hvorvidt en sådan støtte kunne anses for at være forenelig med det indre marked og nærmere bestemt med traktatens artikel 107, stk. 3, litra a), og bestemmelserne i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (35) og/eller traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), og EF- rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug for 2007-2013 (i det følgende benævnt »skovbrugsrammebestemmelserne«) (36).
(46)
Kommissionen anmodede derfor Republikken Bulgarien og interesserede parter om at fremsende bemærkninger om de anfægtede foranstaltningers forenelighed.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
4.1. BEMÆRKNINGER FRA DEN FØRSTE KLAGER TIL DEN TVIVL, SOM KOMMISSIONEN UDTRYKTE I INDLEDNINGSAFGØRELSEN
(47)
Den første klager hævder, at de anfægtede byttetransaktioner udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, som er uforenelig med det indre marked.
(48)
For så vidt angår Kommissionens først udtrykte tvivl, hævder den første klager, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og byttetransaktionerne bør betragtes som uløseligt forbundet. For det første hævder klageren, at mange af støttemodtagerne af byttetransaktionerne driver virksomhed inden for byggeri og turisme, ikke skovbrug. For det andet er byttet skovareal ifølge den første klager stort set ikke blevet udnyttet kommercielt efter moratoriets ikrafttræden i 2009. Dengang byttetransaktionerne blev gennemført, var der for det tredje mange af støttemodtagerne, der angiveligt bekendtgjorde og reklamerede med deres byggeprojekter på det byttede skovareal i form af skisportssteder eller badeferieområder og havde endda indledt drøftelser med de relevante lokale myndigheder for at sikre gennemførelsen af en ændring af den fastlagte anvendelse af det pågældende areal. For det fjerde hævder klageren, at det ofte var den samme statslige styrelse (EFA), der havde ansvaret for både at afslutte byttetransaktionen og udtage den byttede skovlod af skovfondens arealer (EFA og den kompetente tilsynsmyndighed) (37) og dermed bane vejen for dens kommercielle udnyttelse.
(49)
Den første klager mener således, at en potentiel omklassificering af den fastlagte anvendelse af jorden og den tilsvarende prisstigning bør tages i betragtning ved kvantificeringen af det samlede beløb af statsstøtte, der ligger i byttetransaktionerne. Derfor bør der efter klagerens mening ved kvantificeringen af støtten ske en sammenligning med bebyggelige lodder for at kunne afspejle markedsprisen på den byttede jord korrekt.
(50)
Klageren nævner også, at det, i betragtning af hvor attraktiv den region er, hvor statens skovlodder var beliggende, ville have været klogere af myndighederne først at søge at øge loddernes værdi (dvs. ændre deres fastlagte anvendelse og give tilladelse til byggeri) og dernæst afhænde lodderne. Ifølge klageren forsøgte EFA ikke i nogen af de tilfælde, hvor der blev anmodet om bytte, at ændre den fastlagte anvendelse af den pågældende skovlod forud for byttetransaktionen. Dette er ifølge klageren et tydeligt tegn på, at der forelå en hensigt om at tildele erhververen af det statsejede skovareal en fordel. Denne praksis blev også kritiseret af Verdensbanken i en rapport om bulgarske skove fra 2009, hvor det blev bemærket, at staten pådrog sig tab på netop denne måde (38).
(51)
For så vidt angår den næste tvivl, som Kommissionen udtrykte om, hvorvidt der blev givet statsstøtte som følge af ændringen af den fastlagte anvendelse af den byttede jord, hævder den første klager, at selv om erhververen af jorden efterfølgende betalte en stempelafgift efter afgørelsen om at ændre den fastlagte anvendelse af jorden, og dette beløb bør trækkes fra kvantificeringen af enhver støtte, der måtte være modtaget som resultat af byttetransaktionen, afspejler stempelafgiften ikke den faktiske værdiforøgelse af skovlodden som følge af denne ændring. Klageren hævder videre, at den ulovlige statsstøtte, der blev ydet til erhververen af jorden, i de tilfælde, hvor byttetransaktionen blev gennemført før Bulgariens tiltrædelse af Unionen, men hvor ændringen af den fastlagte anvendelsen af jorden fandt sted efter tiltrædelsen, bør beregnes som forskellen mellem markedsværdien af den pågældende skovlod på tidspunktet for byttetransaktionen (før tiltrædelsen) og markedsværdien af skovlodden efter ændringen af den fastlagte anvendelse (efter tiltrædelsen).
(52)
Med hensyn til den tredje tvivl, som Kommissionen udtrykte vedrørende forekomsten af statsstøtte som følge af byttetransaktionerne, hævder klageren, at formlerne, der blev foreskrevet i regulativet om basispriser, ikke afspejler markedsværdien af den byttede jord. Klageren anfægter endvidere valuarernes uafhængighed, da erhververen af jorden efter vedkommendes mening frit kan vælge en venligt stemt valuar, hvilket kan medføre en betydelig undervurdering af priserne.
(53)
Klageren fremsendte også yderligere oplysninger om markedspriserne på det byttede skovareal eller næsten identiske skovarealer for angiveligt at påvise betydelige uoverensstemmelser med de administrative priser på skovlodderne. På grund af tidspres havde klageren kun undersøgt priserne på ni af de byttede lodder. Til dette formål anvendte vedkommende bankernes vurdering af jorden samt oplysninger fra Bulgariens offentlige ejendomsregister, der viste priserne på lignende skovlodder i afsluttede ejendomshandler. De afdækkede prisforskelle lå fra en undervurdering (ved brug af den administrative pris) på 50-65 % til sager, hvor skovlodden angiveligt blev købt til 1-2 % af markedsværdien.
(54)
Endelig hævder klageren, at det forhold, at der blev indledt straffesag mod den tidligere chef for EFA for indgåelse af byttetransaktioner til skade for staten, er et tegn på, at de bulgarske myndigheder selv mener, at der blev overdraget skovjord til visse private parter til en pris, der lå langt under markedsværdien.
(55)
Vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt byttetransaktionerne fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, hævder klageren, at ingen af støttemodtagerne af byttetransaktionerne, så vidt vedkommende ved, har skovbrug som deres primære erhverv. Snarere havde næsten alle støttemodtagerne angiveligt tidligere drevet eller havde fremtidige forretningsplaner om at drive erhvervsvirksomhed eller at investere i en af følgende brancher: ejendomsspekulation, byggeri og/eller turisme. Ifølge klageren vedrører turisme pr. definition hele det indre marked, hvorfor selv nogle få tilfælde af selektiv støtte nødvendigvis vil fordreje konkurrencen. Klageren tilføjer yderligere, at udenlandske konkurrenter i lyset af antallet og omfanget af byttetransaktionerne faktisk afskrækkes fra at trænge ind på det bulgarske marked. Mens flere større EU-investorer (f.eks. Lindner og ECE) har deltaget i byggeprojekter i bulgarske byer (butikscentre og stormagasiner), er næsten alle store investeringer i feriesteder ved kysten, i skiterræn og ved golfbaner angiveligt foretaget af bulgarsk kontrollerede selskaber.
4.2. BEMÆRKNINGER FRA STØTTEMODTAGERNE I BYTTETRANSAKTIONERNE OG ANDRE TREDJEPARTER
(56)
Kommissionen modtog bemærkninger fra mange tredjeparter, hvoraf de fleste var private parter i byttetransaktionerne (i det følgende benævnt »støttemodtagerne«). Kommissionen bemærker, at en række støttemodtagere (39) blot afgav en kort udtalelse om, at der ikke indgik statsstøtte i de byttetransaktioner, de var part i. Andre støttemodtagere fremsendte mere detaljerede bemærkninger til den tvivl, Kommissionen udtrykte i indledningsafgørelsen, og de vil blive gennemgået i de følgende afsnit.
4.2.1. Iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(57)
For så vidt angår den første tvivl, som Kommissionen udtrykte med hensyn til, om byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden er uløseligt forbundet, hævder de fleste af de støttemodtagere (40), der reagerede på indledningsafgørelsen, at der ikke består en sådan iboende forbindelse. Byttetransaktionen og den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod foregik i to separate procedurer, som hører under to forskellige statslige organer, der arbejder uafhængigt af hinanden. Byttetransaktionerne falder ind under landbrugs- og fødevareministeren eller ministerrådet afhængigt af størrelsen af den lod, der skal byttes, og EFA, mens ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden falder ind under de lokale myndigheders kompetence - borgmesteren eller byrådet i en kommune, ministeren for regionaludvikling og offentlige arbejder eller guvernøren for den region, hvori arealerne er beliggende - og kræver godkendelse af en detaljeret eller generel lokalplan.
(58)
En støttemodtager (41) føjer yderligere til, at der ikke er nogen automatisk forbindelse mellem ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden og en forøgelse af dens værdi. Beslutningen om at ændre den fastlagte anvendelse af jorden bygger på bedømmelsen af nødvendigheden heraf, hvilket har et bredere sigte og ofte går forud for ejernes private interesse, og den er derfor ikke baseret på de kommercielle interesser, som byttetransaktionens parter måtte have. En anden støttemodtager (42) bemærker, at de statistiske oplysninger fra de bulgarske myndigheder bekræfter fraværet af en iboende forbindelse. Endelig mener en række støttemodtagere (43), at spørgsmålet om, hvorvidt der er en forbindelse, er irrelevant, eftersom det byttede areal, som de erhvervede, i netop deres tilfælde ikke blev udtaget af skovbeskyttelsesarealet til byggemodning, og der heller ikke er igangsat en procedure for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden.
(59)
Med hensyn til hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod bør tages i betragtning ved bestemmelsen af prisen på lodden, mener flertallet af støttemodtagerne, at det af forskellige grunde ikke skal være tilfældet. En række af støttemodtagerne (44) hævder, at det ville være ubegrundet at tage hensyn til den hypotetiske mulighed for at ændre den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod, eftersom der måske aldrig bliver ansøgt om en sådan ændring, eller ansøgningen afvises på grund af manglende overholdelse af de relevante administrative krav. Det byttede skovareals strategiske beliggenhed, som angiveligt forøger jordens værdi, bør være irrelevant, hvis den fastlagte anvendelse af jorden ikke er blevet ændret, og den erhvervede jord kun kan udnyttes til det formål, der er bestemt i loven. Således hævder en støttemodtager (45), at der bør tages hensyn til den specifikke aftale, der er indgået mellem parterne i byttetransaktionen på datoen for værdiansættelsen. En objektiv og rimelig beregning af markedsværdien bør også omfatte den lokalplan (der giver tilladelse til byggeri eller ikke), som er gældende på datoen for værdiansættelsen af den byttede skovlod. Derfor bør der specificeres et sæt ensartede kriterier, som muliggør en sondring mellem en hypotetisk mulighed og den faktiske hensigt hos parterne i byttetransaktionen om efterfølgende at foretage en ændring af anvendelsen af jorden.
(60)
Desuden bemærker mange støttemodtagere, at der for at få jorden udtaget af det beskyttede skovareal skal erlægges en afgift for ændring af den fastlagte anvendelse, som svarer til prisen pr. kvadratmeter bebyggelig jord i det pågældende område. Derfor hævder disse støttemodtagere, at de ikke opnår en økonomisk fordel ved ændringen, for hvis den erhvervede jord sælges, stilles som sikkerhed eller byggemodnes, vil dens værdi være den samme, som værdien af bebyggelig jord. Et lignende argument blev fremsat af Mirta Engineering og Beta Forest, som bemærker, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden indebærer yderligere udgifter, herunder stempelafgift og lokale skatter samt omkostninger til tegninger, hvilket yderligere øger ejendomsværdien. Svetoslav Mihailov og Elizabet Mihailova hævder da også, at ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden i deres tilfælde var betinget af betalingen af de statslige afgifter, der er defineret i artikel 17 i skovloven og i gennemførelsesbestemmelserne hertil.
(61)
Endelig mener en række støttemodtagere (46), at spørgsmålet er irrelevant, eftersom det byttede areal, som de erhvervede, i netop deres tilfælde ikke blev udtaget af skovbeskyttelsesarealet til byggemodning, og der heller ikke er igangsat en procedure for ændring af den fastlagte anvendelse af jorden. MIKS bemærker i sit svar, at den bulgarske stat i sine byttekontrakter anførte, at det ikke var tilladt at ændre den fastlagte anvendelse af jorden.
4.2.2. Statsstøtte i byttetransaktioner med skovarealer
(62)
Hvad angår den tvivl, som Kommissionen havde med hensyn til, hvorvidt de administrative priser for byttetransaktionerne førte til en markedspris, fremførte støttemodtagerne (47) flere lignende argumenter for, hvorfor det skulle være tilfældet i forbindelse med deres egne byttetransaktioner.
(63)
For det første hævder en støttemodtager (48), at der ved fastsættelsen af administrative priser ifølge regulativet om basispriser tages hensyn til objektive kriterier såsom loddens beliggenhed, distrikternes betydning og arten og betydningen af plantebestanden på arealet, mens to andre støttemodtagere (49) hævder, at den administrative byttepris bygger på kriterier, som er identiske med dem, der anvendes ved private investorers bytte af private skovarealer, som omfatter jord, der er beliggende tæt på lokal eller national infrastruktur, og som ligner de anfægtede byttetransaktioner med hensyn til plantearter, beliggenheden i områder, der er særligt beskyttet mod urbanisering osv. Ligeledes hævder atter andre støttemodtagere (50), at værdiansættelser, der sker i henhold til regulativet om basispriser, medfører administrative priser som er på niveau med eller i mange tilfælde højere end markedspriserne for skovarealer i Bulgarien på grund af manglen på et nationalt marked for denne type jord og det forhold, at de få private transaktioner er sket til lave priser. Derfor blev byttetransaktionerne gennemført på de fremherskende økonomiske markedsvilkår.
(64)
For det andet hævder en række støttemodtagere (51), at de lod foretage værdiansættelser af de byttede lodder, som førte til administrative priser, der var på niveau med (52) eller i mange tilfælde højere end (53) markedspriserne for skovarealer i Bulgarien.
(65)
For det tredje påpeger flere støttemodtagere (54) fraværet af 100 % private byttetransaktioner eller handler i områder, hvor de pågældende støttemodtageres byttetransaktioner fandt sted, som begrundelse for, at de administrative priser bør anses for at være tilnærmet markedspriserne.
(66)
Endelig hævder flere støttemodtagere (55), at eftersom landbrugs- og fødevareministeren i udøvelsen af sine skønsbeføjelser har ret til at nægte at foretage en byttetransaktion, hvis staten ikke har interesse i at erhverve det privatejede skovareal, og betingelserne for bytteaftalen skal godkendes af begge parter (offentlig og privat), bør byttetransaktionerne anses for at være forretningsmæssige transaktioner, hvori staten handler som en markedsøkonomisk aktør.
(67)
Hvad angår den potentielle statsstøtte i transaktionerne (dvs. forskellen mellem de administrative priser og markedspriserne på skovarealer), svarede størstedelen af støttemodtagerne (56), at de bulgarske myndigheder ikke dækkede prisforskellen, når det privatejede areal var mere værdifuldt end det statsejede. En anden støttemodtager (57) hævede, at forskellen i markedspriserne på byttet privat- og statsejet skovareal beliggende i samme eller tilstødende områder begunstiger staten, idet de administrative priser er højere end markedspriserne, som forhandles frit mellem de private skovejere i det pågældende område.
(68)
For så vidt angår de øvrige betingelser for at konstatere forekomst af statsstøtte, bestred flere støttemodtagere (58), at de var opfyldt. Således hævder visse støttemodtagere (59), at de er fysiske personer, som Bulgariens statsstøttelov og traktatens artikel 107 ikke finder anvendelse på. Angående statslige midler bemærker disse støttemodtagere, at staten erhvervede jorden ved ulovlig ekspropriering uden tilstrækkelig kompensation, hvorfor staten ikke kan anses for at have sådanne midler til rådighed. I henseende til selektivitet hævder disse støttemodtagere, at skovloven finder anvendelse erga omnes og dermed ikke er diskriminerende.
(69)
En anden støttemodtager (60) mener heller ikke, at betingelserne i traktatens artikel 107 er opfyldt, hvad angår byttetransaktionerne, men med en lidt anderledes begrundelse. For det første skete der ikke overførsel af statslige midler, eftersom byttetransaktionen er en »dobbelt handelstransaktion«, som skete efter en værdiansættelse udført af en uafhængig valuar på grundlag af de objektive kriterier for beregning af prisen, som loven foreskriver. Parterne i byttetransaktionen har hverken fået en fordel eller en gunstigere stilling end deres konkurrenter, eftersom enhver skovejer kunne have anmodet om bytte af sin privatejede jord mod et statsejet skovareal. Et lignende argument fremsættes af en anden støttemodtager (61), som mener, at bytteordningen er en generel foranstaltning, der er tilgængelig for alle skovejere.
(70)
Hvad angår forekomsten af en økonomisk fordel, bestred flertallet af støttemodtagerne (62), at de fik en sådan fordel ud af transaktionerne, eftersom den administrative pris for den byttede jord efter deres mening var på niveau med eller højere end markedsprisen.
(71)
Hvad endelig angår spørgsmålet om, hvorvidt byttetransaktionerne fordrejer konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne, svarede langt de fleste støttemodtagere (63), at de ikke var beskæftiget inden for byggeriet eller turistbranchen og/eller ikke havde søgt licens som rejsearrangør. Desuden bekræftede de, at de hverken havde udnyttet det ved byttetransaktionen erhvervede areal til tømmerproduktion efter erhvervelsen eller havde solgt tømmer i Bulgarien eller i andre medlemsstater. Derfor hævder de, at der ikke kan siges at være sket en faktisk eller potentiel påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne. En anden støttemodtager (64) tilføjede, at byttetransaktionerne ikke fører til en stigning i den hjemlige produktion og dermed en begrænsning af de muligheder, der er, for at virksomheder fra andre medlemsstater kan eksportere til det bulgarske marked.
(72)
Andre støttemodtagere (65) hævdede, at eftersom byttetransaktionerne ikke indebærer overførsel af statslige midler og ikke giver en økonomisk fordel, kan de ikke anses for at påvirke markedets balance og de økonomiske betingelser, som virksomhederne drives på, hvilket betyder, at det er nødvendigt med startinvestering for at erhverve materielle aktiver. Således kan virksomheder fra andre medlemsstater trænge ind på og drive virksomhed på det samme marked på rimelige vilkår, hvorfor samhandelen mellem medlemsstaterne ikke kan siges at være blevet påvirket af de anfægtede byttetransaktioner.
(73)
Endelig forklarede en enkelt støttemodtager (66), at det skovareal, vedkommende erhvervede fra staten, ikke er egnet til skovrejsning. Han mener endvidere, at hans ejendom er bedre end den, han modtog fra staten, og at transaktionen ikke indebærer statsstøtte. Endelig nævnte han, at den erhvervede jord bruges til mobil biavl, ved at arealet udlægges til eng om sommeren.
4.2.3. Den potentielle statsstøttes forenelighed
(74)
Selv om Kommissionen anmodede de interesserede parter om at indsende dokumentation, der kunne sætte den i stand til at undersøge foreneligheden med det indre marked af de anfægtede byttetransaktioner, imødekom ingen af støttemodtagerne denne anmodning.
5. BEMÆRKNINGER FRA REPUBLIKKEN BULGARIEN
5.1. BULGARIENS BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN
(75)
De bulgarske myndigheder hævder, at de anfægtede byttetransaktioner ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(76)
Angående den påståede iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden bemærkede de bulgarske myndigheder, at skovlovens artikel 15 b) hjemler mulighed for at ansøge om en ændring af den fastlagte anvendelse af jord i skove uanset måden, hvorpå jorden blev erhvervet, det være sig bytte, almindelig handel eller andet. Men en sådan teoretisk mulighed bør ikke forstås som en fast forhåndsaftale mellem myndighederne og den private part i byttetransaktionen om efterfølgende at ændre den fastlagte anvendelse af jorden.
(77)
De bulgarske myndigheder fremsendte dokumentation for, at der blandt de 132 byttetransaktioner, der fandt sted i perioden 2007-2009, skete anmodning om ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod i 24 tilfælde, og heraf blev ansøgningen kun imødekommet i 15 tilfælde (dvs. 11,4 % af alle byttetransaktioner).
(78)
De bulgarske myndigheder anfører også de forskellige formål med byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden. Mens formålet med byttetransaktionerne er at konsolidere og bevare de bulgarske skove og dermed sikre bæredygtig udvikling og reproduktion til gavn for samfundet som helhed, er ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden beregnet til at opfylde de målsætninger, der er fastlagt i loven om fysisk planlægning, som regulerer indlemmelsen af jord i byzoner, hvor det er tilladt at bygge i overensstemmelse med offentlighedens behov og interesser i henseende til bæredygtig udvikling og opførelse af egnede leve-, arbejds- og fritidsvilkår for borgerne. Mens byttetransaktionerne desuden afhænger af afgørelser truffet af landbrugs- og fødevareministeren, er ændringer af den fastlagte anvendelse af jorden betinget af, at forskellige kompetente organer godkender en lokalplan, nemlig ministeren for regionaludvikling og offentlige arbejder, den regionale guvernør eller byrådet. I betragtning af at retten til at anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden ikke udspringer direkte af skovloven, men kræver opfyldelse af betingelser i andre love, mener de bulgarske myndigheder endelig ikke, at den hypotetiske mulighed for at ændre den fastlagte anvendelse af jorden indebærer, at en sådan ændring er uløseligt forbundet med byttetransaktionerne.
(79)
Med hensyn til hvorvidt den potentielle ændring af den fastlagte anvendelse af den byttede skovlod bør tages i betragtning ved bestemmelsen af prisen på lodden, gentog de bulgarske myndigheder deres mening om, at der ikke er nogen direkte forbindelse mellem den pris, som byttetransaktionen beregnes til, og den efterfølgende ændring af anvendelsen af jorden. Myndighederne gav en udførlig beskrivelse af proceduren for bestemmelse af henholdsvis priserne på byttetransaktionen (ex artikel 20, stk. 5, henholdsvis 21 i regulativet om basispriser) og de afgifter, der skal betales for ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden. Myndighederne bemærker også, at private ejere kan anmode om en ændring af den fastlagte anvendelse af jord i skov, uanset hvordan de erhvervede jorden, hvorfor enhver investor ville få de samme fordele, uanset om vedkommende har erhvervet skoven fra staten eller ved en armslængdetransaktion indgået med en privat part, og derfor bør de afgifter, der skal betales for effektueringen af en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, ikke regnes for selektive i henseende til støttemodtagerne.
(80)
Med hensyn til Kommissionens tvivl om, hvorvidt metodologien til beregning af administrative priser sikrer en korrekt afspejling af markedspriserne, bemærker de bulgarske myndigheder for det første, at de administrative priser fastsættes efter bestemmelserne i regulativet om basispriser, og at dette regulativ blev udarbejdet med udgangspunkt i den praksis, som andre medlemsstater, deriblandt Tyskland, har for fastsættelse af administrative priser på skovarealer. Desuden blev værdiansættelserne af privat- og statsejet skov foretaget af uafhængige eksperter efter et sæt ensartede kriterier.
(81)
De bulgarske myndigheder fremsendte for det andet oplysninger om alle transaktioner (67) med køb og salg af privatejede skovarealer, der var foregået i perioden 2007-2009 (68). Oplysningerne om gennemsnitspriserne på privatejede ejendomme (dvs. »markedspriser«) omfatter en oversigt over troværdig markedsdokumentation i overensstemmelse med de krav, der er fastlagt i punkt 34 i de supplerende bestemmelser til regulativet om basispriser. Når der ikke er tilgængelige oplysninger om transaktioner, der er foregået i de samme områder, er der givet oplysninger om transaktioner, der fandt sted i nærliggende områder, og om tilsvarende skovarealer med hensyn til beliggenhed og plantearter. Ifølge de bulgarske myndigheder kan det på grundlag af disse oplysninger påvises, at den administrative pris, der blev anvendt i de anfægtede byttetransaktioner, i de fleste tilfælde generelt var højere end de markedspriser, der blev opnået i armslængdetransaktioner (69). I den forbindelse betvivler de bulgarske myndigheder den dokumentation, som klageren har fremsendt. På den ene side ville de af klageren nævnte priser nemlig være priser, hvortil jorden blev udbudt til salg og ikke nødvendigvis de faktisk opnåede priser, eller priser på lodder, for hvilke den fastlagte anvendelse allerede var ændret, og stempelafgiften betalt. På den anden side er den af klageren nævnte markedspris ikke altid pålidelig, da den i mange tilfælde kun er opnået som resultat af en enkelt privat transaktion.
(82)
For det tredje gentog de bulgarske myndigheder, at staten ikke dækkede forskellen op til den højere samlede administrative værdi af det privatejede skovareal, den erhvervede, og at byttetransaktionerne kun blev gennemført, hvis værdien af den privatejede skovlod, den modtog, var lig med eller højere end den statsejede lod, som den gav i bytte. Desuden måtte den private part betale generalomkostninger på 2 % af ejendommens værdi.
(83)
Endelig påpeger de bulgarske myndigheder, at regulativet om basispriser er blevet ændret tre gange siden den oprindelige ikrafttræden, nemlig i 2004, 2005 og 2007. Ændringen af regulativet i 2005 skulle være særlig bemærkelsesværdig på baggrund af, hvor langt man var kommet med at tilbagegive eksproprierede skove og skovarealer, idet det betød, at der allerede var privatejede skove til rådighed på markedet og en efterspørgsel herpå. Denne ændring bestod primært i en ny metodologi til værdiansættelse af jord. Desuden blev koefficienterne vedrørende områder, der var beskyttet mod urbanisering, også forhøjet, og der blev indført nye kategorier med angivelse af forhøjelserne af jordpriser afhængigt af bebyggelseskategorien.
(84)
Desuden skete der en fuldstændig ajourføring af koefficienterne i regulativet efter Bulgariens tiltrædelse af Unionen den 1. januar 2007, herunder koefficienterne for områder beskyttet mod urbanisering og de såkaldte markedsreguleringskoefficienter, som afhænger af jordkategorien. Endvidere blev artikel 20, stk. 5, i regulativet om basispriser ændret således, at bytteprisen på statsejet jord blev forhøjet med 50 % af værdien af markedsreguleringskoefficienten. Desuden blev der indført en forhøjelse af jordværdien i henhold til forskellige bebyggelseskategorier.
(85)
Ifølge de bulgarske myndigheder viser disse ændringer af regulativet om basispriser, at myndighederne trods manglen på et veludviklet hjemligt marked for skovjord og i lyset af Bulgariens forestående tiltrædelse af Unionen forsøgte at ajourføre værdiansættelsesmekanismen i regulativet ved at sikre, at den byggede på troværdig markedsdokumentation. På datoen for Bulgariens tiltrædelse af Unionen skulle de administrative priser beregnet på grundlag af regulativet om basispriser derfor ikke være lavere end markedspriserne på de samme skovlodder.
