KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 9. juli 2014
om støtteordning SA.18042 (2013/C) (ex MX 17/2009) (ex NN 61/2004)
som Spanien har iværksat med afgiftsfritagelse for biobrændstoffer
(meddelt under nummer C(2014) 4530)
(Kun den spanske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/766/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1), under hensyntagen til deres bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Siden 2006 gennemfører Generaldirektoratet for Konkurrence hvert år ex post-kontrol af et udsnit af medlemsstaternes støtteforanstaltninger. Den spanske ordning for afgiftsfritagelse for biobrændstoffer (sag NN61/2004) blev godkendt af Kommissionen ved beslutning C(2006) 2293 af 6. juni 2006 (»Kommissionens beslutning«). Ordningen med reference MX 17/2009 blev udtaget til kontrol i 2009/2010, hvor Kommissionen undersøgte medlemsstaternes anvendelse af et udsnit af de ordninger, der var i kraft i 2009.
(2)
Kommissionen besluttede atter at medtage ordningen i kontrollen i 2011/2012, hvor Kommissionen undersøgte medlemsstaternes anvendelse af de ordninger, der var i kraft i perioden 2009-2010.
(3)
I lyset af de oplysninger, som Spanien indsendte i forbindelse med kontrollen, nærede Kommissionen tvivl om, hvorvidt de spanske myndigheder anvendte ordningen korrekt. Kommissionen besluttede derfor at indlede proceduren efter artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF). Kommissionen meddelte Spanien dette ved brev af 17. juli 2013.
(4)
Den 20. september 2013 fremsendte Spanien sine bemærkninger.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 7. februar 2014 (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(6)
Den 5. marts 2014 modtog Kommissionen bemærkninger fra afdelingen for biobrændstoffer under den spanske sammenslutning af producenter af vedvarende energi (»APPA Biocarburantes«). Den videresendte disse bemærkninger til Spanien, som fik mulighed for at kommentere herpå. Den 6. maj 2014 meddelte de spanske myndigheder, at de ikke ønskede at kommentere på bemærkningerne fra tredjeparter.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(7)
Ordning NN 61/2004 for afgiftsfritagelse for biobrændstoffer består i at anvende en nulsats på den spanske afgift af kulbrinter. Ordningen anvendes for ethanol, som er fremstillet af landbrugsvarer eller vegetabilske varer (bioethanol) defineret i den kombinerede nomenklatur under KN-kode 2207 20, for methanol, som er fremstillet af landbrugsvarer eller vegetabilske varer defineret under KN-kode 2905 11 00, samt for varerne defineret under KN-kode 1507, 1508, 1510, 1511, 1512, 1513, 1514, 1515 og 1518.
(8)
Nulsatsen blev anvendt på disse varer, uanset om de anvendes som sådan eller efter kemisk forandring. Når biobrændstoffet er blandet med et andet brændstof, blev nulsatsen udelukkende anvendt på den del af blandingen, der består af biobrændstof. Nulsatsen anvendtes for alle biobrændstoffer uanset geografisk oprindelse.
(9)
Ordningen blev godkendt af Kommissionen den 6. juni 2006 og ophørte den 31. december 2012 (3).
(10)
Efter gennemgangen af de oplysninger, som de spanske myndigheder indsendte i forbindelse med kontrollen, opstod der tvivl om, hvorvidt ordningen blev anvendt i overensstemmelse med Kommissionens beslutning i 2009 og 2010. Der var desuden tvivl om, hvorvidt Spanien ydede overkompensation til modtagerne i 2010. Disse tvivlsspørgsmål er nævnt i betragtning 13 til 29 i afgørelsen af 17. juli 2013.
(11)
Kommissionen anmodede Spanien om:
a)
at dokumentere, at ordningen blev anvendt korrekt i 2009 og 2010
b)
at dokumentere, at der ikke blev ydet overkompensation for bioethanol i 2010, eller, hvis det var tilfældet, at redegøre for de foranstaltninger, der blev truffet for at undgå overkompensation i de efterfølgende år, og
c)
at indsende årsrapporter for hele ordningens varighed.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(12)
Den 5. marts 2014 modtog Kommissionen bemærkninger fra APPA Biocarburantes, som ret nøje svarede til Spaniens bemærkninger (se afsnit IV). Sammenslutningen fremførte, at ordningen var blevet anvendt korrekt.
