KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 11. juni 2014
om statsstøtte SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 og NN 32/10) ydet af Italien til SO.G.A.S., lufthavnsselskabet i Aeroporto dello Stretto
(meddelt under nummer C(2014) 3571)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/944/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF), særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), under henvisning til deres bemærkninger og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Den 27. oktober 2008 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at regionen Calabrien havde i sinde at yde støtte i form af kapitaltilførsler til at dække driftstab i SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (i det følgende benævnt »SO.G.A.S.« eller »støttemodtageren«). SO.G.A.S. er det lufthavnsselskab, der forvalter Stretto lufthavn i Reggio Calabria.
(2)
I løbet af den indledende undersøgelse blev Kommissionen opmærksom på andre foranstaltninger, som samme støttemodtager nød godt af, og som forekom at være ulovlig statsstøtte. Kommissionen inddrog derfor disse foranstaltninger i sin undersøgelse.
(3)
Da Kommissionen var i besiddelse af oplysninger, der kunne tyde på, at der faktisk var blevet ydet statsstøtte, før Kommissionen kunne vurdere dens forenelighed med det indre marked, registrerede den sagen som ikkeanmeldt støtte under sagsnummer NN 32/10.
(4)
Kommissionen anmodede om yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning den 27. november 2008, den 23. februar 2009 og den 19. maj 2009. Italien svarede den 14. januar 2009, den 26. marts 2009 og den 9. oktober 2009.
(5)
Ved brev af 20. juli 2010 meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter EUF-traktatens artikel 108, stk. 2, i henseende til støtten til SO.G.A.S. (i det følgende benævnt »indledningsafgørelsen«).
(6)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(7)
Ved brev af 19. november 2010 sendte støttemodtageren sine bemærkninger til indledningsafgørelsen. Den 20. december 2010 fremsendte Kommissionen støttemodtagerens bemærkninger til de italienske myndigheder og udbad sig deres reaktion. Kommissionen sendte en påmindelse den 8. marts 2011 og modtog Italiens bemærkninger den 29. april 2011. Kommissionen har ikke modtaget andre bemærkninger fra interesserede parter.
(8)
De italienske myndigheder fremsendte deres bemærkninger til indledningsafgørelsen ved brev af 23. september 2010 og 15. december 2010.
(9)
Ved brev af 30. marts 2012 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om de omhandlede foranstaltninger. De italienske myndigheder fremsendte de efterspurgte oplysninger ved brev af 30. april 2012.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
2.1. Støttemodtageren
(10)
Modtageren af støtteforanstaltningerne er det lufthavnsselskab, der forvalter lufthavnen i Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
SO.G.A.S. er et aktieselskab, som blev stiftet i henhold til italiensk lov i marts 1981, og som er 100 % offentligt ejet.
(12)
Trafikken i lufthavnen steg fra 272 859 passagerer i 2004 til 571 694 passagerer i 2012 (3).
2.2. De anfægtede foranstaltninger
(13)
Den af Italien anmeldte foranstaltning er en kapitaltilførsel foretaget af regionen Calabrien på 1 824 964 EUR til at dække tabene i SO.G.A.S. i 2004 og 2005.
(14)
I juni 2005 og juni 2006 besluttede SO.G.A.S.' offentlige aktionærer at dække de tab, som SO.G.A.S. havde lidt de to foregående år (1 392 900 EUR i 2004 og 2 257 028 EUR i 2005), ved hjælp af proratakapitaltilførsler. Dengang ejede regionen Calabrien 50 % af aktierne i selskabet, mens resten ejedes af Reggio Calabria kommune, provinsen Reggio Calabria, provinsen Messina, Messina kommune, handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina.
(15)
Ifølge de oplysninger, som Kommissionen havde adgang til på tidspunktet for vedtagelsen af indledningsafgørelsen, var der allerede effektueret proratakapitaltilførsler fra provinsen Reggio Calabria, Messina kommune, Reggio Calabria kommune og handelskammeret i Messina.
(16)
I 2006 led SO.G.A.S. et yderligere tab på 6 018 982 EUR. I december 2007 besluttede SO.G.A.S.' aktionærer at konvertere selskabets reserver til kapital og reducere kapitalen for at dække de resterende tab. Men det ville nedbringe kapitalen til under den minimumsgrænse, der er foreskrevet i italiensk lov for lufthavnsselskaber. For atter at bringe kapitalen i overensstemmelse med lovens krav gav SO.G.A.S.' aktionærer tilsagn om at øge kapitalen til 2 742 919 EUR. Kapitalen blev forhøjet ved at konvertere obligationer, som tidligere var tegnet af nogle af aktionærerne, for i alt 2 274 919 EUR. Regionen Calabrien var ikke blandt de aktionærer, der ejede konvertible obligationer, og dens andel af selskabskapitalen faldt fra 50 % til 6,74 %.
2.3. Støtteydende myndighed
(17)
Den støtteydende myndighed i henseende til de omhandlede foranstaltninger er regionen Calabrien.
(18)
Som forklaret ovenfor blev der også ydet offentlige midler til SO.G.A.S. af provinsen Reggio Calabria, Reggio Calabria kommune, provinsen Messina, Messina kommune, handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina i form af proratakapitaltilførsler til at dække de tab, som SO.G.A.S. led i 2004, 2005 og 2006 og til atter at bringe kapitalen i overensstemmelse med lovens krav.
2.4. Budget
(19)
De italienske myndigheder anmeldte kapitaltilførslerne på 1 824 964 EUR svarende til Regionen Calabriens andel i SO.G.A.S., som var blevet godkendt i juni 2005 og juni 2006. Endvidere, som forklaret ovenfor, dækkede de øvrige offentlige aktionærer tab for ligeledes 1 824 964 EUR. Der blev yderligere tilført 2 742 919 EUR i december 2007.
(20)
Det samlede omhandlede foranstaltningsbudget er således 6 392 847 EUR.
2.5. Nationale retssager
(21)
Regionen Calabrien besluttede at undlade at effektuere kapitaltilførslerne, som aktionærerne havde vedtaget i juni 2005 og juni 2006, indtil der var truffet en afgørelse i Kommissionen om godkendelse heraf, og SO.G.A.S. sagsøgte regionen ved den almindelige domstol (Tribunale) i Reggio Calabria. Domstolen gav SO.G.A.S. medhold, og regionens efterfølgende anke blev afvist i maj 2009.
(22)
Selv om domstolen anerkendte Kommissionens kompetence til at afgøre, om statsstøtteforanstaltningen var forenelig med det indre marked, mente den, at de nationale domstole havde kompetence til at afgøre, om en foranstaltning udgjorde statsstøtte. Domstolen fandt, at den offentlige støtte i det foreliggende tilfælde ikke udgjorde statsstøtte, fordi den ikke kunne fordreje konkurrencen eller påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Domstolen bemærkede også, at det markedsøkonomiske investorprincip var overholdt, fordi der på tidspunktet for støtteydelsen, uanset tabene i 2004 og 2005, var rimelige udsigter til rentabilitet på lang sigt.
(23)
Regionen ankede domstolens dom med den begrundelse, at der var tale om statsstøtte, og at den derfor ikke burde gennemføres, før Kommissionen havde vedtaget en godkendelsesafgørelse. I december 2009 oplyste de italienske myndigheder Kommissionen om, at denne anke var blevet afvist, og at der ikke var yderligere retslige muligheder for at anfægte ydelsen af den offentlige støtte til SO.G.A.S.
3. BEGRUNDELSE FOR INDLEDNING AF DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE
(24)
I indledningsafgørelsen indtog Kommissionen den foreløbige holdning, at proratatilførslerne, som regionen og andre offentlige aktionærer foretog for at dække tabene i 2004 og 2005, og den kapitaltilførsel, som blev besluttet af SO.G.A.S.' aktionærer i december 2007, udgjorde statsstøtte, fordi:
a)
de bestod i en overførsel af midler til SO.G.A.S. fra en række regionale og lokale myndigheder, nemlig regionen Calabrien, provinsen Reggio Calabria, Messina kommune og Reggio Calabria kommune, eller lokale selvstyrende offentligretlige organer, nemlig handelskammeret i Reggio Calabria og handelskammeret i Messina, hvorfor det var statslige midler, og de kunne tilregnes staten
b)
de ikke opfyldte det markedsøkonomiske investorprincip og dermed gav SO.G.A.S. en selektiv fordel
c)
de kunne fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(25)
Kommissionen indtog den foreløbige holdning, at de omhandlede foranstaltninger var uforenelige med det indre marked. For det første havde Italien anført, at SO.G.A.S. ikke var betroet udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For det andet havde de italienske myndigheder bekræftet, at foranstaltningerne ikke vedrørte en bestemt lufthavnsinvestering. Kommissionen konkluderede foreløbig, at foranstaltningernes forenelighed ikke kunne vurderes ud fra de kriterier, der var fastlagt i retningslinjerne for finansiering af lufthavne og statslig startstøtte til luftfartsselskaber, som opererer fra regionale lufthavne (i det følgende benævnt »luftfartsretningslinjerne fra 2005«) (4). For det tredje anførte de italienske myndigheder også - uanset deres påstand om, at SO.G.A.S. var en kriseramt virksomhed efter rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (i det følgende benævnt »rammebestemmelserne«) (5) - at foranstaltningerne ikke indgik i en omstruktureringsplan, og at der ikke fandtes en sådan plan. Endelig indtog Kommissionen den holdning, at foranstaltningerne ikke var forenelige med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (i det følgende benævnt »regionalretningslinjerne«) (6), som dannede grundlag for vurderingen af den støtte, der blev ydet i medfør af EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra a) og c).
(26)
Hvad angår den retssag, der blev anlagt ved de italienske domstole imod regionen for at få den til at betale sit proratabidrag, mens man afventede Kommissionens godkendelse heraf efter statsstøttereglerne, mente Kommissionen, at Italien på grund af EU-rettens forrang frem for national ret, og så længe anmeldelsen ikke var formelt trukket tilbage, var nødt til at overholde standstill-forpligtelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. Kommissionen fandt derfor, at de nationale domstoles afgørelse burde være blevet tilsidesat i kraft af standstill-forpligtelsens forrang ifølge EUF-traktatens artikel 108, stk. 3, og at de italienske myndigheder ikke burde have effektueret den anmeldte foranstaltning, så længe statsstøtteproceduren ikke var afsluttet.
4. BEMÆRKNINGER FRA DE INTERESSEREDE PARTER
(27)
Den eneste interesserede part, som Kommissionen modtog bemærkninger fra, var støttemodtageren SO.G.A.S., som støttede og supplerende de argumenter, som de italienske myndigheder havde fremsat under den formelle undersøgelse.
4.1. Forekomsten af statsstøtte
(28)
SO.G.A.S. anførte, at de omhandlede foranstaltninger ikke udgjorde statsstøtte, fordi ikke alle kriterierne i EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, var opfyldt. Nærmere bestemt hævdede SO.G.A.S., at foranstaltningen i) ikke påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne eller subsidiært ii) ikke gav SO.G.A.S. en selektiv økonomisk fordel og iii) ikke fordrejede eller truede med at fordreje konkurrencen.
(29)
SO.G.A.S. hævdede, at de anfægtede foranstaltninger blev ydet på normale markedsvilkår og derfor overholdt det markedsøkonomiske investorprincip. De var i overensstemmelse med artikel 2446 og 2447 i den italienske civillovbog, hvorefter aktionærerne i et aktieselskab, som havde mistet over en tredjedel af sin kapital, havde pligt til at dække dets tab for at forhindre, at selskabet blev afviklet. Hvis ikke aktionærerne dækkede lufthavnsselskabet SO.G.A.S.' tab, ville det have medført tilbagekaldelse (efter artikel 13 i ministeriel bekendtgørelse nr. 521 af 12. november 1997) af den delvise forvaltning af Stretto lufthavn, som var betroet SO.G.A.S. i henhold til artikel 17 i anordningslov nr. 67 af 1997, og ville have gjort det umuligt i fremtiden at opnå den fulde koncession til forvaltning af lufthavnen, som transportministeriet havde modtaget ansøgning om. Det kunne derfor med rimelighed antages, at en privat investor i en lignende situation ville have handlet på samme måde for at øge værdien af sin aktiepost.
(30)
Støttemodtageren påpegede, at den almindelige domstol i Reggio Calabria havde rekvireret en uafhængig værdiansættelse af selskabet i juni 2008, ifølge hvilken selskabets værdi skønnedes at ligge på mellem 12 og 17 mio. EUR.
(31)
For at dokumentere selskabets udsigter til rentabilitet fremlagde støttemodtageren en forretningsplan for Kommissionen, som var udarbejdet af SO.G.A.S. i oktober 2008 af en ekstern konsulent, der forventede, at selskabet ville genoprette rentabiliteten i 2013.
(32)
I juli 2007 var den delvise privatisering af SO.G.A.S. blevet sendt i udbud. Der var indkommet et tilbud på køb af 35 % af SO.G.A.S.' kapital fra et italiensk-argentinsk konsortium (associazione temporanea di imprese, i det følgende benævnt»ATI«). SO.G.A.S.' aktionærer anså tilbuddet for at være økonomisk ufordelagtigt. I marts 2010 blev 35 % af SO.G.A.S.' aktier på ny sendt i udbud. Ifølge SO.G.A.S. viste de to interessetilkendegivelser sammen med det første tilbud fra konsortiet, at det markedsøkonomiske investorprincip var opfyldt.
(33)
SO.G.A.S. hævdede også, at Kommissionen tog fejl, når den konkluderede, at passagererne i Stretto lufthavn også kunne bruge lufthavnene i Catania, Lamezia Terme og Crotone afhængigt af deres bopæl, og at de omhandlede foranstaltninger derfor kunne fordreje konkurrencen mellem lufthavnsselskaberne.
(34)
For det første var Stretto lufthavn og lufthavnene i Catania, Lamezia Terme og Crotone regionale punkt-til-punkt-lufthavne, hvis opland ikke overlappede hinanden. Stretto lufthavn konkurrerede heller ikke med nogen anden lufthavn i Italien eller Unionen. De særlige geografiske og infrastrukturelle træk ved Calabrien udelukkede enhver potentiel overlapning mellem Strettos opland og de italienske nabolufthavnes opland. Lamezia Terme lufthavn lå over 130 km væk, ca. en times kørsel fra Stretto. Der var ingen hurtig forbindelse mellem Stretto og Crotone lufthavn, som lå over tre timers kørsel væk. Catania lufthavn lå i en anden region over 130 km væk med en rejsetid i bil på 1 time og 30-40 minutter.
(35)
SO.G.A.S. fremsendte en tabel med et indeks over korrelationen mellem ankommende passagerer i Stretto lufthavn henholdsvis lufthavnene i Lamezia Terme, Crotone and Catania. Tabellen viste ifølge SO.G.A.S., at passagerer, der rejste via Stretto lufthavn, udgjorde en ny komponent i den regionale trafik. En lukning af lufthavnen ville derfor medføre tab af en del af efterspørgslen på lufttransport snarere end en omfordeling til andre lufthavne. SO.G.A.S. indsendte også en tabel, der viste, at de omhandlede foranstaltninger faktisk havde skabt ny efterspørgsel efter lufttransport i området og givet positive gevinster for både luftfartsselskaber, som var interesseret i at starte nye ruter mellem Stretto og andre italienske og europæiske lufthavne, og andre lufthavne, som oplevede en øget efterspørgsel.
(36)
SO.G.A.S. afviste Kommissionens foreløbige konstatering af, at foranstaltningerne potentielt kunne fordreje konkurrencen mellem luftfartsselskaberne. Den offentlige støtte var ikke blevet overført til et luftfartsselskab gennem bevilling af lavere afgifter for landing eller andre gunstige vilkår. Landingsafgifter og andre driftsbetingelser i lufthavnen blev fastlagt af den kompetente myndighed og var ikke overladt til lufthavnsselskabets skøn. Endelig hævdede SO.G.A.S., at Stretto primært blev befløjet af Alitalia (som havde seks af otte daglige flyvninger), og at der ikke var tegn på, at charter- eller lavprisselskaber var interesserede i at starte nye ruter med afgang fra Stretto lufthavn.
(37)
SO.G.A.S. konkluderede, at Kommissionen i sin vurdering af foranstaltningens virkning for konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne burde have taget mere hensyn til de specifikke omstændigheder og fundet, at foranstaltningen ikke udgjorde statsstøtte.
4.2. Støttens forenelighed
(38)
Angående spørgsmålet om, hvorvidt foranstaltningerne kunne anses for forenelige efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), hævdede SO.G.A.S., at den omhandlede offentlige støtte var rettet mod at opretholde lufthavnsselskabets drift og udvikle visse økonomiske aktiviteter. Denne målsætning var begrundet i det forhold, at små lufthavne generelt ikke genererer tilstrækkelig indtjening til at dække de omkostninger, der er nødvendige for at overholde sikkerhedskravene. Desuden ville Stretto lufthavn på grund af lufthavnsinfrastrukturens karakteristika og de deraf følgende restriktioner, som den italienske myndighed for civil luftfart ENAC (7) pålagde den, have meget vanskeligt ved at huse charter- og lavprisselskaber.