(86)
Vedrørende Kommissionens tvivl om byttetransaktioners potentiale til at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne påpegede de bulgarske myndigheder for det første, at 81 af de private parter, der indgik i de anfægtede byttetransaktioner, er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1. De resterende 51 private parter var fysiske personer, der ikke drev handels- eller servicevirksomhed. Bulgarien understreger i denne forbindelse, at hverken State Forest Agency eller efterfølgeren Executive Forests Agency (EFA) har modtaget ansøgninger om skovhugst eller eksport fra fysiske personer, som deltog i byttetransaktioner i den omhandlede periode.
(87)
For det andet hævder de bulgarske myndigheder, at byttetransaktionerne ikke kan påvirke samhandelen i EU, eftersom de støttede virksomheder driver virksomhed inden for brancher, der ikke involverer import eller eksport af produkter eller tjenesteydelser. De bulgarske myndigheder supplerede den allerede fremsendte information om mængderne af tømmer, der blev produceret og eksporteret til Unionen i den omhandlede periode, og fremsendte et dokument, der viste, at ingen af de private parter, som erhvervede statsejet skovareal i forbindelse med de anfægtede byttetransaktioner, producerede tømmer, solgte tømmer på hjemmemarkedet eller eksporterede tømmer fra Republikken Bulgarien.
(88)
For det tredje hævder de bulgarske myndigheder, at turistbranchen (f.eks. rejsearrangører, rejsebureauer, hotelejere og leverandører af andre tjenesteydelser for turister) er reguleret af et sæt regler i den bulgarske turistlov. Denne lov kræver en administrativ registrering af erhvervsdrivende i et offentligt register, som økonomi-, energi- og turistministeriet fører. Personer, der beskæftiger sig med hoteldrift, er også omfattet af et krav om registrering i et særligt register ifølge turistlovens artikel 58. Derfor kan kun de virksomheder, der er opført i de respektive offentlige registre, der føres af økonomi-, energi- og turistministeriet, anses for at være virksomheder i turistbranchen. En kontrol af de relevante registre viste, at kun en af de virksomheder, der erhvervede statsejet skovjord som resultat af de anfægtede byttetransaktioner, nemlig Kapsi Tours OOD, er registreret som rejsearrangør i henhold til turistloven.
(89)
For det fjerde forklarede de bulgarske myndigheder, at drift af byggevirksomhed i Bulgarien også er omfattet af krav om registrering i det centrale register over beskæftigelse i byggeriet, som føres af det bulgarske byggekammer i overensstemmelse med en særlov, nemlig byggekammerloven (70). De bulgarske myndigheder påpeger, at kun tre af virksomhederne i byttetransaktionerne med staten var registreret som byggeselskaber og måske beskæftiget på en eller anden måde med byggeri ifølge loven.
(90)
Derfor hævdede de bulgarske myndigheder, at de fleste af de virksomheder, som potentielt kunne få en fordel af de anfægtede byttetransaktioner, hverken drev virksomhed i bygge- eller turistbranchen. Efter deres mening kan konkurrencen på de pågældende markeder ud over skovbrugssektoren ikke siges at være blevet fordrejet af disse byttetransaktioner.
5.2. BULGARIENS KOMMENTARER TIL KLAGERENS BEMÆRKNINGER
(91)
De bulgarske myndigheder er enige med klageren i, at der ikke forekommer statsstøtte i byttetransaktionerne med skovarealer mellem staten og kommunerne. Derimod hævder de af de grunde, der er forklaret i forrige afsnit, at klagerens påstand om, at de fleste støttemodtagere driver virksomhed inden for byggeri eller turisme, ikke er korrekt.
(92)
De bulgarske myndigheder er også uenige i måden, hvorpå klageren har fastslået skovarealernes markedspriser, nemlig ved at sammenligne priserne på skovlodder i forskellige år (f.eks. nogle få år før byttetransaktionen), og bestrider klagerens påstand om, at ejerne af de byttede skovlodder i visse tilfælde stillede denne jord som sikkerhed for at opnå lån, da dette ville være i strid med bestemmelserne i bulgarsk lov og loven om statsejendom, som klageren nævner. Klagerens oplysninger måtte ifølge myndighederne indeholde væsentlige fejl og ikke være i overensstemmelse med de tilgængelige ejendomsregistre og dokumentationen for byttetransaktionerne. Det måtte også være ukorrekte oplysninger, klageren havde fremsendt om statsejet skov, der blev erhvervet gennem byttetransaktioner og efterfølgende blev stillet som sikkerhed for lån. Under alle omstændigheder forklarer de bulgarske myndigheder, at bulgarske banker kræver andre likvide aktiver som sikkerhed ud over fast ejendom for at sikre, at gælden bliver indfriet. Ifølge myndighederne er det derfor ukorrekt at dividere beløbet for det ydede lån med arealet i kvadratmeter af den jord, der er stillet som sikkerhed for realkreditlånet, for at fastsætte prisen pr. kvadratmeter. Myndighederne har også fremsendt en udtalelse fra First Investment Bank om mekanismerne for ydelse af lån og metoderne til vurdering af skove og skovejendomme, som lånerne foreslår at stille som sikkerhed.
(93)
Desuden er de bulgarske myndigheder uenige i klagerens påstand om, at de kommunale myndigheder ikke havde andet valg end at vedtage detaljerede lokalplaner for den jord, hvis fastlagte anvendelse var blevet ændret. Ifølge myndighederne er enhver ændring af den fastlagte anvendelse af jorden baseret på detaljerede lokalplaner, der er indført ved lov og har været gennem offentlige drøftelser, og som har erstattet eksisterende generelle lokalplaner for befolkede områder. Disse administrative procedurer hører ikke under landbrugs- og fødevareministeren, som først udsteder individuelle bekendtgørelser om ændring af zoneinddelingen af jorden til de parter, som anmoder om en sådan ændring, efter at den pågældende detaljerede lokalplan er trådt i kraft.
(94)
Myndighederne tilbageviser videre, at mange parter i byttetransaktionerne havde til hensigt at få ændret den fastlagte anvendelse af den skovlod, de modtog. I henhold til den bulgarske skovlov kan en sådan påtænkt ændring kun gennemføres ved at indsende en ansøgning efter proceduren i artikel 14 c) i skovloven (ophævet). Enhver hensigt, der måtte komme til udtryk via massemedierne eller på en anden måde end gennem den lovbestemte procedure, ville være irrelevant og vilkårlig.
(95)
Myndighederne er også uenige med klageren i dennes udtalelse om, at den administrative fastsættelse af priserne på skovarealer ikke ville afspejle den dynamiske økonomiske udvikling. Myndighederne mener, at metoden til fastsættelse af priser ved brug af regulativet om basispriser er tilstrækkelig. Det er heller ikke sandt, at regulativet ikke er blevet ajourført, idet der blev indført nye koefficienter i 2007, således at der ikke blev tildelt erhvervsdrivende nogen økonomisk fordel af de allerede gennemførte byttetransaktioner.
(96)
Myndighederne imødegår klagerens argument om, at valuarerne var partiske. Ifølge myndighederne fungerer disse valuarer som sagkyndige ved domstolene, og deres integritet kan ikke betvivles. I tilfælde af at en værdiansættelse var gunstig for den private part og ikke i overensstemmelse med bestemmelserne i regulativet om basispriser, ville en sådan værdiansættelse endvidere ikke blive accepteret af myndighederne i forbindelse med byttetransaktionen.
(97)
Vedrørende klagerens påstand om, at de officielle statistiske oplysninger om værdier/priser på transaktionerne, som myndighederne har fremsendt, ikke er korrekte, anfører myndighederne, at skatteunddragelse ved at skjule den faktiske pris for en transaktion er en strafbar handling ifølge den bulgarske straffelov.
(98)
Endelig afviser de bulgarske myndigheder klagerens udtalelse om, at dommen over den tidligere chef for EFA skulle bevise forekomsten af statsstøtte i forbindelse med byttetransaktionerne. Ifølge myndighederne er sagen mod embedsmænd, som deltog i byttetransaktionerne med statsejede skovarealer, irrelevant for bedømmelsen af, om der forekommer støtte i de anfægtede byttetransaktioner.
5.3. BULGARIENS KOMMENTARER TIL ANDRE TREDJEPARTERS BEMÆRKNINGER
5.3.1. Bulgariens kommentarer af 29. september 2011
(99)
Ved brev af 29. september 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på All Seas bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(100)
All Seas har sammenlagt byttet 157,4 ha privatejet skovareal i kommunerne Teteven og Gaborovo med statsejede skovlodder på i alt 57,9 ha i Balchik kommune (71). I denne forbindelse betalte All Seas også den bulgarske stat 138 781 BGN i generalomkostninger.
(101)
De statsejede skovlodder blev værdiansat til en administrativ pris af 11,99 BGN/kvm. Ifølge de oplysninger, som de bulgarske myndigheder er i besiddelse af, var den gennemsnitlige markedspris (pris aftalt mellem private parter, der køber og sælger skovlodder på markedsvilkår i samme eller en tilstødende egn i samme kommune) i den omhandlede periode 4,16 BGN/kvm. Derfor blev byttetransaktionen mellem All Seas og Republikken Bulgarien gennemført mod betaling og udløste ikke en økonomisk fordel efter traktatens artikel 107.
(102)
De bulgarske myndigheder bemærker yderligere, at All Seas ansøgte om en ændring af den fastlagte anvendelse af skovlodden i overensstemmelse med artikel 14 i skovloven, og at det bulgarske ministerråd imødekom ansøgningen i overensstemmelse med artikel 14 d), stk. 2, i skovloven (72). Ifølge de bulgarske myndigheders oplysninger er denne afgørelse ikke trådt i kraft. De bulgarske myndigheder er enige med All Seas om, at staten ikke havde direkte indflydelse på ændringerne af den fastlagte anvendelse af den pågældende jord (som der ikke fandtes arealanvendelseskort over), hvorfor ombytningen af ejerskabet ikke kan være udtryk for nogen fælles hensigt hos parterne i byttetransaktionen om at foretage en ændring af den fastlagte anvendelse. Ifølge de bulgarske myndigheder skal den afgørende faktor i værdiansættelsen af byttetransaktionerne være, hvorvidt den regnskabsmæssige værdi af de aktiver, der byttes, er ens. Dette er nøjagtig det grundlag, som den bulgarske regering har baseret disse transaktioner på. En anden grund til, at der ikke indgår statsstøtte i ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden efter byttetransaktionen, er, at de administrative afgifter er ens for alle ansøgere.
(103)
De bulgarske myndigheder bemærker yderligere, at All Seas hverken har hugget tømmer på de lodder, virksomheden fik i bytte, eller handlet inden for EU med tømmer fra disse lodder. Endvidere tilbyder All Seas ikke turistydelser som specificeret i turistloven, og den er heller ikke et byggeselskab efter byggekammerloven.
5.3.2. Bulgariens kommentarer af 4. november 2011
(104)
Ved brev af 4. november 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD og Simeon Stoev Mirov.
(105)
Hvad angår byttetransaktionerne med Elkabel, LM Impex og Foros Development, anførte de bulgarske myndigheder, at de ikke dækkede en eventuel prisforskel eller i de pågældende tilfælde modtog ekstra betaling af generalomkostninger fra de private parter. Desuden betalte disse parter alle lokale skatter og afgifter. Endelig anmodede ingen af de tre virksomheder om ændring af anvendelsen af de erhvervede skovarealer.
(106)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at der i visse af de kommuner, hvor de byttede lodder var beliggende, ikke havde fundet 100 % private transaktioner sted, hvorfor det ikke var muligt at fastslå markedsprisen på de byttede lodder, eller hvorvidt der var tildelt en økonomisk fordel.
(107)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at hverken Elkabel eller LM Impex er tømmereksportør, og at de heller ikke er registreret som byggeselskab eller turistvirksomhed i henhold til bulgarsk lov.
(108)
For så vidt angår den fysiske person Simeon Stoev Mirov, som byttede 5,6 dekar privatejet skovareal i Rakitovo værdisat til 3 436 BGN med 5 dekar statsejet skovareal i Burgas (landsby i Kraymorie) værdisat til 1 308 BGN, mener de bulgarske myndigheder, at denne byttetransaktion bør falde ind under de minimis-forordningen.
(109)
De bulgarske myndigheder hævder af disse grunde, at byttetransaktionerne med ovennævnte private parter efter deres mening ikke udgør statsstøtte.
5.3.3. Bulgariens kommentarer af 16. december 2011
(110)
Ved brev af 16. december 2011 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EEOD, Liteks Komers AD og Jivka Blagoeva.
(111)
Hvad angår byttetransaktionerne med V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vihren og Liteks Komers, forklarede de bulgarske myndigheder, at de ikke dækkede en eventuel prisforskel eller i de pågældende tilfælde modtog ekstra betaling af generalomkostninger fra de private parter. Desuden betalte disse parter fuldt ud de lokale skatter og afgifter. Endelig anmodede V-G-N Confort, Ecobalkani og Liteks Komers ikke om en ændring af den fastlagte anvendelse af det statsejede skovareal, de havde erhvervet.
(112)
De bulgarske myndigheder bemærker endvidere, at der i visse af de kommuner, hvor de byttede lodder var beliggende, ikke havde fundet 100 % private transaktioner sted, hvorfor det ikke var muligt at fastslå markedsprisen på de pågældende lodder, og det ikke endeligt kan fastslås, om der blev tildelt ovennævnte private parter en økonomisk fordel. Med hensyn til Izgrev 5 var den administrative pris på det byttede statsejede skovareal lidt højere end markedsprisen i lignende private transaktioner, hvorfor der ikke blev tildelt en fordel ifølge de bulgarske myndigheder. Den samme begrundelse gælder transaktionen med Liteks Komers, hvor de administrative priser ifølge de bulgarske myndigheder var fire gange højere end markedspriserne på det statsejede skovareal.
(113)
Endelig bemærker de bulgarske myndigheder, at ingen af ovenstående private parter er tømmereksportør eller registreret som byggeselskab eller turistvirksomhed i henhold til bulgarsk lov, hvorfor byttetransaktionerne med dem ikke påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(114)
Hvad angår byttetransaktionen med den fysiske person Jivka Blagoeva, gjaldt den 1,9036 hektar privatejet skovjord i Teteven kommune værdisat til 16 091 BGN, der blev byttet med 0,3001 hektar statsejet skovjord i Predela-området i Razlog kommune værdisat til 24 216 BGN. Den bulgarske stat dækkede ikke prisforskellen, alle generalomkostninger og lokale skatter og afgifter blev betalt af Jivka Blagoeva, og den nye ejer har ikke anmodet om en ændring af den fastlagte anvendelse af det byttede areal. Ifølge de bulgarske myndigheder falder denne byttetransaktion ind under de minimis-forordningen.
(115)
Således mener de bulgarske myndigheder, at der ikke forekom statsstøtte i byttetransaktionerne med ovennævnte private parter.
5.3.4. Bulgariens kommentarer af 25. april 2012
(116)
Ved brev af 25. april 2012 reagerede de bulgarske myndigheder på følgende tredjeparters bemærkninger: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD og BOIL OOD.
(117)
De bulgarske myndigheder støtter de bemærkninger, som er fremsendt af disse fysiske personer og virksomheder, som har deltaget i byttetransaktioner i den omhandlede periode, om at byttetransaktionerne ikke indeholder statsstøtte, men i stedet er transaktioner foretaget på gunstige vilkår for staten og til priser, som ikke er lavere end markedspriserne på lignende ejendom. Desuden støtter de bulgarske myndigheder ovennævnte private parters synspunkt om, at byttetransaktionerne blev foretaget i overensstemmelse med gældende bulgarsk lov, nemlig regulativet om basispriser og skovloven. Endelig bør nogle af disse transaktioner anses for at falde ind under de minimis-forordningen.
5.4. BULGARIENS SVAR PÅ KOMMISSIONENS ANMODNINGER OM OPLYSNINGER I LØBET AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(118)
I efterfølgende skrivelser som svar på anmodninger om oplysninger fremsendte de bulgarske myndigheder markedspriser for både privatejet og statsejet skovjord for alle de byttetransaktioner, der var foregået i den omhandlede periode (73).
(119)
I deres skrivelse af 19. november 2013 (74) angav de bulgarske myndigheder imidlertid, at der var visse problemer med pålideligheden af de data, de fremsendte. Navnlig hvad angår formlen i betragtning 44, angav de bulgarske myndigheder fair markedspriser for 82 (60 statsejede og 22 privatejede lodder) lodder, der var berørt af de anfægtede byttetransaktioner. For de resterende lodder angav de markedsværdierne på den bedst mulige måde, idet de anførte, at de måske ikke nødvendigvis repræsenterede fair markedsværdier. For de resterende berørte statsejede lodder forklarede de bulgarske myndigheder, at de priser, de angav som markedspriser, faktisk var gennemsnittet af priserne på forskellige typer skovtransaktioner. Derfor repræsenterer de ikke nødvendigvis en fair markedsværdi, fordi de ikke er på niveau med gennemsnitspriserne på fuldstændig tilsvarende transaktioner.
(120)
Ligeledes anførte de bulgarske myndigheder vedrørende de resterende privatejede lodder, som endnu ikke havde været genstand for en uafhængig sagkyndig vurdering, at priserne, der var opført i handelsdokumenterne, og som myndighederne brugte som en erstatning for de angivne markedsværdier af disse lodder, i visse tilfælde var tæt på eller lig med ejendomsvurderingen. Ejendomsvurderingen af en lod er ikke dens markedsværdi, men mindsteprisen, som skal betales i ejendomshandler, hvilket vil sige, at markedsværdien af den berørte lod i princippet vil være højere.
(121)
Uanset ovenstående understregede de bulgarske myndigheder, at de oplysninger, de fremsendte om markedspriser, er det bedste skøn, de kan nå frem til, idet i) der ikke findes særlige regler i Bulgarien for bestemmelse af markedspriserne på skovlodder ved værdiansættelse, ii) det ville tage lang tid at lade en sagkyndig valuar gennemføre en værdiansættelse af, hvad markedsprisen på de berørte lodder ville have været på byttetidspunktet, og iii) en sådan værdiansættelse ville være en meget bekostelig affære. Yderligere anførte de bulgarske myndigheder, at de anførte priser alligevel ligger tættere på fair markedspriser end på de administrative priser.
(122)
Endelig fremsendte de bulgarske myndigheder oplysninger om en stikprøve på 25 byttetransaktioner, hvad angår de faktisk anvendte administrative priser og de hypotetiske administrative priser, der ville følge af brugen af de koefficienter, der gjaldt i ajourføringen i 2010 af regulativet om basispriser. Stikprøven omfattede 25 transaktioner, som primært fandt sted i 2009 eller 2008 (kun seks transaktioner i 2007). Kommissionen anmodede om denne information for at kontrollere, at systemet med administrative priser - hvis de blev ajourført ordentligt - ville være egnet til at afspejle markedspriserne på skovarealer og i alle tilfælde ville udløse en pris så tæt som muligt på markedsværdien, sådan som retspraksis kræver.
6. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
6.1. FOREKOMST AF STØTTE
(123)
I henhold til traktatens artikel 107, stk. 1, er støtte, som ydes af en medlemsstat ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(124)
En foranstaltning udgør således støtte efter artikel 107, stk. 1, hvis følgende betingelser alle er opfyldt: i) Den kan tilregnes staten og er finansieret ved hjælp af statsmidler, ii) den giver modtageren en fordel, iii) fordelen er selektiv, og iv) den fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(125)
Indledningsvis er det dog også nødvendigt i nærværende sag at overveje, om de potentielle støttemodtagere i byttetransaktionerne er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1. Det er, fordi statsstøttereglerne ifølge ordlyden i den bestemmelse kun finder anvendelse, når modtageren af støtten er en virksomhed.
(126)
EU-Domstolen definerer begrebet »virksomhed« i forbindelse med traktatens artikel 107, stk. 1, som enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (75). Ifølge Domstolen er enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenester på et givet marked, at betragte som en økonomisk aktivitet (76). Kategoriseringen af en enhed som en virksomhed er derfor altid forbundet med en bestemt aktivitet. En enhed, som både udøver økonomisk og ikkeøkonomisk aktivitet, anses kun for at være en virksomhed i henseende til den økonomiske aktivitet. En virksomhed behøver ikke være en juridisk person. Fysiske personer kan også betragtes som virksomheder ifølge statsstøttereglerne, såfremt de udøver en økonomisk aktivitet.
(127)
Med dette in mente bør det bemærkes, at visse støttemodtagere i de anfægtede byttetransaktioner ikke udøvede økonomisk aktivitet ved anvendelse af det byttede skovareal i den omhandlede periode og heller ikke udøver en sådan aktivitet i dag. Som følge heraf kan disse støttemodtagere ikke anses for at være virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1, hvorfor der ikke anses for at forekomme statsstøtte i de byttetransaktioner, de indgik med den bulgarske stat.
(128)
Derfor omhandler resten af denne afgørelse kun de støttemodtagere i de anfægtede byttetransaktioner, som er virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.1. Iboende forbindelse mellem byttetransaktionen og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(129)
Den første tvivl, som Kommissionen udtrykte i sin indledningsafgørelse, var, hvorvidt der bestod en iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af den jord, som støttemodtagerne fik i bytte. Dette er vigtigt, for hvis en sådan forbindelse konstateres, vil den påvirke Kommissionens vurdering af, om byttetransaktionerne giver en økonomisk fordel, og hvordan den fordel bør kvantificeres. En iboende forbindelse betyder, at parternes hensigt med byttetransaktionen, før denne blev gennemført, var efter byttetransaktionen at ændre den fastlagte anvendelse af den statsejede jord fra skovareal til bebyggelig jord. Mens de administrative priser, der blev beregnet til byttetransaktionen på basis af regulativet om basispriser, ville blive baseret på bytte af to skovlodder, kunne den efterfølgende ændring af den fastlagte anvendelse af den statsejede lod, hvis det var hensigten fra starten, således udløse en undervurdering af den modtagne lod i betragtning af dens påtænkte kommende anvendelse som bebyggelig jord.
(130)
Ifølge Kommissionen er det forhold, at de anfægtede byttetransaktioner altid - eller i det mindste i langt størstedelen af tilfældene - blev fulgt af en (godkendt) ansøgning om ændring af den fastlagte anvendelse af det skovareal, som støttemodtageren fik i bytte, til bebyggelig jord, være en objektiv indikation på, at parterne i disse byttetransaktioner fra starten havde til hensigt at ændre den fastlagte anvendelse af den statsejede jord efter byttetransaktionen.
(131)
De statistiske data, som de bulgarske myndigheder fremsendte som svar på indledningsafgørelsen, og som bekræfter oplysningerne i betragtning 38, viser, at der blandt de 132 byttetransaktioner, som fandt sted i den omhandlede periode, blev fremsat 24 anmodninger om en ændring af den fastlagte anvendelse af jorden til bebyggelig jord (svarende til 18,2 % af alle byttetransaktioner), hvoraf de 15 blev imødekommet (svarende til 11,4 % af alle byttetransaktioner). På baggrund af disse oplysninger konkluderer Kommissionen, at byttetransaktionen i de fleste tilfælde ikke blev fulgt af en ansøgning om ændring af den fastlagte anvendelse af jorden.
(132)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at den bulgarske lovgivning rummer to separate procedurer for henholdsvis byttetransaktioner og ændring af den fastlagte anvendelse af jorden, og to separate statslige organer, som har kompetencen for hver sin procedure og drives uafhængigt af hinanden. Dette giver en yderligere indikation af, at der ikke er nogen iboende forbindelse i det foreliggende tilfælde mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden.
(133)
Eftersom der ikke er påvist en iboende forbindelse mellem byttetransaktionerne og ændringen af den fastlagte anvendelse af den jord, som støttemodtageren fik i bytte, skal Kommissionen undersøge hver af disse transaktioner separat for forekomst af statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.2. Forekomst af støtte i ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden
(134)
Fastlagt arealanvendelse er den lovbestemte kontrol, som offentlige myndigheder foretager af anvendelsen og udnyttelsesgraden af en jordlod. Når en offentlig myndighed godkender en ændring af den fastlagte anvendelse af en jordlod, udfører den tilsynsvirksomhed og handler ikke som en økonomisk aktør.
(135)
Kun fordele, der tildeles direkte eller indirekte gennem statsmidler, skal anses for støtte efter traktatens artikel 107. Ifølge Domstolens retspraksis (77) betyder sondringen i den bestemmelse mellem »støtte, som ydes af en medlemsstat« og støtte ydet »ved hjælp af statsmidler« ikke, at alle fordele ydet af en stat, uanset om de er finansieret med statslige midler eller ikke, udgør støtte. Formålet med sondringen er snarere blot at sikre, at både fordele, som ydes direkte af staten, og dem, der ydes af et offentligt eller privat organ, som er udpeget eller oprettet af staten, rummes i definitionen.
(136)
Mens en offentlig myndigheds godkendelse af ændringen af den fastlagte anvendelse af jorden fra skov til bebyggelig jord kan medføre en stigning i markedsværdien af den pågældende jord, medfører godkendelsen ikke en overførsel af statslige midler efter traktatens artikel 107, stk. 1. Udøvelsen af denne tilsynsopgave medfører ikke en positiv overførsel af midler til modtageren af godkendelsen og heller ikke, at der gives afkald på statslige midler, eftersom staten ikke er forpligtet til i forbindelse med denne tilsynsopgave at pålægge de imødekomne ansøgere en afgift, som svarer til den fulde økonomiske værdi, som disse får ud af at opnå godkendelsen (78).
(137)
Derfor udgør en offentlig myndigheds afgørelse om at ændre den fastlagte anvendelse af en bestemt jordlod ikke statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
6.1.3. Forekomst af støtte i byttetransaktionen
(138)
Ifølge fast retspraksis (79) kan offentlige myndigheders salg af jord eller bygninger til en virksomhed eller en person, der udøver en økonomisk aktivitet, give anledning til en økonomisk fordel og dermed udgøre statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, især hvis det ikke sker til markedsværdien, hvilket vil sige, at ejendommen sælges til den pris, som en privat investor sandsynligvis ville have givet på normale markedsvilkår. Det samme gælder byttetransaktioner, hvor værdien af den statsejede jord, som staten afgiver, er højere end værdien af den privatejede jord, der overlades til den i bytte.
(139)
Før undersøgelsen af, hvorvidt byttetransaktionerne giver anledning til en økonomisk fordel, skal Kommissionen imidlertid undersøge, om de resterende betingelser som nævnt i betragtning 124, der skal være opfyldt for at konstatere statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, er til stede.
