KOMMISSIONENS AFGØRELSE (EU) 2015/248
af 15. oktober 2014
om foranstaltningerne i SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) gennemført af Den Slovakiske Republik for Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) og Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(meddelt under nummer C(2014) 7277)
(Kun den slovakiske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 2. april 2007 modtog Kommissionen en klage fra det privatejede slovakiske sundhedsforsikringsselskab Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (»Dôvera« eller »klageren«) om påstået statsstøtte til det statsejede sundhedsforsikringsselskab Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (»SZP«) i form af en forøgelse af selskabets registrerede kapital på 450 mio. SKK (ca. 15 mio. EUR) pr. 26. januar 2006.
(2)
Kommissionen anmodede Den Slovakiske Republik om oplysninger den 21. august 2009. Efter en forlængelse af svarfristen fremsendte de slovakiske myndigheder de ønskede oplysninger pr. brev af 24. september 2009.
(3)
Ved brev af 26. februar 2010 anmodede Kommissionen Den Slovakiske Republik om supplerende oplysninger om kapitaltilførslen, og den anmodede om oplysninger om den slovakiske risikoudligningsordning, der muligvis også kunne opfattes som statsstøtte. Ved brev af 25. marts 2010 anmodede de slovakiske myndigheder om at få forlænget den til Kommissionens anmodning knyttede svarfrist, hvilket Kommissionen accepterede ved brev af 31. marts 2010. Kommissionen rykkede Den Slovakiske Republik for svar den 16. juni 2010, og de slovakiske myndigheder fremsendte oplysningerne pr. brev af 9. juli 2010. I henhold til Kommissionens anmodning i brev af 4. november 2010 fremsendte Den Slovakiske Republik en ikkefortrolig udgave af svaret den 3. december 2010.
(4)
Den 1. januar 2010 fusionerede SZP med Slovakiets andet statsejede sundhedsforsikringsselskab Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (»VZP«). Fra 1998 og frem til mindst 2005 modtog disse to statsejede aktieselskaber forsikringsporteføljer fra andre sundhedsforsikringsselskaber.
(5)
På to møder mellem Kommissionen og Dôvera, der blev afholdt den 10. oktober 2010 og den 15. marts 2011, blev klagen og det slovakiske marked for sundhedsforsikringers funktionsmåde drøftet. Dôvera fremsendte supplerende oplysninger om markedet for sundhedsforsikringer i Slovakiet den 15. juli 2011 og udvidede klagen med tre nye foranstaltninger, der angiveligt var blevet iværksat til fordel for SZP og VZP: i) betaling af SZP's gæld foretaget af den statsejede virksomhed Veriteľ a. s. i 2004-2005 ved to betalinger på 52,7 mio. EUR og 28 mio. EUR, ii) et tilskud på 7,6 mio. EUR ydet til SZP i 2006 af sundhedsministeriet og iii) en statsfinansieret kapitalforøgelse i VZP på 65,1 mio. EUR, som blev foretaget den 1. januar 2010. Kommissionen opfordrede derfor de slovakiske myndigheder til at fremsætte bemærkninger til den udvidede klage samt de nye påstande. Efter at svarfristen var blevet forlænget, fremsatte de slovakiske myndigheder deres bemærkninger ved brev af 11. november 2011.
(6)
Efter et møde med Kommissionens tjenestegrene den 15. december 2011 fremsendte Dôvera supplerende oplysninger om markedet for sundhedsforsikringer ved brev af 16. januar 2012.
(7)
Ved brev af 2. juli 2013 meddelte Kommissionen Den Slovakiske Republik, at den havde besluttet at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten (»indledningsafgørelsen«). Indledningsafgørelsen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2), og interesserede parter blev opfordret til at fremsætte bemærkninger.
(8)
Ved brev af 24. juli 2013 anmodede de slovakiske myndigheder om at få forlænget fristen for fremsættelse af bemærkninger til indledningsafgørelsen, hvilket Kommissionen accepterede ved brev af 30. juli 2013. Ved brev af 27. august 2013 fremsendte Den Slovakiske Republik sine bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(9)
Kommissionen modtog bemærkninger til indledningsafgørelsen fra fem tredjeparter: institut for økonomiske og sociale reformer (INEKO) ved brev af 15. oktober 2013, Union zdravotná poisťovňa, a. s. (»sundhedsforsikringsforeningen«) ved brev af 25. oktober 2013, sundhedspolitisk institut ved brev af 28. oktober 2013, Združenie zdravotných poisťovní SR (»ZZP«, foreningen af sundhedsforsikringsselskaber i Slovakiet) ved brev af 28. oktober 2013 og Dôvera ved brev af 11. november 2013.
(10)
Disse bemærkninger blev sendt videre til de slovakiske myndigheder ved brev af 20. november og 20. december 2013. Den 20. december 2013 anmodede de slovakiske myndigheder om en forlængelse af fristen for at reagere på disse bemærkninger til den 31. januar 2014, hvilket Kommissionen accepterede samme dag. Ved brev af 29. januar 2014 reagerede de slovakiske myndigheder på tredjeparternes bemærkninger til indledningsafgørelsen.
(11)
Den 2. april 2014 blev der afholdt et møde mellem Kommissionens tjenestegrene og de slovakiske myndigheder.
(12)
Den 11. april 2014 og den 25. august 2014 fremsendte Kommissionen yderligere anmodninger om oplysninger, som Slovakiet besvarede ved breve af henholdsvis den 15. maj 2014 og den 27. august 2014.
2. BAGGRUND
2.1. UDVIKLINGEN I DET OBLIGATORISKE SYGESIKRINGSSYSTEM I SLOVAKIET
(13)
I 1994 gik Slovakiet fra et enkelt statsstyret system af forsikringsselskaber over til en pluralistisk model med både offentlige og private enheder. Ved en gennemgribende reform, som omfattede lov nr. 581/2004 og 580/2004, der trådte i kraft den 1. januar 2005 (»2005-reformen«), blev reglerne for omfordeling af de indbetalte sundhedsforsikringsbidrag ændret, og alle forsikringsselskaber (uanset om de var statsejede eller privatejede) gik fra at være juridiske enheder sui generis til at være registrerede selskaber med begrænset ansvar (dvs. privatretlige aktieselskaber med vinding for øje). Der blev oprettet en uafhængig slovakisk sundhedstilsynsmyndighed, som fik til opgave at udstede driftsgodkendelser og føre tilsyn med forsikringsselskabernes overholdelse af de gældende bestemmelser. Disse reformer havde primært til formål at sikre en mere effektiv anvendelse af de tilgængelige midler og at forbedre sundhedsydelsernes kvalitet (3).
(14)
I Slovakiet udbyder alle sundhedsforsikringsselskaber, offentlige som private, obligatorisk sygesikring til de slovakiske indbyggere (4). Muligheden i lov nr. 580/2004 for også at udbyde individuel sundhedsforsikring som et supplement til den grundlæggende ydelsespakke under den obligatoriske sygesikring har været anvendt marginalt som følge af de omfattende sundhedsydelser, der er dækket af det obligatoriske system. (5) Derudover gav en retsakt i 2005 alle sundhedsforsikringsselskaber mulighed for at udbyde frivillig sundhedsforsikring til dem, der er udelukket fra den obligatoriske sygesikring (6).
(15)
I 2007 ændrede lov nr. 530/2007 lov nr. 581/2004 og forbød forsikringsselskaber, der var aktive på markedet for obligatorisk sygesikring, at udbetale overskud i form af dividende med virkning fra den 1. januar 2008, hvilket indebar en forpligtelse til at geninvestere overskud genereret i det slovakiske sundhedssystem. Det betød, at sundhedsforsikringsselskaberne ikke måtte udlodde overskud overhovedet fra og med januar 2008. Den 26. januar 2011 fastslog den slovakiske forfatningsdomstol imidlertid, at forbuddet mod overskudsudlodning var uforeneligt med flere af bestemmelserne i den slovakiske forfatning. I forlængelse af denne dom ændrede de slovakiske myndigheder i juli 2011 lov nr. 530/2007 ved lov nr. 250/2011, så sundhedsforsikringsselskaberne igen på visse vilkår (7) kunne udlodde overskud (til deres aktionærer), som var fremkommet ved udøvelse af obligatorisk sygesikringsvirksomhed. På baggrund af disse lovgivningsmæssige ændringer afsluttede Kommissionen en traktatbrudsprocedure vedrørende restriktionen for overskudsudbetaling i december 2011 (8).
(16)
Den 31. oktober 2012 godkendte de slovakiske myndigheder en projektplan for oprettelsen af et enkelt nonprofitsystem for obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik, som skulle indføres enten ved frivillige opkøb (frem til den 1. januar 2014) af de privatejede sundhedsforsikringsselskaber eller ved ekspropriering heraf (frem til den 1. juli 2014), og som skulle udmønte sig i oprettelse af et enkelt (statsejet) sundhedsforsikringsselskab (9). Men på tidspunktet for denne afgørelses vedtagelse var ingen af tiltagene i den nævnte projektplan imidlertid blevet iværksat (10).
2.2. SUNDHEDSFORSIKRINGSSELSKABER I SLOVAKIET
(17)
I henhold til slovakisk lovgivning defineres et sundhedsforsikringsselskab som et aktieselskab, hvis vedtægtsmæssige hjemsted ligger i Den Slovakiske Republik, der er oprettet med henblik på at levere obligatorisk offentlig sygesikring med sundhedstilsynsmyndighedens godkendelse.
(18)
De slovakiske indbyggere kan vælge frit mellem følgende tre forsikringsselskabers obligatoriske sygesikringspakker:
a)
Det slovakiske statsejede aktieselskab VZP, som blev oprettet den 1. juli 2005. Det blev dannet ved omlægning af den offentlige virksomhed VšZP, der var blevet oprettet i henhold til lov nr. 273/1994 den 1. november 1994 som efterfølger til det nationale forsikringsselskab (Národná poisťovňa) under sygekassestyrelsen. VZP fusionerede med det statsejede selskab SZP den 1. januar 2010 i henhold til lov nr. 533/2009 (og derfor benævnes den samlede enhed i det følgende »SZP/VZP«). Den Slovakiske Republik er eneaktionær i VZP.
b)
Det privatejede aktieselskab Dôvera (hvis hovedaktionær er den centraleuropæiske finanskoncern PENTA). Dôvera blev oprettet den 1. oktober 2005 og fusionerede med et andet privatejet slovakisk sundhedsforsikringsselskab, Apollo, den 31. december 2009. I 2010 var den fusionerede enhed Slovakiets største privatejede sundhedsforsikringsselskab.
c)
Det privatejede aktieselskab Union zdravotná poisťovňa, a. s. (sundhedsforsikringsforeningen), som blev oprettet den 9. marts 2006, og som er medlem af den nederlandsk baserede Achmea-koncern, tidligere Eureko.
(19)
Tabellen nedenfor viser udviklingen i de forskellige selskabers markedsandele inden for den obligatoriske sygesikring i Den Slovakiske Republik i årene 2008-2013 (11):
År
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Selskaber
Antal forsikrede (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP fusionerer med VZP
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo fusionerer med Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Alle sundhedsforsikringsselskaber er aktieselskaber, hvor både staten og den private sektor kan være aktionærer. Alle sundhedsforsikringsselskaber skal overholde en række solvenskriterier. De er underlagt strenge budgetmæssige begrænsninger og er fuldt ud ansvarlige for økonomiske underskud. Som private aktieselskaber oprettet under den almindelige selskabsret forvalter sundhedsforsikringsselskaberne selv deres operationer og udgifter til sundhedsydelser.
(21)
Sundhedsforsikringsselskaberne må gerne skabe overskud og gør det (13). De slovakiske forsikringsselskabers indtægter kommer fra forsikringsbidrag, statsbudgettet (bidrag på vegne af de ikkeerhvervsaktive personer og tilskud til dækning af de stigende udgifter til sundhedsydelser), indtægter fra ejendom, gaver og andre indtægter. Sundhedsforsikringsselskaberne kan bl.a. skabe overskud ved at forbedre deres forvaltningssystemer og føre forhandlinger med sundhedstjenesteyderne, inden de indgår aftaler med dem.
2.3. VIGTIGSTE KENDETEGN FOR DET SLOVAKISKE MARKED FOR OBLIGATORISK SYGESIKRING
2.3.1. Socialt formål og offentlighedens interesse
(22)
Den obligatoriske sygesikringsordning i Slovakiet forfølger et socialt formål, nemlig at gøre det muligt at levere sundhedsydelser og at opretholde et levedygtigt sundhedsforsikringssystem. Borgerne har ret til sundhedsforsikring, og de slovakiske indbyggere skal være forsikret (14). Leveringen af gratis sundhedsydelser, som er baseret på sundhedsforsikringen, er en forfatningsmæssig forpligtelse for Den Slovakiske Republik (15). Ifølge de slovakiske myndigheder anses sundhedsforsikringsselskaberne for at opfylde en forfatningsmæssig forpligtelse på statens vegne, når de leverer obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik, dvs. levering af sundhedsforsikring til de slovakiske indbyggere ved forvaltning af den obligatoriske sygesikringsordning i Slovakiet. Det er fastsat ved lov, at Den Slovakiske Republik skal finansiere sundhedsvæsenet og dække tab i sundhedssektoren (16). I § 2 i lov nr. 580/2004 om sundhedsforsikring er leveringen af obligatorisk offentlig sygesikring en aktivitet i offentlighedens interesse, i forbindelse med hvilken der forvaltes offentlige midler.
2.3.2. Obligatorisk medlemskab, fri optagelse og fælles satser
(23)
I henhold til bestemmelserne i lov nr. 580/2004 og 581/2004 er det obligatorisk for størstedelen af den slovakiske befolkning at deltage i det offentlige sundhedsforsikringsprogram (17). Den obligatoriske sygesikring i Slovakiet dækker også personer, der er forsikret i henhold til Rådets forordning (EØF) nr. 1408/71 (18), frem til den 30. april 2010, og fra og med den 1. maj 2010 i henhold til Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 883/2004 (19).
(24)
De forsikrede har ret til selv at vælge deres sundhedsforsikringsselskab og til at skifte selskab en gang om året. I henhold til pligten til fri optagelse og princippet om fælles satser har de slovakiske sundhedsforsikringsselskaber en juridisk forpligtelse til at give alle slovakiske indbyggere, der anmoder herom, adgang til forsikringsordningen, når de opfylder de juridiske krav, der stilles for sundhedsforsikring i Slovakiet. Sundhedsforsikringsselskaber kan navnlig ikke nægte at forsikre personer på grund af deres alder, sundhedstilstand eller sygdomsrisici (20), og de er forpligtet til at udbyde grundlæggende sundhedsforsikring til samme pris for alle, uanset disse faktorer.
(25)
Det slovakiske sundhedsforsikringssystem omfatter derfor ligeledes en juridisk struktur for ligelig risikofordeling blandt sundhedsforsikringsselskaberne i form af en risikoudligningsordning. I henhold til risikoudligningsordningen (21) modtager sundhedsforsikringsselskaber, der forsikrer personer, som udviser en højere risiko, midler fra forsikringsselskaber, hvis kundeportefølje udviser en mindre risiko, ved månedlig og årlig omfordeling af bidragene og forvaltning af overførsler (22).
2.3.3. Ydelser og indkomstrelaterede bidrag
(26)
Den obligatoriske slovakiske sygesikring er baseret på et system med obligatoriske bidrag. Bidragenes størrelse fastsættes ved lov og står i forhold til den forsikredes indkomst (på samme måde som indkomstskat) og ikke i forhold til den forsikrede risiko (såsom den forsikredes alder eller sundhedstilstand). Disse bidrag, som de slovakiske myndigheder opfatter som en del af de offentlige midler, kommer fra: 1) arbejdstagere og arbejdsgivere, 2) selvstændige, 3) frivilligt arbejdsløse, 4) staten (for de »statsforsikrede«, dvs. en gruppe, der primært består af ikkeerhvervsaktive) og 5) udbyttebetalere.
(27)
Alle forsikrede er garanteret det samme grundlæggende ydelsesniveau (»den grundlæggende ydelsespakke«). Der er ikke nogen direkte forbindelse mellem størrelsen af det indbetalte bidrag og de modtagne ydelser (23). De sundhedsydelser, der er omfattet af den obligatoriske sygesikring, leveres, uanset hvor stort et bidrag den forsikrede har indbetalt.
(28)
Den obligatoriske sygesikrings grundlæggende ydelsespakke dækker stort set alle sundhedsprocedurer i Den Slovakiske Republik, hvilket betyder, at praktisk taget alle sundhedsydelser leveres via denne pakke. For øjeblikket giver den grundlæggende ydelsespakke alle ret til gratis sundhedsydelser bortset fra et par behandlingsformer (f.eks. kosmetisk kirurgi) og delvis betaling af lægemidler og spabehandlinger samt udvalgte sundhedsrelaterede ydelser (f.eks. en tur på skadestuen). Den grundlæggende ydelsespakke kan indsnævres eller udvides ved regeringsdekret (uden forhandlinger i parlamentet). Da den slovakiske forfatning sikrer alle borgere sundhedsydelser under det obligatoriske sygesikringssystem på de ved lov fastsatte vilkår, har forsikringsselskaberne ingen indflydelse på ydelsespuljen, dækningsniveauet eller præmierne for den grundlæggende ydelsespakke, som fastsættes ved lov.