(39)
Navnlig var Stretto lufthavn i overensstemmelse med ENAC's kriterier kategoriseret som en niveau II-lufthavn. Denne kategorisering byggede på infrastrukturens dimensioner frem for passagertal. Lufthavne med lave passagertal skulle ifølge denne klassificering afholde samme omkostninger for at opfylde sikkerhedsstandarderne som lufthavne med over en million passagerer.
(40)
Uden den omhandlede offentlige støtte ville lufthavnen være tvunget til at lukke, hvilket ville få negative konsekvenser på regionalt plan for indbyggernes mobilitet. Det ville også have hindret aktionærerne i at få et afkast af deres investering.
(41)
Endelig eller subsidiært hævdede SO.G.A.S., at Kommissionens beslutning 2005/842/EF (8) af almindelig økonomisk interesse kunne finde anvendelse på nærværende sag, og at foranstaltningerne under alle omstændigheder kunne anses for at være forenelige med det indre marked og være fritaget for anmeldelseskravet på det grundlag.
(42)
SO.G.A.S. hævdede, at eftersom trafikken i lufthavnen ikke oversteg en million passagerer om året i referenceperioden, var forvaltningen af lufthavnen en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse efter artikel 2, stk. 1, litra d), i beslutning2005/842/EF. SO.G.A.S. påpegede, at lokale myndigheder i henhold til anordningslov nr. 250 af 25. juli 1997 kun kunne eje aktieposter i selskaber, som havde fået overdraget at udføre en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. SO.G.A.S. havde altid været ejet af lokale myndigheder i Calabrien og Messina, hvilket var et formodet bevis for, at forvaltningen af lufthavnen udgjorde en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. For at vise, at forvaltningen af lufthavnen faktisk udgjorde en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, fremsendte SO.G.A.S. to beslutninger, som var truffet af Reggio Calabria kommune den 27. juli 2010 og den 19. juni 2010, og hvori der blev henvist til lufthavnstjenestens betydning for regionen.
(43)
Kompensationen for offentlig tjeneste var begrænset til de tab, som lufthavnsselskabet led ved udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, hvorfor den overholdt principperne om nødvendighed og proportionalitet i henhold til artikel 5, stk. 1, i beslutning 2005/842/EF. Med hensyn til fraværet af et dokument, hvoraf det fremgår, at lufthavnsselskabet får overdraget udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, foreslog SO.G.A.S., at der blev udarbejdet forslag til en aftale, som kunne fjerne enhver tvivl om, at de fire Altmark-kriterier (9) var opfyldt i nærværende sag om Stretto lufthavn.
5. DE ITALIENSKE MYNDIGHEDERS BEMÆRKNINGER
(44)
I indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen, at Italien havde bekræftet, at SO.G.A.S. ikke formelt var blevet betroet udførelsen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, hvorfor foreneligheden af den omhandlede foranstaltning ikke kunne vurderes i henhold til reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse.
5.1. Spørgsmålet om, hvorvidt lufthavnens aktiviteter udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse
(45)
I løbet af undersøgelsesproceduren hævdede Italien, at de omhandlede foranstaltninger udgjorde en kompensation for SO.G.A.S.' levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. I mangel af dokumentation for det modsatte hævdede de italienske myndigheder, at en efterfølgende evaluering ville vise, at EU's krav vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse var opfyldt i SO.G.A.S.' tilfælde.
(46)
Italien fandt, at Kommissionen med sin valgte linje tillagde det formelle unødigt stor vægt i forhold til de væsentlige krav til tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Til støtte for denne påstand fremsendte Italien en summarisk vurdering af de fire Altmark-kriterier. Italien hævdede, at SO.G.A.S. faktisk havde fået betroet udførelsen af forpligtelse til offentlig tjeneste. Denne forpligtelse blev bekræftet både direkte og indirekte af flere forvaltningsdokumenter udstedt af de lokale myndigheder. Italien fremsendte referat fra et møde i kommunalbestyrelsen i Reggio Calabria, som fandt sted den 17. oktober 2007, hvor bestyrelsen besluttede at yde tilskud til dækning af lufthavnsselskabets tab, og referatet af møderne i samme organ, som fandt sted den 16. juni 2009 og 31. december 2009, til dokumentation af, at lufthavnsaktiviteterne var tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Ifølge mødereferatet fra den 17. oktober 2007 havde regionen Calabrien den holdning, at visse aktiviteter i lufthavnen i Reggio Calabria var nødvendige for leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, og havde pålagt SO.G.A.S. en række forpligtelser til offentlig tjeneste for at sikre, at den offentlige interesse blev ordentlig varetaget. I sådanne tilfælde kunne lufthavnsselskabet få tilskud af myndighederne til de ekstra omkostninger, som ville påløbe ved udførelsen af disse forpligtelser, som var af en sådan art, at det ikke kunne udelukkes, at den samlede forvaltning af lufthavnen kunne anses for at være en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse.
(47)
Mere generelt var regionen Calabrien medunderskriver af en protokol for udvikling af lufthavnene i Lamezia Terme, Crotone og Reggio Calabria, som gjorde det klart, at lufthavnstjenester var offentlige tjenester, som var afgørende for den økonomiske og sociale udvikling i regionen, hvorfor de kunne finansieres med EU-midler eller nationale eller regionale midler.
(48)
Italien understregede også, at lufthavnsselskabet den 28. december 2008 bad aktionærerne om at specifikt dække sine tab i kraft af forpligtelsen til offentlig tjeneste og hævdede, at ingen privat erhvervsdrivende ville levere de pågældende lufthavnsforvaltningstjenester på rene markedsvilkår. Således var det første Altmark-kriterium opfyldt.
(49)
De parametre, som kompensationen blev beregnet ud fra, kunne let udledes af SO.G.A.S.' balance, hvor man åbent fremlagde driftstabene. Den offentlige støtte var begrænset til tabsbeløbet uden nogen ekstra margin til støttemodtageren.
(50)
Med hensyn til det tredje Altmark-kriterium hævdede Italien, at en offentlig aktionærs handlinger i forbindelse med offentlige tjenester ikke kunne sammenlignes med en privat investors adfærd. Et offentligt organs adfærd kunne begrundes i den offentlige interesse, hvilket hindrede anvendelse af det markedsøkonomiske investorprincip. I så fald var de offentlige aktionærers adfærd ikke begrundet i kommercielle overvejelser og kunne derfor ikke sammenlignes med en privat investors. Italien konkluderede, at det tredje Altmark-kriterium, som forekom at kræve anvendelsen af det markedsøkonomiske investorprincip, ikke var relevant at vurdere i det foreliggende tilfælde.
(51)
Italien anførte, at eftersom SO.G.A.S.' aktiviteter udgjorde en tjenesteydelse af almen interesse, kunne kapitaltilførslerne på basis af en efterfølgende evaluering anses for at være en kompensation for leveringen af sådanne tjenester, hvorfor de ikke udgjorde statsstøtte.
5.2. Støttens forenelighed
(52)
Italien anførte, at foranstaltningerne, hvis de ansås for at være statsstøtte, under alle omstændigheder burde regnes for at være forenelige efter artikel 2, stk. 1, i beslutning 2005/842/EF.
5.3. Ingen fordrejning af konkurrencen
(53)
Italien henviste til punkt 39 i luftfartsretningslinjerne fra 2005: »Omvendt er der ikke stor sandsynlighed for, at støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategori D), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod den fælles interesse«.
(54)
De italienske myndigheder hævdede endvidere, at lufthavnsaktiviteterne ikke var rentable. Dette blev dokumenteret af, at den bredt bekendtgjorte offentlige udbudsprocedure vedrørende den oprindeligt planlagte delvise privatisering af selskabet ikke gav resultat. Idet de potentielle investorer måtte regne med at dække de forventede tab de kommende år som angivet i forretningsplanen, der var vedlagt udbudsmaterialet, og idet det eneste indkomne tilbud ikke blevet anset for økonomisk fordelagtigt, var det klart, at aktiviteten i sagens natur var tabsgivende. Det forhold, at tilbudsgiverne ikke var indstillet på at dække potentielle fremtidige tab af ubegrænset omfang, men kun op til forud fastsatte grænser, beviste desuden, at det ikke var en attraktiv forretning for investorerne, hvilket igen betød, at foranstaltningerne ikke kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
6. DE ITALIENSKE MYNDIGHEDERS KOMMENTARER TIL DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(55)
Ved brev af 27. april 2012 sendte de italienske myndigheder på vegne af regionen Calabrien Kommissionen deres kommentarer til SO.G.A.S.' bemærkninger.
(56)
Italien støttede SO.G.A.S.' argumenter, herunder SO.G.A.S.' påstand om, at de omhandlede foranstaltninger vedrørte en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, hvilket efter Italiens mening betød, at de ikke kunne anses for at udgøre statsstøtte.
(57)
Italien hævdede også, at foranstaltningerne ikke fordrejede konkurrencen eller påvirkede samhandelen mellem medlemsstaterne.
7. VURDERING AF STØTTEN
7.1. Forekomsten af statsstøtte
(58)
Efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, og medmindre andet er anført i TEUF, »er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(59)
Betingelserne i artikel 107, stk. 1, er kumulative. De omhandlede foranstaltninger vil kun udgøre statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, hvis alle de nævnte betingelser er opfyldt. Den økonomiske støtte skal således:
a)
være ydet af staten eller med statsmidler
b)
begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
c)
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene
d)
påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(60)
I sin dom i sagen om Leipzig-Halle-lufthavnen (10) bekræftede Retten, at anlæg og drift af en civil lufthavn udgør en økonomisk aktivitet. Den eneste undtagelse gælder visse aktiviteter, der i reglen falder ind under offentlig myndighedsudøvelse og derfor ikke kan anses for at være økonomiske aktiviteter. Den statslige finansiering af sådanne aktiviteter falder uden for statsstøttereglernes anvendelsesområde. Der er derfor ingen tvivl om, at SO.G.A.S. er en virksomhed, for så vidt angår statsstøttereglerne, idet selskabet forvalter Stretto lufthavn og tilbyder de erhvervsdrivende (især luftfartsselskaber), der driver virksomhed i lufthavnen, lufthavnstjenester mod betaling.
7.1.1. Statsmidler
(61)
Begrebet statsstøtte gælder enhver fordel, der tildeles direkte eller indirekte ved hjælp af statsmidler af staten selv eller gennem ethvert mellemliggende organ, der handler i henhold til de beføjelser, som er overdraget til dem af staten. Det gælder dermed også alle de fordele, som regionale eller lokale organer i medlemsstaterne tildeler, uanset disses status og beskrivelse (11).
(62)
I betragtning 27 og 28 til indledningsafgørelsen bemærkede Kommissionen, at de omhandlede foranstaltninger bestod i en overførsel af midler til SO.G.A.S. fra flere regionale og lokale myndigheder, nemlig regionen Calabrien, provinsen Reggio Calabria, Messina kommune og Reggio Calabria kommune. Kommissionen mente derfor, at de omhandlede foranstaltninger involverede statslige midler og kunne tilregnes staten. Kommissionen mente også, at de italienske handelskamres midler var statslige midler. Handelskamrene var offentlige organer reguleret af offentlig ret, ifølge hvilken de var en del af den offentlige forvaltning og havde fået betroet at varetage offentlige funktioner, og Kommissionen mente derfor, at deres beslutninger kunne tilregnes staten. På det grundlag var midlerne fra handelskammeret i Messina statslige, og overførslen af dem kunne tilregnes staten. I løbet af undersøgelsesproceduren bestred hverken Italien eller interesserede parter denne indledende konstatering.
(63)
Kommissionen bekræfter derfor, at alle de omhandlede foranstaltninger blev ydet med statslige midler og kan tilregnes staten.
7.1.2. Selektiv økonomisk fordel
(64)
Den offentlige støtte er selektiv, da den kun kommer en enkelt virksomhed til gode, nemlig SO.G.A.S. Den dækker de tab, som SO.G.A.S. har lidt ved udførelsen af sin normale virksomhed.
(65)
For så vidt som anlæg og drift af lufthavnsinfrastruktur er en økonomisk aktivitet, mener Kommissionen, at offentlig støtte ydet til SO.G.A.S. som forvalter af en sådan infrastruktur til dækning af omkostninger, som lufthavnsselskabet normalt ville skulle bære selv, giver SO.G.A.S. en økonomisk fordel, da den styrker selskabets stilling i markedet og forhindrer markedskræfterne i at få deres normale virkning (12).
(66)
Selv om Italien i den indledende fase anførte, at lufthavnen ikke formelt havde fået betroet leveringen af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, bemærker Kommissionen, at Italien efter vedtagelsen af indledningsafgørelsen genovervejede sin indstilling og derefter hævdede, at den omhandlede offentlige støtte faktisk udgjorde offentlig kompensation for opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste (13).
(67)
I sin Altmark-dom fastlagde Domstolen følgende kriterier for, hvorvidt kompensation for levering af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse var en fordel i henhold til artikel 107 i TEUF (14):
1)
Den modtagende virksomhed skal faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret (første Altmark-kriterium).
2)
De kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, skal være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde (andet Altmark-kriterium).
3)
Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (tredje Altmark-kriterium).
4)
Når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, i et konkret tilfælde ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, som giver mulighed for at udvælge den ansøger, der kan levere de pågældende ydelser til de laveste omkostninger for samfundet, skal størrelsen af den nødvendige kompensation fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne (fjerde Altmark-kriterium).
7.1.2.1. Første Altmark-kriterium
(68)
Kravet i det første Altmark-kriterium falder sammen med det krav, der er fastlagt i EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, om, at tjenesteydelsen skal være klart overdraget og defineret (15).
(69)
Først og fremmest gælder EUF-traktatens artikel 106, stk. 2, kun »visse virksomheder, der har fået overdraget at udføre« tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. Domstolen har konsekvent understreget behovet for en akt, der beviser denne overdragelse (16). En overdragelsesakt er nødvendigt for at definere de forpligtelser, som virksomheden henholdsvis staten påtager sig. I mangel af et sådant officielt dokument er virksomhedens specifikke opgaver ikke kendt, og det kan ikke fastslås, hvad der vil være en rimelig kompensation (17). Behovet for en klar definition af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ligger derfor i og er uløseligt knyttet til overdragelsen og falder således direkte ind under EUF-traktatens artikel 106, stk. 2. Når en tjenesteydelse overdrages til en virksomhed, er det logisk nok også nødvendigt at definere den.
(70)
Så langt tilbage som i meddelelsen fra 2001 om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse henledte Kommissionen opmærksomheden på forbindelsen mellem definitionen af overdragelsen af opgaven og nødvendigheden og proportionaliteten af kompensationen for at levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse i henhold til EUF-traktatens artikel 106, stk. 2 (18). I punkt 22 i meddelelsen anførte Kommissionen: »For at undtagelsen i artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse, skal public service-opgaven under alle omstændigheder være klart defineret og udtrykkeligt overdraget ved en offentlig myndighedsakt […] Dette krav er nødvendigt for at sikre juridisk klarhed og gennemsigtighed i forhold til borgerne, ligesom det er en nødvendig forudsætning for, at Kommissionen kan foretage en proportionalitetsundersøgelse.« Overdragelse og definition er dermed logiske forudsætninger for enhver meningsfyldt vurdering af enhver kompensations proportionalitet. EU's domstole og retter har konsekvent understreget behovet for en klar definition af forpligtelser til offentlig tjeneste med henblik på anvendelsen af både Altmark-undtagelsen og EUF-traktatens artikel 106, stk. 2 (19).
(71)
Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste fra 2005 (20) bekræfter denne tilgang. Det følger af punkt 8 i rammebestemmelserne, at kompensation for offentlig tjeneste, som udgør støtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1, kan erklæres for forenelig med det indre marked, hvis betingelserne i rammebestemmelserne er opfyldt. Disse betingelser er navnlig overdragelsen af tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse ved en eller flere officielle akter, hvor bl.a. præciseres den nøjagtige art og varighed af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt forholdsreglerne til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation (punkt 12 i rammebestemmelserne).
(72)
I Kommissionens meddelelse fra 2011 om anvendelsen af Den Europæiske Unions statsstøtteregler på kompensation for levering af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse (21) står der også, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og forpligtelser til offentlig tjeneste skal fastlægges klart på forhånd. I punkt 51 i meddelelsen fastlægges følgende: »For at traktatens artikel 106, stk. 2, kan finde anvendelse, skal driften af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse være overdraget til en eller flere virksomheder. De pågældende virksomheder skal derfor af staten have fået overdraget en særlig opgave. Ifølge den første betingelse i Altmark-dommen skal virksomheden faktisk være pålagt en forpligtelse til offentlig tjeneste. I overensstemmelse med den første betingelse i Altmark-dommen er det nødvendigt med en overdragelsesakt, der fastsætter de pågældende virksomheders og myndighedens respektive forpligtelser.« I punkt 52 bestemmes det, at den offentlige opgave skal overdrages gennem en eller flere akter, der i det mindste skal fastlægge indholdet og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, virksomheden og eventuelt det omhandlede geografiske område, eventuelle eksklusive eller særlige rettigheder, som den omhandlede myndighed overdrager til virksomheden, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen, og de foranstaltninger, der er truffet for at undgå og sikre tilbagebetaling af en eventuel overkompensation.
