KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 2. oktober 2013
om kompensation til Simet SpA for offentlige transportydelser leveret mellem 1987 og 2003 (Statsstøtte SA.33037 (2012/C) - Italien)
(meddelt under nummer C(2013) 6251)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/201/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særligt artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særligt artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i henhold til ovennævnte bestemmelser (1), og under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved elektronisk anmeldelse af 18. maj 2011 anmeldte de italienske myndigheder i henhold til traktatens artikel 108, stk. 3, at der var ydet kompensation til Simet SpA (»Simet«) for levering af interregional bustransport i forbindelse med en offentlig serviceforpligtelse, der udførtes i perioden 1987-2003, således som det var blevet bestemt af Consiglio di Stato, der er Italiens øverste forvaltningsdomstol (»den anmeldte foranstaltning«). Denne meddelelse blev registreret under sagsnummer SA.33037.
(2)
De italienske myndigheder gav yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning ved indlæg af 12. juli 2011, 5. oktober 2011, 20. februar 2012, 2. samt 28. marts 2012 og 17. april 2012.
(3)
Ved brev af 31. maj 2012 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 108, stk. 2 (»beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren«).
Der er modtaget følgende indlæg inden for de accepterede frister:
-
De italienske myndigheder fremsatte deres bemærkninger til beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren ved breve af 1. juni 2012, 24. september 2012 og 11. oktober 2012.
-
Den eneste tredjepart, der fremsatte bemærkninger som svar på beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, var Simet, der er den muligt begunstigede ifølge den anmeldte foranstaltning. Virksomhedens bemærkninger blev modtaget den 4. august 2012, 31. oktober 2012 og 13. december 2012
-
De italienske myndigheder fremsatte bemærkninger til tredjeparts indlæg ved breve af 28. november 2012, 4. december 2012, 19. december 2012 og 10. januar 2013.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. VIRKSOMHEDEN OG DE LEVEREDE YDELSER
(4)
Simet er en privat virksomhed, der driver personbefordring med bus i fast rute på grundlag af koncessioner fra den italienske stat i henhold til lov nr. 1822/39 (2). Nærmere bestemt driver Simet et net af interregionale busforbindelser i fast rute mellem regionen Calabrien og andre italienske regioner. Ud over disse tjenester, som tegner sig for omkring to tredjedele af virksomhedens omsætning, leverer Simet også andre tjenesteydelser, herunder internationale rejsetjenester og tjenesteydelser inden for turisme samt udlejning af busser med fører (3), hvilket tegner sig for den resterende tredjedel af virksomhedens omsætning.
(5)
I oktober 1999 anmodede Simet for første gang ministeriet for infrastruktur og transport (»ministeriet«) om kompensation for virksomhedens interregionale busservice, for så vidt angår årene fra 1987 (4). Ministeriet afslog denne og efterfølgende anmodninger, da man fandt, at Simet ikke var pålagt offentlige serviceforpligtelser.
(6)
Ifølge de italienske myndigheder drev Simet sin virksomhed, ligesom andre udbydere af interregional bustransport i fast rute, på grundlag af midlertidige licenser (koncessioner), der efter virksomhedens anmodning blev fornyet hvert år. Disse koncessioner gav virksomheden eneret til at levere de relevante tjenester. I de årlige koncessionsbetingelser hed det, at levering af tjenesten ikke gav virksomheden ret til subsidier eller kompensation af nogen art, og at tjenesten blev drevet udelukkende på virksomhedens egen risiko. De billetpriser, der blev foreslået af virksomheden selv, blev også optaget i de årlige koncessionsbetingelser, der var godkendt af ministeriet.
(7)
I tidens løb fremsatte virksomheden en række anmodninger om at ændre ordningerne for levering af de præsterede ydelser, der normalt blev godkendt i overensstemmelse med proceduren i præsidentdekret 369/94 (5). Artikel 4 og 5 i præsidentdekret 369/1994 indeholdt regler om en detaljeret procedure for vurdering og sammenlignende analyse af ansøgninger i forbindelse med introduktionen af enhver ny tjeneste på grundlag af en koncession.
2.2. DOMMENE AFSAGT AF CONSIGLIO DI STATO FORUD FOR BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE UNDERSØGELSESPROCEDUREN
(8)
Som svar på ministeriets afslag på at give kompensation for offentlig service for perioden fra 1987 anlagde Simet sag ved de italienske forvaltningsdomstole med påstand om økonomisk kompensation for udførelsen af offentlig serviceforpligtelse.
(9)
Under appelsagen, i dom 1405/2010 af 9. marts 2010 (»dom 1405/2010«), anerkendte Consiglio di Stato Simets ret til at modtage kompensation for sin (overvejende interregionale) busdrift i fast rute, som Simet drev på grundlag af koncessioner bevilget af den italienske stat. Det nøjagtige beløb for kompensationen skulle fastsættes på grundlag af pålidelige data fra virksomhedens regnskaber.
(10)
Som der nærmere er redegjort for i beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren er det ikke i dom 1405/2010 præcist identificeret, ved hvilken retsakt forpligtelsen til offentlig service blev pålagt, eller i hvilken form. Kendelse 2072 afsagt af Consiglio di Stato den 18. januar 2011, efter forvaltningens manglende opfyldelse af dom 1405/2010, er mere eksplicit i denne henseende, idet det siges, at »ministeriet gentagne gange har nægtet virksomheden muligheden for at ændre ruter, tider og stoppesteder og beordret den til at holde billetpriserne på eller under de priser, som Ferrovie dello Stato (de italienske statsbaner) kræver - dette er de elementer, som virksomheden mener er indicier for, at den udfører en offentlig service.«
(11)
Mens dom 1405/2010 nævner Europa-Parlamentets og Rådets nye forordning (EF) nr. 1370/2007 (6), der regulerer kompensation for offentlig service, idet det siges, at »den fastlægger kriterier for kompensation, som ikke er ulig dem, der findes i de tidligere forordninger«, beordrede Consiglio di Stato de ansvarlige myndigheder til at betale kompensation til Simet på grundlag af artikel 6, 10 og 11 i Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 (7).
(12)
De italienske myndigheder har besluttet at afvente en vurdering af den anmeldte foranstaltning fra Kommissionens side før opfyldelsen af Consiglio di Statos afgørelser (dom 1405/2010 og kendelse 2072/2010) og betaling af kompensationen til Simet.
2.3. OPRINDELIGT ANMELDTE BELØB FOR EVENTUEL KOMPENSATION FOR OFFENTLIG TRAFIKBETJENING
(13)
Med hensyn til størrelsen af den kompensation, der skulle betales til Simet for de ydede tjenester, indgav de italienske myndigheder en rapport til Kommissionen, der var bestilt af Simet og udarbejdet af en ekstern konsulent (»den oprindelige rapport«), uden at godkende de beregninger, den indeholdt. I den oprindelige rapport beregnedes kompensationen til ca. 59,4 mio. EUR (8).
(14)
Efterfølgende blev påstandene om kompensation imidlertid revurderet, idet Consiglio di Stato efter beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren anmodede om en uafhængig vurdering af, hvilket kompensationsniveau der var det rigtige. Resultatet af denne evaluering er diskuteret i punkterne 2.6 og 2.7.
2.4. VARIGHED
(15)
Selvom Simet kræver kompensation for ydelser præsteret indtil udgangen af 2013 (9), er de italienske myndigheder af den opfattelse, at den relevante periode i relation til denne meddelelse kun dækker 1987 til 2003, da dom 1405/2010 kun vedrører den appelsag, som dækker den periode. Især punkt 3.1 i dom 1405/2010 henviser klart til kompensation for årene 1987 til 2003.
2.5. UDVIKLINGEN I DE NATIONALE RETSSAGER EFTER BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE UNDERSØGELSESPROCEDUREN
(16)
Efter de italienske myndigheders afslag på at opfylde dom 1405/2010 og kendelse 2072/2011 afsagde Consiglio di Stato en ny kendelse, nr. 270/2012, hvorved der udnævntes et panel af uafhængige eksperter til at afgøre, hvorledes dom 1405/2010 skulle opfyldes.
(17)
Panelet, der bestod af en formand og to medlemmer, fik til opgave at beregne det kompensationsbeløb, der skulle betales til Simet i henhold til dom 1405/2010. Samtidig udpegede tvistens parter deres egne eksperter, som kommenterede ekspertpanelets foreløbige resultater. Dette førte til udvekslingen af en række rapporter og svar i løbet af de efterfølgende måneder.
(18)
Ekspertpanelet afsluttede sit arbejde i august 2012. Panelet nåede ikke frem til en enstemmig konklusion. I stedet blev der afgivet to separate rapporter til Consiglio di Stato:
-
Den 29. august 2012 blev der af formanden for det af Consiglio di Stato udpegede panel afgivet en mindretalsrapport, som konkluderede, at der ikke var tilstrækkelige data til rådighed til at fastslå den kompensation, der skulle betales til Simet, og at der derfor ingen kompensation kunne ydes.
-
Den 20. august 2012 blev der afgivet en flertalsrapport underskrevet af to af de tre eksperter udnævnt af Consiglio di Stato, hvori det konkluderedes, at den kompensation, der skulle betales til Simet, udgjorde 22 049 796 EUR.
(19)
Da statsstøttesagen stadig verserer for Kommissionen, har Consiglio di Stato endnu ikke truffet en endelig afgørelse om den kompensation, der skal betales til Simet.
2.6. MINDRETALSRAPPORTEN
(20)
I mindretalsrapporten fremhæves særligt følgende punkter:
-
manglen på pålidelige data til beregning af kompensation (som krævet i kendelse 2072/2011 og dom 1405/2010)
-
manglen på separat regnskabsførelse som krævet ifølge forordning (EØF) nr. 1191/69 som en nødvendig betingelse for at yde kompensation (for at undgå overkompensation)
-
systemet med separate konti kan ikke erstattes af andre regnskabssystemer, som endnu ikke har vist, at de muliggør nøjagtig identifikation af alle omkostnings- og indtægtselementer
-
med hensyn til de år, for hvilke der findes omkostningsoplysninger (kun to, nemlig 2002 og 2003), indeholder de dokumenter, der ledsagede regnskaberne (noter til regnskabet og årsberetningen) ikke nogen henvisning til sådanne data. Dette tyder på, at virksomhedsledelsen ikke anvendte omkostningskontiene til at følge virksomhedens drift
-
manglen på forudfastsatte parametre for beregning af kompensationen
-
virksomhedens manglende identifikation af præcise, konkrete og utvetydige offentlige serviceforpligtelser (med henvisning til de typer, der er identificeret i EU-lovgivningen) for de enkelte ruter
-
den manglende identifikation af den »økonomiske ulempe«, der følger af disse forpligtelser
-
manglende bevis for det tab, der er lidt af Simet, hvem det påhvilede at tilvejebringe beviset i den sag, der førte til dom 1405/10.
(21)
I lyset af disse mangler konkluderer mindretalsrapporten, at der ikke er nogen pålidelige data til rådighed til brug for beregningen af den kompensation, der er tilkendt ved dom 1405/2010, og at der dermed ikke kan fastslås noget beløb for kompensationen.
2.7. FLERTALSRAPPORTEN
(22)
I flertalsrapporten anvendes følgende metode til at beregne den kompensation, der tilkommer Simet:
2.7.1. Kompensationselement baseret på forskellen mellem driftsomkostninger og indtægter
2.7.1.1. Metode til vurdering af omsætning
(23)
For årene 1987 til 1992 og fra 2002 til 2003 ekstrapolerede eksperterne indtægterne fra busruter direkte fra regnskaberne. For perioden 1993-2001 brugte eksperterne Simets dokumentation for omsætningen, idet regnskaberne for denne periode ikke redegør for indtægterne fra disse tjenester (10). På grundlag af disse beregninger fandtes den samlede omsætning i perioden 1987-2003 at være 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Metode til beregning af omkostninger ved bustjenesten
(24)
Da der ikke forelå noget omkostningsregnskab for perioden 1987 til 1992, beregnede eksperterne omkostningerne for de interregionale busruter på grundlag af den procentdel af indtægterne, som disse ydelser havde indbragt i perioden. Eksperterne tog det samlede beløb for omkostninger fra hvert af årsregnskaberne. Med henblik på at rekonstruere driftsomkostningerne fratrak eksperterne herefter fra de samlede omkostninger samtlige følgende ikke driftsrelaterede udgifter: renter, finansielle omkostninger, tab ved salg af aktiver, diverse tab og omkostninger, direkte skatter og endelige lageropgørelser. Endelig blev de driftsomkostninger, der kunne henføres til interregional busdrift i fast rute, bestemt på grundlag af den procentdel af indtægterne, som den pågældende busdrift i fast rute havde indbragt.
(25)
For så vidt angår perioden 1993 til 2001, ændrede Simet præsentationen af data i sine årsregnskaber (11). For denne periodes vedkommende fratrak eksperterne derfor værdien af de samlede driftsomkostninger fra virksomhedens årsregnskab, dvs. den algebraiske sum af følgende poster for produktionsomkostninger: hjælpe- og forbrugsstoffer, eksterne ydelser, anvendelse af ikke ejet ejendom, personaleomkostninger, amortisering og afskrivning, variation i lagre af råvarer, hjælpe- og forbrugsstoffer samt diverse driftsudgifter. De driftsomkostninger, der kunne henføres til busdrift i fast rute, blev derpå bestemt på grundlag af den procentdel af indtægterne, som den pågældende busdrift i fast rute havde indbragt (på samme måde som det blev gjort for perioden 1987-1992). Selv om der i et vist omfang blev udarbejdet et omkostningsregnskab i 2000 og 2001, var de relevante dokumenter ikke udtømmende, og derfor blev det besluttet at bruge den samme metode til identifikation af omkostninger, der vedrørte busdriften i fast rute, som for de foregående år.
(26)
For årene 2002 og 2003 forelå der omkostningsoplysninger. Eksperterne opdelte derfor omkostningerne i følgende kategorier: (i) omkostninger i forbindelse med kørte kilometer, (ii) omkostninger, der direkte kunne henføres til busdrift i fast rute, og iii) allokerbare omkostninger baseret på omsætningen.
-
Den første kategori af omkostninger omfatter omkostninger til brændstof, motorolie, dæk, reservedele, indkøbt arbejde, bilvask, motorvejsafgifter, obligatorisk køretøjsservice, leasing og afskrivninger på aktiver. Hver af disse udgiftsposter blev divideret med det samlede antal kilometer, og omkostningerne pr. kilometer blev derefter ganget med antallet af kilometer, som alene busser i fast rute havde kørt.
-
Den anden kategori af udgifter omfatter de udgiftsposter, som på grundlag af omkostningskontiene direkte kan henføres til interregionale busruter. De omfatter: direkte ansatte, bortskaffelse af affald, provisioner, diverse gebyrer, parkeringsafgifter, leje af tredjepartskøretøjer til busdrift i fast rute, indkøb til service om bord samt godtgørelse af det rejsende personales udgifter.
-
Den tredje kategori af omkostninger omfatter »indirekte omkostninger« og består af de indirekte lønomkostninger, indirekte produktionsomkostninger, busforsikring, afgift for eje af køretøj samt leje af lokaliteter. Disse omkostninger blev fordelt på grundlag af den procentdel af indtægterne, som den pågældende busdrift i fast rute havde indbragt.
(27)
Efter sammentælling af de tal, der på denne måde var beregnet for hver af de ovennævnte perioder, fandtes de samlede omkostninger i forbindelse med busdriften i fast rute for perioden 1987-2003 at udgøre 59 510 413 EUR.
(28)
Ved at trække disse omkostninger fra indtægterne ved busdriften i fast rute, når eksperterne bag flertalsrapporten derfor frem til et driftsunderskud på 2 296 973 EUR for perioden 1987-2003.
2.7.2. Kompensationselement relateret til behovet for at sikre afkast af investeret kapital:
(29)
For hvert år, der behandledes, fastlagde eksperterne den investerede kapital, dvs. summen af:
-
egenkapital (E), hvis værdi blev taget fra årsregnskabet i forhold til aktiekapitalen, og
-
lånekapital (D). Eksperterne medtog som lånekapital kun finansiel gæld, dvs. gæld til banker og andre långivere.
(30)
Formlen »Weighted Average Cost of Capital [vejet gennemsnitlig kapitalomkostning] (WACC) er brugt som grundlag for fastsættelsen af afkastsatsen for den investerede kapital:
Hvor:
Re
=
afkastkrav til egenkapital
Rd
=
gældsomkostninger, E = virksomhedens egenkapital
D
=
virksomhedens gæld; ;
E/V
=
procentdel af finansieringen, der er egenkapital;
D/V
=
procentdel af finansieringen, der er gæld;
Tc
=
selskabsskatteprocent
(31)
Den krævede forrentning af egenkapitalen blev beregnet ved hjælp af »Capital Asset Pricing Model«. Denne model beskriver sammenhængen mellem risiko og forventet afkast:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
Renten for tiårige statsobligationer, taget fra nationale statistikker, blev brugt som indikator for en risikofri rente(rf).
(33)
For de år, for hvilke kompensationen skulle beregnes, konkluderede eksperterne, at en risikopræmie på 5,8 % (rm-rf) i gennemsnit var den der forlangtes af investorer, der investerede i aktier i stedet for i risikofrie værdipapirer på det italienske marked (12).
(34)
Betaværdien (13) for aktierne i Simets kapital blev beregnet ved at tage udgangspunkt i en ugearet beta (14) på 0,39 for busdrifts- og transportsektoren (15). Denne betaværdi blev efterfølgende justeret i forhold til den finansielle struktur, som virksomheden rapporterede for hvert år:
(35)
Fra 1987 til 1994 var den italienske selskabsskattesats 36 %, fra 1995 til 2000 var den 37 %, og fra 2001 til 2002 var den 36 %.
(36)
Ifølge eksperterne svarer afkastet af den investerede kapital til den kompensation, som Simet bør modtage efter skat. Da kompensationen vil være skattepligtig, skal den justeres således:
(37)
På grundlag af disse formler når eksperterne frem til, at afkastet af Simets investerede kapital udgør 5 948 150 EUR.
(38)
Ifølge eksperterne udgør det samlede kompensationsbeløb før tillæg af renter for forsinket betaling derfor 8 245 124 EUR (kompensation relateret til driftstab og afkast af investeret kapital).
2.7.3. Beregning af renter for forsinket betaling
(39)
Da de ovenfor beregnede kompensationsbeløb ikke blev betalt i de år, for hvilke de skyldtes, reviderede eksperterne disse beløb i opadgående retning således:
-
de oprindeligt beregnede beløb blev opskrevet på grundlag af ISTATs forbrugerprisindeks frem til juli 2012
-
derpå blev den lovbestemte rente anvendt på de således fremkomne beløb.
(40)
Således nåede ekspertpanelet frem til en samlet kompensation på 22 049 796 EUR.
2.7.4. Andre bemærkninger i flertalsrapporten
(41)
Flertalsrapporten giver udtryk for det synspunkt, at den af Consiglio di Stato tilkendte kompensation ikke vedrører en direkte anvendelse af forordning (EØF) nr. 1191/69, dvs. en direkte tilkendelse, om end med tilbagevirkende kraft, af kompensation i henhold til forordningen. Tværtimod er opfattelsen, at Consiglio di Stato foreslog at anvende kriterierne i denne forordning på de generelle metoder til beregning af kompensation med henblik på at fastslå det tab, som Simet havde lidt som følge af den ulovlige udvidelse i tidens løb af virksomhedens offentlige serviceforpligtelser.
(42)
I flertalsrapporten bemærkes det endvidere, at i tilfælde, hvor Kommissionen har vurderet, at forordning (EØF) nr. 1191/69 ikke fandt anvendelse i forbindelse med vurdering af kompensation for offentlige serviceforpligtelser, har den ofte godkendt en sådan kompensation gennem en analog anvendelse af EF-bestemmelserne for statsstøtte i form for offentlige serviceforpligtelser. Det vigtigste kriterium for Kommissionen var, at kompensationsbeløbet ikke oversteg, hvad der var nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af disse forpligtelser. Med hensyn til risikoen for overkompensation i det foreliggende tilfælde gives der i flertalsrapporten udtryk for den opfattelse, at eftersom beregningen af de af virksomheden faktisk afholdte udgifter i fortiden foretages, efter at den krævede busdrift i fast rute er leveret, er eksperternes beregning fri for den usikkerhed, der ligger i prognostiske vurderinger, hvor kompensationen beregnes på forhånd. Der er derfor ikke nogen risiko for overkompensation.
(43)
Flertalsrapporten berører spørgsmålet om fravær af kontoadskillelse. Der gives udtryk for det synspunkt, at separate konti anvendes på de virksomheder, der modtager kompensation for levering af en offentlig tjeneste med henblik på at forhindre misbrug af midlerne til virksomhedens øvrige aktiviteter. Men da i den foreliggende sag ingen offentlige midler hidtil er blevet overført til Simet som kompensation for levering af en offentlig tjeneste, bør kravet om kontoadskillelse ikke betragtes som en begrundelse for at nægte betaling af den kompensation, som Consiglio di Stato har tilkendt.
(44)
I flertalsrapporten bemærkes det også, at for årene 2002 og 2003, hvor omkostningsregnskaber var til rådighed, var det faktiske driftsunderskud stort set det samme som de tab, man var kommet frem til på grundlag af den metode, der anvendtes på de foregående år, i henhold til hvilken omkostninger blev allokeret til interregionale busruter på grundlag af den procentdel af indtægterne, som de pågældende tjenester havde indbragt (tallene afveg med blot 2,6 %). Derfor er eksperterne af den opfattelse, at den omstændighed, at der ikke findes omkostningskonti for den foregående periode, ikke bør få nogen praktisk betydning for tildeling af kompensation.
3. GRUNDENE TIL INDLEDNING AF PROCEDUREN
(45)
Som der er gjort rede for i beslutningen om at indlede proceduren var Kommissionen på flere punkter i tvivl om, hvorvidt den anmeldte foranstaltning var forenelig med det indre marked.
(46)
For det første var Kommissionen i tvivl om kvalificeringen af den anmeldte foranstaltning som en foranstaltning, der ikke udgjorde en støtte. Navnlig var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt de fire betingelser, der var opstillet af Den Europæiske Unions Domstol i Altmark-dommen (16), var opfyldt.