(29)
De slovakiske sundhedsforsikringsselskaber kan tilføje en række supplerende rettigheder (ydelser) efter eget valg til den grundlæggende ydelsespakke, som dækker ydelser, der ikke er omfattet af den grundlæggende pakke, men som forsikringsselskaberne tilbyder deres kunder gratis som led i den samme ydelsespakke under den obligatoriske sygesikring. Ifølge de foreliggende oplysninger ser det f.eks. ud til, at sundhedsforsikringsselskaberne kan beslutte at tilbyde større dækning af visse alternative og forebyggende behandlinger i den samme pakke under den obligatoriske sygesikring. Disse supplerende ydelser har ikke noget at gøre med de individuelle sundhedsforsikringsydelser, der kan tilbydes mod betaling.
2.3.4. Valg af udbydere af sundhedsydelser og sundhedsydelser
(30)
Sundhedsforsikringsselskaberne har ret til at vælge udbydere af sundhedsydelser og til at forhandle aftaler på plads med læger og hospitaler. Sundhedsforsikringsselskaberne indgår således aftaler med individuelle udbydere af sundhedsydelser. Disse aftaler indgås uafhængigt af hinanden, og en udbyder af sundhedsydelser kan indgå aftaler med alle eller nogle af sundhedsforsikringsselskaberne og omvendt. Sundhedsforsikringsselskaberne refunderer de ydelser, som staten og de private udbydere af sundhedsydelser leverer.
(31)
For at sikre sundhedsydelsernes geografiske tilgængelighed har regeringen stillet et krav om et minimumsnetværk for at forbedre kapacitetsplanlægningen. I forbindelse med den obligatoriske sygesikring er sundhedsforsikringsselskaberne ved lov forpligtet til at indgå aftaler med et minimumsnetværk af hospitaler. Hvert sundhedsforsikringsselskab opretter sit eget netværk og udvider minimumsnetværket ved selektiv indgåelse af aftaler med andre hospitaler og udbydere af sundhedsydelser. De sundhedsydelser, som sådanne hospitaler og/eller udbydere af sundhedsydelser leverer, og som er omfattet af den obligatoriske sygesikrings dækning, bliver således dækket af sundhedsforsikringsselskaberne til fordel for de forsikrede. Sundhedsforsikringsselskaberne har visse skønsbeføjelser under forhandlingerne med hospitalerne om prisen på og kvaliteten af de sundhedsydelser, de forsikrede modtager.
2.3.5. Retsgrundlag
(32)
Den obligatoriske sygesikringsordning i Den Slovakiske Republik reguleres i henhold til særlige bestemmelser. (24) Alle sundhedsforsikringsselskaber, som arbejder inden for den obligatoriske sygesikring, har identisk status samt identiske rettigheder og forpligtelser. Dette er fastsat ved lov. Alle sundhedsforsikringsselskaber skal være oprettet med henblik på at udøve offentlig sygesikring og må ikke udføre andre aktiviteter end dem, der fremgår af § 6 i lov nr. 581/2004. De aktiviteter, som de sundhedsforsikringsselskaber, der forvalter den obligatoriske sygesikringsordning, udfører, er underlagt statens overordnede kontrol, som navnlig udøves af sundhedstilsynsmyndigheden, der overvåger og fører tilsyn med sundhedssystemet. Sundhedstilsynsmyndigheden overvåger, at sundhedsforsikringsselskaberne og udbyderne af sundhedsydelser overholder disse lovgivningsmæssige rammer, og griber ind, hvis rammerne bliver overtrådt.
3. BESKRIVELSE AF DE ANFÆGTEDE FORANSTALTNINGER
(33)
I denne afgørelse undersøges følgende seks foranstaltninger (der kollektivt benævnes »de anfægtede foranstaltninger«) (25):
3.1. KAPITALFORØGELSEN I SZP I 2006
(34)
Kommissionen modtog pr. brev af 2. april 2007 en klage fra det privatejede sundhedsforsikringsselskab Dôvera om Den Slovakiske Republiks forøgelse af det statsejede selskab SZP's kapital på 450 mio. SKK (ca. 15 mio. EUR), som fandt sted i tre omgange mellem den 28. november 2005 og den 18. januar 2006.
(35)
Kapitalforøgelsen hang sammen med reformen af sundhedssektoren og reformen i 2004-2005 af markedet for sundhedsforsikringer i Den Slovakiske Republik. Da SZP blev oprettet som et aktieselskab i 2005 som den retlige efterfølger til en offentlig institution (26), blev selskabet ved lov tvunget til at overtage ikke blot det oprindelige forsikringsselskabs aktiver, men også dets passiver fra før 2005, hvis størrelse betød, at selskabet havde et utilstrækkeligt solvensniveau, jf. kravene i § 14, stk. 1, i lov om sundhedsforsikringsselskaber (lov nr. 581/2004). Passiverne beløb sig til 467,765 mio. SKK (ca. 15,5 mio. EUR) pr. 31. december 2005.
3.2. VERITEĽS BETALING AF SZP'S GÆLD
(36)
Veriteľ blev oprettet som et nyt statsagentur for at konsolidere gælden i sundhedsvæsenet i 2003 (27) og fik af den slovakiske regering til opgave at gennemføre et projekt med henblik på at lette sundhedsfaciliteternes og sundhedsforsikringsselskabernes gæld forud for omorganiseringen af alle eksisterende sygekasser til aktieselskaber pr. 30. september 2005. Gældslettelsen blev udført i henhold til den slovakiske regerings beslutninger.
(37)
I perioden 2003-2005 betalte Veriteľ gæld i sundhedsvæsenet, som beløb sig til over 1 100 mio. EUR i bogført værdi, med 644 mio. EUR i kontantbetaling. Da sundhedsministeriet oplyste, at dette var den sidste redning af sundhedssystemet, blev Veriteľ-agenturet nedlagt i 2006 (28)
(38)
Klageren mener, at Veriteľs betaling af 52,7 mio. EUR af SZP's gæld, hvilket beløb var højere end det, klageren selv modtog (29), udgør uberettiget forskelsbehandling i gældslettelsesprocessen. Klagerens største bekymring er imidlertid, at Veriteľ den 30. november 2005 (altså efter omlægningen) yderligere betalte ca. 28 mio. EUR af en anden gæld, som SZP havde over for den særlige præmieomfordelingskonto. Dette skete ved, at SZP overdragede præmieopkrævninger og renter til Veriteľ. SZP overdragede ca. 929 mio. SKK til Veriteľ i præmieopkrævninger og renter (heraf ca. 343 mio. SKK i renter). For dette betalte Veriteľ 840 mio. SKK (ca. 28 mio. EUR) til SZP ved at udligne selskabets gæld til den særlige præmieomfordelingskonto (30).
3.3. TILSKUDDET TIL SZP I 2006
(39)
I anden halvdel af 2006 fik SZP tildelt endnu et tilskud af sundhedsministeriet i form af en del af likvidationsbalancen for Veriteľ, der blev nedlagt i juli 2006. Ifølge klageren var tilskuddets størrelse på ca. 7,6 mio. EUR.
(40)
Klageren hævder, at dette tilskud blev ydet for at udligne SZP's gæld til udbydere af sundhedsydelser fra før 2005, selv om det ikke var klart, hvorvidt denne gæld fortsat eksisterede, da tilskuddet blev ydet.
(41)
Ifølge de slovakiske myndigheder blev de finansielle ressourcer fra Veriteľs likvidationsbalance imidlertid ikke givet til SZP, men til behandlingsfaciliteterne, som dengang var ejet af staten, til betaling af deres gæld (dvs. deres ansattes sundhedsforsikringsbidrag) til SZP. Ifølge de slovakiske myndigheder var der således ikke tale om et tilskud, men snarere om statens normale betaling af eksisterende uanfægtet gæld - ubetalte sundhedsforsikringspræmier.
3.4. KAPITALFORØGELSEN I VZP I 2010
(42)
Den 1. januar 2010 forøgede Den Slovakiske Republik via sundhedsministeriet sin aktiekapital i VZP. Aktiekapitalen blev forøget med ca. 65,1 mio. EUR.
(43)
Ifølge klageren handlede staten på denne måde for at udligne VZP's underskud, da VZP var tæt på insolvens. Klageren hævder endvidere, at staten ikke havde nogen som helst mulighed for at få et afkast på sin investering inden for en rimelig tidshorisont, navnlig ikke da Slovakiet netop havde indført en lov, som forhindrede sundhedsforsikringsselskaberne i at udlodde deres overskud.
(44)
Ifølge de slovakiske myndigheder blev denne 2010-kapitalforøgelse i VZP foretaget for at afhjælpe konsekvenserne af finanskrisen og for at hjælpe VZP med at modstå presset for at øge gældsætningen med den stigende efterspørgsel efter sundhedsydelser.
3.5. RISIKOUDLIGNINGSORDNINGEN
(45)
I vurderingens indledende fase opdagede Kommissionen også, at finansieringen af sundhedsforsikringsselskaberne i Den Slovakiske Republik omfatter en pooling- og risikojusteringsmekanisme - en såkaldt risikoudligningsordning.
(46)
Risikoudligningsordningen (31) finder fuld anvendelse på alle sundhedsforsikringsselskaber, der udbyder obligatorisk sygesikring i Den Slovakiske Republik. Mens sundhedsforsikringsselskaberne opkræver bidragene til den obligatoriske sygesikring direkte ved arbejdsgiverne, de selvstændige, de personer, der selv betaler (frivilligt arbejdsløse), staten og udbyttebetalerne, er fordelingen af indtægter og udgifter blandt sundhedsforsikringsselskaberne ulige som følge af de forsikrede befolkningsgruppers varierende sammensætning. For at lette den finansielle byrde på sundhedsforsikringsselskaberne med en højrisikoportefølje og mindske mulighederne for risikoudvælgelse omfordeles bidragene mellem de sundhedsforsikringsselskaber, der anvender risikoudligningsordningen, ved anvendelse af en af sundhedstilsynsmyndigheden opstillet beregningsmetode (32). De parametre, der anvendes i risikoudligningsordningen, er de forsikredes alder, køn og - siden 2010 - økonomiske aktivitet.
(47)
De slovakiske myndigheder opfatter ikke risikoudligningsordningen som en form for statsstøtte, men snarere som en omfordeling af midlerne i henhold til ordningens gældende kriterier for forsikrede, dvs. der er tale om solidaritet mellem forsikrede og altså ikke om statsstøtte.
3.6. OVERFØRSLEN AF KUNDEPORTEFØLJER TIL SZP OG VZP
(48)
En anden foranstaltning, som Kommissionen fik kendskab til under den indledende vurdering, er gennemførelsen af adskillige direkte overførsler ved statens mellemkomst af kundeporteføljer til SZP og VZP fra andre sundhedsforsikringsselskaber (navnlig fra selskabet Družstevná zdravotná poisťovňa til VZP og fra selskabet Európská zdravotná poisťovňa til SZP), som blev afviklet over tid.
(49)
Ifølge Dôvera blev EZP's kundeportefølje overført direkte til SZP, selv om der var andre interesserede aktører på markedet, og rammerne og betingelserne for denne overførsel var uklare.
(50)
Den Slovakiske Republik hævder, at sundhedstilsynsmyndighedens beslutning om uden videre at overføre EZP's kundeportefølje til SZP er i overensstemmelse med bestemmelserne i lov nr. 581/2004 og respekterer den forsikredes ret til at vælge et sundhedsforsikringsselskab. De slovakiske myndigheder påstår, at andre forsikringsselskaber havde udtrykt interesse for denne kundeportefølje, men på betingelser, der ville have forlænget afviklingsprocessen unødigt. Derudover bibragte overførslen af kundeporteføljer til VZP og SZP ifølge de slovakiske myndigheder ikke modtagerne nogen fordel, da overførslen af kundeporteføljer vedrørte alle de afviklede selskabers tilgodehavender og al deres gæld.
4. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(51)
I sin indledningsafgørelse udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt den pågældende aktivitet var økonomisk eller ikkeøkonomisk, og den oplyste, at SZP/VZP og andre selskaber, som leverer sundhedsforsikringsydelser inden for det obligatoriske system i Den Slovakiske Republik, i lyset af sagens særlige karakter kan have udøvet en økonomisk aktivitet fra og med den 1. januar 2005. Kommissionen fandt, at blandingen af økonomiske og ikkeøkonomiske træk i det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet gjorde det nødvendigt at gennemføre en dybdegående analyse af de forskellige elementer og deres respektive betydning for ordningen, således at det kunne slås fast, om aktiviteterne i den obligatoriske sygesikring på netop den måde, som den er organiseret og gennemført på i Slovakiet, skal anses for økonomiske (fra den 1. januar 2005) eller ikkeøkonomiske.
(52)
Kommissionen oplyste endvidere, at den ikke havde tilstrækkelige oplysninger til at fastslå, hvorvidt de foranstaltninger, der blev vurderet, kunne anses for at yde SZP/VZP en selektiv fordel, såfremt aktiviteten skulle opfattes som en økonomisk aktivitet.
(53)
Kommissionen konkluderede, at den derfor på det tidspunkt ikke kunne udelukke, at der var tale om statsstøtte, og i mangel på specifikke argumenter eller klare indikationer på foranstaltningernes forenelighed med det indre marked udtrykte Kommissionen også tvivl om, hvorvidt disse foranstaltninger kunne anses for forenelige med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, eller artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten, såfremt den konkluderede, at foranstaltningerne kunne anses for statsstøtte.
(54)
I den forbindelse bemærkede Kommissionen, at den endelige konklusion med hensyn til, hvorvidt den obligatoriske sygesikring i Den Slovakiske Republik er en økonomisk eller ikkeøkonomisk aktivitet, hvorvidt statens foranstaltninger opfylder alle øvrige betingelser for, at de kan anses for statsstøtte, og hvorvidt de i så fald er forenelige med det indre marked, først kunne drages i en endelig afgørelse, som skulle vedtages efter afslutningen på den formelle undersøgelse, når alle tilgængelige oplysninger (herunder yderligere bemærkninger fra medlemsstater og tredjeparter) var indsamlet, og der var foretaget en tilbundsgående vurdering af samtlige oplysninger.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(55)
Kommissionen modtog følgende bemærkninger fra interesserede parter:
5.1. DÔVERA
(56)
Som svar på indledningsafgørelsen fremsendte klageren Dôvera yderligere oplysninger om sundhedsforsikringssystemet og supplerende argumenter med henblik på bl.a. at underbygge selskabets påstand om, at SZP/VZP er virksomheder underlagt konkurrencelovgivningen, som har nydt godt af uforenelig statsstøtte.
(57)
Dôvera påpeger, at SZP/VZP konkurrerer med private sundhedsforsikringsselskaber, som udbyder de samme ydelser med vinding for øje, og henviser til tidligere fremsendte oplysninger om aktivitetens økonomiske karakter og til Domstolens nyere retspraksis (33). I denne forbindelse hævder Dôvera, at flere af de oplysninger, der blev fremlagt af Den Slovakiske Republik og opført i indledningsafgørelsen som bevis på, at VZP/SZP's aktiviteter ikke var økonomiske, ikke holder ved en nærmere gennemgang. Ifølge Dôvera var målet med 2004-2005-reformen at skabe et konkurrencedygtigt marked, hvilket den slovakiske dømmende magt (dvs. den slovakiske forfatningsdomstol) og de slovakiske myndigheder selv har erkendt og bekræftet. I denne forbindelse påpeger Dôvera ligeledes, at forsikringsselskaberne konkurrerer om udbyderne af sundhedsydelser gennem selektiv kontraktindgåelse og forhandlinger om ydelsernes pris og kvalitet, og selskabet nævner endvidere markedsføringskampagner, hvor sundhedsforsikringsselskaberne forsøger at bevare og tiltrække kunder. Dôvera benægter ligeledes systemets rent sociale karakter og henviser til, at sundhedsforsikringsselskaberne kan skabe og udlodde overskud, og til, at de private investorer er villige til at investere i aktører på det slovakiske marked for obligatorisk sygesikring.
(58)
Med henvisning til de oplysninger, som Dôvera fremsendte til Kommissionen forud for indledningsafgørelsen, hævder Dôvera endvidere, at alle de i nævnte afgørelse identificerede foranstaltninger bør anses for ulovlig statsstøtte, da alle øvrige kriterier i artikel 107, stk. 1, i traktaten er opfyldt. Efter Dôveras mening kan Den Slovakiske Republik ikke anses for at have handlet som en markedsøkonomisk investor i forbindelse med SZP's kapitalforøgelse i 2006 og VZP's kapitalforøgelse i 2010. Dôvera hævder endvidere, at Den Slovakiske Republik ydede forskelsbehandling mellem SZP/VZP og de private forsikringsselskaber, idet den behandlede SZP mere fordelagtigt ved betalingen af selskabets gæld i 2003-2005, og idet den indførte to nye parametre i risikoudligningsordningen i 2009 og 2012. For så vidt angår overførslen af kundeporteføljer, fokuserer Dôveras bemærkninger på overførslen af EZP's forsikringsportefølje, da selskabet ikke har nogen oplysninger om tidligere porteføljeoverførsler til VZP. I denne forbindelse hævder Dôvera, at Kommissionen muligvis er blevet fejlinformeret af de slovakiske myndigheder om den gældende lovramme for porteføljeoverførslen.