(73)
Men De italienske myndigheder hævder, at Kommissionens tilgang er overdrevent formalistisk, og at SO.G.A.S. faktisk fik overdraget en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, idet de primært baserer sig på dokumenter, der er dateret efter godkendelsen af de omhandlede foranstaltninger.
(74)
Ifølge Italien kan det forhold, at forvaltningen af Stretto lufthavn udgør en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, udledes af flere regionale beslutninger, hvori der henvises til den offentlige interesse, der knytter sig til lufthavnstjenester og deres befordrende rolle for regionens økonomiske udvikling. Men disse regionale beslutninger giver ikke en udtrykkelig definition af de tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, som angiveligt er overdraget til lufthavnsselskabet, eller reglerne for beregning af kompensationen. Desuden blev de pågældende akter vedtaget i 2007 og senere og lå således efter den påståede oprettelse af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, dvs. efter lufthavnsaktiviteterne i 2004-2006. Italien har heller ikke fremlagt andre dokumenter fra før 2004 for Kommissionen med en beskrivelse af omfanget af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som hævdes pålagt støttemodtageren.
(75)
Kommissionen mener derfor, at de påståede tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i det foreliggende tilfælde ikke er blevet korrekt overdraget til støttemodtageren.
(76)
Kommissionen kan ikke godtage de italienske myndigheders argument om, at det er lovligt at kompensere for en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, selv om tjenesteydelsen ikke på forhånd er blevet defineret som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse og overdraget til støttemodtageren på det grundlag. Hvis det var tilfældet, ville medlemsstaterne frit kunne genoverveje behovet for at pålægge forpligtelser til offentlig tjeneste efter eget efterfølgende skøn. Når en virksomhed led driftstab, kunne medlemsstaterne overdrage denne virksomhed forpligtelser til offentlig tjeneste og yde kompensation som et middel til at støtte virksomheden, uanset en forudgående vurdering af det faktiske behov for at levere den pågældende tjenesteydelse af almindelig interesse. Denne tilgang kan ikke forenes med kravene om, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse skal overdrages den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle akter, hvori bl.a. fastlægges arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt de nødvendige forholdsregler til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. De italienske myndigheders påstand om, at lufthavnstjenesterne er afgørende for regionens økonomiske udvikling, er ikke nok til at påvise, at støttemodtageren havde fået overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse korrekt, fordi forpligtelserne til offentlige tjeneste og reglerne for kompensation ikke var defineret klart på forhånd.
(77)
At gøre som foreslået af de italienske myndigheder og mene, at medlemsstaterne kan overdrage tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse efterfølgende, ville desuden være at behandle de medlemsstater bedre, som havde handlet i strid med anmeldelses- og standstill-forpligtelserne. Disse medlemsstater ville kunne hævde, at støtte, som var ydet ulovligt til en virksomhed, faktisk var nødvendig for at dække omkostningerne ved levering af en offentlig tjeneste, som tilfældigvis blev leveret af støttemodtageren, uden at den dog var defineret eller overdraget til virksomheden på forhånd. Men medlemsstater, som har overholdt deres anmeldelsespligt, ville skulle overdrage og klart definere tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse på forhånd for at overholde reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og Altmark-dommen.
(78)
Dette ville skabe et incitament for medlemsstaterne til ikke at anmelde ny statsstøtte og stride mod det veletablerede princip om, at medlemsstater, der ikke anmelder statsstøtte, ikke kan behandles mere gunstigt end medlemsstater, der anmelder støtten (22).
(79)
Heraf konkluderer Kommissionen, at det første Altmark-kriterium ikke er opfyldt. Kommissionen mener af nedenstående grunde heller ikke, at det andet Altmark-kriterium er opfyldt.
7.1.2.2. Andet Altmark-kriterium
(80)
Parametrene for beregning af kompensation er ikke blevet fastlagt på forhånd. De akter, hvorved tjenesteydelserne ifølge de italienske myndigheder overdrages, indeholder ikke en nærmere beskrivelse af de tjenesteydelser, som støttemodtageren skal levere, og der fastlægges ikke nogen mekanisme for ydelse af kompensation for den offentlige tjeneste, der angiveligt betros støttemodtageren at udføre.
7.1.2.3. Tredje Altmark-kriterium
(81)
Ifølge det tredje Altmark-kriterium kan kompensationen for opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste ikke overstige, hvad der er nødvendigt for at dække alle eller en del af de påløbne omkostninger, idet der tages hensyn til de relevante indtægter og en rimelig fortjeneste for at opfylde disse forpligtelser.
(82)
Kommissionen kan ikke godtage Italiens argument om, at lufthavnen kun modtog den offentlige støtte, der var nødvendig for at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, fordi finansieringen var begrænset til at dække driftstab. Et grundlæggende princip for vurderingen af kompensationens proportionalitet er, at kun de nettoomkostninger, som virksomheden skal afholde for at kunne opfylde forpligtelsen til offentlig tjeneste, kan give anledning til kompensation. I mangel af en klar definition af de forpligtelser, der er pålagt støttemodtageren, kan Kommissionen ikke entydigt fastslå, hvilke omkostninger der er medtaget i beregningen af kompensationen.
(83)
Selv om den samlede forvaltning af en lufthavn kan anses for at være en tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, falder visse aktiviteter, som ikke er direkte knyttet til de grundlæggende aktiviteter, herunder byggeri, finansiering, udnyttelse og udlejning af jord og bygninger til kontorer, lagre, hoteller og industrivirksomhed beliggende i lufthavnsområdet og til butikker, restauranter og parkeringsanlæg, uden for definitionen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse og kan derfor ikke ydes støtte i henhold til reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. De italienske myndigheder har ikke dokumenteret, at der ikke er ydet støtte til aktiviteter, der ikke er direkte knyttet til kerneaktiviteterne i lufthavnen, sådan som det kræves i punkt 34 og 53 iv) i luftfartsretningslinjerne fra 2005.
7.1.2.4. Fjerde Altmark-kriterium
(84)
Ifølge det fjerde Altmark-kriterium skal kompensationen være begrænset til det nødvendige minimum, hvis den ikke skal indeholde støtte. Dette kriterium anses for opfyldt, hvis modtageren af kompensationen er valgt i en udbudsprocedure eller i mangel af en sådan, hvis kompensationen er blevet beregnet med henvisning til en effektiv virksomheds omkostninger.
(85)
I det foreliggende tilfælde blev støttemodtageren ikke valgt ved et offentligt udbud. Italien har heller ikke givet Kommissionen dokumentation for, at kompensationsniveauet er blevet fastlagt på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med midler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfylde forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne. Kommissionen mener derfor, at det ikke kan konkluderes, at den omhandlede offentlige støtte blev fastlagt på grundlag af en effektiv virksomheds omkostninger.
(86)
Derfor kan Kommissionen ikke konkludere, at støttemodtageren leverede tjenesteydelserne til de laveste omkostninger for samfundet.
(87)
For fuldstændighedens skyld bemærker Kommissionen, at støttemodtageren i løbet af undersøgelsesproceduren hævdede, at foranstaltningerne opfyldte det markedsøkonomiske investorprincip. Selv om lufthavnsselskabet havde lidt tab, kunne det med rimelighed antages, at aktiviteten ville give et afkast.
(88)
I modsætning til støttemodtagerens påstand påpeger Kommissionen for det første, at Italien ikke under undersøgelsesproceduren har hævdet, at staten investerede i lufthavnsselskabet i den forventning, at det ville være rentabelt, og har faktisk fastholdt, at det markedsøkonomiske investorprincip ikke kan anvendes på det foreliggende tilfælde (se betragtning (49)).
(89)
For det andet er det, for at kunne foretage en vurdering af det markedsøkonomiske investorprincip, nødvendigt at fastslå, hvorvidt en privat investor under lignende omstændigheder ville have handlet på lignende vis. Domstolen har fastlagt, at selv om adfærden hos en privat investor, hvormed en offentlig investor må sammenlignes, når denne forfølger økonomipolitiske mål, ikke behøver være samme adfærd, som en almindelig investor udviser, når denne investerer med henblik på at realisere et afkast på relativt kort sigt, skal adfærden mindst være sammenlignelig med et privat holdingselskab eller en privat koncern af selskaber, som forfølger en strukturpolitik - generel eller sektorbestemt - og er styret af udsigterne til rentabilitet på længere sigt (23). Ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal der foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og der må således ikke tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen (24). I henhold til retspraksis skal en medlemsstat, som anvender det markedsøkonomiske investorprincip under den administrative procedure, i tvivlstilfælde utvetydigt og på grundlag af objektive elementer, som kan efterprøves, føre bevis for, at beslutningen om at gennemføre foranstaltningen blev truffet i dens egenskab af aktionær. Dette bevis skal klart vise, at den pågældende medlemsstat traf sin beslutning om at foretage investeringen i virksomheden ved hjælp af den faktisk iværksatte foranstaltning forud for eller samtidig med denne tildeling af en økonomisk fordel (25).
(90)
Kommissionen kan ikke godtage støttemodtagerens påstand om, at de omhandlede foranstaltninger var styret af virksomhedens udsigt til rentabilitet, sådan som det er beskrevet i forretningsplanen, som skulle genoprette rentabiliteten, og som først blev udarbejdet i 2008, efter at de omhandlede foranstaltninger var blevet truffet. Kommissionen finder, at en privat investor kun ville indskyde ny kapital i en virksomhed, hvis egenkapital var faldet til under den lovpligtige grænse, såsom SO.G.A.S., hvis investoren på indskudstidspunktet kunne forvente, at virksomheden blev rentabel igen inden for en rimelig tidshorisont. Da hverken de italienske myndigheder eller SO.G.A.S. har fremlagt konkret dokumentation fra det tidspunkt, hvor foranstaltningerne blev truffet, som kunne vise, at de offentlige myndigheder ønskede at investere og med rimelighed kunne forvente et økonomisk afkast af deres investering, som ville have været acceptabel for en privat investor, og da Italien udtrykkeligt har bekræftet, at det markedsøkonomiske investorprincip ikke kan anvendes på det foreliggende tilfælde, konkluderer Kommissionen, at foranstaltningerne ikke opfylder det markedsøkonomiske investorprincip.
7.1.2.5. Konklusion
(91)
Kommissionen finder ikke, at nogen af de fire Altmark-kriterier er opfyldt her, og heller ikke, at foranstaltningerne opfylder det markedsøkonomiske investorprincip. Derfor konkluderer Kommissionen, at de omhandlede foranstaltninger, dvs. kapitaltilførslerne til at dække SO.G.A.S.' tab i 2004, 2005 og 2006, giver SO.G.A.S. en økonomisk fordel.
7.1.3. Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen mellem medlemsstaterne
(92)
Med hensyn til fordrejning af konkurrencen påpeger Italien, at der ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005 ikke er »stor sandsynlighed for, at støtte, der ydes til små regionale lufthavne (kategori D), kan fordreje konkurrencen eller berøre samhandelen i et sådant omfang, at det strider mod den fælles interesse«. Men denne bestemmelse omhandler vurderingen af statsstøttens forenelighed i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c), og fastslår ikke, at offentlig støtte til små regionale lufthavne ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 107, stk. 1.
(93)
Desuden bestemmes følgende i punkt 40 i luftfartsretningslinjerne fra 2005: »Ud over disse generelle indikationer er det imidlertid ikke muligt at fastlægge en diagnosticeringsmetode for alle de mange forskellige situationer, der kan opstå, specielt hvad angår lufthavne i kategori C og D. Derfor skal enhver foranstaltning, der vil kunne udgøre statsstøtte til en lufthavn, anmeldes, således at det bl.a. kan undersøges, hvordan den vil påvirke konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne, og i givet fald om den er forenelig«.
(94)
Stretto lufthavn er beliggende i den sydlige ende af den italienske halvø og er en af tre lufthavne i regionen Calabrien. Trafikken i lufthavnen har ligget konstant på under en million passagerer (26). På tidspunktet for iværksættelsen af de omhandlede foranstaltninger tilhørte lufthavnen derfor kategori D, »små regionale lufthavne«, ifølge luftfartsretningslinjerne fra 2005. Dog fordobledes passagertrafikken i lufthavnen fra 2004 til 2012.
(95)
Markedet for forvaltning og drift af lufthavne, herunder små regionale lufthavne, er et liberaliseret marked, hvor en række private og offentlige erhvervsdrivende driver virksomhed i hele Unionen. Dette illustreres af det forhold, at Italien planlagde en delvis privatisering af Stretto lufthavn og til det formål i 2007 offentliggjorde et udbud, som var åbent for virksomheder fra enhver EU-medlemsstat (se betragtning (32)). Den offentlige støtte til et lufthavnsselskab kan derfor fordreje konkurrencen på markedet for drift og forvaltning af lufthavnsinfrastruktur. Desuden kan lufthavne konkurrere med hinanden om at tiltrække trafik, selv om de har forskellige oplande. I et vist omfang og for en del af passagererne kan forskellige destinationer være indbyrdes substituerbare. Offentlig støtte til lufthavne kan derfor fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen på lufttransportmarkedet i Unionen.
(96)
På det omhandlede tidspunkt havde Stretto lufthavn primært indenrigsruter og to internationale ruter, nemlig til Paris og Malta, og takket være den støtte, som lufthavnen modtog, kunne den forblive på markedet og udvide sin drift betragteligt. Kommissionen mener derfor, at de omhandlede foranstaltninger kan have fordrejet konkurrencen og påvirket samhandelen mellem medlemsstaterne.
7.1.4. Konklusion vedrørende forekomsten af statsstøtte
(97)
Kommissionen konkluderer, at kapitaltilførslerne til SO.G.A.S. fra selskabets offentlige aktionær til dækning af de tab, selskabet led i 2004, 2005 og 2006, udgør statsstøtte efter EUF-traktatens artikel 107, stk. 1.
7.2. Støttens lovlighed
(98)
De omhandlede foranstaltninger blev gennemført før den formelle godkendelse fra Kommissionen, hvorfor Italien ikke opfyldte standstill-forpligtelsen i henhold til EUF-traktatens artikel 108, stk. 3.
7.3. Støttens forenelighed
7.3.1. Forenelighed ifølge reglerne om tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse
(99)
SO.G.A.S. hævder, at støtten er forenelig med det indre marked ifølge EUF-traktatens artikel 106, stk. 2.
(100)
I artikel 106, stk. 2, bestemmes det, at »virksomheder, der har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse, eller som har karakter af fiskale monopoler, er underkastet traktaternes bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Udviklingen af samhandelen må ikke påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Unionens interesse.«
(101)
Denne artikel tillader en undtagelse fra forbuddet mod statsstøtte i artikel 107 i TEUF, i det omfang støtten er nødvendig og proportional med hensyn til at sikre udførelsen af tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse under acceptable økonomiske forhold. I henhold til artikel 106, stk. 3, skal Kommissionen påse, at bestemmelserne i denne artikel bringes i anvendelse, bl.a. ved at specificere, på hvilke betingelser kriterierne om nødvendighed og proportionalitet efter dens mening er opfyldt.
(102)
Før den 31. januar 2012 var Kommissionens politik for anvendelse af undtagelsen i artikel 106, stk. 2, i TEUF fastlagt i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (»rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2005«) (27) og i beslutning 2005/842/EF.
(103)
Den 31. januar 2012 trådte en ny pakke vedrørende tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse i kraft, og den indeholdt Den Europæiske Unions rammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste (2011) (»rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011«) (28) og Kommissionens afgørelse 2012/21/EU (29).
7.3.1.1. Forenelighed i henhold til beslutning 2005/842/EF
(104)
Foranstaltningerne blev truffet i juni 2004, juni 2005 og december 2007. Støttemodtageren hævder, at foranstaltningerne var fritaget for anmeldelseskravet i beslutning 2005/842/EF.
(105)
I beslutning 2005/842/EF erklærede Kommissionen, at statsstøtte i form af kompensation til virksomheder i forbindelse med tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse var forenelig, hvis den opfyldte de betingelser, der blev fastlagt i beslutningen. Navnlig var statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste til lufthavne ifølge beslutningen forenelig, hvis lufthavnen i) ikke havde over en million passagerer eller ii) havde en årsomsætning før skat på under 100 mio. EUR i de to regnskabsår forud for det regnskabsår, hvori den fik overdraget tjenesteydelsen af almindelig økonomisk interesse, hvis lufthavnen modtog en årlig kompensation for den pågældende tjenesteydelse på under 30 mio. EUR (30).
(106)
Beslutning 2005/842/EF fandt kun anvendelse på støtte i form af kompensation for offentlig tjeneste i forbindelse med ægte tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. For at være berettiget til undtagelsen skulle kompensationen for offentlig tjeneste for driften af en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse også opfylde betingelserne i beslutningens artikel 4, 5 og 6 (31).
