KOMMISSIONENS AFGØRELSE
af 11. februar 2014
om foranstaltning SA.35388 (13/C) (ex 13/NN og ex 12/N) - Polen - Etablering af Gdynia-Kosakowo-lufthavnen
(meddelt under nummer C(2014) 759)
(Kun den polske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2014/883/EU)
EUROPA-KOMMISSIONEN HAR -
under henvisning til traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde, særlig artikel 108, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret de interesserede parter til at indsende deres bemærkninger i henhold til ovenstående bestemmelser (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. PROCEDURE
(1)
Ved brev af 7. september 2012 anmeldte Polen af hensyn til retssikkerheden sine planer om at finansiere ombygningen af en militær flyveplads i nærheden af Gdynia i det nordlige Polen til en civil lufthavn til Kommissionen. Foranstaltningen blev registreret som en statsstøttesag under nummer SA.35388.
(2)
Ved breve af 7. november 2012 og 6. februar 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger om den anmeldte foranstaltning. Den 7. december 2012 og den 15. marts 2013 fremsendte Polen yderligere oplysninger. Der blev afholdt et møde mellem Kommissionen og Polen den 17. april 2013. Ved dette møde bekræftede Polen, at den anmeldte finansiering allerede var uigenkaldeligt tildelt.
(3)
Ved brev af 15. maj 2013 meddelte Kommissionen Polen, at den overførte sagen til registret over ikke-anmeldte sager (NN-sag), fordi størstedelen af den finansiering, der var blevet anmeldt til Kommissionen, allerede var uigenkaldeligt tildelt. Ved brev af 16. maj 2013 fremsendte Polen yderligere oplysninger.
(4)
Ved brev af 10. juli 2013 underrettede Kommissionen Polen om sin beslutning om at iværksætte proceduren i artikel 108, stk. 2, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde (TEUF) (2) (herefter benævnt »indledningsafgørelsen«) vedrørende finansieringen til Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o. o. (herefter benævnt »Gdynia-Kosakowo Airport Ltd«) fra Gdynia kommune (herefter benævnt »Gdynia«) og Kosakowo kommune (herefter benævnt »Kosakowo«). Polen fremsendte sine bemærkninger til indledningsafgørelsen den 6. august 2013.
(5)
Kommissionens afgørelse om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (3). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at indsende deres bemærkninger til den pågældende foranstaltning senest en måned efter offentliggørelsesdatoen.
(6)
Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra interesserede parter. Polen blev underrettet om dette ved brev af 9. oktober 2013.
(7)
Ved brev af 30. oktober 2013 anmodede Kommissionen om yderligere oplysninger. Polen indsendte yderligere oplysninger i breve af 4. november 2013 og 15. november 2013. Der blev afholdt et møde mellem Kommissionen og Polen den 26. november 2013. Polen indsendte yderligere oplysninger i breve af 3. december 2013 og 2. januar 2014.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGERNE OG ÅRSAGERNE TIL AT INDLEDE PROCEDUREN
2.1. BAGGRUND FOR UNDERSØGELSEN
(8)
Sagen drejer sig om finansiering af en ny civil lufthavn i Pommern (voivodskabet Pomorskie) på grænsen mellem byen Gdynia og Kosakowo kommune, 25 kilometer fra Gdansk lufthavn (4). Den nye lufthavn ejes og vil blive drevet af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd (herefter også benævnt »lufthavnsselskabet« eller »Gdynia lufthavn«). Lufthavnsselskabet ejes 100 % af Gdynia og Kosakowo kommuner.
(9)
Formålet med investeringsprojektet er at etablere endnu en lufthavn i Pommern baseret på infrastrukturen på en militær flyveplads, der ligger i Kosakowo (5). Den nye lufthavn skal især håndtere trafik bestående af almenflyvning (f.eks. privatfly, svævefly/lette sportsfly), lavprisselskaber og charterflyvninger. På tidspunktet for anmeldelsen forventedes lufthavnen at blive taget i brug i begyndelsen af 2014. I en rapport fra PricewaterhouseCoopers (herefter benævnt »PWC«) fra 2012 fremsatte man følgende prognoser for passagertrafikken i de første driftsår: omkring […] i 2014, […] i 2017, […] i 2020 og omkring […] i 2028.
(10)
Projektet stammer tilbage fra april 2005, hvor forskellige regionale myndigheder, forsvarsministeriet og repræsentanter for Gdansk lufthavn (6) underskrev en hensigtserklæring om at etablere en ny lufthavn i Pommern baseret på infrastrukturen på den militære flyveplads i Kosakowo. I juli 2007 dannede de lokale myndigheder i Gdynia og Kosakowo et selskab ved navn Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. I December 2009 fik Gdynia og Kosakowo transportministeriet til at acceptere, at Gdynia-Kosakowo Airport Ltd fremover skulle have ansvaret for den nye lufthavn. På dette grundlag overførte den polske regering i henhold til en aftale af 9. september 2010 det 254 hektar store område med den militære flyveplads til Kosakowo for en periode på 30 år. Herefter udlejede Kosakowo jorden til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd i samme periode.
Investeringsprojektet
(11)
Eftersom den eksisterende Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) flyveplads oprindeligt udelukkende var blevet anvendt til militære formål, skal forvalteren af den nye lufthavn kunne benytte den eksisterende infrastruktur (såsom en start- og landingsbane på 2 500 meter, rulleveje, en forplads, navigationsudstyr osv.). De samlede udgifter til investeringen i ombygningsprojektet anslås til 164,9 mio. PLN (41,2 mio. EUR (7)) i nominelle termer og 148,4 PLN (37,1 mio. EUR) i reale termer. Nedenstående tabel giver et overblik over den gradvise udvikling af lufthavnen, som er opdelt i fire faser. Efter Polens mening omfatter de samlede udgifter til investeringen også investeringer vedrørende udførelsen af opgaver, der hører under offentlige politikker (8), som udgør omkring […] mio. PLN ([…] mio. EUR) i alt (for alle fire faser).
Tabel 1
Samlede nominelle omkostninger til investering i Gdynia-Kosakowo-lufthavnen i 2007-2030
Investeringsprojektet
Omk. i mio. PLN
Omk. i mio. EUR
Fase I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Forberedende arbejder (f.eks. rydning af grunden, nedrivning af gamle bygninger og træer) og feasibilityundersøgelser, planlægning
Fase II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminal (skal være klar i juni 2013 og indledningsvist anvendes til almenflyvning)
-
Bygning til lufthavnsadministrationen og brandkorpset
-
Renovering af forpladsen
-
Energiinfrastruktur, navigationslys og hegn omkring lufthavnen
-
Lufthavnsvedligeholdelse og sikkerhedsudstyr
-
Tilpasning af navigationsudstyr
-
Tilkørselsveje, tankstation and parkeringsplads
Fase III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Nødvendige investeringer for at kunne betjene større fly (f.eks. Boeing 737 eller Airbus A320), herunder udvidelse af rulleveje, forplads og lufthavnsudstyr
-
Andre investeringer i passagertjenesteydelser (f.eks. udvidelse af parkeringsplads)
Fase IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Udvidelse af terminalen
-
Udvidelse af lufthavnsadministrationensbygningen og brandkorpsbygningen
-
Udvidelse af forplads, rullevej og parkeringsplads
Investeringsomkostninger i alt
164,90
41,02
Kilde:
oplysninger fra Polen.
Finansiering af investeringsprojektet
(12)
Investeringsprojektet finansieres gennem kapitaltilførsler fra de offentlige interessenter (dvs. Gdynia og Kosakowo). Formålet med kapitaltilførslerne er at dække såvel investeringsomkostningerne som driftsomkostningerne til lufthavnen i den første del af driftsfasen (dvs. perioden frem til udgangen af 2019). De offentlige aktionærer forventer, at lufthavnsselskabet begynder at skabe overskud og dermed kan finansiere alle sine aktiviteter med sine egne indtægter i 2020.
(13)
Inden projektet blev anmeldt til Kommissionen (dvs. inden 7. september 2012), accepterede de offentlige aktionærer i Gdynia lufthavn at bidrage med i alt omkring 207,48 mio. PLN (9) (omkring 51,87 mio. EUR) med henblik på at gennemføre investeringsprojektet og dække lufthavnens tab i de første driftsår. Gdynia ville bidrage med 142,48 mio. PLN (omkring 35,62 mio. EUR) i kontanter i perioden 2007-2019. Kosakowo ydede et kontant bidrag på 0,1 mio. PLN (25 000 EUR), da selskabet blev oprettet. I perioden 2011-2040 ville Kosakowo også yde et ikkekontant bidrag på 64,9 mio. PLN (omkring 16,2 mio. EUR) ved at ombytte en del af den årlige husleje fra Gdynia lufthavn under lejekontrakten til aktier i lufthavnen (se tabel 2 nedenfor).
Tabel 2
Finansiering af investeringsprojektet gennem kapitalforøgelser
mio. PLN
mio. EUR
Før 18. juni 2012
Kontante kapitaltilførsler fra Gdynia
60,73
15,18
Kontante kapitaltilførsler fra Kosakowo
0,10
0,03
Ombytning af gæld til egenkapital fra Kosakowo
3,98
1,00
Bidrag i alt før 18. juni 2012
64,81
16,20
Forventet efter 18. juni 2012
Kontante kapitaltilførsler fra Gdynia:
81,75
20,44
hvoraf:
i 2013
29,90
7,48
i 2015
[…]
[…]
i 2016
[…]
[…]
i 2017
[…]
[…]
i 2018
[…]
[…]
i 2019
[…]
[…]
Ombytning af gæld til egenkapital fra Kosakowo:
60,92
15,23
hvoraf:
i 2013-2039 (27*PLN […])
[…]
[…]
i 2040
[…]
[…]
Forventede bidrag i alt efter 18. juni 2012
142,67
35,67
Forventet kapital i alt fra Gdynia-Kosakowo Airport Ltd
207,48
51,87
Kilde:
baseret på oplysninger fra Polen.
2.2. ÅRSAGER TIL AT IVÆRKSÆTTE DEN FORMELLE UNDERSØGELSESPROCEDURE OG DEN FØRSTE VURDERING
(14)
I indledningsafgørelsen tog man følgende spørgsmål op:
-
for det første om den offentlige finansiering af investeringsprojektet er i overensstemmelse med det markedsøkonomiske investorprincip (herefter benævnt MEIP), navnlig med hensyn til i) rettidig anvendelse af MEIP, metodologien for anvendelsen af MEIP, og ii) hvorvidt MEIP-analysen, der foretages af de polske myndigheder, og som førte til en positiv nettonutidsværdi (herefter benævnt »NNV«) (10), er baseret på realistiske og troværdige antagelser
-
for det andet om drifts- og investeringsstøtten til Gdynia lufthavn kan betragtes som forenelig med det indre marked.
Anvendelsen af MEIP
(15)
Hvad angår det første spørgsmål udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt MEIP-undersøgelsen, der blev gennemført i 2012, dvs. efter at den uigenkaldelige beslutning om at finansiere ombygningen af lufthavnen blev truffet af de offentlige aktionærer, kan anvendes til at vurdere, hvorvidt der er tale om statsstøtte. Kommissionen nærede derfor tvivl om, hvorvidt det kontrafaktiske scenario, hvor investeringen anses for at være afsluttet i 2012, var hensigtsmæssigt.
(16)
Eftersom Gdynia lufthavn skal anvende den samme forretningsmodel (fokus på lavprisselskaber, charterflyvninger og almenflyvning) som den eksisterende Gdansk lufthavn, som stadig har ledig kapacitet og yderligere udvidelsesplaner, og som ligger bare 25 km væk, udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt indtægtsprognosen for Gdynia lufthavn var baseret på realistiske antagelser, navnlig med hensyn til niveauet for lufthavnsafgifter og det forventede niveau for passagertrafikken. Kommissionen bemærkede navnlig, at man i forretningsplanen for Gdynia lufthavn forudså en højere passagertrafik end den, der anvendes for Gdansk lufthavn og andre sammenlignelige regionallufthavne i Polen, efter fratrækning af rabatter.
(17)
Kommissionen udtrykte også tvivl om, hvorvidt man i forretningsplanen tog hensyn til alle de planlagte incitamenter (såsom markedsføringsstøtte, rabatter eller andre ruteudviklingsincitamenter osv.), der vil blive ydet direkte af Gdynia lufthavn, dens aktionærer eller andre regionale myndigheder for at få flyselskaberne til at etablere nye ruter fra lufthavnen.
(18)
Eftersom vækstraten for en virksomhed normalt ikke er højere end vækstraten for den økonomi, den opererer i (dvs. målt i BNP-vækst), udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt omsætningsvækstraten på […], der anvendes til at beregne terminalværdien, er hensigtsmæssig (11). Denne tvivl har direkte indvirkning på vurderingen af investeringsprojektets rentabilitet, eftersom værdien af den nye lufthavns egenkapital kun bliver positiv i lyset af projektets terminalværdi fra 2040 (den samlede tilbagediskonterede pengestrøm i prognoseperioden 2010-2040 er negativ).
(19)
Derfor mente Kommissionen, at den offentlige finansiering til investeringsprojektet giver anledning til selektive økonomiske fordele for operatøren af Gdynia lufthavn. Den offentlige finansiering blev også ydet med statslige midler og kan tilregnes staten. Desuden fordrejer den eller truer den med at fordreje konkurrencevilkårene og samhandelen mellem medlemsstaterne. Eftersom alle de kumulative kriterier for definitionen af statsstøtte var til stede, fandt Kommissionen, at den offentlige finansiering udgjorde statsstøtte i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
Støttens forenelighed
(20)
Med hensyn til det andet spørgsmål udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt investerings- og driftsstøtten til Gdynia lufthavn kunne betragtes som forenelig med det indre marked.
(21)
Hvad angår investeringsstøtten tvivlede Kommissionen på, at alle kompatibilitetskriterierne i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 (12) vedrørende investeringsstøtte til lufthavne var opfyldt. Kommissionen tvivlede navnlig på, hvorvidt den pågældende investering opfylder et klart defineret mål om offentlig interesse, hvorvidt infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det ønskede formål, og hvorvidt der findes tilfredsstillende udsigter for dens brug på mellemlangt sigt. Desuden stillede Kommissionen sig tvivlende over for, hvorvidt indvirkningen på udviklingen af samhandelen var forenelig med den fælles interesse.
(22)
Hvad angår driftsstøtten i form af finansiering af Gdynia-Kosakowo Airport Ltds driftstab i det første driftsår udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt en sådan støtte var omfattet af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF. Kommissionen udtrykte navnlig tvivl om, hvorvidt driftsstøtten kunne betragtes som forenelig med det indre marked i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte for 2007-2013 (herefter benævnt »regionalretningslinjerne«) (13).
3. POLENS BEMÆRKNINGER
3.1. ANVENDELSE AF MEIP OG FOREKOMST AF STATSSTØTTE
(23)
Polen fastholder sit synspunkt om, at den offentlige finansiering af investeringen i Gdynia lufthavn er i overensstemmelse med MEIP og derfor ikke udgør statsstøtte. I denne forbindelse henviser Polen til de MEIP-undersøgelser, der blev foretaget for investeringen i perioden 2010-2012. Polen erklærer, at alle MEIP-undersøgelser viste en positiv nettonutidsværdi og et internt afkast (14) (herefter benævnt »IRR«), der er højere end kapitalomkostningerne.
3.1.1. Beslutningsprocessen og den metodologiske forsvarlighed af MEIP-undersøgelsen
(24)
Polen forklarer, at diskussionerne og arbejdet med at omdanne den militære flyveplads Gdynia/Kosakowo til en civil lufthavn startede i 2005. På daværende tidspunkt var andre partnerne involveret (f.eks. Gdansk lufthavn). Polen forklarer også, at i 2007 etablerede Gdynia og Kosakowo selskabet Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, som har været ansvarlig for investeringen lige siden.
(25)
I løbet af proceduren indsendte Polen tre MEIP-undersøgelser, der blev udført af PWC. Den første MEIP-undersøgelse (af 16. juli 2010, herefter benævnt »MEIP-undersøgelsen fra 2010«) blev udført i juli 2010. PWC udarbejdede herefter to ajourføringer af MEIP'en: den første i maj 2011 (af 13. maj 2011, herefter benævnt »MEIP-ajourføringen fra 2011« eller »MEIP-undersøgelsen fra 2011«) og den anden i juli 2012 (af 13. juli 2012, herefter benævnt »MEIP-ajourføringen fra 2012« eller »MEIP-undersøgelsen fra 2012«). Disse ajourføringer omfatter nye prognoser for passagertrafikken, ændringer i projektets størrelse, ændringer af investeringstallene og ændringer af metodologien og de grundlæggende input til NNV-beregningerne (såsom betaen og diskonteringssatsen). I november 2013 fremlagde Polen yderligere oplysninger, der viste, at nye indtægtskilder (dvs. salg af brændstof og levering af navigationstjenester) ville forbedre projektets NNV. På datoen, hvor indledningsafgørelsen blev vedtaget, havde Polen kun indsendt MEIP-ajourføringen fra 2012.
(26)
Polen forklarer ligeledes tidsrammen for Gdynias og Kosakowos planer om at investere i Gdynia lufthavn. I denne henseende understreger Polen, at investeringsprocessen kan opdeles i to projektgennemførelsesfaser:
(i) Den første fase (2007-2009) omfattede de forberedende arbejder og feasibilityundersøgelser med henblik på etablering af den nye lufthavn (dette vedrører fase 1 som beskrevet i tabel 1):
(27)
Polen forklarer, at i denne første fase skulle selskabet, der blev oprettet af Gdynia og Kosakowo, udføre forberedelser (f.eks. udarbejdelse af en masterplan for investeringen, de nødvendige dokumenter for at opnå status som lufthavnsoperatør, en rapport om investeringens indvirkning på miljøet, designdokumentation osv.).
(28)
Polen fastholder, at der ikke blev foretaget nogen betydelige kapitalinvesteringer i løbet af den første fase, og at den offentlige finansiering til lufthavnsselskabet var i overensstemmelse med reglerne for de minimis-støtte (15). Polen erklærer, at kapitaltilførslerne til selskabet inden den 26. juni 2009 udgjorde i alt 1,691 mio. PLN (omkring 423 000 EUR).
(ii) Anden fase (fra 2010 og frem) vedrørte den faktiske ombygning af lufthavnen (dette vedrører fase II til IV som beskrevet i tabel 1):
(29)
Polen forklarer videre, at den første forberedende fase sluttede i 2010, hvor både masterplanen (16) og den første MEIP-undersøgelse fra 2010 for Gdynia lufthavn blev afsluttet. Polen påpeger, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 viste, at investeringen fra de to lokale myndigheder ville ske på markedsvilkår (dvs. at den ikke ville udgøre statsstøtte), hvilket betyder, at aktionærerne skulle øge selskabets aktiekapital til 6,05 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR).
(30)
I MEIP-undersøgelsen fra 2010 beregnede man NNV for investeringsprojektet ved hjælp af metoden »free cash flow to the firm« (FCFF) (17). Denne NNV-beregning tager udgangspunkt i antagelsen om, at alle kapitaltilførsler i henhold til investeringsplanen vil ske med henblik på at gennemføre investeringsprojektet (18). Denne værdiansættelsesmetode bruges til at beregne pengestrømme til alle indehavere af kapital i virksomheden (både aktieejere og obligationsejere) i prognoseperioden. Prognoserne for pengestrømme diskonteres herefter med den vægtede gennemsnitlige kapitalomkostning (19) (WACC) for at nå frem til virksomhedens tilbagediskonterede pengestrøm (DCF) i prognoseperioden. Terminalværdien beregnes herefter ved hjælp af metoden med vækst i al fremtid (hvor man forudsætter en stabil vækstkurve baseret på FCFF fra den seneste prognoseperiode). NNV er baseret på summen af DCF for prognoseperioden og terminalværdien. I dette tilfælde viste MEIP-undersøgelsen fra 2010 estimater over pengestrømme for perioden 2010-2040 med en WACC på […] % (20). Ved hjælp af disse inputs nåede man i undersøgelsen frem til en DCF på minus […] mio. PLN ([…] mio. EUR) for perioden 2010-2040 og en (tilbagediskonteret) terminalværdi på omkring […] mio. PLN ([…] mio. EUR) (21). NNV for det samlede projekt skønnes derfor at være […] mio. PLN (eller […] mio. EUR).