(59)
Endelig hævder Dôvera, at de slovakiske myndigheder ikke har været i stand til at påvise, at levering af obligatorisk sygesikring er en tjenesteydelse af almen interesse, og selskabet sætter derfor spørgsmålstegn ved selve grundlaget for en analyse i henhold til Altmark-sagens retspraksis (34) og Kommissionens pakke vedrørende tjenesteydelser af almen økonomisk interesse.
5.2. SUNDHEDSFORSIKRINGSFORENINGEN
(60)
Bemærkningerne til indledningsafgørelsen fra sundhedsforsikringsforeningen, den anden privatejede konkurrent til SZP/VZP, er stort set på linje med bemærkningerne fra Dôvera, idet det hævdes, at SZP og VZP er virksomheder i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. Sundhedsforsikringsforeningen mener, at fem af de seks foranstaltninger, der er beskrevet i afsnit 3 i denne afgørelse, kan opfattes som statsstøtte og er uforenelige med det indre marked. Med hensyn til den sjette foranstaltning, risikoudligningsordningen, hævder sundhedsforsikringsforeningen, at den muligvis opfylder de betingelser, som er fastsat i Altmark-dommen vedrørende kompensation for offentlig tjeneste, eller kan være forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i traktaten, idet foreningen kræver en mere tilbundsgående undersøgelse af foranstaltningens eventuelle forskelsbehandling til fordel for risikoudligningsordningens nettomodtager, dvs. SZP/VZP.
5.3. SUNDHEDSPOLITISK INSTITUT, INEKO OG ZZP
(61)
De bemærkninger til indledningsafgørelsen, som de tre øvrige tredjeparter (sundhedspolitisk institut, INEKO og ZZP) fremsendte, understøtter i høj grad klageren Dôveras og sundhedsforsikringsforeningens holdning om, at aktiviteten er økonomisk, og at foranstaltningerne indebærer statsstøtte, idet de giver SZP/VZP en selektiv fordel, og de tre tredjeparter er overbevist om, at sundhedsforsikringsselskaber handler i et konkurrencepræget miljø (idet de bruger forskellige metoder til at tiltrække kunder), og hævder, at staten har behandlet sine statsejede sundhedsforsikringsselskaber fordelagtigt.
6. BEMÆRKNINGER TIL INDLEDNINGSAFGØRELSEN OG TIL DE YDERLIGERE OPLYSNINGER FRA DEN SLOVAKISKE REPUBLIK
(62)
Den Slovakiske Republik fremsendte sine bemærkninger til indledningsafgørelsen samt til tredjeparternes bemærkninger.
(63)
De slovakiske myndigheder fremsendte forklaringer og supplerende argumenter for at underbygge deres holdning om, at det obligatoriske sygesikringssystem ikke er underlagt konkurrencereglerne, da det ikke indebærer nogen økonomisk aktivitet. De påstår, at den obligatoriske sygesikring i Slovakiet ikke kan anses for at være økonomisk i henhold til Domstolens retspraksis (35), navnlig af følgende årsager:
a)
Systemet har et socialt formål.
b)
Systemet er baseret på solidaritet, navnlig i lyset af følgende:
i)
Obligatorisk optagelse for slovakiske indbyggere.
ii)
Alle forsikrede er garanteret de samme minimumsydelser.
iii)
Bidragene er ikke afhængige af de individuelle ydelser, da de er fastsat ved lov (ingen priskonkurrence).
iv)
Forsikringsselskaberne er risikosolidariske (risikoudligningsordningen og de fælles satser).
c)
Der findes detaljerede lovgivningsmæssige rammer, som er underlagt statens kontrol. Alle sundhedsforsikringsselskabers status, rettigheder og forpligtelser er fastsat ved lov.
(64)
Den Slovakiske Republik afviser, at det slovakiske sundhedssystem som følge af de lovgivningsmæssige ændringer i 2005 skulle være blevet et kommercielt system, og hævder, at systemet aldrig er holdt op med at være et offentligt, ikkeøkonomisk system. Slovakiet henleder endvidere opmærksomheden på, at det slovakiske sundhedsforsikringssystem er en del af den sociale sikringsordning, og henviser til medlemsstaternes ansvar for organisation og levering af sundhedstjenesteydelser i henhold til artikel 168, stk. 7, i traktaten.
(65)
De slovakiske myndigheder oplyser endvidere, at sundhedsforsikringsreformen ikke erstattede offentlig sundhedsforsikring med privat sundhedsforsikring, og at den ikke banede vej for, at private forsikringsselskaber kunne dække en risiko, der var omfattet af den lovbestemte sociale sikringsordning. Ifølge Slovakiet var hovedformålet med reformen af sundhedssektoren at opstille nøjagtige regler for håndteringen af finansielle ressourcer, som blev afsat til sundhedsformål, og omorganiseringen pr. 30. september 2005 af alle eksisterende sygekasser til aktieselskaber med klart definerede regnskabsregler syntes at være en hensigtsmæssig måde at opstille disse regler på. De slovakiske myndigheder mener, at alle sundhedsforsikringsselskaber i Slovakiet forvalter offentlige midler, som de får tildelt inden for det offentlige sundhedsforsikringssystem.
(66)
Ifølge de slovakiske myndigheder kan det forhold, at det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet giver begrænset plads til kvalitetskonkurrence, ses som et element, der opfordrer sundhedsforsikringsselskaberne til at operere økonomisk i henhold til principperne om forsvarlig forvaltning for at opretholde et velfungerende system, men ikke som et element, der kan påvirke den ikkeøkonomiske karakter af sundhedsforsikringssystemet som helhed.
(67)
De slovakiske myndigheder forklarer ligeledes, at de midler, der opkræves og omfordeles via sundhedsforsikringsselskaberne inden for det offentlige sundhedsforsikringssystem i Slovakiet, er summen af offentlige sundhedsforsikringsbidrag, som er obligatoriske i henhold til loven, og som dermed udgør en del af Slovakiets offentlige finanser. Alle sundhedsforsikringsselskaber har derfor til opgave at forvalte offentlige midler opkrævet fra offentligheden i overensstemmelse med gældende lovbestemmelser med henblik på midlernes anvendelse til dækning af sundhedsydelser.
(68)
For yderligere at understøtte deres påstand minder de slovakiske myndigheder endvidere om, at selv efter at forbuddet mod overskudsudlodning blev ophævet i 2011, gav den ændrede lov nr. 250/2011 kun sundhedsforsikringsselskaberne mulighed for at skabe overskud under nøjagtigt angivne forhold, dvs.:
a)
indførelse af skat på sundhedsforsikringsselskabers overskud
b)
obligatorisk anvendelse af overskud til oprettelse af en reservefond på op til 20 % af den indbetalte selskabskapital (reservefonden må kun anvendes til at dække tab i det pågældende sundhedsforsikringsselskab)
c)
obligatorisk oprettelse af forsikringsmæssige hensættelser til dækning af planlagte sundhedsydelser for forsikrede på ventelister (hvilket betyder, at sundhedsforsikringsselskaberne ikke kan skabe overskud på bekostning af deres kunder ved at sætte dem på ventelister i stedet for omgående at dække deres sundhedsydelser. Dette er afgørende for overholdelsen af almindeligt anerkendte regnskabsstandarder inden for offentlig sundhedsforsikring).
(69)
I denne forbindelse forklarer de slovakiske myndigheder, at da VZP indberettede et overskud, oprettede selskabet en sundhedsydelsesfond til dækning af anvendelsen af sundhedsydelser og finansiering af særligt omkostningskrævende sundhedsydelser, som er omfattet af den offentlige sundhedsforsikring. Derudover blev en del af VZP's overskud i de år, hvor selskabet indberettede et overskud, afsat til den lovbestemte reservefond, som efterfølgende blev anvendt til at reducere tab. Derfor er der ifølge de slovakiske myndigheder aldrig blevet udbetalt noget overskud fra et statsejet sundhedsforsikringsselskab til aktionærerne.
(70)
I denne forbindelse peger Den Slovakiske Republik endvidere på en yderligere restriktion, som sundhedsforsikringsselskaberne er underlagt, idet de kun kan låne midler i henhold til lov nr. 523/2004 om budgetregler for den offentlige forvaltning med sundhedstilsynsmyndighedens forudgående godkendelse.
(71)
For yderligere at understøtte deres påstand om, at levering af obligatorisk sygesikring ikke falder ind under konkurrencereglerne, henleder myndighederne desuden opmærksomheden på en undersøgelse fra 2009 foretaget af det slovakiske monopoltilsyn, som påviste, at sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter udøves inden for et system, som er kendetegnet ved en høj grad af solidaritet, hvor sundhedsydelserne leveres gratis, og hvor de væsentligste elementer af disse aktiviteter reguleres af staten, og at de aktiviteter, som sundhedsforsikringsselskaberne udøver ved leveringen af offentlig sundhedsforsikring, dermed ikke kan opfattes som økonomiske aktiviteter, hvilket begrænser konkurrencen. Ifølge monopoltilsynet finder den slovakiske konkurrencelov således ikke anvendelse på sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter, der udføres som led i leveringen af offentlig sundhedsforsikring (36).
(72)
De slovakiske myndigheder forklarer ligeledes, at forfatningsdomstolen i 2011 erklærede, at forbuddet mod overskudsudlodning fra 2007 var forfatningsstridigt, da det krænkede ejendomsrettighederne i den slovakiske forfatning, men at den ikke var enig i, at loven om sundhedsforsikringsselskaber indskrænkede de markedsøkonomiske principper. De påpeger ligeledes, at forfatningsdomstolen i denne henseende bemærkede, at lovgivningen om sundhedsforsikring, som udelukker eller i væsentlig grad begrænser de markedsøkonomiske værktøjers virkning og dermed konkurrencen, er forfatningsmæssigt acceptabel.
(73)
Ud over deres påstand om, at levering af obligatorisk sygesikring i Slovakiet falder uden for konkurrencereglernes anvendelsesområde, påstår de slovakiske myndigheder, at foranstaltningerne ikke opfylder de øvrige statsstøtteelementer i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. De hævder i denne forbindelse, at kapitalforøgelserne i 2006 og 2009 ikke var statsstøtte, da de var i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske investor. De afviser yderligere, at der fandt uretmæssig forskelsbehandling sted i forbindelse med Veriteľs betaling af gæld, og fastholder, at VZP ikke modtog noget tilskud i 2006, men at der var tale om statens normale betaling af eksisterende uanfægtet gæld. De slovakiske myndigheder fremlægger yderligere oplysninger om overførslerne af kundeporteføljer fra DZP til VZP og fra EZP til SZP og påstår, at heller ikke disse overførsler gav SZP/VZP nogen selektiv fordel i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten. Endelig fremlægger de yderligere oplysninger om risikoudligningsordningen og forklarer navnlig, hvordan bidragene blev omfordelt (på måneds- og årsbasis) i perioden 2006-2012, og de hævder, at denne foranstaltning heller ikke kan anses for statsstøtte, da den udligner de risici, der er forbundet med systemet som følge af de fælles bidragssatser for alle grupper af forsikrede trods deres varierende risikoprofil.
(74)
I de slovakiske myndigheders bemærkninger til indledningsafgørelsen forsvarede de først og fremmest den holdning, at SZP/VZP ikke er virksomheder, da de ikke udøver nogen økonomisk aktivitet, og at foranstaltningerne er i overensstemmelse med princippet om den markedsøkonomiske investor og ikke giver SZP/VZP nogen fordel og altså ikke kan anses for statsstøtte. De fandt det derfor ikke nødvendigt at fremsætte argumenter om de påståede støtteforanstaltningers forenelighed.
7. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
(75)
Det bestemmes i traktatens artikel 107, stk. 1, at statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, er uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(76)
I henhold til den bestemmelse finder statsstøttereglerne kun anvendelse, når modtageren af støtten er en virksomhed. I EU-Domstolens retspraksis defineres begrebet »virksomhed« i forbindelse med traktatens artikel 107, stk. 1, som enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (37). Klassificeringen af en bestemt enhed som en virksomhed afhænger derfor helt af, om dens aktiviteter er økonomiske eller ikkeøkonomiske.
(77)
Som nævnt i indledningsafgørelsen afhænger spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne til fordel for SZP/VZP anses for statsstøtte, derfor i første omgang af, hvorvidt og i hvilket omfang SZP/VZP handler som virksomheder, når de opererer inden for det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet, og derfor kan opfattes som udøvende en økonomisk aktivitet i henhold til retspraksis.
(78)
Ifølge Domstolen er en økonomisk aktivitet en aktivitet, der består i at udbyde varer og/eller tjenesteydelser på et givet marked (38). I denne forbindelse kan spørgsmålet om, hvorvidt der findes et marked for visse tjenesteydelser, afhænge af den måde, hvorpå disse tjenesteydelser organiseres og udføres i den pågældende medlemsstat (39). Statsstøttereglerne finder udelukkende anvendelse, når en bestemt aktivitet udøves i et markedsmiljø. En og samme tjenesteydelses økonomiske karakter kan derfor variere fra medlemsstat til medlemsstat. Derudover kan en bestemt tjenesteydelse som følge af politiske valg eller den økonomiske udvikling klassificeres forskelligt over tid. Det, der ikke er en markedsaktivitet i dag, kan blive en markedsaktivitet på et senere tidspunkt, og omvendt (40).
(79)
I forbindelse med levering af sundhedsydelser afhænger spørgsmålet om, hvorvidt sundhedssystemerne skal karakteriseres som omfattende en økonomisk aktivitet, af deres politiske og økonomiske karakter og af, hvordan de er tilrettelagt og struktureret i den pågældende medlemsstat. I EU-Domstolens retspraksis sondres der overordnet set mellem ordninger, der er baseret på princippet om solidaritet, og ordninger af økonomisk karakter (41).
(80)
EU-Domstolen bruger en række kriterier til at fastslå, om en social sikringsordning er baseret på solidaritet og således ikke omfatter en økonomisk aktivitet. En række faktorer kan være relevante i den henseende: i) er tilslutning til ordningen obligatorisk (42), ii) forfølger ordningen et rent socialt formål (43), iii) drives ordningen med vinding for øje (44), iv) er ydelserne uafhængige af de beløb, der er betalt i bidrag (45), v) er størrelsen af de udbetalte ydelser ikke nødvendigvis proportional med forsikredes indkomst (46), og vi) er ordningen undergivet statskontrol (47).
(81)
I modsætning til solidaritetsbaserede ordninger er ordninger af økonomisk karakter normalt karakteriseret ved: i) frivillig tilslutning (48), ii) kapitaliseringsprincippet (ydelserne afhænger af de betalte bidrag og ordningens økonomiske resultater) (49), iii) ordningen drives med vinding for øje (50), og iv) ydelser, som supplerer ydelserne i henhold til grundordningen (51).
(82)
Nogle ordninger kombinerer træk fra begge kategorier (solidaritetsbaserede ordninger og ordninger af økonomisk karakter) (52). I sådanne tilfælde skal Kommissionen for at afgøre, hvorvidt en bestemt ordning er økonomisk eller ikkeøkonomisk, undersøge tilstedeværelsen af de forskellige aspekter i de to foregående betragtninger og afveje deres respektive betydning i den pågældende ordning (53).
(83)
Den endelige bestemmelse af, hvorvidt levering af obligatoriske sygesikringsydelser i Den Slovakiske Republik er en økonomisk eller ikkeøkonomisk aktivitet, kræver en dybdegående analyse af netop den måde, som aktiviteten er organiseret og gennemført på i den pågældende medlemsstat, og bestemmelsen er derfor specifik for det obligatoriske sygesikringssystem i Slovakiet. Kommissionen vil på grundlag af disse generelle bemærkninger vurdere, hvorvidt de anfægtede foranstaltninger, der påstås gennemført til fordel for SZP/VZP, kan anses for statsstøtte på linje med foranstaltninger gennemført til fordel for en virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(84)
En række indikatorer peger på, at det slovakiske sundhedsforsikringssystem er ikkeøkonomisk, især dets sociale funktioner og formål, som indtager en vigtig plads i driften af systemet, og det forhold, at solidaritetsprincippet er systemets omdrejningspunkt.
(85)
For det første er det et lovkrav, at størstedelen af den slovakiske befolkning deltager i det offentlige sundhedsforsikringsprogram, og de sundhedsydelser, der er omfattet af den obligatoriske sygesikring, leveres, uanset hvor stort et bidrag den forsikrede har indbetalt. En forsikret har ret til frit at vælge et sundhedsforsikringsselskab, og i henhold til pligten til fri optagelse kan sundhedsforsikringsselskaberne ikke nægte at forsikre en person på grund af personens alder, sundhedstilstand eller sygdomsrisici (54).