(140)
Hvad først angår foranstaltningens tilregnelse, falder byttetransaktionerne ind under landbrugs- og fødevareministerens eller ministerrådets kompetence (afhængigt af størrelsen af den lod, der skal byttes) og EFA, som alle er statslige organer. I det omfang byttetransaktionerne medfører en overførsel af statsejet skovareal af en højere værdi end den værdi, den privatejede skovlod har, som skal gives i bytte, indebærer det en overførsel af statsmidler, for så vidt som den bulgarske stat giver afkald på visse indtægter, den ville have kunnet opnå, hvis den havde handlet på markedsvilkår, da den gennemførte transaktionen.
(141)
For det andet er byttetransaktionerne selektive, for så vidt som de kun gavner de lodsejere, som byttede deres privatejede skovlodder med de statsejede skovarealer.
(142)
For det tredje fordrejer byttetransaktionerne konkurrencen og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne. I det omfang støttemodtagerne i byttetransaktionerne er virksomheder, som tilbyder varer og tjenesteydelser på et bestemt marked, styrker eventuelle økonomiske fordele ved byttetransaktionen deres stilling sammenlignet med andre virksomheder, der konkurrerer med dem på EU's indre marked om levering af de samme varer og tjenesteydelser (80). En række af støttemodtagerne (81) i byttetransaktionerne har da også i det bulgarske erhvervsregister angivet bl.a. byggeri, turisme, restauration og skovbrug som de økonomiske sektorer, hvori de driver virksomhed. Disse sektorer er åbne for konkurrence på EU-plan. Dette ses af oplysninger i samme register, hvori flere støttemodtagere (82) i byttetransaktionerne har angivet handel eller (internationale) forretningsaktiviteter som den økonomiske sektor, hvori de driver virksomhed. For så vidt angår de bulgarske myndigheders argument om, at virksomheder for at være aktive i turist- eller byggebranchen skal være indskrevet i de relevante registre, og at det ikke er tilfældet for flertallet af virksomhederne i byttetransaktionerne, bemærker Kommissionen, at begrebet »virksomhed« ifølge traktatens artikel 107, stk. 1, er et objektivt begreb, hvorfor spørgsmålet om, hvorvidt virksomhederne tilbyder varer og tjenester på et givet marked og dermed konkurrerer med andre virksomheder og driver samhandel i EU's indre marked, skal besvares i lyset af de aktiviteter, der rent faktisk udøves af disse virksomheder, og ikke ud fra, om de har overholdt visse nationale lovbestemte formalia.
(143)
Hvad endelig angår en eventuel økonomisk fordel, vedrører byttetransaktionerne udvekslingen af (mindst) to skovlodder mellem den bulgarske stat og private parter. For at fastslå, om de private parter fik en økonomisk fordel ud af byttetransaktionerne, skal markedsværdien af de byttede lodder vurderes og sammenlignes. Hvis byttetransaktionen medfører en overførsel af statsejet skovareal med en højere værdi end det skovareal, som den private part giver i bytte, vil denne part få en økonomisk fordel.
(144)
Som forklaret i betragtning 16 blev de administrative priser på de omhandlede byttetransaktioner beregnet på basis af regulativet om basispriser. Domstolen har fastlagt, at når der ved national ret indføres regler for beregning af markedsværdien af jordarealer med henblik på offentlige myndigheders salg heraf, skal anvendelsen af disse regler, for at de er i overensstemmelse med traktatens artikel 107, i alle tilfælde resultere i en pris, som ligger så tæt som muligt på markedsværdien (83). Da sidstnævnte markedsværdi er teoretisk, accepteres en variationsmargen af den pris, som opnås i forhold til den teoretiske pris (84).
(145)
De bulgarske myndigheder blev anmodet om at fremsende oplysninger om de administrative priser, der blev brugt i de 132 byttetransaktioner, der fandt sted i den omhandlede periode, samt om markedspriserne på de samme transaktioner. Kommissionen bad også de bulgarske myndigheder se på eventuelle forudgående eller efterfølgende transaktioner med de samme skovlodder, når de skulle bestemme deres markedsværdi. Derfor blev prisoplysninger, når de fandtes, taget i betragtning, selv om Kommissionen mener, at de byttede skovlodders oprindelse er irrelevant for vurderingen af, om der kan være elementer af statsstøtte i byttetransaktionerne.
(146)
De bulgarske myndigheder angav, at der var nogle problemer med pålideligheden af de oplysninger, som de kunne fremsende om markedspriserne (85). De anførte dog samtidig, at de fremsendte oplysninger er det bedst mulige skøn over markedspriserne (86). Kommissionen mener, at disse oplysninger er tilstrækkeligt pålidelige skøn over den reelle (dvs. »fair«) markedsværdi af de pågældende lodder.
(147)
Analysen af dataene viste, at anvendelsen af administrative priser for privatejede lodder medførte en systematisk overvurdering af det pågældende skovareal sammenlignet med markedspriserne (87), mens situationen for de statsejede skovarealer var mere broget, eftersom der var tilfælde af både over- og undervurdering. Ved bestemmelsen af, om der gives støttemodtagerne en fordel som følge af byttetransaktionerne, ville en simpel sammenligning af markedsprisen på den statsejede lod på tidspunktet for byttetransaktionen med markedsprisen på den privatejede lod, som den blev byttet med, ikke i tilstrækkelig grad afspejle den systematiske overvurdering af de privatejede lodder. Derfor udarbejdede Kommissionen en formel, som inddrog de administrative priser, der blev anvendt i den oprindelige transaktion, for at vurdere fordelen ved byttetransaktionen korrekt. Denne formel, som allerede blev omtalt i indledningsafgørelsen, kræver beregning af følgende beløb:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på en privatejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser og
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Hvis værdien af ii) fratrukket værdien af i) var positiv, måtte man konkludere, at der bestod en fordel.
Men en eventuel økonomisk kompensation betalt af den ene part til den anden for at dække forskellen mellem den administrative pris på de to lodder, der indgik i byttetransaktionen, skal også tages i betragtning ved bestemmelsen af, om byttetransaktionen udløste en fordel.
(148)
Ved anvendelse af denne formel på de oplysninger, som de bulgarske myndigheder fremsendte om de fair markedsværdier og administrative priser på de byttede skovarealer, kan Kommissionen konkludere, at støttemodtagerne i næsten 80 % af tilfældene fik en fordel af byttetransaktionerne i den omhandlede periode, hvilket vises i tabel 4.
Tabel 4
Sammenligning af administrative priser anvendt til byttetransaktioner og markedspriser oplyst af de bulgarske myndigheder
Byttetransaktioner
2007
2008
2009
I alt
Tildelt fordel (antal tilfælde)
18
48
38
104
I procent af alle byttetransaktioner
78 %
77 %
81 %
79 %
Antal gennemførte byttetransaktioner
23
62
47
132
(149)
Ovenstående oplysninger viser, at de administrative priser, der er fastsat med henblik på byttetransaktionerne i overensstemmelse med regulativet om basispriser, ikke i tilstrækkelig grad afspejler den reelle markedsværdi af de omhandlede skovlodder.
(150)
Den uoverensstemmelse mellem de administrative priser, der blev anvendt på de anfægtede byttetransaktioner, og markedspriserne på de pågældende lodder skyldes på den ene side, at den underliggende metodologi i regulativet om basispriser ikke i tilstrækkelig grad afspejler de kriterier, som en markedsaktør ville tillægge betydning for værdien af de byttede skovlodder, og heller ikke tillægger dem den rette vægt. For det første var det meningen, at gennemsnitsværdierne af jord i bilag 1 til regulativet om basispriser i henhold til jordkategorier med tilsvarende betingelser for plantevækst, som bruges som grundlag for bestemmelse af basisværdien af jorden (se betragtning 18), skulle bestemmes af sagkyndige på grundlag af et lille antal markedskilder.
(151)
For det andet afspejler koefficienterne og forhøjelserne, der blev brugt til at tage højde for visse egenskaber ved skovarealet ved beregningen af basisværdien af den pågældende jord som beskrevet i betragtning 18-26, et administrativt forenklingsgreb snarere end et forsøg på en nøjagtig måling af den økonomiske værdi, som en hypotetisk markedsaktør i en tilsvarende stilling ville tillægge disse egenskaber. De bulgarske myndigheder har da heller ikke fremsendt økonomiske oplysninger til støtte for de niveauer, som disse koefficienter og forhøjelser var fastlagt på i regulativet.
(152)
Selv om metodologien i regulativet om basispriser i begyndelsen resulterede i markedspriser på de byttede skovarealer (hvilket ikke er tilfældet), blev gennemsnitspriserne, koefficienterne og forhøjelserne på den anden side aldrig ajourført i den omhandlede periode, så de i tilstrækkelig grad kunne afspejle de efterfølgende udsving i markedspriserne. Ifølge retspraksis (88) skal administrative metoder til beregning af prisen på jord, der sælges af offentlige myndigheder, sikre, når priserne på jord stiger brat, at disse priser hele tiden ajourføres, så den pris, som køberen faktisk betaler, så vidt muligt afspejler markedsværdien af den pågældende jord. I den indledende undersøgelsesfase forklarede de bulgarske myndigheder, at koefficienterne, der var bestemt i regulativet om basispriser med henblik på beregning af administrative priser, i henhold til artikel 7.1 og 32 i regulativet burde have været ajourført hvert år. Desuden steg markedspriserne på jord i skove brat i den omhandlede periode ifølge de oplysninger, som de bulgarske myndigheder har fremsendt. Ikke desto mindre blev ajourføringen i henhold til regulativet ikke gennemført i denne periode. De bulgarske myndigheder ajourførte kun de gennemsnitspriser, koefficienter og forhøjelser, der blev brugt til at fastsætte administrative priser i 2010 på grundlag af den seneste udvikling på markedet.
(153)
Derfor konkluderer Kommissionen, at byttetransaktioner gav støttemodtagerne en økonomisk fordel i de tilfælde, hvor de anvendte administrative priser ikke i tilstrækkelig grad afspejlede markedsprisen på den byttede jord.
6.1.4. De minimis-støtte
(154)
Til sidst skal det nævnes, at en fordel, i tilfælde hvor den enkelte støttemodtager i byttetransaktionen fik en fordel, der ikke oversteg de grænser, der er fastlagt i Kommissionens forordning (EU) nr. 1407/2013 (89), ikke vil blive regnet for statsstøtte og dermed heller ikke falde ind under forbuddet i traktatens artikel 107, stk. 1, såfremt alle andre betingelser i samme forordning er opfyldt.
(155)
På baggrund af de kvantitative data fra de bulgarske myndigheder forekommer det, at det støttebeløb, som støttemodtagerne i byttetransaktionerne modtog, i mange tilfælde (90) ligger under de minimis-grænsen på 200 000 EUR.
6.1.5. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(156)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at byttetransaktionerne, som de bulgarske myndigheder gennemførte i den omhandlede periode, udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, i de tilfælde, hvor modparten i transaktionen var en virksomhed ifølge denne artikel, de administrative priser til brug for transaktionen ikke afspejlede markedspriserne, og betingelserne for de minimis-støtte i forordning (EF) nr. 1407/2013 ikke er opfyldt.
6.2. FORANSTALTNINGENS LOVLIGHED
(157)
Ved at undlade at anmelde disse byttetransaktioner før gennemførelsen af dem opfyldte Republikken Bulgarien ikke sin forpligtelse i henhold til traktatens artikel 108, stk. 3. Disse byttetransaktioner udgør dermed ulovligt gennemført statsstøtte.
6.3. STØTTENS FORENELIGHED
(158)
Selv om de bulgarske myndigheder blev bedt om at fremsende oplysninger om disse byttetransaktioners mulige forenelighed med det indre marked, fastholdt de deres argumentation om, at transaktionerne ikke havde nogen virkning for samhandelen i EU og dermed ikke udgjorde statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(159)
I den sammenhæng bemærker Kommissionen, at bevisbyrden vedrørende støttens forenelighed med det indre marked i kraft af en undtagelse fra traktatens artikel 107, stk. 1, primært påhviler medlemsstaten, som skal påvise, at betingelserne for denne undtagelse er opfyldt (91).
(160)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at der ikke umiddelbart er nogen grunde til at anse transaktionerne for forenelige med det indre marked, hverken direkte på grundlag af traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) og c), eller på grundlag af rammebestemmelserne, der hviler på disse bestemmelser.
(161)
Dermed kan EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til landbrug og skovbrug (»skovbrugsrammebestemmelserne«) ikke bruges som grundlag for bytteordningens forenelighed, fordi de kun gælder for levende træer og deres naturlige miljø i skove og andre træbevoksede landområder, herunder foranstaltninger for at bevare og øge skovenes økologiske og beskyttende funktioner og foranstaltninger for at fremme anvendelsen af skovene til rekreative formål og fremme deres sociale og kulturelle dimension. Desuden overholder de omkostninger, som blev dækket af den støtte, der blev ydet i forbindelse med byttetransaktionerne, ikke definitionen af støtteberettigede omkostninger i skovbrugsrammebestemmelserne (92), idet der ikke blev pålagt de private parter nogen lovbestemt eller kontraktmæssig forpligtelse til at anvende den jord, de fik i bytte, som naturbeskyttelsesområder. Tværtimod havde alle parter ret til at anmode om ændring af anvendelsen af skovarealet til bebyggelig jord, og det gjorde nogle af dem også.
(162)
Og retningslinjerne for regionalstøtte 2007-2013 danner heller ikke grundlag for forenelighed. Kommissionen bemærker i så henseende, at byttetransaktionerne ikke blev gennemført af de bulgarske myndigheder specifikt for at bidrage til regionaludvikling. Desuden blev de støtteberettigede omkostninger ikke defineret, og det var ikke fastlagt, hvordan støttens virkning som incitament ville blive kontrolleret, og hvordan overholdelsen af de gældende regionalstøttelofter ville blive sikret.
(163)
Endelig hævdede de bulgarske myndigheder i drøftelser forud for vedtagelsen af indledningsafgørelsen, at byttetransaktionerne var rettet mod det officielle politiske mål at konsolidere ejerskabet til skovarealer. Selv om konsolideringen af skovarealerne kunne udlægges som et mål af fælles interesse, hvilket det ikke var, påviste de bulgarske myndigheder ikke, at den tildelte støtte var nødvendig for at nå dette mål, eller at de valgte midler var egnede dertil.
(164)
De godtgjorde heller ikke, at de valgte midler sikrede, at den tildelte støtte var begrænset til det nødvendige minimum for at giver private parter incitament til at indgå i byttetransaktionerne. Det fremgår bl.a. af de stærke udsving i de administrative priser, som man opnåede ved brug af den foreskrevne metodologi. Når man sammenligner dem med de markedspriser, som de bulgarske myndigheder fremsendte, synes disse administrative priser ikke systematisk at ligge procentvis lige meget højere eller lavere end markedspriserne. Hvis transaktionerne i 2007 tages som eksempel, var forskellen mellem markedspriser og administrative priser for privatejede lodder på mellem - 503,97 % og + 89,91 % (93).
(165)
Endelig godtgjorde de bulgarske myndigheder ikke, at byttetransaktionerne ikke fordrejede konkurrencen i en grad, der stred mod den fælles interesse. Derfor kan byttetransaktionerne ikke anses for forenelige med det indre marked direkte efter traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(166)
Derfor konkluderer Kommissionen, at den støtte, der blev tildelt i forbindelse med byttetransaktionerne, ikke kan anses for forenelig med det indre marked.
7. TILBAGESØGNING
(167)
I henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 skal ulovligt tildelt statsstøtte, som anses for uforenelig med det indre marked, tilbagesøges fra støttemodtagerne, medmindre det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen. Ifølge artikel 14, stk. 2, i samme forordning tilbagebetales støtten og renterne heraf fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte var til støttemodtagerens rådighed, og indtil den tilbagebetales. Ifølge artikel 14, stk. 3, i denne forordning skal tilbagebetalingen ske omgående og i overensstemmelse med gældende procedurer i den pågældende medlemsstats nationale ret, forudsat at disse giver mulighed for omgående og effektiv efterlevelse af Kommissionens afgørelse.
(168)
Formålet med tilbagesøgning er opfyldt, når den pågældende ulovlige støtte, eventuelt tillagt morarenter, er blevet tilbagebetalt af de virksomheder, der nød godt af den. Ved at tilbagebetale støtten mister modtageren den fordel, som vedkommende havde fået i forhold til sine konkurrenter på markedet, og situationen før tildelingen af støtte er genoprettet (94). Selv om medlemsstaten selv vælger midlerne til at opfylde sin forpligtelse til at tilbagesøge ulovlig støtte, må de valgte foranstaltninger ikke være til skade for EU-rettens rækkevidde og effektivitet. En medlemsstat kan kun opfylde sin tilbagesøgningsforpligtelse, hvis de valgte midler er egnede til at genoprette de normale konkurrencevilkår, som blev fordrejet ved tildelingen af den ulovlige støtte, og er i overensstemmelse med EU-rettens bestemmelser (95).
(169)
Da det er konstateret, at Republikken Bulgarien ulovligt har ydet statsstøtte gennem byttetransaktioner, bør den således også være forpligtet til at tilbagesøge den pågældende støtte fra støttemodtagerne i disse transaktioner.
7.1. IDENTIFICERING AF DE STØTTEMODTAGERE, DER SKAL TILBAGEBETALE STØTTE
(170)
Den ulovlige og uforenelige støtte skal tilbagesøges fra de virksomheder, der faktisk modtog støtten (96). I de tilfælde hvor Kommissionen ikke i selve afgørelsen er i stand til at identificere alle de virksomheder, der har modtaget ulovlig og uforenelig støtte, skal den pågældende medlemsstat dog sørge herfor ved inden gennemførelsesprocessens indledning at granske hver enkelt omhandlet virksomheds situation (97).
(171)
I nærværende sag er de potentielle støttemodtagere af den uforenelige statsstøtte de fysiske og juridiske personer, som deltog i de 132 byttetransaktioner med de bulgarske myndigheder i den omhandlede periode. Fra denne gruppe bør de bulgarske myndigheder trække de fysiske og juridiske personer, som ikke kan betegnes som virksomheder efter traktatens artikel 107, stk. 1, samt de personer, hvis samlede fordel ved de byttetransaktioner, de deltog i, ikke oversteg de tærskler, der er fastlagt i de minimis-forordningen, forudsat at disse transaktioner også opfylder de øvrige betingelser i de minimis-forordningen. De resterende fysiske og juridiske personer, som deltog i byttetransaktionerne, bør anses for at være støttemodtagere af den ulovligt tildelte statsstøtte, hos hvem de bulgarske myndigheder er forpligtet til at tilbagesøge den fordel, som de fik som resultat af disse transaktioner.
7.2. KVANTIFICERING AF STØTTEN
(172)
Kommissionen er ikke retligt forpligtet til at fastsætte det nøjagtige beløb, der skal tilbagesøges, især når den ikke har adgang til de nødvendige oplysninger. I stedet er det tilstrækkeligt, at Kommissionens afgørelse indeholder oplysninger, der sætter medlemsstaten i stand til uden større vanskeligheder at fastslå det beløb, der skal tilbagebetales (98).
(173)
Som forklaret i betragtning 147 mener Kommissionen, at følgende metodologi bør bruges som udgangspunkt af medlemsstaten til at fastslå beløbet for den uforenelige støtte, der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager:
i)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser og
ii)
forskellen mellem den reelle markedspris på en statsejet skovlod og den administrative pris på denne lod bestemt i overensstemmelse med forskrifterne i regulativet om basispriser.
Det oprindelige statsstøttebeløb, der blev modtaget som resultat af byttetransaktionen, er lig med værdien af ii) fratrukket værdien af i).
Dette første beløb bør korrigeres i de tilfælde, hvor en statsejet jordlod med en højere administrativ værdi blev byttet med en privatejet jordlod med en mindre administrativ værdi. Ifølge de bulgarske myndigheder skulle støttemodtageren i sådanne tilfælde betale en kompensation til staten til dækning af værdiforskellen mellem jordlodderne. Derfor bør det først beregnede støttebeløb nedsættes med beløbet for den kompensation, som støttemodtageren betalte de bulgarske myndigheder. Resultatet er dermed det beløb, som de bulgarske myndigheder skal tilbagesøge fra den pågældende støttemodtager for den fordel, som denne har fået som resultat af byttetransaktionen.
(174)
Med henblik på bestemmelse af markedspriserne på de omhandlede lodder bør den økonomiske værdi af den pågældende jord på byttetidspunktet afspejles til fulde. Af de oplysninger, som de bulgarske myndigheder fremsendte den 29. august 2008, fremgår det, at der allerede i visse tilfælde var opført bygninger og anlagt infrastruktur på de statsejede skovlodder, før byttetransaktionen blev gennemført, selv om lodden ikke tidligere var blevet ændret til bebyggelig jord. I sådanne tilfælde mener Kommissionen, at værdien af sådanne bygninger og/eller infrastruktur også bør afspejles fuldt ud i loddens markedsværdi.
(175)
Kommissionen bemærker, at de bulgarske myndigheder (99) allerede er i besiddelse af oplysningerne om de administrative priser, der blev brugt i byttetransaktionerne, samt markedsprisen på alle de lodder, der indgik i transaktionerne, og at de derfor ikke bør have unødigt vanskeligt ved at fastslå de beløb, der skal tilbagebetales, ved hjælp af den metodologi, der fremgår af betragtning 173 (100).
(176)
I tilfælde hvor de bulgarske myndigheder kan godtgøre en legitim tvivl om, hvorvidt metodologien kan gennemføres eller resulterer i et beløb, der påviseligt ikke i tilstrækkelig grad afspejler det statsstøttebeløb, som modtageren fik, kan de dog beslutte at foretage en vurdering af markedsprisen på de byttede lodder på tidspunktet for byttetransaktionen ved at benytte en uafhængig valuar, som er skikket til at foretage sådanne vurderinger og udvalgt efter en udbudsprocedure. Når der fastlægges en sådan procedure for udvælgelse af en sagkyndig, skal principperne om gennemsigtighed og ligebehandling overholdes, også selv om kontrakten ikke overstiger tærsklerne i EU's udbudsdirektiver. Navnlig skal udbudsproceduren i) være bekendtgjort i tilstrækkelig grad, ii) være baseret på objektive udvælgelseskriterier, der er oplyst på forhånd, og iii) give oplysning om, at den endelige afgørelse efter den foreløbige udvælgelse bliver truffet under deltagelse af repræsentanter for Kommissionens tjenestegrene. I sådanne usædvanlige tilfælde skal de bulgarske myndigheder i) angive de omhandlede lodder, ii) angive begrundelsen for behovet for en uafhængig sagkyndig vurdering i det enkelte tilfælde og iii) forelægge Kommissionen et forslag til en sådan uafhængig valuar (udvalgt i en udbudsprocedure), som Kommissionen og de bulgarske myndigheder skal enes om.
(177)
Da det endelige formål med tilbagesøgningen er at genoprette situationen fra før den dato, hvor byttetransaktionerne blev gennemført, mener Kommissionen, at Republikken Bulgarien set i lyset af de usædvanlige byttetransaktioner med skovlodder, der ikke har været udnyttet kommercielt, ville opfylde sin forpligtelse til at tilbagesøge ulovligt tildelt støtte, hvis den ophæver de anfægtede byttetransaktioner ved at bytte pågældende lodder tilbage igen. Dette ville imidlertid kun sikre tilstrækkelig tilbagebetaling, hvis der ikke var sket materielle ændringer på de pågældende henholdsvis statsejede og privatejede skovarealer efter datoen for byttetransaktionen. I sådanne tilfælde skal Kommissionen oplyses om de berørte lodder inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien, de tilsvarende byttetransaktioner skal omgøres, og dokumentation for disse transaktioner skal fremsendes inden fire måneder fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
(178)
I alle de tilfælde hvor tilbagebetaling er nødvendig, skal denne effektueres fra det tidspunkt, hvor støttemodtageren opnåede fordelen, dvs. fra datoen for ikrafttrædelsen af den retsakt, der gav støttemodtagerne ret til at bytte privatejede skovarealer med statsejede skovarealer.
(179)
De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt. Renten beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (101) og Kommissionens forordning (EF) nr. 271/2008 (102) om ændring af forordning (EF) nr. 794/2004.
(180)
Tidsplanen for tilbagesøgningen af støttebeløbene fra de enkelte støttemodtagere bør så vidt muligt følge den, der er angivet i tilbagesøgningsmeddelelsen (103). Under alle omstændigheder bør fristerne ikke være længere end dem, der er angivet i tabel 5.
Tabel 5
Tidsplan for tilbagesøgning
Tidspunkt
Handling
1.
Inden to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien informerer Kommissionen om de foranstaltninger, den har planlagt eller truffet for at efterkomme afgørelsen, navnlig skal den:
i)
forelægge en liste over alle byttetransaktioner, der er berørt af tilbagesøgningen, for Kommissionen med angivelse af følgende oplysninger:
-
den administrative pris og markedsprisen på de privatejede og de statsejede skovlodder, der indgik i byttetransaktionen (baseret på oplysninger fra Republikken Bulgarien i dens skrivelse nr. 2014/032997), oplysninger om eventuelle yderligere kompensationsbeløb betalt i hver transaktion og det deraf følgende støttebeløb, der skal tilbagebetales
-
navnet på den private part, der er involveret i den enkelte transaktion, og en angivelse af, hvorvidt denne støttemodtager anses for at være en virksomhed, og årsagerne hertil
ii)
identificere de tilfælde, hvor tilbagesøgningen vil blive gennemført på grundlag af en sagkyndig vurdering af markedsprisen på skovlodderne på tidspunktet for byttetransaktionen (betragtning 176)
iii)
identificere de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført ved at omgøre byttetransaktionen (betragtning 177).
2.
Inden fire måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Til vurderingen af de under punkt 1, ii), ovenfor angive lodder bør Republikken Bulgarien have udpeget en uafhængig valuar. Denne valuar vælges ved en udbudsprocedure og udpeges efter aftale med Kommissionen på forudgående forslag fra Republikken Bulgarien.
3.
Inden syv måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien forelægger Kommissionen den vurderingsrapport over de i punkt 1, ii), ovenfor angivne lodder, som den får fra den uafhængige valuar.
4.
Inden otte måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien skal have sendt indtægtsordrerne til alle berørte støttemodtagere med angivelse af det nøjagtige beløb, der skal tilbagebetales.
5.
Inden 12 måneder efter meddelelsen af denne afgørelse til Republikken Bulgarien:
Republikken Bulgarien skal have sørget for, at støttebeløbet i alle de berørte byttetransaktioner er tilbagebetalt.
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, det blev tildelt virksomheder i forbindelse med byttetransaktioner med statsejede skovarealer til gengæld for privatejede skovarealer i perioden fra den 1. januar 2007 til den 27. januar 2009, og som Republikken Bulgarien ulovligt ydede i strid med traktatens artikel 108, stk. 3, er uforenelig med det indre marked.