(31)
Følgende figur (jf. figur 1) viser den forventede akkumulerede tilbagediskonterede pengestrøm for prognoseperioden 2010-2040 som beregnet i MEIP-undersøgelsen fra 2010.
Figur 1
Kumulativ DCF (i reale termer) (i PLN)
(…)
(32)
Polen forklarer, at selskabets egenkapital blev øget til 6,052 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR) den 29. juli 2010. Polen tilføjer samtidig, at aktionærerne, selv om MEIP-undersøgelsen viste, at investeringen ikke udgjorde statsstøtte, begyndte at udarbejde en anmeldelse til Kommissionen, som udelukkende skulle indsendes af hensyn til retssikkerheden.
(33)
Polen forklarer videre, at der blev gennemført en ny MEIP-undersøgelse i maj 2011. Polen anfører, at denne MEIP-undersøgelse var en ajourføring af MEIP-undersøgelsen fra 2010, der blev gennemført i lyset af fremskridtene med forberedelserne og adgangen til mere nøjagtige oplysninger om investeringsplanen samt tidsplanen og finansieringen. Polen forklarer, at i perioden mellem udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-undersøgelsen fra 2011:
-
underskrev aktionærerne en aftale af 11. marts 2011 om fastlæggelse af finansieringsbetingelserne for investeringen i etableringen af en civil lufthavn. I denne aftale forpligtede Gdynia sig til at tilføre i alt 59 mio. PLN i perioden 2011-2013. Kosakowo forpligtede sig til at yde et ikkekontant bidrag i form af en ombytning af gæld til egenkapital (som beskrevet i tabel 2) i perioden 2011-2040
-
samme dag, den 11. marts 2011, indgik selskabet med ansvar for etableringen af Gdynia lufthavn en lejeaftale med Kosakowo om jorden (med angivelse af størrelsen af det lejede areal, betingelserne for betaling af lejen, beskatningsspørgsmål osv.)
-
investeringsomkostningerne i investeringsplanen blev specificeret og ajourført.
(34)
Polen forklarer, at MEIP-undersøgelsen fra 2011 også gav en positiv NNV. Polen angiver videre, at lufthavnsselskabets offentlige aktionærer foretog efterfølgende kapitaltilførsler på dette grundlag. Polen påpeger, at selskabets egenkapital blev øget til 33,801 mio. PLN (8,45 mio. EUR) i juli 2011 og til 64,810 mio. PLN (16,20 mio. EUR) i april 2013.
(35)
I MEIP-undersøgelsen fra 2011 blev DCF beregnet på grundlag af DCF for prognoseperioden 2011-2040. Den ajourførte DCF var (-[…]) mio. PLN (- […] mio. EUR), hvilket er tegn på større tab, mens terminalværdien blev sænket til […] mio. PLN (omkring […] mio. EUR). NNV blev derfor reduceret til […] mio. PLN (eller mindre end […] mio. EUR). WACC blev reduceret til […] % (22), og den stabile vækstrate for beregningen af terminalværdien blev sænket fra […] % til […] %.
(36)
Polen anfører, at en ændring af den makroøkonomiske situation (finanskrisen og den økonomiske opbremsning) betød en revurdering af projektet i 2012, hvilket førte til en ny MEIP-undersøgelse (nemlig MEIP-undersøgelsen fra 2012). Ifølge Polen har man foretaget følgende ændringer af antagelserne i de tidligere MEIP- undersøgelser i forbindelse med MEIP-undersøgelsen fra 2012:
-
Prognosen for passagertrafik for Gdynia lufthavn blev nedskrevet.
-
Investeringens størrelse blev reduceret, idet investeringsomkostningerne blev sænket med […] mio. PLN ([…] mio. EUR).
-
Planerne om at bygge en hovedterminal (sammen med den tilhørende udbygning af vejinfrastruktur og parkeringspladser) blev opgivet. I stedet besluttede man at udvide kapaciteten for terminalen for almenflyvning med […] % i den anden investeringsfase.
-
Efter at have undersøgt situationen på markedet måtte investeringsomkostningerne for sikkerhed øges til […] mio. PLN ([…] mio. EUR).
-
Reduktionen af investeringen medførte en kortere tilbagebetalingstid for investeringen (i nominelle termer med […] år, fra […] år og […] måneder til […] år og […] måneder).
(37)
Polen anfører videre, at den anvendte metodologi i de tidligere MEIP-undersøgelser blev ændret i MEIP-undersøgelsen fra 2012:
-
Med henblik på at sikre en bedre afspejling af finansieringsstrukturen og omkostninger til afdrag på gælden blev metoden med »free cash flow to the firm« (herefter benævnt »FCFF«) erstattet med metoden »free cash flow to equity« (herefter benævnt »FCFE«) (23).
-
Efter ændringer på finansmarkedet (værdipapirer) blev den risikofri rente og beta-faktoren ajourført. Desuden blev virksomheder uden for Europa udelukket fra de komparative analyser. Dette førte til en ny diskonteringssats.
-
Diskonteringssatsen til beregning af NNV blev fastsat på grundlag af en analyse af sammenlignelige selskaber, som både omfattede lufthavnsselskaber og selskaber, der leverer tjenesteydelser i lufthavne (hvis økonomiske resultater hænger tæt sammen med, hvordan lufthavnsselskaberne klarer sig) (24).
-
Man gik ud fra, at projektet primært ville blive finansieret med aktionærernes ressourcer og først derefter med eksterne kilder (arbejdskapitallån) og driftsindtægter.
(38)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 blev DCF beregnet på grundlag af DCF for prognoseperioden 2012-2030 (dvs. at prognoseperioden fra de tidligere undersøgelser blev afkortet med 10 år). Den ajourførte DCF udgjorde (-[…] mio. PLN) (omkring (-[…]) mio. EUR), mens terminalværdien blev øget kraftigt til […] mio. PLN ([…] mio. EUR). Den kapitaliserede værdi af de allerede foretagne investeringer ([…] mio. PLN) blev herefter fratrukket. Efter ajourføringen i 2012 udgjorde NNV […] mio. PLN (eller […] mio. EUR). Med henblik på at beregne NNV benyttede man en egenkapitalomkostning på […] % (25), og den stabile vækstrate til beregning af terminalværdien blev sænket yderligere fra […] % til […] %.
(39)
Polen påpeger, at resultaterne af MEIP-undersøgelsen fra 2012 stadig var positive og førte til yderligere kapitaltilførsler fra aktionærerne. Polen anførte, at selskabets kapital var øget til 91,310 mio. PLN (22,8 mio. EUR) i april 2013 og ikke ændrede sig yderligere i 2013 som sammenfattet i tabel 3.
Tabel 3
Forhøjelse af lufthavnsselskabet i Gdynias kapital fra Gdynia og Kosakowo
Dato for afgørelse om indførelse i det nationale retsregister
Dato for beslutning om kapitalforøgelse
N avn på interessent
Beslutningens genstand
Aktieværdi
Aktiekapital
Kumulativ andel af den samlede kapitalforøgelse opgjort frem til slutningen af 2013
(mio. PLN)
(mio. PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
udstedelse af nye aktier
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 aktier ejet af Gdynia kommune blev annulleret uden hensyntagen til interessenten
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
udstedelse af nye aktier
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
udstedelse af nye aktier
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
udstedelse af nye aktier
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
udstedelse af nye aktier
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
udstedelse af nye aktier
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
udstedelse af nye aktier
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
udstedelse af nye aktier
20,031
91,310
100,00 %
Kilde:
oplysninger fra Polen.
(40)
Sammenfattende anfører Polen, at selvom de lokale myndigheder traf foreløbige skridt med henblik på at etablere Gdynia lufthavn helt tilbage i 2005, fandt projektet ikke sin endelige form inden udarbejdelsen af masterplanen og den første MEIP-undersøgelse, dvs. i 2010. Polen forklarer, at projektets oprindelige antagelser blev revideret kraftigt som resultat af ændringer i de eksterne omstændigheder. Polen anfører, at de offentlige aktionærers endelige beslutning om gennemførelsen af projektet og dets endelige form blev truffet i 2012. Polen understreger ligeledes, at alle tre udgaver af MEIP-undersøgelsen bekræftede projektets levedygtighed og viste, at en markedsøkonomisk investor ville have gennemført projektet.
(41)
Vedrørende det kontrafaktiske scenario anfører Polen, at Kosakowo i henhold til den nationale lovgivning kun havde ret til at benytte det område, hvor Gdynia lufthavn er beliggende, til at etablere en ny civil lufthavn. I den forbindelse forklarer Polen, at lufthavnsgrunden blev udlejet til Kosakowo for en periode på 30 år. Polen anfører, at lejeaftalen forpligter Kosakowo til kun at udleje jorden til en enhed, der har til opgave at etablere og/eller at drive en civil lufthavn. Ifølge Polen ville staten have taget jorden tilbage, hvis ikke Kosakowo havde udlejet jorden til en civil lufthavn inden for 6 måneder, hvis jorden var blevet anvendt til andre formål, eller hvis lufthavnen ikke havde påbegyndt sine aktiviteter inden for 3 år. Eftersom scenariet, hvor området med Gdynia lufthavn anvendes/udlejes til andre formål end luftfart, ikke var muligt, kunne det ikke bruges til at udforme et kontrafaktisk scenario.
3.1.2. Troværdigheden af nøgleantagelserne for MEIP-undersøgelsen fra 2012
Trafikprognoser og indtægtsprognoser
(42)
Polen forklarer, at de planlagte lufthavnsafgifter var baseret på de offentligt tilgængelige satser, der anvendes af andre lufthavne, for ikke at fordreje det eksisterende marked, idet man sikrer et passende rentabilitetsniveau for projektet på grundlag af det forudsete omfang for passagertrafikken. Ifølge Polen adskiller afgifterne sig ikke væsentligt fra de standardafgifter, der opkræves af mindre lufthavne. Navnlig to nyåbnede regionallufthavne i Modlin og Lublin anvender standardlufthavnsafgifter, der svarer til dem, der forudses i MEIP-undersøgelsen for Gdynia lufthavn.
(43)
Som svar på Kommissionens bemærkning om, at de planlagte afgifter for Gdynia lufthavn (25 PLN (5,25 EUR) pr. afrejsende passager i de første 2 år og 40 PLN (10 EUR) herefter) er højere end de diskonterede satser, der anvendes i Gdansk lufthavn (24 PLN (5 EUR) pr. afrejsende passager for et fly fra et lavprisselskab på en international rute, der beflyves mindst to gange om ugen, og 12,5 PLN (3,1 EUR) på en indenrigsrute), bemærker Polen, at afgiftsniveauet i forretningsplanen udgør et gennemsnit for hele prognoseperioden (2014-2030) under hensyntagen til, at afgifterne i Gdansk lufthavn vil blive hævet på længere sigt, efterhånden som servicestandarden i lufthavnen forbedres.
(44)
Desuden påpeger Polen, at projektets overskudsmargen, den reviderede (lidt højere) prognose for lufttrafik og delingen af visse driftsudgifter med militæret betyder, at Gdynia lufthavn burde kunne opretholde lavere passagerafgifter over en længere periode (de reducerede afgifter kan anvendes frem til udgangen af 2021), idet man bevarer en positiv NNV for de offentlige aktionærer.
(45)
Polen anfører ligeledes, at den ajourførte (i marts 2013) trafikprognose for Pommern går ud fra, at trafikken vil stige i forhold til MEIP-undersøgelsen fra 2012. Ifølge de seneste tal vil Gdynia lufthavn håndtere 1 149 978 passagerer i 2030, ikke 1 083 746. For Pommern som helhed ventes passagertallene at stige fra 7,8 til 9 mio. passagerer i 2030.
(46)
Efter Polens mening bekræfter disse tal, at Gdansk lufthavn og Gdynia lufthavn kan eksistere side om side og fungere på markedet i Pommern. Man mener endda, at selv hvis Gdansk lufthavn udvides, så den når den planlagte kapacitet på 7 mio. passagerer, har det voksende luftfartsmarked i Pommern plads til endnu en lille regional lufthavn (med en kapacitet på 1 mio.), der vil supplere de tjenester, som Gdansk lufthavn leverer.
Tabel 4
Sammenligning af trafikprognoserne i MEIP-undersøgelsen fra 2012 og de ajourførte trafikprognoser (marts 2013) for Gdynia lufthavn
År
Kommerciel lufttransport
Kommerciel lufttransport
Almenflyvning
Passagerer (000)
Antal flyvninger
Antal flyvninger
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
Prognose i MEIP-undersøgelsen fra 2012
Ajourført prognose
I alt
I alt
I alt
I alt
I alt
I alt
2009
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2010
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2011
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2012
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2013
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2014
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2015
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2016
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2017
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2018
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2019
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2020
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2021
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2022
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2023
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2024
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2025
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2026
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2027
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2028
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2029
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2030
1 083 746
1 149 978
(…)
(…)
(…)
(…)
Kilde:
baseret på oplysninger fra Polen.
Driftsomkostninger (incitamenter til flyselskaberne, omkostninger i forbindelse med lufthavnens militære operationer)
(47)
Polen forklarer, at MEIP-undersøgelsen tager hensyn til lufthavnens udgifter til markedsføring og reklame i skønnet over:
i)
driftsomkostninger, idet sådanne omkostninger vurderes på grundlag af regnskaberne for alle Polens større lufthavne
ii)
andre omkostninger efter type, som forventes for Gdynia lufthavn på et konservativt højt niveau, ligeledes under hensyntagen til de tilsvarende omkostninger i andre lufthavne.
(48)
Polen anfører ligeledes, at man i MEIP-undersøgelsen gik ud fra, at alle driftsomkostninger skal bæres af investoren, hvorved man ikke tager hensyn til, at driftsomkostningerne deles med lufthavnens militære bruger. Polen anfører, at delingen af driftsomkostninger for den fælles infrastruktur blev ansat til […] for antallet af civile og militære flyvninger. Polen forklarer ligeledes, at omkostningerne til renovering og reparationer bliver […]. Polen understreger, at indførelsen af regler om delt brug af lufthavnen (endnu ikke aftalt endeligt med lufthavnens militære bruger) vil føre til et fald på mindst […] i omkostningerne vedrørende tjenester leveret af tredjemand og lønninger. Polen anfører, at medtagelsen af denne faktor i MEIP-undersøgelserne ville medføre en højere forventet rentabilitet for projektet.
Langsigtet vækstrate
(49)
Polen forklarer, at vækstraten på […] %, som anvendes i MEIP-undersøgelsen, henviser til terminalværdien i nominelle termer.
(50)
Polen anfører ligeledes, at vækstraten på […] % er lig med inflationsmålet for Polen, som det pengepolitiske råd (et beslutningsorgan i den polske nationalbank) har fastsat. Polen bemærker, at ifølge de seneste prognoser fra Den Internationale Valutafond fra juli 2013, vil Polens BNP vokse med 2,2 % i 2014, 3 % i 2015, 3,3 % i 2017 og 3,8 % i 2018.
Ajourføringen i november 2013
(51)
I november 2013 meddelte Polen, at lufthavnsselskabet havde modtaget de administrative afgørelser fra toldvæsenet og energitilsynet, der gav det lov til at sælge brændstof direkte til flyene. Lufthavnsselskabets brændstofsalg ville udgøre en ekstra indtægtskilde og forbedre de økonomiske resultater for forretningsplanen.
(52)
Ifølge Polen har alle de hidtidige MEIP-undersøgelser haft som udgangspunkt, at salget af brændstof ville ske via en ekstern operatør. Lufthavnsselskabets salg af brændstof ville øge selskabets overskudsmargen for denne aktivitet fra […] PLN ([…] EUR) pr. liter (når brændstoffet sælges af en ekstern operatør) til […] PLN ([…] EUR) (når brændstoffet sælges direkte af lufthavnsselskabet).
(53)
Efter Polens mening ville denne ekstraindtægt forbedre resultaterne af den ajourførte MEI fra 2012. Polen påpeger, at NNV for projektet dermed forventes at stige fra […] mio. PLN ([…] mio. EUR) til […] mio. PLN ([…] mio. EUR). Polen forklarer videre, at IRR ville stige fra […] % til […] %.
(54)
Polen anfører, at de ekstra indtægter ellers kunne anvendes til at holde lufthavnsafgifterne for flyselskaberne nede på længere sigt.
(55)
Polen bekræftede, at forsigtighedsprincippet havde forhindret, at lufthavnens eget salg af brændstof var medregnet i MEIP-undersøgelserne. På det tidspunkt, hvor disse undersøgelser blev foretaget, havde lufthavnsoperatøren ikke de nødvendige tilladelser eller en garanti for, at den ville få dem.
(56)
Desuden anførte Polen, at selskabet har til hensigt at levere navigationstjenester til flyselskaber (i stedet for det polske agentur for flynavigationstjenester). Polen påpeger, at dette ville give mulighed for at sænke den terminalafgift, som flyselskaberne betaler (som i øjeblikket betales til agenturet) og dermed gøre Gdynia lufthavn mere attraktiv for flyselskaberne. Lufthavnsselskabet vil derfor kunne tilbyde flyselskaberne mere konkurrencedygtige lufthavnsafgifter end nabolufthavnene.
3.2. VURDERING AF FORENELIGHED
3.2.1. Investeringsstøtte
(57)
Ifølge Polen er alle kriterier for forenelighed i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 vedrørende investeringsstøtte til lufthavne opfyldt.
Opfyldelse af et klart defineret mål af offentlig interesse
(58)
Polen anfører, at etableringen af Gdynia lufthavn som led i Pommerns transportsystem optimerer udnyttelsen af den tilgængelige infrastruktur og vil have en positiv indvirkning på den regionale udvikling, navnlig som følge af flere arbejdspladser i lufthavnen, indtægter fra forsyningskæden til luftfartsmarkedet og udvikling af turismen.
(59)
Polen henviser til den »regionale udviklingsstrategi for transportområdet i Pommern for 2007-2020«, som er baseret på prognoser for lufttrafikken i regionen og anerkender behovet for at skabe et netværk af lufthavne, der arbejder tæt sammen om at opfylde behovet hos befolkningen i området med de tre byer (26).
(60)
Ifølge Polen er de væsentligste argumenter for oprettelsen af et netværk af lufthavne i området med de tre byer: stigende lufttrafik i Polen, manglende plads til at udvide Gdansk lufthavns kapacitet og byområdets udstrækning over et område på næsten 60 km (eller over 100 km, hvis byerne Tczew og Wejherowo medtages). Polen anfører, at selvom Gdansk lufthavn i øjeblikket har en kapacitet på omkring 5 mio. passagerer, viser nogle prognoser for lufttrafikken, at den potentielle passagertrafik i den lufthavn kan overstige 6 mio. passagerer i 2035. På den ene side hævdede Polen i sine bemærkninger, at miljørestriktioner og boligbyggeri i nærheden af Gdansk lufthavn begrænser mulighederne for yderligere udvidelser. På den anden side henviste Polen i sine bemærkninger af 6. december 2012 til masterplanen for Gdansk lufthavn og anførte, at der ikke findes nogen restriktioner vedrørende udvidelsen af Gdansk lufthavn.
(61)
Polen anfører, at flysikkerheden også taler for etableringen af et netværk af lufthavne i området med de tre byer, hvor Gdynia lufthavn skal fungere som reservelufthavn og nødlufthavn (i omkring 80 % af tilfældene vil det være muligt at lande i Gdynia lufthavn, når skyhøjden og sigtbarheden ikke gør det muligt at lande i Gdansk lufthavn).
(62)
Endelig anfører Polen, at udviklingen af Gdynia lufthavn opfylder målene i de nationale og regionale strategidokumenter vedrørende udviklingen af luftfartsinfrastruktur i Polen. Polen forklarer, at udviklingen af Gdynia lufthavn ventes at have en positiv indvirkning på udviklingen i Pommern og brugen af den eksisterende militære infrastruktur, og at den supplerer Gdansk lufthavn.
Infrastrukturens nødvendighed og proportionalitet
(63)
Polen anfører, at infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til den opstillede målsætning på grund af de begrænsede aktiviteter i lufthavnen (1,55 % andel af det polske luftfartsmarked i 2030), prognoser for passagertrafikmængden, der overstiger mulighederne for udvidelse af Gdansk lufthavn, regionens mulighed for at tiltrække turister og den forudsete store udvikling i Pommern.
(64)
Polen understreger den strategiske rolle, som Gdynias militære flyveplads har i regionen, og bemærker, at brugen af eksisterende infrastruktur nedbringer investeringsomkostningerne og maksimerer de positive virkninger for den regionale udvikling.