(107)
Ifølge artikel 4 i beslutning 2005/842/EF krævedes det, at tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse skulle overdrages den pågældende virksomhed ved en eller flere officielle akter, hvori bl.a. fastlægges arten og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste, parametrene for beregning, kontrol og revision af kompensationen samt forholdsreglerne til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. I artikel 5 i beslutningen bestemtes det, at kompensationen ikke måtte overstige, hvad der var nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter samt en rimelig forrentning. Endelig krævedes det ifølge beslutningens artikel 6, at medlemsstaterne med jævne mellemrum kontrollerede, at virksomhederne ikke modtog kompensation, der oversteg det efter reglerne i artikel 5 fastlagte beløb.
(108)
Af de grunde, der er beskrevet i afsnit 7.1.2.1, finder Kommissionen, at hverken støttemodtageren eller de italienske myndigheder har påvist, at SO.G.A.S. havde fået overdraget klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste. De har heller ikke påvist, at de akter, hvorved tjenesteydelsen angiveligt blev overdraget, og som de baserede sig på, indeholdt parametre for beregning, kontrol eller revision af kompensationen eller forholdsregler til undgåelse af og for tilbagebetaling af overkompensation. Kravene i artikel 4, 5 og 6 i beslutning 2005/842/EF om indholdet af overdragelsesakterne er derfor ikke opfyldt.
(109)
Kommissionen mener derfor ikke, at dækningen af tabene hos lufthavnsselskabet i Stretto lufthavne var forenelig med det indre marked eller undtaget fra anmeldelsespligten ifølge beslutning 2005/842/EF.
(110)
I mangel af en klar definition af de forpligtelser til offentlig tjeneste, som blev pålagt SO.G.A.S., kan foranstaltningen ligeledes heller ikke anses for forenelig med det indre marked og undtaget fra kravet om forudgående anmeldelse på grundlag af artikel 10, litra b), i beslutning 2012/21/EU. Kommissionen har derfor overvejet, hvorvidt foranstaltningen kan anses for forenelig med det indre marked på grundlag af punkt 69 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011, hvorefter »Kommissionen anvender principperne i denne meddelelse, når den efter den 31. januar 2012 skal træffe afgørelse om uberettiget støtte, også selv om støtten blev bevilget før denne dato«.
7.3.1.2. Forenelighed i henhold til rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011
(111)
I punkt 16 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 fastlægges de krav, som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse skal opfylde for at blive anset for gyldigt overdraget. Ifølge punkt 16, litra a), skal en overdragelsesakt angive indholdet og varigheden af forpligtelserne til offentlig tjeneste. Af de samme grunde som allerede angivet i afsnit 7.1.2.1 kan de omhandlede støtteforanstaltninger således heller ikke anses for forenelige i henhold til rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011. Navnlig er den samlede forvaltning af lufthavnen ikke klart overdraget til støttemodtageren som en tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse. Kommissionen har ikke fået forelagt juridiske dokumenter, hvori man klart på forhånd definerer den tjenesteydelse af almindelig økonomisk interesse, som overdrages til støttemodtageren, eller støttemodtagerens ret til kompensation. Der er ikke forelagt Kommissionen dokumentation for, at punkt 17 og 18 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 er blevet opfyldt.
(112)
Kommissionen mener derfor ikke, at den omhandlede støtteforanstaltning kan erklæres for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 106, stk. 2, i TEUF.
(113)
For fuldstændighedens skyld påpeger Kommissionen, at kompensation for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse ydet til kriseramte virksomheder ifølge punkt 9 i rammebestemmelserne for tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse fra 2011 skal bedømmes i henhold til rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder (»rammebestemmelserne«).
(114)
I de tidligere faser af sagen hævdede Italien, at SO.G.A.S. var en kriseramt virksomhed i henhold til rammebestemmelserne. Men Italien fastholdt også, at de omhandlede foranstaltninger ikke indgik i en omstruktureringsplan, og at en sådan plan ikke fandtes. Kommissionen konkluderede derfor i sin indledningsafgørelse, at foranstaltningerne ikke kunne anses for forenelige i henhold til rammebestemmelserne.
(115)
I løbet af den formelle undersøgelsesprocedure hævdede Italien ikke længere, at lufthavnsselskabet var kriseramt på tidspunktet for vedtagelsen af støtteforanstaltningerne, og at støtten derfor kunne erklæres forenelig på grundlag af rammebestemmelserne.
(116)
Der er derfor ikke fremlagt nogen dokumentation, som kan sætte Kommissionen i stand til at vurdere foranstaltningers forenelighed på grundlag af rammebestemmelserne, hvorfor Kommissionen ikke kan erklære dem forenelige med det indre marked i henhold til rammebestemmelserne.
7.3.2. Forenelighed i henhold til de nye luftfartsretningslinjer
(117)
Den 31. marts 2014 vedtog Kommissionen en meddelelse om retningslinjer for statsstøtte til lufthavne og luftfartsselskaber (»de nye luftfartsretningslinjer«) (32). De nye luftfartsretningslinjer finder anvendelse på driftsstøtte til lufthavne ydet før den 31. marts 2014.
(118)
Driftsstøtte ydet før de nye luftfartsretningslinjers ikrafttræden kan erklæres forenelig i det fulde omfang af de udækkede driftsomkostninger, hvis følgende betingelser er opfyldt: -
-
Bidrag til et veldefineret mål af fælles interesse: Denne betingelse er bl.a. opfyldt, hvis støtten øger unionsborgernes mobilitet og forbindelserne til og fra regionerne eller fremmer regional udvikling (33).
-
Behov for statslig indgriben: Støtten bør kun ydes i de situationer, hvor denne støtte kan føre til en væsentlig forbedring, som markedet ikke selv kan levere (34).
-
Støttens virkning som incitament: Denne betingelse er opfyldt, hvis det er sandsynligt, at den økonomiske aktivitet i den pågældende lufthavn ville være væsentligt lavere uden driftsstøtten, idet der derved tages hensyn til eventuel ydelse af investeringsstøtte og trafikniveauet (35).
-
Støttebeløbets proportionalitet (begrænsning af støtten til det minimum, der er nødvendigt): For at være proportionel skal driftsstøtte til lufthavne være begrænset til det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet (36).
-
Undgåelse af uforholdsmæssigt negativ påvirkning af konkurrencen og samhandelen (37).
(119)
Ifølge de italienske myndigheder er regionen Calabrien i kritiske vanskeligheder forårsaget af, at den er yderligt beliggende og har en underudviklet fragtmobilitet, som primært skyldes manglen på tilstrækkelig infrastruktur. Italien har anført, at de omhandlede foranstaltninger er led i et større projekt til styrkelse af transportnettet i Calabrien. Foranstaltningerne ville sætte SO.G.A.S. i stand til at forbedre lufthavnens infrastruktur og tjenester i lyset af den nye regionale strategi, som er rettet mod at forbedre transportnettet og garantere en bedre adgang til regionen.
(120)
Kommissionen mener derfor, at den driftsstøtte, der blev ydet til SO.G.A.S., har bidraget til opfyldelsen af en målsætning af fælles interesse ved at forbedre adgang, forbindelser og regional udvikling gennem udvikling af en sikker og pålideligt lufttransportinfrastruktur.
(121)
Ifølge de nye luftfartsretningslinjer kan små lufthavne have vanskeligt ved at sikre finansieringen af deres drift uden offentlige støtte. Ifølge punkt 118 i de nye luftfartsretningslinjer er lufthavne med en årlig passagertrafik på under 700 000 passagerer måske ikke i stand til at dække deres driftsomkostninger i væsentligt omfang. Trafikken i Stretto lufthavn har ligget konstant på under 700 000 passagerer. Kommissionen mener derfor, at støtten var nødvendig, idet den sikrede en forbedring af regionen Calabriens forbindelser, som markedet ikke ville have kunnet sikre selv.
(122)
Uden støtten ville støttemodtagerens aktivitet være blevet reduceret betydeligt, om ikke helt indstillet. Samtidig oversteg støtten ikke det nødvendige beløb til dækning af driftstabene, hvorfor det heller ikke oversteg det minimum, der er nødvendigt for at frembringe den støttemodtagende aktivitet.
(123)
Der er ikke andre lufthavne i samme opland (38). Som vist ovenfor ligger den nærmeste lufthavn over 130 km væk. Desuden har Italien bekræftet, at lufthavnens infrastruktur er gjort tilgængelig for alle luftfartsselskaber på ikkediskriminerende vilkår. Det fremgår heller ikke af den information, som Kommissionen har til sin rådighed, eller af de bemærkninger, som de interesserede parters fremsatte i løbet af undersøgelsesproceduren, at der har været udøvet forskelsbehandling i adgangen til infrastrukturen.
(124)
Kommissionen konkluderer, at betingelserne for forenelighed ifølge de nye luftfartsretningslinjer er opfyldt.
7.3.3. Konklusion om støttens forenelighed
(125)
Kommissionen konkluderer, at den anmeldte støtteforanstaltning er forenelig med det indre marked i henhold til EUF-traktatens artikel 107, stk. 3, litra c).
(126)
Denne konklusion drages i henhold til statsstøttereglerne og udelukker derfor ikke anvendelsen af andre bestemmelser i EU-retten såsom EU's miljølovgivning.
8. KONKLUSION
(127)
Kommissionen finder, at Italien ulovligt har gennemført den omhandlede støtte i strid med EUF-traktatens artikel 108, stk. 3. I lyset af ovenstående vurdering har Kommissionen imidlertid besluttet ikke at gøre indsigelse mod støtten på grundlag af, at den er forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF og de nye luftfartsretningslinjer -
VEDTAGET DENNE AFGØRELSE:
Artikel 1
Den statsstøtte, som Italien ydede til Stretto airport management company SO.G.A.S. SpA på 6 392 847 EUR, er forenelig med det indre marked efter artikel 107, stk. 3, litra c), i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
Artikel 2
Denne afgørelse er rettet til Republikken Italien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. juni 2014.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 11. Juni 2014
über eine staatliche Beihilfe SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 und NN 32/10) Italiens für die Stretto Airport Management Company (SO.G.A.S.)
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 3571)
(Nur der italienische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/944/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV), insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2 Unterabsatz 1,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Äußerung nach den vorgenannten Bestimmungen (1) und unter Berücksichtigung ihrer Stellungnahmen,
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Am 27. Oktober 2008 unterrichtete Italien die Kommission über die Absicht der Region Kalabrien, eine Beihilfe in Form von Kapitalzuführungen zu gewähren, um die Betriebsverluste von SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (im Folgenden „SO.G.A.S.“ oder der „Begünstigte“) abzudecken. Bei SO.G.A.S. handelt es sich um die Verwaltungsgesellschaft des Stretto- bzw. Strait-Flughafens, des Flughafens von Reggio Calabria.
(2)
Im Laufe der vorläufigen Prüfung wurden der Kommission andere Maßnahmen zugunsten desselben Begünstigten bekannt, die eine unzulässige staatliche Beihilfe zu sein schienen. Folglich bezog die Kommission diese Maßnahmen in ihre Prüfung ein.
(3)
Da der Kommission Informationen vorlagen, aus denen hervorging, dass die staatliche Unterstützung bereits gewährt worden war, bevor die Kommission sie auf ihre Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt hatte prüfen können, registrierte die Kommission die Sache als nicht angemeldete Beihilfe unter der Nummer NN 32/10.
(4)
Am 27. November 2008, 23. Februar 2009 und 19. Mai 2009 erbat die Kommission zusätzliche Informationen zur angemeldeten Maßnahme. Italien antwortete am 14. Januar, 26. März und 9. Oktober 2009.
(5)
Mit Schreiben vom 20. Juli 2010 unterrichtete die Kommission Italien über die Einleitung des förmlichen Prüfverfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV in Bezug auf die Beihilfe für SO.G.A.S. (im Folgenden der „Einleitungsbeschluss“).
(6)
Der Beschluss der Kommission zur Einleitung der Prüfung wurde im Amtsblatt der Europäischen Union (2) veröffentlicht. Die Kommission forderte die Beteiligten dort zur Stellungnahme auf.
(7)
Der Begünstigte übermittelte mit Schreiben vom 19. November 2010 seine Anmerkungen zum Einleitungsbeschluss. Am 20. Dezember 2010 übermittelte die Kommission Italien die Anmerkungen des Begünstigten und bat um Stellungnahme. Am 8. März 2011 übermittelte die Kommission ein Erinnerungsschreiben. Die Stellungnahme Italiens ging am 29. April 2011 ein. Der Kommission gingen keine weiteren Kommentare seitens der Beteiligten zu.
(8)
Italien übermittelte seine Stellungnahmen zum Eröffnungsbeschluss mit den Schreiben vom 23. September und 15. Dezember 2010.
(9)
Mit Schreiben vom 30. März 2012 erbat die Kommission weitere Informationen zu den Maßnahmen, die Gegenstand des Prüfverfahrens waren. Italien übermittelte die erbetenen Informationen mit Schreiben vom 30. April 2012.
2. DETAILLIERTE BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN
2.1. Der Begünstigte
(10)
Begünstigte der Maßnahmen ist die Verwaltungsgesellschaft des Flughafens von Reggio Calabria, SO.G.A.S.
(11)
Bei SO.G.A.S. handelt es sich um eine Gesellschaft mit beschränkter Haftung, die 1981 nach italienischem Recht gegründet wurde und sich zu 100 % im Besitz der öffentlichen Hand befindet.
(12)
Die Zahl der Flughafenpassagiere stieg von 272 859 Passagieren im Jahr 2004 auf 571 694 Passagiere im Jahr 2012 (3).
2.2. Die in Rede stehenden Maßnahmen
(13)
Bei der von Italien angemeldeten Maßnahme handelt es sich um eine Kapitalzuführung der Region Kalabrien in Höhe von 1 824 964 EUR zur Abdeckung der SO.G.A.S.-Verluste in den Jahren 2004 und 2005.
(14)
Im Juni 2005 und Juni 2006 beschlossen die öffentlichen Anteilseigner von SO.G.A.S., die von diesem Unternehmen in den beiden Vorjahren erlittenen Verluste (1 392 900 EUR im Jahr 2004 und 2 257 028 EUR im Jahr 2005) mittels anteiliger Kapitalzuführungen abzudecken. Zu dem Zeitpunkt besaß die Region Kalabrien 50 % der Unternehmensanteile. Der Rest war in Händen der Gemeinde von Reggio Calabria, der Provinz Reggio Calabria, der Provinz Messina, der Gemeinde von Messina, der Handelskammer von Reggio Calabria und der Handelskammer von Messina.
(15)
Nach den der Kommission zum Zeitpunkt des Einleitungsbeschlusses vorliegenden Informationen wurden anteilige Kapitalzuführungen bereits von der Provinz Reggio Calabria, der Gemeinde Messina, der Gemeinde von Reggio Calabria und der Handelskammer von Messina vorgenommen.
(16)
2006 machte SO.G.A.S. weitere Verluste in Höhe von 6 018 982 EUR. Im Dezember 2007 beschlossen die Anteilseigner von SO.G.A.S., die Rücklagen des Unternehmens in Eigenkapital umzuwandeln und anschließend das Eigenkapital zu verringern, um die verbliebenen Verluste zu decken. Dadurch wäre die Eigenkapitaldecke jedoch unter das nach italienischem Recht für Flughafenverwaltungsgesellschaften geforderte Mindestniveau gefallen. Um das Eigenkapital wieder den rechtlichen Anforderungen anzupassen, einigten sich die Anteilseigner von SO.G.A.S. auf eine Kapitalerhöhung um 2 742 919 EUR. Die Kapitalerhöhung erfolgte mittels einer Umwandlung von zuvor von einigen Anteilseignern gezeichneten Schuldverschreibungen in Höhe von 2 274 919 EUR. Die Region Kalabrien zählte nicht zu den Anteilseignern, die Wandelschuldverschreibungen hielten, ihr Eigenkapitalanteil ging von 50 % auf 6,74 % zurück.
2.3. Bewilligungsbehörde
(17)
Die in Rede stehenden Maßnahmen wurden von der Region Kalabrien bewilligt.
(18)
Wie oben erläutert, wurden öffentliche Mittel für SO.G.A.S. auch von der Provinz Reggio Calabria, der Gemeinde Reggio Calabria, der Provinz Messina, der Gemeinde Messina, der Handelskammer von Reggio Calabria und der Handelskammer von Messina in Form von anteiligen Kapitalzuführungen zur Abdeckung der 2004, 2005 und 2006 erlittenen Verluste bereitgestellt. Zudem sollte das Eigenkapital somit wieder den rechtlichen Anforderungen genügen.
2.4. Mittelausstattung
(19)
Italien meldete die Kapitalzuführungen in Höhe von 1 824 964 EUR an, was dem Anteil der Region Kalabrien an SO.G.A.S. entspricht, der im Juni 2005 und im Juni 2006 genehmigt wurde. Wie oben erläutert deckten auch die anderen öffentlichen Anteilseigner Verluste in Höhe von 1 824 964 EUR ab. Eine weitere Kapitalzuführung in Höhe von 2 742 919 EUR erfolgte im Dezember 2007.