Artikel 2
Individuel støtte tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner udgør ikke støtte, hvis den på tidspunktet for tildelingen opfylder de betingelser, der er fastlagt i en forordning, som er vedtaget i medfør af artikel 2 i forordning (EF) nr. 994/98, som var gældende på tidspunktet for støttens tildeling.
Artikel 3
Individuel støtte tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, som på tidspunktet for tildelingen heraf opfylder de betingelser, der er fastlagt i en forordning, som er vedtaget i medfør af artikel 1 i forordning (EF) nr. 994/98, eller enhver anden godkendt støtteordning, er forenelig med det indre marked indtil den maksimale støtteintensitet for den pågældende type støtte.
Artikel 4
1. Republikken Bulgarien skal tilbagesøge den uforenelige støtte, der er tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, fra støttemodtagerne.
2. Uanset stk. 1 gælder, at den uforenelige støtte kan tilbagesøges fra støttemodtagerne ved at omgøre byttetransaktionerne i tilfælde, hvor der ikke er foretaget materielle ændringer af det pågældende henholdsvis statsejede og privatejede skovareal siden transaktionsdatoen.
3. De beløb, der skal inddrives, tilskrives rente fra den dato, hvor de blev stillet til rådighed for modtagerne, indtil de er tilbagebetalt.
4. Renten beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning (EF) nr. 794/2004 og forordning (EF) nr. 271/2008.
5. Republikken Bulgarien indstiller alle udestående betalinger af støtte i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner med virkning fra datoen for vedtagelsen af denne afgørelse.
Artikel 5
1. Tilbagesøgningen af den støtte, der er ydet i henhold til den i artikel 1 omhandlede ordning, iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2. Republikken Bulgarien skal sikre, at denne afgørelse efterkommes fuldt ud inden for 12 måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 6
1. Senest fire måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Republikken Bulgarien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
en liste over alle byttetransaktioner med angivelse af følgende:
-
den administrative pris og markedsprisen på de privatejede og de statsejede skovlodder, der indgik i byttetransaktionen, oplysninger om eventuelle yderligere kompensationsbeløb betalt i hver transaktion og det deraf følgende støttebeløb
-
navnet på den private part, dvs. støttemodtageren i byttetransaktionen, der er involveret i den enkelte transaktion, og en angivelse af, hvorvidt denne støttemodtager anses for at være en virksomhed, og årsagerne hertil
b)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagesøgningen vil blive gennemført på grundlag af markedspriserne på tidspunktet for byttetransaktionerne som angivet i Republikken Bulgariens skrivelse nr. 2014/032997
c)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført ved at omgøre byttetransaktionen
d)
identifikation af de tilfælde, hvor tilbagebetalingen vil blive gennemført på grundlag af de beløb, som bestemmes af en uafhængig sagkyndig valuar, og dokumentation for, at denne uafhængige valuar, som er udvalgt ved en udbudsprocedure og aftalt med Kommissionen, er blevet udpeget.
2. Senest otte måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Republikken Bulgarien Kommissionen følgende oplysninger:
a)
listen over støttemodtagere, der har fået tildelt støtte i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, og det støttebeløb, som hver af dem har modtaget som resultat af disse transaktioner
b)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra hver støttemodtager
c)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
d)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
3. Inden 12 måneder efter meddelelsen af denne afgørelse fremsender Republikken Bulgarien dokumentation for, at støtten er fuldt tilbagebetalt af de berørte støttemodtagere.
4. Republikken Bulgarien underretter løbende ved indsendelse af rapporter hver anden måned Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er iværksat til efterlevelse af denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den støtte, der er tildelt i forbindelse med de i artikel 1 omhandlede byttetransaktioner, er afsluttet. Bulgarien indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Bulgarien giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 7
Denne afgørelse er rettet til Republikken Bulgarien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 5. september 2014.
BESCHLUSS (EU) 2015/456 DER KOMMISSION
vom 5. September 2014
über die Beihilferegelungen SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) und SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) der Republik Bulgarien in Bezug auf den Tausch von Forstflächen
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 6207)
(Nur der bulgarische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
gestützt auf den Beschluss C(2011) 4444 der Kommission vom 29. Juni 2011 (1),
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß der/den genannten Bestimmung/-en und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Am 17. Juli 2008 ist bei der Kommission eine Beschwerde eines Beschwerdeführers, der anonym bleiben möchte („erster Beschwerdeführer“), eingegangen, der zufolge die Republik Bulgarien im Zusammenhang mit dem Tausch von privaten gegen öffentliche Forstflächen eine staatliche Beihilfe gewährt habe, wobei der Tausch oftmals mit der Umwidmung der getauschten Flächen von Forstgebiet in Bauland einhergehe. Der erste Beschwerdeführer hat dabei mit Schreiben vom 28. August 2008, 3. September 2008, 1. Oktober 2008, 5. Dezember 2008, 18. Februar 2010, 12. Oktober 2010 und 26. Januar 2011 weitere Informationen zur Verfügung gestellt.
(2)
Am 27. Januar 2009 hat die Kommission von einem Dritten weitere Informationen über die angefochtenen Tauschgeschäfte erhalten. Am 14. Mai 2009 wurde eine zweite Beschwerde hinsichtlich dieser Tauschgeschäfte eingelegt, und dieser Beschwerdeführer hat am 2. Juni 2009 und 8. Juni 2009 weitere Informationen übermittelt. Am 23. März 2010 hat ein anderer Dritter der Kommission Informationen über diese Tauschgeschäfte übermittelt.
(3)
Mit Schreiben vom 2. September 2008, 28. Oktober 2008, 4. Januar 2010, 23. März 2010, 27. März 2010, 30. August 2010 und 14. Februar 2011 haben die bulgarischen Behörden der Kommission Informationen über die angefochtenen Tauschgeschäfte übermittelt. Im Rahmen von Gesprächen zwischen Bediensteten der Kommission und der bulgarischen Behörden am 22. Februar 2010, 12. Oktober 2010 und 3. Februar 2011 haben Letztere weitere diesbezügliche Auskünfte zur Verfügung gestellt.
(4)
Mit Schreiben vom 29. Juni 2011 hat die Kommission die Republik Bulgarien von ihrem Beschluss in Kenntnis gesetzt, bezüglich der angefochtenen Tauschgeschäfte das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV zu eröffnen. Der Beschluss der Kommission über die Eröffnung des förmlichen Prüfverfahrens („Eröffnungsbeschluss“) wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Dabei forderte die Kommission alle Beteiligten auf, zu dieser Maßnahme Stellung zu nehmen.
(5)
Mit einem am 29. September 2011 eingegangenen Schreiben haben die bulgarischen Behörden ihre Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss vorgelegt.
(6)
Die Kommission hat von folgenden Beteiligten Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss erhalten: Ekobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Akva Isteit OOD (5), Elkabel AD (6), Zhivka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Yavor Haitov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impeks EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Ko OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Mihaylov und Elizabeta Mihaylova (23) sowie von einem Beschwerdeführer, der anonym bleiben möchte (24).
(7)
Mit Schreiben vom 1. September 2011, 5. Oktober 2011, 25. November 2011, 14. Dezember 2011 und 3. April 2012 hat die Kommission diese Stellungnahmen den bulgarischen Behörden weitergeleitet und ihnen dabei die Gelegenheit gegeben, sich dazu zu äußern. Die Antwort der Republik Bulgarien auf die Stellungnahmen der Beteiligten ist mit Schreiben vom 4. November 2011, 15. Dezember 2011, 12. Januar 2012 bzw. 25. April 2012 eingegangen.
(8)
Mit Schreiben vom 2. Dezember 2011 sowie im Rahmen eines Gesprächs mit Bediensteten der Kommission am 9. Dezember 2011 haben die bulgarischen Behörden weitere Erläuterungen zu den angefochtenen Tauschgeschäften geliefert.
(9)
Mit Schreiben vom 9. Februar 2012 hat die Kommission den ersten Beschwerdeführer aufgefordert, zusätzliche Erläuterungen zu von ihm vorgebrachten Beweisen zu übermitteln.
(10)
Am 3. April 2012 hat die Kommission den bulgarischen Behörden zusätzliche Stellungnahmen einiger Dritten weitergeleitet (25). Stellungnahmen der Republik Bulgarien dazu erhielt die Kommission am 25. April 2012 und am 15. Mai 2012.
(11)
Am 26. Juli 2012 hat die Kommission die bulgarischen Behörden zur Übermittlung weiterer Informationen aufgefordert. Am 17. August 2012 haben die bulgarischen Behörden eine Verlängerung der Frist für die Vorlage der Informationen beantragt, der die Kommission am 31. August 2012 zugestimmt hat. Am 19. September 2012 haben die bulgarischen Behörden die verlangten Auskünfte erteilt.
(12)
Am 3. Oktober 2012 hat die Kommission das Unternehmen Elkabel AD, einen Dritten, der zum Eröffnungsbeschluss Stellung genommen hatte, zur Übermittlung zusätzlicher Erläuterungen aufgefordert. Diese sind am 31. Oktober 2012 eingegangen.
(13)
Mit Schreiben vom 14. Januar 2013, 17. Mai 2013, 22. Juli 2013 und 22. Oktober 2013 hat die Kommission von den bulgarischen Behörden weitere Auskünfte verlangt, die am 4. und 5. Februar 2013, 25. Juni 2013, 5. Juli 2013, 16. und 23. August 2013, bzw. 19. November 2013 und 20. Dezember 2013 erteilt wurden. Bestimmte Informationen, die in der letzten Stellungnahme enthalten waren, wurden durch die bulgarischen Behörden nochmals am 21. Januar 2014 per E-Mail übersandt.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
2.1. DER TAUSCH VON FORSTFLÄCHEN
(14)
Im Jahr 1947 wurden durch staatliche Enteignung sämtliche Forstflächen verstaatlicht. Diese Sachlage blieb bis 2000 bestehen, als mit der Rückübertragung von Forstflächen an die jeweiligen ehemaligen privaten Eigentümer begonnen wurde.
(15)
Eine am 22. Februar 2002 in Kraft getretene Änderung des Waldgesetzes (26) ermöglichte den Tausch von vor kurzem entstaatlichten gegen öffentliche Forstflächen des öffentlichen Waldbestands. Diese Änderung des Waldgesetzes war bis zum 27. Januar 2009 wirksam und regelte die zeitliche Abfolge und die Konditionen der Tauschgeschäfte.
(16)
Für die Tauschgeschäfte wurden die Preise für die privaten und öffentlichen Forstflächen auf der Grundlage einer Sonderverordnung, und zwar der Verordnung über die Festsetzung von Basispreisen, Preisen für die ausgeschlossenen Flächen und die Bestellung von Nutzungsrechten und Grunddienstbarkeiten auf Wälder und Grund und Boden des Waldbestands (27) („Verordnung über die Basispreise“) festgesetzt, die am 18. November 2003 in Kraft getreten ist. Nach bulgarischem Recht durften die Wertermittlungsgutachter bei der Bewertung von Forstflächen nicht von den Preisen abweichen, die sich aus der Anwendung der Verordnung über die Basispreise ergaben.
(17)
Nach Maßgabe dieser Verordnung wird der Basispreis für ein bestimmtes bewaldetes Flurstück als die Summe des Basispreises für dieses Grundstück und des Werts der Anpflanzung (Pflanzenarten auf diesem Gebiet) errechnet.
(18)
Der Wert des Grund und Bodens wird auf der Grundlage des Durchschnittswerts des Grund und Bodens je nach der Bodenkategorie, die gleichartige Bedingungen für das Wachstum der Pflanzen (150 Lebensräume laut Anhang 1 zur Verordnung über die Basispreise) schafft, ermittelt. Dieser Wert wird dann unter Einsatz eines Berichtigungskoeffizienten berichtigt, bei dem der jeweilige Standort in Bezug auf die lokale und nationale Infrastruktur berücksichtigt wird. Dieser Berichtigungskoeffizient (Km) nach Anhang 2 der Verordnung über die Basispreise wird anhand folgender Formel errechnet:
,
dabei gilt:
p
=
Koeffizient der Nähe zu einer befestigten Straße, gemessen auf gerader Linie (0,00 bis 0,20)
s
=
Koeffizient der Nähe zu einem städtebaulich erschlossenen Gebiet, gemessen auf gerader Linie (0,00 bis 0,25)
m
=
Koeffizient der Nähe zum Meer, gemessen auf gerader Linie (0,00 bis 0,20)
g
=
Koeffizient der Nähe zu einer Stadt (kürzester Straßenabstand zwischen dem jeweiligen Grundstück und der Stadt). Die Städte sind in sechs Kategorien nach Tabelle 1 unterteilt:
Tabelle 1
Kategorie 1:
Sofia (0,00 bis 0,70)
Kategorie 2:
Ruse, Plovdiv, Burgas und Varna (0,00 0,50)
Kategorie 3:
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratsa, Pleven und Stara Zagora (0,00 bis 0,40)
Kategorie 4:
Sonstige Regionalstädte (0,00 bis 0,35)
Kategorie 5:
Sonstige Großstädte (Botevgrad, Gorna Oryahovitsa, Dimitrovgrad, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svishtov und Cherven Bryag (0,00 bis 0,30)
Kategorie 6:
Sonstige Gemeindestädte (0,00 bis 0,10)
(19)
Der Wert des Grund und Bodens wird ferner unter Hinzurechnung eines Aufschlags pro Hektar berichtigt, der auf der Grundlage des Durchschnittswerts des Grund und Bodens im Gebiet des Grundstücks berechnet wird. Diese Aufschläge ergeben sich aus Anhang 3 der Verordnung über die Basispreise und sind Tabelle 2 zu entnehmen:
Tabelle 2
Aufschlag
(BGN pro ha)
Sofia, Urlaubsorte und zugehörige Villenkolonien von nationaler Bedeutung, Grundstücke, die höchstens 10 km vom Meer entfernt liegen
5 000
Ortschaften der 1. und 2. Klasse
2 000
Ortschaften der 3. und 4. Klasse
1 000
Ortschaften der 5. und 6. Klasse
500
Ortschaften der 7. und 8. Klasse
0
(20)
Der auf diese Art und Weise ermittelte Wert des Grund und Bodens stellt den sogenannten Basiswert des Grund und Bodens dar.
(21)
Der Wert der Anpflanzung (der Pflanzenarten auf dem betreffenden Gebiet) ergibt sich aus dem Wert beim derzeitigen Alter der Anpflanzung und dem voraussichtlichen Wert bei Hiebsreife. Der Wert des Holzes aus den forstlichen Anpflanzungen im derzeitigen Alter (Alter zum Zeitpunkt der Wertermittlung) entspricht dem Erlös aus dem Verkauf der betreffenden Baumarten zu durchschnittlichen Marktpreisen abzüglich der Kosten für den Hieb, die ursprüngliche Bearbeitung und die Abfuhr zum Zwischenlager. Decken die Erlöse nicht die Aufwendungen, so gilt das Holz als wertlos.
(22)
Der Verkaufserlös errechnet sich abhängig von der Sortierung des Vorrats und der Mengen der einzelnen Holzkategorien. Die Kosten (BGN pro Kubikmeter) für den Hieb und die ursprüngliche Bearbeitung bei mittelgradig schwieriger Abtriebsfläche werden je nach der Baumart und der Holzkategorie in dem jeweiligen Gebiet berechnet. Die Holzabfuhrkosten errechnen sich je nach der Baumart, der Holzkategorie und der durchschnittlichen Abfuhrstrecke aus dem jeweiligen Gebiet. Die Transportkosten werden pro Kilometer der Abfuhrstrecke mit einem Koeffizienten multipliziert, der der Wegbarkeit der Abfuhrstraße Rechnung trägt.
(23)
Die durchschnittlichen Marktpreise und die Kosten für den Hieb, die ursprüngliche Holzbearbeitung und die Abfuhr sollten von der Nationalen Forstbehörde („NFB“) (28) unter Zugrundelegung von gewichteten Werten, die anhand der für einen dreijährigen Zeitraum erhobenen Statistiken (wobei dem letzten Jahr eine doppelte Gewichtung vergeben wird) berechnet werden, regelmäßig festgesetzt und aktualisiert werden.
(24)
Somit ergibt sich nach der Hinzurechnung des gutachterlich ermittelten Werts der Anpflanzung zum Basiswert des Grund und Bodens der Basiswert der Forstfläche.
(25)
Dieser Basiswert wird bei Grund und Boden, der in Gebieten liegt, die besonderen Schutz vor Verstädterung genießen (dieser Schutzstatus wurde bestimmten Landesregionen gesetzlich verliehen), angepasst, indem dem Schutz der umweltgestaltenden und Freizeitfunktionen der Forstflächen Rechnung getragen wird. Gemäß Anhang 19 der Verordnung über die Basispreise wird der Basispreis der Forstflächen in solchen Regionen mit dem Koeffizienten „К“ nach Tabelle 3 (29) multipliziert:
Tabelle 3
Schwarzmeerküste, erstes Gebiet
К = 6;
Schwarzmeerküste, zweites Gebiet
К = 5;
Urlaubsgebiete, Urlaubsorte und Ortschaften von nationaler Bedeutung
К = 4;
Wälder und Grundstücke, die in Gebieten am Rand der Fahrbahnen von Landes- und Kommunalstraßen an den begrenzenden Baulinien liegen
К = 3
Urlaubsgebiete, Urlaubsorte und Ortschaften von lokaler Bedeutung
K = 4;
(26)
Und schließlich wird gemäß Anhang 20 der Verordnung über die Basispreise ein sogenannter „Marktregulierungskoeffizient“ auf den Basispreis für den Grund und Boden angewandt. Dieser Koeffizient, der in BGN pro m2 ausgedrückt wird, liegt zwischen 10 (Grundstücke am Meer, in großen Bergurlaubsorten oder in Sofia) und 1 (am ungünstigsten gelegene Grundstücke).
(27)
Unbeschadet der obigen Ausführungen musste eine private Partei, die im Rahmen eines Tauschgeschäfts eine Forstfläche erhalten hat, deren Verwaltungspreis höher lag als der Wert der abgetretenen Forstfläche, der öffentlichen Hand eine Ausgleichszahlung für den Differenzbetrag leisten. Nach Angaben der bulgarischen Behörden hat die öffentliche Hand grundsätzlich nur Tauschgeschäfte akzeptiert, bei denen sie Grundstücke mit höherem Verwaltungspreis erhalten habe. Jedoch gilt dieser Grundsatz ausschließlich für Fälle, bei denen der gesamte Verwaltungspreis der privaten Forstfläche den Verwaltungspreis der tauschgegenständlichen öffentlichen Forstfläche und nicht deren Preis pro Quadratmeter überstieg.
(28)
Am 27. Januar 2009 ist ein Verbot der Tauschgeschäfte mit Forstflächen in Kraft getreten. Somit erstreckt sich der Bezugszeitraum für die angefochtenen Tauschgeschäfte vom 1. Januar 2007, als die Republik Bulgarien in die Europäische Union aufgenommen wurde, bis zum 27. Januar 2009, als das Moratorium der Tauschgeschäfte in Kraft trat („Bezugszeitraum“).
2.2. UMWIDMUNG DES GRUND UND BODENS
(29)
Zudem tragen die Beschwerdeführer vor, die Tauschgeschäfte gingen oftmals mit der Umwidmung der getauschten Flächen von Forstgebiet in Bauland einher, wobei sich infolge dieser Umwidmung die Differenz zwischen dem Marktwert der abgetretenen privaten Forstflächen und dem Marktwert der dafür erhaltenen öffentlichen Forstflächen weiter erhöht habe.
(30)
Nach Angaben der bulgarischen Behörden ist das Umwidmungsverfahren nicht (wie bei den Tauschgeschäften) im Waldgesetz, sondern in gesonderten Rechtsvorschriften wie u. a. dem Raumordnungsgesetz (30) geregelt. Nach Maßgabe dieser Rechtsvorschrift kann jeder Eigentümer von Forstflächen beim Hauptgeschäftsführer der NFB, die früher im Ministerium für Landwirtschaft und Ernährung angesiedelt war (31), die Umwidmung seiner Forstflächen in Bauland beantragen. Anschließend prüft ein Ausschuss, zusammengesetzt aus (internen und ggf. externen) Sachverständigen, den Antrag und legt dem Hauptgeschäftsführer seine Stellungnahme vor, auf deren Grundlage dieser eine vorläufige Entscheidung trifft. Sollte diese positiv ausfallen und die Begründetheit und Rechtmäßigkeit des Antrags bestätigen, wird sie allen für die Umwidmung zuständigen Dienststellen (dem Provinzgouverneur, dem Bürgermeister der Gemeinde und dem Leiter der Regionaldirektion für Forstwirtschaft) weitergeleitet.
(31)
Auf der Grundlage einer positiven vorläufigen Entscheidung beantragt der Eigentümer bei der zuständigen Kommunalverwaltung die Beauftragung, die Ausarbeitung und die Freigabe eines detaillierten Flächennutzungsplans. Für einen solchen Plan müssen alle (lokalen) Interessenträger konsultiert werden. Wird dieser Plan von den zuständigen Stellen freigegeben und wirksam, so beantragt der Eigentümer der betreffenden Forstflächen beim Minister für Landwirtschaft und Ernährung deren Ausschließung vom geschützten Waldbestand. Wird diesem Antrag stattgegeben, so fällt eine Stempelgebühr an, deren Höhe ein Wertermittlungsgutachter auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise festsetzt.
(32)
Nachdem der Eigentümer der betreffenden Forstflächen die Stempelgebühr an die zuständigen Stellen entrichtet hat, wird ein Verfahren zum Erlass einer behördlichen Entscheidung über die Umwidmung der betreffenden Forstflächen eingeleitet. Je nach Größe der jeweiligen Forstflächen wird diese Entscheidung entweder vom Minister für Landwirtschaft und Ernährung (bei Flächen von weniger als 10 ha) oder aber vom Ministerrat getroffen.
(33)
Am 3. September 2009 wurde ein Moratorium über die weitere Umwidmung von getauschten Forstflächen verhängt.
2.3. RECHTSGRUNDLAGE DER MASSNAHMEN
(34)
Die Tauschgeschäfte, die dafür verwendete Preisberechnung und das Umwidmungsverfahren für die getauschten Forstflächen sind in folgenden Rechtsvorschriften geregelt:
-
Bulgarisches Waldgesetz,
-
Verordnung über die Festsetzung von Basispreisen, Preisen für die ausgeschlossenen Flächen und die Bestellung von Nutzungsrechten und Grunddienstbarkeiten auf Wälder und Grund und Boden des Waldbestands,
-
Staatseigentumsgesetz (32),
-
Gesetz über Verpflichtungen und Verträge (33),
-
Raumordnungsgesetz.
2.4. BEGÜNSTIGTE
(35)
Potenzielle Begünstigte der Tauschgeschäfte sind natürliche Personen, private Gesellschaften und Gemeinden, die oftmals im Baugewerbe und/oder im Tourismus tätig sind und eigene Forstflächen gegen öffentliche Forstflächen getauscht haben.
3. GRUNDLAGEN FÜR DIE VERFAHRENSERÖFFNUNG
(36)
Im Eröffnungsbeschluss hat die Kommission Bedenken geäußert, dass die Tauschgeschäfte und/oder die darauffolgende Umwidmung der Forstflächen möglicherweise staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV enthalten und diese Beihilfen möglicherweise nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar sein könnten.
3.1. UNTRENNBARE VERBINDUNG ZWISCHEN DEN TAUSCHGESCHÄFTEN UND DER UMWIDMUNG DER FORSTFLÄCHEN
(37)
Das erste Bedenken der Kommission bezog sich auf die Aussagen der Beschwerdeführer, in bestimmten Fällen seien die getauschten Flächen im Anschluss an die Tauschgeschäfte von Forstgebiet in Bauland umgewidmet worden.
(38)
Gestützt auf die von den bulgarischen Behörden vorgelegten zahlenbasierten Beweise hat die Kommission im Eröffnungsbeschluss festgestellt, dass im Anschluss an die 147 im Bezugszeitraum (2006-2009) durchgeführten Tauschgeschäfte bei 15 (d. h. rund 10 %) eine Umwidmung erfolgt sei. Zudem wies die Kommission darauf hin, dass für das Tauschgeschäft und für die Beantragung der Umwidmung unterschiedliche Rechtvorschriften gelten und die beiden Vorgänge unterschiedlichen Verwaltungsverfahren unterliegen. Diese Umstände schienen auf den ersten Blick die Angaben der bulgarischen Behörden zu bestätigen, dass die beiden Vorgänge grundsätzlich nicht untrennbar miteinander verbunden sind (34).
(39)
Jedoch haben die bulgarischen Behörden vorgetragen, dass die Formeln für die Berechnung der Verwaltungspreise der Forstflächen sowie der für die Umwidmung der Forstflächen erhobenen Stempelgebühr in solch einer Höhe festgesetzt worden seien, damit sichergestellt sei, dass der Gesamtpreis für den Tausch einer bestimmten Forstfläche und die Umwidmung größtenteils dem Marktpreis für eine ähnliche baureife Forstfläche entsprechen werde. Dies könnte bedeuten, dass die Behörden davon ausgingen, dass viele Investoren beabsichtigen könnten, die beiden Vorgänge im Rahmen eines einzigen Geschäfts durchzuführen.
(40)
Deswegen warf die Kommission die Frage auf, ob die mögliche Umwidmung der jeweiligen Forstflächen bei der Ermittlung des Preises für die betreffende Fläche zum Zwecke der Tauschgeschäfte berücksichtigt werden sollte, d. h., ob der Tausch und die anschließende Umwidmung der getauschten Forstfläche als untrennbar miteinander verbunden zu erachten sind.
3.2. MÖGLICHE STAATLICHE BEIHILFE BEI DER UMWIDMUNG DER FORSTFLÄCHEN
(41)
Das zweite Bedenken der Kommission bezog sich darauf, ob die Umwidmung der getauschten Forstflächen mit der Gewährung einer staatlichen Beihilfe verbunden war, zumal der Wert der getauschten Forstflächen durch die Umwidmung zusätzlich erhöht wurde.
(42)
Gemäß der Feststellung der Kommission aus dem Eröffnungsbeschluss hatte es prima facie den Anschein, dass die Umwidmung nicht mit der Übertragung staatlicher Mittel einherging. Die auf diese Rechtsgeschäfte erhobene Stempelgebühr wurde nach Maßgabe der einschlägigen Rechtsvorschriften berechnet und - soweit der Kommission bekannt - auch in allen betreffenden Fällen entrichtet. Folglich wären die behördlichen Entscheidungen über die Abwicklung der Umwidmung, wenngleich den betreffenden Unternehmen durch die Umwidmung der Forstflächen möglicherweise ein Vorteil entstand, nicht mit staatlichen Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV verbunden. Diesbezüglich nahm die Kommission jedoch keinen endgültigen Standpunkt ein und forderte die Beteiligten auf, sich zu der Frage zu äußern, ob diese Rechtsgeschäfte staatliche Beihilfen beinhalteten.