(47)
For det andet rejste Kommissionen spørgsmålet om den retlige ramme for sagen. Da den kompensation, der var blevet bestemt af Consiglio di Stato, vedrørte offentlige serviceforpligtelser, der angiveligt var pålagt Simet for årene 1987 til 2003, men endnu ikke var betalt, opstod spørgsmålet, om forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EF) nr. 1370/2007 skulle finde anvendelse i den foreliggende sag.
(48)
Kommissionen fandt, at forordning (EØF) nr. 1191/69 ville finde anvendelse i den foreliggende sag, hvis det kunne påvises, at en offentlig serviceforpligtelse faktisk var blevet ensidigt pålagt Simet af de italienske myndigheder, og at den foreslåede kompensation opfyldte alle kravene i denne forordning. Dette skyldes, at kompensation, der betales i henhold til artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69 for forpligtelser, som er ensidigt pålagt en virksomhed, er fritaget fra kravet om forudgående anmeldelse til Kommissionen. Men hvis ingen af disse to betingelser viste sig at have været opfyldt, ville foreneligheden af den anmeldte foranstaltning skulle vurderes efter forordning (EF) nr. 1370/2007.
(49)
For det tredje var Kommissionen på grundlag af de foreliggende oplysninger i tvivl om, hvorvidt kompensationen opfyldte kravene i forordning (EØF) nr. 1191/69, selv hvis det antoges, at den kompensation, som Consiglio di Stato havde truffet bestemmelse om, faktisk var et resultat af den ensidige pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser. Kommissionen var også i tvivl om det korrekte i at anvende den generelle kompensationsprocedure i forordning (EØF) nr. 1191/69, der gælder for ensidigt pålagte offentlige serviceforpligtelser, for årene efter 1992, idet interregionale busruter fra juli 1992 ikke kunne have været genstand for ensidigt pålagte offentlige serviceforpligtelser (17).
(50)
For det fjerde var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt betingelserne i denne forordning var opfyldt i den foreliggende sag, hvis en nærmere undersøgelse bekræftede, at mindst én af betingelserne for fritagelse for anmeldelsespligten i henhold til forordning (EØF) nr. 1191/69 ikke var opfyldt, og at en vurdering efter forordning (EF) nr. 1370/2007 skulle foretages.
(51)
Under alle omstændigheder var Kommissionen, uanset det anvendte retsgrundlag, i tvivl om, hvorvidt den kompensation, som Consiglio di Stato havde truffet bestemmelse om, udelukkede muligheden for overkompensation. Kommissionen noterede sig fraværet af en egentlig kontoadskillelse hos Simet indtil i hvert fald år 2000 (18) og satte spørgsmålstegn ved muligheden for efterfølgende at fastslå omkostningerne til busdrift i fast rute præcist. Den satte også spørgsmålstegn ved, om den krævede forrentning af egenkapitalen, der anvendtes i forbindelse med beregningerne med hensyn til kompensationen, var passende.
4. BEMÆRKNINGER FRA ITALIEN
(52)
De italienske myndigheder har i deres indlæg anført, at den anmeldte foranstaltning udgjorde statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, netop fordi den ikke opfyldte samtlige de betingelser, som Den Europæiske Unions Domstol har opstillet i Altmark-dommen. De italienske myndigheder har også givet udtryk for, at den af Consiglio di Stato tilkendte kompensation hverken var i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EF) nr. 1370/2007.
(53)
De italienske myndigheder har understreget, at der hverken forelå nogen ensidig eller nogen kontraktlig pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser med hensyn til interregionale busruter i den periode, der behandles. De retlige instrumenter, der regulerede forholdet mellem det offentlige og private virksomheder, der udfører personbefordring, var ensidige koncessioner, hvorved det offentlige til en privat enhed overførte sin egen juridiske ret til at udføre transportydelser for offentligheden, hvilken ret oprindeligt var tillagt staten ved lov nr. 1822/39.
(54)
De italienske myndigheder har endvidere erindret om, at de koncessionsbetingelser, der blev udstedt af ministeriet efter anmodning fra virksomheden, klart viste, at tjenesten blev drevet helt på virksomhedens egen risiko, bortset fra den garanti for eksklusiv ret, der eksisterede i den periode. Udførelse af servicen skabte ikke nogen ret til at modtage nogen form for støtte eller kompensation. De pågældende koncessioner var af midlertidig karakter og skulle fornys hvert år på virksomhedens anmodning. Licenserne blev underkastet forskellige ændringer fra det ene år til det næste med hensyn til ruter, stoppesteder, antal afgange osv. i lyset af specifikke anmodninger fra virksomhederne.
(55)
Med hensyn til det loft over billetpriser, der er beskrevet i beslutningen om at indlede proceduren, og som eksisterede indtil 2001, har de italienske myndigheder bemærket, at dette loft fandt anvendelse i hele Italien og ikke blot på én bestemt geografisk lokalitet. De har også bemærket, at ifølge forordning (EØF) nr. 1191/69, artikel 2, stk. 5, var dette en foranstaltning, der var udtryk for prispolitik, men den udgjorde ikke en takstforpligtelse, der gav ret til obligatorisk kompensation i denne forordnings forstand.
(56)
Hertil kommer, som anført af de italienske myndigheder, at fra juli 1992 (19) var pålæggelse af ensidige offentlige serviceforpligtelser for interregionale busruter ikke engang tilladt efter forordning (EØF) nr. 1191/69. Forordningens artikel 1, stk. 5, giver kun mulighed for ensidige pålæg i forbindelse med trafik i byer, forstæder og regioner.
(57)
Under alle omstændigheder har Simet ifølge de italienske myndigheder aldrig ansøgt om ophævelse af de offentlige serviceforpligtelser som krævet efter artikel 4 i forordning (EØF) nr. 1191/69, hvilket anses for en forudsætning for at fastholde, at de pågældende forpligtelser fandtes. Simets henvendelse i 1999 til ministeriet (20) var en generel ansøgning om kompensation for offentlige serviceforpligtelser, der angiveligt var pålagt gennem de koncessioner, der var udstedt fra 1987 og fremefter. De italienske myndigheder har påpeget, at denne henvendelse ikke angav, hvilke offentlige serviceforpligtelser, der skulle ophæves for at sikre en passende rentabilitet af den interregionale busdrift i fast rute.
(58)
De italienske myndigheder har følgelig konkluderet, at Simet ikke havde påvist, at virksomheden påtog sig ansvaret for offentlige serviceforpligtelser (som defineret i artikel 2, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69), og havde navnlig ikke vist, hvilke bestemte og præcise forpligtelser til at drive virksomhed eller til befordring og hvilke forpligtelser med hensyn til billetprisen, virksomheden havde været underlagt. Ifølge Italien havde Simet kun påvist, at virksomheden præsterede forskellige universelle transportydelser på grundlag af statskoncessioner givet af de kompetente myndigheder og udstedt efter virksomhedens anmodning. Det forhold, at Simet havde fået betroet generelle transportydelser viste ikke i sig selv, at Simet havde påtaget sig offentlige serviceforpligtelser efter forordning (EØF) nr. 1191/69.
(59)
De italienske myndigheder har endvidere bemærket, at Simet ikke i størstedelen af den periode, der behandles (1987-2001), havde gennemført en ordentlig regnskabsmæssig adskillelse som krævet ifølge forordning (EØF) nr. 1191/69 artikel 1, stk. 5 (21). Det var derfor ikke muligt at beregne de ekstra nettoomkostninger som følge af opfyldelsen af offentlige serviceforpligtelser, hvilket betød, at de betingelser, som er fastsat i artikel 10 i forordning (EØF) nr. 1191/69, ikke var opfyldt.
(60)
Endelig har de italienske myndigheder påpeget, at ministeriet ikke fastsatte noget kompensationsbeløb på forhånd, således som det kræves ifølge artikel 13 i forordning (EØF) nr. 1191/69, idet ministeriet ikke pålagde Simet nogen offentlige serviceforpligtelser. I det foreliggende tilfælde er kompensation til Simet udelukkende blevet beregnet på grundlag af en efterfølgende vurdering.
(61)
De italienske myndigheder er af den opfattelse, at en vurdering i henhold til forordning (EF) nr. 1370/2007 rejser stort set de samme spørgsmål som en vurdering i henhold til forordning (EØF) nr. 1191/69 (herunder fravær af en klart defineret offentlig serviceforpligtelse, fravær af de objektive og på forhånd fastlagte kompensationsparametre, fravær af kontoadskillelse osv.). Med hensyn til begrebet »rimelig fortjeneste« som anført i bilaget til forordning (EF) nr. 1370/2007 har de italienske myndigheder anført, at det afkast, der blev foreslået af Simet i den indledende rapport, var opskruet i forhold til en situation, hvor kompensation blev bestemt efterfølgende og eliminerede risikoen for uforudsete omkostninger/tab.
(62)
De italienske myndigheder har fuldt ud tiltrådt konklusionerne i mindretalsrapporten, som fastslog, at kompensationen ikke kunne beregnes. Samtidig var de dog af den opfattelse, at flertalsrapporten indeholdt visse materielle og metodiske fejl. For eksempel har de italienske myndigheder betvivlet egnetheden af den antagelsesbaserede metode, der anvendes i rapporten, til at vurdere nettodriftsudgifter i forbindelse med de hævdede offentlige serviceforpligtelser. De har også rejst indsigelse mod det forhold, at den pågældende rapport:
-
ikke begrænser den investerede kapital til den kapital, der kunne henføres til de offentlige serviceforpligtelser, men bruger den samlede kapital som grundlag for beregningen af kompensationen, dvs. at den kapital, der blev anvendt til andre af virksomhedens aktiviteter, f.eks. rejsebureauer, internationale ruter og udlejning af bus med chauffør, ikke er udelukket fra disse beregninger
-
inkluderer en risikopræmie, der går ud over 100 basispoint, ved fastsættelsen af det krævede kapitalafkast; dette forekommer ikke rigtigt for en kompensation, der beregnes efterfølgende, og
-
ikke korrekt beregner den rente, der vedrører det forhold, at kompensationsbeløbene ikke blev betalt i de år, for hvilke de blev beregnet. De af Consiglio di Stato udpegede eksperter anvendte den lovbestemte rente på beløb, der var blevet fuldstændigt opskrevet til 2012, og ikke på de oprindelige beløb, hvilket ville have været det rigtige.
5. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(63)
Den eneste tredjepart, der har fremsat bemærkninger som svar på beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, er Simet, der er den muligt begunstigede ifølge den anmeldte foranstaltning. I sine indlæg har Simet erklæret sig uenig med Kommissionens foreløbige standpunkter i beslutningen om at indlede proceduren.
(64)
For at underbygge sin påstand om, at der blev pålagt virksomheden forpligtelser, har Simet fremlagt de koncessioner, virksomheden fik til de af retssagerne omfattede ruter. Ifølge Simet omfattede kravene i de nævnte koncessioner bl.a. takster, ruternes obligatoriske karakter, de stoppesteder, der skulle betjenes, frekvens og køreplan. De omfattede også de betingelser, der regulerer transport af passagerernes bagage samt gratis transport af almindelige breve for postvæsenet og anden post mod betaling af det gebyr, der er fastsat i bestemmelserne for denne transport. Disse koncessioner forpligtede også virksomheden til at indberette alle afbrydelser, ulykker og ændringer af tjenesten og indeholdt forpligtelser til at udstede billetter til transport af passagerer, bagage og landbrugspakker og til at opbevare de relevante bilag i fem år. Simet skulle også indhente forhåndstilladelse fra ministeriets provinsmotorkontor vedrørende typen og karakteristika for busser, der skulle bruges til de tjenester, der var omfattet af koncessionerne, samt yde andre tjenester.
(65)
Simet har også forelagt, hvad virksomheden hævdede var hele eller delvise afslag fra ministeriets side på at tillade ændringer i de nærmere forhold i forbindelse med de tjenesteydelser, virksomheden leverer. For den periode, der behandles, har Simet forelagt (delvise) afslag med hensyn til (22):
-
ansøgninger om at måtte betjene nye stoppesteder i tillæg til de eksisterende på ruten Rossano-Napoli (1992), på ruten Cariati-Milano (1995), på ruten Cosenza-Firenze (1999), på ruten Cosenza-Firenze og Cosenza-Pisa (2000) og på ruten San Giovanni-Milan (2003)
-
en ansøgning om tilladelse til at drive ny rutefart på ruten Cosenza-Napoli (2000).
(66)
Simet mener, at disse afslag beviser den ensidige karakter af de italienske myndigheders pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser. Simet hævder endvidere, at myndighederne ikke har tilladt »optimering« af transportforbindelserne gennem udbygning og diversificering af udbuddet. Virksomhedens ruter er i virkeligheden blevet »frosset« og forblev derfor bundet til ministerielle afgørelser, selv om de formelt var klassificeret som »forretningsaktiviteter«.
(67)
Simet er uenig i påstanden i betragtning 16 i beslutningen om at indlede proceduren, ifølge hvilken de takster, der blev foreslået af virksomheden, blev optaget i de årlige koncessionsbetingelser. Oprindelig skulle taksterne for langdistanceruter være de samme som for togrejser på anden klasse. Dette fremgår af det ministerielle notat af 19. december 1988 (DC III Div 32 nr. 3846), hvori det hedder »mange virksomheder med koncessioner til offentlige busforbindelser har anmodet om takstforhøjelser; ingen generelle retningslinjer om billetpriser er blevet udstedt for nylig; indtil nye retningslinjer […] kan [regionale kontorer] direkte give koncessionshavere tilladelse til for de ruter, de driver, at gennemføre en stigning i billetpriserne for at tilpasse dem til prisniveauet for statens jernbaneselskab, Ferrovie dello Stato (FS), for togrejser på anden klasse, plus »ekspresstillægget«, hvis ruterne bruger motorveje [som i den pågældende sag]; … selvfølgelig bør der ikke ske nogen stigning i billetprisen i tilfælde, hvor niveauet for billetprisen som nævnt ovenfor allerede anvendes.« Ifølge Simet viser dette, at virksomheden ikke fik tilladelse til at fastsætte billetpriser, der var højere end billetprisen for togrejser på anden klasse (dvs. den laveste billetpris, der anvendtes af Ferrovie dello Stato). Som følge af dette blev virksomheden forhindret i at opnå flere indtægter fra sin drift på grund af statens interesse i at opfylde i det væsentlige offentlige behov og formål.
(68)
I ministeriets cirkulære nr. A/7302 af 3. juli 1992 fastsattes, at billetprisen for det pågældende år skulle forhøjes med 6,1 % for buslinjer under statens ansvarsområde. Ifølge Simet bekræfter dette cirkulære, hvorved ministeriet gav tilladelse til takstforhøjelser alene med henblik på at justere dem i overensstemmelse med ISTAT-tallene, at det var umuligt for virksomheden at kræve de billetpriser, det selv fandt passende. Simet bemærker endvidere, at det i ministeriets cirkulære nr. 3/02 af 5. april 2002, der fastlægger, hvordan billetpriserne skulle konverteres fra lire til euro, anføres (i punkt 2), at billetpriserne er »regulerede takster og priser«.
(69)
Endelig hedder de i de af ministeriet udstedte koncessioner, at billetprisen er »fastsat« (stabilita), dvs. endeligt bestemt af forvaltningen. Da der ikke er tale blot om en »tilladelse«, men om en »koncession«, hedder det udtrykkeligt i de tilhørende betingelser, at præstationen af tjenesteydelserne er »underlagt de fastsatte regler og dem, der efterfølgende måtte blive fastsat«, og at »forvaltningen kan tilbagekalde koncessionen på ethvert tidspunkt, og operatøren kan ikke gøre krav af nogen art gældende«. I punkt 6 i hver enkelt af koncessionsbetingelserne siges det klart, at køreplanerne og billetpriserne skal være dem, der er godkendt af ministeriets provinsmotorkontor. Simet hævder, at eftersom faste takster udelukker enhver fleksibilitet i de tjenesteydelser, der kan tilbydes brugerne, fik virksomheden ikke lov til at reagere på markedsefterspørgslen eller sine egne behov, som virksomheden skønnede rigtigt.
(70)
Simet gør gældende, at ved at være forpligtet til at opkræve de takster, der blev pålagt virksomheden, blev den forhindret i at gennemføre den prispolitik, der normalt ville blive praktiseret af en virksomhed i et moderne, frit og konkurrencepræget marked. På den ene side understreger Simet, at niveauet for de takster, der blev pålagt af ministeriet (svarende til de billetpriser, som Ferrovie dello Stato tog for rejse på anden klasse) var så lavt, at virksomheden ikke var i stand til at dække omkostningerne ved driften af busruterne. På den anden side har disse foranstaltninger gjorde det muligt for staten at yde uberettiget støtte til sit jernbaneselskab, Ferrovie dello Stato, da koncessionshaverne af interregionale busruter som Simet blev forhindret i at anvende lavere billetpriser end de priser, som jernbaneselskabet tog for en andenklasses billet med eksprestogstillæg. Ferrovie dello Stato blev yderligere begunstiget af det faktum, at støtte til Simet og andre selskaber, der leverer tilsvarende tjenesteydelser, blev afvist.
(71)
I lyset af ovenstående mener Simet, at de koncessioner, der blev udstedt af ministeriet, og senere afgørelser om afvisning af anmodninger om ændringer vedrørende ruterne, viser, at disse koncessioner opfylder kriterierne for en tjenesteydelsesaftale som omhandlet i artikel 14 i forordning (EØF) nr. 1191/69 ved at pålægge forpligtelser med hensyn til ruter, stoppesteder, billetpriser, gratis befordring af almindelige breve for postvæsenet og af anden post mod betaling af det gebyr, der er fastsat i bestemmelserne for denne transport.
(72)
Også selv om det antages, at forordning (EØF) nr. 1191/69 ikke indeholder nogen ret til kompensation for indehavere af interregionale koncessioner som hævdet af ministeriet, gør Simet gældende, at dette ville betyde, at tjenesten var blevet liberaliseret, og at forvaltningen som en konsekvens heraf ikke kunne pålægge virksomheden nogen forpligtelser, navnlig vedrørende billetpriserne. Simet mener derfor, at ministeriet har handlet i strid med loven, og at der i henhold til national lovgivning (dvs. artikel 35 i lovdekret nr. 80/1998, der bringes i anvendelse af Consiglio di Stato) skal betales skadeserstatning.
(73)
For Simet er dét, som denne sag drejer sig om, ikke et tilfælde af den type, der er omfattet af forordning (EØF) nr. 1191/69, men en tvist om erstatning. Simet bemærker, at dom 1405/2010 anerkendte Simets ret til erstatning i henhold til artikel 35 i lovdekret nr. 80/1998 som kompensation for skader forårsaget af ministeriets ulovlige afgørelser, hvorved der blev givet afslag på at ophæve den offentlige serviceforpligtelse, der var pålagt Simet. Disse afgørelser, der tilsidesatte den ret til næringsfrihed, der er forankret i artikel 41 i den italienske forfatning, idet de var årsag til væsentlige tab for virksomheden i forbindelse med udøvelsen af dens forretningsmæssige virksomhed, måtte derfor anses for ulovlige og som sådan berettige virksomheden til godtgørelse for de lidte tab. Consiglio di Stato har anerkendt, at ministeriet havde påført Simet ugrundet skade ved at tvinge virksomheden til at udføre offentlige serviceforpligtelser i strid med dens ret til at levere en transportydelse frit og uafhængigt.
(74)
Hvis det imidlertid antages, at forordning (EØF) nr. 1191/69, som ændret, berettigede forvaltningen til at pålægge offentlige serviceforpligtelser for at opfylde behovene i regionen, er det Simets opfattelse, at ministeriet var forpligtet til at sørge for betaling for at kompensere for disse forpligtelser. Ifølge Simet åbner forordning (EØF) nr. 1191/69 mulighed for at pålægge offentlige serviceforpligtelser for at opfylde »en regions transportbehov« og ikke »transportbehovet inden for en region« (artikel 1, stk. 2).
6. BEMÆRKNINGER FRA ITALIEN TIL BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(75)
I deres kommentarer til bemærkningerne fra tredjeparter har de italienske myndigheder gentaget deres standpunkt, hvorefter der ikke eksisterede offentlige serviceforpligtelser efter forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EF) nr. 1370/2007, og at der ingen kompensation skulle ydes.
(76)
For at underbygge deres standpunkt har de italienske myndigheder nærmere forklaret det system, som regulerede passagerbefordring med bus i fast rute efter lov nr. 1822/39 (23) (den lov, der var gældende i den periode, der behandles). Ifølge denne lov, var de lovgivningsmæssige rammer for kørsel i fast rute under statens ansvarsområde (også kendt som »almindelig busdrift i fast rute«) følgende:
i)
Tjenesten blev drevet efter et system af koncessioner.
ii)
Koncessionerne blev tildelt efter ansøgning fra virksomhederne.
iii)
Der fandtes ingen og blev ikke anvendt nogen udvælgelsesprocedurer for tildeling af koncessioner.
iv)
I henhold til loven kunne koncessioner være midlertidig eller permanente efter et skøn udøvet af ministeriet, som konstant valgte at give midlertidige koncessioner til alle virksomheder. Derfor varede koncessionerne ét år, og virksomhederne (herunder Simet) ansøgte om forlængelse af koncessionen hvert år.
v)
Koncessionerne gav operatører eneret til at betjene den rute, der var identificeret i koncessionsbetingelserne.
vi)
Koncessionshavere fik tildelt fortrinsret baseret på det opland, de betjente, defineret på grundlag af »finitimità«-kriteriet, dvs. busrutens nærhed og økonomiske og funktionelle sammenhæng (artikel 5 og 6 i lov nr. 1822/39).
vii)
Der blev også givet fortrinsret til eksisterende tjenester. Med andre ord blev det af hensyn til omkostningseffektiviteten anset for mere fordelagtigt at tilpasse de eksisterende tjenester i stedet for at oprette nye tjenester.
viii)
Når en koncession til nye tjenester skulle udstedes, anvendtes desuden kriteriet om befolkningens størrelse i oplandet i forhold til den samlede længde af de nye busruter. En befolkningsstørrelse på mindst 300 000 indbyggere blev anset for nødvendigt for tjenester med en samlet længde på op til 500 km. For længere busruter fandt et forholdsmæssighedskriterium anvendelse (24).
(77)
Derfor måtte ministeriet, når virksomheder indgav ansøgninger om en ændring af en eksisterende tjeneste eller om en tildeling af en koncession til nye tjenester basere sin beslutning på disse retlige rammer.