(65)
Polen påpeger ligeledes, at omkostningerne er blevet minimeret, og at investeringens effektivitet er blevet styrket gennem indførelse af tekniske løsninger, som f.eks. opførelsen af en fælles terminal til både almenflyvning og passagertrafik, der rummer størstedelen af lufthavnens tjenester (grænsekontrol, toldvæsen, politi, brandvæsen, ledelse) i en og samme bygning og tilpasning af andre eksisterende bygninger for at optimere anvendelsen af dem. Desuden vil driftsomkostningerne ved infrastrukturen blive delt med hæren.
Tilfredsstillende udsigter for brugen på mellemlangt sigt
(66)
Polen påpeger, at udsigterne for brugen af Gdynia lufthavn på mellemlangt sigt er tilfredsstillende som følge af BNP-væksten i Pommern, som ventes at overstige gennemsnittet for Polen og EU, regionens tiltrækningsevne over for turiser, dens status som centrum for udenlandske investeringer og den forventede vækst i lufttrafikken.
(67)
Polen understreger, at det planlagte samarbejde med Gdansk lufthavn og komplementariteten mellem de tjenester, der udbydes af de to lufthavne (Gdynia lufthavn vil især blive anvendt til almenflyvning), vil føre til en yderligere styrkelse af udsigterne for Gdynia lufthavn på mellemlangt til langt sigt.
(68)
Polen forklarer videre, at lufthavnen også planlægger at udvikle specialiserede luftfartsrelaterede aktiviteter inden for lufthavnsområdet såsom fremstilling af simple servicedele, reparation af flykomponenter eller fremstilling af andre komponenter/produkter, der leveres på »just-in-time«-basis.
(69)
Polen henviser til en hensigtserklæring, der er underskrevet af en handelsbank, og som udtrykker bankens vilje til at indlede en åben diskussion om finansiering af investeringen i Gdynia lufthavn som yderligere bevis for projektets attraktivitet.
Indvirkning på udviklingen af samhandelen, der strider imod den fælles interesse
(70)
Eftersom Gdynia lufthavn er en lufthavn med en lille markedsandel (der betjener færre end 1 mio. passagerer om året), mener Polen ikke, at projektets indvirkning på samhandelen strider imod den fælles interesse. I lyset af den forventede stigning i lufttrafikken forventer Polen, at Gdansk og Gdynia lufthavne vil danne et samarbejdsnetværk af luftfart, der betjener området med de tre byer i Pommern og tilbyder supplerende tjenester.
(71)
Polen understreger, at Gdynia lufthavn ikke vil komme til at konkurrere imod Gdansk lufthavn, eftersom den vil fokusere på at levere tjenester til sektoren for almenflyvning (vedligeholdelse, reparation og eftersyn, et pilotakademi) og vil samarbejde med havnen i Gdynia.
(72)
Polen anfører videre, at charter- og lavpristrafikken i Gdynia lufthavn ikke vil foregå på bekostning af Gdansk lufthavn, men vil være resultatet af en samlet stigning i rigdom og mobilitet. Polen påpeger, at vækstraten for Gdansk lufthavn og arten af de luftfartsoperationer, den håndterer, betyder, at antallet af flyvninger, den håndterer, før eller siden vil blive begrænset. Polen anfører, at disse konklusioner præsenteres i rapporten med miljøkonsekvensvurderingen af projektet »Udvidelse af Lech Wałęsa Gdansk Airport«.
(73)
Polen forklarer, at investeringen i Gdynia lufthavn kan begrænse de økonomiske samt de sociale og arbejdsmarkedsmæssige omkostninger ved en eventuel begrænsning af aktiviteterne i Gdansk lufthavn. Polen påpeger, at flytningen af dele af flytrafikken fra Gdansk lufthavn til Gdynia lufthavn vil betyde en bedre udnyttelse af kapaciteten i begge lufthavne.
Nødvendigheden af statsstøtte og tilskyndelsesvirkning
(74)
Polen anfører, at selskabet ikke ville have gennemført projektet uden offentlig finansiering. Polen bemærker, at støtten blev holdt på et minimum, og at omkostningerne ved projektet blev reduceret og optimeret ved at udnytte den eksisterende militære infrastruktur.
(75)
Efter Polens mening er der behov for kapitaltilførsler til Gdynia lufthavn, og de begrænses til et minimum, hvilket fremgår af:
i)
projektets interne afkastgrad på […] %, som kun er lidt højere end diskonteringssatsen (egenkapitalomkostningen), som ligger på […] % (baseret på MEIP-undersøgelsen fra 2012)
ii)
behovet for at optage et arbejdskapitallån, som forudses i de finansielle overslag, som skal anvendes til at finansiere lufthavnens drift, idet selskabet ellers vil miste likviditet
iii)
det forhold, at den samlede finansiering fra egenkapitalen er lavere end de samlede kapitaludgifter (finansiering fra egenkapitalen udgør mindre end […] af de samlede likviditetsomkostninger i prognoseperioden, herunder de samlede kapitalomkostninger).
(76)
Polen forklarer herefter støtteforanstaltningens proportionalitet og sammenligner den offentlige finansiering (omkring 148 mio. PLN i reale termer) med en investering i et projekt, der starter helt fra bunden (Lublin-Świdnik-lufthavn, hvor nettoanlægsudgifterne var omkring 420 mio. PLN) og en investering baseret på en militær flyveplads (Warszawa-Modlin lufthavnen, hvor anlæggelsen hidtil har kostet næsten 454 mio. PLN).
3.2.2. Driftsstøtte
(77)
Polen anfører, at projektet opfylder kompatibilitetskravene i retningslinjerne for driftsstøtte i en region, der er omfattet af artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF. Efter Polens mening er driftsstøtten til projektet:
i)
beregnet på at finansiere et forud defineret antal udgifter
ii)
begrænset til et nødvendigt minimum og ydet midlertidigt (støtten til driftsomkostninger ydes i det omfang og i den periode, der er nødvendig for at sætte lufthavnen i drift, dvs. frem til udgangen af 2018)
iii)
degressiv og falder fra […] % af kapitaludgifterne i 2013 til […] % i 2018
iv)
udformet med henblik på at opfylde målene for projektet hvad angår regionaludvikling og lempelse af de eksisterende begrænsninger. Med udgangspunkt i støttebeløbet i forhold til de gavnlige virkninger for udviklingen i Pommern anfører Polen, at det bør anses for at være proportionalt.
(78)
Polen understreger også, at støtten er beregnet til en lille lufthavn med en maksimal kapacitet på 1 million passagerer årligt, hvilket betyder, at risikoen for, at den vil fordreje konkurrencevilkårene og have en negativ indvirkning på den fælles interesse, er minimal, navnlig i lyset af det planlagte samarbejde mellem lufthavnene i Gdynia og Gdansk og komplementariteten af deres samarbejde.
(79)
Polen påpeger ligeledes, at det samarbejde, som man i øjeblikket forhandler om med lufthavnens militære bruger og dennes deltagelse i lufthavnens driftsomkostninger, vil mindske selskabets tab og driftsomkostninger.
4. BEMÆRKNINGER FRA TREDJEPARTER
(80)
Kommissionen har ikke modtaget bemærkninger fra interesserede parter efter offentliggørelsen af beslutningen om at indlede proceduren i artikel 108, stk. 2, i TEUF vedrørende Gdynias og Kosakowos finansiering af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd.
5. VURDERING
5.1. FOREKOMST AF STATSSTØTTE
(81)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF er støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med det indre marked, i det omfang den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(82)
Kriterierne i artikel 107, stk. 1, i TEUF er kumulative. Så med henblik på at vurdere, hvorvidt den pågældende foranstaltning udgør statsstøtte i henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF, skal alle følgende betingelser være opfyldt. Den økonomiske støtte skal:
-
ydes af staten eller med statsmidler
-
begunstige visse virksomheder eller visse produktioner
-
fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene
-
påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
5.5.1. Økonomisk aktivitet og begrebet virksomhed
(83)
I henhold til retspraksis skal Kommissionen først fastslå, hvorvidt Gdynia-Kosakowo Airport Ltd er en virksomhed i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF. Begrebet »virksomhed« dækker enhver enhed, der udøver en økonomisk aktivitet, uanset dens juridiske status og dens finansieringsmåde (27). Enhver aktivitet, der består i at udbyde varer eller tjenester på et givet marked, betragtes som en økonomisk aktivitet (28).
(84)
I sin dom i sagen om Leipzig-Halle-lufthavnen bekræftede Domstolen, at driften af en lufthavn med kommercielt sigte og etablering af lufthavnens infrastruktur udgør en økonomisk aktivitet (29). Når en lufthavnsoperatør udøver økonomiske aktiviteter ved at tilbyde lufthavnstjenester imod betaling, uanset dens juridiske status og finansieringsform, betragtes den som en virksomhed i henhold til betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF, og traktatens bestemmelser om statsstøtte kan derfor medføre fordele for den pågældende lufthavnsoperatør, der indrømmes af staten eller med statslige midler (30).
(85)
I den forbindelse bemærker Kommissionen, at infrastrukturen, der er genstand for denne afgørelse, skal drives på et kommercielt grundlag af lufthavnsselskabet Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. Eftersom lufthavnsselskabet pålægger brugerne afgifter ved brug af denne infrastruktur, må denne anses for at kunne udnyttes kommercielt. Det følger heraf, at enheden, der anvender denne infrastruktur udgør en virksomhed som defineret i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
(86)
Men ikke alle af et lufthavnsselskabs aktiviteter er nødvendigvis af økonomisk karakter (31).
(87)
Domstolen (32) har fastslået, at aktiviteter, der normalt hører under statens ansvarsområde i forbindelse med udøvelsen af dens officielle beføjelser som offentlig myndighed, ikke er af økonomisk karakter og ikke falder inden for rammerne af reglerne om statsstøtte. Sådanne aktiviteter omfatter f.eks. sikkerhed, flyvekontrol, politi, toldvæsen osv. Finansieringen skal nøje begrænses til at godtgøre de omkostninger, som de giver anledning til, og må ikke i stedet anvendes til at finansiere andre økonomiske aktiviteter (33).
(88)
Derfor udgør finansiering af aktiviteter, der hører under rammerne for den offentlige politik, eller af infrastruktur, der hænger direkte sammen med disse aktiviteter, normalt ikke statsstøtte (34). I en lufthavn anses aktiviteter såsom flyvekontrol, politi, toldvæsen, brandbekæmpelse, aktiviteter, der er nødvendige for at beskytte den civile luftfart imod handlinger, der udgør ulovlig indgriben, og investeringer vedrørende infrastrukturen og udstyr, der er nødvendigt for udførelsen af disse aktiviteter, normalt for at være af ikke-økonomisk art (35).
(89)
Imidlertid må offentlig finansiering af ikke-økonomiske aktiviteter, der har tæt sammenhæng med udøvelsen af en økonomisk aktivitet, ikke føre til upassende forskelsbehandling af flyselskaber og lufthavnsselskaber. Det er rent faktisk fastslået i retspraksis, at der er tale om en fordel, når offentlige myndigheder fritager virksomheder for omkostningerne ved deres økonomiske aktiviteter (36). Hvis det derfor i et givet retssystem er almindeligt, at flyselskaber eller lufthavnsselskaber afholder omkostningerne til bestemte tjenester, mens nogle flyselskaber eller lufthavnsselskaber, der leverer de samme tjenester på vegne af de samme offentlige myndigheder ikke skal afholde disse omkostninger, kan sidstnævnte opnå en fordel, selvom disse tjenester i sig selv anses for at være af ikke-økonomisk karakter. Derfor er det nødvendigt med en analyse af den gældende juridiske ramme for lufthavnsoperatøren for at vurdere, hvorvidt lufthavnsselskaberne eller flyselskaberne under den pågældende juridiske ramme skal dække omkostningerne ved leveringen af visse aktiviteter, der i sig selv kan være ikke-økonomiske, men som hænger sammen med udøvelsen af deres økonomiske aktiviteter.
(90)
Selvom aktiviteterne i betragtning 88 kan anses for at være af ikke-økonomisk art, bemærker Kommissionen, at polsk ret (37) forpligter lufthavnsselskaber til at finansiere de faciliteter og det udstyr, der er nødvendigt for at udføre disse aktiviteter, med deres egne midler.
(91)
Derfor mener Kommissionen, at den offentlige finansiering til selskabet bag Gdynia lufthavn vedrørende ovennævnte faciliteter og udstyr fritager den for omkostninger, der hænger sammen med dens økonomiske aktivitet (se afsnit 5.1.3). Kommissionen konkluderer derfor, at den kapital, der er bevilget til disse faciliteter og dette udstyr, skal medregnes ved beregningen af rentabiliteten af denne investering. Her anvender Kommissionen den metode, som Polen med rette har anvendt i MEIP-undersøgelserne.
5.1.2. Statsstøtte og støtteforanstaltningens tilregnelse til staten
(92)
Begrebet statsstøtte gælder enhver fordel, der tildeles ved hjælp af statsmidler af staten selv eller gennem ethvert mellemliggende organ, der handler i henhold til de beføjelser, som er overdraget til dem (38). I forbindelse med artikel 107 i TEUF er midler fra lokale myndigheder at betragte som statsmidler (39). I den foreliggende sag stammer kapitalen, der tilføres Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, fra to lokale myndigheders budgetter, Gdynia og Kosakowo. Derfor mener Kommissionen, at ressourcerne fra de to involverede kommuner er statsmidler.
(93)
Derfor mener Kommissionen, at investeringerne finansieres med statsmidler og kan tilregnes staten.
5.1.3. Økonomisk fordel
(94)
Kommissionen bemærker, at Polen på den ene side anfører, at kapitaltilførslerne er i overensstemmelse med MEIP, mens man på den anden side anser støtten for at være forenelig med fællesmarkedet, idet lufthavnsoperatøren ikke ville have foretaget investeringen uden den offentlige finansiering.
(95)
Med henblik på at afgøre, hvorvidt den pågældende foranstaltning i denne sag giver Gdynia-Kosakowo Airport Ltd en fordel, som den ikke ville have fået under normale markedsvilkår, må Kommissionen sammenligne handlemåden for lufthavnsselskabets offentlige aktionærer med en markedsøkonomisk investor, der er styret af udsigterne til rentabilitet på længere sigt (40).
(96)
Alle positive følgevirkninger på økonomien i den region, hvor lufthavnen er beliggende, skal udelukkes ved vurderingen, eftersom Domstolen har forklaret, at det relevante spørgsmål ved anvendelse af MEIP-undersøgelsen er, om »en privat virksomhed ud fra udsigterne til rentabel drift under lignende omstændigheder ville have foretaget en sådan kapitalforøgelse, idet der herved skal ses bort fra ethvert socialt, politisk eller regionalt hensyn til den pågældende sektor« (41).
(97)
Polen fremfører, at de pågældende foranstaltninger ikke giver selskabet bag Gdynia lufthavn en økonomisk fordel, eftersom de er i overensstemmelse med MEIP. Som beskrevet i afsnit 3.1 indsendte Polen som dokumentation for dette tre MEIP-undersøgelser, der var udarbejdet af PWC (42). I november 2013 fremførte Polen desuden, at nye indtægtskilder ville styrke projektets NNV (dvs. salg af brændstof, navigationstjenester). På det tidspunkt, hvor indledningsafgørelsen blev vedtaget, havde Polen kun indsendt MEIP-ajourføringen for 2012.
(98)
Selvom aktionæroverenskomsten fra 2011 forpligtede Gdynia og Kosakowo til at stille kontante og ikkekontante bidrag til rådighed for at finansiere investeringsprojektet frem til 2040, anfører Polen, at kun MEIP-ajourføringen fra 2012 og de senere oplysninger om de supplerende indtægter er relevante for vurderingen af, hvorvidt kapitaltilførslerne er forenelige med det indre marked.
(99)
I sagen Stardust Marine fastslog Domstolen, at »[…] der ved bedømmelsen af, om en stat har iagttaget en handlemåde, som en fornuftig investor ville have fulgt under markedsøkonomiske vilkår, og af, om statens handlemåde er økonomisk rationel, skal foretages en vurdering af situationen, som den var på det tidspunkt, da de finansielle støtteforanstaltninger blev truffet, og at der ikke må tages hensyn til omstændighederne, som de har udviklet sig sidenhen« (43).
(100)
I sagen EDF fastslog Domstolen endvidere, at »[…] økonomiske vurderinger foretaget efter tildelingen af nævnte fordel, den efterfølgende konstatering af, at den af den pågældende medlemsstat foretagne investering reelt var rentabel, eller efterfølgende begrundelser for valget af den fremgangsmåde, som blev fulgt, ikke tilstrækkelige til at godtgøre, at denne medlemsstat forud for eller samtidigt med denne tildeling har truffet en sådan beslutning i sin egenskab af aktionær« (44).
(101)
For at kunne anvende MEIP'en skal Kommissionen anbringe sig i samme situation som i perioden, hvor de enkelte beslutninger vedrørende ombygningen af den tidligere militære flyveplads til en civil lufthavn, blev truffet. Kommissionen skal også basere sin vurdering på de oplysninger og antagelser, som de offentlige aktionærer havde adgang til på det tidspunkt, hvor beslutningen om de økonomiske dispositioner blev truffet.
(102)
Kommissionen betragter MEIP-undersøgelsen fra 2010 som den første relevante analyse med henblik på at fastslå, hvorvidt Gdynia og Kosakowo kommuner handlede som en privat investor. Vurderingen af, hvorvidt statens indgriben er i overensstemmelse med markedsbetingelserne bør udføres på grundlag af en ex ante-analyse under hensyntagen til de oplysninger og data, der var til rådighed på det tidspunkt, hvor investeringen blev besluttet.
(103)
Kommissionen bemærker, at undersøgelserne og forberedelserne til det pågældende investeringsprojekt blev gennemført frem til 2010. De omfattede masterplanen for investeringsprojektet, miljørapporten, designdokumentationen for terminalen til almenflyvning, designdokumentationen for administrationsbygningen og bygningen til brandkorpset, særlige luftfartsdokumenter og andre undersøgelser. Ved udgangen af 2010 udgjorde omkostningerne til disse undersøgelser […] mio. PLN ([…] EUR) (45). Dette viser, at investorerne traf beslutningen om af ombygge Gdynia lufthavn inden 2010. Gdynia og Kosakowo iværksatte en række foreløbige foranstaltninger for at gennemføre projektet (jf. betragtning 10 ovenfor), og man bestilte specifikke undersøgelser med dette formål.
(104)
Som Polen anfører, afsluttede de offentlige aktionærer i lufthavnsselskabet forberedelserne til det pågældende investeringsprojekt i 2010. Samme år øgede de offentlige aktionærer selskabets aktiekapital til 6,05 mio. PLN (omkring 1,5 mio. EUR) med henblik på at gennemføre investeringsprojektet. De største investeringer i faste aktiver (såsom opførelsen af terminalen til almenflyvning) skulle efter planen indledes i 2011, men blev i praksis først indledt i 2012. Kommissionen mener, at alle private investorer ville have vurderet projektets forventede rentabilitet på det tidspunkt. Hvis investeringsplanen ikke viste, at der kunne blive tale om et acceptabelt afkast, eller hvis den var baseret på tvivlsomme antagelser, ville en privat investor ikke være begyndt at gennemføre planen og ville ikke have brugt yderligere penge på den ud over de penge, som allerede var brugt til de forberedende arbejder, som nævnes ovenfor.
a) Kapitaltilførsler
(105)
Med hensyn til kapitaltilførsler bemærker Kommissionen, at den første større kapitaltilførsel på 4,4 mio. PLN blev besluttet den 29. juli 2010 (næsten en firedobling af den eksisterende kapital på 1,7 mio. PLN), lige efter at MEIP-undersøgelsen fra 2010 den 16. juli 2010 blev afsluttet. Desuden blev aftalen om yderligere kapitaltilførsler (frem til 2040) for at finansiere ombygningsprojektet (omtalt i betragtning 33) underskrevet i marts 2011 (endda inden færdiggørelsen af den anden MEIP-undersøgelse af 13. maj 2011). Samtidig blev driftsaftalen med den militære bruger af lufthavnen (7. marts 2011) og aftalen om selskabets leje af jorden (11. marts 2011 (omtalt i betragtning 33)) indgået.