3.3. MÖGLICHE STAATLICHE BEIHILFEN BEIM TAUSCH VON FORSTFLÄCHEN
(43)
Im Eröffnungsbeschluss hat die Kommission festgestellt, dass die Preise für die Forstflächen für die Zwecke der Tauschgeschäfte von Wertermittlungsgutachtern unter ausschließlicher Anwendung der in der Verordnung über die Basispreise festgelegten Formeln festgesetzt wurden. Infolgedessen bezweifelte die Kommission, dass der sich aus der Anwendung dieser Formeln ergebende Verwaltungspreis mit dem Preis vergleichbar ist, den zwei private Parteien unter Wahrung des Arm’s-length-Grundsatzes vereinbart hätten. Darum hat die Kommission die Republik Bulgarien und die Dritten zur Vorlage von Informationen über die Markpreise aufgefordert, die bei ausschließlich zwischen Privatparteien geschlossenen Kaufgeschäften (oder Tauschgeschäften) in Bezug auf Forstflächen vereinbart wurden, die in Bulgarien im Bezugszeitraum zustande gekommen sind. Zudem hat die Kommission die Republik Bulgarien und die Dritten aufgefordert, Informationen über die Abweichungen zwischen diesen Preisen und den Verwaltungspreisen vorzulegen, die bei den angefochtenen Tauschgeschäften verwendet wurden, woraus sich das etwaige Ausmaß der mit diesen Geschäften verbundenen staatlichen Beihilfen ergäbe. Ferner hat die Kommission die Republik Bulgarien und die Dritten aufgefordert, Informationen über die Regeln zu übermitteln, nach denen bei Tauschgeschäften im Fall von Abweichungen zwischen den Preisen für die beiden getauschten Forstflächen ein Ausgleich zu zahlen ist. Schließlich hat die Kommission die Republik Bulgarien ersucht, weitere Informationen zur Erläuterung ihres Standpunkts vorzulegen, die angefochtenen Tauschgeschäfte würden den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen.
(44)
Im Eröffnungsbeschluss hat die Kommission ferner ihren vorläufigen Standpunkt dazu dargelegt, wie der aus den angefochtenen Tauschgeschäften resultierende Vorteil zu quantifizieren ist, sofern diese Tauschgeschäfte staatliche Beihilfen beinhalten. Heranzuziehen wären:
i)
der Differenzbetrag zwischen dem tatsächlichen Marktpreis einer in Privateigentum stehenden Forstfläche 1 und dem Verwaltungspreis der Forstfläche 1 nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise,
ii)
der Differenzbetrag zwischen dem tatsächlichen Marktpreis einer in Staatseigentum stehenden Forstfläche 2 und dem Verwaltungspreis der Forstfläche 2 nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise.
Die in einem Tauschgeschäft enthaltene staatliche Beihilfe entspreche dem Betrag von ii abzüglich des Betrags von i.
Etwaige aufgrund der Differenz zwischen den Verwaltungspreisen zweier tauschgegenständlicher Forstflächen zwischen den Parteien geleistete Ausgleichszahlungen würden ebenfalls bei der Berechnung der möglicherweise mit dem Tauschgeschäft verbundenen staatlichen Beihilfe berücksichtigt.
3.4. VEREINBARKEIT DER ETWAIGEN STAATLICHEN BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(45)
Für den Fall, dass die Umwidmung der Forstflächen und/oder das Tauschgeschäft eine staatliche Beihilfe beinhaltet, bezweifelt die Kommission im Eröffnungsbeschluss, dass diese Beihilfe als mit dem Binnenmarkt und insbesondere mit Artikel 107 Absatz 3, Buchstabe a AEUV und den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (35) und/oder mit Artikel 107 Absatz 3, Buchstabe c AEUV und der Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor 2007-2013 („Rahmenregelung für den Forstsektor“) (36) vereinbar angesehen werden könnte.
(46)
Deswegen hat die Kommission die Republik Bulgarien und die Beteiligten zur Übermittlung von Stellungnahmen zur Vereinbarkeit der angefochtenen Maßnahmen aufgefordert.
4. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
4.1. STELLUNGNAHME DES ERSTEN BESCHWERDEFÜHRERS ZU DEN VON DER KOMMISSION IM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS GEÄUSSERTEN BEDENKEN
(47)
Der erste Beschwerdeführer vertritt die Ansicht, die angefochtenen Tauschgeschäfte stellten staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar, die mit dem Binnenmarkt unvereinbar seien.
(48)
Was das erste Bedenken der Kommission anbelangt, so vertritt der erste Beschwerdeführer die Auffassung, dass die Umwidmung der Forstflächen und die Tauschgeschäfte als untrennbar miteinander verbunden zu erachten sind. Erstens trägt der Beschwerdeführer vor, dass mehrere Begünstigte der Tauschgeschäfte im Baugewerbe und in der Tourismusbranche tätig gewesen seien und nicht im Forstsektor. Zweitens seien die getauschten Forstflächen praktisch nicht kommerziell genutzt worden, da das Moratorium 2009 in Kraft getreten sei. Drittens hätten zum Zeitpunkt der Tätigung der Tauschgeschäfte mehrere Begünstigte ihre Entwicklungsvorhaben für die getauschten Forstflächen (Entwicklung von Ski- oder Badeurlaubsorten) bekannt gemacht und beworben und sogar Gespräche mit den zuständigen örtlichen Stellen aufgenommen, um sich zu vergewissern, dass es zu der Umwidmung kommen würde. Viertens ist nach Ansicht des Beschwerdeführers ein und dieselbe Nationalbehörde (die NFB) häufig sowohl für die Abwicklung des Tauschgeschäfts als auch für die Ausschließung der getauschten Fläche vom Forstbestand (die NFB zusammen mit der zuständigen Regulierungsbehörde) (37) zuständig; so werde der Weg für die gewerbliche Erschließung dieser Fläche geebnet.
(49)
Deswegen vertritt der erste Beschwerdeführer die Auffassung, eine etwaige Umwidmung einer Forstfläche und die damit einhergehende Preiserhöhung sollten bei der Quantifizierung der Gesamthöhe der mit dem Tauschgeschäft verbundenen staatlichen Beihilfe berücksichtigt werden. Folglich sollte nach Auffassung des Beschwerdeführers zur Quantifizierung der Beihilfe ein Vergleich zu als Bauland deklarierten Flächen gezogen werden, um den Marktwert der getauschten Fläche genau zu ermitteln.
(50)
Ferner trägt der Beschwerdeführer vor, angesichts der Attraktivität der Gebiete, wo die öffentlichen Forstflächen lagen, wäre es vernünftiger gewesen, wenn die Behörden zunächst Handlungen zu deren Wertsteigerung (d. h. zur Umwidmung in Bauland) vorgenommen und sie erst anschließend abgetreten hätten. Nach Angaben des Beschwerdeführers hat die NFB in keinem einzigen Fall, in dem ein Tausch beantragt wurde, vor dem Tausch Maßnahmen zur Umwidmung dieser Fläche ergriffen. Dies belege eindeutig, dass eine Begünstigung des Erwerbers der öffentlichen Forstflächen beabsichtigt war. Diese Verhaltensweise wurde auch in einem Weltbank-Bericht von 2009 über die bulgarische Forstverwaltungspolitik kritisiert, wo hervorgehoben wurde, dass die öffentliche Hand auf diese Weise Verluste verzeichne (38).
(51)
In Bezug auf das zweite Bedenken der Kommission, ob die Umwidmung der getauschten Forstflächen eine staatliche Beihilfe beinhalte, trägt der erste Beschwerdeführer vor, dass der Erwerber der betreffenden Fläche im Nachhinein zwar eine Stempelgebühr für deren Umwidmung entrichte und dieser Betrag bei der Quantifizierung der mit dem Tauschgeschäft verbundenen staatlichen Beihilfe abzuziehen sei, die Stempelgebühr jedoch die tatsächliche Wertsteigerung der Fläche infolge der Umwidmung nicht aufwiege. Außerdem fügt der Beschwerdeführer hinzu, dass in den Fällen, in denen das Tauschgeschäft vor dem EU-Beitritt Bulgariens, die Umwidmung jedoch erst danach erfolgte, die dem Erwerber der Fläche gewährte rechtswidrige staatliche Beihilfe dem Differenzbetrag zwischen dem Marktwert der jeweiligen Fläche zum Zeitpunkt des Tauschs (vor dem EU-Beitritt) und deren Marktwert nach der Umwidmung (nach dem EU-Beitritt) entsprechen sollte.
(52)
Was das dritte Bedenken der Kommission hinsichtlich des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe infolge der Tauschgeschäfte betrifft, so trägt der Beschwerdeführer vor, dass die in der Verordnung über die Basispreise festgesetzten Formeln den Marktwert der getauschten Flächen nicht wiedergäben. Zudem bestreitet der Beschwerdeführer die Unabhängigkeit der Wertermittlungsgutachter, da es seiner Ansicht nach dem Erwerber der Fläche freistehe, einen ihm gewogenen Wertermittlungsgutachter zu wählen, was zu einer deutlichen Unterbewertung der Preise führen könne.
(53)
Der Beschwerdeführer hat ferner weitere Informationen über die Marktpreise der getauschten Forstflächen und von sehr ähnlichen Forstflächen übermittelt, woraus seiner Meinung nach erhebliche Abweichungen von den behördlich festgesetzten Preisen für die Forstflächen ersichtlich seien. Wegen Zeitmangels konnte der Beschwerdeführer nur für neun der getauschten Forstflächen die Preise erforschen. Zu diesem Zweck wurden Bankbewertungen sowie Auszüge aus dem bulgarischen Grundbuch herangezogen, die tatsächliche Preise enthalten, zu denen Geschäfte mit ähnlichen Flächen geschlossen wurden. Dabei stellte der Beschwerdeführer Preisdiskrepanzen fest, die von einer Unterbewertung der Preise (unter Anwendung des behördlich festgesetzten Preises) um 50-65 % bis hin zu Fällen reichten, in denen die Forstflächen angeblich zu einem Preis von lediglich 1-2 % des Marktwerts erworben wurden.
(54)
Schließlich macht der Beschwerdeführer geltend, allein schon die Tatsache, dass gegen den ehemaligen Leiter der NFB ein Strafverfahren wegen des Abschlusses von Tauschgeschäften zum Nachteil des Staates eingeleitet wurde, belege, dass die bulgarischen Behörden selber der Auffassung seien, dass bestimmte Forstflächen zu einem weit unter dem Marktwert liegenden Preis an Privatparteien abgetreten wurden.
(55)
Zu der Frage, ob die Tauschgeschäfte den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten beeinträchtigen, führt der Beschwerdeführer aus, dass - soweit ihm bekannt - kein Begünstigter der Tauschgeschäfte Forstwirtschaft als Haupttätigkeit ausübte. Stattdessen hätten fast alle Begünstigten frühere oder künftige Geschäftspläne für gewerbliche Tätigkeiten oder Investitionen in einem der folgenden Wirtschaftszweige: Immobilienspekulation, Baugewerbe und/oder Tourismus. Nach Ansicht des Beschwerdeführers betrifft der Tourismus per definitionem den gesamten Binnenmarkt, sodass bereits einige Fälle selektiver Beihilfe zu Verzerrungen führten. Der Beschwerdeführer fügt hinzu, die ausländischen Wettbewerber würden aufgrund der Anzahl und des Ausmaßes der Tauschgeschäfte de facto am Markteintritt in Bulgarien gehindert. Wenngleich einige Großinvestoren aus der EU (wie z. B. Lindner und ECE) an städtischen Bauvorhaben in Bulgarien (Bürogebäuden und großen Einkaufszentren) beteiligt gewesen seien, würden praktisch alle großen Investitionen in Bade-, Ski- und Golf-Urlaubsorten von letztlich bulgarischen Unternehmen getätigt.
4.2. STELLUNGNAHMEN DER BEGÜNSTIGTEN DER TAUSCHGESCHÄFTE UND SONSTIGER DRITTER
(56)
Bei der Kommission sind Stellungnahmen zahlreicher Dritter eingegangen; die meisten von ihnen waren Privatparteien von Tauschgeschäften („Begünstigte“). Die Kommission stellt fest, dass mehrere Begünstigte (39) nur kurze Erklärungen abgegeben haben, dass die Tauschgeschäfte, an denen sie beteiligt waren, keine staatlichen Beihilfen umfassten. Andere Begünstigte haben ausführlichere Erklärungen in Bezug auf die Bedenken der Kommission aus dem Eröffnungsbeschluss vorgelegt, die in den nachstehenden Abschnitten erörtert werden.
4.2.1. Untrennbare Verbindung zwischen dem Tauschgeschäft und der Umwidmung der Fläche
(57)
Was das erste Bedenken der Kommission bezüglich des Vorliegens einer untrennbaren Verbindung zwischen den Tauschgeschäften und der Umwidmung der Forstflächen betrifft, so führen die meisten Begünstigten (40), die sich zum Eröffnungsbeschluss geäußert haben, aus, es liege keine solche Verbindung vor. Der Tausch und die darauffolgende Umwidmung der getauschten Forstflächen seien Gegenstand zweier verschiedener Verfahren, für die zwei unterschiedliche Behörden zuständig seien, die unabhängig voneinander agierten. Für die Tauschgeschäfte sind der Minister für Landwirtschaft und Ernährung oder der Ministerrat (je nach Größe der zu tauschenden Forstfläche) und die NFB zuständig, während für die Umwidmung der Forstflächen die örtlichen Behörden (die Bürgermeister der Gemeinden oder der Gemeinderat, der Minister für regionale Entwicklung und öffentliche Aufträge oder der Regionalgouverneur für Standorte innerhalb der jeweiligen Region) zuständig seien und dafür zudem ein detaillierter oder allgemeiner Flächennutzungsplan genehmigt werden müsse.
(58)
Ferner hat ein Begünstigter (41) hinzugefügt, es gebe keinen automatischen Zusammenhang zwischen der Umwidmung und der Wertsteigerung der betreffenden Forstfläche. Der Beschluss über die Umwidmung hänge von der Beurteilung der Notwendigkeit dafür ab, die umfassender sei und häufig den privaten Interessen der Eigentümer nicht Rechnung trage, weswegen die gewerblichen Interessen der Beteiligten des Tauschgeschäfts nicht berücksichtigt würden. Nach Auffassung eines weiteren Begünstigten (42) belegen die von den bulgarischen Behörden zur Verfügung gestellten Statistiken, dass keine untrennbare Verbindung vorliegt. Und letztlich sei nach Ansicht weiterer Begünstigter (43) die Frage nach einer etwaigen untrennbaren Verbindung nicht von Belang, da in ihren jeweiligen Fällen die von ihnen erworbenen Forstflächen nicht vom geschützten Forstbestand für Bauzwecke ausgeschlossen worden seien und zudem auch kein Umwidmungsverfahren eingeleitet worden sei.
(59)
Was die Frage betrifft, ob die etwaige Umwidmung der getauschten Forstflächen bei der Ermittlung von deren Preisen berücksichtigt werden sollte, so vertreten die meisten Begünstigten aus unterschiedlichen Gründen die Ansicht, dies sollte unterbleiben. Eine Reihe von Begünstigten sind der Auffassung (44), dass die Berücksichtigung der hypothetischen Möglichkeit einer Umwidmung der getauschten Forstflächen nicht gerechtfertigt sei, da eine solche Umwidmung möglicherweise niemals beantragt oder aber abgelehnt werde, wenn die einschlägigen behördlichen Anforderungen nicht erfüllt würden. Der strategisch wertvolle Standort einer getauschten Forstfläche, der angeblich ihren Wert erhöhe, sollte nicht berücksichtigt werden, wenn keine Umwidmung stattgefunden habe und die erworbene Forstfläche ausschließlich für die gesetzlich vorgesehenen Zwecke genutzt werden könne. Deswegen führt ein Begünstigter aus (45), dass der jeweils zum Zeitpunkt der Wertermittlung zwischen den Parteien geschlossene Tauschvertrag berücksichtigt werden sollte. Eine objektive und faire Berechnung des Marktpreises müsse auch den zum Zeitpunkt der Wertermittlung der getauschten Forstflächen geltenden allgemeinen Flächennutzungsplänen (ob diese nun eine Bebauung gestatten oder nicht) Rechnung tragen. Folglich müsse eine Reihe einheitlicher Kriterien festgelegt werden, die eine Unterscheidung zwischen der hypothetischen Möglichkeit und der tatsächlichen Absicht der Tauschbeteiligten zu einer anschließenden Umwidmung ermöglichen sollten.
(60)
Zudem heben viele Begünstigte hervor, dass für die Ausschließung von Forstflächen vom geschützten Forstbestand eine Umwidmungsgebühr erhoben werde, die dem Preis für einen Quadratmeter Bauland in der jeweiligen Region entspreche. Deshalb machen diese Begünstigten geltend, dass sie eigentlich keinen wirtschaftlichen Nutzen von der Umwidmung hätten, da die erworbene Forstfläche im Falle der Veräußerung, der Nutzung als Sicherheit oder der Erschließung denselben Wert wie Bauland habe. Ein ähnliches Argument wurde auch von Mirta Engineering und Beta Forest angeführt, die anmerken, dass die Umwidmung der Forstflächen auch Nebenkosten mit sich bringe, insbesondere Stempelgebühren und Kommunalabgaben, sowie Planungsaufwand verursache, was den Immobilienwert zusätzlich erhöhe. So tragen Herr Mihaylov und Frau Mihaylova vor, dass in ihrem Fall die Umwidmung der Forstflächen nur vorbehaltlich der Zahlung der Stempelgebühren nach Artikel 17 des Waldgesetzes und der Waldgesetz-Durchführungsverordnung erfolgte.
(61)
Schließlich erachten bestimmte Begünstigte (46) diese Frage als irrelevant, weil in ihren Einzelfällen die von ihnen erworbenen Forstflächen weder für Erschließungszwecke vom geschützten Forstbestand ausgeschlossen wurden noch ein Umwidmungsverfahren eingeleitet wurde. In ihrer Stellungnahme betonte MIKS, in den Tauschverträgen habe der bulgarische Staat festgehalten, dass jedwede Umwidmung untersagt wird.
4.2.2. Staatliche Beihilfen beim Tausch von Forstflächen
(62)
In Bezug auf die Bedenken der Kommission, ob die Verwaltungspreise für die Tauschgeschäfte zu einem Marktpreis führten, haben die Begünstigten (47) mehrere ähnliche Argumente vorgelegt, warum dies genau bei ihren eigenen Tauschgeschäften der Fall sei.
(63)
Erstens vertritt ein Begünstigter (48) die Ansicht, dass zur Ermittlung der Verwaltungspreise nach der Verordnung über die Basispreise objektive Kriterien wie der Standort der betreffenden Fläche, die Bedeutung der Regionen sowie der Typ und die Bedeutung der darin befindlichen Pflanzenarten zu berücksichtigen sind, wobei zwei weitere Begünstigte der Auffassung sind (49), dass dem Verwaltungspreis für die getauschten Forstflächen Kriterien zugrunde lägen, die mit denjenigen übereinstimmten, die für den Tausch privater Forstflächen durch private Investoren in Fällen angesetzt werden, bei denen die Flächen in der Nähe einer lokalen oder nationalen Infrastruktur liegen und bezogen auf die Pflanzenarten, die Lage in Regionen, die besonderen Schutz vor Verstädterung genießen usw. dem Grund und Boden in den angefochtenen Tauschgeschäften ähnlich seien. Analog dazu machen weitere Begünstigte (50) geltend, dass die Wertermittlung nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise hohe Verwaltungspreise hervorbringt, die mangels eines Inlandsmarktes für solche Flächen und aufgrund des Umstands, dass nur wenige Privatgeschäfte zu niedrigeren Preisen geschlossen wurden, mit den Marktpreisen für Forstflächen in Bulgarien vergleichbar sind oder diese in vielen Fällen sogar wesentlich übersteigen. Folglich seien die Tauschgeschäfte zu den auf dem Markt vorherrschenden wirtschaftlichen Bedingungen durchgeführt worden.
(64)
Zweitens macht eine Reihe von Begünstigten (51) geltend, dass sie Wertermittlungen der getauschten Forstflächen hätten durchführen lassen, woraus sich Verwaltungspreise ergeben hätten, die mit den Markpreisen für Forstflächen in Bulgarien vergleichbar waren (52) bzw. diese in vielen Fällen sogar überstiegen (53).
(65)
Drittens führen mehrere Begünstigte (54) als Grund dafür, warum die Verwaltungspreise als ähnlich den Marktpreisen anzusehen seien, den Mangel an vollständig privaten Tauschgeschäften oder jeglichen Kaufgeschäften in den Regionen an, in denen die Tauschgeschäfte von diesen Begünstigten durchgeführt wurden.
(66)
Und schließlich machen bestimmte Begünstigte (55) geltend, dass der Minister für Landwirtschaft und Ernährung im Rahmen seines Ermessensspielraums berechtigt sei, die Durchführung des Tauschgeschäfts abzulehnen, falls der Erwerb der privaten Forstfläche nicht im Interesse des Staats sei, und da die Bestimmungen der Tauschvereinbarung von beiden (dem öffentlichen und dem privaten) Beteiligten genehmigt werden müssten, die Tauschgeschäfte als kommerzielle Geschäfte anzusehen seien, bei denen die öffentliche Hand wie ein marktwirtschaftlich handelnder Wirtschaftsteilnehmer („MHW“) agiert.
(67)
In Bezug auf die potenzielle Höhe der mit den Tauschgeschäften verbundenen staatlichen Beihilfen (d. h. den Differenzbetrag zwischen den Verwaltungs- und den Marktpreisen für die Forstflächen) hat eine Mehrheit der Begünstigten (56) geantwortet, dass die bulgarischen Behörden in Fällen, in denen die privaten Flächen wertvoller waren als die öffentlichen Flächen, den Differenzbetrag nicht erstattet hätten. Ein weiterer Begünstigter (57) hat erklärt, die Differenz zwischen den Marktpreisen für die getauschten privaten und öffentlichen Forstflächen in ein und derselben oder in benachbarten Regionen begünstige die öffentliche Hand, da die Verwaltungspreise die zwischen den privaten Waldeigentümern in den jeweiligen Regionen frei ausgehandelten Marktpreise überstiegen.
(68)
Hinsichtlich der weiteren Bedingungen für die Feststellung des Vorliegens einer staatlichen Beihilfe haben einige Begünstigte (58) bestritten, dass diese erfüllt sind. So machen bestimmte Begünstigte (59) geltend, sie seien natürliche Personen, auf die das bulgarische Gesetz über staatliche Beihilfen und der Artikel 107 AEUV nicht anwendbar seien. In Bezug auf die staatlichen Mittel tragen diese Begünstigten vor, die öffentliche Hand habe den Grund und Boden mittels rechtswidriger Enteignung ohne angemessene Entschädigung erworben, sodass nicht davon auszugehen sei, dass der Staat über diese Mittel verfügte. Im Hinblick auf die Selektivität sind diese Begünstigten der Ansicht, das Waldgesetz sei auf alle (erga omnes) anwendbar und bringe somit keine Diskriminierung mit sich.
(69)
Auch ein anderer Begünstigter (60) vertritt die Ansicht, dass die Vorschriften des Artikels 107 AEUV bei den Tauschgeschäften nicht erfüllt sind, jedoch aus etwas anderen Gründen. Erstens liege keine Übertragung staatlicher Mittel vor, da es sich bei dem Tausch um ein „Doppelverkaufsgeschäft“ handele, das nach der Wertermittlung durch einen unabhängigen Gutachter auf der Grundlage der gesetzlich festgelegten Preisberechnungskriterien getätigt wurde. Es sei kein Vorteil gewährt worden, und die Tauschbeteiligten seien auch nicht gegenüber ihren Wettbewerbern begünstigt worden, da jeder Eigentümer von Forstflächen den Tausch seiner privaten Forstfläche gegen eine öffentliche Forstfläche hätte beantragen können. Analog dazu macht ein anderer Begünstigten (61) geltend, das Tauschverfahren sei eine allgemeine Maßnahme, die allen Eigentümern von Forstflächen offenstehe.
(70)
In Bezug auf das Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils haben die meisten Begünstigten (62) bestritten, dass sie einen solchen Vorteil aus den Geschäften erlangt haben, weil ihrer Meinung nach der Verwaltungspreis der getauschten Forstflächen deren Marktpreis entsprach oder diesen überstieg.
(71)
Zu der Frage, ob die Tauschgeschäfte den Wettbewerb verfälschten und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigten, haben schließlich die meisten Begünstigten (63) geantwortet, dass sie nicht in der Immobilien- oder der Tourismusbranche tätig seien und/oder keine Schritte zur Erlangung einer Zulassung als Reiseveranstalter ergriffen hätten. Ferner haben sie bestätigt, die im Rahmen der Tauschgeschäfte erworbenen Forstflächen für Holzgewinnung nach dem Erwerb nicht genutzt sowie in Bulgarien und den anderen Mitgliedstaaten kein Holz verkauft zu haben. Daher erklären sie, dass kein tatsächlicher oder potenzieller Einfluss auf den innergemeinschaftlichen Handel vorliege. Ein Begünstigter (64) fügte hinzu, dass die Tauschgeschäfte zu keiner Steigerung der Produktionsmenge in Bulgarien führten, was die Möglichkeiten für ausländische Unternehmen zur Einführung von Erzeugnissen in den lokalen Markt hätte beschränken können.
(72)
Weitere Begünstigte (65) erklärten, dass die Tauschgeschäfte - da sie keine Übertragung staatlicher Mittel umfassten und keinen wirtschaftlichen Nutzen gewährten - weder das Marktgleichgewicht noch die wirtschaftlichen Verhältnisse beeinflusst hätten, zu denen die Unternehmen ihre Tätigkeit ausüben, d. h. die Notwendigkeit von Erstinvestitionen zur Anschaffung von Anlagevermögen. Deswegen können Unternehmen aus anderen Mitgliedstaaten frei in den Markt eintreten und ihre Tätigkeit auf diesem Markt zu fairen Bedingungen ausüben, sodass die angefochtenen Tauschgeschäfte keine Beeinträchtigung des Handels zwischen Mitgliedstaaten bewirke.
(73)
Schließlich erklärte ein Begünstigter (66), die von ihm erworbene Forstfläche sei für Bewaldung nicht geeignet. Zudem ist er der Meinung, dass seine Immobilie höherwertig als die vom Staat erhaltene sei und das Geschäft keine staatliche Beihilfe umfasse. Ferner führte er aus, die erworbene Fläche werde für Bienenzucht in mobilen Bienenstöcken genutzt, indem diese im Sommer als Weide diene.