(78)
Vedrørende de hele eller delvise afslag fra ministeriets side på at godkende de ændringer, Simet anmodede om med hensyn til de præsterede ydelser, har de italienske myndigheder bemærket, at disse udelukkende vedrørte det system, der var reguleret af lov nr. 1822/39. Ministeriet kunne ikke tildele nye koncessioner til at levere nye tjenester eller til at udvide anvendelsesområdet for eksisterende koncessioner (ved at acceptere nye stoppesteder) i tilfælde, hvor det ville have påvirket rettigheder, der tilkom andre operatører af busdrift i fast rute, således som det var fastlagt i loven. Samtidig accepterede ministeriet de ændringer, der ikke var i strid med de principper, der var fastsat i lov nr. 1822/39 (25).
(79)
Selv om det erkendes, at Simet blev nægtet tilladelse til at levere nye tjenester eller tilføje yderligere stoppesteder til de eksisterende tjenester ved en række lejligheder, har de italienske myndigheder gjort gældende, at Simets indlæg og medsendte dokumenter ikke indeholder beviser for formelle anmodninger om at ændre detaljerne i de præsterede tjenester som fastsat i eksisterende koncessionsbetingelser, efterfulgt af afslag. Under alle omstændigheder afviste ministeriet aldrig Simets anmodninger om fjernelse af stoppesteder i tyndt befolkede områder eller ændringer af køreplaner.
(80)
Med hensyn til bestemmelserne i koncessionsbetingelserne om transport af postforsendelser har de italienske myndigheder gjort gældende, at Simet ikke har fremlagt nogen beviser for, at disse tjenester faktisk er blevet ydet, og de dermed forbundne nettoomkostninger. De italienske myndigheder har endvidere bemærket, at Simet ikke har fremlagt nogen dokumentation for, at ministeriet afviste virksomhedens ansøgninger om ændringer af billetpriserne. Desuden har Simet aldrig anmodet om tilladelse til at nedsætte billetpriserne.
(81)
Med hensyn til trafikministeriets notat af 19. december 1988 (DC III Div 32 nr. 3846) og det efterfølgende ministerielle cirkulære nr. A/66 af 10. januar 1989 (udstedt af ministeriets provinsmotorkontor i Catanzaro) gav disse dokumenter ifølge de italienske myndigheder udbydere af busdrift i fast rute mulighed for at tilpasse deres takster til Ferrovie dello Statos billetpriser, og de skulle ses som en del af en bredere national transportpolitik og en bredere prispolitik. Det samme kan siges om brevet fra provinskontor i Catanzaro nr. 7302 af 3. juli 1992 (også nævnt af Simet), der tager sigte på ved gennemførelse af cirkulære nr. 801/92 (26) at gøre det muligt for operatører med busser i fast rute at hæve billetpriserne med op til 6,1 % i overensstemmelse med inflationen. Denne skrivelse påpeger også, at virksomhederne kunne anvende en anden billetprisordning, forudsat at de indgav en særlig ansøgning herom. De italienske myndigheder har bemærket, at en sådan ansøgning aldrig er blevet indgivet af Simet. Under alle omstændigheder udgjorde hverken det ministerielle notat fra 1988 eller ministeriets brev fra 1992 nogen afvisning af en ansøgning fra Simets side om ophævelse af en offentlig serviceforpligtelse vedrørende billetpriser.
(82)
De italienske myndigheder er også uenige i Simets påstand om, at punkt 2 i cirkulære nr. 3/02 af 5. april 2002 viser, at billetpriserne for busdrift i fast rute blev fastsat af ministeriet. Cirkulæret gav blot instruktioner om konvertering af billetpriser i lire til euro. Det forhold, at billetpriserne for busdrift i fast rute på lange distancer blev betegnet som værende »regulerede« takster betyder ikke, at de ikke var fastsat af operatørerne. Det betød snarere, at der var tale om billetpriser, som blev fastsat på forhånd af hensyn til gennemsigtighed og til oplysning for passagererne, og som efterfølgende blev godkendt af de kompetente ministerielle tjenester. Da tjenesten er en generel buslinje i fast rute, skal oplysninger om ydelserne såsom ruter, busstoppesteder, køreplaner og billetpriser være kendt på forhånd, i modsætning til lejlighedsvis kørsel. Ifølge de italienske myndigheder eksisterer det samme princip på EU-plan for rutekørsel, der er omfattet af Europa-Parlamentets og Rådets forordning (EF) nr. 1073/2009 (27), hvorefter billetpriserne er en integreret del af tilladelserne til rutekørsel (artikel 6, stk. 2, i nævnte forordning). I lyset af disse krav til forudfastlagte køreplaner anfægter de italienske myndigheder også Simets fortolkning af pkt. 6 i koncessionsbetingelserne (28), idet både Simets ansøgning og ministeriets koncessionsbetingelser henviser til forudfastlagte køreplaner og takster for tjenesterne.
(83)
For så vidt angår størrelsen af den krævede kompensationen, krævede Simet blot »kompensation … inden for grænserne af de beløb, der bevisligt er grundlag for«. Ifølge de italienske myndigheder er de omkostningsberegninger, som Simet har fremlagt i tidens løb, både generiske, da de dækker hele virksomhedens erhvervsaktivitet, og også objektivt forkerte og ikke baseret på pålidelige data, da der ikke findes separate konti for størstedelen af den periode, der behandles.
(84)
De italienske myndigheder mener, at det er helt irrelevant, om den pågældende sag drejer sig om tildeling af kompensation for offentlige serviceforpligtelser (og dermed den direkte anvendelse af forordning (EØF) nr. 1191/69) eller om tilkendelse af erstatning. Selv om det måtte antages, at Consiglio di Stato havde til hensigt at anerkende Simets ret til erstatning, hvilket ifølge de italienske myndigheder hverken er en selvfølgelig eller oplagt konklusion på grundlag af en læsning af dom 1405/2010 (29), kunne eventuelle tab kun opstå som følge af offentlige serviceforpligtelser. De italienske myndigheder insisterer på, at der aldrig nogensinde har været pålagt Simet sådanne forpligtelser.
(85)
Endelig er de italienske myndigheder uenige i, at der kan kræves kompenserende erstatning efter artikel 41 i den italienske forfatning. Transport af passagerer ved interregional busdrift i fast rute kan ikke anses for at være fuldstændig liberaliseret gennem en simpel og direkte anvendelse af artikel 41 i den italienske forfatning, idet den først var omfattet af et koncessionssystem (reguleret ved lov nr. 1822/39 og præsidentielt dekret 369/94) og efterfølgende af et godkendelsessystem (reguleret ved lovdekret 285/05).
7. VURDERING AF STØTTEN
7.1. SPØRGSMÅLET OM, HVORVIDT DER FORELIGGER STATSSTØTTE
(86)
Ifølge artikel 107, stk. 1, i TEUF, er »statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(87)
For at en støtteforanstaltning udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1, skal følgende betingelser alle være opfyldt:
-
den skal være ydet af staten eller med statsmidler
-
den skal give en selektiv fordel ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
-
den skal forvride eller true med at forvride konkurrencen
-
støtten skal påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(88)
Kommissionen vil i det følgende undersøge, om hver enkelt af disse betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde.
7.1.1. Statsmidler og tilregnelse til staten
(89)
Kommissionen bemærker, at dommene afsagt af Consiglio di Stato kræver, at ministeriet betaler kompensation til Simet for levering af interregionale bustransportydelser fra 1987 til 2003 på ruter, der henhører under statens ansvarsområde. De ressourcer, hvorfra denne kompensation ville blive betalt, er dem, der er til rådighed for ministeriet, og de udgør dermed statsmidler. Beslutningen om at betale kompensation, som retten har truffet, kan tilregnes staten.
7.1.2. Selektiv økonomisk fordel
(90)
Kommissionen bemærker først og fremmest, at Simet udøver en økonomisk aktivitet, nemlig transport af passagerer mod vederlag. Simet skal således klassificeres som en »virksomhed« i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten.
(91)
Tildelingen af foranstaltningen kan også betragtes som selektiv, da den kun er til fordel for Simet.
(92)
Med hensyn til spørgsmålet om tildeling af en økonomisk fordel følger det af Altmark-dommen, at den kompensation, der ydes af staten eller ved hjælp af statsmidler til virksomheder som betaling for de offentlige serviceforpligtelser, der pålægges dem, ikke medfører en sådan fordel for de berørte virksomheder og dermed ikke udgør støtte i henhold til artikel 107, stk. 1, forudsat at følgende fire betingelser er opfyldt (30):
-
det første skal den pågældende virksomhed faktisk være pålagt at opfylde offentlige serviceforpligtelser, og disse forpligtelser skal være klart definerede,
-
For det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde,
-
for det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af offentlige serviceforpligtelser, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne
-
For det fjerde skal størrelsen af den nødvendige kompensation, når den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke udvælges gennem et offentligt udbud, fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.
(93)
Med hensyn til den anden betingelse skal de kriterier, der er grundlaget for beregning af kompensationen, være fastsat på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde for at sikre, at de ikke medfører en økonomisk fordel, der kunne begunstige den støttemodtagende virksomhed i forhold til konkurrerende virksomheder. Men kravet om, at kriterierne for kompensation skal være fastlagt på forhånd, betyder ikke, at kompensationen skal beregnes på grundlag af en bestemt formel. Det afgørende er derimod, at det fra starten er klart, hvordan kompensationen beregnes.
(94)
I det foreliggende tilfælde har Simet ikke fremlagt nogen beviser for, at kompensationskriterierne for levering af de pågældende ydelser i den periode, der behandles, nogensinde blev fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Tværtimod siges det i de koncessionsbetingelser, som Simet påberåber sig som grundlag for at vise, at virksomheden blev pålagt en offentlig serviceforpligtelse, at udførelsen af tjenesten ikke giver virksomheden ret til et tilskud eller kompensation af nogen art, og at tjenesten drives helt på virksomhedens egen risiko. Det er grunden til, at det i Consiglio di Statos dom 1405/2010 blev bestemt, at den pågældende kompensation skulle beregnes på grundlag af pålidelige data fra virksomhedens regnskaber. Da der ikke på forhånd er fastlagt kompensationskriterier, er alle sådanne beregninger nødvendigvis udelukkende baseret på efterfølgende vurderinger af de nettoomkostninger, der er involveret i den pågældende interregionale busdrift i fast rute, således som tilfældet er med de beregninger, der er indeholdt i den oprindelige rapport og i flertalsrapporten. Den anden Altmark-betingelse er derfor ikke opfyldt i den foreliggende sag.
(95)
Med henblik på at udelukke tilstedeværelsen af en økonomisk fordel i tilfælde, hvor der ydes kompensation til virksomheder som betaling for de offentlige serviceforpligtelser, der pålægges dem, kræver Altmark-dommen, at alle fire betingelser skal være opfyldt, og der er derfor ingen grund for Kommissionen til at undersøge, om de andre tre betingelser er opfyldt i det foreliggende tilfælde. Følgelig vil betaling af kompensation til Simet for levering af interregionale bustransportydelser for perioden 1987-2003 give virksomheden en selektiv økonomisk fordel.
7.1.3. Konkurrenceforvridning og påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(96)
Med hensyn til disse to kriterier er det nødvendigt at undersøge, om den anmeldte foranstaltning er egnet til at fordreje konkurrencen i et sådant omfang, at den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(97)
Som det fremgår af Altmark-dommen (31), har flere medlemsstater siden 1995 åbnet visse transportmarkeder for konkurrence fra virksomheder etableret i de øvrige medlemsstater, således at flere virksomheder allerede tilbyder transportydelser i byer, forstæder eller regioner i andre medlemsstater end deres hjemstat. Denne tendens er endnu mere udtalt for interregionale transporttjenester i fast rute som dem, Simet leverer. Derfor må en eventuel kompensation til Simet anses for at kunne fordreje konkurrencevilkårene med hensyn til levering af interregionale bustransporttjenester og at kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne idet den vil have en negativ indvirkning på mulighederne for transportvirksomheder, der er etableret i andre medlemsstater, for at tilbyde deres tjenester i Italien og vil styrke Simets position på markedet.
(98)
Kommissionen bemærker også, at Simet er aktiv på andre markeder som f.eks. internationale rejseydelser, ydelser inden for turisme samt busudlejning og således klart konkurrerer med andre virksomheder i Unionen på disse markeder. Enhver kompensation til Simet ville nødvendigvis også fordreje konkurrencevilkårene og også påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne på disse markeder.
(99)
Kommissionen mener derfor, at den anmeldte foranstaltning vil kunne fordreje konkurrencevilkårene og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.1.4. Konklusion
(100)
På baggrund af ovenstående finder Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
7.2. FRITAGELSE FOR UNDERRETNINGSPLIGTEN EFTER FORORDNING (EØF) NR. 1191/69
(101)
Ifølge Consiglio di Statos begrundelse for afgørelserne erhvervede Simet ret til at modtage kompensation for levering af de pågældende transportydelser på det tidspunkt, da virksomheden leverede disse ydelser. For at dette ræsonnement skal holde, skulle kompensationsbetalingerne have været fritaget for den obligatoriske anmeldelsesprocedure efter forordning (EØF) nr. 1191/69, artikel 17, stk. 2, idet undladelse af at anmelde kompensationen ellers ville have gjort den ulovlig, da den ville have været i strid med traktatens statsstøttebestemmelser.
(102)
Dette skyldes, at den kompensation, som i henhold til artikel 17, stk. 2, i nævnte forordning (EØF) nr. 1191/69, betales efter forordningen, er undtaget fra fremgangsmåden med forudgående underretning i traktatens artikel 108, stk. 3, og dermed fra forudgående anmeldelse. Det følger af Combus-dommen, at begrebet »kompensation for offentlig tjeneste« i denne bestemmelses forstand skal fortolkes meget snævert (32). Fritagelsen fra anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, omfatter kun kompensation for offentlige serviceforpligtelser, der ensidigt er pålagt en virksomhed i henhold til artikel 2 i nævnte forordning, og som beregnes efter metoden i forordningens artikel 10 til 13 (den fælles kompensationsmetode), og den finder ikke anvendelse på kontrakter om offentlig tjeneste som defineret i artikel 14. Kompensation, der betales i henhold til en kontrakt om offentlig trafikbetjening som defineret i forordning (EØF) nr. 1191/69, artikel 14, der udgør statsstøtte, skal anmeldes til Kommissionen, før den gennemføres. Undladelse af dette vil resultere i, at kompensation bliver anset for ulovligt gennemført støtte.
(103)
Spørgsmålet om, hvorvidt artikel 17, stk. 2, faktisk fritog de italienske myndigheder for forhåndsanmeldelse i den foreliggende sag, afhænger derfor for det første af, om de italienske myndigheder rent faktisk ensidigt pålagde Simet en offentlig serviceforpligtelse, og for det andet af, om den kompensation, der betales i henhold til denne forpligtelse, er i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 1191/69. Kommissionen vil i det følgende undersøge begge spørgsmål.
7.2.1. Pålagde de italienske myndigheder ensidigt Simet en offentlig serviceforpligtelse?
(104)
Efter Simets opfattelse (33) kan den ensidige pålæggelse af en offentlig serviceforpligtelse udledes af de nærmere betingelser vedrørende de ydelser, der skal leveres, og som er fastsat i koncessionsbetingelserne for hver enkelt interregional buslinje i fast rute, af ministeriets pålæg vedrørende billetpriser og af de ministerielle afslag på at acceptere ændringer i de eksisterende linjer eller at udstede koncessioner på nye linjer.
(105)
På grundlag af de oplysninger, den har modtaget, finder Kommissionen imidlertid, at Simet ikke på overbevisende måde har vist, at de italienske myndigheder ensidigt pålagde virksomheden en offentlig serviceforpligtelse.
(106)
For det første kan det forhold, at Simet på eget initiativ anmodede om fornyelse af koncessionsbetingelserne gennem alle seksten år i den periode, der behandles, ikke forenes med ensidigt pålæg af en offentlig serviceforpligtelse. Formålet med disse betingelser var at give Simet eneret til at levere de relevante ydelser i den pågældende periode. Trods det forhold, at det i hver af disse betingelser hed, at udførelsen af tjenesten ikke gav koncessionshaveren ret til kompensation, og at tjenesten blev drevet udelukkende på virksomhedens egen risiko, anmodede Simet gang på gang om forlængelse af disse rettigheder.
(107)
For det andet betyder det forhold, at der i disse betingelser blev fastsat takster, ruter, frekvenser og tider tjenesterne, ikke nødvendigvis, at der blev pålagt Simet offentlige serviceforpligtelser som et resultat af koncessionerne. I betragtning af, at de leverede ydelser var trafik i fast rute, var det nemlig nødvendigt, at der i de koncessionsbetingelser, hvorved der tillagdes Simet en eksklusiv ret til at levere ydelserne, på forhånd blev fastsat oplysninger om de ydelser, der skulle leveres. Der er ikke fremlagt beviser for formelle anmodninger om at ændre disse betingelser efterfulgt af afslag fra ministeriets side. Simet har heller ikke fremlagt dokumentation, der viser, at disse betingelser blev ensidigt pålagt Simet af de italienske myndigheder, snarere end at de blev foreslået af operatøren til gengæld for retten til at levere tjenesteydelser på et eksklusivt grundlag og efterfølgende godkendt af ministeriet.
(108)
For det tredje har Simet, for så vidt angår den påståede forpligtelse til at transportere postforsendelser, ikke fremlagt nogen dokumentation for den faktisk ydede service og de dermed forbundne nettoomkostninger. Simet har heller ikke fremlagt dokumentation for, at virksomheden nogensinde har anfægtet bestemmelserne i koncessionsbetingelserne vedrørende transport af postforsendelser. Det kan enten betyde, at ydelse af denne service ikke var i strid med virksomhedens kommercielle interesser, eller at den anså ydelse af denne service som et rimeligt vederlag for retten til at drive den interregionale transport på et eksklusivt grundlag.
(109)
For det fjerde, hvad angår de billetpriser, som Simet kunne opkræve fra passagererne for de ydelser, virksomheden leverede, har de italienske myndigheder erkendt, at der ganske vist indtil år 2001 faktisk fandtes nationale bestemmelser, der fastsatte generelle retningslinjer for prissætningen af bustransportydelser som led i en bredere national transportpolitik og en bredere prispolitik (34), men operatørerne kunne indgive en særlig ansøgning om at måtte anvende en anden billetpris. Dette er tydeligt forklaret i det ministerielle brev, som Simet refererer til (35). Kommissionen noterer sig imidlertid, at Simet ikke har fremlagt nogen beviser for, at virksomheden nogensinde har indgivet en sådan ansøgning til de italienske myndigheder, eller at eventuelle ansøgninger om billetprisændringer i løbet af perioden 1987-2003 nogensinde blev afvist af ministeriet.
(110)
I modsætning til det af Simet anførte betyder det forhold, at billetpriserne for busdrift i fast rute på lange distancer var »godkendt« af ministeriets provinsmotorkontor (36) samt henvisningen til »regulerede« takster i cirkulære nr. 3/02 af 5. april 2002 (37) ikke, at disse takster ikke oprindeligt var fastsat af operatørerne. Brugen af disse udtryk betyder blot, at der var tale om billetpriser, som blev fastsat på forhånd af hensyn til gennemsigtighed og til oplysning for passagererne og efterfølgende blev godkendt af de kompetente ministerielle tjenester.
(111)
Under alle omstændigheder udgør sådanne foranstaltninger ikke en »tarifpligt« som omhandlet i artikel 2, stk. 5, i forordning (EØF) nr. 1191/69, som ville have været omfattet af den fælles kompensationsmetode. Sidstnævnte er begrænset til »transportvirksomhedernes forpligtelse til at anvende af myndighederne fastsatte eller godkendte, med virksomhedens forretningsmæssige interesse uforenelige vederlag, som især forekommer ved bestemte grupper af rejsende, bestemte godsarter eller bestemte forbindelser på grund af påbud om eller afslag på ændring af særlige tarifmæssige foranstaltninger«. Definitionen af tarifpligter »gælder hverken for forpligtelser, som for al erhvervsmæssig virksomhed følger af almindelige prispolitiske foranstaltninger, eller for forpligtelser, der følger af foranstaltninger, som med henblik på organisationen af transportmarkedet eller en del af transportmarkedet træffes med hensyn til de almindelige befordringsvederlag og -vilkår«.
(112)
Hvad angår de ministerielle afslag, som Simet har forelagt, bemærker Kommissionen afslutningsvis, at disse var anmodninger om udvidelse og ikke vedrørte ændringer i den måde, hvorpå levering af eksisterende tjenester fandt sted. En udvidelse af tjenesterne var ikke altid muligt på grund af den måde, hvorpå drift af passagerbefordring i fast rute reguleres i henhold til lov nr. 1822/39. Koncessioner til at levere nye tjenester eller til at udvide omfanget af eksisterende tjenester kunne kun gives i det omfang, de ikke berørte de rettigheder, der tilkom andre operatører med fast rute. Afslag på at starte nye tjenester eller udvide eksisterende tjenester var således resultatet af en afvejning af forskellige erhvervsdrivendes interesser og ikke en konsekvens af at pålægge offentlige serviceforpligtelser som påstået af Simet.
(113)
Dermed har Simet ikke godtgjort, at de italienske myndigheder ensidigt pålagde virksomheden en offentlig serviceforpligtelse.
7.2.2. Er den kompensation, der betales i henhold til denne forpligtelse, i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 1191/69?
(114)
Under alle omstændigheder, og selv hvis det blev påvist, at et ensidigt pålæg af offentlige serviceforpligtelser forelå i en eller anden form, skulle kompensationen for disse tjenester for at være fritaget for forudgående anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, i den nævnte forordning, stadig opfylde kravene i den fælles kompensationsmetode (afdeling IV) i forordning (EØF) nr. 1191/69. Kommissionen mener ikke, at dette er tilfældet.
(115)
Kommissionen bemærker først, at artikel 10 i forordning (EØF) nr. 1191/69 bl.a. bestemmer, at størrelsen af kompensationen i tilfælde af en drifts- eller befordringspligt skal svare til forskellen mellem formindskelsen af byrderne og formindskelsen af indtægterne for virksomheder ved en fuldstændig eller delvis ophævelse af forpligtelsen i det pågældende tidsrum. Kommissionen bemærker endvidere, at ifølge Domstolen i Antrop-dommen er kravet i denne bestemmelse ikke opfyldt, når det »ikke på grundlag af sikre oplysninger [fra virksomhedens regnskaber][er] muligt at fastslå forskellen mellem de omkostninger, der kan henføres til virksomhed i de områder, der er omfattet af [de] respektive koncessioner, og de tilsvarende indtægter, og det […]derfor ikke [er] muligt at beregne den ekstraomkostning, der følger af [den pågældende virksomheds] opfyldelse af forpligtelserne til offentlig tjeneste« (38).