(13)
Hvis priserne på biobrændstoffer sammenlignes med priserne uden afgift på fossile brændstoffer på tankstationer, lader der til at have været underkompensation for såvel bioethanol som biodiesel i hele perioden, undtagen i 2010 hvad angår bioethanol, og i 2012 hvad angår biodiesel. Ifølge APPA Biocarburantes er denne metode ikke korrekt, eftersom prisen uden afgift på fossile brændstoffer på tankstationerne omfatter alle omkostninger i relation til transport og distribution af brændstoffet frem til den endelige forbruger, mens disse logistiske omkostninger ikke er medregnet i priserne på biobrændstof i den komparative analyse. Ifølge sammenslutningen er det mere hensigtsmæssigt at sammenligne produktionsomkostningerne relateret til biobrændstoffer med de internationale priser på fossile brændstoffer. På baggrund af denne metode er det tydeligt, at der var større underkompensation for biobrændstoffer i løbet af ordningens varighed, og at der på intet tidspunkt blev ydet overkompensation.
(14)
Endelig fremfører APPA Biocarburante, at selv når man sammenligner priserne på biobrændstoffer med priserne før afgift på fossile brændstoffer på tankstationerne, har de to eneste tilfælde af overkompensation været rent midlertidige og skyldes selve karakteren af den skattemæssige støtteordning for biobrændstoffer (hvor mængden fastsættes ex ante og evalueringen foretages ex post) og de meget volatile priser på landbrugsråvarer, som udgør størstedelen af biobrændstoffernes produktionsomkostninger. Det var ikke nødvendigt at tilpasse ordningen, eftersom der ikke var tegn på eventuel overkompensation for bioethanol i de efterfølgende år (2011 og 2012), og den eventuelle overkompensation for biodiesel kun fandt sted i løbet af det sidste år af ordningens varighed (2012). Det ville under alle omstændigheder ikke have været muligt at foretage tilpasninger med henblik på fremtiden, eftersom ordningen ophørte.
IV. BEMÆRKNINGER FRA SPANIEN
(15)
De spanske myndigheder indsendte deres bemærkninger den 20. september 2013. Den 6. maj 2014 meddelte de, at de ikke ønskede at kommentere på de bemærkninger, som tredjeparter havde indsendt.
(16)
Ved brev af 20. september 2013 indsendte de spanske myndigheder oplysninger om omkostningerne i forbindelse med produktion af bioethanol og biodiesel samt oplysninger om priserne på fossile brændstoffer i perioden 2004-2012. De indsendte også sammenligningstabeller over priserne på biobrændstoffer og priserne før afgift på fossile brændstoffer på tankstationerne. Disse tabeller findes i bilag 1.
(17)
Tallene og analyserne i tabellerne er baseret på følgende præmisser:
a)
Der tages udgangspunkt i de faktiske tal vedrørende de spanske anlægs årlige produktionsomkostninger, hvortil der lægges en indtjeningsmargin på 5 %. Tallene tilpasses efter forskellene i energiindholdet i biobrændstoffer og de fossile brændstoffer, de blandes med, ved at anvende tallene i bilag III til Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 2009/28/EF (4), dvs. 1,52 og 1,09 for henholdsvis bioethanol og biodiesel.
b)
Priserne sammenlignes med priserne på de brændstoffer, de erstatter, dvs. benzin og diesel. Her anvendes prisen på det pågældende brændstof før afgift på tankstationen, og den omfatter derfor bruttodistributionsavancen. Forskellen mellem biobrændstoffernes produktionsomkostninger og priserne på de fossile brændstoffer, de erstatter, udgør den maksimale kompensationsmargin.
c)
Den faktiske kompensation svarer til den kulbrinteafgift, der ville skulle anvendes for bioethanol og biodiesel. Uden fritagelsen ville disse varer i forbindelse med den særlige afgift på kulbrinter være underlagt en afgiftssats, der svarer til satsen på henholdsvis benzin og diesel (5).
(18)
På grundlag af disse tal anfører Spanien, at der i perioden 2004-2012 var tale om en akkumuleret underkompensation for begge typer brændstof (455,96 EUR/1 000 l for biodiesel og 897,22 EUR/1 000 l for bioethanol). Når der ses på hvert år enkeltvis, fremgår det, at der var tale om underkompensation i alle årene, undtagen i 2010 hvad angår bioethanol, og i 2012 hvad angår biodiesel.
(19)
Med hensyn til bioethanol anfører Spanien, at underkompensationen i 2010 skyldtes et ekstraordinært fald i råvarepriserne, især landbrugsråvarer, mellem januar og juni 2010. Det drejede sig derfor om en enkeltstående, reversibel og uforudsigelig situation, som der under alle omstændigheder blev rettet op på året efter som følge af en stigning i råvarepriserne. Der var derfor ingen grund til, at de spanske myndigheder traf særlige foranstaltninger. Spanien har indsendt udførlige oplysninger om prisudviklingen på råvarer samt en figur, der illustrerer trenden i prisindekset for sukker og korn (basisår 2002-2004 = 100).