(20)
Die Gesamtmittelausstattung der unter die Würdigung fallenden Maßnahmen beläuft sich folglich auf 6 392 847 EUR.
2.5. Nationale Rechtsmittelverfahren
(21)
Die Region Kalabrien beschloss, die von den Anteilseignern im Juni 2005 und Juni 2006 beschlossenen Kapitalzuführungen nicht umzusetzen, bis dass ein positiver Beschluss der Kommission vorlag. SO.G.A.S. reichte eine Klage gegen die Region bei dem Gericht (Tribunale) von Reggio Calabria ein. Das Gericht entschied zugunsten von SO.G.A.S.; der Einspruch der Region wurde im Mai 2009 abgewiesen.
(22)
Auch wenn das Gericht die Zuständigkeit der Kommission anerkannte, darüber zu befinden. ob eine staatliche Beihilfemaßnahme mit dem Binnenmarkt vereinbar ist, vertrat es doch auch die Auffassung, dass nationale Gerichte befugt seien, zu entscheiden, ob eine Maßnahme eine staatliche Beihilfe darstellt. Dem Urteil des Gerichts zufolge handelte es sich bei der öffentlichen Finanzierung in diesem Fall nicht um eine staatliche Beihilfe, da sie den Wettbewerb nicht verfälschte und auch den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigte. Außerdem war dem Gericht zufolge der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfüllt, da zum Zeitpunkt der Beihilfegewährung - unabhängig von den Verlusten in den Jahren 2004 und 2005 - langfristig gute Rentabilitätsaussichten bestanden.
(23)
Die Region focht das Gerichtsurteil mit der Begründung an, dass die Maßnahme eine Beihilfe enthalte und folglich bis zur Verabschiedung des Genehmigungsbeschlusses durch die Kommission nicht durchgeführt werden sollte. Im Dezember 2009 unterrichtete Italien die Kommission darüber, dass dieses Rechtsmittel abgelehnt worden sei und keine weiteren Verfahrensschritte in die Wege geleitet werden könnten, um die Gewährung öffentlicher Mittel an SO.G.A.S. zu verhindern.
3. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DES FÖRMLICHEN PRÜFVERFAHRENS
(24)
Die Kommission vertrat im Einleitungsbeschluss die vorläufige Auffassung, dass die anteiligen Kapitalzuführungen der Region und von anderen öffentlichen Anteilseignern zur Deckung der Verluste in den Jahren 2004 und 2005 sowie die von den SO.G.A.S.-Anteilseignern im Dezember 2007 beschlossene Kapitalzuführungen aus folgenden Gründen eine staatliche Beihilfe darstellen:
a)
Sie bestanden in einem Mitteltransfer an SO.G.A.S., an dem zahlreiche regionale und lokale Behörden beteiligt waren, und zwar die Region Kalabrien, die Provinz Reggio Calabria, die Gemeinde Messina und die Gemeinde Reggio Calabria bzw. nach öffentlichem Recht gegründete lokale autonome Stellen wie die Handelskammer von Reggio Calabria und die Handelskammer von Messina. Folglich umfassten sie staatliche Mittel und waren dem Staat zuzurechnen.
b)
Sie genügten dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht und verschafften SO.G.A.S. somit einen selektiven Vorteil.
c)
Sie waren geeignet, den Wettbewerb zu verfälschen und den Handel zwischen Mitgliedstaaten zu beeinträchtigen.
(25)
Die Kommission vertrat die vorläufige Auffassung, dass die angefochtenen Maßnahmen nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar seien. Erstens hatte Italien ausdrücklich erklärt, SO.G.A.S. erbringe keine Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI). Zweitens hatten die italienischen Behörden bestätigt, dass sich die Maßnahmen nicht auf spezifische Flughafeninvestitionen bezogen. Die Kommission kam daraufhin zu dem vorläufigen Schluss, dass die Vereinbarkeit der Maßnahmen nicht nach den Kriterien der Gemeinschaftlichen Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen und die Gewährung staatlicher Anlaufbeihilfen für Luftfahrtunternehmen auf Regionalflughäfen (im Folgenden „Gemeinschaftliche Leitlinien für die Finanzierung von Flughäfen (2005)“ (4) gewürdigt werden könne. In Abweichung des Vorbringens Italiens, dass es sich bei SO.G.A.S. um ein Unternehmen in Schwierigkeiten im Sinne der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten (im Folgenden „Rettungs- und Umstrukturierungsleitlinien“) (5) handele, wurde gleichzeitig angegeben, dass die Maßnahmen nicht Bestandteil eines Umstrukturierungsplans waren und ein solcher Plan nicht existiere. Die Kommission gelangte letztendlich zu der Auffassung, dass die Maßnahmen mit den Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (im Folgenden „Regionalbeihilfeleitlinien“) (6) nicht vereinbar waren, die den Rahmen für die Würdigung der gewährten Beihilfe auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstaben a und c AEUV bilden.
(26)
Was die Rechtsmittel vor italienischen Gerichten betreffend die Weigerung der Region angeht, bis zur Genehmigung durch die Kommission nach den Vorschriften über staatliche Beihilfen ihren anteilsmäßigen Beitrag nicht zu zahlen, vertrat die Kommission die Auffassung, dass angesichts des Vorrangs des EU-Rechts vor dem nationalen Recht und solange Italien die Anmeldung nicht offiziell zurückgezogen habe, für Italien das Durchführungsverbot nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV gelte. Nach Auffassung der Kommission hätte angesichts des Vorrangs des Durchführungsverbots nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV die Haltung der nationalen Gerichte nicht berücksichtigt werden dürfen, und die italienischen Behörden hätten die angemeldete Maßnahme nicht durchführen dürfen, solange das Beihilfeverfahren noch nicht abgeschlossen war.
4. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(27)
Der einzige Beteiligte, der der Kommission eine Stellungnahme übermittelte, war der Begünstigte, SO.G.A.S., der die von den italienischen Behörden während des förmlichen Prüfverfahrens übermittelten Argumente unterstützte und ergänzte.
4.1. Vorliegen einer Beihilfe
(28)
SO.G.A.S. machte geltend, dass die in Rede stehenden Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellten, da die Kriterien des Artikels 107 Absatz 1 AEUV nicht alle erfüllt waren. Spezifischer noch galt nach Ansicht von SO.G.A.S., dass die Maßnahmen i) den Handel zwischen Mitgliedstaaten nicht beeinträchtigen bzw. ii) SO.G.A.S. keinen selektiven Vorteil verschafften und iii) den Wettbewerb nicht verfälschten oder zu verfälschen drohten.
(29)
SO.G.A.S. argumentierte dahingehend, dass die angefochtenen Maßnahmen unter normalen Marktbedingungen gewährt wurden und somit den Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfüllten. Sie genügten Artikel 2446 und 2447 des italienischen Zivilgesetzbuches (Codice Civile), denen zufolge die Anteilseigner einer Gesellschaft mit beschränkter Haftung, die über ein Drittel ihres Eigenkapitals verloren hat, die Verluste auffangen müssen, um eine Liquidation des Unternehmens abzuwenden. Die Nichtabdeckung der Verluste der Flughafenverwaltungsgesellschaft SO.G.A.S., durch die Anteilseigner hätte die Aufkündigung (im Sinne von Artikel 13 der Ministerialverordnung (DM) Nr. 521 vom 12. November 1997) der Teilverwaltung des Flughafens Stretto bedeutet, mit der SO.G.A.S. nach Artikel 17 des Gesetzesdekrets Nr. 67 von 1997 betraut worden war, und es unmöglich gemacht, die volle Konzession der Flughafenverwaltung zu erhalten, die beim Verkehrsministerium beantragt worden war. Folglich konnte davon ausgegangen werden, dass ein privater Kapitalgeber bei gleichem Szenario ebenso gehandelt hätte, um den Wert seiner Beteiligung zu erhöhen.
(30)
Der Begünstigte verwies darauf, dass das Gericht (Tribunale) von Reggio Calabria im Juni 2008 ein unabhängiges Gutachten in Auftrag gegeben habe, dem zufolge der Unternehmenswert zwischen 12 und 17 Mio. EUR liegen dürfte.
(31)
Um die Rentabilitätsaussichten des Unternehmens zu belegen, übermittelte der Begünstigte der Kommission einen für SO.G.A.S. im Oktober 2008 von einem externen Berater erstellten Geschäftsplan, in dem für 2013 eine Wiederherstellung der Rentabilität prognostiziert wurde.
(32)
Im Juli 2007 wurde eine Ausschreibung für eine Teilprivatisierung von SO.G.A.S. veröffentlicht. Ein italienisch-argentinisches Konsortium (associazione temporanea di imprese - ATI) machte ein Angebot für den Erwerb von 35 % des Eigenkapitals von SO.G.A.S.. Dieses Angebot wurde von den SO.G.A.S.-Anteilseignern als wirtschaftlich ungünstig angesehen. Im März 2010 wurde eine neue Ausschreibung für 35 % der SO.G.A.S.-Anteile veröffentlicht. SO.G.A.S zufolge zeigten die beiden auf die Ausschreibung eingegangenen Interessenbekundungen zusammen mit dem ursprünglichen Angebot des Konsortiums, dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfüllt war.
(33)
SO.G.A.S. machte ferner geltend, dass die Kommission eine falsche Schlussfolgerung zöge, wenn sie davon ausginge, dass die Passagiere, die den Flughafen Stretto nutzten, je nach Wohnort auch die Flughäfen von Catania, Lamezia Terme oder Crotone nutzen könnten, und dass die strittigen Maßnahmen folglich den Wettbewerb zwischen Flughafenverwaltungsgesellschaften verfälschen könnten.
(34)
Zum einen seien der Flughafen Stretto und die Flughäfen von Catania, Lamezia Terme und Crotone regionale Flughäfen für Punkt-zu-Punkt-Flüge, deren Einzugsgebiete sich nicht überschnitten. Auch stünde der Flughafen Stretto mit keinem anderen Flughafen in Italien oder der Union im Wettbewerb. Die besonderen geografischen und infrastrukturbedingten Merkmale von Kalabrien schlössen jegliche potenzielle Überschneidung zwischen den Einzugsgebieten des Flughafens Stretto und denen der benachbarten italienischen Flughäfen aus. Der Flughafen von Lamezia Terme sei mehr als 130 km entfernt, d. h. rund eine Autostunde von Stretto. Auch gebe es keine direkte Verbindung zwischen den Flughäfen von Stretto und Crotone, der mehr als drei Autostunden entfernt sei. Der Flughafen von Catania sei in einer anderen geografischen Region gelegen und mehr als 130 km entfernt, d. h. zwischen 1 Stunde und 30 bzw. 40 Minutenmit dem Auto.
(35)
SO.G.A.S. übermittelte eine Tabelle mit einem Korrelationsindex des Passagieraufkommens am Flughafen Stretto und den Flughäfen von Lamezia Terme, Crotone und Catania. Aus der Tabelle geht hervor, dass die Passagiere des Flughafens Stretto eine neue Komponente im regionalen Luftverkehr darstellten. Eine Schließung des Flughafens hätte folglich den Verlust eines Teils der Nachfrage nach Luftverkehrsdiensten anstelle einer Umverteilung auf andere Flughäfen zur Folge. SO.G.A.S. übermittelte ferner eine Tabelle, aus der hervorgeht, dass die in Rede stehenden Maßnahmen tatsächlich eine neue Nachfrage nach Luftverkehrsdiensten in der Region geschaffen hatte, die sowohl für die Fluggesellschaften positiv sei, die an der Aufnahme neuer Strecken zwischen Stretto und anderen inländischen sowie anderen Flughäfen in der EU interessiert waren, als auch für andere Flughäfen, die ebenfalls eine erhöhte Nachfrage verzeichneten.
(36)
SO.G.A.S. lehnte die vorläufige Feststellung der Kommission ab, dass die Maßnahmen den Wettbewerb zwischen den Luftfahrtunternehmen verfälschen könnten. Kein Luftfahrtunternehmen habe öffentliche Mittel in Form niedrigerer Landegebühren oder sonstiger Vergünstigungen erhalten. Landgebühren und sonstige Flughafenbetriebsbedingungen würden von der zuständigen Behörde festgelegt, und die Flughafenverwaltungsgesellschaft habe diesbezüglich keinerlei Ermessensbefugnis. Schließlich machte SO.G.A.S. geltend, dass der Flughafen Stretto vor allem von Alitalia angeflogen werde (sechs von acht täglichen Flügen). Auch gebe es keine Hinweise darauf, dass Charter- oder Billigfluglinien an neuen Strecken ab Stretto interessiert wären.
(37)
SO.G.A.S. kam zu dem Schluss, dass die Kommission bei der Bewertung der Auswirkungen der Maßnahme auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten mehr den spezifischen Umständen hätte Rechnung tragen und zu der Feststellung gelangen müssen, dass die Maßnahmen keine staatlichen Beihilfen darstellten.
4.2. Vereinbarkeit der Beihilfe
(38)
Zur Frage, ob die Maßnahmen als mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar anzusehen seien, machte SO.G.A.S. geltend, dass die gewürdigte staatliche Finanzierung darauf abzielte, die Kontinuität des Flughafenbetreibers und die Entwicklung bestimmter wirtschaftlicher Tätigkeiten gewährleisten sollte. Dieses Ziel wurde durch die Tatsache gerechtfertigt, dass kleine Flughäfen in der Regel nicht genügend Einnahme erwirtschafteten, um die Kosten decken zu können, die für die Gewährleistung der Anforderungen an Sicherheit und Gefahrenabwehr anfallen. Darüber hinaus wäre der Flughafen Stretto in Anbetracht der Merkmale der Flughafeninfrastruktur und der sich daraus ergebenden Beschränkungen seitens der nationalen Zivilluftfahrtbehörde ENAC (7) kaum in der Lage, Charter- und Billigfluglinien zu bedienen.
(39)
Nach den ENAC-Kriterien wurde der Flughafen Stretto als ein Niveau II-Flughafen eingestuft. Diese Einstufung gründete eher auf die Dimensionen der Infrastruktur als auf das Passagieraufkommen. Entsprechend müssen Flughäfen mit einem niedrigen Passagieraufkommen dieselben Kosten für die Gewährleistung der Sicherheitsstandards wie Flughäfen mit einem Passagieraufkommen von über 1 Mio. Passagieren tragen.
(40)
Ohne die in Rede stehenden staatlichen Mittel hätte der Flughafen geschlossen werden müssen, was sich wiederum negativ auf die Mobilität der Gebietsansässigen in der Region ausgewirkt hätte. Dadurch wäre den Anteilseignern auch jegliche Rendite auf ihre Anlagen entgangen.
(41)
Schließlich und hilfsweise führte SO.G.A.S. aus, dass die Entscheidung 2005/842/EG der Kommission (8) über die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse im vorliegenden Fall anwendbar gewesen und die Maßnahmen auf dieser Grundlage in jeder Hinsicht mit dem Binnenmarkt vereinbar und von der Anmeldeflicht ausgenommen seien.
(42)
SO.G.A.S. machte geltend, dass in Anbetracht der Tatsache, dass das Passagieraufkommen im Referenzzeitraum 1 Mio. Passagiere nicht überstieg, die Verwaltung des Flughafens nach Artikel 2 Absatz 1 Buchstabe d der Entscheidung 2005/842/EG als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (DAWI) anzusehen sei. SO.G.A.S. verwies darauf, dass nach dem Gesetzesdekret Nr. 250 vom 25. Juli 1997 lokale Behörden nur Beteiligungen an Unternehmen halten können, die eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erbringen. SO.G.A.S. stand stets im Eigentum lokaler Behörden in Kalabrien und Messina, was beweise, dass die Flughafenverwaltung als eine DAWI einzustufen sei. Um nachzuweisen, dass es sich bei der Flughafenverwaltung tatsächlich um eine DAWI handelt, übermittelte SO.G.A.S. Beschlüsse der Gemeinde Reggio Calabria vom 27. Juli und 19. Juni 2010, in denen auf die Bedeutung der Flughafendienstleistungen auf regionaler Ebene verwiesen wurde.
(43)
Die Ausgleichszahlung für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen beschränkte sich auf die Verluste, die die Flughafenverwaltungsgesellschaft bei der Erbringung der DAWI erlitten hatte. Folglich war den Grundsätzen der Erforderlichkeit und der Angemessenheit nach Artikel 5 Absatz 1 der Entscheidung 2005/842/EG Genüge getan worden. In Ermangelung eines einschlägigen Aktes zur tatsächlichen Betrauung der Flughafenverwaltungsgesellschaft mit der DAWI, schlug SO.G.A.S. die Abfassung einer Vereinbarung vor, mit der jeglicher Zweifel ausgeräumt werden sollte, dass die vier Altmark (9)-Kriterien im Falle des Flughafens Stretto auch tatsächlich erfüllt waren.