(86)
For det andet er den obligatoriske slovakiske sygesikring baseret på bidrag, som er fastsat ved lov, og som står i forhold til den forsikredes indkomst og ikke i forhold til den forsikrede risiko (alder, sundhedstilstand, sygdomsrisici). Derudover er der ikke nogen direkte forbindelse mellem størrelsen af de bidrag, en person indbetaler til ordningen, og værdien af de ydelser, som personen modtager fra ordningen. Det betyder, at forsikringsselskaberne ikke har mulighed for at påvirke hverken bidragenes størrelse eller den minimumsdækning, som de forsikrede er berettiget til, eftersom alt dette er fastsat ved national lovgivning.
(87)
For det tredje er det fastsat ved lov, at alle forsikrede skal modtage det samme grundlæggende ydelsesniveau, som er meget højt, eftersom det dækker stort set alle sundhedsprocedurer i Den Slovakiske Republik, hvilket betyder, at praktisk taget alle sundhedsydelser leveres under det obligatoriske sygesikringssystem (55). Den slovakiske risikoudligningsordning sikrer, at forsikringsrisiciene fordeles, og styrker dermed yderligere solidariteten. Derudover er det slovakiske system baseret på princippet om fælles satser, hvilket betyder, at forsikringsselskaberne ikke kan differentiere forsikringspræmierne alt efter forsikringsrisikoen. De forsikringsselskaber, hvis kundeportefølje udviser en demografisk profil, som er forbundet med en højere risiko, modtager delvis kompensation herfor via risikoudligningsordningen, som omfordeler penge fra de forsikringsselskaber, der udbetaler mindre end ydelsesgennemsnittet, til dem, der udbetaler mere end ydelsesgennemsnittet til de forsikrede (56).
(88)
Endelig minder Kommissionen ud over alle ovenstående sociale og solidariske træk om, at den slovakiske obligatoriske sygesikring er organiseret og gennemført i henhold til en klar lovgivningsmæssig ramme, idet alle sundhedsforsikringsselskabers status, rettigheder og forpligtelser er fastsat ved lovbestemmelser, som opstiller detaljerede betingelser herfor, og de er underlagt streng statslig kontrol (57).
(89)
På grundlag af disse oplysninger konkluderer Kommissionen, at det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem er ikkeøkonomisk, så SZP/VZP kan ikke opfattes som en virksomhed i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten (58).
(90)
Kommissionen erkender, at visse træk i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem kan pege i retning af, at de i systemet udøvede aktiviteter er af økonomisk art: i) tilstedeværelsen af flere forsikringsaktører (offentlige og private) på det slovakiske marked for obligatorisk sygesikring, ii) en vis grad af konkurrence mellem disse sundhedsforsikringsselskaber, som udøver iii) en aktivitet med vinding for øje, og iv) det forhold, at aktiviteten af den slovakiske forfatningsdomstol blev opfattet som værende åben for konkurrence. Ikke desto mindre mener Kommissionen ikke, at disse træk sår tvivl om dens konklusion, som er, at obligatorisk sygesikring i Slovakiet er en ikkeøkonomisk aktivitet.
(91)
For det første bemærker Kommissionen, at det forhold, at der er flere (offentlige og private) aktører på markedet for obligatorisk sygesikring, ikke i sig selv er ensbetydende med, at aktørernes aktiviteter er økonomiske, i et system, hvor de sociale funktioner og formål indtager en vigtig plads, hvor solidaritetsprincippet er omdrejningspunktet for systemets drift, og hvor statens kontrol er streng (betragtning 85-87). En sådan fortolkning ville tillægge de organisatoriske ordninger, som en medlemsstat har valgt for driften af en del af dens sociale sikringssystem, uforholdsmæssig stor vægt i forhold til det pågældende systems egentlige indhold. (59)
(92)
For det andet fremgår det af Domstolens retspraksis, at selv om der er plads til konkurrence inden for sundhedsforsikringssystemet, og der rent faktisk finder konkurrence sted, også når dette er bevidst fra lovgiverens side og bekræftet af domstolene, er den pågældende aktivitet ikke nødvendigvis af økonomisk art. Domstolen har gjort det klart, at for at fastslå, hvorvidt aktiviteterne i et lovbestemt sundhedsforsikringssystem, der ligesom det slovakiske system giver en vis frihed med hensyn til konkurrence, er økonomiske eller ikkeøkonomiske, er arten og graden af denne konkurrence, de forhold, under hvilke konkurrencen finder sted, samt tilstedeværelsen og vægten af de øvrige relevante faktorer afgørende (60). I det foreliggende tilfælde er den form for konkurrence, der er mest interessant for forbrugerne - priskonkurrence med hensyn til bidragenes størrelse - udelukket, da de slovakiske sundhedsforsikringsselskaber ikke kan ændre bidragenes størrelse, som er fastsat ved lov. Derudover er pladsen til kvalitetskonkurrence ret begrænset, eftersom det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem omfatter en meget bred vifte af lovbestemte ydelser, som er de samme for alle forsikrede, hvilket kun giver forsikringsselskaberne meget få muligheder for at konkurrere om kunderne ved at tilbyde supplerende (gratis) ydelser. Sundhedsforsikringsselskaberne har således ikke mulighed for at påvirke de lovpligtige ydelser og konkurrerer derfor ikke indbyrdes med henblik på leveringen af de obligatoriske lovbestemte ydelser i sundhedssektoren, som udgør deres væsentligste funktion.
(93)
For det tredje mener Kommissionen ikke, at den obligatoriske sygesikrings ikkeøkonomiske aktivitet påvirkes af, at sundhedsforsikringsselskaberne indgiver sig på kvalitetskonkurrence og konkurrence med hensyn til indkøbseffektivitet ved at købe sundhedsydelser og tilhørende ydelser af høj kvalitet fra udbydere til konkurrencedygtige priser. På denne måde erhverver forsikringsselskaberne sig gennem en aktivitet, der kan adskilles fra deres kontrakter med de forsikrede under den obligatoriske sygesikring, de forsyninger, der er nødvendige for at varetage deres rolle i det pågældende system. Det fremgår af Domstolens retspraksis, at hvis det obligatoriske sygesikringssystem som følge af dets iboende træk er af ikkeøkonomisk art, er aktiviteten med at indkøbe forsyninger, der er nødvendige for at drive dette system, også af ikkeøkonomisk art (61).
(94)
For det fjerde ændrer den kendsgerning, at bestemmelserne om obligatorisk sygesikring i Slovakiet giver sundhedsforsikringsselskaberne mulighed for at skabe og udlodde overskud til deres aktionærer, ikke på deres aktiviteters ikkeøkonomiske art, da de udøves i et system, hvor alle ovennævnte træk, som påviser systemets ikkeøkonomiske art, er fremtrædende. Det, at sundhedsforsikringsselskaberne er berettiget til at skabe og udlodde overskud, er ikke i sig selv nok til at tilsidesætte systemets fremtrædende sociale funktioner og formål, solidaritetsprincippets centrale rolle i systemet og den stramme statsregulering og strenge statslige kontrol, som systemet er underlagt. Med hensyn til statsreguleringen minder Kommissionen om, at muligheden for at skabe, anvende og udlodde overskud er reguleret og begrænset af retlige forpligtelser, som staten har pålagt de slovakiske forsikringsselskaber, og som har til formål at sikre den obligatoriske sygesikrings levedygtighed og kontinuitet med alle dens fremtrædende sociale og solidaritetsrelaterede formål (62). Friheden til at skabe, anvende og udlodde overskud er derfor væsentligt mere indskrænket på markedet for obligatorisk sygesikring i Slovakiet end på almindelige handelsmarkeder og underlagt opnåelsen af sociale og solidaritetsrelaterede formål.
(95)
Det betyder, at som følge af det begrænsede omfang af den konkurrence, der blev indført i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem (dvs. kun begrænset kvalitetskonkurrence og ingen priskonkurrence overhovedet), og restriktionerne på den måde, hvorpå overskuddet kan skabes og anvendes, sætter de konkurrenceelementer og overskudsorienterede faktorer, der findes i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem, ikke spørgsmålstegn ved de fremtrædende sociale, solidaritetsrelaterede og lovgivningsmæssige træk, der viser, at sundhedsforsikringsselskabernes aktiviteter er af ikkeøkonomisk art. Konkurrenceelementerne og de overskudsorienterede faktorer i det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem bør snarere opfattes som forfølgende det vigtigste formål, nemlig at opfordre forsikringsselskaberne til at operere i overensstemmelse med principperne om forsvarlig forvaltning, hvilket tilgodeser et velfungerende socialt sikringssystem, og dermed bidrage til at sikre, at systemets sociale og solidaritetsrelaterede formål opnås (63).
(96)
Endelig mener Kommissionen ikke, at den kendsgerning, at den slovakiske forfatningsdomstol (i forbindelse med dens undersøgelse af en eventuel krænkelse af den forfatningsbeskyttede ret til at drive egen virksomhed i Slovakiet) opfattede det slovakiske obligatoriske sygesikringssystem som værende »omfattet af konkurrencesfæren« betyder, at systemet omfatter aktiviteter af økonomisk art i henhold til statsstøttereglerne. Faktisk skulle den slovakiske forfatningsdomstol i den pågældende sag undersøge, hvorvidt det lovgivningsmæssige forbud fra 2007 mod sundhedsforsikringsselskabernes udlodning af overskud var foreneligt med den slovakiske forfatning (krænkelse af ejendomsretten, beskyttelse af ejendom og retten til at drive egen virksomhed) og med artikel 18, 49, 54 og 63 i traktaten. Den slovakiske forfatningsdomstol fastslog, at dette forbud var i strid med den slovakiske forfatning, og at der derfor ikke var nogen grund til at gennemgå de væsentligste elementer af reglerne om EU's indre marked og træffe afgørelse om den eventuelle krænkelse heraf.
(97)
På baggrund heraf og under hensyntagen til denne sags særpræg og tilstedeværelsen og afvejningen af de relevante faktorer kan aktiviteterne i den obligatoriske sygesikring, således som den er organiseret og gennemført i Slovakiet, ikke anses for økonomiske aktiviteter.
(98)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at SZP/VZP som modtagere af de anfægtede foranstaltninger ikke kan opfattes som virksomheder i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten, og at disse foranstaltninger således ikke kan sidestilles med statsstøtte i medfør af denne bestemmelse.
(99)
Det er derfor ikke nødvendigt at gennemgå de øvrige betingelser for, at der kan være tale om statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, eller at undersøge de anfægtede foranstaltningers forenelighed.
8. KONKLUSION
(100)
I lyset af ovenstående betragtninger konkluderer Kommissionen, at de anfægtede foranstaltninger ikke udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Følgende foranstaltninger, som Den Slovakiske Republik har iværksat til fordel for Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) og/eller Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP), udgør ikke statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten:
a)
kapitalforøgelsen i SZP på 450 mio. SKK foretaget mellem den 28. november 2005 og den 18. januar 2006
b)
Veritel 'a. s.' betaling af SZP's gæld fra 2003 til 2006
c)
tilskuddet til SZP fra sundhedsministeriet i 2006
d)
kapitalforøgelsen i VZP på 65,1 mio. EUR den 1. januar 2010
e)
risikoudligningsordningen, som blev oprettet ved del 3 i lov nr. 580/2004, og
f)
overførslen af kundeporteføljer fra afviklede sundhedsforsikringsselskaber, særlig fra selskabet Družstevná zdravotná poisťovňa til VZP og fra selskabet Európská zdravotná poisťovňa til SZP.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Den Slovakiske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 15. oktober 2014.
BESCHLUSS (EU) 2015/248 DER KOMMISSION
vom 15. Oktober 2014
über die Maßnahmen SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) der Slowakischen Republik zugunsten von Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) und Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 7277)
(Nur der slowakische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (nachstehend „AEUV“), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Artikeln (1),
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Am 2. April 2007 ging bei der Kommission eine Beschwerde des privaten slowakischen Krankenversicherungsunternehmens Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. („Dôvera“ oder „der Beschwerdeführer“) ein. Gegenstand der Beschwerde war eine mutmaßliche staatliche Beihilfe für den staatseigenen Krankenversicherer Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) in Form der Erhöhung seines Grundkapitals um 450 Mio. SKK (etwa 15 Mio. EUR) am 26. Januar 2006.
(2)
An die Slowakische Republik versandte die Kommission am 21. August 2009 ein Auskunftsersuchen. Nach einer Fristverlängerung für die Beantwortung übermittelte die Slowakische Republik mit Schreiben vom 24. September 2009 die erbetenen Auskünfte.
(3)
Mit Schreiben vom 26. Februar 2010 ersuchte die Kommission die Slowakische Republik um weitere Auskünfte über diese Kapitalzuführung und um Erläuterungen zum Risikoausgleichsmechanismus (Risk Equalisation Scheme, RES), einer weiteren Maßnahme, die möglicherweise als staatliche Beihilfe einzustufen sei. Mit Schreiben vom 25. März 2010 beantragte die Slowakische Republik eine Verlängerung der Frist für die Beantwortung dieses Ersuchens, der die Kommission mit Schreiben vom 31. März 2010 stattgab. Nachdem die Kommission die Slowakische Republik am 16. Juni 2010 an die Übermittlung der Auskünfte erinnert hatte, ging die Slowakei mit Schreiben vom 9. Juli 2010 auf das Auskunftsersuchen ein. Wie von der Kommission in ihrem Schreiben vom 4. November 2010 angefordert, übermittelte die Slowakische Republik am 3. Dezember 2010 eine nichtvertrauliche Fassung dieser Antwort.
(4)
Am 1. Januar 2010 wurde SZP mit dem anderen staatseigenen slowakischen Krankenversicherer Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VZP“) verschmolzen. Von 1998 bis mindestens 2005 wurden diesen beiden staatseigenen Aktiengesellschaften die Portfolios anderer Krankenversicherungsunternehmen übertragen.
(5)
Bei zwei Zusammenkünften zwischen der Kommission und Dôvera am 10. Oktober 2010 und 15. März 2011 wurden der Gegenstand der Beschwerde und die Funktionsweise des Krankenversicherungssektors in der Slowakei erörtert. Mit Schreiben vom 15. Juli 2011 übermittelte Dôvera zusätzliche Informationen zum Krankenversicherungssektor in der Slowakei und erweiterte den Umfang seiner Beschwerde um drei neue mutmaßliche Beihilfen zugunsten von SZP und VZP: i) Tilgung der Schulden der SZP durch das staatseigene Unternehmen Veriteľ in den Jahren 2004 und 2005 in zwei Tranchen von 52,7 bzw. 28 Mio. EUR, ii) Gewährung eines Zuschusses für die SZP in Höhe von 7,6 Mio. EUR durch das Gesundheitsministerium im Jahr 2006 und iii) staatlich finanzierte Kapitalerhöhung der VZP zum 1. Januar 2010 in Höhe von 65,1 Mio. EUR. Daraufhin forderte die Kommission die Slowakische Republik auf, zu der erweiterten Beschwerde mit den darin enthaltenen neuen Vorwürfen Stellung zu nehmen. Nach einer Fristverlängerung für die Beantwortung übermittelte die Slowakische Republik ihre Stellungnahme mit Schreiben vom 11. November 2011.
(6)
Nach einem Treffen mit den Dienststellen der Kommission am 15. Dezember 2011 übermittelte Dôvera mit Schreiben vom 16. Januar 2012 weitere Informationen über den Krankenversicherungssektor des Landes.
(7)
Mit Schreiben vom 2. Juli 2013 setzte die Kommission die Slowakische Republik von ihrem Beschluss in Kenntnis, das förmliche Prüfverfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags zu eröffnen (im Folgenden „Eröffnungsbeschluss“). Der Eröffnungsbeschluss wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) mit der Aufforderung an die Beteiligten veröffentlicht, Stellung zu nehmen.
(8)
Mit Schreiben vom 24. Juli 2013 beantragte die Slowakische Republik eine Verlängerung der Frist für die Übermittlung ihrer Stellungnahme zum Eröffnungsbeschluss, die von der Kommission mit Schreiben vom 30. Juli 2013 gewährt wurde. Mit Schreiben vom 27. August 2013 übermittelte die Slowakische Republik ihre Anmerkungen zum Eröffnungsbeschluss.
(9)
Bei der Kommission gingen von fünf Beteiligten Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss ein: vom Institut für Wirtschafts- und Sozialreformen (INEKO) mit Schreiben vom 15. Oktober 2013, von Union zdravotná poisťovňa, a. s. („Union-Krankenversicherung“) mit Schreiben vom 25. Oktober 2013, vom Institut für Gesundheitspolitik („IGP“) mit Schreiben vom 28. Oktober 2013, vom Združenie zdravotných poisťovní SR („ZZP“, Verband der Krankenversicherungsunternehmen in der Slowakei) mit Schreiben vom 28. Oktober 2013 und von Dôvera mit Schreiben vom 11. November 2013.
(10)
Diese Stellungnahmen wurden mit Schreiben vom 20. November und 20. Dezember 2013 an die Slowakische Republik weitergeleitet. Am 20. Dezember 2013 beantragte die Slowakische Republik eine Verlängerung der Frist für die Antwort auf diese Stellungnahmen bis zum 31. Januar 2014, die von der Kommission am gleichen Tag gewährt wurde. Mit Schreiben vom 29. Januar 2014 antwortete die Slowakei auf die von Dritten abgegebenen Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss.
(11)
Am 2. April 2014 fand ein Treffen zwischen den Kommissionsdienststellen und der Slowakischen Republik statt.