Udvikling i råvarepriserne i perioden 2009-2011 (6)
(20)
Med hensyn til biodiesel anførte Spanien, at der lod til at være en overkompensation i 2012, men at ordningen ophørte den 31. december samme år.
(21)
Spanien fremførte, at den pris, der er brugt som reference for de fossile brændstoffer (dvs. prisen før afgift på tankstationer), er den strammeste blandt de forskellige muligheder, og at det ville være mere hensigtsmæssigt at basere en sammenligning på en pris, der ligger tættere på varernes internationale priser. De spanske myndigheder har også indsendt tabeller, hvor priserne på biobrændstoffer sammenlignes med de internationale priser på fossile brændstoffer, og understreger, at der i dette tilfælde ikke i nogen af årene er tale om overkompensation for biodiesel, mens den eventuelle overkompensation for bioethanol bliver mindre (2 EUR/1 000 l i forhold til 142,13 EUR/1 000 l med udgangspunkt i priserne før afgift på fossile brændstoffer på tankstationer). I forhold til den anden metode er den akkumulerede underkompensation langt større.
(22)
De spanske myndigheder fremfører, at de i overensstemmelse med Rådets direktiv 2008/118/EF (7) har indsendt oplysninger om alle de virksomheder, der producerer, transformerer, oplagrer, modtager og afsender afgiftspligtigt brændstof.
(23)
I direktivets artikel 4, stk. 1, defineres en godkendt oplagshaver som en fysisk eller juridisk person, der som led i udøvelsen af sit erhverv har lov til at fremstille, forarbejde, oplægge, modtage eller afsende afgiftspligtige varer under en afgiftssuspensionsordning i et afgiftsoplag. Ifølge direktivets artikel 8 er det den godkendte oplagshaver, der skal betale afgiften.
(24)
De spanske myndigheder redegør for, hvorfor de udelukkende har indsendt skatteoplysninger for en af de to virksomheder, der har indgået en underentrepriseaftale om produktion af fedtsyremethylester (»FAME«) af soja og palme. Eftersom denne aftale omfatter varer, der er afgiftspligtige, for så vidt angår besiddelse, omsætning og kontrol, finder direktiv 2008/118/EF anvendelse. De spanske myndigheder anfører, at ejeren af varen ikke er omfattet af definitionen af »godkendt oplagshaver« i direktivets artikel 4, nr. 1).
V. VURDERING AF FORANSTALTNINGEN
(25)
Kommissionen fandt allerede i sin beslutning i sag NN61/2004, at foranstaltningen udgjorde støtte efter artikel 107 i TEUF. Den havde vurderet støtteordningen med udgangspunkt i EF-rammebestemmelserne for statsstøtte til miljøbeskyttelse (8) og konkluderet, at den var forenelig med det indre marked.
(26)
De spanske myndigheder har nu indsendt detaljerede oplysninger til Konkurrencegeneraldirektoratet, herunder relevant information om produktionsomkostningerne i forbindelse med bioethanol og biodiesel i løbet af ordningens varighed. Det fremgår af sammenligningen mellem produktionsomkostningerne i forbindelse med biobrændstoffer og prisen før afgift på fossile brændstoffer på tankstationer, jf. tabellerne i bilaget, at der har været to situationer med overkompensation: i 2010 for bioethanol og i 2012 for biodiesel.
(27)
Hvad angår den alternative sammenligningsmetode foreslået af Spanien, der tager udgangspunkt i de internationale priser på fossile brændstoffer, anfører Kommissionen, at den adskiller sig fra den metode, der blev foreslået af Spanien og anvendt af Kommissionen i forbindelse med vurderingen af foranstaltning NN61/2004. Eftersom Kommissionen ønsker at undersøge, om Spanien har anvendt støtteordningen korrekt i overensstemmelse med beslutningen om godkendelse i sag NN61/2004, kan den alternative metode ikke accepteres.
(28)
Kommissionen konstaterer dog, at der ikke synes at være en fast tendens til overkompensation. Når der ses på støtten i hele ordningens varighed, lader der heller ikke til at være tegn på en generel overkompensation. Kommissionen tager hensyn til Spaniens redegørelse (se betragtning 18,19,20 og 22).