5. STELLUNGNAHME ITALIENS
(44)
Im Einleitungsbeschluss stellte die Kommission fest, dass Italien bestätigt habe, SO.G.A.S. nicht förmlich mit der Erbringung einer DAWI betraut zu haben, so dass die Vereinbarkeit der in Rede stehenden Maßnahmen nicht nach den DAWI-Regeln gewürdigt werden konnte
5.1. Frage, ob die Tätigkeiten des Flughafens eine DAWI darstellen
(45)
Im Laufe des Prüfverfahrens machte Italien geltend, dass die in Rede stehenden Maßnahmen eine Ausgleichszahlung für die Erbringung von DAWI durch SO.G.A.S. darstellten. Angesichts fehlender Beweise des Gegenteils machte Italien geltend, dass eine Ex-post-Würdigung darauf schließen lasse, dass im Falle von SO.G.A.S. die EU-Anforderungen für DAWI erfüllt seien.
(46)
Nach Auffassung Italiens verlieh die von der Kommission eingeschlagene Richtung den formalen Kriterien unverhältnismäßig mehr Gewicht als den inhaltlichen Anforderungen an DAWI. Zur Unterstützung dieser Behauptung übermittelte Italien eine oberflächliche Bewertung der vier Altmark-Kriterien. Italien zufolge wurde SO.G.A.S. in der Tat mit der Erbringung einer öffentlichen Dienstleistung betraut. Dieser Auftrag wurde direkt und indirekt durch mehrere Verwaltungsakte der örtlichen Behörden untermauert. Italien übermittelte das Protokoll einer Sitzung des Gemeindesvorstands von Reggio Calabria vom 17. Oktober 2007, auf der dieses Organ beschloss, die Verluste der Flughafenverwaltungsgesellschaft zu subventionieren, sowie die Sitzungsprotokolle desselben Organs vom 16. Juni und 31. Dezember 2009, aus denen angeblich hervorging, dass es sich bei den Tätigkeiten des Flughafens um DAWI handelte. Im Sitzungsprotokoll vom 17. Oktober 2007 heißt es: „Die Region Kalabrien vertrat den Standpunkt, dass bestimmte Tätigkeiten des Flughafens Reggio Calabria für die Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse erforderlich seien und habe SO.G.A.S. einer Reihe gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen auferlegt, um zu gewährleisten, dass dem öffentlichen Interesse angemessen Rechnung getragen wurde. In solchen Fällen könne die Flughafenverwaltungsgesellschaft von den Behörden im Hinblick auf die zusätzlichen Kosten subventioniert werden, die sich aus der Erfüllung derartiger Verpflichtungen ergeben; diese seien dergestalt, dass nicht ausgeschlossen werden könne, dass die Gesamtverwaltung des Flughafens als eine Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse angesehen werden könnte.“
(47)
Ferner war die Region Kalabrien Unterzeichnerin eines Protokolls für die Entwicklung der Flughäfen von Lamezia Terme, Crotone und Reggio Calabria, was deutlich machte, dass Flughafendienstleistungen öffentliche Dienstleistungen waren, die für die wirtschaftliche und soziale Entwicklung der Region von ausschlaggebender Bedeutung waren und folglich aus EU-, nationalen oder regionalen Mitteln finanziert werden konnten.
(48)
Italien betonte zudem, dass die Flughafenverwaltungsgesellschaft die Anteilseigner am 28. Dezember 2008 gebeten hatte, die speziell aufgrund ihrer gemeinwirtschaftlichen Verpflichtung entstandenen Verluste zu decken, und argumentierte, dass kein privater Betreiber die Flughafenverwaltung zu rein kommerziellen Bedingungen erbringen könne. Das erste Altmark-Kriterium sei somit erfüllt.
(49)
Die Parameter, auf deren Grundlage die Ausgleichszahlung berechnet wurde, könnten leicht aus der SO.G.A.S-Bilanz abgeleitet werden, die eine transparente Aufstellung der Betriebsaufwendungen enthalte. Die staatliche Finanzierung beschränke sich auf den Verlustbetrag, ohne dass dem Begünstigten eine zusätzliche Marge eingeräumt wurde.
(50)
Zum dritten Altmark-Kriterium führte Italien aus, dass im Falle öffentlicher Dienstleistungen die Maßnahmen eines öffentlichen Anteilseigners nicht mit denen eines privaten Investors verglichen werden könnten. Die Verwaltung einer öffentlichen Einrichtung könne mit Zielen des öffentlichen Interesses gerechtfertigt werden, die die Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers ausschließe. In diesem Fall handelten die öffentlichen Anteilseigner nicht aus kommerziellen Überlegungen und könnten folglich nicht mit einem marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgeber verglichen werden. Italien kam zu dem Schluss, dass das dritte Altmark-Kriterium, das anscheinend die Anwendung des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers erfordert, in dem in Rede stehenden Fall nicht relevant sei.
(51)
Da die Tätigkeiten von SO.G.A.S. Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse seien, könnten die Kapitalzuführungen als Ausgleichszahlungen für die Erbringung derartiger Dienstleistungen auf der Grundlage einer Ex-post-Würdigung angesehen werden und stellten folglich keine staatliche Beihilfe dar.
5.2. Die Vereinbarkeit der Beihilfe
(52)
Sollten die Maßnahmen als staatliche Beihilfe angesehen werden, wären sie nach Auffassung Italiens auf jeden Fall mit Artikel 2 Absatz 1 der Entscheidung 2005/842/EG vereinbar.
5.3. Keine Wettbewerbsverfälschung
(53)
Italien verwies auf Randnummer 39 der Luftverkehrsleitlinien von 2005, in denen es heißt: „Zahlungen für kleine Regionalflughäfen (Kategorie D) dürften den Wettbewerb kaum beeinflussen oder den Handel in einem dem Gemeinschaftsinteresse zuwiderlaufenden Ausmaß beeinträchtigen“.
(54)
Italien macht geltend, dass die Tätigkeiten des Flughafens nicht rentabel seien. Dies wurde durch die Tatsache belegt, dass trotz breiter Ankündigung der ursprünglich geplanten Teilprivatisierung des Unternehmens das Verfahren letztendlich nicht erfolgreich gewesen sei. Da sich potenzielle Investoren zur Deckung der in den kommenden Jahren erwarteten Verluste, die in dem in der Ausschreibung enthaltenen Geschäftsplan ausgewiesen waren, verpflichten müssten, und das einzige Angebot nicht als das wirtschaftlich günstigste angesehen wurde, liege es auf der Hand, dass die Tätigkeit an sich defizitär sei. Dass überdies Bieter nicht bereit seien, potenzielle künftige Verluste in unbegrenzter Höhe zu decken, sondern lediglich eine zuvor festgelegte Höhe akzeptieren würden, zeige, dass es keinen attraktiven Markt für Anleger gebe. Folglich würden die Maßnahmen auch keine Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten haben
6. ITALIENS BEMERKUNGEN ZU DEN STELLUNGNAHMEN DER BETEILIGTEN
(55)
Mit Schreiben vom 27. April 2012 übermittelte Italien der Kommission im Namen der Region Kalabrien Bemerkungen zu den SO.G.A.S.-Stellungnahmen.
(56)
Italien unterstützte die Argumente von SO.G.A.S., einschließlich der Behauptung des Unternehmens, dass die in Rede stehenden Maßnahmen an eine DAWI geknüpft seien, was nach Auffassung Italiens bedeutete, dass sie nicht als staatliche Beihilfe anzusehen seien.
(57)
Auch brachte Italien vor, dass die Maßnahmen den Wettbewerb nicht verfälschten oder den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigten.
7. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG DER MASSNAHME
7.1. Vorliegen einer Beihilfe
(58)
Artikel 107 Absatz 1 AEUV zufolge sind „staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
(59)
Die Kriterien des Artikels 107 Absatz 1 AEUV müssen alle erfüllt sein: Bei den in Rede stehenden Maßnahmen handelt es sich nur dann um staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV, wenn sämtliche zuvor genannten Kriterien erfüllt sind. Folglich muss die finanzielle Unterstützung
a)
von staatlicher Seite oder aus staatlichen Mitteln gewährt sein,
b)
bestimmte Unternehmen oder bestimmte Produktionszweige begünstigen,
c)
den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und
d)
den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
(60)
In seinem Urteil in der Sache Flughafen Leipzig-Halle (10) stellte das Gericht fest, dass der Bau und der Betrieb eines Zivilflughafens wirtschaftliche Tätigkeiten seien. Die einzige Ausnahme gilt für bestimmte Tätigkeiten, die in der Regel in die Ausübung öffentlicher Befugnisse fallen und folglich nicht als wirtschaftliche Tätigkeiten angesehen werden können. Die staatliche Finanzierung derartiger Tätigkeiten fällt nicht in den Anwendungsbereich der Vorschriften für staatliche Beihilfen. SO.G.A.S. ist folglich zweifelsohne ein Unternehmen im Sinne der staatlichen Beihilfevorschriften, da es den Flughafen Stretto betreibt und gegen Vergütung für auf dem Flughafen tätige Wirtschaftsteilnehmer (insbesondere Luftfahrtunternehmen) Flughafendienste erbringt.
7.1.1. Staatliche Mittel
(61)
Der Begriff der „staatlichen Beihilfe“ gilt für jeden mittelbar oder unmittelbar gewährten Vorteil, der aus öffentlichen Mitteln finanziert und vom Staat selbst oder einem Vermittler gewährt wurde, der aufgrund der ihm vom Staat übertragenen Befugnisse handelt. Folglich gilt er für alle Vorteile, die von regionalen und lokalen Einrichtungen der Mitgliedstaaten unabhängig von ihrem Status und ihrer Beschreibung gewährt wurden (11).
(62)
In den Randnummern 27 und 28 des Einleitungsbeschlusses führte die Kommission aus, dass die in Rede stehenden Maßnahmen in einem Mitteltransfer an SO.G.A.S. von Seiten mehrerer regionaler und lokaler Behörden bestand, und zwar der Region Kalabrien, der Provinz Reggio Calabria, der Gemeinde Messina und der Gemeinde Reggio Calabria. Der Kommission zufolge beinhalteten die in Rede stehenden Maßnahmen staatliche Mittel und waren dem Staat zuzurechnen. Die Mittel der italienischen Handelskammern betrachtete die Kommission ebenfalls als staatliche Mittel. Bei den Handelskammern handele es sich um staatliche Stellen des öffentlichen Rechts, nach dem sie Bestandteil der öffentlichen Verwaltung sind und öffentliche Aufgaben wahrnehmen. Der Kommission zufolge waren ihre Beschlüsse ebenfalls Italien zuzurechnen. Folglich handele es sich bei den Mitteln der Handelskammer von Messina um staatliche Mittel, und ihre Übertragung konnte dem Staat zugerechnet werden. Im Laufe der Untersuchung bestritten weder Italien noch andere Beteiligte diese vorläufige Feststellung.
(63)
Die Kommission bestätigt somit, dass alle in Rede stehenden Maßnahmen aus staatlichen Mitteln gewährt wurden und dem Staat zurechenbar sind.
7.1.2. Selektiver wirtschaftlicher Vorteil
(64)
Die öffentlichen Mittel sind selektiv, da sie einem einzigen Unternehmen, S.O.G.A.S., zugutekommen. Sie decken die von SO.G.A.S. bei der Ausübung seiner üblichen Geschäftstätigkeit aufgelaufenen Verluste ab.
(65)
Insofern als der Bau und der Betrieb einer Flughafeninfrastruktur eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellen, vertritt die Kommission die Auffassung, dass die staatlichen Mittel, die SO.G.A.S., einem Betreiber einer solchen Infrastruktur, gewährt wurden, Kosten decken, die der Flughafenbetreiber normalerweise selbst zu tragen hätte; SO.G.A.S. wurde folglich ein wirtschaftlicher Vorteil verschafft, da seine Marktposition gestärkt wird und sich die Marktkräfte nicht voll entfalten können (12).
(66)
Auch wenn Italien in einer ersten Phase erklärte, dass der Flughafen offiziell nicht mit der Erbringung einer DAWI betraut worden sei, verweist die Kommission darauf, dass Italien nach Annahme des Einleitungsbeschlusses seine Position änderte und geltend machte, dass die in Rede stehende öffentliche Finanzierung tatsächlich einen öffentlichen Ausgleich für die durch die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen entstandenen Kosten darstelle (13).
(67)
In seinem Altmark-Urteil legte der Gerichtshof folgende Kriterien zur Ermittlung der Tatsache fest, ob der Ausgleich für die Erbringung einer DAWI einen Vorteil nach Artikel 107 AEUV verschafft (14):
1.
Das begünstigte Unternehmen muss tatsächlich mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein, und diese Verpflichtungen müssen klar definiert sein („erstes Altmark-Kriterium“).
2.
Die Parameter, anhand deren der Ausgleich berechnet wird, sind zuvor objektiv und transparent aufgestellt worden („zweites Altmark-Kriterium“).
3.
Der Ausgleich darf nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die Kosten der Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns ganz oder teilweise zu decken („drittes Altmark-Kriterium“).
4.
Erfolgt die Wahl des Unternehmens, das mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut werden soll, nicht im Rahmen eines öffentlichen Vergabeverfahrens, das die Auswahl desjenigen Bieters ermöglicht hätte, der diese Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbracht hätte, ist in diesem Fall die Höhe des erforderlichen Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten zu bestimmen, die ein durchschnittliches, gut geführtes, angemessen ausgestattetes Unternehmen in diesem Fall zu tragen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind („viertes Altmark-Kriterium“).
7.1.2.1. Das erste Altmark-Kriterium
(68)
Die Anforderung des ersten Altmark-Kriteriums entspricht der Anforderung in Artikel 106 Absatz 2 AEUV, dass der Begünstigte mit der Erfüllung klar definierter, gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein muss (15).
(69)
Zunächst einmal findet Artikel 106 Absatz 2 AEUV nur auf „Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind“ Anwendung. Der Gerichtshof hat wiederholt auf die Notwendigkeit eines Hoheitsakts für die Betrauung mit einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse verwiesen (16). Ein Hoheitsakt ist erforderlich, um die Verpflichtungen des Unternehmens und des Staates zu definieren. Liegt ein solcher Hoheitsakt nicht vor, ist die spezifische Aufgabe des Unternehmens nicht abgesteckt, und es kann festgelegt werden, was unter einem angemessenen Ausgleich zu verstehen ist (17). Die Notwendigkeit einer klaren Definition einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse ist folglich ein integraler und untrennbarer Bestandteil des Gedankens der Betrauung eines Unternehmens mit einer Dienstleistung und leitet sich folglich unmittelbar aus Artikel 106 Absatz 2 AEUV ab. Wird ein Unternehmen mit einer Dienstleistung betraut, muss sie logischerweise auch definiert werden.
(70)
Schon seit der Mitteilung über die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse von 2001 macht die Kommission auf die Beziehung zwischen der Definition der Betrauung mit einer Dienstleistung und der Erforderlichkeit und Angemessenheit der Ausgleichsmaßnahme bei der Erbringung einer DAWI nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV aufmerksam (18). In Erwägungsgrund 22 der Mitteilung heißt es: „Damit die Ausnahme nach Artikel 86 Absatz 2 EG-Vertrag auch greifen kann, muss der Versorgungsauftrag in jedem Falle klar definiert und einem oder mehreren namentlich bezeichneten Unternehmen ausdrücklich durch Verwaltungsakt aufgetragen sein … Dies ist aus Gründen der Rechtssicherheit und der Transparenz gegenüber den Bürgern unerlässlich und zudem notwendig, damit die Kommission die Verhältnismäßigkeit der Maßnahme bewerten kann.“ Die Betrauung eines Unternehmens mit einer DAWI und ihre Definition sind folglich eine Voraussetzung für eine sinnvolle Bewertung der angemessenen Höhe der Ausgleichszahlung. Die europäischen Gerichte haben wiederholt die Notwendigkeit einer klaren Definition öffentlicher Dienstleistungsverpflichtungen für die Anwendung sowohl der Altmark-Ausnahme als auch von Artikel 106 Absatz 2 AEUV betont (19).
(71)
Der Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (20) („Gemeinschaftsrahmen 2005“) bestätigt diesen Ansatz. Randnummer 8 des Rahmens zufolge kann ein Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen, der eine staatliche Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV darstellt, als mit dem Binnenmarkt vereinbar gelten, wenn die Voraussetzungen des Rahmens erfüllt sind. Zu diesen Bedingungen zählen insbesondere die Erbringung der Dienstleistung im öffentlichen Interesse im Wege der Erteilung eines oder mehrerer Verwaltungs- oder Rechtsakte, aus denen unter anderem Folgendes hervorgehen muss: die genaue Art und die Dauer der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die Parameter für die Berechnung, Überwachung und etwaige Änderung der Ausgleichszahlungen und die Maßnahmen zur Vermeidung und Rückforderung einer etwaigen Überkompensation (Randnummer 12 des Rahmens).