(12)
Am 11. April und am 25. August 2014 übermittelte die Kommission zusätzliche Auskunftsersuchen, auf die die Slowakei mit Schreiben vom 15. Mai 2014 bzw. 27. August 2014 antwortete.
2. HINTERGRUND
2.1. DIE ENTWICKLUNG DER GESETZLICHEN KRANKENVERSICHERUNG IN DER SLOWAKEI
(13)
Im Jahr 1994 erfolgte in der Slowakei die Umstellung von einem einheitlichen staatlichen Versicherungssystem auf ein pluralistisches Modell, in dem sowohl öffentliche als auch private Einrichtungen tätig sein können. Im Rahmen einer umfassenden Reform mit den Gesetzen Nr. 581/2004 und 580/2004, die am 1. Januar 2005 in Kraft traten („Reform von 2005“) wurden die Vorschriften über die Umverteilung der eingenommenen Krankenversicherungsbeiträge abgewandelt, und es erfolgte eine Änderung der Rechtsform sämtlicher (staatlicher wie privater) Versicherungsunternehmen von juristischen Personen „sui generis“ zu Gesellschaften mit der Rechtsform einer Aktiengesellschaft (d. h. zu gewinnorientierten, privatrechtlichen Kapitalgesellschaften). Es wurde eine unabhängige Regulierungsbehörde, die Slowakische Aufsichtsbehörde für das Gesundheitswesen („AfG“), eingerichtet, die Betriebszulassungen erteilt und die Einhaltung der geltenden Bestimmungen durch die Versicherungsunternehmen überwacht. Im Wesentlichen sollten diese Reformen dazu dienen, die effiziente Nutzung verfügbarer Ressourcen zu verbessern und die Qualität der gesundheitlichen Versorgung zu erhöhen (3).
(14)
In der Slowakei bieten sämtliche öffentlichen und privaten Krankenversicherungsunternehmen die gesetzliche Krankenversicherung für Personen mit Wohnsitz in der Slowakei an (4). Die Möglichkeit nach Gesetz Nr. 580/2004, auch eine individuelle Krankenversicherung als Ergänzung zu den Regelleistungen der gesetzlichen Krankenversicherung bereitzustellen, wird kaum genutzt, da die gesetzliche Versicherung bereits ein umfassendes Leistungspaket bietet (5). Darüber hinaus wurde 2005 mit einem Rechtsakt die Möglichkeit für alle Krankenversicherungsunternehmen eingeführt, eine freiwillige Krankenversicherung für die Personen bereitzustellen, die von der gesetzlichen Krankenversicherung ausgeschlossen sind (6).
(15)
Mit der Änderung des Gesetzes Nr. 581/2004 durch das Gesetz Nr. 530/2007 im Jahr 2007 wurde den im Bereich der gesetzlichen Krankenversicherung tätigen Versicherungsunternehmen mit Wirkung vom 1. Januar 2008 untersagt, Gewinne in Form von Dividenden auszuzahlen; stattdessen wurden sie verpflichtet, erwirtschaftete Überschüsse in das slowakische Gesundheitswesen zu reinvestieren. Infolgedessen durften Krankenversicherungsunternehmen ab Januar 2008 überhaupt keine Gewinne mehr ausschütten. Am 26. Januar 2011 befand jedoch der Verfassungsgerichtshof der Slowakei das Verbot der Gewinnausschüttung als unvereinbar mit mehreren Bestimmungen der slowakischen Verfassung. Im Gefolge dieses Urteils änderte die Slowakei im Juli 2011 das Gesetz Nr. 530/2007 durch das Gesetz Nr. 250/2011, um Krankenversicherern wieder zu gestatten, unter bestimmten Auflagen Gewinne aus der gesetzlichen Krankenversicherung (an ihre Anteilseigner) auszuschütten (7). Infolge dieser Gesetzesänderungen wurde von der Kommission ein Vertragsverletzungsverfahren wegen der Beschränkung der Gewinnausschüttung im Dezember 2011 eingestellt (8).
(16)
Am 31. Oktober 2012 genehmigte die Slowakei einen Projektplan für die Einrichtung eines einheitlichen nicht gewinnorientierten Systems der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik, das entweder durch freiwillige Übernahmen der privaten Krankenversicherungsunternehmen (bis 1. Januar 2014) oder durch deren Enteignung (bis 1. Juli 2014) und Gründung eines einheitlichen (staatlichen) Krankenversicherungsunternehmens eingeführt würde (9). Zum Zeitpunkt der Annahme des vorliegenden Beschlusses war noch keiner der Schritte des genannten Projektplans umgesetzt worden (10).
2.2. KRANKENVERSICHERER IN DER SLOWAKEI
(17)
Nach slowakischem Recht wird ein Krankenversicherungsunternehmen definiert als Aktiengesellschaft mit Sitz in der Slowakischen Republik, das gegründet wurde, um nach Zulassung durch die AfG eine öffentliche gesetzliche Krankenversicherung bereitzustellen.
(18)
Personen mit Wohnsitz in der Slowakei haben die Wahl, eine gesetzliche Krankenversicherung bei einem der folgenden drei Versicherer abzuschließen:
a)
bei der slowakischen staatlichen Aktiengesellschaft VZP, die am 1. Juli 2005 gegründet wurde; sie entstand durch die Umwandlung des öffentlichen Unternehmens VšZP, das gemäß Gesetz Nr. 273/1994 am 1. November 1994 als Nachfolger der Nationalen Versicherungsgesellschaft (Národná poisťovňa) der Krankenkassenverwaltung gegründet wurde; die VZP wurde am 1. Januar 2010 gemäß Gesetz Nr. 533/2009 mit der staatlichen Gesellschaft SZP verschmolzen (daher wird das gemeinsame Unternehmen im Folgenden gegebenenfalls als „SZP/VZP“ bezeichnet); alleiniger Anteilseigner von VZP ist die Slowakische Republik;
b)
bei der privaten Aktiengesellschaft Dôvera (Hauptanteilseigner ist die mitteleuropäische Finanzgruppe PENTA); Dôvera wurde am 1. Oktober 2005 gegründet und fusionierte am 31. Dezember 2009 mit Apollo, einem weiteren privaten slowakischen Krankenversicherungsunternehmen; im Jahr 2010 war das fusionierte Unternehmen der größte private Krankenversicherer in der Slowakei;
c)
bei der privaten Aktiengesellschaft Union-Krankenversicherung, gegründet am 9. März 2006 und Mitglied der Achmea-Gruppe, früher Eureko, mit Sitz in den Niederlanden.
(19)
Die folgende Tabelle zeigt die Entwicklung der Marktanteile der verschiedenen Unternehmen der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik im Zeitraum 2008-2013 (11):
Jahr
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Unternehmen
Zahl der Versicherten (in %)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: SZP wird mit VZP verschmolzen
Apollo
8,4
10,0
2010: Apollo fusioniert mit Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Alle Krankenversicherungsunternehmen sind Aktiengesellschaften, wobei laut Eigentumsregelung sowohl der staatliche als auch der private Sektor Anteilseigner sein können. Alle Krankenversicherungsunternehmen sind zur Einhaltung bestimmter Solvenzkriterien verpflichtet. Im Rahmen strenger Haushaltsbeschränkungen sind sie für Finanzierungslücken voll verantwortlich. Als private Aktiengesellschaften nach dem allgemeinen Gesellschaftsrecht verwalten Krankenversicherungsunternehmen ihren Betrieb und ihre Gesundheitskosten offenbar autonom.
(21)
Krankenversicherungsunternehmen dürfen Gewinne erzielen und erzielen diese auch (13). Die Versicherungsunternehmen in der Slowakei beziehen ihre Einnahmen aus Versicherungsbeiträgen, dem Staatshaushalt (Beiträge im Namen der Nichterwerbstätigen sowie eine Subvention zur Deckung von steigenden Kosten für Gesundheitsleistungen), Einkünften aus Immobilien, Spenden und anderen Einkünften. Gewinne können von Krankenversicherungsunternehmen beispielsweise durch Verbesserung ihres Managementsystems und durch Verhandlungen bei Vertragsabschlüssen mit Gesundheitsdienstleistern erzielt werden.
2.3. HAUPTMERKMALE DER GESETZLICHEN KRANKENVERSICHERUNG IN DER SLOWAKEI
2.3.1. Soziale Zielsetzung und öffentliches Interesse
(22)
Die gesetzliche Krankenversicherung der Slowakischen Republik verfolgt ein soziales Ziel, und zwar die Versorgung mit Gesundheitsleistungen und die Aufrechterhaltung eines tragfähigen Krankenversicherungssystems. Für die Bürger besteht das Recht auf Krankenversicherung, und Personen mit Wohnsitz in der Slowakei sind zur Versicherung verpflichtet (14). Das Recht auf kostenlose ärztliche Versorgung auf Basis der Krankenversicherung ist eine in der Verfassung verankerte Verpflichtung der Slowakischen Republik (15). Nach Angaben der Slowakischen Republik erfüllen die Krankenversicherungsunternehmen mit der im Auftrag des Staates erfolgenden Bereitstellung der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik eine in der Verfassung verankerte Verpflichtung, d. h. die Krankenversicherung für Personen mit Wohnsitz in der Slowakei durch den Betrieb des Systems der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakei. Die Slowakische Republik ist per Gesetz für die Finanzierung des Gesundheitssystems und für die Deckung von Verlusten im Gesundheitswesen verantwortlich (16). Nach § 2 des Gesetzes Nr. 580/2004 über die Krankenversicherung stellt die Bereitstellung der öffentlichen gesetzlichen Krankenversicherung eine Tätigkeit im öffentlichen Interesse dar, bei deren Betrieb öffentliche Mittel verwaltet werden.
2.3.2. Pflichtmitgliedschaft, unbeschränkte Beitrittsmöglichkeit und Einheitsprämie
(23)
Nach den Bestimmungen der Gesetze Nr. 580/2004 und Nr. 581/2004 besteht für die Mehrheit der slowakischen Bevölkerung die Pflicht zur Versicherung in der gesetzlichen Krankenversicherung (17). Die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei gilt auch für Personen, die bis 30. April 2010 gemäß Verordnung (EWG) Nr. 1408/71 des Rates (18) versichert waren und ab 1. Mai 2010 gemäß Verordnung (EG) Nr. 883/2004 des Europäischen Parlaments und des Rates versichert sind (19).
(24)
Die Versicherten haben das Recht, sich für ein Krankenversicherungsunternehmen ihrer Wahl zu entscheiden und einmal im Jahr zu wechseln. Im Rahmen der unbeschränkten Beitrittsmöglichkeit und der Einheitsprämie sind die Krankenversicherungsunternehmen in der Slowakei gesetzlich verpflichtet, jede Person mit Wohnsitz in der Slowakei, die dies wünscht, in ihre Versicherung aufzunehmen, sofern die betreffende Person die rechtlichen Voraussetzungen für die Krankenversicherung in der Slowakei erfüllt. Insbesondere dürfen Krankenversicherer niemanden aufgrund des Alters, des Gesundheitszustands oder der Krankheitsrisiken (20) ablehnen und müssen allen Personen ungeachtet dieser Faktoren eine Krankengrundversicherung zum gleichen Preis anbieten.
(25)
Durch den Risikoausgleichsmechanismus (Risk Equalisation Scheme, RES) umfasst das slowakische Krankenversicherungssystem auch einen Rechtsrahmen für eine gerechte Risikoverteilung unter den Krankenversicherungsunternehmen. Im RES (21) erhalten Krankenversicherer, die Personen mit einem höheren Risiko versichern, Mittel von Versicherern, deren Portfolio mit einem geringeren Risiko verbunden ist, und zwar durch eine monatliche und jährliche Umverteilung von Beiträgen und durch Transfers (22).
2.3.3. Leistungen und einkommensabhängige Beiträge
(26)
Die slowakische gesetzliche Krankenversicherung basiert auf einem Pflichtbeitragssystem. Die Beitragshöhe ist gesetzlich festgelegt und steht im Verhältnis zum Einkommen der Versicherten (ähnlich der Einkommenssteuer); Grundlage ist nicht das versicherte Risiko (wie z. B. Alter oder Gesundheitszustand des Versicherten). Diese Beiträge, die die Slowakische Republik den öffentlichen Mitteln zurechnet, werden erhoben: 1) von Arbeitnehmern und Arbeitgebern; 2) von selbständig Beschäftigten; 3) von freiwillig Arbeitslosen; 4) vom Staat (für die „staatlich Versicherten“, d. h. die Gruppe der überwiegend nicht Erwerbstätigen); und 5) von Dividendenzahlern.
(27)
Allen Versicherten wird das gleiche Grundleistungsniveau garantiert („Grundleistungspaket“). Zwischen der Höhe der eingezahlten Beiträge und den erhaltenen Leistungen (23) besteht kein direkter Zusammenhang. Von der gesetzlichen Krankenversicherung abgedeckte medizinische Leistungen werden unabhängig von der Beitragsentrichtung der Versicherten erbracht.
(28)
Das Grundleistungspaket der gesetzlichen Krankenversicherung deckt nahezu alle in der Slowakischen Republik vorhandenen Behandlungsverfahren ab, d. h., mit diesem Paket wird praktisch eine gesundheitliche Vollversorgung bereitgestellt. Derzeit hat mit dem Grundleistungspaket jeder Anspruch auf kostenlose Gesundheitsversorgung mit Ausnahme einiger weniger Behandlungen (z. B. Schönheitsoperationen) und Zuzahlungen für Arzneimittel und Kurbehandlungen sowie ausgewählten Leistungen der medizinischen Versorgung (z. B. Behandlung in der Notaufnahme). Das Grundleistungspaket kann per Regierungserlass (ohne parlamentarische Behandlung) eingeschränkt oder erweitert werden. Da die slowakische Verfassung jedem Bürger eine gesundheitliche Versorgung im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung entsprechend den gesetzlich festgelegten Bedingungen garantiert, haben die Versicherungsunternehmen keinen Einfluss auf den Leistungskatalog, den Leistungsumfang oder die Prämien des Grundleistungspakets, da diese per Gesetz festgesetzt werden.
(29)
Die slowakischen Krankenversicherungsunternehmen haben und nutzen die Möglichkeit, das Grundleistungspaket mit verschiedenen Zusatzleistungen ihrer Wahl zu ergänzen, also mit Leistungen, die im Basispaket nicht enthalten sind, den Versicherten aber im Rahmen dieses Gesundheitspakets der gesetzlichen Krankenversicherung unentgeltlich angeboten werden. Den vorliegenden Informationen zufolge können die Krankenversicherungsunternehmen im Rahmen der gesetzlichen Versicherung beispielsweise bestimmte ergänzende und präventive Behandlungen anbieten. Diese Zusatzleistungen unterscheiden sich von eventuell kostenpflichtig angebotenen individuellen medizinischen Leistungen der Versicherung.
2.3.4. Auswahl der Gesundheitsdienstleister und der Gesundheitsdienstleistungen
(30)
Die Krankenversicherungsunternehmen dürfen Gesundheitsdienstleister auswählen und Verträge mit Ärzten und einzelnen Krankenhäusern aushandeln. Somit beauftragen die Unternehmen einzelne Gesundheitsdienstleister; die entsprechenden Verträge werden unabhängig voneinander geschlossen, und ein bestimmter Gesundheitsdienstleister kann Verträge mit allen oder lediglich einigen Krankenversicherungsunternehmen abschließen und umgekehrt. Die Krankenversicherungsunternehmen erstatten Dienstleistungen sowohl staatlicher als auch privater Gesundheitsdienstleister.
(31)
Zur Gewährleistung der geografischen Erreichbarkeit der Gesundheitsdienstleistungen und zur Einflussnahme auf die Kapazitätsplanung ist vom Staat eine Mindestanforderung an das zu unterhaltende Netz festgelegt worden. So sind die Versicherungsunternehmen bei der Bereitstellung der gesetzlichen Krankenversicherung gesetzlich verpflichtet, Verträge mit einem Mindestnetz von Krankenhäusern abzuschließen. Dabei errichtet jedes Krankenversicherungsunternehmen ein eigenes Netz und verbessert das der Mindestanforderung unterliegende Netz durch selektive Vertragsabschlüsse mit zusätzlichen Krankenhäusern und anderen Gesundheitsdienstleistern. Somit sind die medizinischen Leistungen dieser Krankenhäuser bzw. anderer Gesundheitsdienstleister, die der gesetzlichen Krankenversicherung unterliegen, vom Krankenversicherer zugunsten der Versicherten abgedeckt. Den Krankenversicherungsunternehmen steht bei den Verhandlungen mit den Krankenhäusern über Preis und Qualität der medizinischen Leistungen für die Versicherten ein gewisser Ermessensspielraum zur Verfügung.