(29)
Med hensyn til bioethanol finder Kommissionen, at det ikke var nødvendigt at tilpasse ordningen for at rette op på overkompensationen. Spanien har kunnet påvise, at der blev rettet op på situationen med overkompensation som følge af den betydelige stigning i råvarepriserne i juni 2010. Der er således ikke konstateret tilfælde af overkompensation for bioethanol i 2011 og 2012.
(30)
Hvad angår biodiesel konstaterer Kommissionen en mindre overkompensation på 41,85 EUR/1 000 l i 2012. Denne overkompensation fandt sted, uden at ordningen eller især støtteniveauet blev ændret. Denne situation skyldtes faktorer, der lå uden for ordningen, nemlig prisstigningerne på fossil diesel i Spanien. Kommissionen noterer sig, at dieselprisen i 2012 var 8 % højere end i 2011, ca. 36 % højere end i 2010 og godt 71 % højere end i 2009. Til sammenligning lå produktionsomkostningerne i forbindelse med biodiesel i 2012 på samme niveau som i 2011, ca. 16 % højere end i 2010 og godt 25 % højere end i 2009. Kommissionen konstaterer, at ordningen ophørte i 2012, og det var derfor ikke muligt at tilpasse afgiftsfritagelsen i overensstemmelse med betragtning 19 i beslutningen i sag NN61/2004 for at forhindre en fremtidig overkompensation. Kommissionen konstaterer også, at der hverken i 2013 eller derefter er ydet støtte under ordningen. Endelig kan der, jf. betragtning 28, ikke konstateres nogen generel overkompensation i hele ordningens varighed, heller ikke når der tages højde for oplysningerne for 2012. Det forekommer derfor, at Spanien kunne basere sig på den ex ante-beregningsmetode, der er fastsat for ordningen.
(31)
Efter at have undersøgt oplysningerne fra de spanske myndigheder finder Kommissionen, at Spanien ikke tilsidesatte sine forpligtelser efter betragtning 19 i Kommissionens beslutning i sag NN61/2004.
(32)
På grundlag af de oplysninger, som Spanien har indsendt vedrørende anvendelsen af direktiv 2008/118/EF, finder Kommissionen, at de spanske myndigheder har givet oplysninger om alle de relevante virksomheder.
VI. KONKLUSION
(33)
Kommissionen finder, at Spanien har anvendt støtteordning NN61/2004 korrekt i overensstemmelse med Kommissionens beslutning om godkendelse -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den spanske statsstøtteordning NN 61/2004 er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og er blevet anvendt korrekt i overensstemmelse med Kommissionens beslutning NN 61/2004.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Kongeriget Spanien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 9. juli 2014.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 9. Juli 2014
Staatliche Beihilfe SA.18042 (2013/C) (ex MX 17/2009) (ex NN 61/2004)
(Spanien) Steuerbefreiungen für Biokraftstoffe
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 4530)
(Nur der spanische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/766/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den vorgenannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
I. VERFAHREN
(1)
Seit 2006 unterzieht die Generaldirektion Wettbewerb jedes Jahr eine Stichprobe von Beihilfemaßnahmen der Mitgliedstaaten einer nachträglichen Überwachung. Die spanischen Steuerbefreiungen für Biokraftstoffe (NN 61/2004) wurden von der Kommission durch die Entscheidung C(2006) 2293 vom 6. Juni 2006 (nachstehend die „Entscheidung der Kommission“ genannt) genehmigt. Unter der Vorgangsnummer MX 17/2009 war diese Beihilferegelung Gegenstand der Überwachungsmaßnahmen 2009/2010, in deren Verlauf die Kommission die Umsetzung durch die Mitgliedstaaten anhand einer Stichprobe aus den im Jahr 2009 geltenden Beihilferegelungen überprüfte.
(2)
Die Kommission beschloss, diese Beihilferegelung im Rahmen der Überwachungsmaßnahmen 2011/2012, in deren Verlauf sie die Umsetzung durch die Mitgliedstaaten anhand einer Stichprobe aus den im Zeitraum 2009-2010 geltenden Beihilferegelungen überprüfte, erneut einer Überprüfung zu unterziehen.
(3)
Im Lichte der von Spanien im Verlauf der Überwachungsmaßnahmen übermittelten Informationen zweifelte die Kommission daran, ob die Regelung von Spanien ordnungsgemäß durchgeführt wurde. Daher beschloss sie, das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) einzuleiten. Die Kommission teilte Spanien ihren Beschluss mit Schreiben vom 17. Juli 2013 mit.
(4)
Spanien übermittelte seine Stellungnahme am 20. September 2013.