(106)
Kommissionen understreger også, at Polen bekræftede, at kapitaltilførslen, der blev besluttet den 29. juli 2010, var baseret på den økonomiske vurdering af projektet, som var indeholdt i MEIP-undersøgelsen fra 2010. Derfor er det klart, at de offentlige aktionærer på dette tidspunkt havde besluttet sig for at deltage i det pågældende investeringsprojekt, som skulle gennemføres i løbet af 30 år. Selvom det er muligt for en privat investor at tilpasse investeringsplanen i løbet af gennemførelsen i lyset af ændrede omstændigheder, er det tydeligt, at en hvilken som helst privat investor allerede ville have vurderet fordelene ved det pågældende investeringsprojekt i 2010, inden man begyndte at investere betydelige ressourcer i det.
(107)
På tidspunktet for udførelsen af den første ajourføring af MEIP'en i 2011, havde de offentlige aktionærer allerede tilført 6,05 mio. PLN til selskabet (jf. tabel 3). Selskabet havde allerede lejet jorden til lufthavnen af Kosakowo (lejeaftalen mellem Gdynia-Kosakowo Airport Ltd og Kosakowo blev underskrevet den 11. marts 2011) og havde også underskrevet en driftsaftale med den militære bruger af lufthavnen (7. marts 2011). Desuden underskrev aktionærerne den 11. marts 2011 en aftale om forhøjelse af selskabets aktiekapital frem til 2040 (46). Og på det tidspunkt, hvor den anden ajourføring af MEIP-undersøgelsen blev færdiggjort i juli 2012, havde de offentlige aktionærer tilført i alt 64,810 mio. PLN (dvs. omkring 70 % af al den tilførte kapital). Kommissionen understreger, at MEIP-undersøgelserne fra 2011 og 2012 uden tvivl er justeringer af den oprindelige investeringsplan, som dannede grundlag for den oprindelige beslutning om at gå i gang med projektet med at omdanne den militære flyveplads. Så selvom der blev foretaget større kapitaltilførsler efter den første MEIP-undersøgelse i 2010, kan disse tilførsler ikke undersøges isoleret.
b) Kapitaludgifter
(108)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 opdeles investeringerne i faste aktiver i fire faser. Investeringsprojektets første fase omfattede designarbejde, men også rydning af grunden (rydning af træer og buske, nedrivningen af et antal hangarer og nivellering af grunden). Disse omkostninger blev afholdt i 2011 og udgjorde i alt […] mio. PLN ([…] EUR). Projektets anden fase, som omfattede opførelse af terminalen til almenflyvning, administrationsbygningen og bygningen til brandkorpset, var allerede indledt i 2012. Projektets anden fase er den vigtigste med hensyn til kapitaludgifter og udgjorde […] % af de nominelle kapitaludgifter (herefter benævnt »capex«) i perioden 2012-2013. Ifølge oplysningerne fra Polen udgjorde kapitaludgifterne i 2012 […] mio. PLN (hvoraf mere end halvdelen var afholdt inden ajourføringen af undersøgelsen i 2012 overhovedet gik i gang). Nedenstående diagram (figur 2) viser den (nominelle) capex efter investeringsfase som beskrevet i MEIP-undersøgelsen fra 2012.
Figur 2
Capex opdelt efter fase (MEIP-undersøgelsen fra 2012)
(…)
(109)
I henhold til betragtning 103 og 108 mener Kommissionen, at hverken MEIP-undersøgelsen fra 2011 eller 2012 blev gennemført på det tidspunkt og på grundlag af de oplysninger, som de offentlige aktionærer havde til rådighed, da de traf selve beslutningen om at finansiere ombygningsprojektet. Desuden kan Kommissionen ikke med tilbagevirkende kraft tage højde for de planlagte supplerende indtægtskilder baseret på de oplysninger, der blev fremlagt i november 2013, med henblik på at begrunde de beslutninger, der blev truffet af de offentlige aktionærer i 2010 og 2011.
(110)
Kommissionen mener derfor, at for at kunne vurdere, om Gdynia og Kosakowo handlede som en forsigtig privat investor, der handler i en markedsøkonomi, skal den først og fremmest basere sin vurdering på MEIP-undersøgelsen fra 2010 og se bort fra en række senere udviklinger og oplysninger, som de offentlige aktionærer ikke havde adgang til på det tidspunkt, hvor de traf deres beslutning om at gennemføre det pågældende investeringsprojekt.
(111)
På den anden side vurderede man i MEIP-undersøgelsen fra 2011 og MEIP-undersøgelsen fra 2012 kun ændringerne af den oprindelige beslutning om at gå i gang med investeringsprojektet, der blev truffet i 2010 på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010. I MEIP-undersøgelsen fra 2012 anerkender man rent faktisk, at en række investeringer (såsom terminalen til almenflyvning, administrationsbygningen, elektricitetssystemet) allerede befandt sig i en »fremskreden gennemførelsesfase«. De to efterfølgende undersøgelser viser, at aktionærerne blev styret af udviklingen på markedet og tilpassede projektets omfang i henhold til dette (enten i opadgående eller nedadgående retning, afhængigt af typen af investering). Disse ændringer var imidlertid marginale sammenlignet med den overordnede beslutning om at omdanne militærbasen til en civil lufthavn. Nedenstående diagram (figur 3) viser kapitaludgifterne som fremlagt i MEIP-undersøgelserne fra 2010, 2011 og 2012 (udtrykt i reelle 2010-termer). Som det fremgår, er tidsplanen og investeringens omfang ajourført i både 2011 og 2012, men disse ændringer var ikke betydelige sammenlignet med projektets samlede størrelse. I 2010 blev den reelle capex anslået til omkring […] mio. PLN, og dette tal steg […] til omkring […] mio. PLN i både 2011 og 2012 (dvs. […] % over en investeringsperiode på næsten 20 år).
(112)
I dette tilfælde skal Kommissionen vurdere en række investeringsbeslutninger, der er truffet i løbet af et kortere tidsrum, som ikke er kendetegnet af uforudsete begivenheder, af de samme offentlige aktionærer, vedrørende gennemførelsen af det, der i bund og grund er det samme investeringsprojekt. Derfor kan MEIP-ajourføringerne fra 2011 og 2012 ikke ændre en investeringsbeslutning, som ikke var i overensstemmelse med MEIP'en på det tidspunkt, hvor den blev truffet, til en fornuftig investeringsbeslutning. Ajourføringerne kunne højst påvise, at de polske myndigheder kun handlede som en privat investor, hvis de kunne vise, at projektet, ved at der blev investeret yderligere midler, kunne give et afkast, der var tilstrækkeligt til at forrente den kapital, der var blevet og ville blive investeret (eller som var tilstrækkeligt til at forrente denne kapital selv under hensyntagen til risikoen for at skulle tilbagebetale ulovlig statsstøtte, som man havde modtaget tidligere).
Figur 3
Capex (i 000 PLN) som forudset i MEIP-undersøgelserne fra 2010, 2011 og 2012 (i reale 2010-termer)
(…)
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010:
(113)
MEIP-undersøgelsen fra 2010, som Polen har indsendt, er baseret på en forretningsplan, hvori man forudsiger fremtidige pengestrømme for egenkapitalinvestorerne for perioden 2010-2040. På det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelsen blev gennemført, forventede Polen, at lufthavnen ville begynde at håndtere almenflyvning i 2011, charterflyvninger i 2013 og lavprisselskaber i 2015. Dette ville medføre en stabil stigning i antallet af passagerer fra […] passagerer i 2013 til næsten […] millioner i 2024 og 1,753 millioner i 2040 (som vist i nedenstående tabel 5).
Tabel 5
Trafikprognoser for Gdynia lufthavn, som anvendes i MEIP-undersøgelsen fra 2010 (i tusinder)
Forventet passagerudvikling MEIP fra 2010)
År
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Antal passagerer
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
I henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 ville selskabet være rentabelt på EBITDA-niveau fra 2018. Den årlige tilbagediskonterede pengestrøm ville blive positiv fra 2020, hvilket illustreres af nedenstående figur (figur 4). Men på et kumulativt grundlag (dvs. efter aggregering af de foregående års pengestrømme hvert år) ventes den samlede DCF for hele perioden 2010-2040 at være negativ (som vist i figur 1). Med andre ord er de positive pengestrømme, der ventes at blive skabt fra 2018, ikke store nok til at kompensere for de særdeles negative pengestrømme i de tidligere investeringsperioder.
Figur 4
DCF i 000 PLN (MEIP-undersøgelsen fra 2010)
(…)
Kilde:
baseret på MEIP-undersøgelsen fra 2010.
(115)
Efter 2040 forventedes det, at lufthavnsselskabet ville vokse for altid med en stabil vækstrate for den frie pengestrøm på […] %. Ud fra denne antagelse beregnede Polen terminalværdien for lufthavnsoperatøren i 2040. Den diskonterede terminalværdi udgør […] mio. PLN.
(116)
MEIP-undersøgelsen fra 2010 giver en positiv egenkapitalværdi (47) på […] mio. PLN (dvs. omkring […] mio. EUR). Desuden er investeringsprojektets IRR på […] % højere end de forudsete kapitalomkostninger for lufthavnsselskabet ([…] %).
(117)
Kommissionen bemærker, at den centrale drivkraft for de fremtidige pengestrømme for lufthavnsselskabet i Gdynia er den forventede indtægt, der vil afhænge af passagertallene og størrelsen af de lufthavnsafgifter, som flyselskaberne betaler. Indtægterne fra lavprisselskaber og charterflyvninger (passager-, landings- og parkeringsafgifter) udgør i MEIP-undersøgelsen fra 2010 [80-90] % af alle indtægterne i 2040 og i gennemsnit [80-90] % af alle indtægter i hele den vurderede periode, dvs. 2010-2040. Kommissionen bemærker, at dette forhold strider imod Polens erklæringer om, at aktiviteterne i Gdynia lufthavn vil supplere aktiviteterne i Gdansk lufthavn, eftersom Gdynia ville fokusere på aktiviteter inden for almenflyvning. Som det fremgår af ovenstående data, er lavprisselskaber og charterflyvninger hovedindtægtskilden i de fleste af de år, som prognosen vedrører. Men som det vil blive forklaret nærmere nedenfor, stammer størstedelen af indtægterne i Gdansk lufthavn også fra lavprisselskaber og charterflyvninger (se betragtning 121).
(118)
I forbindelse med efterspørgslen fra passagerer og flyselskaber bemærker Kommissionen, at Gdynia lufthavn ville have samme opland som Gdansk lufthavn, som kun ligger omkring 25 km fra Gdynia. Gdansk lufthavn blev i 2012 udvidet til at kunne betjene op til 5 millioner passagerer, og en yderligere udvidelse til at kunne betjene op til 7 millioner passagerer er planlagt til 2015. Tidsplanen for denne udvidelse var allerede offentligt kendt i 2010, dvs. på tidspunktet for udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 (48). Desuden blev der også anmeldt offentlig finansiering til udvidelsen af Gdansk til en kapacitet på 5 millioner passagerer til Kommissionen den 24. september 2008 under statsstøttesag nr. N472/08, og støtten blev godkendt af Kommissionen den 5. februar 2009 (49).
(119)
Polen informerede Kommissionen om, at masterplanen for Gdansk lufthavn, der blev udarbejdet i 2010 (50), giver mulighed for udvidelse af start- og landingsbaner, forpladser og anden lufthavnsinfrastruktur, som ville betyde, at Gdansk lufthavn fremover ville kunne håndtere mere end 10 millioner passagerer om året.
(120)
Kommissionen bemærker endvidere, at Gdansk lufthavn i 2010 håndterede 2,2 millioner passagerer (dvs. den udnyttede 45 % af sin kapacitet, inklusive den kapacitet, der var under opførelse). Ifølge prognoserne for Gdansk lufthavn vil kun 50 til 60 % af den tilgængelige kapacitet blive udnyttet i 2020 (51). Disse prognoser tager ikke hensyn til opstarten af aktiviteter i Gdynia lufthavn (dvs. man formoder, at hele efterspørgslen fra oplandet vil blive opfyldt af Gdansk lufthavn). Kommissionen bemærker, at Gdansk lufthavn vil kunne opfylde efterspørgslen i regionen i lang tid fremover, dvs. mindst frem til 2030, selvom man forudsætter en dynamisk vækst i passagertrafikken.
(121)
Som angivet ovenfor forventes det i MEIP-undersøgelsen fra 2010 for Gdynia lufthavn, at størstedelen af dens indtægter (gennemsnitligt [80-90] % for hele perioden 2012-2040) vil stamme fra lavprisselskaber og charterflyselskaber. I denne forbindelse bemærker Kommissionen ligeledes, at Gdansk lufthavn også hovedsagelig håndterer lavprisselskaber og chartertrafik. I 2010 udgjorde lavprisselskaber og charterflyvninger 72 % af alle de passagerer, som blev håndteret af Gdansk lufthavn (52).
(122)
I lyset af den korte afstand til en anden etableret lufthavn uden trængselsproblemer, der benytter samme forretningsmodel og har betydelig ledig kapacitet på langt sigt, mener Kommissionen, at mulighederne for at lufthavnsselskabet i Gdynia lufthavn vil kunne tiltrække trafik og passagerer, i høj grad vil afhænge af niveauet af lufthavnsafgifter, som flyselskaberne tilbydes, navnlig i sammenligning med de nærmeste konkurrenter.
(123)
I den forbindelse bemærker Kommissionen, at man i MEIP-undersøgelsen fra 2010 regner med en passagerafgift for charterflyselskabers og lavprisselskabers flyvninger på 25 PLN/PAX (6,25 EUR) indtil 2014 og 40 PLN/PAX (10 EUR) fra 2015 (til 2040). Landingsafgiften for den samme kategori af flyvninger blev fastsat til 25 PLN/t (6,25 EUR) for hele perioden (den gennemsnitlige MTOW (maksimale startvægt) forventedes at være 70 t), mens parkeringsafgiften blev vurderet til 4 PLN (1,0 EUR) pr. 24 t/t (med en gennemsnitlig MTOW på 70 t). I henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 blev priserne fastlagt på niveauer, der var sammenlignelige med andre regionale lufthavne på det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelsen blev gennemført. Priserne i Gdynia lufthavn blev også fastlagt ud fra en formodning om, at der ikke ville komme konkurrence fra Gdansk lufthavn.
(124)
Kommissionen bemærker ligeledes, at taksterne i Gdansk lufthavn siden 31. december 2008 omfatter en standardpassagerafgift på 48 PLN/PAX (12,0 EUR), standardlandingsafgiften for fly over 2 t (dvs. inklusive alle charter- og lavprisselskabers fly) til 25 PLN/t (6,25 EUR) og parkeringsafgiften til 4,5 PLN/24 t/t (1,25 EUR).
(125)
Kommissionen bemærker imidlertid, at taksterne i Gdansk lufthavn også omfatter forskellige rabatter, bl.a. på lavprisselskabers flyvninger. Gdansk lufthavn anvender en reduceret passagerafgift på 24 PLN/PAX (6 EUR) for alle nye forbindelser (pr. 1. januar 2004) og for alle forøgelser af hyppigheden, der omfatter et fly med en MTOW på mellem 50 og 100 t (f.eks. Airbus A320 og Boeing 737 og andre fly, som benyttes af lavprisselskaber). Landingsafgiften for sådanne forbindelser halveres også (dvs. til 12,5 PLN/t). Parkeringsafgiften bortfalder fuldstændig, hvis frekvensen for en forbindelse er mindst seks gange om ugen. Desuden nedsættes standardpassagerafgiften først med 23 PLN for alle passagerer, der rejser med rutefly indenrigs. Herefter anvendes der en passende rabat. Under hensyntagen til de anvendte rabatter i Gdansk lufthavn mener Kommissionen, at de planlagte gennemsnitlige lufthavnsafgifter i Gdynia lufthavn var betydeligt højere end i den etablerede nabolufthavn.
(126)
Ved at anvende de pågældende lufthavnsafgifter vil Gdynia lufthavn som en ny aktør på markedet ikke kunne tiltrække særlig store trafikmængder, når der findes en etableret lufthavn med ledig kapacitet i samme opland, der anvender lavere nettoafgifter for nye forbindelser samt ved forøgelse af kapaciteten for eksisterende forbindelser. Kommissionen bemærker ligeledes, at planen for lufthavnsafgifter for Gdansk lufthavn giver mulighed for rabat på afgifterne frem til den 31. december 2028. Eftersom man i MEIP-undersøgelsen fra 2010 (baseret på lufthavnsoperatørens forretningsplan på daværende tidspunkt) anser lufthavnsafgifter for lufthavnsselskabets vigtigste indtægtskilde, mener Kommissionen, at denne løsning er bevis for, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 ikke er tilstrækkeligt velfunderet og troværdig til at kunne påvise, at det pågældende investeringsprojekt ville være blevet gennemført af en privat investor.
(127)
Eftersom både Gdynia lufthavn og Gdansk lufthavn især ville fokusere på lavprisselskaber og charterflyselskaber, eftersom Gdansk lufthavn ikke udnytter sin fulde kapacitet, eftersom de faktiske afgifter er lavere end dem, der findes i forretningsplanen for Gdynia, og grundet den korte afstand mellem de to lufthavne, mener Kommissionen også, at formodningen om, at der ikke vil opstå priskonkurrence mellem de to lufthavne, er fejlagtig.
(128)
Kommissionen bemærker ligeledes, at på tidspunktet for udarbejdelsen af MEIP-undersøgelsen fra 2010 var nettoafgifterne (standardafgifter efter gældende rabatter), som blev anvendt i Bydgoszcz lufthavn (ligger 196 kilometer og 2 timer og 19 minutter i bil fra Gdynia lufthavn) og Szczecin lufthavn (ligger 296 kilometer og 4 timer og 24 minutter i bil fra Gdynia lufthavn), den anden og tredje nærmeste polske regionallufthavn, betydeligt lavere (53).
(129)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at eftersom der ligger en anden lufthavn uden trængselsproblemer tæt på, som følger den samme forretningsmodel, forekommer lufthavnsafgifterne i MEIP-undersøgelsen fra 2010, som er højere end dem, der gælder i Gdansk og i andre regionale lufthavne i nærheden, urealistiske. I lyset af konkurrencesituationen for Gdynia lufthavn mener Kommissionen, at trafikprognoserne i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er baseret på urealistiske antagelser.
(130)
Det skal også bemærkes, at MEIP-undersøgelsen fra 2010 hverken omfattede en følsomhedsanalyse eller en vurdering af de sandsynlige resultater (f.eks. det værst tænkelige scenario, det bedst tænkelige scenario og et basisscenario). Kommissionen konkluderer derfor, at det scenario, der præsenteres i MEIP-undersøgelsen fra 2010, tilsyneladende er baseret på overdrevet optimistiske antagelser vedrørende udviklingen inden for passagertrafik og afgiftsniveau.
(131)
Kommissionen bemærker, at et fald i de årlige indtægter fra passagerafgifter i forbindelse med lavprisselskaber og chartertrafik på blot […] % (i prognoseperioden 2010-2040) resulterer i en negativ egenkapital for de offentlige aktionærer. Et sådant fald i indtægter ville opstå, hvis afgifterne og/eller trafikken er lavere end antaget. I denne henseende er det værd at bemærke, at lufthavnsafgifterne i forretningsplanen, der ligger til grund for MEIP-undersøgelsen fra 2010, allerede er[…] % højere end i Gdansk lufthavn (54). I denne forbindelse er det særdeles usandsynligt, at Gdynia lufthavn ville kunne tiltrække trafik uden at yde en betydelig rabat på afgiften på 40 PLN (10 EUR), som står angivet i forretningsplanen. NNV's store følsomhed over for en tilsyneladende marginal nedbringelse af lufthavnsafgifterne (som er baseret på realistiske antagelser) sår derfor en høj grad af tvivl om troværdigheden af den oprindelige forretningsplan.
(132)
Mens MEIP-undersøgelsen fra 2010 var baseret på de på daværende tidspunkt tilgængelige trafikprognoser, og man ikke bør anvende efterfølgende oplysninger til at foretage en direkte vurdering af MEIP-undersøgelsen, bemærker Kommissionen ikke desto mindre, at disse prognoser var overoptimistiske. En sammenligning af trafikprognoserne for 2010 og 2012 viser betydelige forskelle. Der var ikke kun forsinkelser i forbindelse med opstarten af projektet, men derudover blev trafikprognoserne i løbet af den »positive EBITDA«-periode reduceret med […] til […] % pr. år. En korrektion af en sådan størrelsesorden og uden større ændringer af omstændighederne er udtryk for en nyttig realitetsvurdering af de oprindelige antagelser. Den illustrerer yderligere, at de følsomhedsanalyser, som Kommissionen har foretaget (som er marginale i sammenligningen), er særligt sigende med hensyn til den urealistiske karakter af de antagelser, der ligger til grund for konklusionen om, at projektet var levedygtigt.