2.3.5. Rechtsrahmen
(32)
Das System der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik ist durch besondere Rechtsvorschriften geregelt (24). Status, Rechte und Pflichten aller Krankenversicherungsunternehmen, die die gesetzliche Krankenversicherung bereitstellen, sind laut Gesetz gleich. Krankenversicherungsunternehmen müssen mit dem Zweck der Bereitstellung der öffentlichen Krankenversicherung gegründet werden und dürfen keine anderen Tätigkeiten ausüben als in § 6 des Gesetzes Nr. 581/2004 aufgeführt. Die Tätigkeiten der Krankenversicherungsunternehmen, die das System der gesetzlichen Krankenversicherung bedienen, unterliegen der Gesamtkontrolle des Staates, ausgeübt insbesondere durch die Regulierungsbehörde AfG, die im Gesundheitssystem die Überwachungs- und Aufsichtsfunktion ausübt. Die AfG kontrolliert, ob die Krankenversicherungsunternehmen und die Gesundheitsdienstleister den Rechtsrahmen einhalten, und schreitet bei Verstößen ein.
3. ERLÄUTERUNG DER BEANSTANDETEN MASSNAHMEN
(33)
Im vorliegenden Beschluss werden die sechs nachstehend aufgeführten Maßnahmen (im Folgenden zusammen als „beanstandete Maßnahmen“ bezeichnet) untersucht (25):
3.1. DIE KAPITALERHÖHUNG DER SZP IM JAHR 2006
(34)
Mit Schreiben vom 2. April 2007 ging bei der Kommission eine Beschwerde des privaten slowakischen Krankenversicherungsunternehmens Dôvera über eine Kapitalzuführung der Slowakischen Republik zugunsten des staatseigenen Unternehmens SZP in Höhe von 450 Mio. SKK (ca. 15 Mio. EUR) ein, die zwischen dem 28. November 2005 und dem 18. Januar 2006 in drei Tranchen gewährt worden war.
(35)
Diese Kapitalerhöhung stand mit der Reform des Gesundheitswesens und der Reform der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik in den Jahren 2004 und 2005 in Verbindung. Die SZP war zum Zeitpunkt ihrer Gründung als Aktiengesellschaft im Jahr 2005 als Rechtsnachfolgerin einer öffentlichen Einrichtung (26) von Rechts wegen dazu verpflichtet, nicht nur die Vermögenswerte, sondern auch die vor 2005 angefallenen Verbindlichkeiten des ursprünglichen Versicherungsunternehmens zu übernehmen, aus deren Höhe sich eine unzureichende Solvabilität im Sinne der Anforderungen von Artikel 14 Absatz 1 des Gesetzes über Krankenversicherer (Gesetz Nr. 581/2004) ergab. Die genannten Verbindlichkeiten beliefen sich am 31. Dezember 2005 auf 467,765 Mio. SKK (etwa 15,5 Mio. EUR).
3.2. DIE TILGUNG DER SCHULDEN DER SZP DURCH VERITEĽ
(36)
Veriteľ wurde 2003 als neue staatliche Stelle für die Schuldenkonsolidierung im Gesundheitssektor eingerichtet (27) und von der slowakischen Regierung mit der Durchführung des Vorhabens der Entschuldung der Gesundheitseinrichtungen und Krankenversicherungsunternehmen beauftragt, was im Vorfeld der Umwandlung aller bestehenden Krankenkassen in Aktiengesellschaften bis zum 30. September 2005 erfolgen sollte. Das Entschuldungsverfahren wurde auf der Grundlage von Beschlüssen der slowakischen Regierung durchgeführt.
(37)
Im Zeitraum 2003-2005 hat Veriteľ im Gesundheitssektor Schulden mit einem Buchwert von mehr als 1 100 Mio. EUR durch Barzahlungen in Höhe von 644 Mio. EUR getilgt. Angesichts der Ankündigung des Gesundheitsministeriums, dass dies der letzte Rettungsplan zugunsten des Gesundheitssystems sein würde, wurde die Agentur Veriteľ im Jahr 2006 geschlossen (28).
(38)
Der Beschwerdeführer macht eine ungerechtfertigte diskriminierende Behandlung im Rahmen des Entschuldungsprozesses aufgrund der Tatsache geltend, dass Veriteľ Schulden der SZP in Höhe von 52,7 Mio. EUR getilgt und das Unternehmen damit mehr als der Beschwerdeführer selbst erhalten habe (29). Allerdings führt der Beschwerdeführer in erster Linie an, dass Veriteľ am 30. November 2005 (und damit nach der Umwandlung) zusätzlich weitere Verbindlichkeiten ablöste, die SZP in Höhe von ca. 28 Mio. EUR gegenüber dem Sonderkonto für Beitragsumverteilung hatte. Dies erfolgte, indem die SZP der Veriteľ Beitrags- und Zinsforderungen übertrug. Die SZP hat Veriteľ Beitrags- und Zinsforderungen in Höhe von etwa 929 Mio. SKK (davon Zinsen in Höhe von nahezu 343 Mio. SKK) übertragen. Im Gegenzug hat Veriteľ der SZP eine Gegenleistung von 840 Mio. SKK (etwa 28 Mio. EUR) erbracht, indem sie einen Ausgleich der Verbindlichkeiten vornahm, die seitens SZP gegenüber dem Sonderkonto für Beitragsumverteilung bestanden (30).
3.3. DER SZP-ZUSCHUSS VON 2006
(39)
In der zweiten Jahreshälfte 2006 gewährte das Gesundheitsministerium der SZP einen weiteren Zuschuss unter Verwendung eines Teils des Liquidationssaldos von Veriteľ, die im Juli 2006 aufgelöst worden war. Dem Beschwerdeführer zufolge belief sich der Zuschuss auf etwa 7,6 Mio. EUR.
(40)
Der Beschwerdeführer behauptet, dass dieser Zuschuss bereitgestellt wurde, um vor 2005 entstandene SZP-Verbindlichkeiten gegenüber Gesundheitsdienstleistern zu bereinigen, obwohl nicht klar war, ob diese Verbindlichkeiten zum Zeitpunkt der Gewährung des Zuschusses noch fortbestanden.
(41)
Nach Angaben der Slowakischen Republik wurden die Finanzmittel aus dem Liquidationssaldo von Veriteľ jedoch nicht der SZP, sondern medizinischen Einrichtungen, die sich zu diesem Zeitpunkt in Staatseigentum befanden, zur Begleichung ihrer Verbindlichkeiten (beispielsweise Krankenversicherungsbeiträge für ihre Mitarbeiter) gegenüber der SZP zur Verfügung gestellt. Nach dem Dafürhalten der Slowakischen Republik handelte es sich demzufolge nicht um Zuschüsse, sondern vielmehr um die reguläre Begleichung bestehender unbestrittener Verbindlichkeiten in Form noch nicht gezahlter Krankenversicherungsbeiträge durch den Staat.
3.4. DIE KAPITALERHÖHUNG DER VZP IM JAHR 2010
(42)
Am 1. Januar 2010 hat das Gesundheitsministerium der Slowakischen Republik das Grundkapital der VZP aufgestockt. Die Kapitalerhöhung belief sich auf ca. 65,1 Mio. EUR.
(43)
Nach Auffassung des Beschwerdeführers hat der Staat angesichts der bevorstehenden Insolvenz der VZP auf diese Weise das Einnahmendefizit der VZP ausgleichen wollen. Ferner sei der Staat von keinerlei Aussicht auf die Erzielung einer Kapitalrendite innerhalb einer angemessenen Zeitspanne ausgegangen, was insbesondere der Tatsache geschuldet gewesen sei, dass die Slowakei gerade ein Gesetz erlassen hatte, mit dem Krankenversicherungsunternehmen die Gewinnausschüttung untersagt wurde.
(44)
Nach Angaben der Slowakischen Republik zielte die genannte Kapitalerhöhung bei der VZP im Jahr 2010 darauf ab, die Auswirkungen der Finanzkrise abzufedern und die VZP dabei zu unterstützen, dem Druck standzuhalten, aufgrund steigender Nachfrage nach Gesundheitsdienstleistungen die Verschuldung erhöhen zu müssen.
3.5. DER RISIKOAUSGLEICHSMECHANISMUS (RISK EQUALISATION SCHEME, RES)
(45)
Im Rahmen ihrer vorläufigen Würdigung fand die Kommission zudem heraus, dass zur Finanzierung von Krankenversicherungsunternehmen in der Slowakischen Republik ein Pooling- und Risikoanpassungsmechanismus eingerichtet worden war - der Risikoausgleichsmechanismus (RES).
(46)
Der Risikoausgleichsmechanismus (31) gilt in vollem Umfang für alle Krankenversicherer, die die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakischen Republik bereitstellen. Zwar ziehen die Krankenversicherungsunternehmen die Beiträge zur gesetzlichen Krankenversicherung direkt von Arbeitgebern, Selbstständigen, Selbstzahlern (freiwillig Arbeitslosen), Staat und Dividendenzahlern ein, doch besteht zwischen ihnen ein Ungleichgewicht bei der Einnahmen- und Ausgabenverteilung, das auf Unterschiede bei den Versichertenstrukturen zurückzuführen ist. Um die finanzielle Belastung der Krankenversicherungsunternehmen mit einem risikoreicheren Bestand zu senken und die Eventualität der Risikoselektion zu verringern, werden die Beiträge über den Risikoausgleichsmechanismus mittels einer von der Aufsichtsbehörde für das Gesundheitswesen festgelegten Berechnungsmethode unter den Krankenversicherern aufgeteilt (32). Dem Risikoausgleichsmechanismus liegen Parameter wie Alter, Geschlecht und seit 2010 auch der Erwerbsstatus des Versicherten zugrunde.
(47)
Die Slowakische Republik betrachtet den Risikoausgleichsmechanismus nicht als eine Form staatlicher Beihilfe, sondern als Möglichkeit der Gewährleistung einer einheitlichen Mittelvergabe in Übereinstimmung mit den geltenden Kriterien des Risikoausgleichsmechanismus und damit als einen Akt der Solidarität unter den Versicherten, der keine staatliche Beihilfe darstellt.
3.6. DIE PORTFOLIOÜBERTRAGUNGEN AUF SZP UND VZP
(48)
Des Weiteren erlangte die Kommission im Rahmen ihrer vorläufigen Würdigung Kenntnis von mehreren vom Staat angeordneten direkten Übertragungen von Portfolios anderer, im Zeitverlauf liquidierter Krankenversicherungsunternehmen auf die SZP und die VZP (insbesondere vom Unternehmen Družstevná zdravotná poisťovňa auf die VZP und vom Unternehmen Európská zdravotná poisťovňa auf die SZP).
(49)
Nach Angaben von Dôvera wurde das Portfolio der EZP ohne Berücksichtigung weiterer interessierter Marktteilnehmer und unter unbekannten Einschränkungen und Bedingungen direkt auf die SZP übertragen.
(50)
Die Slowakische Republik macht geltend, dass die Entscheidung der Aufsichtsbehörde für das Gesundheitswesen, das Portfolio der EZP ohne Gegenleistung auf die SZP zu übertragen, mit dem Gesetz Nr. 581/2004 sowie mit dem Recht des Versicherten auf freie Wahl seiner Krankenversicherung in Einklang stehe. Weitere Versicherungsunternehmen hätten ihr Interesse an diesem Portfolio zum Ausdruck gebracht, allerdings zu Bedingungen, durch die das Liquidationsverfahren unangemessen verzögert worden wäre. Ferner seien mit der Übertragung der Portfolios keinerlei Vorteile für die die Portfolios übernehmenden Unternehmen VZP und SZP verbunden gewesen, da darin alle Forderungen und Verbindlichkeiten der aufgelösten Unternehmen enthalten gewesen seien.
4. GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(51)
Die Kommission merkte in ihrem Eröffnungsbeschluss an, dass sie sich noch keine Klarheit darüber verschaffen konnte, ob die betreffende Tätigkeit als wirtschaftliche oder nichtwirtschaftliche Tätigkeit anzusehen ist, und wies darauf hin, dass angesichts der besonderen Merkmale des Falls die SZP/VZP und alle weiteren Unternehmen, die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakischen Republik anbieten, möglicherweise ab dem 1. Januar 2005 eine wirtschaftliche Tätigkeit ausgeübt haben. Nach Auffassung der Kommission erfordert die Kombination von wirtschaftlichen und nichtwirtschaftlichen Merkmalen in der slowakischen gesetzlichen Krankenversicherung eine eingehende Analyse der einzelnen Elemente und ihrer jeweiligen Bedeutung innerhalb des Systems, damit festgestellt werden kann, ob die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung, so wie sie in der Slowakei organisiert ist, als eine ihrem Wesen nach wirtschaftliche Tätigkeit (ab dem 1. Januar 2005) oder nichtwirtschaftliche Tätigkeit anzusehen ist.
(52)
Die Kommission hatte auch erklärt, dass ihr, sollte die Tätigkeit als Tätigkeit wirtschaftlicher Natur angesehen werden, nicht in ausreichendem Maße Informationen vorliegen, anhand deren sie bestimmen könnte, ob diese Maßnahmen die Gewährung eines selektiven Vorteils für SZP/VZP darstellen.
(53)
Nachdem die Kommission zu dem Schluss gekommen war, dass sie in dieser Phase mangels spezifischer Erklärungen oder konkreter Anhaltspunkte bezüglich der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt das Vorliegen einer staatlichen Beihilfe nicht ausschließen könne, verlieh sie auch ihrer Ungewissheit in der Frage Ausdruck, ob die betreffenden Maßnahmen im Sinne des Artikels 106 Absatz 2 oder des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden können, sollte sie zu der Auffassung gelangen, dass es sich bei den Maßnahmen um staatliche Beihilfen handelt.
(54)
In diesem Zusammenhang stellte die Kommission fest, dass die endgültige Schlussfolgerung, ob die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik als eine ihrem Wesen nach wirtschaftliche Tätigkeit oder nichtwirtschaftliche Tätigkeit anzusehen ist, ob die staatlichen Maßnahmen alle übrigen Voraussetzungen einer staatlichen Beihilfe erfüllen und ob sie gegebenenfalls mit dem Binnenmarkt vereinbar sind, erst nach Abschluss des förmlichen Prüfverfahrens gezogen werden kann, wenn alle verfügbaren Informationen (darunter auch weitere Stellungnahmen der Mitgliedstaaten und Dritter) erfasst und einer gründlichen Überprüfung unterzogen worden sind.
5. STELLUNGNAHMEN BETEILIGTER
(55)
Bei der Kommission sind die nachstehenden Stellungnahmen von Beteiligten eingegangen:
5.1. DÔVERA
(56)
Der Beschwerdeführer Dôvera übermittelte in seiner Stellungnahme zum Eröffnungsbeschluss zusätzliche Informationen über das Krankenversicherungssystem und weitere Argumente zur Begründung seines Standpunkts, dass es sich bei SZP/VZP um Unternehmen handelt, die dem Wettbewerbsrecht unterliegen und mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen erhalten haben.
(57)
Dôvera erklärt, dass die Unternehmen SZP/VZP im Wettbewerb mit privaten Krankenversicherungsunternehmen stehen, die dieselben Dienstleistungen anbieten und gewinnorientiert arbeiten, und verweist auf seine bisherigen Ausführungen zu der ihrem Wesen nach wirtschaftlichen Tätigkeit sowie auf die Rechtsprechung des Gerichtshofs (33). In diesem Zusammenhang behauptet Dôvera, dass die einzelnen Punkte, die die Slowakische Republik im Eröffnungsbeschluss als Nachweis für eine ihrem Wesen nach nichtwirtschaftliche Tätigkeit von VZP/SZP aufführt, einer Prüfung nicht standhalten. Die Reform der Jahre 2004-2005 sei auf die Schaffung eines wettbewerbsorientierten Marktes ausgerichtet gewesen, ein Umstand, der von der slowakischen Justiz (u. a. vom Verfassungsgerichtshof der Slowakei) sowie von der Slowakischen Republik selbst bestätigt worden sei. In diesem Zusammenhang macht Dôvera ferner geltend, dass die Versicherer über selektive Vertragsabschlüsse sowie über die Verhandlungen, die sie hinsichtlich Preisen und Qualität der Leistungen mit Gesundheitsdienstleistern führen, im Wettbewerb miteinander stehen und die Krankenversicherungsunternehmen für den Ausbau und Erhalt ihres Kundenstamms Werbekampagnen durchführen. Darüber hinaus stellt Dôvera den ausschließlich sozialen Charakter der gesetzlichen Krankenversicherung in Abrede, da die Krankenversicherer die Möglichkeit hätten, Gewinne zu erzielen und auszuschütten und aufseiten von Privatinvestoren die Bereitschaft bestehe, in Unternehmen des slowakischen gesetzlichen Krankenversicherungssektors zu investieren.
(58)
Unter Bezugnahme auf die Stellungnahmen, die Dôvera der Kommission bereits vor dem Eröffnungsbeschluss vorgelegt hatte, macht das Unternehmen ferner geltend, dass alle in diesem Beschluss aufgeführten Maßnahmen als rechtswidrige Beihilfen einzustufen seien, da alle weiteren in Artikel 107 Absatz 1 des Vertrags genannten Anforderungen erfüllt seien. Die Slowakische Republik habe mit der Kapitalerhöhung der SZP im Jahr 2006 und der VZP im Jahr 2010 nicht wie ein marktwirtschaftlich agierender Kapitalgeber gehandelt. Dôvera führt ferner an, dass die Slowakische Republik durch die bevorzugte Behandlung der SZP im Zusammenhang mit der Schuldenablösung im Zeitraum 2003-2005 sowie mit der Einführung von zwei neuen Parametern innerhalb des Risikoausgleichsmechanismus in den Jahren 2009 und 2012 einen Unterschied zwischen SZP/VZP und privaten Versicherungsgesellschaften gemacht habe. Im Zusammenhang mit den Portfolioübertragungen beziehen sich die Anmerkungen von Dôvera hauptsächlich auf die Übertragung des Versicherungsportfolios der EZP, da dem Unternehmen keine Informationen über eine vorherige Übertragung an die VZP vorliegen. Hierzu stellt das Unternehmen fest, dass die Kommission von der Slowakischen Republik möglicherweise falsche Angaben zum geltenden Rechtsrahmen für die genannte Portfolioübertragung erhalten habe.