(5)
Der Einleitungsbeschluss der Kommission wurde am 7. Februar 2014 im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (2). Die Kommission forderte Beteiligte zur Stellungnahme auf.
(6)
Am 5. März 2014 ging bei der Kommission die Stellungnahme der Sektion Biotreibstoffe der Asociación Española de Productores de Energías Renovables (Spanischer Verband der Erzeuger von erneuerbaren Energien, nachstehend „APPA Biocarburantes“ genannt) ein. Sie leitete diese an Spanien weiter, um ihm die Möglichkeit zur Stellungnahme zu geben. Am 6. Mai 2014 teilte Spanien mit, dass man zu der übermittelten Stellungnahme keine Stellungnahme abgeben wolle.
II. AUSFÜHRLICHE BESCHREIBUNG DER MASSNAHME
(7)
Die Steuerbefreiungsregelung NN 61/2004 für Biokraftstoffe wird in Form eines Erlasses der spanischen Steuer für Kohlenwasserstoffe (Nullsatz) gewährt. Er gilt für aus Erzeugnissen landwirtschaftlichen oder pflanzlichen Ursprungs hergestellten Ethylalkohol (Bioethanol) im Sinne von KN-Code 2207 20, für aus Erzeugnissen landwirtschaftlichen oder pflanzlichen Ursprungs gewonnenen Methylalkohol im Sinne von KN-Code 2905 11 00 sowie für Erzeugnisse im Sinne der KN-Codes 1507, 1508, 1510, 1511, 1512, 1513, 1514, 1515 und 1518.
(8)
Der Nullsatz galt für diese Erzeugnisse unabhängig davon, ob sie in unverarbeiteter oder in chemisch modifizierter Form verwendet wurden. Wenn der Biokraftstoff mit einem anderen Kraftstoff gemischt wurde, kam der ermäßigte Steuersatz nur auf den Biokraftstoffanteil der Mischung zur Anwendung. Dieser ermäßigte Verbrauchsteuersatz galt für alle Biokraftstoffe, ungeachtet ihres geografischen Ursprungs.
(9)
Die Regelung wurde von der Kommission am 6. Juni 2006 genehmigt und lief am 31. Dezember 2012 (3) aus.
(10)
Bei der Überprüfung der von Spanien im Zuge der Überwachungsmaßnahmen übermittelten Informationen kamen Zweifel auf, ob die Regelung in den Jahren 2009 und 2010 im Einklang mit der Entscheidung der Kommission ordnungsgemäß umgesetzt wurde. Auch gab es Bedenken, ob Spanien im Jahr 2010 den Beihilfeempfängern eine Überkompensation gewährt hatte. Die Kommission drückte diese Bedenken in den Erwägungsgründen 13 bis 29 des Beschlusses vom 17. Juli 2013 aus.
(11)
Die Kommission forderte Spanien auf
a)
nachzuweisen, dass die Regelung in den Jahren 2009 und 2010 ordnungsgemäß umgesetzt wurde;
b)
nachzuweisen, dass es im Jahr 2010 keine Überkompensation für Bioethanol gab, oder andernfalls anzugeben, welche Ausgleichsmaßnahmen getroffen wurden, um eine Überkompensation in den darauf folgenden Jahren zu verhindern;
c)
die Jahreszusammenfassungen für die gesamte Laufzeit der Regelung vorzulegen.
III. STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(12)
Am 5. März 2014 ging bei der Kommission die Stellungnahme der APPA Biocarburantes ein, die im Wesentlichen mit jener der spanischen Behörden übereinstimmte (vgl. Abschnitt IV). Die Vereinigung vertrat die Ansicht, die Regelung sei ordnungsgemäß umgesetzt worden.
(13)
Wenn man die Kosten von Biokraftstoffen mit dem Nettopreis (vor Steuern) von fossilen Kraftstoffen an den Tankstellen vergleicht, scheint über den gesamten Zeitraum betrachtet alles, sowohl beim Bioethanol als auch beim Biodiesel, auf eine Unterkompensation hinzudeuten, außer im Jahr 2010 für Bioethanol und im Jahr 2012 für Biodiesel. Nach Ansicht der APPA Biocarburantes ist diese Methode aber nicht korrekt, weil der Nettopreis der fossilen Kraftstoffe an den Tankstellen sämtliche Transport- und Vertriebskosten der Kraftstoffe bis hin zum Endverbraucher beinhaltet, während diese Logistikkosten in der genannten vergleichenden Studie bei den Kosten der Biokraftstoffe nicht berücksichtigt wurden. Nach Ansicht der Vereinigung wäre es aussagekräftiger, die Produktionskosten der Biokraftstoffe mit den internationalen Kursnotierungen der fossilen Kraftstoffe zu vergleichen. Wenn man diese Methode anwendet, zeigt sich eine stärkere Unterkompensation für die Biokraftstoffe während der Laufzeit der Regelung, und es lassen sich keine Fälle von Überkompensation feststellen.