Tabel 6
Sammenligning af passagertrafikprognoser, som anvendes i MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-ajourføringen fra 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Forskel
-53 %
-69 %
-55 %
-38 %
-36 %
-29 %
-27 %
-25 %
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
Pax i alt i MBP-undersøgelsen fra 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Forskel
-23 %
-21 %
-19 %
-17 %
-17 %
-18 %
-18 %
-19 %
-19 %
(133)
Yderligere følsomhedsanalyser viser, at projektet ville blive urentabelt, hvis de samlede indtægter var blot […] % lavere om året i hele prognoseperioden, eller hvis indtægterne var […] % lavere, og driftsudgifterne var […] % højere. Investeringens rentabilitet er derfor særdeles følsom over for marginale ændringer i de grundlæggende antagelser. Kommissionen anser sådanne ændringer for at være marginale i sammenligning med de ændringer, man har foretaget i de på hinanden følgende MEIP-undersøgelser.
(134)
De følsomhedsanalyser, som Kommissionen har foretaget, virker så meget desto mere fornuftige, for mindre end et år efter MEIP-undersøgelsen fra 2010 modtog de polske myndigheder en ajourført analyse, der viste, at projektets NNV ville være betydeligt lavere og kun ville udgøre […] mio. PLN (omkring […] EUR). I maj 2001 blev projektets NNV derfor reduceret med […] % i forhold til det oprindelige projekt.
(135)
Kommissionen bemærker desuden, at de positive resultater af MEIP-undersøgelsen fra 2010 også i høj grad afhænger af investeringens terminalværdi ved udgangen af den periode, der er omfattet af forretningsplanen (dvs. i 2040). Selskabets tilbagediskonterede pengestrøm for perioden 2010-2040 er negativ og udgør (-[…] mio. PLN). Den tilbagediskonterede terminalværdi pr. 30. juni 2010 udgør […] mio. PLN.
(136)
Terminalværdien var baseret på antagelser om, at den årlige vækstrate for investeringens pengestrøm efter 2040 ville udgøre […] %. I henhold til standardpraksis bør en virksomheds vækstrate ikke være højere end vækstraten i den økonomi, hvor den opererer (dvs. målt som BNP-vækst). Terminalværdien beregnes faktisk på et tidspunkt, hvor virksomheden forventes at blive moden, og når virksomhedens periode med kraftig vækst er overstået. Eftersom økonomien ventes at omfatte virksomheder med kraftig vækst og andre med stabil vækst, forventes vækstraten for modne virksomheder derfor at være lavere end den gennemsnitlige vækstrate i økonomien som helhed. I sine bemærkninger anførte Polen ikke grundlaget for beregningen af den langsigtede vækstrate på […] %, men man forklarede, at den langsigtede vækstrate er en nominel vækstrate. På grundlag af oplysningerne fra IMF fandt Kommissionen, at de prognoser for den reale BNP-vækst i Polen, som forelå i starten af 2010, viste, at den nominelle vækstrate for den polske økonomi ville ligge mellem 5,6 % i 2011 og 6,6 % i 2015. Med en inflation i størrelsesordenen 2,5 % kunne den reale BNP-vækst ventes at ligge på 4 %. Så valget af en nominel vækstrate på […] % for Gdynia lufthavn kunne ved første øjekast synes at være i overensstemmelse med de på daværende tidspunkt foreliggende oplysninger og med den normale praksis for valg af en vækstrate, der er lavere end vækstraten for økonomien. Men ved at vælge en langsigtet vækstrate, der ligger over inflationen (der blev anslået til 2,5 % i april 2010), går man i forretningsplanen ud fra, at lufthavnen ville fortsætte med at vokse hvert år efter 2040.
Tabel 7
Data og prognoser vedrørende BNP og inflation fra IMF i april 2010
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% GDP-vækst
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% GDP-vækst
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% inflation
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Kilde:
International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2010 (hentet på http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
Desuden bemærker Kommissionen, at opgaven med at fastslå den mest hensigtsmæssige vækstrate er mere kompliceret, og at usikkerheden er så meget desto større i dette tilfælde på grund af den særligt lange prognoseperiode og den fjerne dato, for hvilken terminalværdien blev beregnet. Prognoser for væksten i BNP går faktisk sjældent længere end en tidshorisont på fem år, mens modellen i dette tilfælde skulle forudsige en rimelig vækstrate for lufthavnen, efter at den har været i drift i 30 år. Dette viser, at en forsigtig investor vil have foretaget en række følsomhedsanalyser.
(138)
I denne henseende er det værd at bemærke, at man i de efterfølgende ajourføringer af den oprindelige forretningsplan reducerede den stabile vækstrate fra […] % til […] %. Polen har imidlertid ikke fremlagt nogen præcis forklaring på denne reduktion. Terminalværdien er en funktion af den formodede varige stabile vækstrate, men også af de forventede afkast i løbet af perioden med stabil vækst. Kommissionen foretog en række følsomhedsanalyser, der bekræftede, at konklusionen i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er særdeles følsom over for mindre og realistiske ændringer i de grundlæggende antagelser. For det første ligger den stabile vækstrate, hvor forretningsplanen fra 2010 giver en negativ NNV, på omkring […] %. Men hvis man antager, at indtægterne kun er […] % lavere end prognosen, er den stabile vækstrate, hvor projektet bliver urentabelt, […] %.
(139)
Modellen med den stabile vækstrate, som anvendes til at beregne terminalværdien, kræver i dette tilfælde også, at man fremsætter antagelser vedrørende datoen, hvor virksomheden begynder at vokse med en stabil sats, som den kan fastholde for altid. I MEIP-undersøgelsen fra 2010 fastsættes denne dato til 2040, hvilket giver en prognoseperiode på 30 år (2010-2040). I MEIP-ajourføringen fra 2012 blev prognoseperioden afkortet til 18 år (2012-2030), og terminalværdien blev derfor beregnet for 2030. Hvis man anvender samme tidshorisont for MEIP-undersøgelsen fra 2010, bliver NNV negativ.
(140)
Kommissionen bemærker ligeledes, at man i MEIP-undersøgelsen fra 2012 specifikt nævner, at en forsigtig investor ville have taget hensyn til, at projektet har en særdeles lang tidshorisont, inden det bliver rentabelt (jf. afsnit 4.10.1.2 i MEIP-undersøgelsen fra 2012, hvor man konkluderer, at »Det positive resultat for nettonutidsværdien beviser, at investeringen i Gdynia-Kosakowo-lufthavnen kan være en interessant forretning for potentielle investorer. Men inden man træffer nogen beslutninger, skal investorerne også overveje den langsigtede investeringshorisont, der er typisk for projekter med infrastrukturinvesteringer«).
(141)
Kommissionen bemærker, at i 2010, hvor den første MEIP-undersøgelse blev gennemført, tog man i forretningsplanen og NNV-beregningerne hensyn til alle kapitaludgifter, herunder udgifter vedrørende det offentliges forpligtelser (brandvæsen, sikkerhed, toldkontrol osv.). Kommissionen bemærker, at denne fremgangsmåde tilsyneladende er korrekt, eftersom disse udgifter hænger nøje sammen med opførelsen og driften af en lufthavn (og derfor kommer oven i udgifterne til projektet).
(142)
Men Kommissionen har også vurderet projektets rentabilitet på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010 uden kapitaludgifter til opgaver, der hører under statens ansvarsområde.
(143)
Oplysningerne fra Polen gør det ikke muligt præcist at identificere, hvilke elementer af kapitaludgifterne og driftsudgifterne der kan tilregnes det offentlige. Kommissionen bemærker, at i MEIP-ajourføringen fra 2012 har Polen opdelt de investeringer, der falder inden for det offentliges ansvarsområde. Dette var imidlertid ikke tilfældet for MEIP-undersøgelsen fra 2010. Kommissionen genberegnede ikke desto mindre NNV og udelukkede en række identificerbare poster med kapitaludgifter, der tydeligvis vedrører aktiviteter, der hører under det offentliges ansvarsområde. Kommissionen genberegnede nærmere betegnet NNV uden følgende kapitaludgifter: »Køretøjer og udstyr til brandbekæmpelse«, »Hegn omkring lufthavn og overvågning« og »Udstyr til lufthavnens sikkerhedsvagter«, som udgjorde […] mio. PLN (samlet nominelt beløb)
(144)
I MEIP-undersøgelsen fra 2010 er konsekvensen af at fjerne de udgifter, der ligger inden for det offentliges ansvarsområde, at den tilbagediskonterede pengestrøm stiger til omkring (-[…]) mio. PLN (eller med andre ord, at det forventede tilbagediskonterede tab i perioden 2010-2040 falder med […] mio. PLN fra (-[…]) mio. PLN til (-[…]) mio. PLN). Eftersom terminalværdien ikke ændres (og er lig med […] mio. PLN), vokser projektets NNV fra […] mio. PLN til […] mio. PLN (dvs. den vokser fra […] mio. EUR til omkring […] mio. EUR).
(145)
Man foretog yderligere følsomhedsanalyser, som viser, at NNV bliver negativ, hvis følgende ændringer foretages: en reduktion af de samlede indtægter med […] %, en reduktion i indtægterne fra lufthavnsafgifter med […] % eller en reduktion i de samlede indtægter med […] % i forbindelse med omkostninger, der er […] % højere (alt sammen på årsbasis). I lyset af de særdeles urealistiske antagelser vedrørende lufthavnsafgifter ([…] % højere end i Gdansk lufthavn (55)) og de overdrevet optimistiske trafikprognoser (revision af prognoserne på […] % til […] % lavere end oprindeligt forudset) tyder sådanne følsomhedsanalyser på, at en smule mere realistiske antagelser fører til den konklusion, at projektet ikke ville være rentabelt.
(146)
Når udgifterne, der kan identificeres som hørende til det offentliges ansvarsområde i MEIP-undersøgelsen fra 2010 holdes udenfor, viser følsomhedsanalyserne, at NNV ville blive negativ, hvis den forventede indtægt fra lufthavnsafgifter fra lavprisselskaber (uden reduktion af lufthavnsafgifterne for charterflyvninger) blev reduceret med […] % om året, mens indtægterne fra charterflyvninger, alle andre indtægter, driftsomkostninger og kapitaludgifter fastholdes som angivet i forretningsplanen (idet man går ud fra, at der vil begynde at komme indtægter fra lavprisselskaberne i 2017, og at disse gradvist vil blive større med tiden).
(147)
Desuden er det værd at erindre om, at projektet kun er rentabelt i kraft af terminalværdien (dvs. lufthavnens værdi i 2040 under forudsætning af en konstant årlig stigning i pengestrømmen på […] %). Frem til 2040 genererer projektet en negativ pengestrøm.
(148)
Selv når projektets rentabilitet vurderes på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010 uden kapitaludgifter til opgaver, der hører under det offentliges ansvarsområde, kan man ikke entydigt konkludere, at en privat investor ville have foretaget den pågældende investering.
Sammendrag og konklusion
(149)
Ombygningen af Gdynia lufthavn indebærer en betydelig investering og en lang periode med negative pengestrømme. Forretningsplanen viser faktisk, at den akkumulerede tilbagediskonterede pengestrøm i prognoseperioden 2010-2040 er negativ (-[…] mio. PLN eller - […] mio. EUR). I henhold til forretningsplanen når projektet kun op på positive tal takket være den tilbagediskonterede terminalværdi på […] mio. PLN, der er beregnet for 2040 og for altid herefter, under forudsætning af at lufthavnen vokser hvert år og for altid herefter med en nominel sats på […] %). Til trods for de betydelige usikkerhedsmomenter, der er indbygget i et sådant langsigtet projekt, indeholder forretningsplanen ikke nogen følsomhedsanalyse og adskiller sig dermed fra den analyse, som en forsigtig investor ville have foretaget for et sådant projekt.
(150)
Desuden førte Kommissionens analyse til den konklusion, at forretningsplanen er baseret på en række antagelser, der er optimistiske og urealistiske i lyset af den korte afstand til Gdansk lufthavn, som benytter samme forretningsmodel, har ledig kapacitet og udvidelsesplaner. Flere følsomhedsanalyser viser, at NNV for projektet bliver negativ, hvis der sker mindre og realistiske ændringer af de underliggende antagelser.
(151)
I lyset af ovenstående mener Kommissionen, at en privat investor ikke ville have truffet beslutning om at gennemføre det pågældende investeringsprojekt på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2010. Beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf, giver derfor lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som det ikke ville have opnået under normale markedsbetingelser.
Anvendelse af MEIP på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2011 og MEIP-ajourføringen fra 2012
(152)
For så vidt angår MEIP-undersøgelserne, der blev gennemført i 2011 og 2012 (og de midler, som ifølge Polen blev tilført lufthavnsselskabet efter disse undersøgelser), mener Kommissionen, at der allerede var givet tilsagn om disse kapitaltilførsler i aktionæroverenskomsten, der blev underskrevet den 11. marts 2011 (jf. betragtning 33 ovenfor), dvs. inden MEIP-undersøgelserne i 2011 og 2012 blev gennemført. Da MEIP-undersøgelserne i 2011 og 2012 blev gennemført, havde aktionærerne derfor allerede truffet deres investeringsbeslutninger, selvom de først blev iværksat på et senere tidspunkt. Kommissionen mener desuden, at kapitaltilførslerne efter MEIP-undersøgelserne fra 2011 og 2012 ikke kan betragtes som uafhængige investeringsbeslutninger, der er truffet isoleret, eftersom de vedrører det samme investeringsprojekt, som de offentlige aktionærer begyndte at gennemføre senest i 2010, og de udelukkende er justeringer eller ændringer af det oprindelige projekt.
(153)
Som tidligere nævnt mener Kommissionen derfor, at undersøgelserne kun kunne påvise, at Polen handlede som en privat investor, hvis de viste, at investeringen af yderligere midler ville give projektet mulighed for at give et passende afkast på den kapital, der allerede var investeret, og som ville blive investeret (eller det ville give et passende afkast på denne kapital under hensyntagen til risikoen for at skulle tilbagebetale eventuel tidligere modtaget ulovlig statsstøtte).
(154)
Men undersøgelserne viste langt fra dette forhold og forekommer utroværdige af de grunde, der vil blive beskrevet nedenfor.
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2011
(155)
Den første ajourføring af MEIP-undersøgelsen blev foretaget i maj 2011. Selvom der blev givet tilsagn om de kapitaltilførsler, der blev foretaget, efter at denne MEIP-undersøgelse blev foretaget, inden maj 2011 (jf. betragtning 33 ovenfor), har Kommissionen også vurderet, om man på grundlag af oplysningerne i denne økonomiske undersøgelse kan anse kapitaltilførslerne for at være udtryk for en handlemåde, der er den samme som for en privat investor, der opererer i en markedsøkonomi. I MEIP-undersøgelsen fra 2011 blev indtægten fra projektet holdt konstant, men kapitaludgifterne blev forøget (jf. figur 3, der viser de akkumulerede investeringsudgifter udtrykt i reale 2010-termer). I denne undersøgelse tager man også hensyn til de tidligere kapitaltilførsler og de allerede afholdte kapitaludgifter. WACC blev sænket en smule (fra […] % til […] %), og den langsigtede vækstrate blev sænket fra […] % til […] %. Disse ajourføringer førte til en betydeligt lavere NNV på […] mio. PLN (omkring […] EUR). Dette skyldtes større tab (den tilbagediskonterede pengestrøm i perioden 2011-2030 ville udgøre -[…] mio. PLN), og terminalværdien ville falde en smule til […] mio. PLN.
(156)
Kommissionen konkluderer derfor, at beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf om at finansiere ombygningen af den militære flyveplads Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) til en civil lufthavn, heller ikke er i overensstemmelse med MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2011, og at den derfor giver lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som denne ikke ville have fået under normale markedsvilkår.
Anvendelse af MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2012
(157)
Polen mener, at Kommissionen bør analysere overensstemmelsen med MEIP'en på grundlag af MEIP-undersøgelsen fra 2012. For at kunne besvare dette argument, selvom der tidligere var givet tilsagn om de kapitaltilførsler, der blev foretaget, efter at denne MEIP-undersøgelse blev foretaget (jf. betragtning 33 ovenfor), har Kommissionen også vurderet, om man på grundlag af oplysningerne i denne økonomiske undersøgelse kan anse kapitaltilførslerne for at være udtryk for en handlemåde, som en privat investor, der opererer i en markedsøkonomi, også ville have benyttet.
(158)
Kommissionen bemærker, at der i MEIP-ajourføringen fra 2012 tages hensyn til de tidligere kapitaltilførsler og de allerede afholdte kapitaludgifter. MEIP-ajourføringen fra 2012 viser, at finansieringen af Gdynia-Kosakowo Airport Ltd medfører en positiv egenkapital på […] mio. PLN (omkring […] mio. EUR) for aktionærerne. Desuden er investeringsprojektets IRR på […] % højere end lufthavnsselskabets forudsete kapitalomkostninger på ([…] %).
(159)
I MEIP-undersøgelsen fra 2012 sammenlignes selskabets egenkapital med yderligere investeringer i en situation, hvor den nye lufthavn bliver operationel (»basisscenariet«), med selskabets egenkapital uden yderligere investeringer i en situation, hvor investeringsprojektet blev opgivet i juni 2012 (det »kontrafaktiske scenario«) (56).
(160)
I denne forbindelse har Kommissionen allerede konkluderet, at kapitaltilførsler foretaget efter 2010 ikke kan betragtes isoleret fra den oprindelige investeringsbeslutning, der blev truffet i 2010. Det korrekte kontrafaktiske scenario i 2010 ville have været ikke at påbegynde gennemførelsen af projektet. Ifølge Polen gav lejeaftalen Kosakowo kun mulighed for at bruge jorden til en civil lufthavn. Kommissionen bemærker, at en privat investor ikke ville have indgået en sådan aftale i første omgang, hvis planerne for etablering af en ny civil lufthavn i området ikke havde realistiske udsigter til at give afkast på en sådan investering. Det kontrafaktiske scenario, som defineres i MEIP-ajourføringen fra 2012, fordrejes derfor af en tidligere beslutning, som ikke i sig selv var udtryk for samme handlemåde som en privat investor. Det korrekte kontrafaktiske scenario i 2010 og 2012 ville med andre ord have været et, hvor projektet vedrørende etablering af den pågældende civile lufthavn ikke blev gennemført, idet alle kapitaltilførslerne og MEIP-undersøgelserne, som Polen har foretaget, vedrører gennemførelsen af det samme investeringsprojekt.
(161)
Under alle omstændigheder bemærker Kommissionen, at basisscenariet i MEIP-ajourføringen fra 2012, som Polen har fremlagt, er baseret på en forretningsplan, der forudsætter fremtidige pengestrømme for egenkapitalinvestorerne i perioden 2012-2030 (dvs. en periode med høj vækst) (57). De forventede fremtidige pengestrømme er baseret på den antagelse, at lufthavnen påbegynder sine aktiviteter i 2013. På tidspunktet, hvor MEIP-ajourføringen fra 2012 blev foretaget, forventede Polen, at lufthavnen ville betjene omkring […] passagerer i 2014 og gradvist ville udvide sine aktiviteter til […] passagerer i 2020 og omkring […] i 2028 (jf. prognosen for udvikling i passagertal i tabel 8 nedenfor).
Tabel 8
Prognoser for passagertrafik for Gdynia lufthavn (i 000)
Forventet vækst i passagertallene
År
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
I alt
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
I henhold til MEIP-ajourføringen fra 2012 forventes det, at lufthavnsoperatøren vil vokse for altid med en stabil vækstrate på […]. Ud fra denne antagelse beregnede Polen terminalværdien for lufthavnsoperatøren i 2030.
(163)
Kommissionen bemærker, at som i MEIP-undersøgelsen fra 2010 er den vigtigste værdiskabende faktor for de fremtidige pengestrømme for lufthavnsselskabet for Gdynia lufthavn de forventede indtægter fra luftfarten, som vil afhænge af passagertallet og størrelsen af de lufthavnsafgifter, flyselskaberne betaler.