(59)
Als letzten Punkt führt Dôvera an, dass die Slowakische Republik keinen Nachweis darüber erbracht habe, dass es sich bei der Bereitstellung einer gesetzlich vorgeschriebenen Krankenversicherung um eine Dienstleistung von allgemeinem Interesse handelt, und zieht daher die Prüfung anhand des Urteils in der Rechtssache Altmark (34) und des DAWI-Pakets der Kommission grundsätzlich in Zweifel.
5.2. UNION-KRANKENVERSICHERUNG
(60)
Die Ausführungen, die Union-Krankenversicherung als weiterer privater Wettbewerber von SZP/VZP zum Eröffnungsbeschluss machte, stimmen weitgehend mit den Anmerkungen von Dôvera überein, wobei das Unternehmen ausführt, dass es sich bei SZP und VZP um Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handele. Dementsprechend stellten fünf der sechs in Abschnitt 3 des Beschlusses aufgeführten Maßnahmen mit dem Binnenmarkt unvereinbare staatliche Beihilfen dar. Zur sechsten Maßnahme, dem Risikoausgleichsmechanismus, führt die Union-Krankenversicherung an, dass sie möglicherweise die im Urteil in der Rechtssache Altmark genannten Voraussetzungen für Ausgleichszahlungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen erfüllt oder als mit dem Binnenmarkt vereinbar im Sinne von Artikel 106 Absatz 2 AEUV angesehen werden könne, was weitere Untersuchungen zu einem potenziell diskriminierenden Vorgehen zugunsten der Nettoempfänger im Rahmen des Risikoausgleichsmechanismus, d. h. SZP/VZP, erfordern würde.
5.3. HPI, INEKO UND ZZP
(61)
Die drei übrigen Parteien, HPI, INEKO und ZZP, unterstützen in ihren Anmerkungen zum Eröffnungsbeschluss weitgehend den Standpunkt der Beschwerde führenden Versicherungsgesellschaften Dôvera und Union-Krankenversicherung, dass die Tätigkeit wirtschaftlicher Natur sei und die Maßnahmen angesichts der Gewährung eines selektiven Vorteils zugunsten von SZP/VZP eine staatliche Beihilfe darstellten, verleihen ihrer Überzeugung Ausdruck, dass die Krankenversicherungsunternehmen in Wettbewerb miteinander stehen (indem sie sich auf unterschiedliche Weise um Kunden bemühen), und machen geltend, dass der Staat die staatseigenen Krankenversicherungsunternehmen bevorzugt behandelt habe.
6. STELLUNGNAHME ZUM ERÖFFNUNGSBESCHLUSS UND WEITERE ANMERKUNGEN DER SLOWAKISCHEN REPUBLIK
(62)
Die Slowakische Republik hat ihre Stellungnahme zum Eröffnungsbeschluss übermittelt und Anmerkungen zu den Bemerkungen Dritter abgegeben.
(63)
In ihren Darlegungen nahm die Slowakische Republik Klarstellungen vor und unterbreitete weitere Argumente zur Untermauerung ihres Standpunkts, dass das gesetzliche Krankenversicherungssystem nicht den Wettbewerbsvorschriften unterliege, da es keine wirtschaftliche Tätigkeit beinhalte. Die slowakische gesetzliche Krankenversicherung könne nach der ständigen Rechtsprechung des EuGH (35) insbesondere aus den im Folgenden aufgeführten Gründen nicht als wirtschaftlich eingestuft werden:
a)
Das System verfolge ein soziales Ziel.
b)
Das System beruhe auf dem Solidaritätsprinzip, insbesondere angesichts der folgenden Punkte:
i)
Pflichtversicherung aller Personen mit Wohnsitz in der Slowakei;
ii)
allen Versicherten wird das gleiche Mindestleistungsniveau garantiert;
iii)
die Beiträge wirken sich nicht auf die individuellen Leistungen aus, weil die Beiträge gesetzlich festgelegt sind (kein Preiswettbewerb);
iv)
zwischen den Versicherungsunternehmen besteht Risikosolidarität: Risikoausgleichsmechanismus und System der Einheitsprämie.
c)
Es ist ein detaillierter Rechtsrahmen festgelegt worden, der vom Staat überwacht wird: Status, Rechte und Pflichten aller Krankenversicherungsunternehmen sind per Gesetz geregelt.
(64)
Die Slowakische Republik weist die Behauptung zurück, dass das slowakische Gesundheitssystem im Zuge der gesetzlichen Veränderungen von 2005 in ein unter wirtschaftlichen Gesichtspunkten funktionierendes System umgewandelt worden sei, und verweist darauf, dass das System seine öffentliche, nichtwirtschaftliche Natur zu keinem Zeitpunkt eingebüßt habe, zumal das slowakische Krankenversicherungssystem Teil des System der sozialen Sicherheit sei und im Übrigen gemäß Artikel 168 Absatz 7 AEUV eine Verantwortung der Mitgliedstaaten für die Organisation des Gesundheitswesens und für die medizinische Versorgung bestehe.
(65)
Die Slowakische Republik stellt darüber hinaus fest, dass die öffentliche Krankenversicherung im Zuge der Krankenversicherungsreform keineswegs durch die private Krankenversicherung ersetzt worden sei, und auch die Deckung von Risiken, die von der gesetzlichen Sozialversicherung getragen werden, sei nicht für Privatversicherer geöffnet worden. Das Hauptanliegen der Reform des Gesundheitssektors habe darin bestanden, klare Vorschriften für den Umgang mit den für Gesundheit bereitstehenden Finanzmitteln festzulegen, dabei habe sich die bis zum 30. September 2005 vollzogene Umwandlung aller bestehenden Krankenkassen in Aktiengesellschaften mit eindeutigen Rechnungslegungsvorschriften als für die Festlegung dieser Vorschriften geeigneter Weg erwiesen. Alle slowakischen Krankenversicherungsunternehmen seien an der Verwaltung der ihnen im Rahmen des öffentlichen Krankenversicherungssystems anvertrauten staatlichen Mittel beteiligt.
(66)
Der Slowakischen Republik zufolge könne die Tatsache, dass die slowakische gesetzliche Krankenversicherung einen begrenzten Wettbewerb in Bezug auf die Qualität zulässt, als Aspekt angesehen werden, der dazu beiträgt, dass die Krankenversicherungsunternehmen veranlasst werden, ihre Tätigkeit im Interesse des ordnungsgemäßen Funktionierens des Systems nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auszuüben, nicht jedoch als Aspekt, der die nichtwirtschaftliche Art der Tätigkeit des Krankenversicherungssystems insgesamt beeinflussen könne.
(67)
Die Slowakische Republik führt ferner aus, dass es sich bei den im slowakischen Krankenversicherungssystem durch die Krankenversicherungsunternehmen angesammelten und umverteilten Mittel um die Summe der nach dem Gesetz zu zahlenden Beiträge zur gesetzlichen Krankenversicherung und damit um einen Teil der öffentlichen Finanzen der Slowakei handele. Demzufolge seien alle Krankenversicherungsunternehmen mit der Verwaltung der von der Allgemeinheit gemäß den einschlägigen Rechtsvorschriften eingezogenen öffentlichen Mittel zur finanziellen Absicherung der Gesundheitsversorgung betraut.
(68)
Zur Untermauerung ihrer Angaben erinnert die Slowakische Republik daran, dass die Krankenversicherungsunternehmen gemäß dem Änderungsgesetz Nr. 250/2011 auch nach der Abschaffung des Gewinnausschüttungsverbots im Jahr 2011 nur unter genau festgelegten Bedingungen Gewinne erzielen dürfen, d. h.:
a)
die Einführung einer Steuer auf die Gewinne der Krankenversicherungsunternehmen;
b)
die Verpflichtung zur Gewinnverwendung mit dem Ziel der Einrichtung eines Rücklagenfonds mit bis zu 20 % des eingezahlten gezeichneten Kapitals des Versicherungsunternehmens (die Rücklage darf nur zur Deckung von Verlusten des betreffenden Versicherungsunternehmens verwendet werden);
c)
die obligatorische Bildung technischer Rückstellungen zur Deckung medizinischer Leistungen für Versicherte auf Wartelisten (was zur Folge hat, dass die Krankenversicherungsunternehmen keine Gewinne zum Nachteil ihrer Kunden erzielen können, indem sie diese auf Wartelisten setzen, anstatt die medizinische Leistung unverzüglich zu erbringen; dies ist ein wesentlicher Aspekt der Einhaltung allgemein anerkannter Rechnungslegungsgrundsätze im Bereich der öffentlichen Krankenversicherung).
(69)
In diesem Zusammenhang gab die Slowakische Republik an, dass die VZP zu dem Zeitpunkt, da sie einen Überschuss verzeichnete, einen Gesundheitsfonds zur Bezahlung der Inanspruchnahme der Gesundheitsversorgung sowie zur Finanzierung besonders kostspieliger Versorgungsleistungen, die von der öffentlichen Krankenversicherung übernommen werden, eingerichtet habe. Darüber hinaus habe die VZP in den Jahren, in denen sie Überschüsse ausweisen konnte, einen Teil der Gewinne in den gesetzlichen Reservefonds übertragen, der in der Folge zur Verringerung aufgelaufener Verluste verwendet worden sei. Die staatlichen Krankenversicherungsunternehmen hätten in keinem einzigen Fall Gewinne an Aktionäre ausgeschüttet.
(70)
Die Slowakische Republik verweist in diesem Zusammenhang auf eine weitere Beschränkung, nach der die Krankenversicherungsunternehmen Darlehen ausschließlich in Übereinstimmung mit dem Gesetz Nr. 523/2004 über Haushaltsbestimmungen in der öffentlichen Verwaltung und nach vorheriger Zustimmung durch die Aufsichtsbehörde für das Gesundheitswesen aufnehmen können.
(71)
Zur weiteren Untermauerung ihres Vorbringens, dass die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung nicht den Wettbewerbsvorschriften unterliegt, verweist die Slowakische Republik zudem auf eine Untersuchung der slowakischen Kartellbehörde aus dem Jahr 2009, in der diese zu dem Ergebnis kam, dass die Krankenversicherungsunternehmen innerhalb eines Systems tätig seien, das sich durch ein hohes Maß an Solidarität auszeichnet, in dem medizinische Leistungen unentgeltlich erbracht werden und die wesentlichen Tätigkeitsmerkmale durch den Staat geregelt werden, sodass die Tätigkeit der Krankenversicherungsunternehmen im Zusammenhang mit der Bereitstellung der gesetzlichen Krankenversicherung nicht als Wirtschaftstätigkeit von Unternehmen gewertet werden könne, die den Wettbewerb beschränkt. Entsprechend findet nach Maßgabe der Kartellbehörde das slowakische Wettbewerbsgesetz keine Anwendung auf die von Krankenversicherungsunternehmen im Zusammenhang mit der Bereitstellung der gesetzlichen Krankenversicherung ausgeübten Tätigkeiten (36).
(72)
Die Slowakische Republik führt ferner an, dass der Verfassungsgerichtshof im Jahr 2011 das ab dem Jahr 2007 bestehende Verbot der Gewinnausschüttung aufgrund der damit verbundenen Verletzung der slowakischen Eigentumsrechte zwar für verfassungswidrig erklärt hat, jedoch nicht die Auffassung teilte, dass die Grundsätze der Marktwirtschaft durch das Gesetz über die Krankenversicherungsunternehmen eingeschränkt würden. Sie verweist ferner auf die Feststellung des Verfassungsgerichtshofs in diesem Zusammenhang, dass Rechtsvorschriften im Bereich der Krankenversicherung, die einen Ausschluss oder eine deutliche Einschränkung der Wirkung marktwirtschaftlicher Instrumente und somit Wettbewerbsbeschränkungen zur Folgen haben, verfassungsrechtlich zulässig seien.
(73)
Zusätzlich zu ihrer Behauptung, dass die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung nicht in den Anwendungsbereich der wettbewerbsrechtlichen Vorschriften fällt, macht die Slowakische Republik geltend, dass die Maßnahmen keine weiteren Beihilfeelemente gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV beinhalten. Bei den Kapitalzuführungen der Jahre 2006 und 2009 habe es sich nicht um Beihilfen gehandelt, da sie nach dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfolgt seien. Sie weist ferner zurück, dass es im Rahmen der Schuldentilgung durch Veriteľ zu ungerechtfertigten Ungleichbehandlungen gekommen sei, und betont erneut, dass die VZP im Jahr 2006 keine Subvention erhalten habe, sondern im Rahmen der genannten Maßnahmen eine reguläre Begleichung bestehender unbestrittener Verbindlichkeiten durch den Staat erfolgt sei. Die Slowakische Republik macht weitere Angaben zu den Portfolioübertragungen von der DZP auf die VZP und von der EZP auf die SZP und gibt an, dass SZP/VZP durch diese Übertragungen kein selektiver Vorteil gemäß Artikel 107 Absatz 1 AEUV gewährt worden sei. Abschließend stellt sie weitere Informationen über den Risikoausgleichsmechanismus zur Verfügung, gibt insbesondere Erläuterungen dazu, wie die Beiträge (monatlich und jährlich) im Zeitraum 2006-2012 umverteilt wurden, und führt an, dass diese Maßnahme ebenfalls nicht als Beihilfe gewertet werden könne, da sie einen Ausgleich der Systemrisiken aufgrund einheitlicher Beitragssätze für alle Versichertengruppen mit unterschiedlichen Risikostufen bewirke.
(74)
Die Slowakische Republik hat in ihren Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss insbesondere ihren Standpunkt bekräftigt, dass SZP/VZP keine Unternehmen seien, da sie keine wirtschaftliche Tätigkeit ausübten, und dass die Maßnahmen mit dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers übereinstimmten, keine Vorteile für SZP/VZP beinhalteten und dementsprechend nicht als Beihilfe gewertet werden könnten. Sie hat es daher nicht als notwendig erachtet, Argumente für die Vereinbarkeit der mutmaßlichen Beihilfemaßnahmen mit dem Binnenmarkt vorzulegen.
7. WÜRDIGUNG DER MASSNAHMEN
(75)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV bestimmt, dass „[…] staatliche Beihilfen oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar sind, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
(76)
Gemäß dieser Bestimmung kommen die Vorschriften für staatliche Beihilfen nur dann zur Anwendung, wenn es sich bei dem Begünstigten der Maßnahme um ein „Unternehmen“ handelt. Nach der Rechtsprechung des Gerichtshofs der Europäischen Gemeinschaften („EuGH“) bezeichnet der Begriff des Unternehmens im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung (37). Die Einstufung einer bestimmten Einheit als Unternehmen hängt damit vollständig davon ab, ob es eine wirtschaftliche oder eine nichtwirtschaftliche Tätigkeit ausübt.
(77)
Wie im Eröffnungsbeschluss erläutert, richtet sich die Frage, ob die Maßnahmen zugunsten der SZP/VZP als staatliche Beihilfe gelten, demzufolge in erster Linie danach, ob und in welchem Umfang SZP/VZP, wenn sie im Rahmen der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei tätig werden, als Unternehmen agieren, weil sie im Sinne der Rechtsprechung als eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit betrachtet werden könnten.
(78)
Nach Maßgabe des EuGH handelt es sich bei einer wirtschaftlichen Tätigkeit um jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter und/oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten (38). Ob in diesem Zusammenhang für eine bestimmte Dienstleistung ein Markt existiert, kann davon abhängen, wie diese Dienstleistung in dem betreffenden Mitgliedstaat organisiert und durchgeführt wird (39). Die Vorschriften über staatliche Beihilfen finden nur dann Anwendung, wenn die betreffende Tätigkeit in einem Marktumfeld ausgeübt wird. Die wirtschaftliche Natur ein und derselben Dienstleistungen kann sich daher von Mitgliedstaat zu Mitgliedstaat unterscheiden. Des Weiteren kann sich die Einstufung einer bestimmten Dienstleistung aufgrund politischer Entscheidungen oder wirtschaftlicher Entwicklungen ändern. Dienstleistungen, die heute keine Markttätigkeit darstellen, könnten sich dazu entwickeln und umgekehrt (40).
(79)
Im Zusammenhang mit der Versorgung mit Gesundheitsleistungen hängt die Einstufung, ob ein Krankenversicherungssystem mit wirtschaftlichen Tätigkeiten einhergeht, von seinen politischen und wirtschaftlichen Besonderheiten sowie von seinem Aufbau und seiner Struktur in dem betreffenden Mitgliedstaat ab. Im Wesentlichen unterscheidet der EuGH in seiner Rechtsprechung zwischen Systemen, die auf dem Prinzip der Solidarität beruhen, und wirtschaftlichen Systemen (41).