(116)
Pr. 1. juli 1992 kræver forordning (EØF) nr. 1191/69 ifølge artikel 1, stk. 5, litra a), desuden, at en transportvirksomhed når den både præsterer tjenesteydelser, der er omfattet af forpligtelser til offentlig tjeneste, og udfører andre aktiviteter, skal drive de pågældende offentlige tjenester i særlige afdelinger, og: (i) regnskabet for hver af disse driftsaktiviteter skal føres særskilt, og de tilsvarende aktiver skal opføres efter gældende regnskabsforskrifter, og ii) udgifterne skal balancere med driftsindtægterne og de offentlige myndigheders indbetalinger uden mulighed for overførsel fra eller til et andet af virksomhedens aktivitetsområder.
(117)
I det foreliggende tilfælde har Simet ikke gennemført en egentlig kontoadskillelse for de forskellige tjenester, virksomheden præsterede, før 2002, og der kan rejses spørgsmål om soliditeten af omkostningskontiene med hensyn til kontoadskillelse for årene 2002 og 2003, da der ikke er noget bevis for, at disse omkostningskonti blev brugt af virksomhedens ledelse til at udøve kontrol over virksomhedens drift. Artikel 10 er derfor ikke blevet overholdt.
(118)
For det andet har Simet ikke påvist, at de »økonomiske ulemper … [blev opgjort] under hensyntagen til forpligtelsens virkninger på virksomhedens samlede drift« (artikel 5, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1191/69), og kravet om at fastsætte størrelsen af kompensationen på forhånd (forordningens artikel 13) var, som der er gjort rede for i afsnit 7.1.2, heller ikke opfyldt.
(119)
Endelig dækker kompensationsperioden for den anmeldte foranstaltning årene 1987-2003. Men den fælles kompensationsmetode fandt kun anvendelse på interregional bustrafik indtil juli 1992 og blev efterfølgende, ved Rådets forordning (EØF) nr. 1893/91 (39), begrænset til »transportydelser i byer, forstæder eller regioner«. Definitionen af »transportydelser i regioner«, der er opstillet i forordning (EØF) nr. 1191/69 (»transportydelser, der tager sigte på at opfylde transportbehovene i en region«), kan ikke udvides til at omfatte alle transportydelser, der tjener til at opfylde behovene hos befolkningen i en region, og derfor heller ikke til at omfatte interregionale ruter. Dette skyldes, at en så bred fortolkning ville have gjort forordningen stort set ineffektiv, idet medlemsstaterne kunne udelukke virksomheder, hvis aktiviteter udelukkende omfattede »transportydelser i byer, forstæder eller regioner« (40) fra forordningens anvendelsesområde.
(120)
Kommissionen finder derfor, at den anmeldte kompensation ikke er i overensstemmelse med den fælles kompensationsmetode i forordning (EØF) nr. 1191/69.
7.2.3. Konklusion vedrørende fritagelse for at anmelde
(121)
I lyset af ovenstående konkluderer Kommissionen, at den kompensation, som Consiglio di Stato finder skal betales til Simet for levering af interregional bustransport i perioden 1987-2003, ikke var fritaget fra obligatorisk forudgående anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69.
7.3. STØTTENS FORENELIGHED
(122)
Da det ikke er påvist, at kompensationen var fritaget for forudgående anmeldelse efter artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69, skal foreneligheden af disse betalinger med det indre marked undersøges, da de, som der er gjort rede for i afsnit 7.1 ovenfor, udgør statsstøtte efter TEUF artikel 107, stk. 1.
(123)
Kommissionen er af den opfattelse, at undersøgelsen af den anmeldte foranstaltnings forenelighed bør ske i henhold til forordning (EF) nr. 1370/2007, der trådte i kraft den 3. december 2009 og ophævede forordning (EØF) nr. 1191/69, da det er den lovgivning, der er gældende på det tidspunkt, hvor denne beslutning vedtages (41). Kommissionen bemærker i den forbindelse, at den kompensation, som Simet har fået tilkendt af Consiglio di Stato, endnu ikke er udbetalt, hvorfor den dato, hvor virkningerne af den planlagte støtte ville vise sig, er den samme som den, på hvilken Kommissionen vedtager beslutningen om støttens forenelighed med det indre marked (42). Desuden er det tvivlsomt, om en ret til kompensation uigenkaldeligt blev givet til Simet forud for dom 1405/2010, der blev afsagt af Consiglio di Stato den 9. marts 2010, og som forpligter den italienske stat til at foretage disse betalinger til den pågældende virksomhed. Som der er gjort rede for i pkt. (94) ovenfor siges det i de koncessionsbetingelser, som Simet påberåber sig som grundlag for at vise, at en offentlig serviceforpligtelse blev pålagt virksomheden, at udførelsen af tjenesten ikke giver virksomheden ret til et tilskud eller kompensation af nogen art, og at tjenesten drives helt på virksomhedens egen risiko. Endelig bør det understreges, at størrelsen af den kompensation, der skal betales til Simet endnu ikke er blevet besluttet af Consiglio di Stato.
(124)
Forordning (EF) nr. 1370/2007 regulerer indgåelse af kontrakt om offentlig trafikbetjening som defineret i forordningens artikel 2, litra i) inden for offentlig personbefordring ad vej og med jernbane. Ifølge forordningens artikel 9, stk. 1 er »kompensationer for offentlig trafikbetjening i forbindelse med drift af offentlig personbefordring … der ydes i overensstemmelse med denne forordnings bestemmelser, […] forenelige med [det indre marked]. Sådanne kompensationer er fritaget for den pligt til forudgående underretning, der er fastsat i traktatens artikel [108, stk. 3].«
(125)
Af de grunde, der er anført nedenfor, mener Kommissionen, at den anmeldte kompensation ikke opfylder betingelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007, og derfor kan den ikke erklæres forenelig med det indre marked på grundlag af forordningens artikel 9, stk. 1.
(126)
Kommissionen bemærker især, at selv om koncessionsbetingelserne opfyldte kravene i henhold til artikel 2, litra i), i forordning (EF) nr. 1370/2007 for definitionen af en kontrakt om offentlig trafikbetjening, er det ikke alle bestemmelserne i forordningens artikel 4, som fastlægger det obligatoriske indhold i kontrakter om offentlig trafikbetjening og generelle regler, der er overholdt. For eksempel kræves det i artikel 4, stk. 1, litra b, at de parametre, på grundlag af hvilke kompensationen beregnes, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde, således at overkompensation udelukkes, mens der i artikel 4, stk. 1, litra c) og artikel 4, stk. 2, fastlægges ordninger med hensyn til fordelingen af omkostninger og indtægter. Som der er gjort rede for i forbindelse med Kommissionens undersøgelse af det andet kriterium i Altmark-dommen i afsnit 7.1.2, er det i de pågældende koncessionsbetingelser fastsat, at udførelsen af tjenesten ikke giver Simet nogen ret til et tilskud eller kompensation af nogen art, og at tjenesten drives helt på virksomhedens egen risiko. En sådan udelukkelse af kompensation indebærer nødvendigvis, at kompensationsparametrene ikke er blevet fastlagt på forhånd, hvorfor artikel 4 i forordningen ikke er overholdt.
(127)
Endvidere bestemmes det i artikel 6, stk. 1, at i tilfælde af direkte tildelte kontrakter om offentlig trafikbetjening skal kompensationen være i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007 og med de bestemmelser, der er fastsat i bilaget, for at sikre, at kompensationen ikke går ud over, hvad der er nødvendigt for at udføre den offentlige serviceforpligtelse. I det nævnte bilag kræves bl.a. en regnskabsmæssig udskilning (punkt 5), og det angiver, hvordan det maksimale kompensationsbeløb bør fastlægges.
(128)
Som anført i afsnit (115) ovenfor anvendte Simet i størstedelen af den anmeldte periode (mellem 1987 og 2001) ikke en egentlig kontoadskillelse, ligesom der kunne rejses spørgsmål om soliditeten af omkostningskontiene for 2002 og 2003. Derfor er det umuligt at bevise, at den kompensation, der i sidste ende ydes, uanset dens størrelse, ikke er større end den økonomiske nettovirkning, dvs. summen af de virkninger - såvel positive som negative - som opfyldelse af den offentlige serviceforpligtelse har for de omkostninger og indtægter, som en operatør af offentlig trafikbetjening har (bilagets punkt 2).
(129)
Fraværet af forudfastlagte kompensationsparametre medfører desuden, at enhver omkostningsfordeling nødvendigvis må gennemføres efterfølgende på grundlag af vilkårlige antagelser, således som det blev gjort i både den oprindelige rapport og i flertalsrapporten. Kommissionen kan imidlertid ikke acceptere de antagelser, der blev gjort i flertalsrapporten, nemlig at hver eneste tjeneste udført af virksomheden nødvendigvis skulle udgøre den samme forholdsmæssige andel af indtægterne og omkostningerne i et givet år. Da en efterfølgende beregning nødvendigvis vil resultere i fuld kompensation for de omkostninger, der er afholdt ved udførelsen af tjenesten, mener Kommissionen endvidere, at en forrentning af egenkapitalen, der overstiger den relevante swaprente plus 100 basispoint, som blev anvendt i både den oprindelige rapport og i flertalsrapporten, normalt ikke vil blive betragtet som et passende grundlag for beregningen af en rimelig fortjeneste.
(130)
Kommissionen mener derfor, at den kompensation, som Consiglio di Stato har truffet bestemmelse om, og som ikke er fastsat i koncessionsbetingelserne, ikke ville blive ydet i overensstemmelse med bestemmelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007, og at den anmeldte foranstaltning derfor er uforenelig med det indre marked.
(131)
Hvad endelig angår Simets påstand om, at Consiglio di Statos dom 1405/2010 ikke vedrører en tildeling af kompensation for offentlig tjeneste baseret på den gældende forordning, men udgør en tilkendelse af erstatning i forbindelse med en tilsidesættelse af forordning (EØF) nr. 1191/69, som stammer fra den påståede ulovlige ensidige pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser i henhold til forordningens artikel 1, stk. 3 og stk. 5, bemærker Kommissionen, at der ganske vist ikke findes nogen henvisning til forordning (EØF) nr. 1191/69 i konklusionen i dom 1405/2010, men dommen henviser faktisk til Simets ret til at modtage beløb i form af kompensation i henhold til artikel 6, 10 og 11 i forordning (EØF) nr. 1191/69, som skal fastsættes af myndighederne på grundlag af pålidelige data (43). Endvidere forkastede Consiglio di Stato selv i dom 1405/2010 Simets erstatningskrav, som retten forstod skulle dække de resterende tab, der ikke var dækket af den kompensation, der skulle gives, samt virksomhedens krav vedrørende ugrundet berigelse, da den principale påstand om kompensation i henhold til forordning (EØF) nr. 1191/69 var taget til følge (44). Således udtaler Consiglio di Stato i dommens punkt 3.3: »Ingen af de af appellanten fremsatte erstatningskrav kan accepteres på nuværende tidspunkt, fordi man først vil vide, om der vil være et yderligere tab, der ikke er dækket af det fastlagte beløb, og som skal opgøres og bevises af den pågældende virksomhed, når administrationen har fastlagt det beløb, der er nævnt ovenfor.«
(132)
Under alle omstændigheder mener Kommissionen, at en tilkendelse af erstatning til Simet for de italienske myndigheders påståede ulovlige ensidige pålæggelse af offentlige serviceforpligtelser, beregnet på grundlag af den fælles kompensationsmetode i forordning (EØF) nr. 1191/69, vil være i strid med traktatens artikel 107 og 108. Dette skyldes, at en sådan tilkendelse ville frembringe nøjagtig samme resultat for Simet som en tilkendelse af kompensation for offentlig tjeneste for den pågældende periode, på trods af at koncessionsbetingelserne for de pågældende tjenesteydelser hverken var fritaget for forhåndsanmeldelse eller var i overensstemmelse med de materielle krav i forordning (EØF) nr. 1191/69 og forordning (EF) nr. 1370/2007, således som det er påvist ovenfor. Den omstændighed, at en sådan erstatning skulle kunne tilkendes, ville således reelt gør det muligt at omgå statsstøttereglerne og de af EU-lovgiveren opstillede betingelser, hvorunder de kompetente myndigheder, når de pålægger eller indgår kontrakter vedrørende offentlige serviceforpligtelser, kompenserer operatører af offentlig trafikbetjening for omkostninger til gengæld for opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig trafikbetjening. Endelig, som tidligere nævnt, gav de koncessionsbetingelser, i henhold til hvilke Simet præsterede transportydelserne, ikke mulighed for betaling af nogen økonomisk kompensation. Simet indgik aftale om at udføre tjenesterne i henhold til de betingelser, der var anført i koncessionerne, og på virksomhedens egen risiko.
(133)
Derfor kan Kommissionen ikke acceptere Simets påstand om, at Consiglio di Statos dom 1405/2010 udgør en tilkendelse af erstatning i forbindelse med en tilsidesættelse af forordning (EØF) nr. 1191/69 og ikke en ydelse af kompensation for offentlig tjeneste.
8. KONKLUSION
(134)
I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til artikel traktatens 107, stk. 1, som er uforenelig med det indre marked,
TRUFFET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
De kompensationsbetalinger til Simet, som de italienske myndigheder har anmeldt, udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde. Støtten var ikke fritaget for forhåndsanmeldelse i henhold til artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69.
Støtten er ikke forenelig med det indre marked, da betingelserne i forordning (EF) nr. 1370/2007 ikke er til stede. De italienske myndigheder kan derfor ikke gennemføre støtten.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 2. oktober 2013.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 2. Oktober 2013
über den der Simet SpA zu zahlenden Ausgleich für öffentliche Verkehrsdienste im Zeitraum 1987-2003 (Staatliche Beihilfemaßnahme SA.33037 (2012/C) - Italien)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2013) 6251)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/201/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung gemäß den genannten Artikeln (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit elektronischer Anmeldung vom 18. Mai 2011 unterrichteten die italienischen Behörden die Kommission nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV über einen Ausgleich, der der Simet SpA („Simet“) nach Maßgabe eines Urteils des Consiglio di Stato (oberstes Verwaltungsgericht Italiens, im Folgenden „Staatsrat“) für die Erbringung überregionaler Busverkehrsdienste im Rahmen einer Gemeinwohlverpflichtung in den Jahren 1987-2003 zugestanden worden war („angemeldete Maßnahme“). Die Anmeldung wurde unter der Nummer SA.33037 registriert.
(2)
Weitere Informationen zu der angemeldeten Maßnahme teilten die italienischen Behörden in Schriftsätzen vom 12. Juli 2011, 5. Oktober 2011, 20. Februar 2012, 2. und 28. März 2012 und 17. April 2012 mit.
(3)
Mit Schreiben vom 31. Mai 2012 unterrichtete die Kommission Italien über ihren Beschluss zur Einleitung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV („Einleitungsbeschluss“).
Die folgenden Schriftsätze gingen innerhalb der gesetzten Fristen ein:
-
Die italienischen Behörden haben ihre Stellungnahmen zum Einleitungsbeschluss mit Schreiben vom 1. Juni 2012, 24. September 2012 und 11. Oktober 2012 übermittelt.
-
Die einzige dritte Partei, die Stellungnahmen zum Einleitungsbeschluss vorgelegt hat, war Simet als durch die angemeldete Maßnahme potenziell begünstigtes Unternehmen. Die Schriftsätze von Simet gingen am 4. August 2012, 31. Oktober 2012 und 13. Dezember 2012 ein.
-
Die italienischen Behörden übermittelten Stellungnahmen zu Schriftsätzen Dritter mit Schreiben vom 28. November 2012, 4. Dezember 2012, 19. Dezember 2012 und 10. Januar 2013.
2. BESCHREIBUNG DER MAßNAHME
2.1. DAS UNTERNEHMEN UND DIE ERBRACHTEN DIENSTE
(4)
Simet ist ein privates Unternehmen, das Dienste im Bereich der Personenbeförderung im Linienverkehr nach Maßgabe von Konzessionen erbringt, die dem Unternehmen nach dem Gesetz 1822/39 (2) vom italienischen Staat erteilt werden. Simet betreibt ein Netz überregionaler Linienbusverbindungen zwischen der Region Kalabrien und anderen italienischen Regionen. Ergänzend zu diesen Diensten, auf die etwa zwei Drittel aller Einnahmen von Simet entfallen, erbringt das Unternehmen auch andere Dienste z. B. in den Bereichen internationaler Reiseverkehr, Tourismus und Busvermietung (einschließlich der Bereitstellung von Fahrern) (3), mit denen das verbleibende Drittel der Gesamteinnahmen erwirtschaftet wird.
(5)
Im Oktober 1999 beantragte Simet beim Ministerium für Infrastruktur und Verkehr („Ministerium“) erstmals einen Ausgleich für seinen überregionalen Busverkehrsdienst ab dem Jahr 1987 (4). Das Ministerium lehnte diesen Antrag ebenso wie spätere Anträge mit der Begründung ab, dass das Ministerium Simet keine Gemeinwohlverpflichtungen übertragen habe.
(6)
Nach Auskunft der italienischen Behörden war Simet ähnlich wie auch andere Anbieter überregionaler Linienbusdienste nach Maßgabe vorläufiger Lizenzen (Konzessionen) tätig, die auf Antrag des Unternehmens jährlich verlängert wurden. Aufgrund dieser Konzessionen erlangte das Unternehmen das ausschließliche Recht zur Erbringung der entsprechenden Dienste. Die jährlichen Konzessionen sahen für das Unternehmen jedoch keinerlei Anspruch auf eine Beihilfe oder einen Ausgleich für die Erbringung der Dienste vor; zudem wurde vereinbart, dass das Unternehmen den Dienst vollständig auf eigenes Risiko erbrachte. Die vom Unternehmen vorgesehenen Beförderungsentgelte wurden in die vom Ministerium angenommenen Bedingungen der jährlichen Konzessionen aufgenommen.
(7)
Das Unternehmen hat im Laufe der Zeit mehrere Anträge auf Änderungen der Regelungen für die Erbringung der Dienste gestellt. Diese Anträge wurden in der Regel nach dem im Dekret Nr. 369/94 des Präsidenten der Republik festgelegten Verfahren (5) genehmigt. Die Artikel 4 und 5 des Dekrets Nr. 369/1994 sahen ein detailliertes Verfahren für die Bewertung und die vergleichende Analyse von Anträgen im Zusammenhang mit der Einführung neuer Dienste vor, die im Rahmen einer Konzession angeboten werden.
2.2. DIE URTEILE DES STAATSRATS VOR DEM EINLEITUNGSBESCHLUSS
(8)
Nachdem das Ministerium einen Ausgleich für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen seit 1987 abgelehnt hatte, klagte Simet vor den italienischen Verwaltungsgerichten auf einen Ausgleich für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen.
(9)
Im Rechtsmittelverfahren erkannte der Staatsrat in seinem Urteil 1405/2010 vom 9. März 2010 („Urteil 1405/2010“) den Anspruch von Simet auf einen Ausgleich für die (vorwiegend überregionalen) Linienbusdienste an, die nach Maßgabe der vom italienischen Staat erteilten Konzessionen erbracht wurden. Die genaue Höhe des Ausgleichs sollte auf der Grundlage zuverlässiger Daten aus den Konten des Unternehmens ermittelt werden.
(10)
Wie im Einleitungsbeschluss eingehender erläutert, wird im Urteil 1405/2010 nicht genau erklärt, nach welcher Rechtsvorschrift oder in welcher Form die Gemeinwohlverpflichtung auferlegt wurde. Nachdem die Behörden dem Urteil 1405/2010 nicht nachgekommen waren, stellte der Staatsrat im Beschluss 2072 vom 18. Januar 2011 diesbezüglich explizit fest: „Das Ministerium hat dem Unternehmen mehrfach untersagt, Verbindungen, Abfahrts- und Ankunftszeiten und Haltestellen zu ändern, und verfügt, dass die Beförderungsentgelte die Höhe der Entgelte der Ferrovie dello Stato (der staatlichen italienischen Eisenbahngesellschaft) nicht überschreiten dürften. Diese Sachverhalte deuten nach Auffassung des Unternehmens darauf hin, dass ein öffentlicher Dienst erbracht wird.“
(11)
Im Urteil 1405/2010 wird auf die für die Gewährung von Ausgleichsleistungen für die Erbringung öffentlicher Dienste maßgebliche neue Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 des Europäischen Parlaments und des Rates (6) Bezug genommen und festgestellt: Diese Verordnung „legt Kriterien für Ausgleichsleistungen [fest], die den in früheren EG-Verordnungen vorgesehenen Kriterien nicht unähnlich sind.“ Der Staatsrat hat daher die zuständigen Behörden aufgefordert, Simet nach Maßgabe der Artikel 6, 10 und 11 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 des Rates (7) einen Ausgleich zu zahlen.
(12)
Die italienischen Behörden haben beschlossen, die Bewertung der angemeldeten Maßnahme durch die Kommission abzuwarten, bevor sie den Urteilen des Staatsrats (Urteil 1405/2010 und Beschluss 2072/2010) nachkommen und Simet den betreffenden Ausgleich zahlen.
2.3. URSPRÜNGLICH ANGEMELDETER BETRAG DES MÖGLICHEN AUSGLEICHS FÜR DIE ERFÜLLUNG VON GEMEINWOHLVERPFLICHTUNGEN
(13)
Bezüglich der Höhe des Simet für die erbrachten Dienste zu zahlenden Ausgleichs haben die italienischen Behörden der Kommission ein von Simet in Auftrag gegebenes und von einer externen Beratungsgesellschaft erstelltes Gutachten („ursprüngliches Gutachten“) vorgelegt, ohne sich jedoch den in diesem Gutachten enthaltenen Schätzungen anzuschließen. Im ursprünglichen Gutachten wurde der Ausgleich auf etwa 59,4 Mio. EUR veranschlagt (8).