(72)
In der Mitteilung der Kommission von 2011 über die Anwendung der Beihilfevorschriften der Europäischen Union auf Ausgleichsleistungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse (21) heißt es ebenfalls, dass DAWI und die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen zuvor klar definiert werden müssen. In Randnummer 51 der Mitteilung heißt es: „Damit Artikel 106 [Absatz 2] AEUV zur Anwendung kommt, müssen ein oder mehrere Unternehmen mit der Erbringung einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sein. Das betreffende Unternehmen muss deshalb vom Staat mit einer besonderen Aufgabe betraut worden sein. Auch das erste Altmark-Kriterium besagt, dass das Unternehmen mit der Erfüllung gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen betraut sein muss. Um der Rechtsprechung in der Sache Altmark nachzukommen, ist daher ein öffentlicher Auftrag für die Erbringung der Dienstleistung notwendig, in dem die Verpflichtungen der betreffenden Unternehmen und der Behörde festgehalten sind.“ In Randnummer 52 heißt es: „Der öffentliche Dienstleistungsauftrag muss im Wege eines Betrauungsakts vergeben werden, der […] zumindest Folgendes festlegt: Gegenstand und Dauer der Verpflichtungen zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen; das Unternehmen und gegebenenfalls das betreffende Gebiet; die Art etwaiger dem Unternehmen durch die betreffende Behörde gewährter ausschließlicher oder besonderer Rechte; die Parameter für die Berechnung, Überwachung und Änderung der Ausgleichsleistungen und Maßnahmen zur Vermeidung und Rückforderung einer etwaigen Überkompensation.“
(73)
Italien macht geltend, dass der Ansatz der Kommission übermäßig formalistisch ist und SO.G.A.S. tatsächlich mit einer DAWI betraut wurde. Dabei stützt sich Italien größtenteils auf Unterlagen, die vor der Annahme der in Rede stehenden Maßnahmen verfasst wurden.
(74)
Die Tatsache, dass es sich bei der Verwaltung des Flughafens Stretto um eine DAWI handelt, kann Italien zufolge aus mehreren regionalen Beschlüssen abgeleitet werden, in denen auf das öffentliche Interesse an den Flughafendienstleistungen sowie auf ihre wesentliche Rolle für die wirtschaftliche Entwicklung der Region Bezug genommen wird. Allerdings enthielten diese regionalen Beschlüsse weder eine ausdrückliche Definition der in Rede stehenden DAWI, mit der die Flughafenverwaltungsgesellschaft betraut worden war, noch der Vorschriften für einen Ausgleich. Folglich wurden die besagten Betrauungsakte ab 2007 erlassen und fielen in eine Zeit nach der angeblichen Wahrnehmung der Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, d. h. nach den Tätigkeiten des Flughafens im Zeitraum 2004-2006. Überdies übermittelte Italien der Kommission auch keine weiteren Unterlagen, in denen der Umfang der dem Begünstigten auferlegten in Rede stehenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen vor 2004 dargelegt wurde.
(75)
Die Kommission ist folglich der Auffassung, dass in dem in Rede stehenden Fall der Begünstigte nicht mit der angeblichen DAWI betraut worden war.
(76)
Die Kommission kann die Argumentation Italiens nicht akzeptieren, der zufolge eine DAWI rechtmäßig ausgeglichen werden könne, auch wenn die Dienstleistung nicht ex ante als DAWI definiert und dem Begünstigen auf dieser Grundlage übertragen wurde. Wenn dies der Fall wäre, stünde es den Mitgliedstaaten frei, die Erforderlichkeit der Vorschrift von gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen nach ihrem eigenen Ermessen ex post zu überdenken. Nach Betriebsverlusten eines Unternehmens könnten Mitgliedstaaten dann dieses Unternehmen mit gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen betrauen und einen Ausgleich gewähren, um dieses Unternehmen unabhängig von einer Ex-ante-Bewertung des tatsächlichen Bedarfs an der Erbringung einer Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse zu unterstützen. Dieser Ansatz kann nicht mit der Anforderung in Einklang gebracht werden, dass das betreffende Unternehmen mittels einer oder mehrerer Betrauungsakte mit einer DAWI betraut werden müsse, in denen u. a. die Art und die Dauer der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die Parameter für die Berechnung, Überwachung und etwaige Änderung der Ausgleichszahlungen und die Maßnahmen zur Vermeidung und Rückforderung einer etwaigen Überkompensation festgelegt werden. Das Argument Italiens, dem zufolge Flughafendienstleistungen für die wirtschaftliche Entwicklung der Region unabdingbar sind, reicht nicht aus, um nachzuweisen, dass der Begünstigte korrekt mit einer DAWI betraut wurde, da die gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen und die Ausgleichsvorschriften im Voraus nicht transparent definiert wurden.
(77)
Würde man dem Vorschlag Italiens folgen und davon ausgehen, dass die Mitgliedstaaten Unternehmen ex post mit DAWI betrauen können, erhielten Mitgliedstaaten, die gegen die Anmeldevorschrift und das Durchführungsverbot verstoßen hätten, eine günstigere Behandlung. Diese Mitgliedstaaten könnten dann geltend machen, dass eine einem Unternehmen rechtswidrig gewährte Beihilfe de facto notwendig gewesen sei, um die Kosten einer gemeinwirtschaftlichen Dienstleistung zu decken, die zufällig von diesem Begünstigten erbracht wurde, ohne jedoch zuvor definiert worden zu sein und ohne dass das Unternehmen zuvor damit betraut wurde. Demgegenüber müssten Mitgliedstaaten, die der Anmeldepflicht genügen möchten, die DAWI ex ante korrekt zuweisen und definieren, um den DAWI-Regeln und der Rechtsprechung in der Sache Altmark nachzukommen.
(78)
Dies könnte einen Anreiz für Mitgliedstaaten schaffen, neue Beihilfen nicht anzumelden, was wiederum dem etablierten Grundsatz zuwiderliefe, dass Mitgliedstaaten, die Beihilfen nicht anmelden, nicht günstiger behandelt werden können als jene, die dies tun (22).
(79)
Zusammenfassend kommt die Kommission zu dem Schluss, dass das erste Altmark-Kriterium nicht erfüllt ist. Ferner vertritt sie die Auffassung, dass die anderen Altmark-Kriterien aus den nachstehend erläuterten Gründen ebenfalls nicht erfüllt sind.
7.1.2.2. Das zweite Altmark-Kriterium
(80)
Im Voraus wurden keine Parameter für die Berechnung der Ausgleichszahlungen festgelegt. Die Betrauungsakte, mit denen Italien zufolge der Begünstigte mit der Erbringung der Dienstleistungen betraut wurde, spezifizieren weder die Einzelheiten noch legen sie einen Mechanismus für die Gewährung der Ausgleichszahlung für die gemeinwirtschaftliche Aufgabe fest, mit der das Unternehmen angeblich betraut wurde.
7.1.2.3. Das dritte Altmark-Kriterium
(81)
Dem dritten Altmark-Kriterium zufolge darf die Ausgleichszahlung, die für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen gezahlt wurde, nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und eines angemessenen Gewinns die Kosten ganz oder teilweise zu decken.
(82)
Die Kommission kann Italiens Argument nicht akzeptieren, dass angesichts der Tatsache, dass die Finanzierung auf den Ausgleich der Betriebsverluste beschränkt war, der Flughafen lediglich die öffentliche Finanzierung erhielt, die für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen erforderlich war. Ein wesentlicher Grundsatz der Bewertung der Angemessenheit des Ausgleichs besteht darin, dass lediglich die Nettokosten des öffentlichen Betreibers für die Erfüllung der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen für einen Ausgleich in Frage kommen. Solange die dem Begünstigten auferlegten Verpflichtungen nicht klar definiert sind, kann die Kommission nicht zweifelsfrei bestimmen, welche Kosten bei der Berechnung des Ausgleichs zu berücksichtigen gewesen wären.
(83)
Selbst wenn die Gesamtverwaltung eines Flughafens in der Regel als eine DAWI angesehen werden kann, fallen einige Tätigkeiten, die nicht unmittelbar an die Basistätigkeiten geknüpft sind, wie Bau und Finanzierung des Flughafens, Nutzung und Anpachtung von Grundstücken und Gebäuden für Büroräume, Lagerung, Hotels und auf dem Flughafen gelegene Industrieunternehmen sowie für Geschäfte, Restaurants und Garagen nicht unter die DAWI und können folglich nach den DAWI-Vorschriften nicht subventioniert werden. Italien hat keine Nachweise beigebracht, aus denen hervorginge, dass nicht unmittelbar an die Kernfunktionen des Flughafens geknüpfte Aktivitäten nicht subventioniert wurden, so wie in Randnummer 34 und 53 Ziffer iv der Luftverkehrsleitlinien von 2005 gefordert.
7.1.2.4. Das vierte Altmark-Kriterium
(84)
Dem vierten Altmark-Kriterium zufolge ist der Ausgleich für den Fall, dass er keine staatliche Beihilfe enthält, auf das strikte Minimum zu beschränken. Dieses Kriterium gilt dann als erfüllt, wenn der Begünstigte des Ausgleichs nach einem Vergabeverfahren ausgewählt oder aber der Ausgleich unter Bezugnahme auf die Kosten eines effizient tätigen Unternehmens berechnet wurde.
(85)
Im vorliegenden Fall wurde der Begünstigte nicht in einem Vergabeverfahren ausgewählt. Auch hat Italien der Kommission keine Beweise dafür vorgelegt, dass die Höhe des Ausgleichs auf der Grundlage einer Analyse der Kosten bestimmt wurde, die ein durchschnittliches, gut geführtes Unternehmen bei der Erfüllung der betreffenden gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen hätte, wobei die dabei erzielten Einnahmen und ein angemessener Gewinn aus der Erfüllung dieser Verpflichtungen zu berücksichtigen sind. Nach Auffassung der Kommission kann nicht darauf geschlossen werden, dass die in Rede stehende öffentliche Finanzierung auf der Grundlage der Kosten eines effizient tätigen Unternehmens berechnet wurde.
(86)
Folglich kann die Kommission nicht feststellen, dass der Begünstigte die Dienste zu den geringsten Kosten für die Allgemeinheit erbracht hätte.
(87)
Aus Gründen der Vollständigkeit weist die Kommission darauf hin, dass der Begünstigte im Laufe des Prüfverfahrens argumentierte, dass die Maßnahmen dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers genügten. Auch wenn die Flughafenverwaltungsgesellschaft Verluste gemacht hätte, könne sinnvollerweise davon ausgegangen werden, dass die Tätigkeit rentabel sei.
(88)
Entgegen der Behauptung des Begünstigten verweist die Kommission erstens darauf, dass Italien im Laufe des Prüfverfahrens nicht dahingehend argumentiert habe, dass der Staat in die Flughafenverwaltungsgesellschaft in Erwartung einer bestimmten Rentabilität investiert habe. Vielmehr habe Italien daran festgehalten, dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers im vorliegenden Fall nicht zutreffe (siehe Randnummer 49).
(89)
Zweitens muss für eine Würdigung auf der Grundlage des Grundsatzes des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers ermittelt werden, ob sich ein privater Investor unter ähnlichen Umständen ebenso verhalten hätte. Nach der ständigen Rechtsprechung des Europäischen Gerichtshofs muss es sich bei dem Verhalten des privaten Investors, mit dem die Intervention des wirtschaftspolitische Ziele verfolgenden öffentlichen Investors verglichen werden muss, nicht zwangsläufig um das Verhalten eines gewöhnlichen Investors handeln, der Kapital zum Zweck seiner mehr oder weniger kurzfristigen Rentabilisierung anlegt, sondern wenigstens um das Verhalten einer privaten Holding oder einer privaten Unternehmensgruppe, die eine - globale oder sektorale - Strukturpolitik verfolgt und sich von längerfristigen Rentabilitätsaussichten leiten lässt (23). Für die Prüfung der Frage, ob sich der Staat wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten hat, muss man sich in den Kontext der Zeit zurückversetzen, in der die finanziellen Unterstützungsmaßnahmen getroffen wurden, und sich somit jeder Beurteilung aufgrund einer späteren Situation enthalten (24). Nach der Rechtsprechung muss ein Mitgliedstaat, sofern er sich im Verwaltungsverfahren auf das Kriterium des privaten Kapitalgebers beruft, im Zweifelsfall eindeutig und anhand objektiver und nachprüfbarer Nachweise belegen, dass er die durchgeführte Maßnahme in seiner Eigenschaft als Anteilseigner getroffen hat. Aus diesen Nachweisen muss klar hervorgehen, dass der betreffende Mitgliedstaat vor oder gleichzeitig mit der Gewährung des wirtschaftlichen Vorteils die Entscheidung getroffen hat, mit der tatsächlich durchgeführten Maßnahme Kapital in das von ihm kontrollierte öffentliche Unternehmen zu investieren (25).
(90)
Die Kommission kann dem Argument des Begünstigten nicht zustimmen, dem zufolge sich die zu würdigenden Maßnahmen an den Rentabilitätsaussichten des Unternehmens orientierten, so wie im Geschäftsplan zur Wiederherstellung der Rentabilität von 2008 dargelegt, der nach dem Beschluss der in Rede stehenden Maßnahmen erstellt wurde. Nach Auffassung der Kommission hätte ein privater Investor nur dann frisches Kapital in ein Unternehmen, dessen Eigenkapital wie bei SO.G.A.S. unter die gesetzliche Grenze gesunken war, investiert, wenn zum Zeitpunkt der Kapitalzuführung der Investor davon ausgehen konnte, dass das Unternehmen innerhalb eines angemessenen Zeitraums wieder rentabel wird. Da weder Italien noch SO.G.A.S. Nachweise aus der Zeit der Festlegung der Maßnahmen beigebracht haben, aus denen hervorgeht, dass die öffentlichen Behörden investieren wollten und mit einer für einen privaten Investor angemessenen Rendite aus dieser Investition zu rechnen war, und in Anbetracht der Tatsache, dass Italien ausdrücklich bestätigt hat, dass der Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers in diesem Fall keine Anwendung findet, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Maßnahmen diesem Grundsatz nicht genügen.
7.1.2.5. Schlussfolgerung
(91)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass keines der in der Rechtsprechung des Gerichtshofes festgelegten Altmark-Kriterien in diesem Fall Anwendung findet und die Maßnahmen dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers nicht genügen. Nach Auffassung der Kommission verschaffen die in Rede stehenden Maßnahmen, d. h. die Kapitalzuführungen zur Deckung der SO.G.A.S.-Verluste in den Jahren 2004, 2005 und 2006, SO.G.A.S. einen wirtschaftlichen Vorteil.
7.1.3. Wettbewerbsverzerrung und Auswirkungen auf den Handel zwischen Mitgliedstaaten
(92)
Was die Wettbewerbsverzerrung betrifft, so verwies Italien auf die Luftverkehrsleitlinien von 2005, in denen es heißt: „Zahlungen für kleine Regionalflughäfen (Kategorie D) dürften den Wettbewerb kaum beeinflussen oder den Handel in einem dem Gemeinschaftsinteresse zuwiderlaufenden Ausmaß beeinträchtigen“. Diese Bestimmung betrifft indes die Würdigung der Vereinbarkeit einer staatlichen Beihilfe nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und besagt nicht, dass die öffentliche Finanzierung kleiner Flughäfen keine staatliche Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 darstellt.
(93)
Darüber hinaus heißt es in Randnummer 40 der Luftverkehrsleitlinien von 2005 auch: „Neben diesen allgemeinen Indikatoren gibt es jedoch keine Bewertungsmethode, die den verschiedenen Situationen, insbesondere in Bezug auf Flughäfen der Kategorien C und D, gerecht würde. Deshalb müssen Maßnahmen, die möglicherweise eine staatliche Beihilfe für einen Flughafen darstellen, notifiziert werden, damit ihre Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen den Mitgliedstaaten untersucht werden können und gegebenenfalls ihre Zulässigkeit festgestellt werden kann“.
(94)
Der Flughafen Stretto liegt am südlichen Ende der italienischen Halbinsel und ist einer von drei Flughäfen in der Region Kalabrien. Das Passagieraufkommen hat eine Million Fluggäste nie überschritten (26). Zum Zeitpunkt des Inkrafttretens der in Rede stehenden Maßnahmen fiel der Flughafen folglich nach den Luftverkehrsleitlinien von 2005 in die Kategorie D „Kleine Regionalflughäfen“. Zwischen 2004 und 2012 hat sich das Passagieraufkommen jedoch verdoppelt.
(95)
Der Markt für das Management und den Betrieb von Flughäfen, einschließlich kleiner Regionalflughäfen, steht dem Wettbewerb offen, und in der Union sind eine Reihe privater und öffentlicher Unternehmen auf diesem Markt tätig. Dies wird durch die Tatsache belegt, dass Italien den Flughafen Stretto teilweise privatisieren wollte und diesbezüglich 2007 eine Ausschreibung veröffentlichte, die Unternehmen aus allen EU-Mitgliedstaaten offenstand (siehe Randnr. 32). Die öffentliche Finanzierung eines Flughafenbetreibers kann folglich den Wettbewerb auf dem Markt für den Betrieb und das Management von Flughafeninfrastrukturen verzerren. Auch wenn Flughäfen unterschiedliche Einzugsgebiete haben, können sie miteinander konkurrieren, um ihr Passagieraufkommen zu erhöhen. In gewissem Maße sind verschiedene Bestimmungsorte für einige Fluggäste substituierbar. Die öffentliche Finanzierung von Flughäfen kann folglich den Wettbewerb verzerren und sich auf den Lufthandelsverkehr in der Union auswirken.