4.2.3. Vereinbarkeit der potenziellen Beihilfe
(74)
Obwohl die Kommission die Beteiligten zur Vorlage aller verfügbaren Beweise aufforderte, die ihr die Überprüfung der Vereinbarkeit der angefochtenen Tauschgeschäfte mit dem Binnenmarkt ermöglichen würden, hat kein Begünstigter dies getan.
5. STELLUNGNAHME DER REPUBLIK BULGARIEN
5.1. STELLUNGNAHME BULGARIENS ZUM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS
(75)
Nach Angaben der bulgarischen Behörden stellten die angefochtenen Geschäfte keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
(76)
In Bezug auf die mutmaßliche untrennbare Verbindung zwischen den Tauschgeschäften und der Umwidmung der getauschten Forstflächen haben die bulgarischen Behörden darauf hingewiesen, dass in Artikel 15 Buchstabe b Waldgesetz die Möglichkeit der Beantragung einer Umwidmung der Forstflächen unabhängig von der Art des Erwerbs der Flächen (sei es mittels Tausch, Kaufgeschäft und/oder anders) geschaffen wurde. Eine solche rein theoretische Möglichkeit sei aber nicht als endgültige vorherige Vereinbarung zwischen den am Tauschgeschäft beteiligten Behörden und Privatparteien hinsichtlich einer anschließenden Umwidmung zu verstehen.
(77)
Die bulgarischen Behörden haben Beweise vorgelegt, wonach in Bezug auf die im Zeitraum 2007-2009 getätigten 132 Tauschgeschäfte 24 Anträge auf Umwidmung der getauschten Forstflächen gestellt worden seien, wovon nur in 15 Fällen (d. h. 11,4 % sämtlicher Tauschgeschäfte) ein positiver behördlicher Bescheid über die Genehmigung der beantragten Umwidmung ergangen sei.
(78)
Ferner haben die bulgarischen Behörden die verschiedenen Zielsetzungen betont, die mit den Tauschgeschäften und der Umwidmung des Grund und Bodens verfolgt werden. Während die Tauschgeschäfte auf eine Zusammenlegung und Erhaltung der bulgarischen Wälder zwecks Sicherstellung von deren nachhaltiger Entwicklung und Fortpflanzung zugunsten der gesamten Gesellschaft abzielten, wurde mit den Umwidmungen des Grund und Bodens die Erreichung der im Raumordnungsgesetz festgesetzten Ziele angestrebt, worin die Regeln über die Einbeziehung von Grund und Boden in Ballungsräume festgelegt worden sind, wobei die Bebauung entsprechend den öffentlichen Bedürfnissen und Belangen im Zusammenhang mit der nachhaltigen Entwicklung und der Schaffung angemessener Lebensbedingungen sowie Arbeits- und Freizeitangebote für die Einwohner zulässig ist. Während die Tauschgeschäfte einer Entscheidung des Ministers für Landwirtschaft und Ernährung unterliegen, hängen die Umwidmungen des Grund und Bodens von der Genehmigung der Flächennutzungspläne durch diverse zuständige Behörden, und zwar des Ministers für regionale Entwicklung und Flurneuordnung, des Regionalgouverneurs oder der Gemeinderäte, ab. In Anbetracht der Tatsache, dass die Berechtigung zur Beantragung einer Umwidmung des Grund und Bodens sich nicht unmittelbar aus dem Waldgesetz ergibt, sondern der Erfüllung von in anderen Gesetzen genannten Voraussetzungen unterliegt, bedeutet nach Auffassung der bulgarischen Behörden die hypothetische Möglichkeit zur Umwidmung des Grund und Bodens nicht, dass diese Umwidmung untrennbar mit den Tauschgeschäften verbunden ist.
(79)
Zur Frage, ob die potenzielle Umwidmung der getauschten Forstflächen bei deren Wertermittlung zu berücksichtigen ist, haben die bulgarischen Behörden ihren Standpunkt wiederholt, dass zwischen dem Preis, der anlässlich des Tauschs ermittelt wurde, und der anschließenden Umwidmung kein unmittelbarer Zusammenhang besteht. Die Behörden haben eine eingehende Beschreibung des Verfahrens zur Ermittlung der Tauschpreise (früher: Artikel 20 Absatz 5 und Artikel 21 der Verordnung über die Basispreise) sowie der für die Umwidmung anfallenden Gebühren vorgelegt. Zudem haben die Behörden festgehalten, dass private Eigentümer eine Umwidmung der Forstflächen unabhängig von der Art des jeweiligen Erwerbs beantragen können, sodass jeder Investor dieselben Vorteile erlangen würde, unabhängig davon, ob er die Forstflächen von der öffentlichen Hand oder mittels eines Geschäfts zwischen nicht verbundenen Privatparteien zu fairen Marktbedingungen (unter Einhaltung des Arm’s-length-Grundsatzes) erworben hat, sodass die Gebühren für die Umwidmung in Bezug auf die Begünstigten als nicht selektiv zu erachten seien.
(80)
Bezogen auf die Bedenken der Kommission, ob die Methode zur Berechnung der Verwaltungspreise die Marktpreise richtig widerspiegelte, haben die bulgarischen Behörden zunächst erklärt, dass die Verwaltungspreise unter Zugrundelegung der Bestimmungen der Verordnung über die Basispreise festgesetzt würden und dass bei der Erstellung dieser Verordnung als Beispiel Berechnungsmodelle für die Verwaltungspreise von Forstflächen in anderen Mitgliedstaaten, insbesondere in Deutschland, dienten. Zudem seien mit den Wertermittlungen der privaten und öffentlichen Wälder unabhängige Gutachter auf der Grundlage einheitlicher Kriterien beauftragt worden.
(81)
Zweitens haben die bulgarischen Behörden Angaben zu sämtlichen Kauf- und Verkaufsgeschäften (67) in Bezug auf private Forstflächen im Zeitraum 2007-2009 (68) gemacht. Die Informationen über die Durchschnittspreise für private Grundstücke (d. h. die „Marktpreise“) enthalten eine Zusammenfassung verlässlicher Marktbeweise in Übereinstimmung mit Punkt 34 der Zusatzvorschriften zur Verordnung über die Basispreise. Lagen keine verfügbaren Informationen über die in einer Region geschlossenen Geschäfte vor, so wurden Angaben zu Geschäften in nahe liegenden Regionen mit Forstflächen in ähnlicher Lage und mit vergleichbaren Pflanzenarten übermittelt. Nach Auffassung der bulgarischen Behörden kann anhand solcher Daten bewiesen werden, dass der in den angefochtenen Tauschgeschäften zugrunde gelegte Verwaltungspreis in den meisten Fällen höher war als die Marktpreise bei zwischen nicht verbundenen Personen und zu fairen Marktbedingungen geschlossenen Geschäften (69). Diesbezüglich haben die bulgarischen Behörden die vom Beschwerdeführer vorgelegten Beweise infrage gestellt. Erstens handle es sich bei den von ihm angeführten Preisen um diejenigen Preise, zu denen die Forstflächen zum Verkauf angeboten wurden, und nicht unbedingt um die tatsächlich erhaltenen Beträge oder Preise für bereits umgewidmete Forstflächen, bei denen bereits die Stempelgebühr entrichtet wurde. Und zweitens sei der vom Beschwerdeführer angeführte Marktpreis nicht immer aussagekräftig, da dieser oftmals das Ergebnis aus einem einzigen Privatgeschäft sei.
(82)
Drittens haben die bulgarischen Behörden erneut hervorgehoben, dass die Regierung etwaige Differenzbeträge gegenüber dem höheren Verwaltungspreis für die erworbene private Forstflächen nicht ausgeglichen hat und dass die Tauschgeschäfte nur dann abgewickelt wurden, wenn die durch den Tausch erhaltene Forstfläche aus privatem Eigentum einen höheren oder zumindest den gleichen Wert aufwies wie die öffentliche Forstfläche. Zudem hatte die Privatpartei Verwaltungsaufwendungen in Höhe von 2 % des Grundstückwerts zu zahlen.
(83)
Schließlich tragen die bulgarischen Behörden vor, dass die ursprünglich erlassene Verordnung über die Basispreise anschließend dreimal geändert wurde (in den Jahren 2004, 2005 und 2007). Die Änderung von 2005 sei angesichts der weit fortgeschrittenen Rückgabe enteigneter Forste und forstwirtschaftlicher Flächen besonders bedeutend, da sie belege, dass private Forstflächen auf dem Markt sowohl bereits angeboten und als auch nachgefragt wurden. Diese Änderung der Verordnung zielte insbesondere darauf ab, die Bewertungsmethode für den Grund und Boden abzuändern. Zudem wurden die sich auf vor städtebaulicher Erschließung geschützte Regionen beziehenden Koeffizienten erhöht, und es wurden einige zusätzliche Kriterien zur Festsetzung der Aufschläge für den Preis von Grund und Boden je nach der Ortschaftsklasse eingeführt.
(84)
Überdies wurden nach dem EU-Beitritt Bulgariens am 1. Januar 2007 die Koeffizienten in der Verordnung vollständig angepasst, einschließlich derjenigen Koeffizienten, die sich auf vor städtebaulicher Erschließung geschützte Regionen beziehen sowie der sogenannten Koeffizienten der „Marktregulierung“, die von der Bodenkategorie abhängig sind. Zudem wurde Artikel 20 Absatz 5 der Verordnung über die Basispreise geändert, wobei der Preis für den Tausch öffentlicher Forstflächen um 50 % des Werts des Koeffizienten für die „Marktregulierung“ erhöht wurde. Ferner wurde ein von der jeweiligen Ortschaftsklasse abhängiger Aufschlag auf den Grundstückswert eingeführt.
(85)
Nach Ansicht der bulgarischen Behörden belegen diese Änderungen der Verordnung über die Basispreise, dass die bulgarischen Behörden trotz des Fehlens eines gut entwickelten inländischen Marktes für Forstflächen und angesichts des bevorstehenden EU-Beitritts Bulgariens versucht haben, den in der Verordnung festgelegten Bewertungsmechanismus anzupassen, indem sie sicherstellten, dass diesem zuverlässige Marktbeweise zugrunde gelegt wurden. Folglich lagen zum Zeitpunkt des EU-Beitritts Bulgariens die auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise berechneten Verwaltungspreise nicht unter den Marktpreisen für solche Flächen.
(86)
Bezogen auf das Bedenken der Kommission hinsichtlich der Möglichkeit, dass die Tauschgeschäfte den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen, haben die bulgarischen Behörden erstens hervorgehoben, dass 81 der an den angefochtenen Tauschgeschäfte beteiligten Privatparteien Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV waren. Die übrigen 51 Privatparteien waren natürliche Personen, die weder Warenhandel betrieben noch Dienstleistungen erbrachten. Diesbezüglich hat Bulgarien betont, dass weder bei der Staatlichen Forstbehörde noch bei ihrer Rechtsnachfolgerin, der Nationalen Forstbehörde, Anträge auf Holzgewinnung oder Ausfuhr durch natürliche Personen gestellt wurden, die Tauschgeschäfte im Bezugszeitraum getätigt haben.
(87)
Zweitens konnten die Tauschgeschäfte nach Ansicht der bulgarischen Behörden den gemeinschaftlichen Handel nicht beeinträchtigen, weil die Tätigkeiten der begünstigten Gesellschaften nicht die Ein- oder Ausfuhr von Erzeugnissen oder Dienstleistungen umfasste. Die bulgarischen Behörden haben die zuvor übermittelten Informationen über die im Bezugszeitraum gewonnenen und in die EU ausgeführten Holzmengen ergänzt und nachgewiesen, dass keine der Privatparteien, welche öffentliche Forstflächen mittels der angefochtenen Tauschgeschäfte erworben haben, Holz gewonnen, auf dem bulgarischen Markt vertreiben oder ins Ausland exportiert hat.
(88)
Drittens haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass der Tourismussektor (wie z. B. die Tätigkeit eines Reisebüros, -unternehmens, Hotelinhabers oder Erbringers zusätzlicher Reisedienste) dem bulgarischen Tourismusgesetz unterliegt. Nach diesem Gesetz bedürfen die Betreiber einer amtlichen Eintragung im durch das Ministerium für Wirtschaft, Energiewirtschaft und Tourismus geführten öffentlichen Register. Hotelbetreiber müssen zudem im Sonderregister nach Artikel 58 Tourismusgesetz eingetragen sein. Aus diesem Grund könnten nur die in den jeweiligen durch das Ministerium für Wirtschaft, Energiewirtschaft und Tourismus geführten öffentlichen Sonderregistern eingetragenen Gesellschaften als Unternehmen angesehen werden, die eine Tätigkeit im Tourismusbereich ausüben. Aus der Einsicht in die jeweiligen Register ergab sich, dass nur eine der Gesellschaften, die öffentliche Forstflächen durch die angefochtenen Tauschgeschäfte erworben haben, als Reiseveranstalter im Sinne von Tourismusgesetz eingetragen ist, und zwar Kapsi Tours OOD.
(89)
Viertens haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass die Ausübung eines Baugewerbes in Bulgarien ebenfalls der Eintragung im durch die bulgarische Bauträgerkammer geführten Hauptregister der Bauträger nach einem Sondergesetz, nämlich dem Bauträgergesetz, bedarf (70). Die bulgarischen Behörden wiesen darauf hin, dass nur drei der Unternehmen, die Tauschgeschäfte mit der öffentlichen Hand getätigt haben, als Bauunternehmen eingetragen waren und kraft Gesetzes Bauleistungen erbringen durften.
(90)
Folglich trugen die bulgarischen Behörden vor, dass die meisten Unternehmen, die möglicherweise einen Nutzen aus den angefochtenen Tauschgeschäften ziehen könnten, keine Tätigkeiten in der Bau- oder der Tourismusbranche ausgeübt haben. Folglich könne nicht geschlossen werden, dass der Wettbewerb auf den betroffenen Märkten, mit Ausnahme der Forstwirtschaft, von diesen Geschäften beeinträchtigt wurde.
5.2. STELLUNGNAHME BULGARIENS ZU DEN ÄUSSERUNGEN DES BESCHWERDEFÜHRERS
(91)
Die bulgarischen Behörden stimmen mit dem Beschwerdeführer darin überein, dass bei den Forstflächen-Tauschgeschäften zwischen dem Staat und den Gemeinden keine staatliche Beihilfe vorliegt. Jedoch ist nach Ansicht der bulgarischen Behörden die Aussage des Beschwerdeführers, die meisten Begünstigten seien im Bau- oder Tourismusbereich tätig, unrichtig, und zwar aus den im vorstehenden Abschnitt geschilderten Gründen.
(92)
Ferner rügen die bulgarischen Behörden das vom Beschwerdeführer verwendete Verfahren für die Berechnung der Marktpreise von Forstflächen, bei dem die Preise für die Forstflächen in verschiedenen Jahren (z. B. ein paar Jahren vor den Tauschgeschäften) verglichen werden, und bestreiten seine Aussage, die Eigentümer getauschter Forstflächen hätten diese Flächen in manchen Fällen als Sicherheit für die Aufnahme eines Darlehens verwendet, was nicht mit den einschlägigen bulgarischen Rechtsvorschriften und dem vom Beschwerdeführer angeführten Staatseigentumsgesetz im Einklang stehe. Die Angaben des Beschwerdeführers seien mit wesentlichen Fehlern behaftet und wichen von den Angaben in den bestehenden Grundbüchern und Tauschnachweisen ab. Die vom Beschwerdeführer vorgelegten Daten seien auch hinsichtlich der öffentlichen Forstflächen unrichtig, die mittels der Tauschgeschäfte erworben und später als Sicherheit für Darlehen verwendet wurden. In jedem Fall haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass die Kreditinstitute in Bulgarien neben Immobilien auch weitere flüssige Vermögenswerte als Sicherheit verlangen, um sicherzustellen, dass das Darlehen zurückgezahlt wird. Folglich ist nach Ansicht dieser Behörden die Division des gewährten Darlehensbetrags durch die zur Besicherung des Darlehens gestellte Fläche in Quadratmetern zur Ermittlung des Preises pro Quadratmeter ungeeignet. Ferner haben die Behörden eine Stellungnahme der Ersten Investitionsbank über die Konditionen für die Darlehensgewährung und die Bewertungsverfahren für Wälder und Forstflächen vorgelegt, die von Darlehensnehmern als Sicherheit angeboten wurden.
(93)
Ferner widersprechen die bulgarischen Behörden der Aussage des Beschwerdeführers, dass die Kommunalbehörden keine andere Wahl als die Annahme detaillierter Flächennutzungspläne für die umgewidmeten Flächen hatten. Nach Ansicht der bulgarischen Behörden erfolgt jede Umwidmung von Flächen auf der Grundlage gesetzlich festgelegter detaillierter Flächennutzungspläne, die öffentlichen Konsultationen unterworfen wurden und bestehende allgemeine Flächennutzungspläne für Ortschaften abgeändert haben. Diese Verwaltungsverfahren unterliegen nicht dem Minister für Landwirtschaft und Ernährung, der Antragstellern behördliche Bescheide über die Änderung der Gebietszonierung erst nach dem Inkrafttreten des jeweiligen detaillierten Flächennutzungsplans ausstellt.
(94)
Zudem bestreiten die Behörden die Aussage, dass viele Beteiligte der Tauschgeschäfte eine Umwidmung der erworbenen Forstfläche beabsichtigten. Nach dem bulgarischen Waldgesetz ist eine solche Umwidmung ausschließlich mittels einer Antragstellung nach Artikel 14c Waldgesetz (aufgehoben) durchführbar. Jede andere mittels Anzeige in Massenmedien oder auf eine vom gesetzlichen Verfahren abweichende Art und Weise bekannt gemachte Absicht sei nicht relevant und willkürlich.
(95)
Ferner widersprechen die Behörden der Behauptung des Beschwerdeführers, dass das Verwaltungsverfahren zur Festsetzung der Preise für die Forstflächen nicht die dynamische Wirtschaftsentwicklung widerspiegele. Nach Ansicht der Behörden ist das Verfahren zur Preisfestsetzung auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise angemessen. Ferner sei es unzutreffend, dass die Verordnung nicht angepasst worden sei, da 2007 neue Koeffizienten eingeführt worden seien, damit Wirtschaftsbeteiligte keine wirtschaftlichen Vorteile aus den bereits abgewickelten Tauschgeschäften entstehen.
(96)
Das Argument des Beschwerdeführers, die Wertermittlungsgutachter seien parteiisch, wird von den Behörden zurückgewiesen. Ihrer Meinung nach handelt es sich um gerichtliche Sachverständige, deren Redlichkeit nicht infrage gestellt werden dürfe. Sollten diese die Forstflächen zum Vorteil der Privatpartei und abweichend von der Verordnung über die Basispreise bewertet haben, wäre eine derartige Wertermittlung zudem von den Behörden nicht für das Tauschgeschäft akzeptiert worden.
(97)
Zur Aussage des Beschwerdeführers, die von den Behörden zur Verfügung gestellten amtlichen Statistiken über die Geschäftswerte/-preise seien unrichtig, erklären die Behörden, dass die Steuerhinterziehung mittels Verschleierung des tatsächlichen Preises, zu dem ein bestimmtes Geschäft getätigt wurde, eine Straftat im Sinne des bulgarischen Strafgesetzbuchs darstellt.
(98)
Und schließlich widersprechen die bulgarischen Behörden der Ausführung des Beschwerdeführers, die Anklagegegen den ehemaligen Leiter der NFB sei ein Beweis für das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Zusammenhang mit den Tauschgeschäften. Nach Auffassung dieser Behörden sind die Verfahren gegen an Tauschverfahren für öffentliche Forstflächen beteiligte Bedienstete für die Beurteilung des Vorliegens von Beihilfen bei den angefochtenen Geschäften irrelevant.
5.3. STELLUNGNAHME BULGARIENS ZU ÄUSSERUNGEN DRITTER
5.3.1. Stellungnahme Bulgariens vom 29. September 2011
(99)
Mit Schreiben vom 29. September 2011 haben sich die bulgarischen Behörden zur Stellungnahme der All Seas zum Eröffnungsbeschluss geäußert.
(100)
Die Gesellschaft All Seas hat insgesamt 157,4 ha privater Forstflächen in den Gemeinden Teteven und Gabrovo gegen ungefähr 57,9 ha öffentliche Forstflächen in der Gemeinde Balchik getauscht (71). In diesem Zusammenhang hat All Seas Verwaltungsaufwendungen in Höhe von 138 781 BGN an den bulgarischen Staat gezahlt.
(101)
Der Verwaltungspreis der öffentlichen Forstflächen wurde mit 11,99 BGN/m2 veranschlagt. Nach den den bulgarischen Behörden vorliegenden Daten betrug der durchschnittliche Marktpreis (also der Preis, den Privatparteien, die Forstflächen auf gewerblicher Basis in ein und derselben oder benachbarten Regionen in ein und derselben Gemeinde kauften bzw. verkauften, vereinbarten) im Bezugszeitraum 4,16 BGN/m2. Folglich erfolgte der Tausch zwischen All Seas und der Republik Bulgarien entgeltlich und hat keine wirtschaftlichen Vorteile im Sinne von Artikel 107 AEUV mit sich gebracht.
(102)
Ferner haben die bulgarischen Behörden festgehalten, dass All Seas die Umwidmung der Forstflächen nach Artikel 14 Waldgesetz beantragt hat; diesem Antrag gab der bulgarische Ministerrat nach Artikel 14d Absatz 2 Waldgesetz (72) statt. Soweit den bulgarischen Behörden bekannt, trat dieser Beschluss nicht in Kraft. Die bulgarischen Behörden bestätigen die von All Seas vertretene Auffassung, dass die öffentliche Hand keinen unmittelbaren Einfluss auf die Umwidmung der betreffenden Forstflächen (für die kein Bodennutzungsplan vorlag) ausgeübt hat und dass somit der Eigentümerwechsel infolge des Tauschgeschäfts nicht als Ausdruck einer gemeinsamen Absicht der Tauschbeteiligten zur Abwicklung der Umwidmung betrachtet werden kann. Den Aussagen der bulgarischen Behörden zufolge sollte der ausschlaggebende Faktor bei der Bewertung der Tauschgeschäfte die Gleichwertigkeit des Bilanzwerts der getauschten Vermögenswerte sein. Auf ebendieser Grundlage habe die bulgarische Regierung diese Geschäfte getätigt. Eine weitere Ursache, warum die Umwidmung der Forstflächen nach dem Tausch keine staatliche Beihilfe umfasse, bestehe in der Tatsache, dass alle Antragsteller gleich hohe Verwaltungsgebühren entrichten mussten.
(103)
Außerdem haben die bulgarischen Behörden angemerkt, dass All Seas weder Holz auf den infolge des Tauschs erhaltenen Forstflächen gewonnen noch in der EU Handel mit Holz von diesen Flächen betrieben hat. Zudem erbringt All Seas keine Tourismusdienstleistungen im Sinne vom Tourismusgesetz und ist auch kein Bauunternehmen im Sinne des Bauträgerkammergesetzes.
5.3.2. Stellungnahme Bulgariens vom 4. November 2011
(104)
Mit Schreiben vom 4. November 2011 hat sich Bulgarien zu den Stellungnahmen folgender Dritter geäußert: Elkabel AD, LM Impeks EOOD, Foros Development EAD und Simeon Stoev Mirov.
(105)
Bezogen auf die mit Elkabel AD, LM Impeks EOOD und Foros Development EAD getätigten Tauschgeschäfte haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass sie etwaige Differenzbeträge zwischen den Preisen nicht ausgeglichen haben und in den jeweiligen Fällen zusätzliche Zahlungen von Verwaltungsaufwendungen vonseiten der Privatparteien erhalten haben. Zudem hätten diese Beteiligten alle Kommunalabgaben entrichtet. Und schließlich habe keine dieser drei Gesellschaften eine Umwidmung der erworbenen Forstflächen beantragt.
(106)
Ferner haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass in einigen Gemeinden, in denen die getauschten Flächen liegen, keine ausschließlich privaten Geschäfte geschlossen wurden, sodass es unmöglich sei, den Marktpreis für die getauschten Flächen zu ermitteln oder festzustellen, ob wirtschaftliche Vorteile gewährt wurden.
(107)
Ferner weisen die bulgarischen Behörden darauf hin, dass weder Elkabel noch LM Impeks Holzexporteure oder als Bau- oder Tourismusunternehmen nach bulgarischem Recht eingetragen sind.
(108)
Was die natürliche Person Simeon Stoev Mitrov anbelangt, die 5 600 m2 private Forstflächen in Rakitovo, bewertet auf 3 436 BGN, gegen 5 000 m2 öffentliche Forstflächen in Burgas (Dorf Kraymorie), bewertet auf 1 308 BGN, getauscht hat, so sollte nach Ansicht der bulgarischen Behörden dieser Tausch in den Geltungsbereich der De-minimis-Verordnung fallen.
(109)
Aus diesen Gründen erklären die bulgarischen Behörden, dass die mit den vorgenannten privaten Beteiligten getätigten Tauschgeschäfte nicht als staatliche Beihilfe anzusehen seien.
5.3.3. Stellungnahme Bulgariens vom 16. Dezember 2011
(110)
Mit Schreiben vom 16. Dezember 2011 hat sich Bulgarien zu den Stellungnahmen folgender Dritter geäußert: V-N-G Konfort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ekobalkani-Bulgaria EOOD, Vihren EOOD, Litex Commerce AD und Zhivka Blagoeva.
(111)
Bezogen auf die mit V-N-G Konfort, Izgrev 5, Ekobalkani, Vihren und Litex Commerce geschlossenen Tauschgeschäfte haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass sie etwaige Differenzbeträge zwischen den Preisen nicht ausgeglichen haben und in den jeweiligen Fällen zusätzliche Zahlungen von Verwaltungsaufwendungen vonseiten der Privatparteien erhalten haben. Zudem hätten diese Beteiligten alle Kommunalabgaben entrichtet. Und schließlich hätten V-N-G Konfort, Ekobalkani und Litex Commerce keine Umwidmung der von ihnen erworbenen Forstflächen beantragt.
(112)
Ferner haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass in einigen Gemeinden, in denen die getauschten Flächen liegen, keine ausschließlich privaten Geschäfte geschlossen wurden, sodass es unmöglich sei, den Marktpreis für die getauschten Flächen zu ermitteln oder eindeutig festzustellen, ob den vorgenannten privaten Beteiligten wirtschaftliche Vorteile gewährt wurden. Im Falle von Izgrev 5 lag der Verwaltungspreis für die getauschten öffentlichen Forstflächen leicht über dem in ähnlichen privaten Geschäften erhaltenen Markpreis, sodass nach Ansicht der bulgarischen Behörden kein Vorteil gewährt wurde. Gleiches dürfte auch für das Geschäft mit Litex Commerce gelten, bei dem die Verwaltungspreise nach Ansicht der bulgarischen Behörden viermal so hoch waren wie die Marktpreise der öffentlichen Forstflächen.