(14)
Zudem ist die APPA Biocarburantes der Auffassung, dass - selbst wenn man die Kosten der Biokraftstoffe mit dem Nettopreis fossiler Kraftstoffe an den Tankstellen vergleicht - die einzigen zwei Überkompensationssituationen nur vorübergehend waren und sich aus dem Wesen der Steuerbeihilferegelung selbst (Festsetzung absoluter Beträge ex ante und Vornahme von Evaluierungen ex post) sowie aus den großen Preisschwankungen bei landwirtschaftlichen Rohstoffen, der wichtigsten Komponente der Produktionskosten der Biokraftstoffe, ergaben. Ausgleichsmaßnahmen seien nicht notwendig gewesen, da kein Anzeichen für eine mögliche Überkompensation bei Bioethanol in den Folgejahren (2011 und 2012) zu erkennen war und die mögliche Überkompensation im Fall des Biodiesels erst im letzten Jahr, d. h. 2012, auftrat. Es wäre auch nicht mehr möglich gewesen, irgendwelche Ausgleichsmaßnahmen für die Zukunft zu ergreifen, da die Regelung bereits auslief.
IV. STELLUNGNAHME SPANIENS
(15)
Spanien übermittelte seine Stellungnahme am 20. September 2013. Am 6. Mai 2014 teilte es mit, dass man zu den übermittelten Stellungnahmen von Beteiligten keine Stellungnahme abgeben wolle.
(16)
Mit Schreiben vom 20. September 2013 übermittelte Spanien Informationen zu den Produktionskosten von Bioethanol und Biodiesel sowie Angaben über die Preise der fossilen Kraftstoffe im Zeitraum von 2004 bis 2012. Es übermittelte auch vergleichende Tabellen zu den Kosten der Biokraftstoffe und zum Nettopreis fossiler Kraftstoffe an den Tankstellen. Diese Tabellen werden im Anhang wiedergegeben.
(17)
Diese Daten und die von den entsprechenden Tabellen veranschaulichte Analyse beruhen auf folgenden Prämissen:
a)
Es wird von den realen Produktionskosten der spanischen Erzeugungsbetriebe ausgegangen und auf diese eine Marge in Höhe von 5 % aufgeschlagen; das Ergebnis wird aufgrund des unterschiedlichen Energiegehalts des Biokraftstoffs und des fossilen Kraftstoffs, mit dem dieser gemischt wird, im Einklang mit Anhang III der Richtlinie 2009/28/EG des Europäischen Parlaments und des Rates (4) korrigiert, und zwar um den Faktor 1,52 bei Bioethanol bzw. um 1,09 bei Biodiesel.
b)
Diese Kosten werden mit den Daten über die Preise der ersetzten Kraftstoffe, d. h. Benzin und Diesel, verglichen. Herangezogen wird der Nettopreis dieser Kraftstoffe an den Tankstellen, somit ist auch die Vertriebskostenmarge enthalten. Die Differenz zwischen den Produktionskosten des Biokraftstoffes und den Kosten des konkurrierenden fossilen Kraftstoffs ergibt die höchstzulässige Kompensation.
c)
Die tatsächlich gewährte Kompensation entspricht der Steuer für Kohlenwasserstoffe, die auf das Bioethanol und den Biodiesel angefallen wäre. Ohne die Befreiung wäre auf diese Erzeugnisse Steuer für Kohlenwasserstoffe in derselben Höhe erhoben worden wie auf Benzin bzw. Diesel (5).
(18)
Gestützt auf die entsprechenden Daten erklärte Spanien, dass im Zeitraum 2004-2012 eine kumulierte Unterkompensation für beide Kraftstoffarten (455,96 EUR/1 000 l für Biodiesel und 897,22 EUR/1 000 l für Bioalkohol) festzustellen sei. Wenn man die Jahre einzeln betrachte, sei in allen Jahren eine Unterkompensation festzustellen, außer im Jahr 2010 für Bioethanol und im Jahr 2012 für Biodiesel.