(164)
For så vidt angår den forventede udvikling i passagertallet anfører Polen, at efterspørgslen på passagerflyvninger vil stige med tiden og med den forventede stigning i Polens BNP og regionens udvikling. Polen mener derfor, at trafikprognoserne er konservative, og at den faktiske trafik kan blive højere end forventet. Efter Polens mening forudsiger man i ajourføringen af trafikprognosen for regionen i marts 2013 større trafik end i MEIP-ajourføringen fra 2012.
(165)
Polen anfører, at man i forretningsplanen forventer, at Gdynia lufthavn vil håndtere mindre end […] % af regionens passagertrafik. Polen mener desuden, at udviklingen på markedet for flytrafik i Pommern giver plads til endnu en mindre lufthavn, der supplerer de tjenester, der tilbydes af Gdansk lufthavn.
(166)
Med hensyn til passagerefterspørgslen mener Kommissionen, at argumenterne i betragtning 118-129 vedrørende konkurrencen om flyselskaber og passagerer mellem lufthavnene i Gdynia og Gdansk også gælder for vurderingen af MEIP-ajourføringen fra 2012.
(167)
Kommissionen bemærker navnlig, at størrelsen af lufthavnsafgifter, der nævnes i MEIP-ajourføringen fra 2012, var den samme som i MEIP-undersøgelsen fra 2010. Polen mener, at afgifterne, der anvendes i MEIP-ajourføringen fra 2012, ikke adskiller sig betydeligt fra de standardafgifter, der opkræves i andre mindre lufthavne i Polen. Polen forklarer, at afgiftsniveauet i forretningsplanen er et gennemsnit for hele den periode, der er omfattet af forretningsplanen (dvs. 2014-2040), og er baseret på en antagelse om, at de afgifter, der vil blive opkrævet i Gdansk lufthavn, vil stige på længere sigt, efterhånden som tjenestestandarden i lufthavnen bliver bedre.
(168)
Eftersom lufthavnene i Gdansk, Bydgoszcz og Szczecin anvendte de samme takster i 2012 som i 2010 (inklusive de samme rabatter), er Kommissionens vurdering af afgiftsniveauet i MEIP-undersøgelsen fra 2012 for Gdynia lufthavn den samme som for MEIP-undersøgelsen fra 2010 (jf. betragtning 122 til 129).
(169)
Kommissionen mener, at en markedsøkonomisk investor, der var styret af udsigterne til rentabilitet, ikke ville have baseret sin investeringsbeslutning vedrørende det pågældende projekt på et afgiftsniveau, der ligger betydeligt højere end de nettoafgifter, der gælder for andre polske regionallufthavne (58), navnlig Gdansk lufthavn.
(170)
Kommissionen bemærker også, at stresstesten, som Polen har foretaget, viser, at egenkapitalen bliver negativ, hvis passagerafgiften sænkes til […] PLN. I denne forbindelse bemærker Kommissionen, at en lavere lufthavnsafgift, der er sammenlignelig med de lufthavnsafgifter, der betales i andre polske regionallufthavne (f.eks. Gdansk, Bydgoszcz, Szczecin, Lublin), ville føre til en negativ egenkapital.
(171)
Kommissionen mener desuden, at en markedsøkonomisk investor ikke ville fastsætte sine afgifter på et højere niveau ud fra en antagelse om, at afgifterne i Gdansk lufthavn ville stige på længere sigt. I den forbindelse bemærker Kommissionen, at planen for de afgifter, der gælder for Gdansk lufthavn, giver mulighed for rabatter frem til 2028 (dvs. i en periode, der kun er to år kortere end i forretningsplanen for MEIP-ajourføringen fra 2012). På dette grundlag mener Kommissionen, at selvom lufthavnsafgifterne i Gdansk lufthavn skulle stige efter 2028, ville de forventede gennemsnitlige lufthavnsafgifter i den periode, som forretningsplanen gælder for (dvs. frem til 2030), ligge højere end det gennemsnitlige niveau i den konkurrerende lufthavn.
(172)
Polen bekræftede, at man i MEIP-ajourføringen fra 2012 tager hensyn til driftsomkostninger vedrørende militære aktiviteter i lufthavnen. Disse omkostninger forventes godtgjort af staten. Polen bekræftede ligeledes, at der ikke er indgået nogen formel aftale om fordelingen af omkostningerne (både drifts- og investeringsomkostninger) mellem Gdynia lufthavn og den militære bruger.
(173)
Kommissionen mener, at en markedsøkonomisk investor udelukkende ville basere sin vurdering på de forudsigelige resultater på tidspunktet for investeringsbeslutningen. Kommissionen mener derfor, at man ikke bør tage hensyn til den mulige reduktion i omkostningerne som følge af, at udgifterne deles med lufthavnens militære bruger (og indvirkningen på lufthavnens samlede omkostninger og indtægter), når investeringens overensstemmelse med MEIP'en skal vurderes. I MEIP-undersøgelsen fra 2012 sættes der faktisk ikke tal på de omkostningsreduktioner, som lufthavnsselskabet kunne opnå i denne forbindelse.
(174)
Som det er tilfældet for MEIP-undersøgelsen fra 2010, er den samlede DCF for projektet i perioden 2012-2030 negativ, som det fremgår af figur 5. Lufthavnen vil først begynde at generere positive pengestrømme i 2020, men den lange investeringsperiode betyder, at den akkumulerede pengestrøm, efter tilbagediskontering, vil forblive negativ i prognoseperioden.
Figur 5
Akkumuleret DCF (i reale termer) (i PLN) i MEIP-ajourføringen fra 2012
(…)
(175)
Kommissionen konkluderer derfor, at beslutningen, som kommunerne Gdynia og Kosakowo traf om at finansiere ombygningen af den militære flyveplads i Gdynia til en civil lufthavn, heller ikke er i overensstemmelse med MEIP'en på grundlag af MEIP-ajourføringen fra 2012, og at den derfor giver lufthavnsselskabet en økonomisk fordel, som denne ikke ville have fået under normale markedsvilkår.
Ajourføringen i november 2013
(176)
Kommissionen mener også, at ændringerne af investeringsplanen, der havde til formål at generere yderligere indtægter fra lufthavnens salg af brændstof (uden en ekstern operatør) og tilbud om navigationstjenester, ikke skal medtages i vurderingen af investeringens overensstemmelse med MEIP'en. Polen bekræftede, at disse mulige supplerende indtægtskilder ikke var medtaget i MEIP-undersøgelsen fra 2010, MEIP-undersøgelsen fra 2011 eller MEIP-ajourføringen fra 2012 for Gdynia lufthavn, idet hverken de offentlige aktionærer eller selskabet på tidspunktet for disse undersøgelser kunne være sikre på, at de ville få alle de nødvendige tilladelser og koncessioner til at kunne levere sådanne tjenester. Eftersom det ikke var muligt at få de krævede tilladelser og koncessioner på det tidspunkt, hvor MEIP-undersøgelserne blev udarbejdet, kan Kommissionen ikke tage hensyn til dem med tilbagevirkende kraft.
Konklusion
(177)
Kommissionen anser ikke den offentlige finansiering fra kommunerne Gdynia og Kosakowo til lufthavnsselskabet for at være i overensstemmelse med MEIP'en. Kommissionen mener derfor, at den pågældende foranstaltning giver Gdynia-Kosakowo Airport Ltd en økonomisk fordel, som den ikke ville have opnået under normale markedsvilkår.
5.1.4. Selektivitet
(178)
I henhold til artikel 107, stk. 1, i TEUF skal en foranstaltning for at kunne defineres som statsstøtte »begunstige visse virksomheder eller visse produktioner«. I den foreliggende sag bemærker Kommissionen, at kapitaltilførslerne kun vedrører Gdynia-Kosakowo Airport Ltd. De er derfor selektive i betydningen i artikel 107, stk. 1, i TEUF.
5.1.5 Konkurrencefordrejning og indvirkning på samhandelen
(179)
Når støtte, som ydes af en medlemsstat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen på det indre marked, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten (59). Den økonomiske fordel, som den foreliggende foranstaltning medfører, styrker lufthavnsoperatørens økonomiske stilling, eftersom lufthavnsoperatøren vil kunne starte sin forretning op uden at skulle afholde de dermed forbundne investerings- og driftsomkostninger.
(180)
Som det vurderes i afsnit 5.1.1, er drift af en lufthavn en økonomisk aktivitet. På den ene side konkurrerer lufthavnene om at tiltrække flyselskaber og den tilhørende flytrafik (passagerer og fragt), og på den anden side konkurrerer lufthavnsselskaberne indbyrdes om at få overdraget administrationen af en bestemt lufthavn. Desuden understreger Kommissionen, navnlig med hensyn til lavprisselskaber, at lufthavne, der er beliggende i forskellige oplande og i forskellige medlemsstater også kan være i konkurrence med hinanden om at tiltrække disse flyselskaber. Kommissionen bemærker, at Gdynia lufthavn vil håndtere omkring […] 000 passagerer frem til 2020 og op til 1 million passagerer i 2030.
(181)
Som anført i punkt 40 i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 er det ikke muligt at holde selv små lufthavne uden for anvendelsesområdet for artikel 107, stk. 1, i TEUF. I lyset af trafikprognoserne for Gdynia lufthavn og den korte afstand til Gdansk lufthavn (ikke mere end omkring 25 km væk) mener Kommissionen, at konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne kan blive påvirket.
(182)
På grundlag af argumenterne i betragtning 179 til 181 styrker den økonomiske fordel, som administratoren i Gdynia lufthavn tildeles, dens position over for konkurrenterne på Unionens marked for leverandører af lufthavnstjenester. Den undersøgte offentlige finansiering fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene og påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
5.1.6. Konklusion
(183)
I lyset af argumenterne i betragtning 83 til 182 anser Kommissionen de kapitaltilførsler, der er ydet til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, for at udgøre statsstøtte efter artikel 107, stk. 1, i TEUF. Eftersom finansieringen allerede var stillet til rådighed for Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, mener Kommissionen ligeledes, at Polen har undladt at overholde forbuddet i artikel 108, stk. 3, i TEUF (60).
5.2. STØTTENS FORENELIGHED
(184)
Kommissionen har undersøgt, hvorvidt støtten i denne sag kan anses for at være forenelig med det indre marked. Som ovenfor beskrevet består støtten af finansiering af investeringsomkostningerne i forbindelse med opstarten af Gdynia lufthavn og driftstab i løbet af lufthavnens første driftsår (dvs. frem til og med 2019 både i henhold til MEIP-undersøgelsen fra 2010 og MEIP-undersøgelsen fra 2012).
(185)
Artikel 107, stk. 3, i TEUF giver mulighed for en række undtagelser fra hovedreglen i 107, stk. 1, i TEUF om, at statsstøtte ikke er forenelig med det indre marked. Den pågældende støtte kan kun vurderes på grundlag af artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvori det hedder følgende: »støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse« kan anses for at være forenelig med det indre marked. I den forbindelse indeholder rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 en ramme, som kan anvendes til at vurdere, hvorvidt støtten til lufthavnsoperatører kan erklæres for forenelig med det indre marked i henhold til artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF. Heri nævnes en række kriterier, som Kommissionen skal tage hensyn til.
5.2.1. Investeringsstøtte
(186)
Statsstøtte til finansiering af lufthavnsinfrastruktur er forenelig med artikel 107, stk. 3, litra c), i TEUF, hvis den overholder betingelserne i punkt 61 i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005:
i)
Opførelsen og driften af infrastrukturen opfylder et klart defineret mål af fælles interesse (regionaludvikling, tilgængelighed osv.).
ii)
Infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det opstillede mål.
iii)
Udsigterne til udnyttelse af infrastrukturen på mellemlangt sigt er tilfredsstillende, navnlig med hensyn til brugen af eksisterende infrastruktur.
iv)
Alle potentielle brugere af infrastrukturen har adgang til den på lige og ikke-diskriminerende vilkår.
v)
Udviklingen af samhandelen påvirkes ikke i en udstrækning, der strider imod Unionens interesse.
(187)
Ud over at være forenelig med det indre marked skal statsstøtte til lufthavne i lighed med alle andre statsstøtteforanstaltninger have en tilskyndelsesvirkning og være nødvendig og stå i rimeligt forhold til målene.
(188)
Polen mener, at den offentlige finansiering af ombygningsprojektet for flyvepladsen i Gdynia opfylder alle kriterierne for investeringsstøtte i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005.
i) Opførelsen og driften af infrastrukturen opfylder et klart defineret mål af fælles interesse (regionaludvikling, tilgængelighed osv.)
(189)
Kommissionen bemærker, at Pommern allerede betjenes effektivt af Gdansk lufthavn, som kun ligger omkring 25 km væk fra den planlagte nye lufthavn.
(190)
Gdansk lufthavn ligger ved siden af ringvejen for de tre byer, som er en del af S6-motorvejen, der går forbi Gdynia, Sopot og Gdansk, og giver det store flertal af Pommerns indbyggere nem adgang til lufthavnen. Selv for Gdynias indbyggere vil anlæggelsen af en ny lufthavn ikke i sig selv medføre nogen større forbedringer af forbindelserne, eftersom både Gdynia og Gdansk lufthavn ligger omkring 20-25 minutter i bil fra Gdynias centrum.
(191)
Kommissionen bemærker også, at bybanen for det tre byer, som i øjeblikket er under anlæggelse med medfinansiering fra EU's strukturfonde, vil give indbyggerne i både Gdansk og Gdynia mulighed for at rejse direkte fra centrum af deres by til Gdansk lufthavn på omkring 25 minutter. Bybanen for de tre byer vil også give indbyggerne i andre områder af Pommern direkte eller indirekte forbindelse til Gdansk lufthavn.
(192)
Kommissionen bemærker ligeledes, at Gdansk lufthavn i øjeblikket har en kapacitet på 5 millioner passagerer om året, mens den faktiske passagertrafik i 2010 til 2013 var som følger: 2010 - 2,2 millioner, 2011 - 2,5 millioner, 2012 - 2,9 millioner og 2013 - 2,8 millioner. Kommissionen bemærker ligeledes, at Gdansk lufthavn i øjeblikket er under udbygning, så den skal kunne håndtere 7 millioner passagerer om året. Denne investering skal være færdiggjort i 2015.
(193)
Ifølge trafikprognoserne for Pommern, som Polen har indsendt, og som man har anvendt til at udarbejde MEIP-ajourføringen fra 2012, vil den samlede efterspørgsel i regionen være […] passagerer om året […].
Tabel 9
Trafikprognoserne for Pommern (i millioner)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Kommissionen bemærker desuden, at i henhold til oplysningerne fra Polen, giver masterplanen for Gdansk lufthavn mulighed for en yderligere udvidelse af lufthavnen til at kunne håndtere mere end 10 millioner passagerer om året. Afhængigt af trafikudviklingen vil der således i fremtiden muligvis blive truffet beslutning om at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn til mere end 7 millioner.
(195)
Ifølge Polen viser den ajourførte prognose (udarbejdet i marts 2013), at efterspørgslen i oplandet ventes at ligge højere end trafikprognoserne i 2012. Ifølge de ændrede prognoser vil efterspørgslen i oplandet ligge på omkring 9 millioner passagerer i 2030. Men selv denne prognose viser, at Gdansk lufthavn alene vil være tilstrækkelig, uden yderligere investeringer, til at opfylde efterspørgslen i regionen mindst frem til 2025 (på grundlag af de justerede trafikprognoser, som beskrives i betragtning 45).
(196)
Ifølge oplysningerne fra Polen gælder det videre, at den aktuelle start- og landingsbanekapacitet i Gdansk lufthavn ligger på 40-44 operationer i timen, mens den gennemsnitlige udnyttelse i øjeblikket ligger på 4,7 operationer i timen.
(197)
På grundlag af oplysningerne fra Polen (jf. betragtning 192 til 196 ovenfor) bemærker Kommissionen, at kun omkring 50-60 % af kapaciteten i Gdansk lufthavn vil blive udnyttet i de kommende år. Dette betyder, at selv med hurtigt voksende passagertal i Pommern vil Gdansk lufthavn kunne imødekomme efterspørgslen fra flyselskaber og passagerer i lang tid fremover.
(198)
Kommissionen bemærker endvidere, at Gdansk lufthavn tilbyder mere end 40 nationale og internationale destinationer (både punkt-til-punkt-forbindelser og forbindelser til knudepunkter som Frankfurt, München, Warszawa og København).
(199)
Som nævnt i betragtning 60 anfører Polen på den ene side, at der er begrænsede muligheder for at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn af planlægningsmæssige og miljømæssige årsager. På den anden side anfører Polen også, at der ikke er nogen begrænsninger på mulighederne for at udvide kapaciteten i Gdansk lufthavn. Eftersom argumenterne vedrørende restriktionerne på kapacitetsudvidelsen er modstridende og under alle omstændigheder ikke er dokumenterede, mener Kommissionen ikke, at den kan basere sin vurdering på dem.
(200)
I lyset af den ledige kapacitet i Gdansk lufthavn, som ikke vil blive udnyttet fuldt ud på længere sigt, og planerne om at udvide kapaciteten i denne lufthavn yderligere på længere sigt, hvis dette bliver nødvendigt, mener Kommissionen ikke, at det vil bidrage til regionens udvikling at anlægge endnu en lufthavn i Pommern. Kommissionen bemærker desuden, at Pommern allerede har gode forbindelser takket være Gdansk lufthavn, og at en ny lufthavn ikke vil forbedre forbindelserne til regionen.
(201)
Kommissionen bemærker også, at forretningsmodellen for Gdynia lufthavn viser, at den vil konkurrere om passagerer med Gdansk lufthavn på markederne for lavprisselskaber samt charter- og almenflyvning. Desuden kan etableringen af en ny lufthavn, der skal fungere som reservelufthavn og nødlufthavn, ikke begrunde størrelsen af investeringerne i Gdynia lufthavn.
(202)
I lyset af ovenstående finder Kommissionen, at investering i Gdynia lufthavn blot vil medføre en duplikering af infrastrukturen i regionen, hvilket ikke opfylder en klart defineret målsætning af fælles interesse.
ii) Infrastrukturen er nødvendig og står i rimeligt forhold til det opstillede mål
(203)
Som anført i betragtning 189 til 202 mener Kommissionen, at oplandet for Gdynia lufthavn betjenes effektivt med Gdansk lufthavn og fortsat vil blive det. Desuden vil begge lufthavne anvende samme forretningsmodel og hovedsagelig fokusere på lavprisselskaber og charterflyvninger.
(204)
I mangel af en klart defineret målsætning om fælles interesse mener Kommissionen, at infrastrukturen ikke kan anses for at være nødvendig eller stå i rimeligt forhold til en målsætning af fælles interesse (jf. også betragtning 202 ovenfor).
iii) Udsigterne for udnyttelse af infrastrukturen på mellemlangt sigt er tilfredsstillende, navnlig med hensyn til brugen af eksisterende infrastruktur
(205)
Som anført i punkt i) ligger Gdynia lufthavn kun omkring 25 km fra den eksisterende Gdansk lufthavn, og de to lufthavne har samme opland og samme forretningsmodel.
(206)
Gdansk lufthavn udnytter i øjeblikket mindre end 60 % af sin kapacitet. I lyset af de investeringer, der i øjeblikket foretages, er Gdansk lufthavn tilstrækkelig til at håndtere efterspørgslen i regionen mindst frem til 2025-2028, afhængigt af de benyttede prognoser, og der er mulighed for at udvide lufthavnen yderligere.
(207)
Kommissionen bemærker også, at forretningsplanen for Gdynia lufthavn viser, at lufthavnen ville generere omkring [80-90] % af sine indtægter ved at betjene lavprisselskaber og charterselskaber. Dette betyder, at den ville fokusere på markeder, der udgør Gdansk lufthavns kerneforretning.
(208)
I denne forbindelse bemærker Kommissionen ligeledes, at Polen ikke har fremlagt dokumentation for et muligt samarbejde mellem de to lufthavne.
(209)
Planerne om at generere indtægter fra andre luftfartsrelaterede og ikkeluftfartsrelaterede aktiviteter (produktion og tjenesteydelser) vil heller ikke i sig selv være tilstrækkelige til at dække de høje driftsomkostninger ved at drive Gdynia lufthavn.