(80)
Der EuGH stellt in seiner Rechtsprechung anhand einer Reihe von Kriterien fest, ob ein System der sozialen Sicherheit auf Solidarität beruht und daher keine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt. Hierbei kann es von Bedeutung sein, ob i) die Mitgliedschaft im System obligatorisch ist (42); ii) mit dem System ein rein sozialer Zweck verfolgt wird (43); iii) es sich um ein System ohne Erwerbszweck handelt (44); iv) die Leistungen unabhängig von der Beitragsleistung gewährt werden (45); v) die gewährten Leistungen sich nicht zwangsläufig proportional zu den Einkünften des Versicherten verhalten (46) und vi) das System vom Staat kontrolliert wird (47).
(81)
Im Gegensatz zu solidaritätsbasierten Systemen weisen wirtschaftliche Systeme in der Regel folgende Merkmale auf: i) optionale Mitgliedschaft (48); ii) Kapitalisierungsprinzip - d. h., die Ansprüche hängen von den geleisteten Beiträgen und den finanziellen Ergebnissen des Systems ab (49); iii) Gewinnorientierung (50) und iv) zusätzliche Leistungen in Ergänzung zum Basissystem (51).
(82)
Manche Systeme weisen die Merkmale beider Kategorien auf (Merkmale des solidaritätsbasierten und des wirtschaftlichen Systems) (52). In solchen Fällen muss die Kommission zur Einstufung eines bestimmten Systems als wirtschaftlich oder nichtwirtschaftlich das Vorhandensein und die jeweilige Bedeutung der in den beiden vorangehenden Erwägungsgründen aufgeführten Elemente für das betreffende System prüfen (53).
(83)
Die endgültige Feststellung, ob es sich bei der Bereitstellung einer gesetzlich vorgeschriebenen Krankenversicherung in der Slowakischen Republik um eine ihrem Wesen nach nichtwirtschaftliche oder wirtschaftliche Tätigkeit handelt, muss sich demzufolge auf eine gründliche Untersuchung der besonderen Art und Weise, wie diese Tätigkeit in dem Mitgliedstaat organisiert und durchgeführt wird, stützen und wird sich nach den Besonderheiten der gesetzlichen Krankenversicherung in dem Mitgliedstaat richten. Ausgehend von diesen allgemeinen Anmerkungen wird die Kommission prüfen, ob es sich bei den beanstandeten Maßnahmen, die SZP/VZP mutmaßlich gewährt worden sind, um staatliche Beihilfe in Form von Maßnahmen zugunsten eines „Unternehmens“ im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt.
(84)
Es gibt eine Reihe von Hinweisen auf die nichtwirtschaftliche Natur des slowakischen Krankenversicherungssystems, die sich insbesondere darauf stützen, dass es vorrangig soziale Merkmale aufweist, sozialen Zwecken dient und auf dem Solidaritätsprinzip beruht.
(85)
Erstens besteht für die Mehrheit der slowakischen Bevölkerung Versicherungspflicht in der gesetzlichen Krankenversicherung, und von der gesetzlichen Krankenversicherung abgedeckte medizinische Leistungen werden unabhängig von der Beitragsleistung der Versicherten erbracht. Den Versicherten steht es frei, sich für ein Krankenversicherungsunternehmen ihrer Wahl zu entscheiden, wobei der von dem Betreffenden gewählte Krankenversicherer (es besteht uneingeschränkte Beitrittsmöglichkeit) niemanden aufgrund des Alters, des Gesundheitszustands oder der Krankheitsrisiken ablehnen darf (54).
(86)
Zweitens beruht die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei auf einem System mit gesetzlich festgelegten Beiträgen, die im Verhältnis zum Einkommen der Versicherten und nicht auf der Grundlage des versicherten Risikos (Alter, Gesundheitszustand, Krankheitsrisiken des Versicherten) festgelegt werden. Außerdem besteht zwischen der Höhe der eingezahlten Beiträge und dem Wert der erhaltenen Leistungen kein direkter Zusammenhang. Demzufolge haben die Versicherungsunternehmen keinerlei Einfluss auf die Höhe der Beiträge oder auf die den Versicherten zustehenden Mindestleistungen, da dies in den nationalen Rechtsvorschriften festgelegt ist.
(87)
Drittens wird allen Versicherten per Gesetz dasselbe Grundleistungsniveau garantiert, das ausgesprochen hoch ist, da es nahezu alle in der Slowakischen Republik vorhandenen Behandlungsverfahren abdeckt, d. h., mit dem System der gesetzlichen Krankenversicherung wird praktisch eine gesundheitliche Vollversorgung bereitgestellt (55). Mit dem slowakischen Risikoausgleichsmechanismus wird sichergestellt, dass die Versicherungsrisiken gemeinsam getragen werden, was den Solidargedanken zusätzlich stärkt. Darüber hinaus beruht das slowakische System auf der Einheitsprämie, sodass die Versicherer die Beitragsgestaltung zwar nicht am Versicherungsrisiko ausrichten dürfen, Versicherer, deren Portfolio ein risikobehafteteres demografisches Profil aufweist, jedoch über den Risikoausgleich partiell entschädigt werden (durch Mittelumschichtung von Versicherern mit Leistungen unterhalb des Durchschnitts hin zu Versicherern mit Leistungen oberhalb des Durchschnitts) (56).
(88)
Schließlich erinnert die Kommission daran, dass die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei abgesehen von den genannten sozialen und solidarischen Komponenten auf einem soliden Rechtsrahmen beruht: Status, Rechte und Pflichten aller einer strengen staatlichen Kontrolle unterworfenen Krankenversicherungsunternehmen sind gesetzlich genauestens geregelt (57).
(89)
Auf der Grundlage dieser Merkmale kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei eine ihrem Wesen nach nichtwirtschaftliche Tätigkeit ist, sodass SZP/VZP nicht als „Unternehmen“ im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV eingestuft werden können (58).
(90)
Die Kommission räumt ein, dass einige Merkmale der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakei auf eine wirtschaftliche Natur der im Rahmen der Krankenversicherung ausgeführten Tätigkeiten hindeuten könnten: i) das Bestehen mehrerer Krankenkassen (öffentlich und privat) in der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei, ii) ein gewisser Wettbewerb zwischen den genannten Krankenkassen, die iii) auch gewinnorientiert arbeiten, sowie iv) die Tatsache, dass die Tätigkeit nach Ansicht des slowakischen Verfassungsgerichtshofs für den Wettbewerb geöffnet wurde. Dessen ungeachtet wird nach Ansicht der Kommission durch das Vorliegen der genannten Merkmale ihre Schlussfolgerung, dass es sich bei der gesetzlichen Krankenversicherung in der Slowakei um eine ihrem Wesen nach nichtwirtschaftliche Tätigkeit handelt, nicht infrage gestellt.
(91)
Erstens sind nach Ansicht der Kommission die Tätigkeiten der Krankenkassen innerhalb eines Systems, das, wie in den Erwägungsgründen 85 bis 87 erläutert, vorrangig soziale Merkmale aufweist und sozialen Zielen dient, nach Maßgabe des Solidaritätsprinzips ausgeführt wird und einer strengen staatlichen Kontrolle unterliegt, nicht allein dadurch wirtschaftlicher Natur, dass im System der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei mehrere (öffentliche und private) Akteure tätig sind. Mit einer solchen Auslegung würde den Regelungen, die ein Mitgliedstaat für die Organisation eines Teils seines Systems der sozialen Sicherheit gewählt hat, im Vergleich zum Wesen des Systems eine zu große Bedeutung beigemessen (59).
(92)
Zweitens folgt aus der Rechtsprechung des EuGH, dass ungeachtet des Vorhandenseins von Spielraum für Wettbewerb innerhalb des Krankenversicherungssystems und tatsächlich stattfindenden Wettbewerbs, und auch wenn dies vom Gesetzgeber beabsichtigt und durch die Gerichte bestätigt wurde, die betreffende Tätigkeit nicht zwangsläufig wirtschaftlicher Natur sein muss. Der EuGH hat deutlich gemacht, dass die Beurteilung, ob Tätigkeiten im Rahmen gesetzlicher Krankenversicherungssysteme, die wie in der Slowakei dem Wettbewerb einen gewissen Spielraum einräumen, wirtschaftlicher oder nichtwirtschaftlicher Natur sind, in entscheidendem Maße auch von den Umständen, unter denen sie ausgeführt werden, sowie vom Vorhandensein und Gewicht der übrigen relevanten Faktoren abhängt (60). Im vorliegenden Fall ist die für Verbraucher besonders interessante Form des Wettbewerbs - der Preiswettbewerb bei den Beitragshöhen - ausgeschlossen, da die Krankenversicherungsunternehmen die gesetzlich festgelegte Beitragshöhe nicht ändern können. Darüber hinaus sind die Möglichkeiten, im Bereich der Qualität miteinander zu konkurrieren, eher begrenzt, weil die gesetzliche Krankenversicherung in der Slowakei für alle Versicherten ein breites Spektrum gesetzlich vorgeschriebener Leistungen umfasst, wodurch den Versicherern nur wenig Spielraum bleibt, über das Angebot zusätzlicher (unentgeltlicher) Leistungen Kunden zu gewinnen. Die Krankenversicherungsunternehmen haben daher keinerlei Einfluss auf die gesetzlichen Leistungen und konkurrieren demzufolge auch nicht miteinander oder in Bezug auf die Gewährung der gesetzlich vorgeschriebenen Leistungen im Bereich der medizinischen Versorgung, wo ihre Hauptaufgabe liegt.
(93)
Drittens ist die Kommission der Auffassung, dass die Tatsache, dass die Krankenversicherungsunternehmen im Bereich der Qualität und der Beschaffungseffizienz miteinander in Wettbewerb treten, indem sie medizinische und damit verbundene Leistungen von guter Qualität bei Anbietern zu wettbewerbsfähigen Preisen erwerben, keinerlei Einfluss auf die nichtwirtschaftliche Natur der Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung hat. Die Versicherungsunternehmen beziehen auf diesem Wege über eine von ihren Verträgen mit den gesetzlich Krankenversicherten abtrennbare Tätigkeit die wesentlichen Leistungen, um ihrer Aufgabe innerhalb des Systems gerecht zu werden. Aus der Rechtsprechung des EuGH, wonach das gesetzliche Krankenversicherungssystem aufgrund seiner inhärenten Merkmale nichtwirtschaftlicher Natur ist, lässt sich demnach schließen, dass der Bezug von Leistungen für die Gewährleistung des Systems ebenfalls eine nichtwirtschaftliche Tätigkeit darstellt. (61)
(94)
Viertens hat die Möglichkeit, dass Krankenversicherer in der Slowakei im Rahmen der Regelungen für die gesetzliche Krankenversicherung Gewinne erzielen und zum Teil an ihre Aktionäre ausschütten können, keinen Einfluss auf die nichtwirtschaftliche Natur ihrer Tätigkeiten, weil diese innerhalb eines Systems ausgeübt werden, in dem alle im Vorangehenden aufgeführten Merkmale, die auf eine nichtwirtschaftliche Natur hindeuten, über einen hohen Stellenwert verfügen. Die Tatsache allein, dass es Krankenversicherern gestattet ist, Gewinne zu erzielen und teilweise auszuschütten, hat kein ausreichendes Gewicht gegenüber der Tatsache, dass das System vorrangig soziale Merkmale aufweist und sozialen Zwecken dient, auf dem Solidaritätsprinzip beruht und alle Tätigkeiten einer strengen staatlichen Regelung und Kontrolle unterliegen. Mit Blick auf diese staatliche Regulierung erinnert die Kommission daran, dass die Möglichkeit der Erwirtschaftung, Verwendung und Ausschüttung von Gewinnen an rechtliche, mit Einschränkungen versehene Verpflichtungen gebunden ist, die den slowakischen Krankenversicherungsunternehmen vom Staat auferlegt werden, um die Rentabilität und Kontinuität der gesetzlichen Krankenversicherung einschließlich ihrer vorrangigen Zielsetzungen in den Bereichen Soziales und Solidarität zu gewährleisten (62). Demzufolge ist die Möglichkeit der Erwirtschaftung, Verwendung und Ausschüttung von Gewinnen im slowakischen gesetzlichen Krankenversicherungssektor deutlich stärker eingeschränkt als in den üblichen Wirtschaftszweigen und wird in Abhängigkeit davon gestattet, dass die sozialen und solidaritätsbezogenen Ziele verwirklicht werden.
(95)
Infolgedessen und in Anbetracht des eingeschränkten Maßes an Wettbewerb, der in der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei zugelassen ist (d. h. lediglich Bestehen begrenzten Wettbewerbs bei der Qualität, jedoch keinerlei Preiswettbewerb), sowie der Einschränkungen für die Erwirtschaftung und Verwendung von Gewinnen, werden die sozialen, solidaritätsbezogenen und rechtlichen Merkmale, die auf die nichtwirtschaftliche Natur der Tätigkeiten der Krankenversicherungsunternehmen innerhalb des Systems hindeuten, durch die Elemente des Wettbewerbs und der Gewinnorientierung, die im System der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei vorhanden sind, nicht infrage gestellt. Die Elemente des Wettbewerbs und der Gewinnorientierung in der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakei sollten vielmehr als Möglichkeit zur Verwirklichung des vorrangigen Ziels gesehen werden, die Versicherungsunternehmen dazu zu veranlassen, ihre Tätigkeit im Interesse des ordnungsgemäßen Funktionierens des Systems der sozialen Sicherheit nach den Grundsätzen der Wirtschaftlichkeit der Haushaltsführung auszuüben und auf diese Weise dazu beizutragen, dass die sozialen und solidaritätsbezogenen Ziele dieses Systems erreicht werden (63).
(96)
Schließlich führt die Tatsache, dass nach Auffassung des slowakischen Verfassungsgerichtshofs (im Rahmen der Würdigung einer möglichen Verletzung des in der slowakischen Verfassung verankerten Rechts auf Ausübung einer unternehmerischen Tätigkeit) das System der gesetzlichen Krankenversicherung der Slowakischen Republik Wettbewerbselemente aufweist, nach dem Dafürhalten der Kommission nicht zwangsläufig dazu, dass dieses System Tätigkeiten wirtschaftlicher Natur im Sinne der EU-Rechtsvorschriften über staatliche Beihilfen beinhaltet. Der slowakische Verfassungsgerichtshof war wegen der Frage angerufen worden, ob das 2007 erlassene gesetzliche Verbot der Gewinnausschüttung durch Krankenversicherungsunternehmen mit der slowakischen Verfassung (Verletzung der Eigentumsrechte, Schutz des Eigentums und Recht auf Ausübung einer unternehmerischen Tätigkeit) und mit den Artikeln 18, 49, 54, 63 des Vertrags vereinbar ist. Der slowakische Verfassungsgerichtshof befand das genannte Verbot als verfassungswidrig und hielt es demzufolge nicht für notwendig, auf inhaltliche Elemente der EU-Binnenmarktvorschriften näher einzugehen oder über deren Verletzung zu entscheiden.
(97)
Vor diesem Hintergrund und unter Berücksichtigung der Besonderheiten des vorliegenden Falls sowie des Vorhandenseins und der Gewichtung der einschlägigen Indikatoren kann die Tätigkeit der gesetzlichen Krankenversicherung, so wie sie in der Slowakei organisiert ist, nicht als eine ihrem Wesen nach wirtschaftliche Tätigkeit angesehen werden.
(98)
Ausgehend davon kommt die Kommission zu dem Schluss, dass SZP/VZP als Begünstigte der beanstandeten Maßnahmen nicht als Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV betrachtet werden können und diese Maßnahmen dementsprechend keine staatliche Beihilfe im Sinne der genannten Vorschrift darstellen.
(99)
Es besteht daher keine Notwendigkeit, die weiteren Voraussetzungen für das Vorliegen staatlicher Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV zu prüfen oder die Vereinbarkeit der beanstandeten Maßnahmen mit dem Binnenmarkt zu beurteilen.
8. SCHLUSSFOLGERUNG
(100)
In Anbetracht der vorstehenden Erwägungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die beanstandeten Maßnahmen keine staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellen -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die folgenden Maßnahmen der Slowakischen Republik zugunsten von Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) und/oder Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) stellen keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV dar:
a)
die Kapitalerhöhung der SZP in Höhe von 450 Mio. SKK zwischen dem 28. November 2005 und dem 18. Januar 2006;
b)
die Tilgung der Schulden von SZP durch Veriteľ a. s. im Zeitraum 2003-2006;
c)
die Gewährung eines Zuschusses für die SZP durch das Gesundheitsministerium im Jahr 2006;
d)
die Kapitalerhöhung der VZP zum 1. Januar 2010 in Höhe von 65,1 Mio. EUR;
e)
der durch Gesetz Nr. 580/2004 Teil 3 geschaffene Risikoausgleichsmechanismus und
f)
die Portfolioübertragungen liquidierter Krankenversicherungsunternehmen, insbesondere des Unternehmens Družstevná zdravotná poisťovňa auf die VZP und des Unternehmens Európská zdravotná poisťovňa auf die SZP.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Slowakische Republik gerichtet.
Brüssel, den 15. Oktober 2014.