(14)
Später wurden die Ausgleichsansprüche jedoch neu bewertet, da der Staatsrat nach dem Einleitungsbeschluss eine unabhängige Feststellung des angemessenen Ausgleichs angeordnet hatte. Das Ergebnis dieser Feststellung wird in den Abschnitten 2.6 und 2.7 erläutert.
2.4. DAUER
(15)
Simet hat einen Ausgleich für die bis Ende 2013 erbrachten Leistungen gefordert (9). Die italienischen Behörden argumentieren jedoch, dass als relevanter Zeitraum für diese Anmeldung nur die Jahre 1987-2003 anzusetzen sei, da sich das Urteil 1405/2010 ausschließlich auf das für diesen Zeitraum eingelegte Rechtsmittel beziehe. Insbesondere Absatz 3.1 des Urteils 1405/2010 nehme eindeutig Bezug auf einen Ausgleich für die Jahre 1987-2003.
2.5. ENTWICKLUNGEN IM NATIONALEN VERFAHREN NACH DEM EINLEITUNGSBESCHLUSS
(16)
Nachdem sich die italienischen Behörden geweigert hatten, dem Urteil 1405/2010 und dem Beschluss 2072/2011 nachzukommen, hat der Staatsrat in einem weiteren Beschluss (Nr. 270/2012) ein Gremium unabhängiger Sachverständiger („Sachverständigengruppe“) eingesetzt. Dieses Gremium soll darüber entscheiden, wie das Urteil 1405/2010 umgesetzt wird.
(17)
Das aus einem Vorsitzenden und zwei Mitgliedern bestehende Gremium wurde beauftragt, die Höhe des Simet nach dem Urteil 1405/2010 zu zahlenden Ausgleichs zu ermitteln. Die Streitparteien haben ihrerseits eigene Sachverständige benannt, die zu den vorläufigen Ergebnissen der Sachverständigengruppe Stellung nahmen. In diesem Zusammenhang wurden während der folgenden Monate mehrere Gutachten ausgetauscht und Antworten übermittelt.
(18)
Die Sachverständigengruppe schloss ihre Arbeit im August 2012 ab. Da sich die Gruppe nicht auf ein einvernehmliches Ergebnis verständigen konnte, wurden dem Staatsrat zwei getrennte Gutachten vorgelegt.
-
Am 29. August 2012 wurde ein Minderheitsgutachten vorgelegt, das der vom Staatsrat benannte Vorsitzende der Gruppe unterzeichnet hatte. Dieses Gutachten gelangte zu dem Schluss, dass keine hinreichenden Daten verfügbar seien, um über die Höhe des Simet zu zahlenden Ausgleichs entscheiden zu können und dass entsprechend kein Ausgleich gewährt werden könne.
-
Am 20. August 2012 wurde ein von zwei der drei vom Staatsrat benannten Sachverständigen unterzeichnetes Mehrheitsgutachten vorgelegt. Nach diesem Gutachten belief sich die Ausgleichszahlung an Simet auf 22 049 796 EUR.
(19)
Da das Beihilfeverfahren der Kommission noch nicht abgeschlossen ist, hat der Staatsrat noch keine endgültige Entscheidung über die Höhe des Simet zu zahlenden Ausgleichs getroffen.
2.6. DAS MINDERHEITSGUTACHTEN
(20)
Im Minderheitsgutachten wurde insbesondere auf die folgenden Punkte verwiesen:
-
das Fehlen zuverlässiger Daten zur Ermittlung des (nach dem Beschluss 2072/2011 und nach dem Urteil 1405/2010 zu leistenden) Ausgleichs;
-
das Fehlen einer nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 für die Gewährung eines Ausgleichs vorauszusetzenden getrennten Abrechnung (zur Vermeidung überhöhter Bezuschussungen);
-
die Unmöglichkeit, das System getrennter Konten durch andere Rechnungslegungssysteme zu ersetzen, für die noch nicht nachgewiesen wurde, dass sämtliche Kosten- und Einnahmen-Parameter genau erfasst werden können;
-
bezüglich der Jahre, für die keine Daten zur Rechnungslegung verfügbar sind (nur die Jahre 2002 und 2003): Die den Finanzaufstellungen beigefügten Unterlagen (die Anmerkungen zu den Finanzaufstellungen und der Geschäftsbericht) nehmen in keiner Weise auf derartige Daten Bezug. Dies könnte darauf hindeuten, dass die Leitungsorgane des Unternehmens die Kostenkonten nicht zur Überwachung der Geschäftstätigkeit des Unternehmens nutzten;
-
das Fehlen von vorab festgelegten Parametern für die Berechnung des Ausgleichs;
-
die Tatsache, dass das Unternehmen die Gemeinwohlverpflichtungen (in Bezug auf die in den Rechtsvorschriften der Europäischen Union genannten Typen) für die einzelnen Strecken nicht genau, klar und eindeutig beschrieben hat;
-
die fehlende Identifizierung des mit diesen Verpflichtungen verbundenen „wirtschaftlichen Nachteils“;
-
das Fehlen von Beweismitteln für den Simet entstandenen Schaden, wobei in dem mit dem Urteil 1405/2010 abgeschlossenen Verfahren die Beweislast bei Simet lag.
(21)
Vor diesem Hintergrund gelangte das Minderheitsgutachten zu dem Schluss, dass keine zuverlässigen Daten für eine Berechnung des mit dem Urteil 1405/2010 angeordneten Ausgleichs verfügbar seien und dass der Betrag der Ausgleichsleistung daher nicht bestimmt werden könne.
2.7. DAS MEHRHEITSGUTACHTEN
(22)
Das Mehrheitsgutachten berechnet den Simet zu zahlenden Ausgleich mit der folgenden Methode:
2.7.1. Ausgleichsleistung entsprechend der Differenz zwischen den Betriebskosten und den Einnahmen
2.7.1.1. Methode zur Abschätzung der Einnahmen
(23)
Im Zeitraum 1987-1992 sowie in den Jahren 2002 und 2003 haben die Sachverständigen die Einnahmen aus Linienbusdiensten unmittelbar aus den Finanzaufstellungen extrapoliert. Für den Zeitraum 1993-2001 sind die Sachverständigen von den einnahmerelevanten Unterlagen von Simet ausgegangen, da die Finanzaufstellungen für diesen Zeitraum keine detaillierten Angaben zu den mit diesen Leistungen erzielten Einnahmen enthalten (10). Auf der Grundlage dieser Berechnungen wurden für die Jahre 1987-2003 Einnahmen von insgesamt 57 213 440 EUR ermittelt.
2.7.1.2. Methode zur Abschätzung der Kosten der Busverkehrsdienste
(24)
Da für den Zeitraum 1987-1992 keine Kostenrechnungen verfügbar waren, haben die Sachverständigen die mit überregionalen Linienbusdiensten verbundenen Kosten nach dem Prozentanteil der im betreffenden Zeitraum mit diesen Leistungen erzielten Einnahmen zugeordnet. Die Sachverständigen haben jeweils die in den jährlichen Finanzaufstellungen angegebenen Gesamtkosten zugrunde gelegt. Um die Betriebskosten zu ermitteln, haben die Sachverständigen von diesen Gesamtkosten dann die folgenden nicht betriebsgebundenen Kosten abgezogen: Zinsverpflichtungen, finanzielle Lasten, Verluste infolge der Veräußerung von Vermögenswerten, sonstige Verluste und Kosten, direkte Steuern und Inventurendbestände. Die überregionalen Linienbusdiensten zuzuordnenden Betriebskosten wurden dann aufgrund der Prozentanteile der mit diesen Linienbusdiensten erzielten Einnahmen ermittelt.
(25)
Im Zeitraum 1993-2001 wurden die Daten in den jährlichen Finanzaufstellungen in anderer Form dargestellt (11). Für diese Jahre zogen die Sachverständigen in den jährlichen Finanzaufstellungen des Unternehmens daher den Wert der Betriebskosten ab, der als algebraische Summe der folgenden Produktionskosten-Positionen errechnet wurde: Hilfs- und Betriebsstoffe, Fremdleistungen, Nutzung von Fremdeigentum, Personalkosten, Amortisierung und Abschreibungen, Änderungen der Bestände an Rohstoffen sowie an Hilfs- und Betriebsstoffen und verschiedene Betriebskosten. Die Linienbusdiensten zuzuordnenden Betriebskosten wurden dann aufgrund der Prozentanteile der mit diesen Linienbusdiensten erzielten Einnahmen ermittelt (ebenso wie für den Zeitraum 1987-1992). Für die Jahre 2000 und 2001 wurden Kostenrechnungen in gewissem Umfang vorgenommen. Die betreffenden Unterlagen waren aber nicht vollständig. Daher wurde beschlossen, die aus den Linienbusdiensten entstandenen Kosten nach derselben Methode zu ermitteln wie in den früheren Jahren.
(26)
Für die Jahre 2002 und 2003 lagen Kostenrechnungsdaten vor. Die Sachverständigen teilten diese Kosten nach folgenden Kategorien auf: i) Kosten in Verbindung mit der jeweiligen Kilometerleistung, ii) den Linienbusdiensten unmittelbar zuzurechnende Kosten und iii) aufzuteilende Kosten nach Umsatz.
-
Die erste Kostenkategorie beinhaltet Kosten in Verbindung mit Kraftstoff, Motoröl, Reifen, Ersatzteilen, Fremdleistungen, Fahrzeugwäsche, Autobahngebühren, vorgeschriebenen Maßnahmen zur Wartung der Fahrzeuge, Leasing-Gebühren und Abschreibung von Vermögenswerten. Diese Kostenpositionen wurden jeweils durch die Gesamtlaufleistung in Kilometern geteilt. Anschließend wurden die Kosten pro Kilometer mit der Laufleistung in Kilometern multipliziert, die insgesamt ausschließlich mit Linienbusdiensten erzielt wurde.
-
Die zweite Kostenkategorie umfasste die Kostenpositionen, die den Kostenrechnungen zufolge unmittelbar überregionalen Linienbusdiensten zuzurechnen waren. Dies waren u. a. unmittelbare Personalkosten, Abfallentsorgung, Provisionsaufwendungen, sonstige Kosten, Parkgebühren, Mietkosten für Fremdfahrzeuge zur Erbringung von Linienbusdiensten, Einkäufe für Service-Angebote in den Bussen und die Erstattung der Aufwendungen des Buspersonals.
-
Die dritte Kategorie beinhaltet „indirekte Kosten“ und betrifft indirekte Arbeitskosten, Gemeinkosten, Busversicherungen, Kraftfahrzeugsteuer und Miet- und Pachtzahlungen für Räumlichkeiten und Grundstücke. Diese Kosten wurden nach dem prozentualen Anteil an den mit den genannten Linienbusdiensten erzielten Einnahmen zugeordnet.
(27)
Nach der Addition der so berechneten Beträge für die genannten Zeiträume ergab sich für die Kosten der Linienbusdienste im Zeitraum 1987-2003 insgesamt ein Betrag von 59 510 413 EUR.
(28)
Nach Abzug dieser Kosten von den mit Linienbusdiensten erzielten Einnahmen bezifferte das Mehrheitsgutachten den Betriebsverlust in den Jahren 1987-2003 auf 2 296 973 EUR.
2.7.2. Ausgleichsleistung in Anbetracht der Notwendigkeit, die Vergütung des eingesetzten Kapitals sicherzustellen
(29)
In allen geprüften Jahren haben die Sachverständigen den Kapitaleinsatz als Summe der folgenden Positionen ermittelt:
-
Eigenkapital (E) laut den jährlichen Finanzaufstellungen (Eigenkapital der Anteilseigner) und
-
Fremdkapital (D); zum Fremdkapital zählten die Sachverständigen ausschließlich Finanzschulden, d. h. Verbindlichkeiten gegenüber Banken und sonstigen Geldgebern.
(30)
Die erforderliche Kapitalrendite wurde mit der WACC-Formel (Weighted Average COST Of Capital = gewichteter Kapitalkostensatz) ermittelt.
Dabei sind:
Re
=
erforderliche Kapitalrendite,
Rd
=
Fremdkapitalkosten, E = Eigenkapital des Unternehmens,
D
=
Verbindlichkeiten des Unternehmens, ,
E/V
=
Prozentanteil des Eigenkapitals an der Finanzierung,
D/V
=
Prozentanteil des Fremdkapitals an der Finanzierung,
Tc
=
Körperschaftsteuersatz.
(31)
Die erforderliche Kapitalrendite wurde nach der CAPM-Methode (CAPM = Capital Asset Pricing Method) berechnet. Dieses Modell beschreibt den Zusammenhang zwischen den bestehenden Risiken und der erwarteten Rendite:
Dabei sind:
rf
=
risikofreier Satz
βa
=
Betawert des Wertpapiers,
=
erwarteter Kursgewinn.
(32)
Der aus staatlichen Statistiken entnommene Zinssatz für 10-jährige Staatsanleihen wurde als Maßstab für risikofreie Wertpapiere (rf) angenommen.
(33)
Für die Jahre, für die ein Ausgleich ermittelt werden sollte, gelangten die Sachverständigen zu dem Ergebnis, dass Investoren auf dem italienischen Markt bei Aktienanlagen (im Unterschied zu Anlagen in risikofreie Wertpapiere) einen Risikoaufschlag (rm-rf) von durchschnittlich 5,8 % verlangten (12).
(34)
Der Betawert (13) der Anteile am Gesellschaftskapital von Simet wurde unter Zugrundelegung eines verschuldungsbereinigten Betawertes (unlevered beta value) (14) von 0,39 für den Busverkehrsdienst und den Verkehrssektor (15) berechnet. Dieser Betawert wurde später entsprechend der vom Unternehmen für die einzelnen Jahre gemeldeten Finanzstruktur angepasst:
(35)
Der Körperschaftsteuersatz in Italien lag 1987-1994 bei 36 %, 1995-2000 bei 37 % und in den Jahren 2001 und 2002 wieder bei 36 %.
(36)
Nach Auffassung der Sachverständigen ist die Vergütung des eingesetzten Kapitals als der Ausgleich zu betrachten, der Simet nach Steuern gewährt werden sollte. Da der Ausgleich zu versteuern ist, muss dieser Betrag wie folgt angepasst werden:
(37)
Mithilfe dieser Formeln errechneten die Sachverständigen für Simet eine Vergütung in Höhe von 5 948 150 EUR.
(38)
Insoweit beläuft sich der Gesamtbetrag der von den Sachverständigen ermittelten Ausgleichsleistung vor Berechnung der Verzugszinsen auf 8 245 124 EUR (Ausgleich für die entstandenen Betriebsverluste und Vergütung des eingesetzten Kapitals).
2.7.3. Berechnung der Verzugszinsen
(39)
Da die oben genannten Vergütungen nicht in den Jahren ihrer Fälligkeit gezahlt wurden, haben die Sachverständigen diese Beträge wie folgt nach oben korrigiert:
-
Die ursprünglich ermittelten Summen wurden ausgehend von den vom ISTAT ermittelten Verbraucherpreisindizes bis Juli 2012 neu berechnet;
-
anschließend wurden die so erhaltenen Beträge mit dem gesetzlichen Zinssatz verzinst.
(40)
Auf diese Weise gelangte die Sachverständigengruppe zu einem Ausgleich von insgesamt 22 049 796 EUR.
2.7.4. Sonstige Feststellungen im Mehrheitsgutachten
(41)
Dem Mehrheitsgutachten zufolge beruht der vom Staatsrat zugesprochene Ausgleich nicht auf einer direkten Anwendung der Verordnung (EWR) Nr. 1191/69, d. h. der Ausgleich ist nicht als direkte - wenngleich rückwirkende - Gewährung eines Ausgleichs nach dieser Verordnung zu betrachten. Vielmehr habe der Staatsrat zur Feststellung des Simet infolge der rechtswidrigen Verlängerung der Vereinbarungen über die Gemeinwohlverpflichtungen im Laufe der Zeit entstandenen Schadens die Anwendung der in dieser Verordnung über die gemeinsamen Ausgleichsmethoden vorgesehenen Bedingungen vorgeschlagen.
(42)
Außerdem wird im Mehrheitsgutachten festgestellt, dass die Kommission dann, wenn ihrer Auffassung nach eine Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 zur Ermittlung eines Ausgleichs für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen nicht in Betracht kam, diese als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährten Leistungen häufig analog nach dem Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen genehmigt habe. Hauptkriterium für die Kommission war, dass die Ausgleichsleistung nicht über den Umfang hinausging, der zur Deckung der bei der Erbringung der betreffenden Verpflichtungen entstandenen Kosten hinausging. Bezüglich des Risikos einer Überkompensation in dieser Sache wird im Mehrheitsgutachten die Auffassung vertreten, dass die jeder Ex-ante-Prognose inhärente Unsicherheit bei den im Gutachten vorgenommenen Berechnungen in keiner Weise gegeben sei, da das Gutachten von der nachträglichen Berechnung der Kosten ausgehe, die dem Unternehmen in der Vergangenheit bei der Erbringung der Linienbusdienste tatsächlich entstanden seien. Insoweit bestehe kein Risiko einer Überkompensation.
(43)
Das Mehrheitsgutachten geht auch auf die Tatsache ein, dass keine getrennten Konten geführt wurden. Dem Gutachten zufolge werden getrennte Konten geführt, um zu verhindern, dass Unternehmen, die einen Ausgleich für die Erfüllung einer Gemeinwohlverpflichtung erhalten, die betreffenden Mittel zur Finanzierung sonstiger Tätigkeiten des Unternehmens verwenden. Da in dieser Sache bislang jedoch keine öffentlichen Gelder als Ausgleich für die Erfüllung einer Gemeinwohlverpflichtung an Simet gezahlt wurden, dürfe die Verpflichtung zur getrennten Rechnungslegung nicht als Grund für die Verweigerung der vom Staatsrat zugestandenen Ausgleichsleistung betrachtet werden.
(44)
Im Mehrheitsgutachten wird ferner festgestellt, dass sich die Betriebsverluste in den Jahren 2002 und 2003 (für die Kostenrechnungen verfügbar sind) weitgehend in der Höhe der Verluste bewegten, die mit der Methode zur Ermittlung der Verluste in früheren Jahren berechnet wurden, bei der die in Verbindung mit überregionalen Linienbusdiensten entstandenen Kosten nach dem prozentualen Anteil der mit diesen Leistungen erwirtschafteten Einnahmen zugeordnet wurden. (Die Beträge unterschieden sich nur um 2,6 %.) Daher sind die Sachverständigen der Auffassung, das Fehlen getrennter Konten für den früheren Zeitraum dürfe keine praktische Bedeutung für die Zubilligung des Ausgleichs haben.
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES VERFAHRENS
(45)
Wie im Einleitungsbeschluss erläutert, hatte die Kommission in verschiedener Hinsicht Zweifel an der Vereinbarkeit der angemeldeten Maßnahme mit dem Binnenmarkt.
(46)
Erstens bezweifelte die Kommission, dass die angemeldete Maßnahme tatsächlich nicht als Beihilfe einzustufen sei. Insbesondere hatte die Kommission Zweifel daran, dass die vier vom Europäischen Gerichtshof im Altmark-Urteil (16) genannten Bedingungen erfüllt waren.
(47)
Zweitens richteten sich die Zweifel der Kommission auf den anzuwendenden Rechtsrahmen. Der vom Staatsrat angeordnete Ausgleich bezog sich auf Gemeinwohlverpflichtungen, die Simet in den Jahren 1987 bis 2003 auferlegt worden seien. Da dieser Ausgleich allerdings noch nicht erfolgt ist, musste geprüft werden, ob in dieser Sache die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 oder eher die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 anzuwenden ist.
(48)
Die Kommission war der Auffassung, dass in dieser Sache die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 anzuwenden sei, wenn nachgewiesen werden könne, dass Simet tatsächlich einseitig von den italienischen Behörden eine Gemeinwohlverpflichtung auferlegt worden sei und dass der vorgesehene Ausgleich alle Bedingungen dieser Verordnung erfüllte. Nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 sind Ausgleichsleistungen für Gemeinwohlverpflichtungen, die einem Unternehmen einseitig auferlegt wurden und die nach den Bestimmungen dieser Verordnung gewährt werden, von der Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung der Kommission ausgenommen. Wenn jedoch nachweislich keine dieser beiden Bedingungen erfüllt sein sollte, müsste die Vereinbarkeit der angemeldeten Maßnahme nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 bewertet werden.
(49)
Selbst wenn der vom Staatsrat angeordnete Ausgleich tatsächlich auf der einseitigen Auferlegung von Gemeinwohlverpflichtungen beruhen sollte, bezweifelte die Kommission aufgrund der ihr zugänglichen Informationen, dass der Ausgleich die Anforderungen der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 erfüllte. Außerdem hielt die Kommission die Anwendbarkeit der in der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 für einseitig auferlegte Gemeinwohlverpflichtungen vorgesehenen gemeinsamen Ausgleichsmethode für die Jahre nach 1992 für fraglich. Seit Juli 1992 konnten überregionale Busverkehrsdienste nämlich nicht mehr als einseitig auferlegte Gemeinwohlverpflichtungen betrachtet werden (17).
(50)
Viertens hatte die Kommission Zweifel daran, dass die Bedingungen dieser Verordnung in dieser Sache erfüllt wären, wenn sich aufgrund weiterer Untersuchungen herausstellen sollte, dass mindestens eine der Voraussetzungen für die Befreiung von der Anmeldepflicht nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 nicht erfüllt war und dass eine Würdigung nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vorgenommen werden müsste.
(51)
In jedem Fall hatte die Kommission unabhängig von der anzuwendenden Rechtsgrundlage Zweifel daran, ob bei dem vom Staatsrat angeordneten Ausgleich eine Überkompensation ausgeschlossen war. Die Kommission stellte fest, dass Simet mindestens bis zum Jahr 2000 die Konten nicht ordnungsgemäß getrennt hatte (18), und bezweifelte, dass die in Verbindung mit den Linienbusdiensten entstandenen Kosten nachträglich genau ermittelt werden können. Außerdem zweifelte die Kommission an der Angemessenheit der in den Berechnungen des Ausgleichsbetrags zugrunde gelegten Kapitalrendite.
4. STELLUNGNAHME ITALIENS
(52)
In ihren Schriftsätzen argumentierten die italienischen Behörden, dass die angemeldete Maßnahme gerade deshalb als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV zu betrachten sei, weil sie nicht alle Bedingungen erfüllte, die der Europäische Gerichtshof in seinem Altmark-Urteil genannt hat. Außerdem vertraten die italienischen Behörden die Auffassung, dass der vom Staatsrat gebilligte Ausgleich weder der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 noch der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 entsprach.