(210)
Kommissionen finder derfor, at udsigterne for brugen af Gdynia lufthavn på mellemlangt sigt ikke er tilfredsstillende.
iv) Alle potentielle brugere af infrastrukturen har adgang til den på lige og ikkediskriminerende vilkår
(211)
Polen bekræftede, at alle potentielle brugere ville have adgang til lufthavnens infrastruktur på lige og ikkediskriminerende vilkår uden nogen form for kommercielt ubegrundet forskelsbehandling.
v) Udviklingen af samhandelen påvirkes ikke i en udstrækning, der strider imod Unionens interesse
(212)
Kommissionen bemærker, at Polen ikke har fremlagt dokumentation for, at lufthavnene i Gdynia og Gdansk vil danne et samarbejdende luftfartsknudepunkt. Logikken tilsiger, at de to lufthavne rent faktisk grundlæggende ville skulle konkurrere om at tiltrække de samme passagerer.
(213)
Kommissionen bemærker videre, at forretningsplanen for Gdynia lufthavn (hvor omkring [80-90] % af indtægterne genereres af lavpris- og charterflyvninger) og investeringens omfang (f.eks. en terminal med en kapacitet på 0,5 millioner passagerer om året, der skal udvides på et senere tidspunkt) underbygger ikke påstanden om, at Gdynia lufthavn vil fokusere på almenflyvning og udelukkende eller hovedsagelig ville tilbyde tjenester til sektoren for almenflyvning.
(214)
Under hensyntagen til ovenstående og det forhold, at begge lufthavne vil fokusere på lavprisselskaber og charterflyvninger, mener Kommissionen, at støtten er ydet til en lufthavn, der vil komme i direkte konkurrence med en anden lufthavn i samme opland, uden at der er behov for lufthavnstjenester, som ikke kan opfyldes af den eksisterende lufthavn.
(215)
Kommissionen mener derfor, at den pågældende støtte vil påvirke samhandelen i et omfang, der strider imod den fælles interesse. Denne konklusion understøttes af manglen på et mål af fælles interesse, som støtten har til formål at opnå.
vi) Nødvendigheden af statsstøtte og tilskyndelseseffekt
(216)
På grundlag af oplysningerne fra Polen mener Kommissionen, at investeringsomkostningerne kan være lavere end ved anlæggelse af andre sammenlignelige regionale lufthavne i Polen. Dette skyldes navnlig brugen af den eksisterende infrastruktur på den militære flyveplads. Desuden anfører Polen, at uden støtten ville lufthavnsselskabet ikke have foretaget investeringen.
(217)
Kommissionen bemærker videre, at den lange periode, der er nødvendig for at nå omsætningsnulpunktet for denne type investering, betyder, at der kan være behov for offentlig finansiering for at ændre støttemodtagerens adfærd på en sådan måde, at denne går videre med investeringen. Eftersom den forventede rentabilitet for investeringsprojektet ikke kan fastslås (jf. betragtning 177), og en markedsøkonomisk investor ikke ville gennemføre et sådant projekt, er det faktisk sandsynligt, at støtten ændrer lufthavnsselskabets handlemåde.
(218)
Men i mangel af et klart defineret mål i den fælles interesse konkluderer Kommissionen, at støtten ikke kan anses for nødvendig og for at stå i rimeligt forhold til målet.
(219)
Derfor mener Kommissionen, at investeringsstøtten fra Gdynia og Kosakowo til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd ikke er i overensstemmelse med kravene i rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 og ikke kan anses for at være forenelig med det indre marked.
5.2.2. Driftsstøtte
(220)
Kommissionen finder, at finansieringen af Gdynia-Kosakowo Airport Ltds driftstab udgør driftsstøtte, idet den nedbringer lufthavnsoperatørens løbende udgifter. I henhold til retspraksis ved Domstolen er en sådan driftsstøtte i princippet uforenelig med det indre marked. Ifølge rammebestemmelserne for statsstøtte til luftfartssektoren fra 2005 kan driftsstøtte til lufthavne kun erklæres for forenelig med det indre marked under ekstraordinære omstændigheder og særlige betingelser i dårligt stillede regioner.
(221)
Kommissionen bemærker, at Gdynia lufthavn er beliggende i en dårligt stillet region, hvilket er dækket af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, og dette betyder, at Kommissionen skal vurdere, om den pågældende driftsstøtte kan anses for forenelig med det indre marked i henhold til regionalretningslinjerne.
(222)
I henhold til punkt 76 i regionalretningslinjerne kan der ydes driftsstøtte i regioner, der er omfattet af undtagelsen i artikel 107, stk. 3, litra a), i TEUF, hvis følgende kumulative kriterier er opfyldt: i) Den er begrundet som følge af dens bidrag til den regionale udvikling og dens art, og ii) dens niveau står i rimeligt forhold til de handicaps, der søges afhjulpet med støtten.
(223)
Polen mener, at driftsstøtten er forenelig med punkt 76 i regionalretningslinjerne (jf. betragtning 77 til 79).
(224)
Eftersom Pommern allerede betjenes af Gdansk lufthavn, og den nye lufthavn ikke vil forbedre forbindelserne til denne region, kan Kommissionen ikke konkludere, at støtten vil bidrage til den regionale udvikling.
(225)
Kommissionen finder derfor, at driftsstøtten ikke kan anses for at stå i rimeligt forhold til de handicaps, der søges afhjulpet med støtten, eftersom Pommern ikke synes at lide under nogen handicaps hvad angår flyforbindelser.
(226)
Kommissionen mener desuden, at den vurderede driftsstøtte er tildelt for at finansiere et forud defineret sæt af udgifter. Men i lyset af Kommissionens vurdering af forretningsplanen for Gdynia lufthavn og dens vurdering af niveauerne for de forudsete indtægter og udgifter i afsnit 5.1.3 kan man ikke konkludere, at støtten vil blive begrænset til et nødvendigt minimum, vil blive ydet midlertidigt og vil være degressiv. Navnlig på grund af usikkerheden om lufthavnsoperatørens forventede rentabilitet (jf. afsnittet om forekomsten af støtte) kan man ikke garantere, at støtten er midlertidig og degressiv.
(227)
Under alle omstændigheder mener Kommissionen, at tildeling af driftsstøtte med henblik på at sikre driften af et investeringsprojekt, der modtager uforenelig investeringsstøtte, principielt er uforenelig med det indre marked.
(228)
Derfor mener Kommissionen, at driftsstøtten, som Gdynia og Kosakowo har ydet til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, ikke er i overensstemmelse med kriterierne i regionalretningslinjerne.
5.2.3. Konklusion om forenelighed
(229)
Derfor konkluderer Kommissionen, at statsstøtten til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd er uforenelig med det indre marked.
(230)
Kommissionen har ikke identificeret andre bestemmelser vedrørende foreneligheden med det indre marked, der kan skabe grundlag for at anse den pågældende støtte som værende forenelig med traktaten. Polen har heller ikke påberåbt sig nogen bestemmelser vedrørende foreneligheden med det indre marked eller fremlagt vægtige argumenter, der kunne give Kommissionen anledning til at betragte denne støtte som forenelig med det indre marked.
(231)
Investerings- og driftsstøtten, som Polen har ydet eller har til hensigt at yde til Gdynia-Kosakowo Airport Ltd, er uforenelig med det indre marked. Polen har ydet støtten ulovligt i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde.
6. TILBAGESØGNING
(232)
I henhold til TEUF og Domstolens faste retspraksis er Kommissionen, når den har fundet støtte uforenelig med det indre marked, kompetent til at beslutte, at den pågældende medlemsstat skal ophæve eller ændre den (61). Ifølge Domstolens faste retspraksis har en stats forpligtelse til at ophæve den støtte, som Kommissionen anser for at være uforenelig med det indre marked, til formål at genetablere den tidligere situation (62). I den sammenhæng har Domstolen fastslået, at dette mål er nået, når modtageren har tilbagebetalt de beløb, der er tildelt som ulovlig støtte, hvorved den fordel fortabes, som selskabet har haft i forhold til sine konkurrenter på markedet, og den situation, der herskede på markedet, før støtten blev ydet, genskabes (63).
(233)
I tråd med retspraksis bestemmes det i artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/99 (64), at »i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren«.
(234)
Derfor skal ovennævnte statsstøtte tilbagebetales til de polske myndigheder, i det omfang den er blevet udbetalt -
VEDTAGET FØLGENDE AFGØRELSE:
Artikel 1
1. Statsstøtten, som Polen ulovligt har tildelt mellem den 28. august 2007 og den 17. juni 2013 i strid med artikel 108, stk. 3, i traktaten om Den Europæiske Unions funktionsmåde til fordel for Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. i form af kapitaltilførsler på 91 714 000 PLN, er uforenelig med det indre marked.
2. Statsstøtten, som Polen planlægger at tildele Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo sp. z o.o. efter den 17. juni 2013 til ombygning af den militære flyveplads i Gdynia-Kosakowo til en civil lufthavn er uforenelig med det indre marked. Statsstøtten må derfor ikke gennemføres.
Artikel 2
1. Polen skal tilbagesøge den i artikel 1, stk. 1, omtalte støtte fra støttemodtageren.
2. Der betales renter af de tilbagesøgte beløb fra de i andet afsnit anførte datoer, og indtil beløbene er tilbagebetalt.
De tilbagesøgte beløb blev stillet til rådighed for støttemodtageren på følgende datoer:
a)
28. august 2007 for beløbet på 50 000 PLN
b)
4. marts 2008 for beløbet på 200 000 PLN
c)
11. september 2008 for beløbet på 500 000 PLN
d)
28. juli 2009 for beløbet på 1 345 000 PLN
e)
8. december 2010 for beløbet på 4 361 000 PLN
f)
8. juli 2011 for beløbet på 25 970 000 PLN
g)
1. september 2011 for beløbet på 1 779 000 PLN
h)
25. april 2012 for beløbet på 31 009 000 PLN
i)
27. maj 2013 for beløbet på 6 469 000 PLN
j)
17. juni 2013 for beløbet på 20 031 000 PLN.
3. Rentebeløbet beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (65).
4. Polen skal annullere alle udestående udbetalinger af den i artikel 1, stk. 2, omhandlede støtte med virkning fra datoen for meddelelsen af denne afgørelse.
Artikel 3
1. Tilbagesøgningen af den i artikel 1, stk. 1, omhandlede støtte iværksættes øjeblikkeligt og effektivt.
2. Polen skal sikre, at denne afgørelse efterkommes inden for fire måneder efter meddelelsen herom.
Artikel 4
1. Senest to måneder efter meddelelsen af denne afgørelse sender Polen følgende oplysninger til Kommissionen:
a)
det samlede beløb (hovedstol og renter), der skal tilbagesøges fra støttemodtageren
b)
en detaljeret beskrivelse af allerede trufne og planlagte foranstaltninger med henblik på at efterkomme denne afgørelse
c)
dokumentation for, at støttemodtageren har fået påbud om at tilbagebetale støtten.
2. Polen underretter løbende Kommissionen om resultaterne af gennemførelsen af de nationale foranstaltninger, der er vedtaget i henhold til denne afgørelse, indtil tilbagebetalingen af den i artikel 1, stk. 1, nævnte støtte er afsluttet. Polen indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der allerede er truffet eller planlagt for at efterkomme afgørelsen. Polen giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 5
Denne afgørelse er rettet til Republikken Polen.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. februar 2014.
BESCHLUSS DER KOMMISSION
vom 11. Februar 2014
über die staatliche Beihilfe SA.35388 (13/C) (ex 13/NN und ex 12/N) - Polen - Errichtung des Flughafens Gdynia-Kosakowo
(Bekanntgegeben unter Aktenzeichen C(2014) 759)
(Nur der polnische Text ist verbindlich)
(Text von Bedeutung für den EWR)
(2014/883/EU)
DIE EUROPÄISCHE KOMMISSION -
gestützt auf den Vertrag über die Arbeitsweise der Europäischen Union, insbesondere auf Artikel 108 Absatz 2,
gestützt auf das Abkommen über den Europäischen Wirtschaftsraum, insbesondere auf Artikel 62 Absatz 1 Buchstabe a,
nach Aufforderung der Beteiligten zur Stellungnahme gemäß den genannten Bestimmungen (1),
in Erwägung nachstehender Gründe:
1. VERFAHREN
(1)
Mit Schreiben vom 7. September 2012 unterrichtete Polen die Kommission aus Gründen der Rechtssicherheit über die geplante Finanzierung der Umwandlung eines bei Gdynia in Nordpolen gelegenen Militärflughafens in einen Zivilflughafen. Die Maßnahme wurde als Beihilfesache unter der Nummer SA.35388 registriert.
(2)
Mit Schreiben vom 7. November 2012 und vom 6. Februar 2013 ersuchte die Kommission um weitere Angaben zu der angemeldeten Maßnahme. Am 7. Dezember 2012 und am 15. März 2013 übermittelte Polen ergänzende Informationen. Am 17. April 2013 trafen sich Vertreter der Kommission und Polens zu einer Sitzung, auf der Polen bestätigte, dass die angemeldete Finanzierung bereits unwiderruflich gewährt worden war.
(3)
Mit Schreiben vom 15. Mai 2013 teilte die Kommission Polen mit, dass sie die Sache in das Register der nicht angemeldeten Beihilfen (NN) aufnehmen werde, da der größte Teil der bei der Kommission angemeldeten Finanzierung bereits unwiderruflich gewährt worden war. Mit Schreiben vom 16. Mai 2013 legte Polen weitere Informationen vor.
(4)
Mit Schreiben vom 10. Juli 2013 informierte die Kommission Polen über ihren Beschluss (im Folgenden „Eröffnungsbeschluss“), das Verfahren nach Artikel 108 Absatz 2 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union (AEUV) (2) wegen der Finanzierung zu eröffnen, die der Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo Sp. z o.o. (im Folgenden „Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo“) von der Stadt Gdynia und der Gemeinde Kosakowo gewährt worden war. Am 6. August 2013 übermittelte Polen seine Stellungnahme zum Eröffnungsbeschluss.
(5)
Der Beschluss der Kommission zur Eröffnung des Verfahrens wurde im Amtsblatt der Europäischen Union veröffentlicht (3). Die Kommission forderte die Beteiligten auf, sich innerhalb eines Monats nach Veröffentlichungsdatum zu der Maßnahme zu äußern.
(6)
Es sind keine Stellungnahmen von Beteiligten bei der Kommission eingegangen. Polen wurde mit Schreiben vom 9. Oktober 2013 entsprechend unterrichtet.
(7)
Mit Schreiben vom 30. Oktober 2013 forderte die Kommission weitere Informationen an. Mit Schreiben vom 4. November 2013 und vom 15. November 2013 übermittelte Polen ergänzende Angaben. Am 26. November 2013 fand eine Sitzung mit Vertretern der Kommission und Polens statt. Mit Schreiben vom 3. Dezember 2013 und vom 2. Januar 2014 übermittelte Polen weitere Informationen.
2. BESCHREIBUNG DER MASSNAHMEN UND GRÜNDE FÜR DIE ERÖFFNUNG DES VERFAHRENS
2.1. HINTERGRUND DER UNTERSUCHUNG
(8)
Es geht um die Finanzierung eines neuen Zivilflughafens in Pommern (Woiwodschaft Pommern) an der Grenze zwischen der Stadt Gdynia und der Gemeinde Kosakowo, 25 km vom Flughafen Gdańsk (4) entfernt. Eigentümerin und Betreiberin des neuen Flughafens ist die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo (im Folgenden auch „Flughafenbetreiber“ oder „Flughafen Gdynia“). Der Flughafenbetreiber steht vollständig im Eigentum der Stadt Gdynia und der Gemeinde Kosakowo.
(9)
Ziel des Investitionsvorhabens ist die Errichtung eines zweiten Flughafens für Pommern auf der vorhandenen Infrastruktur eines Militärflughafens in Kosakowo (5). Der neue Flughafen ist vor allem für die allgemeine Luftfahrt (Privatflugzeuge, Segel-/Leichtflugzeuge usw.) sowie für Billig- und Charterfluglinien vorgesehen. Zum Zeitpunkt der Anmeldung der Beihilfe war die Aufnahme des Betriebs für Anfang 2014 vorgesehen. Ein Bericht von PricewaterhouseCoopers (im Folgenden „PWC“) prognostizierte für die ersten Jahre des Flughafenbetriebs ein Passagieraufkommen von etwa […] im Jahr 2014, […] im Jahr 2017, […] im Jahr 2020 und ca. […] im Jahr 2028.
(10)
Die ersten Pläne für das Projekt gibt es bereits seit April 2005, als mehrere regionale Behörden, das polnische Verteidigungsministerium und Vertreter des Flughafens Gdansk (6) eine Absichtserklärung über die Errichtung eines neuen Flughafens für Pommern unter Nutzung der Infrastruktur des Militärflughafens in Kosakowo unterzeichneten. Im Juli 2007 gründeten die örtlichen Behörden in Gdynia und Kosakowo die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo. Im Dezember 2009 erhielten Gdynia und Kosakowo vom Verkehrsministerium die Zusage, dass diese Gesellschaft die Verantwortung für den neuen Flughafen übernehmen sollte. Auf dieser Grundlage übertrug die polnische Regierung durch eine Vereinbarung vom 9. September 2010 das 254 ha große Gelände des Militärflughafens für einen Zeitraum von 30 Jahren an Kosakowo, das es für den gleichen Zeitraum an die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo verpachtete.
Das Investitionsvorhaben
(11)
Da das Flugfeld Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) ursprünglich nur für militärische Zwecke genutzt worden war, sollte der Betreiber des neuen Flughafens die vorhandene Infrastruktur nutzen können (2 500 m lange Start- und Landebahnen, Rollbahnen, ein Vorfeld, Navigationsanlagen usw.). Die Gesamtkosten der Investition in das Umwandlungsprojekt werden auf nominal 164,9 Mio. PLN (41,2 Mio. EUR (7)) und real 148,4 Mio. PLN (37,1 Mio. EUR) geschätzt. Die folgende Tabelle gibt einen Überblick über die schrittweise Entwicklung des Flughafens in vier Phasen. Polen zufolge beinhalten die Gesamtkosten der Investition auch Investitionen im Zusammenhang mit Aufgaben, die in die Zuständigkeit der öffentlichen Hand fallen (8). Sie belaufen sich (für alle vier Phasen) auf insgesamt […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR).
Tabelle 1
Gesamtumfang (nominal) der Investitionen in den Flughafen Gdynia-Kosakowo 2007-2030
Das Investitionsvorhaben
Kosten in Mio. PLN
Kosten in Mio. EUR
phase I: 2007 - 2011
[…]
[…]
Vorbereitungsarbeiten (z. B. Säubern des Geländes, Entfernung alter Gebäude und Bäume) und Machbarkeitsstudien, Planung
phase II: 2012 - 2013
[…]
[…]
-
Terminal (soll im Juni 2013 fertiggestellt sein, zunächst für allgemeine Luftfahrt)
-
Gebäude für Flughafenverwaltung und Feuerwehr
-
Renovierung des Vorfelds
-
Energieversorgung, Navigationsbeleuchtung und Umzäunung
-
Instandhaltung und Sicherheitsanlagen
-
Anpassung der Navigationsanlagen
-
Zufahrtstraßen, Tankstelle und Parkflächen
phase III: 2014 - 2019
[…]
[…]
-
Notwendige Investitionen für größere Flugzeuge (z. B. Boeing 737 oder wie Rollbahnerweiterung, Vorfeld und Flughafenausstattung
-
Andere Investitionen in Einrichtungen für Fluggäste (z. B. Phase IV: 2020 - 2030
phase IV: 2020 - 2030
[…]
[…]
-
Erweiterung des Terminals
-
Erweiterung des Gebäudes für Flughafenverwaltung und Feuerwehr
-
Erweiterung von Vorfeldern, Rollbahnen und Parkplätzen
Investitionskosten insgesamt
164,90
41,02
Quelle:
Von Polen vorgelegte Angaben.
Finanzierung des Investitionsvorhabens
(12)
Das Investitionsvorhaben wird durch Kapitalzuführungen der öffentlichen Anteilseigner (Gdynia und Kosakowo) finanziert. Die Kapitalzuführungen sollen sowohl die Investitionskosten als auch die Betriebskosten des Flughafens in der Anfangsphase (bis Ende 2019) decken. Die öffentlichen Anteilseigner rechnen damit, dass der Flughafenbetreiber 2020 erstmals Gewinne erzielen und in der Lage sein wird, sämtliche Aktivitäten aus eigenen Einnahmen zu finanzieren.