(96)
Zu dem für das Verfahren maßgeblichen Zeitpunktdiente der Flughafen Stretto vorwiegend inländischen und zwei internationalen Bestimmungen - Paris und Malta. Aufgrund der erhaltenen Mittel konnte sich der Flughafen auf dem Markt behaupten und seine Tätigkeit erheblich ausdehnen. Nach Auffassung der Kommission haben die in Rede stehenden Maßnahmen folglich den Wettbewerb verzerrt und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt.
7.1.4. Schlussfolgerung zum Vorliegen einer staatlichen Beihilfe
(97)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die Kapitalzuführungen, die SO.G.A.S. von seinen öffentlichen Anteilseignern zur Deckung der 2004, 2005 und 2006 aufgelaufenen Verluste erhielt, staatliche Beihilfen im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellen.
7.2. Die Rechtmäßigkeit der Beihilfe
(98)
Die in Rede stehenden Maßnahmen traten vor der offiziellen Genehmigung durch die Kommission in Kraft. Folglich verstieß Italien gegen das Durchführungsverbot nach Artikel 108 Absatz 3 AEUV.
7.3. Die Vereinbarkeit der Beihilfe
7.3.1. Vereinbarkeit nach den DAWI-Vorschriften
(99)
SO.G.A.S. macht geltend, dass die Beihilfe nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
(100)
In Artikel 106 Absatz 2 heißt es: „Für Unternehmen, die mit Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse betraut sind oder den Charakter eines Finanzmonopols haben, gelten die Vorschriften der Verträge, insbesondere die Wettbewerbsregeln, soweit die Anwendung dieser Vorschriften nicht die Erfüllung der ihnen übertragenen besonderen Aufgabe rechtlich oder tatsächlich verhindert. Die Entwicklung des Handelsverkehrs darf nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt werden, das dem Interesse der Union zuwiderläuft“.
(101)
Dieser Artikel sieht insofern eine Ausnahme vom Verbot einer staatlichen Beihilfe nach Artikel 107 AEUV vor, als die Beihilfe erforderlich und angemessen sein muss, um die Erbringung einer DAWI unter wirtschaftlich annehmbaren Bedingungen zu gewährleisten. Nach Artikel 106 Absatz 3 achtet die Kommission auf die Anwendung dieses Artikels. Dabei sind u. a. die Bedingungen zu spezifizieren, nach denen sie die Kriterien der Erforderlichkeit und der Angemessenheit als erfüllt betrachtet.
(102)
Vor dem 31. Januar 2012 war die Politik der Kommission für die Anwendung der Ausnahmeregelung nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV im Gemeinschaftsrahmen für staatliche Beihilfen, die als Ausgleich für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen gewährt werden (im Folgenden „DAWI-Rahmen 2005“) (27) und in der Entscheidung 2005/842/EG festgeschrieben.
(103)
Am 31. Januar 2012 trat ein neues DAWI-Paket in Kraft, das den Rahmen der Europäischen Union für staatliche Beihilfen in Form von Ausgleichsleistungen für die Erbringung öffentlicher Dienstleistungen (2011) (im Folgenden „DAWI-Rahmen 2011“) (28) und den Beschluss 2012/21/EU der Kommission (29) umfasste.
7.3.1.1. Vereinbarkeit nach der Entscheidung 2005/842/EG
(104)
Die Maßnahmen wurden im Juni 2004, Juni 2005 und Dezember 2007 ergriffen. Nach Auffassung des Begünstigten waren die Maßnahmen aufgrund der Entscheidung 2005/842/EG von der Anmeldepflicht ausgenommen.
(105)
Nach der Entscheidung 2005/842/EG sind staatliche Beihilfen, die Unternehmen in Form von Ausgleichszahlungen für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse gewährt werden, mit dem Binnenmarkt vereinbar, wenn die in der Entscheidung genannten Bedingungen erfüllt waren. Insbesondere waren staatliche Beihilfen vereinbar, die Unternehmen in Form von Ausgleichszahlungen für Flughäfen i) mit einem jährlichen Fluggastaufkommen von weniger als 1 Mio. Passagieren oder ii) mit einem Jahresumsatz mit allen Tätigkeiten vor Steuern von weniger als 100 Mio. EUR während der beiden einer Dienstleistung von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse vorausgehenden Rechnungsjahre erhielten, sofern der Flughafen jährlich eine Ausgleichszahlung von weniger als 30 Mio. EUR für die erbrachte Dienstleistung erhält (30).
(106)
Die Entscheidung 2005/842/EG galt lediglich für Beihilfen in Form von Ausgleichszahlungen in Verbindung mit echten Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse. Um für die Ausnahme in Betracht zu kommen, musste die Ausgleichszahlung für die Erbringung von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse auch den detaillierten Kriterien in den Artikeln 4, 5 und 6 der Entscheidung genügen (31).
(107)
Artikel 4 der Entscheidung 2005/842/EG forderte, dass DAWI dem betreffenden Unternehmen mittels einer oder mehrerer Betrauungsakte übertragen werden müssen, in denen u. a. die Art und die Dauer der gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen, die Parameter für die Berechnung, Überwachung und etwaige Änderung der Ausgleichszahlungen und die Maßnahmen zur Vermeidung und Rückforderung einer etwaigen Überkompensierung festgelegt sind. Nach Artikel 5 der Entscheidung darf die Ausgleichszahlung nicht über das hinausgehen, was erforderlich ist, um die durch die Erfüllung der Gemeinwohlverpflichtung verursachten Kosten unter Berücksichtigung der dabei erzielten Einnahmen und einer angemessenen Rendite aus dem für die Erfüllung dieser Verpflichtungen eingesetzten Eigenkapital abzudecken. Artikel 6 der Entscheidung verlangt zudem von den Mitgliedstaaten das sie in regelmäßigen Abständen Kontrollen durchführen, um sicherzustellen, dass die Unternehmen keine Ausgleichszahlungen erhalten, die über die in Artikel 5 bestimmte Höhe hinausgehen.
(108)
Aus den in Abschnitt 7.1.2.1 dargelegten Gründen vertritt die Kommission die Auffassung, dass weder der Begünstigte noch Italien nachgewiesen haben, dass SO.G.A.S. mit klar definierten gemeinwirtschaftlichen Verpflichtungen betraut worden war. Auch haben sie nicht nachgewiesen, dass die Betrauungsakte, mit denen die Dienstleistungen dem Unternehmen angeblich übertragen wurden und auf die sie sich stützten, Parameter für die Berechnung, Überwachung und Änderung der Ausgleichsleistungen oder Maßnahmen zur Vermeidung und Rückforderung einer etwaigen Überkompensierung enthielten. Die Anforderungen der Artikel 4, 5 und 6 der Entscheidung 2005/842/EG betreffend den Inhalt der Betrauungsakte waren also nicht erfüllt.
(109)
Die Kommission vertritt folglich die Auffassung, dass der Betrag zur Deckung der Verluste der Flughafenverwaltungsgesellschaft von Stretto nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar oder von der Anmeldepflicht in der Entscheidung 2005/842/EG ausgenommen war.
(110)
Ebenso kann die Maßnahme in Ermangelung einer klaren Definition gemeinwirtschaftlicher Verpflichtungen für SO.G.A.S. nicht als mit dem Binnenmarkt vereinbar und von der vorherigen Anmeldepflicht nach Artikel 10 Buchstabe b des Beschlusses 2012/21/EU befreit angesehen werden. Die Kommission hat deshalb geprüft, ob die Maßnahme nach Randnummer 69 des DAWI-Rahmens 2011 als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann, in dem es heißt: „Die Kommission wendet die Grundsätze dieser Mitteilung auf alle rechtswidrigen Beihilfen an, über die sie nach dem 31. Januar 2012 entscheidet, selbst wenn die Beihilfe vor dem genannten Datum gewährt wurde“.
7.3.1.2. Vereinbarkeit nach dem DAWI-Rahmen 2011
(111)
Randnummer 16 des DAWI-Rahmens 2011 legt die Anforderungen fest, nach denen eine DAWI als korrekt betraut anzusehen ist. In Randnummer 16 Buchstabe a heißt es, dass in der Betrauungsakte Gegenstand und Dauer der Verpflichtungen zur Erbringung von öffentlichen Dienstleistungen festzulegen sind. Aus denselben Gründen wie in Abschnitt 7.1.2.1 erläutert können die in Rede stehenden Maßnahmen nicht als mit dem DAWI-Rahmen 2011 vereinbar angesehen werden. So wurde der Begünstigte nicht klar mit der Gesamtverwaltung des Flughafens als einer DAWI betraut. Der Kommission liegen keine juristischen Unterlagen vor, in denen die dem Begünstigten übertragene DAWI im Voraus klar definiert worden sind oder der Ausgleichsanspruch des Begünstigten festgestellt ist. Die Kommission hat keine Unterlagen erhalten, aus denen hervorgeht, dass die Randnummern 17 und 18 des DAWI-Rahmens 2011 erfüllt waren.
(112)
Die Kommission vertritt deshalb die Auffassung, dass die in Rede stehende Beihilfemaßnahme nicht nach Artikel 106 Absatz 2 AEUV als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden kann.
(113)
Aus Gründen der Vollständigkeit möchte die Kommission darauf verweisen, dass nach Randnummer 9 des DAWI-Rahmens 2011 Beihilfen für Erbringer von Dienstleistungen von allgemeinem wirtschaftlichem Interesse, die sich in Schwierigkeiten befinden, nach den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen in Schwierigkeiten zu prüfen sind.
(114)
Zu einem früheren Zeitpunkt argumentierte Italien in dieser Sache, dass SO.G.A.S. ein Unternehmen im Sinne der Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen sei. Italien machte aber weiterhin geltend, dass die in Rede stehenden Maßnahmen nicht Bestandteil eines Umstrukturierungsplans seien und dass auch kein solcher Plan existiere. Deshalb vertrat die Kommission in ihrem Einleitungsbeschluss die Auffassung, dass die Maßnahmen nicht als mit den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen vereinbar anzusehen seien.
(115)
Im Laufe des förmlichen Prüfverfahrens machte Italien nicht mehr geltend, dass die Flughafenverwaltungsgesellschaft zum Zeitpunkt der Gewährung der Beihilfemaßnahmen ein Unternehmen in Schwierigkeiten sei und die Beihilfen folglich mit den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen vereinbar angesehen werden könnten.
(116)
Deshalb liegen der Kommission keine Beweismittel vor, die es rechtfertigen würden, die Vereinbarkeit der Maßnahmen nach den Leitlinien der Gemeinschaft für staatliche Beihilfen zur Rettung und Umstrukturierung von Unternehmen zu würdigen. Folglich kann die Kommission sie auch nicht nach diesen Leitlinien als mit dem Binnenmarkt vereinbar erklären.
7.3.2. Vereinbarkeit nach den neuen Luftverkehrsleitlinien
(117)
Am 31. März 2014 verabschiedete die Kommission eine Mitteilung zu Leitlinien für staatliche Beihilfe für Flughäfen und Luftverkehrsgesellschaften (im Folgenden „neue Luftverkehrsleitlinien“) (32). Die neuen Luftverkehrsleitlinien betreffen Betriebsbeihilfen, die Flughäfen vor dem 31. März 2014 gewährt wurden.
(118)
Betriebsbeihilfen, die vor Inkrafttreten der neuen Luftverkehrsleitlinien gewährt wurden, können bis zur vollen Höhe der ungedeckten Betriebskosten für mit dem Binnenmarkt vereinbar erklärt werden, wenn die folgenden Bedingungen erfüllt sind:
-
Beitrag zu einem genau definierten Ziel von gemeinsamem Interesse: Diese Bedingung ist u. a. dann erfüllt, wenn die Beihilfe die Mobilität der Bürger der Union und die Anbindung von Gebieten erhöht oder die regionale Entwicklung begünstigt. (33)
-
Erforderlichkeit staatlicher Maßnahmen: Die Beihilfe sollte auf Situationen ausgerichtet sein, in denen sie wesentliche Verbesserungen bewirken kann, die der Markt selbst nicht herbeiführen kann. (34)
-
Vorliegen eines Anreizeffekts: Diese Bedingung ist erfüllt, wenn ohne die Betriebsbeihilfe und unter Berücksichtigung möglicherweise vorhandener Investitionsbeihilfen und des Verkehrsaufkommens der Umfang der wirtschaftlichen Tätigkeit des betreffenden Flughafens wahrscheinlich wesentlich geringer ausfallen würde. (35)
-
Angemessenheit des Beihilfebetrags (Beschränkung der Beihilfe auf das erforderliche Minimum): Um angemessen zu sein, müssen Betriebsbeihilfen auf das Minimum beschränkt bleiben, das erforderlich ist, damit die geförderte Tätigkeit durchgeführt wird. (36)
-
Vermeidung übermäßiger negativer Auswirkungen auf den Wettbewerb und den Handel zwischen Mitgliedstaaten (37).
(119)
Italien zufolge sieht sich die Region Kalabrien ernsthaften Problemen gegenüber, die auf ihre geografische Randlage und unzureichend entwickelte Gütermobilität zurückzuführen sind, die wiederum größtenteils durch eine nicht vorhandene angemessene Infrastruktur bedingt sind. Italien verwies darauf, dass die in Rede stehenden Maßnahmen Teil eines größeren Projekts zur Verbesserung des Verkehrsnetzes in Kalabrien sind. Durch die Maßnahmen könnte SO.G.A.S. die Infrastruktur und die vom Flughafen angebotenen Dienstleistungen im Lichte der neuen Regionalstrategie verbessern, die den Ausbau des Verkehrsnetzes und die Gewährleistung eines besseren Zugangs zur Region zum Ziel hat.
(120)
Die Kommission vertritt entsprechend die Auffassung, dass die Betriebsbeihilfe an SO.G.A.S. zur Erreichung eines Ziels von gemeinsamen Interesse beigetragen hat, indem die Zugänglichkeit, Vernetzung und regionale Entwicklung mittels des Ausbaus einer sicheren und verlässlichen Luftverkehrsinfrastruktur sichergestellt wurde.
(121)
Den neuen Luftverkehrsleitlinien zufolge kann es für kleinere Flughäfen schwer sein, ohne öffentliche Mittel die Finanzierung ihres Betriebs zu gewährleisten. Unter Randnummer 118 der neuen Luftverkehrsleitlinien heißt es, dass Flughäfen mit weniger als 700 000 Passagieren im Jahr wohl nicht in der Lage sind, einen erheblichen Teil ihrer Betriebskosten selbst zu tragen. Das Passagieraufkommen am Flughafen Stretto hat 700 000 Passagiere nie überschritten. Nach Auffassung der Kommission war die Beihilfe deshalb erforderlich, als durch sie die Vernetzung der Region Kalabrien verbessert wurde, die der Markt selbst nicht hätte bewerkstelligen können.
(122)
Ohne die Beihilfe hätte der Begünstigte seine Tätigkeit wesentlich einschränken, wenn nicht gar einstellen müssen. Gleichzeitig überstieg die Beihilfe nicht den zur Abdeckung der Betriebsverluste erforderlichen Betrag und folglich nicht das Minimum, damit die geförderte Tätigkeit durchgeführt wird.
(123)
Im Einzugsgebiet gibt es keinen anderen Flughafen (38): Wie oben beschrieben, beträgt die Entfernung bis zum nächsten Flughafen 130 km. Darüber hinaus bestätigte Italien, dass die Flughafeninfrastruktur allen Fluggesellschaften zu diskriminierungsfreien Bedingungen zur Verfügung gestellt wird. Weder die der Kommission vorliegenden Informationen noch die Stellungnahmen von Beteiligten im Laufe des Prüfverfahrens enthielten Hinweise auf eine etwaige Diskriminierung beim Zugang zur Infrastruktur.
(124)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die Bedingungen für die Vereinbarkeit im Sinne der neuen Luftverkehrsleitlinien erfüllt sind.
7.3.3. Schlussfolgerung zur Vereinbarkeit der Beihilfe
(125)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die angemeldete Beihilfemaßnahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
(126)
Diese Feststellung wurde auf der Grundlage der Vorschriften über staatliche Beihilfen und unbeschadet der Anwendung anderer EU-Rechtsvorschriften wie der EU-Umweltschutzvorschriften getroffen.
8. SCHLUSSFOLGERUNGEN
(127)
Die Kommission stellt fest, dass Italien die in Rede stehende Beihilfe unter Verstoß gegen Artikel 108 Absatz 3 AEUV rechtswidrig durchgeführt hat. Im Lichte der vorstehenden Würdigung hat die Kommission jedoch beschlossen, keine Einwände gegen die Beihilfe zu erheben, da sie nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV und den neuen Luftverkehrsleitlinien mit dem Binnenmarkt vereinbar ist -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
Die staatliche Beihilfe, die Italien der Verwaltungsgesellschaft des Flughafens Stretto, SO.G.A.S. SpA, in Höhe von 6 392 847 EUR gewährt hat, ist nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union mit dem Binnenmarkt vereinbar.
Artikel 2
Dieser Beschluss ist an die Republik Italien gerichtet.
Brüssel, den 11. Juni 2014