(53)
Die italienischen Behörden betonten, dass im Zusammenhang mit überregionalen Busverkehrsdiensten im zu prüfenden Zeitraum Gemeinwohlverpflichtungen weder einseitig auferlegt noch vertraglich vereinbart worden seien. Die für die Beziehungen zwischen der Behörde und privatwirtschaftlichen Unternehmen als Betreibern von Personenverkehrsdiensten maßgeblichen Rechtsinstrumente seien einseitig gewährte Konzessionen gewesen, nach denen die Behörde das nach Maßgabe des Gesetzes 1822/39 ursprünglich dem Staat übertragene Recht zur Erbringung von Verkehrsdiensten für nicht näher benannte Kunden einem privaten Unternehmen eingeräumt habe.
(54)
Außerdem erinnerten die italienischen Behörden daran, dass der Dienst laut eindeutiger Regelung in den auf Aufforderung des Unternehmens vom Ministerium übermittelten Konzessionsbestimmungen abgesehen von den garantierten ausschließlichen Rechten im zu prüfenden Zeitraum vollständig auf eigenes Risiko des Betreiberunternehmens erbracht werde. Aus der Erbringung des Dienstes sei keinerlei Anspruch auf eine Beihilfe oder einen Ausgleich abzuleiten. Die Konzessionen seien befristet erteilt und auf Antrag des Unternehmens jährlich verlängert worden. Außerdem seien die Lizenzen nach entsprechenden Anträgen der Unternehmen mehrfach von einem Jahr zum darauffolgenden geändert worden (u. a. hinsichtlich der Strecken, der Haltestellen und der Anzahl der Verbindungen).
(55)
Bezüglich der im Einleitungsbeschluss beschriebenen und bis zum Jahr 2001 geltenden Begrenzung der Beförderungsentgelte wiesen die italienischen Behörden darauf hin, dass diese Begrenzung für ganz Italien bestand und sich nicht auf ein bestimmtes geografisches Gebiet beschränkte. Ferner erklärten die Behörden, dass dies nach Artikel 2 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 eine preispolitische Maßnahme, nicht aber eine tarifliche Verpflichtung gewesen sei, bei der eine Ausgleichspflicht im Sinne der Verordnung bestanden hätte.
(56)
Zudem seien einseitig auferlegte Gemeinwohlverpflichtungen zur Erbringung überregionaler Busverkehrsdienste seit Juli 1992 (19) nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 überhaupt nicht zulässig gewesen. Nach Artikel 1 Absatz 5 der Verordnung könnten Verpflichtungen nämlich nur für Dienste im Stadt-, Vorort- und Regionalpersonenverkehr einseitig auferlegt werden.
(57)
In jedem Fall haben die italienischen Behörden erklärt, dass Simet nie den in Artikel 4 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 vorgesehenen Antrag auf Aufhebung der Gemeinwohlverpflichtungen gestellt habe; dieser Antrag werde aber als Voraussetzung für die Feststellung betrachtet, dass die in Rede stehenden Verpflichtungen tatsächlich bestanden hätten. Der Antrag, den Simet 1999 an das Ministerium gerichtet habe (20), sei ein allgemeiner Antrag auf einen Ausgleich für die Gemeinwohlverpflichtungen gewesen, die durch die seit 1987 erteilten Konzessionen auferlegt worden seien. Die italienischen Behörden betonten, dass im Antrag nicht erläutert worden sei, welche Gemeinwohlverpflichtungen aufgehoben werden sollten, um eine angemessene Rentabilität der überregionalen Linienbusdienste zu gewährleisten.
(58)
Entsprechend gelangten die italienischen Behörden zu dem Schluss, Simet habe nicht nachgewiesen, dass es Verantwortung für Gemeinwohlverpflichtungen (im Sinne des Artikels 2 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69) übernommen habe; insbesondere habe Simet nicht im Einzelnen deutlich gemacht, welche Betriebs- oder Beförderungspflichten dem Unternehmen auferlegt und welche Entgelte vorgeschrieben worden seien. Italien ist der Auffassung, Simet habe nur zum Ausdruck gebracht, dass es verschiedene universelle Beförderungsleistungen auf der Grundlage staatlicher Konzessionen erbracht habe, die dem Unternehmen auf eigenen Antrag von den zuständigen Behörden erteilt worden seien. Die Beauftragung von Simet mit universellen Beförderungsleistungen sei jedoch an sich kein Beleg dafür, dass Simet eine Gemeinwohlverpflichtung im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 übernommen hätte.
(59)
Ferner stellten die italienischen Behörden fest, dass Simet im berücksichtigten Zeitraum (1987-2001) zum überwiegenden Teil keine ordnungsgemäß getrennten Konten geführt habe, wie in Artikel 1 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 vorgesehen (21), Daher konnten die zusätzlichen Nettokosten infolge der Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtungen nicht ermittelt werden, und somit waren auch die in Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 genannten Bedingungen nicht erfüllt.
(60)
Abschließend wiesen die italienischen Behörden darauf hin, dass das Ministerium keine Ermittlung der Ausgleichsbeträge vorgenommen habe (wie in Artikel 13 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 vorgesehen), da es Simet keine Gemeinwohlverpflichtungen auferlegt habe. In dieser Sache sei der Simet zu zahlende Ausgleich ausschließlich anhand einer nachträglichen Bewertung berechnet worden.
(61)
Die italienischen Behörden waren der Auffassung, dass sich bei einer Würdigung nach der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 weitgehend die gleichen Probleme ergeben würden wie bei einer Bewertung nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 (u. a. das Fehlen klar definierter Gemeinwohlverpflichtungen, das Fehlen vorab festgelegter objektiver Parameter für die Ermittlung der Ausgleichsleistung und das Fehlen getrennter Konten). Bezüglich des Begriffs eines „angemessenen Gewinns“, wie im Anhang der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 vorgesehen, ist festzustellen, dass die italienischen Behörden angesichts der Tatsache, dass die Ausgleichsleistung nachträglich ermittelt und das Risiko unvorhergesehener Kosten/Verluste ausgeschaltet wurde, die von Simet im ursprünglichen Gutachten genannte Vergütung als überzogen betrachteten.
(62)
Die italienischen Behörden haben sich den Ergebnissen des Minderheitsgutachtens in vollem Umfang angeschlossen. Dieses Gutachten war zu dem Schluss gelangt, dass der Betrag der Ausgleichszahlung nicht berechnet werden könne. Sie waren jedoch der Auffassung, dass das Mehrheitsgutachten gewisse sachliche und methodische Fehler aufwies. Die italienischen Behörden bezweifelten beispielsweise die Angemessenheit der auf Annahmen beruhenden Methode, nach der in diesem Gutachten die Netto-Betriebskosten der angeblichen Gemeinwohlverpflichtungen ermittelt wurden. Außerdem zogen sie das Gutachten hinsichtlich der folgenden Punkte in Zweifel:
-
Im Gutachten werde die Summe des eingesetzten Kapitals nicht auf das Kapital beschränkt, das den Gemeinwohlverpflichtungen zuzuordnen sei; vielmehr werde bei der Berechnung des Ausgleichsbetrags das gesamte eingesetzte Kapital zugrunde gelegt; d. h., das für sonstige Geschäftstätigkeiten des Unternehmens z. B. in den Bereichen Reisevermittlung, internationaler Reiseverkehr und Busvermietung (einschließlich der Bereitstellung von Fahrern) eingesetzte Kapital werde bei diesen Berechnungen nicht abgezogen;
-
bei der Ermittlung der erforderlichen Vergütung des eingesetzten Kapitals werde im Gutachten ein Risikoaufschlag von über 100 Basispunkten angenommen; dies sei für die nachträgliche Berechnung eines Ausgleichs wohl nicht angemessen;
-
im Gutachten werde die Verzinsung nicht angemessen berechnet, die dafür zu zahlen sei, dass der Ausgleich nicht unmittelbar in den Jahren erfolgt sei, für den die betreffenden Beträge jeweils ermittelt wurden. Die vom Staatsrat benannten Sachverständigen hätten den gesetzlichen Zinssatz auf Beträge angewendet, die 2012 vollständig neu bewertet worden seien; angemessener wäre es gewesen, von den ursprünglichen Beträgen auszugehen.
5. STELLUNGNAHMEN DRITTER
(63)
Die einzige dritte Partei, die Stellungnahmen zum Einleitungsbeschluss vorgelegt hat, war Simet als von der angemeldeten Maßnahme potenziell begünstigtes Unternehmen. In seinen Schriftsätzen widersprach Simet den vorläufigen Standpunkten, die die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss vertreten hatte.
(64)
Um die von Simet vorgetragene Darstellung zu substanziieren, dass dem Unternehmen Verpflichtungen auferlegt worden seien, legte Simet die dem Unternehmen erteilten Konzessionen für die von dem Gerichtsverfahren betroffenen Strecken vor. Simet argumentierte, dass in diesen Konzessionen unter anderem Beförderungsentgelte, die Gültigkeitsdauer des Fahrplans und die Haltestellen sowie die Häufigkeit und die Zeitpunkte der Fahrten vorgeschrieben worden seien. Außerdem hätten die Konzessionen Vorschriften für die Beförderung des Gepäcks der Fahrgäste, die kostenlose Beförderung von Standardbriefen und die Beförderung sonstiger Post gegen die in den Vorschriften für entsprechende Beförderungsleistungen genannten Entgelte vorgesehen. Nach den Konzessionen habe das Unternehmen Unterbrechungen des Fahrbetriebs, Unfälle und Änderungen des Dienstes in vollem Umfang melden, Fahrscheine für die Beförderung von Personen, Gepäck und landwirtschaftlichen Sendungen erstellen und die betreffenden Unterlagen fünf Jahre lang aufbewahren müssen. Außerdem habe Simet Bauart und Merkmale der Busse, die u. a. für die den Konzessionen unterliegenden Dienste eingesetzt wurden, von den dem Ministerium unterstellten Zivilverkehrsämtern der betreffenden Provinzen („Uffici provinciali della motorizzazione civile“) genehmigen lassen müssen.
(65)
Simet hat ferner Fälle vorgetragen, in denen das Ministerium die Genehmigung von Änderungen der von Simet erbrachten Dienste vollständig oder teilweise abgelehnt habe. Für den zu prüfenden Zeitraum legte Simet Unterlagen vor, nach denen die folgenden Anträge (zum Teil) abgelehnt wurden (22):
-
Anträge auf Genehmigung neuer Haltestellen zusätzlich zu den im Rahmen der bestehenden Linienbusdienste bereits vorgesehenen Haltestellen auf den Strecken Rossano-Neapel (1992), Cariati-Mailand (1995), Cosenza-Florenz (1999), Cosenza-Florenz und Cosenza-Pisa (2000) und San Giovanni-Mailand (2003) und
-
ein Antrag auf Genehmigung neuer Linienbusdienste auf der Strecke Cosenza-Neapel (2000).
(66)
Simet zufolge zeigt die Ablehnung dieser Anträge, dass die italienischen Behörden die Gemeinwohlverpflichtungen einseitig auferlegt haben. Darüber hinaus argumentiert Simet, die Behörden hätten eine „Optimierung“ der Verkehrsverbindungen durch Ausweitung und Diversifizierung des Angebots nicht zugelassen. Bestehende Verkehrsverbindungen seien regelrecht „eingefroren“ gewesen; entsprechend sei das Unternehmen diesbezüglich immer an Entscheidungen des Ministeriums gebunden gewesen, obwohl die Gestaltung der Verbindungen formal als „Geschäftstätigkeit“ eingestuft worden sei.
(67)
Simet weist die Darstellung in Erwägungsgrund 16 des Einleitungsbeschlusses zurück, dass die seitens des Unternehmens vorgesehenen Beförderungsentgelte in die Bedingungen der jährlichen Konzessionen aufgenommen wurden. Ursprünglich hätten sich die Entgelte für Fernverbindungen etwa in der Höhe der Kosten entsprechender Bahnfahrten zweiter Klasse bewegt. Diese Auffassung wird durch die Mitteilung des Ministeriums vom 19. Dezember 1988 (D.C. III Div 32 No 3846) unterstützt. Dort heißt es: „[Z]ahlreiche Unternehmen mit Konzessionen für öffentliche Busverkehrsdienste haben Anträge auf Erhöhung der Beförderungsentgelte gestellt; bislang sind hinsichtlich der Beförderungsentgelte noch keine allgemeinen Anweisungen erteilt worden; bis zur Erteilung neuer Anweisungen […] können [regionale Behörden] Konzessionsinhabern die Befugnis erteilen, für die von ihnen erbrachten Dienste die Beförderungsentgelte anzuheben, um eine Angleichung an die Höhe der Entgelte der staatlichen Eisenbahngesellschaft Ferrovie dello Stato (FS) für Bahnfahrten der zweiten Klasse anzugleichen; bei Nutzung der Autobahnen für die Erbringung der Dienste [wie in dieser Sache] kann zusätzlich ein ‚Express‘-Zuschlag verlangt werden; … natürlich sollte keine Erhöhung der Entgelte vorgenommen werden, wenn die Entgelte sich ohnehin bereits in der oben genannte Höhe bewegen.“ Simet zufolge zeigt dieser Sachverhalt, dass Simet verwehrt war, höhere Entgelte zu verlangen als bei Bahnfahrten der zweiten Klasse. (Die niedrigsten Beförderungsentgelte der Ferrovie dello Stato hätten also nicht überschritten werden dürfen.) Der Erzielung höherer Einnahmen durch die Tätigkeit des Unternehmens habe somit das Bestreben des Staates entgegengestanden, grundsätzlich öffentliche Bedürfnisse und Zwecke zu erfüllen.
(68)
Das Rundschreiben des Ministeriums Nr. A/7302 vom 3. Juli 1992 sah vor, dass die Beförderungsentgelte für unter staatlicher Zuständigkeit betriebene Busverbindungen in diesem Jahr um 6,1 % erhöht wurden. Nach Auskunft von Simet bestätigt dieses Rundschreiben (mit dem das Ministerium Erhöhungen der Beförderungsentgelte nur zu dem Zweck genehmigte, diese an die betreffenden ISTAT-Zahlen anzupassen), dass es dem Unternehmen unmöglich war, die Entgelte zu verlangen, die es nach eigenem Ermessen für angemessen betrachtet hätte. Außerdem erklärt Simet, im Rundschreiben Nr. 3/02 des Ministeriums vom 5. April 2002, in dem erläutert wurde, wie die Beförderungsentgelte von Lira in Euro umzurechnen seien, würden die betreffenden Entgelte (in Nummer 2) als „regulierte Entgelte und Preise“ bezeichnet.
(69)
Und schließlich heiße es in den vom Ministerium erteilten Konzessionen, dass die Beförderungsentgelte „festgesetzt“ würden („stabilita“), d. h., dass die Beförderungsentgelte von den Behörden festgelegt würden. Es werde keine einfache „Genehmigung“, sondern vielmehr eine „Konzession“ erteilt. Daher werde in der betreffenden Beschreibung ausdrücklich wie folgt formuliert: Die Erbringung von Dienstleistungen „unterliegt den bestehenden sowie etwaigen künftigen Vorschriften; die Behörden können die Konzession jederzeit entziehen, und das Verkehrsunternehmen kann keinerlei Ansprüche geltend machen.“ In den Konzessionen wird in Nummer 6 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass die Fahrpläne und die Entgelte durch das dem Ministerium unterstellte Zivilverkehrsamt der betreffenden Provinz genehmigt werden müssen. Simet argumentiert, da die festgelegten Entgelte jegliche Flexibilität in der Gestaltung der den Fahrgästen anzubietenden Leistungen verhinderten, habe das Unternehmen weder auf die Anforderungen des Marktes reagieren noch eigenen Bedürfnissen nach eigenem Ermessen Rechnung tragen dürfen.
(70)
Durch die Verpflichtung zur Berechnung der auferlegten Entgelte sei Simet daran gehindert worden, die Preispolitik zu verfolgen, die ein Unternehmen auf einem modernen, freien und wettbewerbsfähigen Markt normalerweise verfolgt hätte. Einerseits betont Simet, dass die vom Ministerium vorgeschriebenen Entgelte (gleiche Höhe wie bei Bahnfahrten zweiter Klasse der Ferrovie dello Stato) so gering waren, dass die mit der Erbringung der Busverkehrsdienste verbundenen Kosten nicht hätten gedeckt werden können. Andererseits hätten diese Maßnahmen dem Staat jedoch ermöglicht, sein Eisenbahnunternehmen (Ferrovie dello Stato) in nicht gerechtfertigter Weise zu unterstützen, da den Betreibern überregionaler Busverkehrsdienste, denen eine Konzession erteilt wurde (z. B. Simet), verwehrt worden sei, Gebühren anzusetzen, mit denen die von dem Eisenbahnunternehmen geforderten Entgelte für Fahrten zweiter Klasse zuzüglich Expresszug-Zuschlag unterboten worden wären. Ferrovie dello Stato sei ferner dadurch begünstigt worden, dass Simet und anderen Unternehmen, die ähnliche Leistungen erbrachten, Beihilfen verweigert wurden.
(71)
In Anbetracht der erläuterten Sachverhalte ist Simet der Auffassung, die vom Ministerium erteilten Konzessionen sowie die später erfolgten Ablehnungen der Anträge auf Änderungen der Fahrtrouten zeigten, dass die Konzessionen die Kriterien einer Gemeinwohlverpflichtung („Verpflichtung des öffentlichen Dienstes“) im Sinne des Artikels 14 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 insoweit erfüllten, als Verpflichtungen in Bezug auf Verbindungen, Haltestellen, Entgelte, die unentgeltliche Beförderung von Standardbriefen und die kostenpflichtige Beförderung sonstiger Post gegen Zahlung der in den Bestimmungen für entsprechende Beförderungsleistungen vorgesehenen Entgelte vorgesehen waren.
(72)
Wenn die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 tatsächlich keinerlei Ausgleichsanspruch für die Inhaber überregionaler Konzessionen vorsähe (wie vom Ministerium dargestellt), würde dies nach Auffassung von Simet bedeuten, dass der Dienst liberalisiert wurde und dass die Behörden dem Unternehmen daher überhaupt keine Verpflichtungen hätten auferlegen können; dies gelte insbesondere hinsichtlich der Beförderungsentgelte. Daher ist Simet der Ansicht, dass das Ministerium gegen geltende Rechtsvorschriften verstoßen hat und dass nach nationalem Recht (d. h. nach Artikel 35 des vom Staatsrat zugrunde gelegten Gesetzesdekrets Nr. 80/1998) Schadensersatz zu leisten ist.
(73)
Simet zufolge unterliegt diese Sache nicht der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69, sondern ist als Streitigkeit um Schadensersatzansprüche zu betrachten. Durch das Urteil 1405/2010 sei Simet nach Artikel 35 des Gesetzesdekrets Nr. 80/1998 ein Ersatzanspruch für den Schaden zugestanden worden, der dem Unternehmen infolge der rechtswidrigen Entscheidungen des Ministeriums bezüglich der Aufhebung der Simet auferlegten Gemeinwohlverpflichtungen entstanden sei. Diese Entscheidungen, die insoweit gegen den Anspruch auf Unternehmensfreiheit nach Artikel 41 der italienischen Verfassung verstoßen hätten, als sie erhebliche Verluste im Tagesgeschäft des Unternehmens zur Folge gehabt hätten, seien als rechtswidrig zu betrachten, und entsprechend habe das Unternehmen einen Anspruch auf Ausgleich der erlittenen Verluste. Der Staatsrat räumte ein, dass das Ministerium rechtswidrig die Interessen des Unternehmens beeinträchtigt habe, indem es Simet unter Verletzung seines Rechts auf die freie und unabhängige Erbringung von Beförderungsleistungen die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen auferlegt habe.
(74)
Wenn jedoch davon ausgegangen würde, dass die Behörden nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 in der geänderten Fassung befugt waren, Gemeinwohlverpflichtungen aufzuerlegen, um die Verkehrsbedürfnisse in einer Region zu befriedigen, hätte das Ministerium nach Auffassung von Simet einen Ausgleich für diese Verpflichtungen zahlen müssen. Nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 könnten Gemeinwohlverpflichtungen auferlegt werden, „per soddisfare le esigenze di trasporto di una regione“ und nicht „in una regione“ (Artikel 1 Absatz 2). [In der deutschen Fassung der geänderten Verordnung ist diese Unterscheidung nicht nachvollziehbar. Dort heißt es nämlich tatsächlich: „um die Verkehrsbedürfnisse in einer Region zu befriedigen“. Daher wurde hier der italienische Wortlaut zitiert.]
6. BEMERKUNGEN ITALIENS ZU DEN STELLUNGNAHMEN DRITTER
(75)
In ihren Bemerkungen zu den Stellungnahmen Dritter haben die italienischen Behörden ihren Standpunkt bekräftigt, dass Gemeinwohlverpflichtungen im Sinne der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 oder der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 nicht gegeben waren und dass daher auch kein Ausgleichsanspruch bestand.
(76)
Um diesen Standpunkt zu untermauern, haben die italienischen Behörden die Regelung zur Personenbeförderung im Linienverkehr nach dem Gesetz Nr. 1822/39 (23) (der maßgeblichen Rechtsvorschrift im zu bewertenden Zeitraum) erläutert. Nach diesem Gesetz galt für die der Zuständigkeit des Staates unterliegende Beförderung im Linienverkehr („reguläre Linienbusdienste“) folgender Rechtsrahmen:
i)
Die Dienste wurden nach Maßgabe von Konzessionen erbracht.
ii)
Die Konzessionen wurden den Unternehmen auf Antrag erteilt.
iii)
In Verbindung mit der Erteilung der Konzessionen waren keine Auswahlverfahren vorgesehen und wurden keine Auswahlverfahren durchgeführt.
iv)
Nach den geltenden Rechtsvorschriften konnten Konzessionen nach alleinigem Ermessen des Ministeriums befristet oder unbefristet erteilt werden. Das Ministerium erteilte allen Unternehmen regelmäßig befristete Konzessionen. Die Konzessionen waren auf ein Jahr befristet, und die Unternehmen (u. a. Simet) beantragten jährlich die Verlängerung ihrer Konzession.
v)
Die Konzessionen verliehen den Unternehmen das ausschließliche Recht zur Erbringung der betreffenden Dienste auf der in den Konzessionsbestimmungen genannten Strecke.
vi)
Je nach den bedienten Einzugsgebieten wurden Konzessionsinhaber bevorzugt berücksichtigt; maßgeblich war das Kriterium der „finitimità“, d. h. die räumliche Nähe der Busverbindung und die wirtschaftliche und funktionale Verbindung (Artikel 5 und 6 des Gesetzes Nr. 1822/39).
vii)
Vorrangig berücksichtigt wurden auch die bestehenden Diensteangebote. Mit anderen Worten: Aus Kostengründen wurden eher bestehende Angebote angepasst als neue Angebote eingerichtet.
viii)
Wenn eine Konzession für neue Dienste erteilt werden musste, wurde das Kriterium der Bevölkerungszahl im jeweiligen Einzugsgebiet bezogen auf die Gesamtlänge der neuen Busverbindungen zugrunde gelegt. Als erforderlich wurde eine Bevölkerungszahl von mindestens 300 000 Einwohnern bei einer Strecke von insgesamt 500 km betrachtet. Bei längeren Busverbindungen wurde das Kriterium der Verhältnismäßigkeit berücksichtigt (24).