(113)
Schließlich stellen die bulgarischen Behörden fest, dass keine der vorgenannten Privatparteien Holzexporteur oder als Bau- oder Tourismusunternehmen nach bulgarischem Recht eingetragen ist, sodass die mit ihnen geschlossenen Tauschgeschäfte den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen.
(114)
Bei dem Tauschgeschäft mit der natürlichen Person Zhivka Blagoeva wurden 1,9036 ha private Forstflächen in der Gemeinde Teteven, bewertet auf 16 091 BGN, gegen 0,3001 ha öffentliche Forstflächen im Predela-Gelände in der Gemeinde Razlog, bewertet auf 24 216 BGN, getauscht. Der bulgarische Staat hat den Differenzbetrag zwischen den Preisen nicht ausgeglichen, und sämtliche Verwaltungsaufwendungen und Kommunalabgaben wurden von Zhivka Blagoeva entrichtet, die als neue Eigentümerin keine Umwidmung der getauschten Flächen beantragt hat. Nach Ansicht der bulgarischen Behörden sollte dieser Tausch in den Geltungsbereich der De-minimis-Verordnung fallen.
(115)
Daher vertreten die bulgarischen Behörden die Ansicht, dass bei den mit den vorgenannten Privatparteien geschlossenen Tauschgeschäften keine staatliche Beihilfe vorliegt.
5.3.4. Stellungnahme Bulgariens vom 25. April 2012
(116)
Mit Schreiben vom 25. April 2012 haben sich die bulgarischen Behörden zu den Stellungnahmen folgender Dritter geäußert: Akva Isteit, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Yavor Iliev Haytov, Valentina Angelova Haytova, Georgi Alexandrov Babev, Marieta Tihomirova Damyanova, Elizabet Petkova Mihaylova, Svetoslav Petkov Mihaylov, BG Land Ko, Mirta Engineering, MIKS-PS OOD und BOIL OOD.
(117)
Die bulgarischen Behörden sind mit den Stellungnahme obiger natürlicher und juristischer Personen, die an Tauschgeschäften im Bezugszeitraum beteiligt waren, dahingehend einverstanden, dass diese keine staatliche Beihilfe enthalten; vielmehr handle es sich dabei um Geschäfte, die zu günstigen Bedingungen für die öffentliche Hand und zu Preisen getätigt wurden, die nicht unter den Marktpreisen für ähnliche Immobilien liegen. Ferner bekräftigen die bulgarischen Behörden die Stellungnahmen der vorgenannten Privatparteien, dass die Tauschgeschäfte in Übereinstimmung mit dem geltenden bulgarischen Recht, also der Verordnung über die Basispreise und dem Waldgesetz, durchgeführt wurden. Und schließlich fielen einige dieser Geschäfte in den Geltungsbereich der De-minimis-Verordnung.
5.4. ANTWORTEN BULGARIENS AUF DIE AUSKUNFTSERSUCHEN DER KOMMISSION IM RAHMEN DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(118)
Mit späteren Schriftsätzen haben die bulgarischen Behörden in Reaktion auf Auskunftsersuchen die Marktpreise sowohl für die privaten Forstflächen als auch für die öffentlichen Forstflächen in Bezug auf sämtliche Tauschgeschäfte im Bezugszeitraum vorgelegt (73).
(119)
In ihrer Stellungnahme vom 19. November 2013 (74) haben die bulgarischen Behörden hingegen erklärt, es bestünden gewisse Probleme mit der Zuverlässigkeit der von ihnen übermittelten Daten. So übermittelten die bulgarischen Behörden für die Zwecke der Formel in Erwägungsgrund 44 die fairen Marktpreise für 82 Flächen (60 öffentliche und 22 private Flächen), bei denen Tauschgeschäfte beanstandet wurden. Für die übrigen Flächen haben sie bestmögliche Schätzungen für die Marktwerte angegeben und dabei darauf hingewiesen, dass diese möglicherweise nicht den fairen Marktwerten entsprechen. Hinsichtlich der übrigen betreffenden öffentlichen Forstflächen haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass es sich bei den dafür als Marktpreise angegebenen Preisen eigentlich um Durchschnittspreise für verschiedenartige Forstgeschäfte handele. Folglich stellten sie nicht unbedingt den fairen Marktwert dar, da sie nicht den Durchschnittspreisen für vollkommen vergleichbare Geschäfte entsprächen.
(120)
In Bezug auf die übrigen privaten Forstflächen, die immer noch keiner Wertermittlung durch einen unabhängigen Gutachter unterzogen worden waren, haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass in bestimmten Fällen die Preise laut Verkaufsbescheinigungen, die von den Behörden als Schätzungswert der von ihnen angegebenen Marktpreise für diese Flächen eingesetzt wurden, ihrem sogenannten Steuerwert entsprachen bzw. nur geringfügig davon abwichen. Der Steuerwert einer Fläche ist nicht ihr Marktwert, sondern der Mindestpreis, der bei Immobiliengeschäften veranschlagt wird, d. h., der Marktwert der jeweiligen Fläche ist grundsätzlich höher.
(121)
Ungeachtet der obigen Ausführungen haben die bulgarischen Behörden betont, dass die von ihnen gemachten Angaben über die Marktpreise die besten ermittelbaren Schätzungswerte seien, da i) es in Bulgarien keine Einzelregelungen über die Festsetzung von Marktpreisen für Forstflächen mittels Wertermittlung gebe, ii) die Durchführung einer Wertermittlung durch einen unabhängigen Gutachter hinsichtlich der möglichen Marktpreise für die betreffenden Flächen zum Zeitpunkt des Tauschgeschäfts viel Zeit in Anspruch nehmen würde und iii) dies eine sehr aufwendige Maßnahme wäre. Ferner haben die bulgarischen Behörden erklärt, die übermittelten Preise lägen jedenfalls näher an den fairen Marktpreisen als an den Verwaltungspreisen.
(122)
Letztlich haben die bulgarischen Behörden Informationen über eine Stichprobe von 25 Tauschgeschäften zu den tatsächlich angewandten Verwaltungspreisen sowie den hypothetischen Verwaltungspreisen vorgelegt, die sich bei Anwendung der Koeffizienten nach Maßgabe der 2010 angepassten Verordnung über die Basispreis ergeben würden. Im vorgelegten Auszug wurden 25 Tauschgeschäfte einbezogen, die vorwiegend 2009 oder 2008 zustande gekommen sind (nur sechs Geschäfte wurden 2007 abgewickelt). Diese Informationen wurden von der Kommission verlangt, um prüfen zu können, ob das System der Verwaltungspreise - sofern richtig angepasst - im Einklang mit der Rechtsprechung die Marktpreise für Forstflächen angemessen wiedergibt und stets einen Preis ergibt, der dem Marktwert möglichst nahekommt.
6. WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
6.1. VORLIEGEN EINER BEIHILFE
(123)
Gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(124)
Damit eine Maßnahme als Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 eingestuft werden kann, muss sie nachstehende kumulative Voraussetzungen erfüllen: i) Die Maßnahme muss dem Staat zurechenbar sein und aus staatlichen Mitteln finanziert werden; ii) sie muss dem Begünstigten einen Vorteil gewähren; iii) dieser Vorteil muss selektiv sein; und iv) die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und geeignet sein, den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
(125)
In unserem Fall sollte auch die Vorfrage erörtert werden, ob die potenziellen Begünstigten der Tauschgeschäfte Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV sind. Dies ist erforderlich, da entsprechend der Ausformulierung dieser Vorschrift die Regeln über staatliche Beihilfen nur dann zur Anwendung kommen, wenn der Begünstigte ein Unternehmen ist.
(126)
Der Gerichtshof der Europäischen Union („EuGH“) definiert den Begriff „Unternehmen“ für die Zwecke des Artikels 107 Absatz 1 AEUV als jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung (75). Dem EuGH zufolge ist eine wirtschaftliche Tätigkeit jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten (76). Somit hängt die Einstufung einer Einheit als Unternehmen stets mit einer bestimmten Tätigkeit zusammen. Eine Einheit, die sowohl kommerzielle als auch nichtkommerzielle Tätigkeiten ausübt, gilt nur in Bezug auf ihre kommerziellen Tätigkeiten als Unternehmen als Unternehmen. Das Unternehmen muss nicht unbedingt eine juristische Person sein. Auch natürliche Personen können in Bezug auf das Beihilferecht als Unternehmen angesehen werden, wenn sie eine wirtschaftliche Tätigkeit ausüben.
(127)
Vor diesem Hintergrund ist anzumerken, dass bestimmte Begünstigte der angefochtenen Tauschgeschäfte im Bezugszeitraum keine wirtschaftliche Tätigkeit mit den getauschten Forstflächen ausgeübt haben noch dies gegenwärtig tun. Daher gelten diese Begünstigten nicht als Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV, sodass geschlossen werden kann, dass bei den mit dem bulgarischen Staat geschlossenen Tauschgeschäften keine staatliche Beihilfe vorliegt.
(128)
Folglich beziehen sich alle nachstehenden Abschnitte dieses Beschlusses ausschließlich auf diejenigen Begünstigten der angefochtenen Tauschgeschäfte, bei denen es sich um Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt.
6.1.1. Untrennbare Verbindung zwischen dem Tausch und der Umwidmung der Flächen
(129)
Das erste Bedenken der Kommission in ihrem Eröffnungsbeschluss bezog sich auf die Frage, ob die Tauschgeschäfte und die Umwidmung der von den Begünstigten erworbenen Forstflächen untrennbar miteinander verbunden waren. Dies ist wichtig, da - falls sich herausstellen sollte, dass ein solcher Zusammenhang vorliegt - dieser sich auf die Bewertung durch die Kommission auswirken könnte, ob die Tauschgeschäfte einen wirtschaftlichen Vorteil mit sich brachten und wie dieser Vorteil zu quantifizieren wäre. Eine untrennbare Verbindung bedeutet, dass die Tauschparteien schon vor dem Geschäftsabschluss die Absicht hatten, die öffentlichen Forstflächen nach dem Tausch in Bauland umzuwidmen. Während die Verwaltungspreise für das Tauschgeschäft, errechnet auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise, auf dem Tausch von zwei Forstflächen beruhte, könnte daher die darauffolgende Umwidmung der öffentlichen Forstfläche - falls dies von Anfang an die Absicht war - dazu geführt haben, dass der Preis unter Berücksichtigung von deren künftiger Umwidmung in Bauland zu gering veranschlagt wurde.
(130)
Nach Auffassung der Kommission wäre die Tatsache, dass im Anschluss an die angefochtenen Tauschgeschäfte stets oder zumindest in einer überwiegenden Mehrheit der Fälle ein Antrag auf Umwidmung der von den Begünstigten im Tausch erhaltenen Forstfläche in Bauland gestellt (und dieser Antrag genehmigt) wurde, ein objektiver Beleg dafür, dass die an diesen Tauschgeschäften Beteiligten von Anfang an die Umwidmung der öffentlichen Forstflächen nach dem Tausch beabsichtigten.
(131)
Die von den bulgarischen Behörden in Reaktion auf den Eröffnungsbeschluss vorgelegten Statistiken belegen erneut die Angaben aus Erwägungsgrund 38, da ersichtlich wird, dass bei den 132 im Bezugsraum getätigten Tauschgeschäften 24 Anträge auf Umwidmung der Flächen in Bauland (also 18,2 % sämtlicher Tauschgeschäfte) gestellt wurden, wobei in 15 Fällen (also bei 11,4 % aller Tauschgeschäfte) die beantragte Umwidmung genehmigt wurde. Auf der Grundlage dieser Daten gelangt die Kommission zum Schluss, dass auf eine Mehrheit der Tauschgeschäfte kein Antrag auf Umwidmung der Flächen folgte.
(132)
Abgesehen davon betonte die Kommission, dass nach bulgarischem Recht für den Tausch und die Umwidmung von Grund und Boden zwei verschiedene Verfahren gelten und für diese Verfahren zwei verschiedene, voneinander unabhängige Behörden zuständig sind. Dies ist ein weiterer Anhaltspunkt dafür, dass die Tauschgeschäfte und die Umwidmung der Forstflächen in diesem Fall nicht untrennbar miteinander verbunden sind.
(133)
Da keine untrennbare Verbindung zwischen den Tauschgeschäften und der Umwidmung der getauschten, von den Begünstigten erworbenen Flächen festgestellt werden konnte, wird die Kommission diese beiden Verfahren separat auf das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV prüfen.
6.1.2. Vorliegen einer Beihilfe bei der Umwidmung der Forstflächen
(134)
Die Festsetzung der Widmung von Grund und Boden unterliegt der von den Behörden ausgeübten Rechtskontrolle der Nutzung und der Bebauungsintensität auf einem bestimmten Grundstück. Wenn eine Behörde die Umwidmung eines bestimmten Grundstücks genehmigt, wirkt sie als eine Regulierungsstelle und nicht als wirtschaftliche Einheit.
(135)
Ausschließlich unmittelbar oder mittelbar aus staatlichen Mitteln gewährte Vorteile sind als Beihilfe im Sinne von Artikel 107 AEUV anzusehen. Nach der Rechtsprechung des EuGH (77) bedeutet die darin getroffene Unterscheidung zwischen „von einem Mitgliedstaat gewährten Beihilfen“ und „aus staatlichen Mitteln“ gewährten Beihilfen nicht, dass alle vom Staat gewährten Vorteile, seien sie aus staatlichen Mitteln finanziert oder nicht, eine Beihilfe darstellen. Durch diese Unterscheidung soll vielmehr sichergestellt werden, dass die Begriffsbestimmung sowohl unmittelbar vom Staat gewährte Vorteile als auch Vorteile erfasst, die durch eine öffentliche oder private, vom Staat ernannte oder gegründete Stelle gewährt werden.
(136)
Obwohl die behördliche Genehmigung der Umwidmung einer bestimmten Forstfläche in Bauland zur Steigerung von deren Marktwert führen kann, stellt diese Genehmigung keine Übertragung staatlicher Mittel im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar: Die Ausübung dieser Regulierungsfunktion führt zu keiner positiven Übertragung von Mitteln an den Begünstigten dieser Genehmigung sowie zu keinem Verzicht auf staatliche Mittel, da die öffentliche Hand bei der Ausübung dieser Regulierungsfunktion nicht verpflichtet ist, von den erfolgreichen Antragstellern eine Gebühr zu erheben, die dem gesamten wirtschaftlichen Wert entspricht, den sie aus dem Erhalt dieser Genehmigung ziehen (78).
(137)
Dementsprechend stellt der behördliche Umwidmungsbeschluss in Bezug auf ein bestimmtes Grundstück keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar.
6.1.3. Vorliegen einer Beihilfe beim Tauschgeschäft
(138)
Nach ständiger Rechtsprechung (79) kann die Veräußerung von Grund und Boden oder Gebäuden durch öffentliche Einrichtungen an ein Unternehmen oder eine Person, das bzw. die eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübt, zu einem wirtschaftlichen Vorteil führen und somit eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen, insbesondere wenn die Veräußerung nicht zum Marktwert, d. h. zu jenem Preis erfolgt, den ein privater Investor, der unter normalen Wettbewerbsbedingungen handelt, festsetzen würde. Gleiches gilt auch für Tauschgeschäfte, bei denen der Wert des ehemals öffentlichen Grund und Bodens den Wert des im Tausch an den Staat abgetretenen, ehemals privaten Grund und Bodens übersteigt.
(139)
Vor der Untersuchung, ob die Tauschgeschäfte einen wirtschaftlichen Vorteil mit sich bringen, hat die Kommission allerdings das Vorliegen der übrigen Voraussetzungen nach Erwägungsgrund 124 im Hinblick auf die Ermittlung des Vorliegens einer Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu prüfen.
(140)
Erstens, was die Zurechenbarkeit der Maßnahme betrifft, so ist für die Tauschgeschäfte der Minister für Landwirtschaft und Ernährung oder der Ministerrat (je nach dem Ausmaß des tauschgegenständlichen Grund und Bodens) und die NFB zuständig, also ausschließlich staatliche Einrichtungen. Sofern die Tauschgeschäfte zur Übertragung von öffentlichen Forstflächen führt, die einen höheren Wert haben als die abgetretenen privaten Forstflächen, so liegt eine Übertragung staatlicher Mittel vor, da der bulgarische Staat auf bestimmte Erträge verzichtet, die er hätte erzielen können, wenn er beim Geschäftsabschluss gemäß den Marktverhältnissen gehandelt hätte.
(141)
Zweitens sind die Tauschgeschäfte selektiv, denn sie begünstigen allein diejenigen Eigentümer von Grund und Boden, die ihre privaten Forstflächen gegen öffentliche Forstflächen getauscht haben.
(142)
Drittens verfälschen die Tauschgeschäfte den Wettbewerb und beeinträchtigen den Handel zwischen Mitgliedstaaten. Soweit es sich bei den Tauschbegünstigten um Unternehmen handelt, die Waren und Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anbieten, stärkt jeder mit dem Tauschgeschäfte verbundene finanzielle Vorteil ihre Stellung gegenüber konkurrierenden Unternehmen in der EU beim Handel mit denselben Waren und Dienstleistungen (80). Diesbezüglich haben mehrere Begünstigte (81) der Tauschgeschäfte als ihre Wirtschaftszweige unter anderem Immobilien, Tourismus, Gaststättenbetrieb und Forstwirtschaft in das bulgarische Handelsregister eintragen lassen. In diesen Wirtschaftszweigen herrscht auf Ebene der Union freier Wettbewerb. Dies wird ersichtlich aus Auszügen aus demselben Register, wo mehrere Begünstigte (82) der Tauschgeschäfte als ihre Wirtschaftszweige den Handel oder (internationale) kommerzielle Tätigkeiten angegeben haben. In Bezug auf das Argument der bulgarischen Behörden, dass eine Gesellschaft in Sonderregistern eingetragen sein muss, um Tourismusdienstleistungen erbringen oder Bautätigkeiten ausüben zu dürfen, was bei den meisten am Tauschgeschäft beteiligten Gesellschaften gar nicht der Fall ist, vertritt die Kommission die Ansicht, dass der Begriff „Unternehmen“ nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV ein objektiver Begriff ist, sodass die Frage, ob die Unternehmen Waren und Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anbieten und somit als Wettbewerber anderer Unternehmen auftreten und am Handel in der EU teilnehmen, in Anbetracht der von diesen Unternehmen tatsächlich ausgeübten Tätigkeiten und nicht abhängig von der Frage zu ermitteln ist, ob sie bestimmte formale Rechtsvorschriften eines Mitgliedstaats einhalten.
(143)
Was schließlich das Vorliegen eines wirtschaftlichen Vorteils anbelangt, so beziehen sich die Tauschgeschäfte auf den Tausch von (mindestens) zwei Forstflächen zwischen dem bulgarischen Staat und Privatparteien. Für die Feststellung, ob den Privatparteien durch das Tauschgeschäft ein wirtschaftlicher Vorteil entstanden ist, sind die Marktwerte der getauschten Flächen zu ermitteln und zu vergleichen. Wenn im Rahmen des Tauschgeschäfts eine höherwertige öffentliche Forstfläche gegen eine private Forstfläche von geringerem Wert getauscht wird, so wird der Privatpartei ein wirtschaftlicher Vorteil gewährt.
(144)
Wie in Erwägungsgrund 16 dargelegt, wurden die Verwaltungspreise für die jeweiligen Tauschgeschäfte auf der Grundlage der Verordnung über die Basispreise berechnet. Der EuGH hat erklärt, dass, wenn das nationale Recht Verwaltungsvorschriften für die Berechnung des Marktwerts von Grund und Boden im Hinblick auf dessen Veräußerung durch öffentliche Einrichtungen enthält, diese Vorschriften nur dann mit Artikel 107 AEUV vereinbar sind, wenn deren Anwendung in jedem Fall zu einem Verwaltungspreis führt, der dem Marktwert des Grund und Bodens möglichst nahekommt (83). Da der Marktwert theoretischer Natur ist, dürfen die erzielten Preise um eine bestimmte Spanne von dem theoretischen Wert abweichen (84).
(145)
Die bulgarischen Behörden wurden zur Übermittlung von Informationen über die Verwaltungspreise, die bei den 132 Tauschgeschäften im Bezugszeitraum angewandt wurden, sowie über die Marktpreise für diese Geschäfte aufgefordert. Die Kommission forderte die bulgarischen Behörden auf, bei der Ermittlung deren Marktwert auch etwaige frühere oder spätere Geschäfte mit denselben Forstflächen zu berücksichtigen. Obwohl nach Ansicht der Kommission die Lage der getauschten Forstflächen für die Prüfung des Vorliegens staatlicher Beihilfen bei den Tauschgeschäften irrelevant ist, wurden folglich etwaige vorhandene Preisinformationen berücksichtigt.
(146)
Die bulgarischen Behörden haben erklärt, es lägen gewisse Probleme mit der Zuverlässigkeit der Daten vor, die sie zu den Marktpreisen vorlegen könnten (85). Zugleich haben sie auch betont, dass die übermittelten Auskünfte die besten Schätzungswerte der Marktpreise darstellten (86). Nach Ansicht der Kommission sind diese Angaben hinreichend zuverlässige Schätzungswerte des tatsächlichen (also des „fairen“) Marktwerts der jeweiligen Forstflächen.
(147)
Aus der Auswertung der Daten ergab sich, dass bei den privaten Forstflächen die Anwendung von Verwaltungspreisen zu einer systematischen Überbewertung ihres Preises im Vergleich zu den Marktpreisen geführt hat (87), während bei den öffentlichen Forstflächen die Lage nicht so eindeutig erscheint, da sowohl Über- als auch Unterbewertungen vorliegen. Dementsprechend würde bei der Untersuchung, ob den Begünstigten infolge der Tauschgeschäfte ein Vorteil gewährt wurde, ein einfacher Vergleich des Marktpreises der öffentlichen Forstfläche zum Zeitpunkt der Tauschabwicklung mit dem Marktpreis der entsprechenden privaten Forstfläche die systematische Überbewertung des Preises der privaten Forstflächen nicht hinreichend berücksichtigt. Daher hat die Kommission eine Formel entwickelt, in der die bei dem ursprünglichen Geschäft angewandten Verwaltungspreise zwecks der korrekten Bewertung des aus dem Tausch resultierenden Vorteils berücksichtigt werden. Für diese Formel, die bereits im Eröffnungsbeschluss festgelegt wurde, ist die Berechnung nachstehender Beträge erforderlich:
i)
des Differenzbetrags zwischen dem tatsächlichen Marktpreis für die private Forstfläche und dem Verwaltungspreis für diese Fläche, berechnet nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise; und
ii)
des Differenzbetrags zwischen dem tatsächlichen Marktpreis für die öffentliche Forstfläche und dem Verwaltungspreis für diese Fläche, berechnet nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise.
Ein Vorteil liegt vor, wenn die Differenz aus ii minus i positiv ist.
Eine etwaige zwischen den Geschäftsparteien geleistete Ausgleichszahlung zur Deckung des Differenzbetrags zwischen den Verwaltungspreisen für die beiden tauschgegenständliche Flächen ist bei der Ermittlung, ob das Tauschgeschäft einen Vorteil mit sich bringt, ebenfalls zu berücksichtigen.
(148)
Unter Anwendung dieser Formel auf die von den bulgarischen Behörden übermittelten Daten zu den fairen Marktwerten und den Verwaltungspreisen für die getauschten Forstflächen gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass bei fast 80 % der im Bezugszeitraum abgewickelten Tauschgeschäfte deren Begünstigten ein Vorteil gewährt wurde (siehe Tabelle 4).
Tabelle 4
Vergleich der bei den Tauschgeschäften angewandten Verwaltungspreise mit den von den bulgarischen Behörden übermittelten Marktpreisen
Tauschgeschäfte
2007
2008
2009
Summe
Gewährung eines Vorteils (Anzahl der Fälle)
18
48
38
104
In Prozent aller Tauschgeschäfte
78 %
77 %
81 %
79 %
Anzahl der geschlossenen Tauschgeschäfte
23
62
47
132
(149)
Aus den obigen Daten geht hervor, dass die für die Zwecke der Tauschgeschäfte nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise festgesetzten Verwaltungspreise den tatsächlichen Marktwert der jeweiligen Forstflächen nicht in hinreichendem Maße widerspiegelten.
(150)
Diese Abweichung zwischen den bei den angefochtenen Tauschgeschäften angewandten Verwaltungspreisen und den Marktpreisen für die betreffenden Forstflächen ergibt sich einerseits aus der Tatsache, dass die der Verordnung über die Basispreise zugrunde gelegte Grundmethode nicht in hinreichendem Maße den Kriterien Rechnung trägt, die einem Marktbeteiligter bei der Bewertung der zu tauschenden Forstflächen wichtig erscheinen könnten, noch diese angemessen gewichtet. Erstens sollte der Durchschnittswert des Grund und Bodens eigentlich laut Anhang 1 der Verordnung über die Basispreise abhängig von der Bodenkategorie, die identische Bedingungen für das Pflanzenwachstum schafft, die als Grundlage für die Berechnung des Basiswerts des Grund und Bodens eingesetzt werden (siehe Erwägungsgrund 18), unter Zugrundelegung der Marktpreise oder der für die öffentlichen Forstflächen geführten Aufzeichnungen berechnet werden, der Durchschnittswert wurde jedoch de facto von Sachverständigen auf der Grundlage von nur wenigen Marktquellen ermittelt.
(151)
Zweitens stellen die Koeffizienten und Aufschläge, die bei der Berechnung des Basiswerts der Forstflächen nach den Erwägungsgründen 18 bis 26 zur Berücksichtigung bestimmter Eigenschaften der Flächen angewandt werden, ein Mittel zur Verringerung des Verwaltungsaufwands und keinen Versuch einer genauen Messung des wirtschaftlichen Wertes dar, den ein in einer ähnlichen Lage befindlicher hypothetischer Marktbetreiber diesen Eigenschaften beilegen würde. So haben die bulgarischen Behörden keine wirtschaftlichen Daten zur Rechtfertigung der in der Verordnung festgesetzten Höhe der Koeffizienten und Aufschläge vorgelegt.