(19)
Zum Bioethanol führte Spanien aus, dass die 2010 beobachtete scheinbare Überkompensation auf einen punktuellen Preisverfall der Rohstoffe, insbesondere der landwirtschaftlichen, zwischen Januar und Juni 2010 zurückzuführen war. Es habe sich also um eine vorübergehende, reversible und unvorhersehbare Situation gehandelt, die im Folgejahr durch den Anstieg der Rohstoffpreise automatisch ausgeglichen wurde. Daher bestand für Spanien keine Notwendigkeit, Ausgleichsmaßnahmen zu ergreifen. Spanien übermittelte genaue Angaben zur Entwicklung der Rohstoffpreise sowie eine grafische Darstellung des Trends beim Zucker- und beim Getreidepreisindex (2002-2004 = 100).
Entwicklung der Rohstoffpreise im Zeitraum 2009-2011 (6)
(20)
Spanien erklärte dazu, dass beim Biodiesel im Jahr 2012 anscheinend eine Überkompensation aufgetreten sei, doch lief die Regelung am 31. Dezember 2012 aus.
(21)
Spanien argumentierte, dass der bei dieser Methode als Vergleichswert für die alternativen Kraftstoffe herangezogene Preis - der Nettopreis an den Tankstellen - von den zur Verfügung stehenden Möglichkeiten die zuverlässigsten Angaben liefert, doch wäre ein Vergleich mit einem Wert, der näher bei den Weltmarktpreisen dieser Erzeugnisse liegt, aussagekräftiger. Spanien übermittelte auch Tabellen, in denen die Kosten der Biokraftstoffe mit dem Weltmarktpreis fossiler Kraftstoffe verglichen werden, und betonte, hier sei in keinem Jahr des Betrachtungszeitraums eine Überkompensation für Biodiesel festzustellen, und die mögliche Überkompensation für Bioethanol sei vernachlässigbar (2 EUR/1 000 l gegenüber 142,13 EUR/1 000 l, wenn der Nettopreis des fossilen Kraftstoffs an den Tankstellen als Vergleichswert herangezogen wird). Die kumulierte Unterkompensation wäre um ein Mehrfaches höher als bei der davor beschriebenen Methode.
(22)
Spanien erklärte, man habe im Einklang mit der Richtlinie 2008/118/EG des Rates (7) alle Unternehmen gemeldet, welche der Verbrauchsteuer unterliegende Erzeugnisse herstellen, verarbeiten, lagern, empfangen oder versenden.
(23)
Nach der Definition von Artikel 4 Absatz 1 ist ein „zugelassener Lagerinhaber“ eine natürliche oder juristische Person, die ermächtigt wurde, in Ausübung ihres Berufs im Rahmen eines Verfahrens der Steueraussetzung verbrauchsteuerpflichtige Waren in einem Steuerlager herzustellen, zu verarbeiten, zu lagern, zu empfangen oder zu versenden. Nach Artikel 8 der Richtlinie ist der Steuerschuldner eines entstandenen Verbrauchssteueranspruchs der zugelassene Lagerinhaber.
(24)
Spanien erklärte, warum man nur die Steuerdaten eines der beiden Unternehmen, die die Vereinbarung zur Erzeugung von Fettsäuremethylestern („FAME“) aus Soja und Palmöl auf der Basis eines Zuliefervertrages unterzeichnet hatten, übermittelt habe. Da dieser Vertrag verbrauchsteuerpflichtige Erzeugnisse, deren Besitz, Beförderung und Kontrolle betrifft, gilt die Richtlinie 2008/118/EG. Spanien verweist darauf, dass der Eigentümer des Erzeugnisses nicht unter die Definition eines „zugelassenen Lagerhalters“ im Sinne von Artikel 4 Absatz 1 dieser Richtlinie fällt.
V. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
(25)
Die Kommission war bereits in ihrer Entscheidung in der Beihilfesache NN 61/2004 zu der Schlussfolgerung gelangt, dass die betreffende Maßnahme eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 AEUV beinhaltet. Die Kommission hatte diese Beihilferegelung im Einklang mit dem Gemeinschaftsrahmen 2001 für staatliche Umweltschutzbeihilfen (8) gewürdigt und den Schluss gezogen, dass sie mit dem Binnenmarkt vereinbar war.
(26)
Spanien hat nun der Generaldirektion Wettbewerb ausführliche Informationen übermittelt, einschließlich der entsprechenden Angaben über die Produktionskosten von Bioethanol und Biodiesel während der gesamten Laufzeit der Beihilferegelung. Wenn man die Produktionskosten von Biokraftstoffen mit dem Nettopreis der fossilen Kraftstoffe an den Tankstellen vergleicht, die aus den im Anhang dieses Beschlusses enthaltenen Tabellen zu entnehmen sind, lassen sich zwei Überkompensationssituationen feststellen: für Bioethanol im Jahr 2010 und für Biodiesel im Jahr 2012.