(77)
Wenn Unternehmen Änderungen eines bestehenden Angebots oder die Erteilung einer Konzession für neue Angebote beantragten, musste das Ministerium seine Entscheidungen also innerhalb dieses Rechtsrahmens treffen.
(78)
Hinsichtlich der von Simet beantragten und vom Ministerium vollständig oder teilweise abgelehnten Änderungen der erbrachten Dienste wiesen die italienischen Behörden darauf hin, dass sich die betreffenden Entscheidungen ausschließlich auf die dem Gesetz 1822/39 unterliegende Regelung bezogen hätten. Das Ministerium habe die neuen Konzessionen für die Erbringung neuer Dienste bzw. zur Ausweitung des Umfangs bestehender Konzessionen (durch die Genehmigung neuer Haltestellen) dann nicht erteilen können, wenn die Rechte anderer Anbieter von Linienbusdiensten (nach der Begriffsbestimmung in diesem Gesetz) beeinträchtigt worden wären. Das Ministerium genehmigte allerdings die Änderungen, die nicht gegen die Grundsätze des Gesetzes 1822/39 verstießen (25).
(79)
Die italienischen Behörden räumen zwar ein, dass Simet mehrfach die Genehmigung zur Erbringung neuer Dienste bzw. zur Einrichtung zusätzlicher Haltestellen verweigert wurde; aus den Einlassungen und den vorgelegten Unterlagen von Simet sei jedoch auch nicht ersichtlich gewesen, dass tatsächlich förmliche Anträge auf Änderungen der nach Maßgabe der geltenden Konzessionsbestimmungen bereits bestehenden Diensteangebote gestellt und abgelehnt worden wären. In jedem Fall habe das Ministerium nie Anträge von Simet auf Aufhebung von Haltestellen in dünn besiedelten Gebieten oder auf Änderung der Fahrpläne zurückgewiesen.
(80)
Hinsichtlich der in den Konzessionsbestimmungen enthaltenen Vorschriften für die Beförderung von Postsachen argumentieren die italienischen Behörden, Simet habe keine Beweismittel vorgelegt, aus denen die tatsächlich erbrachten Dienste und die entsprechenden Nettokosten hervorgegangen wären. Außerdem haben die italienischen Behörden darauf hingewiesen, dass Simet keine Beweismittel dafür übermittelt habe, dass das Ministerium seine Anträge auf Änderungen der Beförderungsentgelte abgelehnt hätte. Zudem habe Simet nie einen Antrag auf Genehmigung einer Reduzierung der Beförderungsentgelte gestellt.
(81)
Nach Auffassung der italienischen Behörden boten die Mitteilung des Verkehrsministeriums vom 19. Dezember 1988 (D.C. III Div 32 No 3846) und das anschließend (durch das dem Ministerium unterstellte Zivilverkehrsamt der Provinz Catanzaro) veröffentlichte Rundschreiben des Ministeriums Nr. A/66 vom 10. Januar 1989 Anbietern von Linienbusdiensten die Möglichkeit, ihre Entgelte an die Entgelte der Ferrovie dello Stato anzupassen; außerdem seien diese Dokumente im Rahmen einer umfassenderen staatlichen Verkehrspolitik zu sehen. Entsprechendes gelte für das (auch von Simet zitierte) Schreiben des Zivilverkehrsamts der Provinz Catanzaro Nr. 7302 vom 3. Juli 1992, mit dem Linienbusbetreibern die Möglichkeit eingeräumt werden sollte, nach dem Rundschreiben Nr. 801/92 ihre Entgelte entsprechend der Inflationsentwicklung um bis zu 6,1 % zu erhöhen (26). In diesem Schreiben wird auch betont, dass Unternehmen eine andere Entgeltregelung zugrunde legen können, wenn sie dies beantragen. Die italienischen Behörden weisen darauf hin, dass Simet keinen entsprechenden Antrag gestellt habe. In jedem Fall seien weder die Mitteilung des Ministeriums von 1988 noch das Schreiben des Ministeriums von 1992 als Ablehnung eines Antrags von Simet auf Aufhebung einer Gemeinwohlverpflichtung im Zusammenhang mit der Festlegung von Beförderungsentgelten zu betrachten.
(82)
Die italienischen Behörden widersprechen auch der Darstellung von Simet, aus Nummer 2 des Rundschreibens Nr. 3/02 vom 5. April 2002 gehe hervor, dass die Entgelte für die Linienbusverbindungen vom Ministerium vorgeschrieben worden seien. Vielmehr enthielt dieses Rundschreiben nur Anweisungen zur Umrechnung von Beförderungsentgelten von Lira in Euro. Dass die Entgelte für Fernverbindungen im Linienverkehr als „regulierte“ Entgelte bezeichnet wurden, bedeutet nicht, dass diese Entgelte nicht von den Unternehmen hätten festgesetzt werden können. Vielmehr bedeutet es, dass diese Entgelte im Interesse der Transparenz und der Offenlegung für die Fahrgäste vorab festgesetzt und später von den zuständigen Stellen des Ministeriums genehmigt wurden. Da der Dienst in einem universellen Linienverkehrsdienst besteht, müssen die betreffenden Bedingungen (Verbindungen, Haltestellen, Fahrpläne, Entgelte usw.) anders als im Gelegenheitsverkehr im Voraus bekannt sein. Den italienischen Behörden zufolge gilt dieser Grundsatz auch auf Unionsebene, nämlich für Linienverkehr, der der Verordnung (EG) Nr. 1073/2009 des Europäischen Parlaments und des Rates (27) unterliegt. Die Entgelte werden als wesentlicher Bestandteil der für Linienverkehr erteilten Genehmigungen betrachtet (Artikel 6 Absatz 2 der Verordnung). Da die Verpflichtung bestand, Fahrpläne im Voraus festzulegen, widersprechen die italienischen Behörden auch der Auslegung von Nummer 6 der Konzessionsbestimmungen durch Simet (28). Sowohl der Antrag von Simet als auch die Konzessionsbestimmungen des Ministeriums hätten sich nämlich auf im Voraus festgelegte Fahrpläne und Beförderungsentgelte für die Linienbusdienste bezogen.
(83)
Hinsichtlich der Höhe des Ausgleichs ist festzustellen, dass Simet nur einen „Ausgleich … im Rahmen der nachgewiesenen Beträge“ verlangte. Den italienischen Behörden zufolge sind die von Simet im betreffenden Zeitraum erstellten Kostenberechnungen allgemein gehalten; sie beziehen sich nämlich auf die gesamte Geschäftstätigkeit des Unternehmens. Zudem seien die Berechnungen objektiv fehlerhaft und beruhten nicht auf zuverlässigen Daten, da für den überwiegenden Teil des zu bewertenden Zeitraums keine getrennten Konten geführt wurden.
(84)
Die italienischen Behörden halten für völlig unerheblich, ob die Gewährung eines Ausgleichs für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen (und somit die direkte Anwendung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69) oder die Zubilligung von Schadensersatzansprüchen Gegenstand der in Rede stehenden Sache ist. Selbst wenn der Staatsrat Simet einen Anspruch auf Schadensersatzleistungen hätte zubilligen wollen (was sich aus dem Wortlaut des Urteils 1405/2010 (29) in keiner Weise herleiten lässt), könne ausschließlich der Schaden berücksichtigt werden, der aus der Erbringung von Gemeinwohlverpflichtungen entstanden sei. Die italienischen Behörden betonen, dass Simet niemals derartige Verpflichtungen auferlegt worden seien.
(85)
Und schließlich widersprechen die italienischen Behörden der Auffassung, dass nach Artikel 41 der italienischen Verfassung kompensatorischer Schadensersatz zu leisten sei. Die Beförderung von Fahrgästen im überregionalen Linienverkehr kann nicht bereits aufgrund der einfachen direkten Anwendung von Artikel 41 der italienischen Verfassung als vollständig liberalisiert betrachtet werden; sie unterlag nämlich zunächst einer Konzessionsregelung (nach dem Gesetz Nr. 1822/39 und nach dem Dekret 369/94 des Präsidenten der Republik) und später einer Genehmigungsregelung (nach dem Gesetzesdekret 285/05).
7. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE
7.1. VORLIEGEN EINER BEIHILFE
(86)
In Artikel 107 Absatz 1 AEUV heißt es: „[…] staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, [sind] mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.“
(87)
Damit eine Beihilfemaßnahme als staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 bewertet werden kann, müssen folgende Bedingungen erfüllt sein:
-
Die Beihilfe muss vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt worden sein;
-
sie muss einen selektiven Vorteil gewähren, indem sie bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigt;
-
die Maßnahme muss den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen;
-
die Maßnahme muss den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(88)
Die Kommission wird im Folgenden prüfen, ob diese Bedingungen in dieser Sache vollständig erfüllt waren.
7.1.1. Staatliche Mittel und Zurechenbarkeit
(89)
Die Kommission stellt fest, dass das Ministerium Simet auf der Grundlage der Urteile des Staatsrats einen Ausgleich für die Erbringung überregionaler Busverkehrsdienste in den Jahren 1987-2003 auf Strecken zahlen muss, die der staatlichen Zuständigkeit unterliegen. Dieser Ausgleich wäre aus Mitteln zu leisten, die dem Ministerium zur Verfügung stehen und die insoweit staatliche Mittel darstellen. Die vom Staatsrat verfügte Verpflichtung zur Zahlung dieses Ausgleichs obliegt dem Staat.
7.1.2. Selektiver wirtschaftlicher Vorteil
(90)
Die Kommission stellt zunächst vor allem fest, dass Simet mit der Beförderung von Fahrgästen gegen Entgelt eine wirtschaftliche Aktivität ausübt. Insoweit ist Simet als Unternehmen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV zu betrachten.
(91)
Die Bewilligung der Maßnahme ist darüber hinaus als selektiv zu betrachten, da sie ausschließlich Simet zugutekommt.
(92)
Hinsichtlich der Gewährung eines wirtschaftlichen Vorteils ergibt sich aus dem Altmark-Urteil, dass ein Ausgleich, der Unternehmen vom Staat oder aus staatlichen Mitteln für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen gewährt wird, die den betreffenden Unternehmen auferlegt wurden, nicht als derartiger Vorteil für die Unternehmen zu bewerten ist und entsprechend auch keine Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 darstellt, wenn die folgenden vier Bedingungen erfüllt sind (30):
-
Erstens muss das begünstigte Unternehmen tatsächlich mit der Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen betraut worden sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein;
-
zweitens sind die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, zuvor objektiv und transparent aufzustellen;
-
drittens darf der Ausgleich nicht über den Umfang hinausgehen, der erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen ganz oder teilweise zu decken;
-
viertens muss die Höhe des erforderlichen Ausgleichs, wenn die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines Verfahrens zur Vergabe öffentlicher Aufträge erfolgt, auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt worden sein, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen, das so angemessen mit Transportmitteln ausgestattet ist, dass es den gestellten gemeinwirtschaftlichen Anforderungen genügen kann, bei der Erfüllung der betreffenden Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind.
(93)
Hinsichtlich der zweiten Bedingung ist festzustellen, dass die als Grundlage für die Berechnung des Ausgleichs anzunehmenden Parameter in objektiver und transparenter Weise im Voraus festgelegt werden müssen, um sicherzustellen, dass mit diesen Parametern kein wirtschaftlicher Vorteil gewährt wird, der das Unternehmen, dem der Ausgleich gewährt wird, gegenüber konkurrierenden Unternehmen begünstigen würde. Dass die Parameter für die Gewährung des Ausgleichs im Voraus festgelegt werden müssen, bedeutet nicht, dass der Ausgleich nach einer bestimmten Formel berechnet werden müsste. Maßgeblich ist vielmehr, dass von Anfang an klar ist, wie der Ausgleich bestimmt wird.
(94)
In dieser Sache hat Simet keine Beweismittel dafür vorgelegt, dass die Parameter für die Gewährung eines Ausgleichs für die Erbringung der in Rede stehenden Dienste im zu bewertenden Zeitraum tatsächlich objektiv und transparent im Voraus bestimmt worden wären. Die Konzessionsbestimmungen, mit denen Simet nachweisen möchte, dass dem Unternehmen eine Gemeinwohlverpflichtung auferlegt wurde, zeigen vielmehr, dass das Unternehmen durch die Erbringung der Dienste keinen Anspruch auf eine Beihilfe oder einen Ausgleich erlangt und dass der Dienst vollständig auf eigenes Risiko des Unternehmens erbracht wurde. Aus diesem Grund hat der Staatsrat in seinem Urteil 1405/2010 festgestellt, dass der Ausgleich auf der Grundlage zuverlässiger Daten anhand der Konten des Unternehmens zu ermitteln sei. Wenn die Parameter für die Ermittlung der Ausgleichsleistung nicht im Voraus festgelegt wurden, müssen derartige Berechnungen zwangsläufig auf nachträglichen Schätzungen der in Verbindung mit der Erbringung der betreffenden überregionalen Linienbusdienste entstandenen Nettokosten beruhen (beispielsweise auf Berechnungen im ursprünglichen Gutachten und im Mehrheitsgutachten). Insoweit ist festzustellen, dass das zweite Altmark-Kriterium in dieser Sache nicht erfüllt ist.
(95)
Um auszuschließen, dass Unternehmen mit einem Ausgleich für auferlegte Gemeinwohlverpflichtungen ein wirtschaftlicher Vorteil gewährt wird, müssen nach dem Altmark-Urteil alle vier Kriterien erfüllt sein; entsprechend braucht die Kommission in dieser Sache nicht zu prüfen, ob die übrigen drei Kriterien erfüllt sind. Daher ist festzustellen, dass die Zahlung eines Ausgleichs an Simet für die Erbringung überregionaler Busverkehrsdienste in den Jahren 1987-2003 für dieses Unternehmen mit einem selektiven wirtschaftlichen Vorteil verbunden wäre.
7.1.3. Wettbewerbsverzerrung und Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten
(96)
Bezüglich dieser beiden Kriterien ist zu prüfen, ob die angemeldete Maßnahme geeignet ist, den Wettbewerb so zu verfälschen, dass sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
(97)
Wie auch im Altmark-Urteil festgestellt wurde (31), haben mehrere Mitgliedstaaten 1995 begonnen, einzelne Verkehrsmärkte dem Wettbewerb durch in anderen Mitgliedstaaten ansässige Unternehmen zu öffnen, so dass mehrere Unternehmen bereits ihre Stadt-, Vorort- oder Regionalverkehrsdienste in anderen Mitgliedstaaten als ihrem Heimatstaat anbieten. Diese Tendenz ist besonders ausgeprägt bei den etwa von Simet angebotenen Diensten im überregionalen Linienverkehr. Entsprechend ist davon auszugehen, dass jeglicher Simet gewährte Ausgleich geeignet wäre, den Wettbewerb bei der Erbringung überregionaler Busverkehrsdienste zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten derart zu beeinträchtigen, dass er zum einen Verkehrsunternehmen in anderen Mitgliedstaaten erschweren würde, ihre Dienste in Italien anzubieten, und zum anderen die Marktposition von Simet stärken würde.
(98)
Die Kommission stellt ferner fest, dass Simet auch auf anderen Märkten tätig ist, beispielsweise auf dem Markt für internationalen Reiseverkehr, Tourismus und Busvermietung, und insoweit eindeutig mit anderen Unternehmen auf den betreffenden Märkten in der Union konkurriert. Jeglicher Simet gewährte Ausgleich würde zwangsläufig auch den Wettbewerb verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten auf diesen Märkten beeinträchtigen.
(99)
Entsprechend ist die Kommission der Auffassung, dass die angemeldete Maßnahme geeignet ist, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
7.1.4. Schlussfolgerung
(100)
Angesichts der erläuterten Sachverhalte stellt die Kommission fest, dass die angemeldete Maßnahme eine Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt.
7.2. FREISTELLUNG VON DER PFLICHT ZUR VORHERIGEN UNTERRICHTUNG NACH DER VERORDNUNG (EWG) NR. 1191/69
(101)
Nach den Erwägungen des Staatsrats hat Simet Anspruch auf einen Ausgleich für die Erbringung der zu bewertenden Verkehrsdienste zu dem Zeitpunkt erlangt, zu dem Simet die Erbringung dieser Dienste aufgenommen hat. Diese Argumentation könnte allerdings nur dann als stichhaltig betrachtet werden, wenn die Ausgleichszahlungen von dem Verfahren zur vorherigen Unterrichtung nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 ausgenommen wären. Ansonsten wäre dieser Ausgleich illegal, weil er nicht angemeldet wurde und damit gegen die Beihilfevorschriften des AEUV verstoßen wurde.
(102)
Nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 ist ein nach Maßgabe der Verordnung gezahlter Ausgleich nämlich von der Anmeldepflicht nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV und somit von der Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung ausgenommen. Aus dem Urteil in der Rechtssache Combus ergibt sich, dass der Begriff des „Ausgleichs für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen“ im Sinne dieser Bestimmung sehr eng auszulegen ist (32). Die Freistellung von der Anmeldepflicht nach Artikel 17 Absatz 2 erstreckt sich nur auf Ausgleichsleistungen für Gemeinwohlverpflichtungen, die einem Unternehmen nach Artikel 2 dieser Verordnung einseitig auferlegt wurden und die nach dem in den Artikeln 10 bis 13 dieser Verordnung beschriebenen Verfahren (d. h. nach der gemeinsamen Ausgleichsmethode) berechnet werden; die Freistellung gilt jedoch nicht für Verträge über Verkehrsdienste nach Artikel 14. Ein nach Maßgabe eines Vertrags über Verkehrsdienste zu leistender Ausgleich nach Artikel 14 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 ist vor der Zahlung des betreffenden Betrags der Kommission mitzuteilen. Ansonsten wird der Ausgleich als rechtswidrig durchgeführte Beihilfe betrachtet.
(103)
Die Frage, ob die italienischen Behörden nach Artikel 17 Absatz 2 in dieser Sache tatsächlich von der Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung ausgenommen waren, hängt erstens davon ab, ob die italienischen Behörden Simet tatsächlich einseitig eine Gemeinwohlverpflichtung auferlegt haben, und zweitens, ob der für diese Verpflichtung gezahlte Ausgleich die Anforderungen der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 erfüllt. Beide Fragen wird die Kommission im Folgenden untersuchen.
7.2.1. Haben die italienischen Behörden Simet einseitig eine Gemeinwohlverpflichtung auferlegt?
(104)
Dass Simet einseitig eine Gemeinwohlverpflichtung übertragen wurde, zeigen nach Auffassung von Simet (33) zum einen die Regelungen bezüglich der zu erbringenden Dienste in den Konzessionsbestimmungen für die einzelnen überregionalen Linienbusverbindungen und die Festsetzung der Beförderungsentgelte durch das Ministerium und zum anderen die Tatsache, dass das Ministerium die Genehmigung von Änderungen bestehender Dienste oder die Erteilung von Konzessionen für neue Dienste abgelehnt habe.
(105)
Nach den Informationen, die die Kommission erhalten hat, stellt die Kommission jedoch fest, dass Simet nicht überzeugend dargelegt hat, dass die italienischen Behörden Simet eine Gemeinwohlverpflichtung einseitig auferlegt hätten.
(106)
Erstens sind die von Simet jährlich gestellten Anträge auf Verlängerung der Konzession über den gesamten zu prüfenden Zeitraum von 16 Jahren nicht mit der Darstellung der einseitigen Auferlegung einer Gemeinwohlverpflichtung in Einklang zu bringen. Mit den entsprechenden Konzessionsbestimmungen sollte Simet das ausschließliche Recht zur Erbringung der betreffenden Dienste im zu prüfenden Zeitraum gewährt werden. Trotz der Tatsache, dass für die Erbringung der Dienste nach Maßgabe dieser Bestimmungen kein Ausgleich vorgesehen war und dass die Dienste vollständig auf eigenes Risiko des Unternehmens erbracht wurden, hat Simet mehrfach die Verlängerung der Vereinbarungen über die betreffenden Rechte beantragt.
(107)
Zweitens ist festzustellen, dass in den Bestimmungen zwar die Entgelte und die Strecken sowie die Häufigkeit und die Zeitpunkte der Verbindungen festgelegt wurden; dies bedeutet jedoch nicht zwangsläufig, dass Simet durch die Konzessionen einseitig Gemeinwohlverpflichtungen auferlegt worden wären. Da die Dienste im Linienverkehr erbracht wurden, mussten sie im Voraus detailliert in den Konzessionsbestimmungen festgelegt werden, die Simet ein ausschließliches Recht zur Erbringung dieser Dienste einräumten. Es wurden keine Nachweise dafür vorgelegt, dass förmliche Anträge auf Änderungen der entsprechenden Regelungen gestellt und anschließend vom Ministerium abgelehnt worden wären. Außerdem hat Simet nicht nachgewiesen, dass diese Regelungen Simet von den italienischen Behörden einseitig auferlegt worden wären und nicht etwa als Gegenleistung für die Einräumung des ausschließlichen Rechts zur Erbringung der betreffenden Dienste vom Unternehmen vorgeschlagen und später vom Ministerium genehmigt wurden.