(152)
Doch selbst wenn die in der Verordnung über die Basispreise festgelegte Methode bereits Marktpreise für die getauschten Forstflächen hervorgebracht hätte, quod non, wurden die Durchschnittspreise, Koeffizienten und Aufschläge, im Bezugszeitraum nie angepasst, um die anschließend eingetretenen Schwankungen der Marktpreise angemessen berücksichtigen zu können. Nach der Rechtsprechung (88) ist für den Fall einer abrupten Steigerung der Preise für den Grund und Boden in den behördlichen Berechnungsverfahren für den Preis für die von öffentlichen Einrichtungen zu veräußernden Grundstücke eine ständige Anpassung dieser Preise vorzusehen, damit der vom Erwerber tatsächlich gezahlte Preis dem Marktwert dieser Grundstücke so weit wie möglich entspricht. Im Rahmen der vorläufigen Prüfung haben die bulgarischen Behörden erklärt, dass nach den Artikeln 7.1 und 32 der Verordnung über die Basispreise die darin enthaltenen Koeffizienten für die Berechnung der Verwaltungspreise eigentlich jährlich angepasst werden sollten. Zudem sind nach den von den bulgarischen Behörden übermittelten Informationen die Marktpreise für Forstflächen im Bezugszeitraum stark gestiegen. Trotzdem ist die in dieser Verordnung vorgesehene Anpassung in diesem Zeitraum unterblieben. Die bulgarischen Behörden haben die Durchschnittspreise, die für die Berechnung der Verwaltungspreise verwendeten Koeffizienten und Aufschläge erst im Jahr 2010 an die jüngsten Marktentwicklungen angepasst.
(153)
Dementsprechend schließt die Kommission, dass den Begünstigten der Tauschgeschäfte durch die Tauschgeschäfte in den Fällen, in denen die angewandten Verwaltungspreise den Marktpreis für die getauschten Forstflächen nicht angemessen widerspiegelten, ein wirtschaftlicher Vorteil gewährt wurde.
6.1.4. De-minimis-Beihilfe
(154)
Schließlich ist hervorzuheben, dass in den Fällen, bei denen der Begünstigte eines Tauschgeschäfts einen Vorteil erhalten hat, der die Höchstgrenzen nach der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 der Kommission (89) nicht übersteigt, dieser Vorteil nicht als staatliche Beihilfe gilt und daher nicht unter das Verbot nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV fällt, sofern alle weiteren Vorschriften dieser Verordnung erfüllt sind.
(155)
Die von den bulgarischen Behörden übermittelten quantitativen Daten lassen darauf schließen, dass die von den Begünstigten des Tauschgeschäfts erhaltene Beihilfe in vielen Fällen (90) unter der De-minimis-Schwelle von 200 000 EUR liegt.
6.1.5. Schlussfolgerung zum Vorliegen einer Beihilfe
(156)
Angesichts der obigen Ausführungen gelangt die Kommission zum Schluss, dass die von der Republik Bulgarien im Bezugszeitraum abgewickelten Tauschgeschäfte in den Fällen, bei denen die Gegenpartei des jeweiligen Geschäfts ein Unternehmen im Sinne dieser Vorschrift war, die bei diesem Geschäft angewandten Verwaltungspreise die Marktpreise nicht widerspiegeln, sodass die Voraussetzungen für eine De-minimis-Beihilfe nach der Verordnung (EU) Nr. 1407/2013 nicht erfüllt sind, eine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
6.2. RECHTMÄSSIGKEIT DER MASSNAHME
(157)
Da die Tauschgeschäfte nicht vor ihrer Durchführung angemeldet wurden, ist die Republik Bulgarien ihrer Pflicht nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV nicht nachgekommen. Daher stellen diese Tauschgeschäfte eine rechtswidrig gewährte staatliche Beihilfe dar.
6.3. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(158)
Obwohl die bulgarischen Behörden zur Vorlage von Informationen über die Vereinbarkeit dieser Tauschgeschäfte mit dem Binnenmarkt aufgefordert wurden, beharrten sie auf ihrem Standpunkt, dass diese Geschäfte sich nicht auf den Handel innerhalb der EU auswirkten und daher keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellten.
(159)
Diesbezüglich hat die Kommission betont, dass die Beweislast für die Vereinbarkeit einer Beihilfe mit dem Binnenmarkt bei Ausnahmen von Artikel 107 Absatz 1 AEUV grundsätzlich beim Mitgliedstaat liegt und dieser nachweisen muss, dass die Voraussetzungen für diese Ausnahme erfüllt sind (91).
(160)
In jedem Fall vertritt die Kommission die Ansicht, dass prima facie keine Gründe vorliegen, anzunehmen, dass die Tauschgeschäfte entweder unmittelbar nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe а oder Buchstabe c AEUV oder auf der Grundlage einer darauf beruhenden Leitlinie mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.
(161)
Deswegen kann die Rahmenregelung der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen im Agrar- und Forstsektor („Rahmenregelung für den Forstsektor“) nicht als Grundlage für die Vereinbarkeit der Tauschgeschäfte verwendet werden, da diese ausschließlich lebendige Bäume und deren natürliches Umfeld in Wäldern und sonstigen bewaldeten Bereichen, einschließlich Maßnahmen zur Aufrechterhaltung und Verstärkung der ökologischen und schützenden Funktionen der Wälder und Maßnahmen zur Förderung der Nutzung von Wäldern für Freizeitangebote und deren soziale und kulturelle Auswirkungen betrifft. Zudem fallen die Kosten, die durch Beihilfen im Rahmen der Tauschgeschäfte gedeckt werden, nicht unter die Definition der zulässigen Kosten nach der Rahmenregelung für den Forstsektor (92), da den Privatparteien keine gesetzlichen oder vertraglichen Pflichten zur Nutzung der mit den Tauschgeschäften erhaltenen Flächen als Naturschutzgebiete auferlegt wurden. Im Gegenteil waren alle Beteiligten berechtigt, die Umwidmung der Forstflächen in Bauland zu beantragen, und manche haben dies auch getan.
(162)
Auch die Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 bieten keine Grundlage für die Vereinbarkeit der Beihilfe. Diesbezüglich betont die Kommission, dass die Tauschgeschäfte von den bulgarischen Behörden nicht mit der ausdrücklichen Absicht vorgenommen wurden, die regionale Entwicklung zu fördern. Zudem wurden auch die zulässigen Kosten nicht festgesetzt; auch wurde nicht festgelegt, wie das Vorliegen des Anreizeffekts der Beihilfe kontrolliert und wie die Einhaltung der geltenden Höchstschwellen für Regionalbeihilfen sichergestellt werden sollte.
(163)
Schließlich haben die bulgarischen Behörden im Rahmen der Verhandlungen vor dem Erlass des Eröffnungsbeschlusses erklärt, dass die Tauschgeschäfte einem strategischen Ziel der Konsolidierung des Eigentumsrechts an Forstflächen dienten. Selbst wenn die Konsolidierung von Forstflächen als Ziel von allgemeinem Interesse eingestuft werden könnte, quod non, haben die bulgarischen Behörden keinen Nachweis dafür geliefert, dass die gewährte Beihilfe für die Erreichung dieses Ziels notwendig war sowie dass die gewählten Mittel dafür am besten geeignet waren.
(164)
Ferner haben sie auch nicht nachgewiesen, dass bei den gewählten Mitteln gewährleistet war, dass die gewährte Beihilfe auf das für einen Anreiz der Privatparteien zum Abschluss der Tauschgeschäfte notwendige Minimum begrenzt war. Dies ist unter anderem aus den starken Schwankungen der Verwaltungspreise auf Basis der angewandten Methode ersichtlich. Ein Vergleich mit den von den bulgarischen Behörden übermittelten Marktpreisen zeigt, dass diese Verwaltungspreise nicht systematisch um einen ähnlichen Prozentsatz höher oder niedriger als die Marktpreisen waren. Eine Betrachtung beispielsweise der Geschäfte aus dem Jahr 2007 ergibt, dass die Differenz zwischen den Markt- und den Verwaltungspreisen für die privaten Forstflächen zwischen -503,97 % und +89,91 % schwankte (93).
(165)
Letztlich haben die bulgarischen Behörden nicht nachgewiesen, dass die Tauschgeschäfte den Wettbewerb nicht in einem Maße verfälschen, das dem allgemeinen Interesse zuwiderläuft. Somit können die Tauschgeschäfte nicht für unmittelbar nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden.
(166)
Daher schließt die Kommission, dass die im Rahmen der Tauschgeschäfte gewährte Beihilfe nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar eingestuft werden kann.
7. RÜCKFORDERUNG
(167)
Nach Artikel 14 Absatz 1 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 sind rechtswidrig gewährte Beihilfen, die für mit dem Binnenmarkt unvereinbar befunden werden, von den Begünstigten zurückzufordern, außer wenn dies gegen einen allgemeinen Rechtsgrundsatz verstieße. In Artikel 14 Absatz 2 dieser Verordnung heißt es, dass die zurückzufordernde Beihilfe Zinsen von dem Zeitpunkt, ab dem die rechtswidrige Beihilfe dem Empfänger zur Verfügung stand, bis zu ihrer tatsächlichen Rückzahlung umfasst. Schließlich besagt Artikel 14 Absatz 3, dass die Rückforderung unverzüglich und nach den Verfahren des betreffenden Mitgliedstaats erfolgt, sofern hierdurch die sofortige und tatsächliche Vollstreckung des Kommissionsbeschlusses ermöglicht wird.
(168)
Das Ziel der Rückforderung ist erreicht, wenn die rechtswidrige Beihilfe einschließlich der angemessenen Verzugszinsen von den begünstigten Unternehmen zurückgezahlt wurde. Mit der Rückforderung der Beihilfe erstattet der Begünstigte den Vorteil, der ihm gegenüber seinen Marktwettbewerbern gewährt wurde, zurück, sodass die Lage von vor der Gewährung der Beihilfe wiederhergestellt wird (94). Obwohl der Mitgliedstaat das Mittel zur Erfüllung seiner Pflicht zur Rückforderung der rechtswidrigen Beihilfe wählen kann, dürfen die gewählten Maßnahmen den Geltungsbereich und die Wirksamkeit des Unionsrechts nicht beeinträchtigen. Ein Mitgliedstaat kann seiner Pflicht zur Rückforderung nur mit Mitteln nachkommen, die geeignet sind, die normalen Wettbewerbsverhältnisse wiederherzustellen, die durch die Gewährung der rechtswidrigen Beihilfe verfälscht wurden, und die mit dem einschlägigen Unionsrecht vereinbar sind (95).
(169)
Da festgestellt wurde, dass die Republik Bulgarien über die Tauschgeschäfte rechtswidrige staatliche Beihilfen gewährt hat, sollte sie aufgefordert werden, diese Beihilfe von den Begünstigten der entsprechenden Geschäfte zurückzufordern.
7.1. IDENTIFIZIERUNG DER BEGÜNSTIGTEN, VON DENEN DIE BEIHILFEN ZURÜCKZUFORDERN SIND
(170)
Die rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe muss von den Unternehmen, die diese tatsächlich in Anspruch genommen haben, zurückgefordert werden (96). Ist die Kommission im Beschluss selbst nicht in der Lage, alle Unternehmen, die eine rechtswidrige und mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe erhalten haben, zu identifizieren, muss dies zu Beginn der Vollstreckung des Beschlusses durch den betreffenden Mitgliedstaat erfolgen, der dann die Lage jedes betroffenen Unternehmens zu analysieren hat (97).
(171)
Im vorliegenden Fall handelt es sich bei den potenziellen Begünstigten der mit dem Binnenmarkt unvereinbaren staatlichen Beihilfe um diejenigen natürlichen und juristischen Personen, die im Bezugszeitraum an den 132 Tauschgeschäften mit den bulgarischen Behörden beteiligt waren. Aus dieser Gruppe ausschließen sollten die bulgarischen Behörden diejenigen natürlichen und juristischen Personen, die nicht als „Unternehmen“ im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV einzustufen sind, sowie diejenigen Personen, die im Rahmen der Tauschgeschäfte, an denen sie beteiligt waren, einen Vorteil erlangt haben, dessen Gesamthöhe die in der De-minimis-Beihilfe-Verordnung festgesetzten Schwellen nicht überschreitet, sofern diese Geschäfte auch mit den übrigen Vorschriften dieser Verordnung im Einklang stehen. Die übrigen natürlichen und juristischen Personen, die an Tauschgeschäften beteiligt waren, sollten als Begünstigte einer rechtswidrig gewährten staatlichen Beihilfe angesehen werden, von denen die bulgarischen Behörden den infolge dieser Geschäfte erhaltenen Vorteil zurückzufordern haben.
7.2. QUANTIFIZIERUNG DER BEIHILFEN
(172)
Die Kommission ist nicht rechtlich verpflichtet, den genauen zurückzufordernden Betrag festzusetzen, insbesondere wenn ihr die dafür notwendigen Daten nicht vorliegen. Stattdessen reicht es aus, wenn im Beschluss der Kommission Angaben enthalten sind, die es dem Mitgliedstaat ermöglichen, den zurückzufordernden Betrag ohne allzu große Schwierigkeiten zu ermitteln (98).
(173)
Wie bereits in Erwägungsgrund 147 erwähnt, ist die Kommission der Auffassung, dass der Mitgliedstaat folgende Methode als Ausgangspunkt für die Ermittlung der Höhe der rechtswidrigen staatlichen Beihilfe zugrunde legen sollte, die von den einzelnen Begünstigten zurückzufordern ist:
i)
Ermittlung des Differenzbetrags zwischen dem tatsächlichen Marktpreis für die private Forstfläche und dem Verwaltungspreis für diese Fläche, berechnet nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise; und
ii)
Ermittlung des Differenzbetrags zwischen dem tatsächlichen Marktpreis für die öffentliche Forstfläche und dem Verwaltungspreis für diese Fläche, berechnet nach Maßgabe der Verordnung über die Basispreise.
Der Grundbetrag der durch das Tauschgeschäft gewährten staatlichen Beihilfe entspricht der Differenz aus ii minus i.
In Fällen, bei denen eine öffentliche Forstfläche mit einem höheren Verwaltungspreis gegen eine private Forstfläche mit einem niedrigeren Verwaltungspreis getauscht wurde, ist dieser Grundbetrag entsprechend anzupassen. Nach Angaben der bulgarischen Behörden musste in diesen Fällen der Begünstigte dem Staat zur Deckung der Differenz des Werts der Flächen eine Ausgleichszahlung leisten. Folglich sollte der Grundbetrag der Beihilfe um diesen von den Begünstigten an die bulgarischen Behörden geleisteten Betrag der Ausgleichszahlung reduziert werden. Den daraus resultierenden Betrag sollten die bulgarischen Behörden vom Begünstigten zurückfordern, damit der durch das Tauschgeschäft erhaltene Vorteil zurückerstattet wird.
(174)
Zur Ermittlung der Marktpreise der jeweiligen Forstflächen muss deren Wirtschaftswert zum Tauschzeitpunkt vollumfänglich berücksichtigt werden. Die Angaben aus der Stellungnahme der bulgarischen Behörden vom 29. August 2008 lassen darauf schließen, dass in einigen Fällen auf den öffentlichen Forstflächen bereits vor der Tauschabwicklung Gebäude und Infrastruktur errichtet worden waren, auch wenn die Fläche zuvor keine Umwidmung in Bauland erfahren hatte. In Bezug auf solche Fälle vertritt die Kommission die Ansicht, dass der Wert dieser Gebäude und/oder Infrastruktur ebenfalls vollständig für den Marktwert der Fläche berücksichtigt werden muss.
(175)
Die Kommission stellt fest, dass die bulgarischen Behörden bereits über Informationen zu den bei den Tauschgeschäften angewandten Verwaltungspreisen sowie zu den Marktpreisen sämtlicher von diesen Geschäften zum Tauschzeitpunkt betroffenen Flächen verfügen (99), sodass sie keine allzu großen Schwierigkeiten haben dürften, die zurückzufordernden Beträge aufgrund der Methode nach Erwägungsgrund 173 zu ermitteln (100).
(176)
Jedoch können die bulgarischen Behörden in den Fällen, in denen sie begründete Bedenken hegen, dass diese Methode nicht angewandt werden kann oder zu einem Betrag führt, der offensichtlich die Höhe der vom Begünstigten erhaltenen staatlichen Beihilfe nicht angemessen widerspiegelt, beschließen, eine Bewertung der Marktpreise für die getauschten Forstflächen zum Zeitpunkt des Geschäftsabschlusses mithilfe eines unabhängigen Sachverständigen durchzuführen, der für solche Bewertungen qualifiziert ist und im Wege einer offenen öffentlichen Ausschreibung gewählt wurde. Bei der Festlegung des Verfahrens zur Auswahl dieses Gutachters sind - selbst wenn bei der Ausschreibung die Schwellen nach den EU-Ausschreibungsrichtlinien nicht überschritten werden - die Grundsätze der Transparenz und der Gleichbehandlung einzuhalten. Insbesondere muss die Ausschreibung: i) auf eine geeignete Art und Weise bekannt gemacht werden; ii) sich auf objektive, im Voraus bekannte Auswahlkriterien gründen; und iii) den Hinweis enthalten, dass nach einer Vorauswahl der endgültige Beschluss unter Beteiligung von Vertretern der Kommissionsdienststellen gefasst wird. In diesen Ausnahmefällen müssen die bulgarischen Behörden: i) angeben, um welche Flächen es geht; ii) begründen, weshalb eine Bewertung durch einen unabhängigen Sachverständigen in diesem Einzelfall notwendig ist; und iii) der Kommission einen (im Rahmen einer Ausschreibung ausgewählten) unabhängigen Sachverständigen vorschlagen, der sowohl von der Kommission als auch von der Republik Bulgarien angenommen werden muss.
(177)
Ferner vertritt die Kommission, da für die Zwecke der Rückforderung die Lage von vor dem Zeitpunkt der Durchführung des Tauschgeschäfts wiederhergestellt werden muss, die Ansicht, dass in Anbetracht der außerordentlichen Natur derjenigen Tauschvereinbarungen in Bezug auf Forstflächen, die nicht für gewerbliche Zwecke genutzt worden sind, die Republik Bulgarien ihrer Pflicht zur Rückforderung der rechtswidrig gewährten Beihilfe auch nachkommen kann, indem sie die angefochtenen Tauschgeschäfte durch Rücktausch der betreffenden Flächen rückgängig macht. Dies führt allerdings nur dann zu einer angemessenen Rückforderung, wenn nach Durchführung des Tauschgeschäfts keine wesentlichen Veränderungen an den öffentlichen und privaten Forstflächen vorgenommen wurden. In solchen Fällen muss die Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien über die betroffenen Forstflächen unterrichtet werden, wobei die entsprechenden Tauschgeschäfte rückgängig zu machen sind und binnen vier Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses Nachweise für die Rückabwicklung vorgelegt werden müssen.
(178)
In allen Fällen, in denen eine Rückforderung erforderlich ist, ist diese ab dem Zeitpunkt geltend zu machen, ab dem der Begünstigte den Vorteil erhalten hat, d. h. ab dem Datum der amtlichen Urkunde, die den Begünstigten zum Tausch seiner privaten Forstfläche gegen eine öffentliche Forstfläche berechtigte.
(179)
Die zurückzufordernden Beträge müssen Zinsen einschließen, die ab dem Zeitpunkt der Gewährung der Beträge an den Begünstigten bis zur tatsächlichen Rückzahlung berechnet werden. Die Zinsen sind gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 der Kommission (101) und gemäß der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 der Kommission (102) zur Änderung der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 nach der Zinseszinsformel zu berechnen.
(180)
Die Termine für die Rückforderung der staatlichen Beihilfe von den einzelnen Begünstigten sollten möglichst den in der Rückforderungsbekanntmachung genannten Fristen entsprechen (103). Die Fristen dürfen in keinem Fall länger sein als die Fristen nach Tabelle 5.
Tabelle 5
Rückforderungszeitplan
Frist
Maßnahme
1.
binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
hat die Republik Bulgarien der Kommission die geplanten oder ergriffenen Maßnahmen zur Erfüllung des Beschlusses mitzuteilen, insbesondere:
i)
der Kommission eine Liste aller von der Rückforderung betroffenen Tauschgeschäfte mit den nachstehenden Angaben vorzulegen:
-
Verwaltungs- und Marktpreise der getauschten privaten und öffentlichen Forstflächen (auf Basis der von der Republik Bulgarien erteilten Auskünfte aus dem Schriftsatz 2014/032997), Angaben über zusätzliche mit jedem Geschäft zusammenhängende Ausgleichszahlungen unter Angabe des daraus resultierenden zurückzufordernden Beihilfebetrags;
-
Angabe der an einschlägigen Tauschgeschäften beteiligten Privatparteien sowie Erläuterung, inwieweit die einzelnen Begünstigten als Unternehmen anzusehen sind.
ii)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung auf der Grundlage einer gutachterlichen Wertermittlung der Marktpreise für die Forstflächen zum Tauschzeitpunkt erfolgen wird (Erwägungsgrund 176);
iii)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung durch Rückabwicklung des Tauschgeschäfts erfolgen wird (Erwägungsgrund 177);
2.
binnen vier Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
muss die Republik Bulgarien für die Forstflächen nach Absatz 1 Unterabsatz ii oben einen unabhängigen Sachverständigen bestellt haben, der mit der Wertermittlung dieser Forstflächen beauftragt wird. Dieser muss im Rahmen einer offenen öffentlichen Ausschreibung ausgewählt und mit der Zustimmung der Kommission auf vorherigen Antrag der Republik Bulgarien bestellt werden.
3.
binnen sieben Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
muss die Republik Bulgarien für die Forstflächen nach Absatz 1 Unterabsatz ii oben der Kommission das Wertermittlungsgutachten des unabhängigen Sachverständigen vorlegen.
4.
binnen acht Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
muss die Republik Bulgarien an sämtliche Begünstigte die Rückforderungsanordnungen unter Angabe der genauen zurückzuzahlenden Beihilfebeträge übersandt haben.
5.
binnen zwölf Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses an die Republik Bulgarien:
muss die Republik Bulgarien die Rückforderung der Beihilfen für sämtliche Tauschgeschäfte tatsächlich vollzogen haben -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatlichen Beihilfen, die die Republik Bulgarien im Zeitraum 1. Januar 2007-27. Januar 2009 unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV Unternehmen im Rahmen von Tauschgeschäften von öffentlichen Forstflächen gegen private Forstflächen rechtswidrig gewährt hat, sind mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
Artikel 2
Einzelbeihilfen im Rahmen von in Artikel 1 genannten Tauschgeschäften stellen keine Beihilfen dar, sofern sie die Voraussetzungen erfüllen, die in einer nach Artikel 2 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 erlassenen Verordnung genannt sind, die zum Zeitpunkt der Bewilligung der Beihilfe galt.
Artikel 3
Einzelbeihilfen im Rahmen von in Artikel 1 genannten Tauschgeschäften, die zum Zeitpunkt ihrer Bewilligung die Voraussetzungen erfüllen, die in einer nach Artikel 1 der Verordnung (EG) Nr. 994/98 erlassenen Verordnung oder in einer anderen genehmigten Beihilferegelung genannt sind, sind bis zu den für derartige Beihilfen geltenden Beihilfehöchstintensitäten mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 4
(1) Die Republik Bulgarien fordert die mit dem Binnenmarkt unvereinbaren Beihilfen im Rahmen der in Artikel 1 genannten Tauschgeschäfte von den Begünstigten zurück.
(2) Abweichend von den Bestimmungen von Absatz 1 kann eine mit dem Binnenmarkt unvereinbare Beihilfe von dem Begünstigten zurückerstattet werden, indem die betreffenden Tauschgeschäfte rückgängig gemacht werden; dies ist jedoch nur möglich, wenn an den betreffenden öffentlichen und privaten Forstflächen nach dem Zeitpunkt dieses Geschäfts keine wesentlichen Veränderungen vorgenommen worden sind.
(3) Auf den Rückforderungsbetrag werden Zinsen erhoben, die ab dem Zeitpunkt, ab dem die Beihilfen dem Begünstigten zur Verfügung standen, bis zu deren tatsächlicher Rückzahlung berechnet werden.
(4) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 und gemäß der Verordnung (EG) Nr. 271/2008 nach der Zinseszinsformel berechnet.
(5) Die Republik Bulgarien stellt ab dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen ein, die sich aus den in Artikel 1 genannten Tauschgeschäften ergeben.
Artikel 5
(1) Die Beihilfen, die im Rahmen der in Artikel 1 genannten Regelung gewährt wurden, werden unverzüglich und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Die Republik Bulgarien stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen zwölf Monaten nach seiner Bekanntgabe vollständig umgesetzt wird.
Artikel 6
(1) Die Republik Bulgarien übermittelt der Kommission binnen vier Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Aufstellung aller Tauschgeschäfte mit nachstehenden Angaben:
-
Verwaltungs- und Marktpreise der getauschten privaten und öffentlichen Forstflächen, Angaben über zusätzliche mit jedem Geschäft zusammenhängende Ausgleichszahlungen unter Angabe des daraus resultierenden zurückzufordernden Beihilfebetrags;
-
Angabe der an einschlägigen Tauschgeschäften beteiligten Privatparteien (d. h. des Begünstigten) sowie Erläuterung, inwieweit die einzelnen Beteiligten als Unternehmen anzusehen sind.
b)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung auf der Grundlage einer gutachterlichen Wertermittlung der Marktpreise der Forstflächen zum Tauschzeitpunkt entsprechend dem Schriftsatz 2014/032997 von Bulgarien erfolgen wird;
c)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung durch Rückabwicklung des Tauschgeschäfts erfolgen wird;
d)
Angabe der Fälle, in denen die Rückforderung auf der Grundlage der durch einen unabhängigen Sachverständigen ermittelten Beträge erfolgen wird, einschließlich Nachweisen zu dessen Bestellung nach der Auswahl im Rahmen einer öffentlichen Ausschreibung und mit der Zustimmung der Kommission.
(2) Die Republik Bulgarien übermittelt der Kommission binnen acht Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
Aufstellung der Begünstigten, die im Rahmen der Tauschgeschäfte nach Artikel 1 eine Beihilfe erhalten haben, samt Angabe des Gesamtbetrags der von jedem einzelnen Begünstigtem im Rahmen dieser Geschäfte erhaltenen Beihilfe;
b)
Gesamtbetrag (Nennbetrag und Rückforderungszinsen), der von jedem einzelnen Begünstigten zurückgefordert wird;
c)
ausführliche Beschreibung der bereits ergriffenen und vorgesehenen Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses;
d)
Nachweise der Rückforderungsanordnung an die Begünstigten.
(3) Die Republik Bulgarien legt binnen zwölf Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses Nachweise für die vollständige Rückzahlung der Beihilfen durch die jeweiligen Begünstigten vor.
(4) Die Republik Bulgarien unterrichtet die Kommission mittels zweimonatlicher Berichte über den Fortgang ihrer Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der Beihilfen, die im Rahmen der in Artikel 1 genannten Tauschgeschäfte gewährt wurden, abgeschlossen ist. Auf einfache Anfrage der Kommission legt die Republik Bulgarien unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt die Republik Bulgarien ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Rückforderungszinsen, die von den Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 7
Dieser Beschluss ist an die Republik Bulgarien gerichtet.
Brüssel, den 5. September 2014