(27)
Zur von Spanien vorgeschlagenen alternativen Methode, die als Vergleichswert die Weltmarktpreise von fossilen Kraftstoffen heranzieht, stellt die Kommission fest, dass diese Methode nicht dieselbe ist wie die, welche bei der Würdigung der Beihilfe NN 61/2004 von Spanien vorgeschlagen und von der Kommission angewandt wurde. Da die Kommission überprüft, ob Spanien die Beihilferegelung im Einklang mit der positiven Entscheidung in der Beihilfensache NN 61/2004 umgesetzt hat, kann die vorgeschlagene alternative Methode nicht akzeptiert werden.
(28)
Dessen ungeachtet erkennt die Kommission keinen Trend zu einer ständigen Überkompensation. Und wenn man die Beihilfen über die gesamte Laufzeit der Regelung betrachtet, sind auch keine Anzeichen für eine generelle Überkompensation festzustellen. Die Kommission nimmt die von Spanien abgegebenen Erklärungen (vgl. die Erwägungsgründe 18, 19, 20 und 22) zur Kenntnis.
(29)
Im Fall von Bioethanol stellt die Kommission fest, dass es nicht notwendig war, Ausgleichsmaßnahmen zur Behebung der Überkompensation zu ergreifen. In diesem Fall konnte Spanien nachweisen, dass die Überkompensation insbesondere durch den signifikanten Anstiegs der Rohstoffpreise nach dem Juni 2010 ausgeglichen wurde. Tatsächlich ist 2011 und 2012 keine Überkompensation für Bioethanol mehr festzustellen.
(30)
Zum Biodiesel stellt die Kommission fest, dass es 2012 eine kleine Überkompensation in Höhe von 41,85 EUR/1 000 l gegeben habe. Diese Überkompensation trat auf, ohne dass die Beihilfemaßnahme oder insbesondere das Beihilfeniveau irgendwelchen Veränderungen unterzogen wurden. Sie war auf Umstände zurückzuführen, die nichts mit der Beihilfe zu tun hatten, nämlich auf den starken Preisanstieg von fossilem Diesel in Spanien. Die Kommission stellt fest, dass der Dieselpreis 2012 um 8 % höher war als im Jahr 2011, um 36 % höher als 2010 und um 71 % höher als 2009. Im Vergleich dazu waren die Produktionskosten für Biodiesel 2012 ähnlich hoch wie im Jahr 2011, um 16 % höher als die Kosten im Jahr 2010 und um 25 % höher als die im Jahr 2009. Die Kommission stellt fest, dass die Beihilferegelung Ende 2012 auslief, sodass die Steuerbefreiung nicht mehr angepasst werden konnte, um im Einklang mit der Verpflichtung nach Erwägungsgrund 19 der Entscheidung der Kommission in der Beihilfesache NN 61/2004 künftige Überkompensationen zu verhindern. Die Kommission stellt ebenfalls fest, dass weder im Jahr 2013 noch danach irgendwelche Beihilfen aufgrund der Regelung gewährt wurden. Schließlich ist, wie in Erwägungsgrund 28 dargelegt, auch unter Berücksichtigung der Zahlen von 2012 keine Überkompensation über die gesamte Laufzeit der Regelung zu beobachten. Das kann als Indiz dafür gewertet werden, dass Spanien auf die Methode der in der Beihilferegelung vorgesehenen Ex-ante-Berechnungen vertrauen konnte.
(31)
Nach Würdigung der von Spanien übermittelten ergänzenden Informationen gelangt die Kommission zum Schluss, dass Spanien seine Verpflichtungen nach Erwägungsgrund 19 der Entscheidung der Kommission in der Beihilfesache NN 61/2004 nicht verletzt hat.
(32)
Gestützt auf die Stellungnahme Spaniens zur Anwendung der Richtlinie 2008/118/EG stimmt die Kommission zu, dass die spanischen Behörden alle in Betracht kommenden Unternehmen gemeldet haben.
VI. SCHLUSSFOLGERUNG
(33)
Die Kommission stellt fest, dass Spanien die Beihilferegelung NN 61/2004 im Einklang mit der Genehmigungsentscheidung der Kommission ordnungsgemäß durchgeführt hat -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die von Spanien gewährte staatliche Beihilfe NN 61/2004 ist im Sinne des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar und wurde im Einklang mit der Entscheidung NN 61/2004 der Kommission ordnungsgemäß umgesetzt.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an das Königreich Spanien gerichtet.
Brüssel, den 9. Juli 2014