(108)
Hinsichtlich der mutmaßlichen Verpflichtung zur Beförderung von Postsachen ist darauf hinzuweisen, dass Simet keinerlei Beweismittel vorgelegt hat, in denen die tatsächlich erbrachten Dienste und die entstandenen Nettokosten spezifiziert worden wären. Außerdem hat Simet nicht nachgewiesen, dass es jemals den Konzessionsbestimmungen bezüglich der Beförderung von Postsachen widersprochen hätte. Dies könnte entweder bedeuten, dass die Erbringung dieser Dienste nicht im Widerspruch zu den geschäftlichen Interessen des Unternehmens stand oder dass das Unternehmen die Erbringung dieser Dienste als angemessene Vergütung des eingeräumten ausschließlichen Rechts auf die Erbringung überregionaler Verkehrsdienste betrachtete.
(109)
Bezüglich der Entgelte, die Simet Fahrgästen für die erbrachten Dienste berechnen konnte, haben die italienischen Behörden eingeräumt, dass die grundlegende Preisgestaltung bei Busverkehrsdiensten bis 2001 im Rahmen einer umfassenderen nationalen Verkehrspolitik und einer umfassenderen Preispolitik tatsächlich durch staatliche Bestimmungen geregelt war (34). Die Betreiber konnten jedoch konkrete Anträge auf Änderung der Beförderungsentgelte stellen. Aus dem Schreiben des Ministeriums, auf das Simet Bezug nimmt, geht dies eindeutig hervor (35). Die Kommission stellt jedoch fest, dass Simet keine Beweismittel dafür vorgelegt hat, dass es jemals einen entsprechenden Antrag an die italienischen Behörden gerichtet hätte oder dass im Zeitraum 1987-2003 jemals Anträge auf Änderung von Beförderungsentgelten vom Ministerium abgelehnt worden wären.
(110)
Entgegen der Darstellung von Simet bedeuten die Tatsache, dass die Entgelte für Fernverbindungen im Linienverkehr seitens des dem Ministerium unterstellten Zivilverkehrsamts der betreffenden Provinz „genehmigt“ wurden (36), und der Verweis auf „geregelte“ Entgelte in Rundschreiben Nr. 3/02 vom 5. April 2002 (37) nicht, dass diese Entgelte nicht ursprünglich von den Unternehmen festgesetzt worden wären. Diese Begriffe implizieren nur, dass die betreffenden Entgelte im Interesse der Transparenz und der Offenlegung für die Fahrgäste vorab festgesetzt und später von den zuständigen Stellen des Ministeriums genehmigt wurden.
(111)
In jedem Fall stellen entsprechende Maßnahmen keine „Tarifpflicht“ im Sinne des Artikels 2 Absatz 5 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 dar, auf die die gemeinsame Ausgleichsmethode hätte Anwendung finden müssen. Die Tarifpflicht beschränkt sich auf die „Verpflichtung der Verkehrsunternehmen zur Anwendung von behördlich festgesetzten oder genehmigten, mit dem kaufmännischen Interesse des Unternehmens nicht zu vereinbarenden Entgelten, die sich insbesondere bei bestimmten Gruppen von Reisenden, bestimmten Güterarten oder bestimmten Verkehrswegen aus der Auferlegung oder verweigerten Änderung von besonderen Tarifmaßnahmen ergeben“. Die Definition des Begriffs „Tarifpflicht“„gilt weder für Verpflichtungen, die sich für alle Wirtschaftstätigkeiten aus allgemeinen preispolitischen Maßnahmen ergeben, noch für Verpflichtungen aus Maßnahmen, die auf dem Gebiet der allgemeinen Beförderungsentgelte und -bedingungen im Hinblick auf die Organisation des Verkehrsmarktes oder eines Teils des Verkehrsmarktes beschlossen werden“.
(112)
Und zu den Einlassungen von Simet bezüglich der Ablehnung von Anträgen seitens des Ministeriums stellt die Kommission schließlich fest, dass die Anträge Ausweitungen des Leistungsangebots zum Gegenstand hatten und sich nicht auf Änderungen der Art und Weise bezogen, in der die vereinbarten Dienste erbracht wurden. Nach Maßgabe des Gesetzes Nr. 1822/39 für die Personenbeförderung im Linienverkehr war eine Ausweitung von Diensten nicht immer möglich. Konzessionen für die Erbringung neuer Dienste oder für die Ausweitung des Umfangs bereits vereinbarter Dienste konnten nur erteilt werden, soweit sie die Rechte anderer Anbieter von Linienverkehrsdiensten nicht beeinträchtigten. Die Ablehnung der Anträge auf die Einführung neuer Dienste beruhte also auf einer Abwägung der Interessen unterschiedlicher Wirtschaftsteilnehmer und nicht - wie von Simet dargestellt - auf der Auferlegung von Gemeinwohlverpflichtungen.
(113)
Insoweit ist festzuhalten, dass Simet keinen Nachweis dafür erbracht hat, dass die italienischen Behörden dem Unternehmen einseitig eine Gemeinwohlverpflichtung auferlegt hätten.
7.2.2. Steht der für diese Verpflichtung gezahlte Ausgleich im Einklang mit der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69?
(114)
Auch wenn irgendeine einseitig auferlegte Gemeinwohlverpflichtung nachgewiesen würde, müsste ein Ausgleich in jedem Fall nach der in der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 vorgesehenen gemeinsamen Ausgleichsmethode (Abschnitt IV) erfolgt sein, damit er von der Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung nach Artikel 17 Absatz 2 dieser Verordnung befreit wäre. Diese Anforderung ist nach Auffassung der Kommission in dieser Sache jedoch nicht erfüllt.
(115)
Erstens stellt die Kommission fest, dass nach Artikel 10 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 unter anderem vorgesehen ist, dass die Höhe des Ausgleichs bei einer Betriebs- oder Beförderungspflicht dem Unterschied zwischen der Verringerung der Belastung und der Verringerung der Einnahmen des Unternehmens im Falle der völligen oder teilweisen Aufhebung der Verpflichtung während des relevanten Zeitraums entsprechen muss. Außerdem weist die Kommission darauf hin, dass nach Auffassung des Gerichtshofs in der Rechtssache Antrop diese Bestimmung nicht erfüllt ist, wenn „es nicht möglich ist, anhand zuverlässiger Daten [aus der Buchführung des jeweiligen Unternehmens] die Differenz zwischen den Kosten, die auf die von [diesem Unternehmen] innerhalb des Konzessionsgebiets ausgeübten Tätigkeiten entfallen, und den entsprechenden Einnahmen zu ermitteln, so dass die zusätzlichen Kosten, die sich aus der Erfüllung der Verpflichtungen des öffentlichen Dienstes [durch dieses Unternehmen] ergeben und für die gemäß den Konzessionsbedingungen eine staatliche Beihilfe gewährt werden kann, nicht berechnet werden können“ (38).
(116)
Zudem müssen Verkehrsunternehmen, die nicht nur Gemeinwohlverpflichtungen unterliegende Verkehrsdienste erbringen, sondern auch noch in anderen Bereichen tätig sind, nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 Artikel 1 Absatz 5 Buchstabe a seit dem 1. Juli 1992 die Gemeinwohlverpflichtungen unterliegenden Verkehrsdienste in einem gesonderten Unternehmensbereich erbringen. Dieser muss mindestens folgende Anforderungen erfüllen: i) getrennte Rechnungsführung für jeden dieser Tätigkeitsbereiche und entsprechende Zuordnung der Aktiva nach den geltenden Buchungsregeln und ii) Ausgleich der Ausgaben durch die Betriebseinnahmen und durch die Zahlungen der öffentlichen Hand ohne die Möglichkeit von Transfers von oder zu anderen Unternehmensbereichen.
(117)
In dieser Sache hat Simet keine ordnungsgemäß getrennte Rechnungsführung für die verschiedenen bis 2002 angebotenen Dienste vorgenommen; außerdem erscheint die Zuverlässigkeit der Kostenkonten in der getrennten Rechnungslegung für die Jahre 2002 und 2003 zweifelhaft, da keine Beweismittel dafür vorliegen, dass diese Kostenkonten von den Leitungsorganen des Unternehmens tatsächlich für die Kontrolle seiner Geschäftstätigkeit herangezogen worden wären. Insoweit ist festzustellen, dass die Anforderungen von Artikel 10 nicht erfüllt wurden.
(118)
Zweitens hat Simet nicht nachgewiesen, dass „die wirtschaftlichen Nachteile […] unter Berücksichtigung der Auswirkungen der Verpflichtung auf die Gesamttätigkeit des Unternehmens ermittelt“ wurden (Artikel 5 Absatz 1 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69), und wie in Abschnitt 7.1.2 erläutert, wurde zudem die Höhe des Ausgleichs nicht im Voraus festgelegt (Artikel 13 der Verordnung).
(119)
Und schließlich ist darauf hinzuweisen, dass sich der von der angemeldeten Ausgleichsmaßnahme betroffene Zeitraum auf die Jahre 1987-2003 erstreckt. Die gemeinsame Ausgleichsmethode war auf überregionale Busverkehrsdienste jedoch nur bis Juli 1992 anzuwenden; danach war die Anwendung der gemeinsamen Ausgleichsmethode nach der Verordnung (EWG) Nr. 1893/91 des Rates auf „Stadt-, Vorort- und Regionalverkehrsdienste“ beschränkt (39). Die Definition des Begriffs „Regionalverkehrsdienste“ in der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 („Betrieb von Verkehrsdiensten, um die Verkehrsbedürfnisse in einer Region zu befriedigen“) kann nicht auf sämtliche Verkehrsdienste ausgedehnt werden, die die Bedürfnisse der Bevölkerung einer Region befriedigen, und kann sich entsprechend auch nicht auf überregionale Verbindungen erstrecken. Eine derart umfassende Auslegung hätte nämlich zur Folge, dass die Verordnung in weiten Teilen ihre Wirkung verlieren würde, da die Mitgliedstaaten dann in jedem Fall die Anwendung der Verordnung auf Unternehmen ausschließen könnten, deren Tätigkeiten sich ausschließlich auf „Stadt-, Vorort- und Regionalverkehrsdienste“ (40) beschränkten.
(120)
Daher gelangt die Kommission zu dem Schluss, dass der angemeldete Ausgleich die Anforderungen der gemeinsamen Ausgleichsmethode nach der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 nicht erfüllt.
7.2.3. Schlussfolgerung zur Befreiung von der Anmeldepflicht
(121)
Angesichts der erläuterten Sachverhalte stellt die Kommission fest, dass der Ausgleich, den der Staatsrat Simet für die Erbringung überregionaler Busverkehrsdienste im Zeitraum 1987-2003 zugesprochen hat, nicht von der Pflicht zur vorherigen Unterrichtung nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 ausgenommen war.
7.3. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE
(122)
Da nicht nachgewiesen wurde, dass nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 in Bezug auf die Ausgleichszahlungen keine Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung bestand, muss die Vereinbarkeit dieser Zahlungen mit dem Binnenmarkt geprüft werden, da die Zahlungen, wie im vorstehenden Abschnitt 7.1 erläutert, als staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV zu betrachten sind.
(123)
Die Kommission ist der Auffassung, dass die Prüfung der Vereinbarkeit der angemeldeten Maßnahme nach der am 3. Dezember 2009 in Kraft getretenen Verordnung (EWG) Nr. 1370/2007 zur Aufhebung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 durchzuführen ist; diese Verordnung war nämlich zu dem Zeitpunkt wirksam, zu dem der zu bewertende Beschluss gefasst wurde (41). In diesem Zusammenhang weist die Kommission darauf hin, dass der Simet vom Staatsrat zugestandene Ausgleich noch nicht gezahlt wurde; insoweit deckt sich der Zeitpunkt, zu dem die Auswirkungen der geplanten Beihilfe eintreten würden, mit dem Zeitpunkt des Beschlusses der Kommission über die Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt (42). Außerdem ist zweifelhaft, dass Simet vor dem Urteil 1405/2010 des Staatsrats vom 9. März 2010, mit dem der italienische Staat zu den betreffenden Zahlungen an dieses Unternehmen verpflichtet wurde, tatsächlich ein unwiderruflicher Anspruch auf die betreffenden Ausgleichsleistungen zugebilligt wurde. Die Konzessionsbestimmungen, mit denen Simet nachweisen möchte, dass dem Unternehmen eine Gemeinwohlverpflichtung auferlegt wurde, zeigen vielmehr, dass die Erbringung der Dienste für das Unternehmen keinen Anspruch auf eine Beihilfe oder einen Ausgleich begründete und dass der Dienst vollständig auf eigenes Risiko des Unternehmens erbracht wurde. Und schließlich ist zu betonen, dass der Staatsrat noch nicht über die Höhe des Simet zu zahlenden Ausgleichs entschieden hat.
(124)
Die Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 regelt die Vergabe öffentlicher Dienstleistungsaufträge nach Artikel 2 Buchstabe i im Bereich der öffentlichen Personenverkehrsdienste auf Schiene und Straße. Nach Artikel 9 Absatz 1 der Verordnung muss eine „gemäß dieser Verordnung gewährte Ausgleichsleistung für gemeinwirtschaftliche Verpflichtungen beim Betrieb öffentlicher Personenverkehrsdienste oder für die Einhaltung von in allgemeinen Vorschriften festgelegten tariflichen Verpflichtungen […] mit dem [Binnenmarkt] vereinbar sein. Diese Ausgleichsleistungen sind von der Pflicht zur vorherigen Unterrichtung nach Artikel [108 Absatz 3 AEUV] befreit.“
(125)
Aus den im Folgenden genannten Gründen ist die Kommission der Auffassung, dass der angemeldete Ausgleich die Anforderungen der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 nicht erfüllt und daher nach Artikel 9 Absatz 1 dieser Verordnung nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar bewertet werden kann.
(126)
Insbesondere stellt die Kommission fest, dass selbst wenn die Konzessionsbestimmungen die mit dem Begriff „öffentlicher Dienstleistungsauftrag“ verbundenen Anforderungen nach Artikel 2 Buchstabe i der Verordnung (EG) Nr. 1370/07 erfüllen würden, nicht alle Bedingungen des Artikels 4 dieser Verordnung erfüllt wären, in dem der obligatorische Inhalt öffentlicher Dienstleistungsaufträge und die allgemeinen Vorschriften beschrieben werden. Beispielsweise sieht Artikel 4 Absatz 1 Buchstabe b vor, dass die Parameter, anhand derer gegebenenfalls die Ausgleichsleistung berechnet wird, zuvor in objektiver und transparenter Weise so aufzustellen sind, dass übermäßige Ausgleichsleistungen vermieden werden, und in Artikel 4 Absatz 2 werden die Regelungen hinsichtlich der Aufteilung von Kosten und Einnahmen beschrieben. Wie im Zusammenhang mit der Prüfung des zweiten Altmark-Kriteriums durch die Kommission erläutert wird (siehe Abschnitt 7.1.2), erlangte Simet aufgrund der Erbringung der Dienste nach den zu untersuchenden Konzessionsbestimmungen keinerlei Anspruch auf eine Beihilfe oder einen Ausgleich; außerdem erbrachte Simet die Dienste vollständig auf eigenes Risiko. Dieser Ausschluss von Ausgleichsleistungen bedeutet zwangsläufig, dass im Voraus auch keine Parameter für die Ermittlung des Ausgleichs festgelegt wurden. Entsprechend wurden auch die Anforderungen nach Artikel 4 der Verordnung nicht erfüllt.
(127)
Nach Artikel 6 Absatz 1 unterliegen Ausgleichsleistungen bei direkt vergebenen öffentlichen Dienstleistungsaufträgen den Vorschriften der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 sowie den Bestimmungen des Anhangs, um sicherzustellen, dass der Ausgleich nicht über das Maß hinausgeht, das zur Erfüllung der betreffenden Gemeinwohlverpflichtung erforderlich ist. Dieser Anhang sieht u. a. getrennte Konten vor (Nummer 5) und legt fest, wie die maximale Höhe des Ausgleichs zu ermitteln ist.
(128)
Wie in Erwägungsgrund 115 erläutert, hat Simet im überwiegenden Teil des von der Anmeldepflicht betroffenen Zeitraums (in den Jahren 1987-2001) keine ordnungsgemäß getrennte Rechnungslegung vorgenommen, und die Zuverlässigkeit der Kostenkonten in den Jahren 2003 ist als zweifelhaft zu bewerten. Entsprechend kann nicht nachgewiesen werden, dass ein letztlich gezahlter Ausgleich den Betrag nicht überschreiten würde, der dem finanziellen Nettoergebnis der auf die Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung zurückzuführenden Summe der positiven und negativen Auswirkungen auf die Kosten und die Einnahmen des mit der Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung betrauten Unternehmens entsprechen würde (Nummer 2 des Anhangs).
(129)
Da die Parameter für die Ermittlung des Ausgleichs nicht im Voraus festgelegt wurden, muss jede Kostenaufteilung zwangsläufig nachträglich auf der Grundlage willkürlicher Annahmen erfolgen; dies war sowohl beim ursprünglichen Gutachten als auch beim Mehrheitsgutachten der Fall. Die Kommission kann die im Mehrheitsgutachten vorausgesetzten Annahmen nicht anerkennen, wonach auf sämtliche von dem Unternehmen erbrachten Dienste zwangsläufig anteilig jeweils die gleichen Einnahmen und Kosten entfallen müssten. Da eine nachträgliche Berechnung notwendigerweise zu einem vollständigen Ausgleich der bei der Erbringung der betreffenden Dienste entstandenen Kosten führt, ist die Kommission der Auffassung, dass eine Kapitalrendite oberhalb des relevanten Swap-Satzes zuzüglich 100 Basispunkten (wie sowohl im ursprünglichen Gutachten als auch im Mehrheitsgutachten angenommen) im Regelfall nicht als geeigneter Maßstab für die Berechnung des angemessenen Gewinns zu betrachten ist.
(130)
Entsprechend stellt die Kommission fest, dass der vom Staatsrat angeordnete Ausgleich - der in den Konzessionsbestimmungen nicht vorgesehen ist - nicht nach Maßgabe der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 gezahlt würde und dass die angemeldete Maßnahme daher mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar ist.
(131)
Bezüglich der Argumentation von Simet, dass sich das Urteil 1405/2010 des Staatsrats nicht auf die Gewährung eines Ausgleichs für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen beziehe, sondern den Ausgleich eines infolge eines Verstoßes gegen die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 entstandenen Schadens zum Gegenstand habe, der auf die angeblich illegale einseitige Auferlegung von Gemeinwohlverpflichtungen nach Artikel 1 Absätze 3 und 5 der genannten Verordnung zurückzuführen sei, weist die Kommission schließlich darauf hin, dass das Urteil 1405/2010 im Tenor zwar nicht auf die Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 Bezug nimmt; das Urteil verweist jedoch auf den Anspruch von Simet auf die Bewilligung von Zahlungen in Form eines Ausgleichs nach den Artikeln 6, 10 und 11 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69, den die Behörde auf der Grundlage zuverlässiger Daten zu ermitteln habe (43). Zudem hat der Staatsrat in seinem Urteil 1405/2010 den Anspruch von Simet auf Schadensersatzleistungen zurückgewiesen, der sich nach Auffassung des Gerichts auf verbleibende und durch den gewährten Ausgleich nicht abgedeckte Verluste sowie auf den Vorwurf der ungerechtfertigten Bereicherung bezogen hätte, da der wesentliche Ausgleichsanspruch auf der Grundlage der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 nicht anerkannt wurde (44). In Absatz 3.3 des Urteils stellt der Staatsrat fest: „Von der Klägerin vorgetragene Schadensersatzansprüche können gegenwärtig nicht anerkannt werden. Erst wenn die Behörde den oben genannten Betrag ermittelt hat, ergibt sich, ob ein gewisser Restschaden bleibt, der durch den ermittelten Betrag nicht abgedeckt wird. Dieser ist von dem betroffenen Unternehmen zu berechnen und nachzuweisen.“
(132)
In jedem Fall ist die Kommission der Auffassung, dass gegen die Artikel 107 und 108 AEUV verstoßen würde, wenn Simet für die angeblich illegale einseitige Auferlegung von Gemeinwohlverpflichtungen seitens der italienischen Behörden Schadensersatzansprüche zugebilligt würden, die nach der in der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 beschriebenen gemeinsamen Ausgleichsmethode zu ermitteln wären. Eine entsprechende Zubilligung hätte für Simet nämlich die gleichen Auswirkungen wie die Gewährung eines Ausgleichs für die Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen im zu prüfenden Zeitraum, obwohl die maßgeblichen Konzessionsbestimmungen für die zu bewertenden Dienste, wie oben erläutert, einerseits nicht von der Verpflichtung zur vorherigen Unterrichtung befreit waren, andererseits aber auch die wesentlichen Anforderungen der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 und der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 nicht erfüllten. Die Einräumung eines derartigen Anspruchs würde somit eine wirksame Möglichkeit darstellen, die Beihilfevorschriften des Unionsgesetzgebers zu umgehen, nach denen die zuständigen Behörden bei der Auferlegung oder Vereinbarung von Gemeinwohlverpflichtungen den mit der Erfüllung von Gemeinwohlverpflichtungen betrauten Unternehmen Ausgleichsleistungen für Kosten bewilligen, die diesen in Verbindung mit der Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtungen entstanden sind. Wie bereits erläutert, ist außerdem festzustellen, dass die für die Erbringung der Verkehrsdienste durch Simet maßgeblichen Konzessionsbestimmungen keinerlei finanziellen Ausgleich vorsahen. Simet verpflichtete sich zur Erbringung der betreffenden Dienste zu den genannten Konzessionsbestimmungen auf eigenes Risiko.
(133)
Entsprechend kann die Kommission die Argumentation von Simet nicht anerkennen, wonach das Urteil 1405/2010 des Staatsrats nicht als Gewährung eines Ausgleichs für die Erbringung öffentlicher Dienste, sondern als Zubilligung eines Schadensersatzanspruchs infolge einer Verletzung der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69 zu betrachten wäre.
8. SCHLUSSFOLGERUNG
(134)
Angesichts der erläuterten Sachverhalte stellt die Kommission fest, dass die angemeldete Maßnahme eine Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellt, die mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar ist -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die von den italienischen Behörden mitgeteilten Ausgleichszahlungen stellen staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union dar. Im Fall der Beihilfe bestand keine Befreiung von der Pflicht zur vorherigen Unterrichtung nach Artikel 17 Absatz 2 der Verordnung (EWG) Nr. 1191/69.
Die Beihilfe ist mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar, weil die Bedingungen der Verordnung (EG) Nr. 1370/2007 nicht erfüllt waren. Daher kann die Beihilfe von den italienischen Behörden nicht gewährt werden.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Italienische Republik gerichtet.
Brüssel, den 2. Oktober 2013