(13)
Bevor das Projekt bei der Kommission angemeldet wurde (d. h. vor dem 7. September 2012), vereinbarten die öffentlichen Anteilseigener des Flughafens Gdynia Finanzzuschüsse in Höhe von ca. 207,48 Mio. PLN (9) (ca. 51,87 Mio. EUR) für die Durchführung des Investitionsvorhabens und die Deckung der Verluste des Flughafens in den ersten Jahren seines Betriebs. Gdynia sollte im Zeitraum 2007-2019 Barkapital von insgesamt 142,48 Mio. PLN (ca. 35,62 Mio. EUR) einzahlen. Kosakowo stellte bei Gründung der Gesellschaft Barmittel in Höhe von 0,1 Mio. PLN (25 000 EUR) bereit. Im Zeitraum 2011-2040 sollte Kosakowo unbare Leistungen im Umfang von 64,9 Mio. PLN (ca. 16,2 Mio. EUR) durch Umwandlung eines Teils der jährlich vom Flughafen Gdynia zu zahlenden Pacht in Beteiligungen am Flughafen erbringen (siehe Tabelle 2).
Tabelle 2
Finanzierung des Investitionsvorhabens durch Kapitalerhöhungen
Mio. PLN
Mio. EUR
Bis 18. Juni 2012
Bare Kapitalzuführungen von Gdynia
60,73
15,18
Bare Kapitalzuführungen von Kosakowo
0,10
0,03
Debt-Equity-Swap von Kosakowo
3,98
1,00
Beiträge bis 18. Juni 2012 insgesamt
64,81
16,20
Vorgesehen ab 18. Juni 2012
Bare Kapitalzuführungen von Gdynia:
81,75
20,44
davon:
2013
29,90
7,48
2015
[…]
[…]
2016
[…]
[…]
2017
[…]
[…]
2018
[…]
[…]
2019
[…]
[…]
Debt-Equity-Swap von Kosakowo:
60,92
15,23
davon:
2013-2039 (27*PLN […])
[…]
[…]
2040
[…]
[…]
Vorgesehene Beiträge ab 18. Juni 2012 insgesamt
142,67
35,67
Vorgesehenes Gesamtkapital Flughafenges. Gdynia-Kosakowo
207,48
51,87
Quelle:
Von Polen vorgelegte Angaben.
2.2. GRÜNDE FÜR DIE EINLEITUNG DER FÖRMLICHEN UNTERSUCHUNG UND DER VORLÄUFIGEN BEWERTUNG
(14)
Im Eröffnungsbeschluss wurden folgende Fragen aufgeworfen:
-
erstens, ob die öffentliche Finanzierung des Investitionsvorhabens dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers (MEIP, Market Economy Investor Principle) entspricht, insbesondere in Bezug auf i) die zeitliche Anwendung des MEIP und die anzuwendende MEIP-Methode und auf die Frage, ob ii) die von den polnischen Behörden durchgeführte MEIP-Analyse, die einen positiven Kapitalwert (10) ergibt, auf realistischen und zuverlässigen Annahmen beruht;
-
Second, whether operating and investment aid to Gdynia airport can be found compatible.
Anwendung des MEIP
(15)
Hinsichtlich der ersten Frage äußerte die Kommission Zweifel daran, dass auf der Grundlage der MEIP-Studie, die 2012, d. h. nach der unwiderruflichen Entscheidung über die Finanzierung der Umwandlung des Flughafens durch die öffentlichen Anteilseigner durchgeführt wurde, festgestellt werden könne, ob eine staatliche Beihilfe vorliegt. Die Kommission bezweifelte die Eignung des kontrafaktischen Szenarios, in dem von einer Beendigung der Investition im Jahr 2012 ausgegangen wurde.
(16)
Da für den Flughafen Gdynia ein ähnliches Geschäftsmodell (vorwiegend Billigfluglinien, Charterflüge und allgemeine Luftfahrt) vorgesehen ist, wie es der nur 25 km entfernte Flughafen Gdańsk verfolgt, der gar nicht voll ausgelastet ist und weiter ausgebaut werden soll, bezweifelte die Kommission, dass die für den Flughafen Gdynia prognostizierten Gewinne auf realistischen Annahmen insbesondere hinsichtlich der Höhe der Flughafengebühren und des erwarteten Passagieraufkommens beruhten. Die Kommission stellte insbesondere fest, dass der Geschäftsplan für den Flughafen Gdynia höhere Fluggastgebühren vorsah als die Gebühren, die auf dem Flughafen Gdańsk und anderen vergleichbaren Regionalflughäfen in Polen unter Einrechnung aller Ermäßigungen/Rabatte erhoben werden.
(17)
Die Kommission bezweifelte ferner, dass im Geschäftsplan alle vorgesehenen Anreize (Marketingunterstützung, Rabatte und andere Anreize zur Streckenentwicklung usw.) berücksichtigt worden sind, die der Flughafen Gdynia, seine Anteilseigner oder andere Regionalbehörden direkt gewähren müssen, um Fluggesellschaften zur Einrichtung neuer Strecken von diesem Flughafen aus zu bewegen.
(18)
Da die Zuwachsrate eines Unternehmens im Allgemeinen nicht höher ist als die der Volkswirtschaft (gemessen in Wachstum des BIP), in dem es tätig ist, bezweifelte die Kommission die Angemessenheit der Umsatzsteigerungsrate von […], die zur Berechnung des Endwerts (11) zugrunde gelegt wurde. Die Zweifel betrafen die Bewertung der Rentabilität des Investitionsvorhabens, da der Eigenkapitalwert des neuen Flughafens erst vom Endwert 2040 an positiv wird. (Die kumulierten diskontierten Cashflows im Prognosezeitraum 2010-2040 sind negativ.)
(19)
Deshalb kam die Kommission zu dem Schluss, dass die öffentlichen Finanzmittel für das Investitionsvorhaben dem Betreiber des Flughafens Gdynia selektive wirtschaftliche Vorteile verschaffen. Die öffentliche Finanzierung wurde zudem aus staatlichen Mitteln gewährt und ist somit dem Staat zuzurechnen. Hinzu kommt, dass sie den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht und den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt. Da sämtliche Kriterien für eine Beihilfe erfüllt waren, gelangte die Kommission zu dem Ergebnis, dass die öffentliche Finanzierung eine staatliche Beihilfe im Sinne des Artikels 107 Absatz 1 AEUV darstellte.
Vereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt
(20)
Hinsichtlich der zweiten Frage bezweifelte die Kommission, dass die Investitions- und Betriebsbeihilfe für den Flughafen Gdynia als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann.
(21)
Hinsichtlich der Investitionsbeihilfe bezweifelte die Kommission, dass sämtliche in den Luftverkehrsleitlinien (12) von 2005 aufgeführten Kriterien für die Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt erfüllt waren. Sie hatte insbesondere Zweifel daran, dass die fragliche Investition ein klar definiertes Ziel von allgemeinem Interesse verfolgt, dass die Investition notwendig und angemessen ist und dass die mittelfristigen Perspektiven für die Nutzung zufriedenstellend sind. Sie bezweifelte auch, dass die Auswirkungen auf die Entwicklung des Handelsverkehrs mit dem gemeinsamen Interesse vereinbar sind.
(22)
Die Kommission äußerte Zweifel daran, dass die Betriebsbeihilfe in Form von Finanzmitteln zum Ausgleich der Betriebsverluste der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo während der ersten Jahre des Flughafenbetriebs der Ausnahmeregelung nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV entspricht. Die Kommission bezweifelte insbesondere, dass die Betriebsbeihilfe nach Maßgabe der Leitlinien für staatliche Beihilfen mit regionaler Zielsetzung 2007-2013 (13) (im Folgenden „Leitlinien für Regionalbeihilfen“) mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
3. STELLUNGNAHMEN POLENS
3.1. ANWENDUNG DES MEIP UND VORLIEGEN EINER BEIHILFE
(23)
Polen bleibt bei seinem Standpunkt, dass die Investition in den Flughafen Gdynia aus öffentlichen Mitteln mit dem MEIP vereinbar ist und somit keine staatliche Beihilfe darstellt. In diesem Zusammenhang verweist Polen auf die MEIP-Studien über das Investitionsvorhaben, die in den Jahren 2010-2012 durchgeführt worden sind, und merkt an, dass alle MEIP-Studien einen positiven Kapitalwert und einen internen Zinsfuß (14) ergeben hätten, der über den Kapitalkosten liegt.
3.1.1. Entscheidungsprozess und methodische Stichhaltigkeit der MEIP-Studie
(24)
Polen erläutert, dass bereits 2005 erste Gespräche über eine Umwandlung des Militärflughafens Gdynia-Kosakowo aufgenommen wurden und mit den Vorarbeiten begonnen wurde. Damals waren noch andere Partner (u. a. der Flughafen Gdańsk) beteiligt. Wie Polen weiter erläutert, haben Gdynia und Kosakowo im Jahr 2007 die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo gegründet, die seitdem für die Investition zuständig ist.
(25)
Im Verlauf des Verfahrens hat Polen drei von PWC durchgeführte MEIP-Studien vorgelegt. Die erste MEIP-Studie (vom 16. Juni 2010, im Folgenden „MEIP-Studie 2010“) wurde im Juli 2010 durchgeführt. Später hat PWC zwei aktualisierte Fassungen vorgelegt: eine im Mai 2011 (13. Mai 2011, im Folgenden „aktualisierte MEIP-Studie 2011“ oder „MEIP-Studie 2011“) und eine weitere im Juli 2012 (13. Juli 2012, im Folgenden „aktualisierte MEIP-Studie 2012“ oder „MEIP-Studie 2012“). In diesen aktualisierten Fassungen wurden neue Prognosen für das Fluggastaufkommen, Änderungen im Umfang des Projekts, geänderte Investitionszahlen und Änderungen der Methodik und der Grundlagen für die Berechnung des Kapitalwerts (wie Beta-Faktor und Diskontierungssatz) berücksichtigt. Im November 2013 legte Polen weitere Informationen vor, aus denen hervorging, dass neue Einnahmequellen (z. B. der Verkauf von Treibstoff und das Angebot von Navigationsdiensten) den Kapitalwert des Projekts steigern würden. Bis zu dem Zeitpunkt, als der Eröffnungsbeschluss angenommen wurde, hatte Polen lediglich die aktualisierte MEIP-Studie 2012 vorgelegt.
(26)
Polen erläutert auch den Zeitrahmen für die von Gdynia und Kosakowo verfolgten Pläne zur Investition in den Flughafen Gdynia und betont in diesem Zusammenhang, dass sich der Investitionsprozess in zwei Umsetzungsphasen untergliedern lässt:
i) Die erste Phase (2007-2009) umfasste die Vorbereitungsarbeiten und Machbarkeitsstudien für die Errichtung des neuen Flughafens (entspricht Phase 1 in Tabelle 1)
(27)
Polen erläutert, dass die in der ersten Phase von Gdynia und Kosakowo gegründete Gesellschaft die Vorbereitungsarbeiten durchgeführt habe (z. B. die Erstellung eines Masterplans für die Investition und die Vorbereitung der benötigten Unterlagen für die Anerkennung als Flughafenbetreiber und die Erstellung eines Berichts über die Umweltauswirkungen der Investition, der Dokumentation des Konzepts usw.).
(28)
Polen bleibt dabei, dass es in der ersten Phase keine wesentliche Kapitalinvestition gegeben habe und dass die öffentliche Finanzierung für den Flughafenbetreiber den Vorschriften für De-minimis-Beihilfen (15) entsprochen habe. Polen zufolge beliefen sich die Kapitelzuführungen für die Gesellschaft bis zum 26. Juni 2009 auf insgesamt 1,691 Mio. PLN (ca. 423 000 EUR).
ii) Die zweite Phase (ab 2010) betraf die eigentliche Umwandlung des Flughafens (entspricht den Phasen II bis IV in Tabelle 1)
(29)
Polen erläutert weiter, dass die Vorbereitungsphase 2010 beendet gewesen sei, als sowohl der Masterplan (16) als auch die erste MEIP-Studie von 2010 für den Flughafen Gdynia abgeschlossen waren. Polen zufolge hat die MEIP-Studie 2010 gezeigt, dass die Investitionen der beiden Kommunalbehörden zu marktüblichen Bedingungen vorgenommen würden (und es sich folglich nicht um staatliche Beihilfen handelte). Dadurch würden die Anteilseigner das Aktienkapital der Gesellschaft auf 6,05 Mio. PLN (ca. 1,5 Mio. EUR) aufstocken.
(30)
In der MEIP-Studie 2010 wurde der Kapitalwert für das Investitionsvorhaben nach der FCFF-Methode (Free Cash Flow to the Firm) (17) berechnet. Diese Berechnung des Kapitalwerts geht von der Annahme aus, dass alle im Investitionsplan vorgesehenen Kapitalzuführungen zur Umsetzung des Investitionsvorhabens vorgenommen würden (18). Nach dieser Bewertungsmethode werden die Cashflows für alle Kapitaleigner des Unternehmens (Anteilseigner und Effekteninhaber) im Prognosezeitraum berechnet. Dann werden die prognostizierten Cashflows mit den gewichteten durchschnittlichen Kapitalkosten (19) (WACC, Weighted Average Cost of Capital) diskontiert, um so den diskontierten Cashflow (DCF) im Prognosezeitraum zu ermitteln. Danach wird der Endwert nach der Fortführungsmethode berechnet (die von einem stabilen Wachstumspfad auf der Grundlage des FCFF aus dem jüngsten Prognosezeitraum ausgeht). Der Kapitalwert basiert auf der Summe des diskontierten Cashflows für den Prognosezeitraum und dem Endwert. In diesem Fall ergab die MEIP-Studie 2010 geschätzte Cashflow-Werte für den Zeitraum 2010-2040 nach einem WACC-Ansatz von […] % (20). Mit diesen Werten ergab die Studie einen diskontierten Cashflow von minus […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) für den Zeitraum 2010-2040 und einen (diskontierten) Endwert von ca. […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) (21). Der Kapitalwert des Gesamtprojekts wird somit auf […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) geschätzt.
(31)
Abbildung 1 zeigt den erwarteten Wert des kumulierten diskontierten Cashflows für den Prognosezeitraum 2010-2040 nach der Berechnung der MEIP-Studie 2010.
Abbildung 1
Kumulierter (realer) DCF (in PLN)
(…)
(32)
Polen erläutert, dass das Eigenkapital der Gesellschaft am 29. Juli 2010 auf 6,052 Mio. PLN (ca. 1,5 Mio. EUR) erhöht wurde und dass die Anteilseigner eine Anmeldung bei der Kommission vorbereiteten, die lediglich aus Gründen der Rechtssicherheit eingereicht werden sollte, nachdem die MEIP-Studie ergeben habe, dass die Investition keine staatliche Beihilfe darstellte.
(33)
Wie Polen erläutert, wurde im Mai 2011 eine neue MEIP-Studie durchgeführt, bei der es sich um eine aktualisierte Fassung der Studie von 2010 handelt. Anlass für die erneute Durchführung waren die Fortschritte bei den Vorbereitungen und die Verfügbarkeit genauerer Daten zum Investitionsplan, zum Zeitplan und zur Finanzierung. Polen erläutert, dass im Zeitraum zwischen der Vorbereitung der MEIP-Studie 2010 und der MEIP-Studie 2011:
-
die Anteilseigner am 11. März 2011 eine Vereinbarung über die Finanzierungsbedingungen für die Investition in die Gründung eines Zivilflughafens unterzeichneten. In der Vereinbarung verpflichtete sich Gdynia zu einer Kapitalzuführung von 59 Mio. PLN im Zeitraum 2011-2013. Kosakowo verpflichtete sich, einen unbaren Beitrag in Form eines Debt-Equity-Swap (siehe Tabelle 2) im Zeitraum 2011-2040 zu leisten;
-
ebenfalls am 11. März 2011 die für die Errichtung des Flughafens Gdynia zuständige Gesellschaft mit Kosakowo einen Pachtvertrag über das Gelände (mit Regelungen über den Umfang des gepachteten Geländes, die Konditionen für die Pachtzahlungen, steuerliche Fragen usw.) geschlossen hat;
-
die im Investitionsplan vorgesehenen Investitionskosten spezifiziert und aktualisiert wurden.
(34)
Polen zufolge ergab die MEIP-Studie 2011 ebenfalls einen positiven Kapitalwert. Auf dieser Grundlage hätten die öffentlichen Kapitalgeber des Flughafenbetreibers weitere Kapitalzuführungen geleistet. Polen weist darauf hin, dass das Eigenkapital der Gesellschaft im Juli 2011 auf 33,801 Mio. PLN (8,45 Mio. EUR) und im April 2013 auf 64,810 Mio. PLN (16,20 Mio. EUR) erhöht wurde.
(35)
In der MEIP-Studie 2011 wurde der DCF auf der Basis des DCF für den Prognosezeitraum 2011-2040 berechnet. Der aktualisierte DCF betrug -[…] Mio. PLN (-[…] Mio. EUR), was auf größere Verluste hinweist, während sich der Endwert auf […] Mio. PLN (ca. […] Mio. EUR) verringerte. Somit war der Kapitalwert auf […] Mio. EUR (oder weniger als […] Mio. EUR) zurückgegangen. Der WACC lag nur noch bei […] % (22), und die stabile Zuwachsrate für die Berechnung des Endwerts wurde von […] % auf […] % gesenkt.
(36)
Polen gibt an, dass eine Veränderung der volkswirtschaftlichen Bedingungen (Finanzkrise und Verlangsamung des Wirtschaftswachstums) Anlass für eine Neubewertung des Projekts im Jahr 2012 war. Das Ergebnis war eine neue MEIP-Studie (die MEIP-Studie 2012). Polen zufolge wurden an den Annahmen der vorangegangenen MEIP-Studie folgende Änderungen für diese neue Studie vorgenommen:
-
Die Prognose für das Fluggastaufkommen auf dem Flughafen Gdynia wurde gesenkt.
-
Die Investitionskosten wurden um […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) verringert.
-
Der Plan, ein Hauptterminal zu errichten (mit entsprechendem Ausbau der Straßeninfrastruktur und des Parkplatzangebots), wurde aufgegeben. Stattdessen wurde beschlossen, die Kapazität des Terminals für die allgemeine Luftfahrt in der zweiten Investitionsphase um […] % zu erweitern.
-
In Anbetracht der Marktsituation mussten die Investitionskosten für den Sicherheitsbereich um […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) erhöht werden.
-
Durch die Verringerung der Investition verkürzte sich die Rückzahlungsfrist (nominal um […] Jahre von […] Jahren und […] Monaten auf […] Jahre und […] Monate).
(37)
Polen gibt außerdem an, dass die in den vorangegangenen MEIP-Studien angewandte Methodik für die Zwecke der MEIP-Studie 2012 geändert wurde:
-
Um die Struktur der Finanzierung und die Bedienung der Schulden besser abzubilden, wurde die FCFF-Methode (Free Cash Flow to the Firm) durch die FCFE-Methode (Free Cash Flow to Equity) ersetzt (23).
-
Nach Veränderungen auf dem Finanzmarkt (Sicherheiten) wurden der risikolose Zinssatz und der Beta-Faktor aktualisiert. Unternehmen außerhalb Europas wurden aus den Vergleichsanalysen ausgeklammert. Dadurch ergab sich ein neuer Diskontierungssatz.
-
Der Diskontierungssatz zur Berechnung des Kapitalwerts wurde auf der Grundlage einer Analyse vergleichbarer Gesellschaften festgesetzt, zu denen sowohl Flughafengesellschaften als auch Anbieter von Flughafendienstleistungen gehören (deren Finanzergebnisse eng mit der Leistung von Flughafengesellschaften verbunden sind) (24).
-
Es wurde angenommen, dass das Projekt in erster Linie mit Geldern der Anteilseigner und erst in zweiter Linie aus externen Quellen (Betriebskapitalkredite) und Betriebseinnahmen finanziert würde.
(38)
In der MEIP-Studie 2012 wurde der DCF auf der Basis des DCF für den Prognosezeitraum 2012-2030 berechnet. (Der Prognosezeitraum der Vorgängerstudie wurde somit um 10 Jahre verkürzt.) Der aktualisierte DCF betrug -[…] Mio. PLN (ca. -[…] Mio. EUR), während der Endwert erheblich anstieg (auf […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR)). Dann wurde der kapitalisierte Wert der bereits getätigten Investitionen ([…] Mio. PLN) in Abzug gebracht. Nach der Aktualisierung von 2012 belief sich der Kapitalwert auf […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR). Zur Berechnung des Kapitalwerts wurden die Eigenkapitalkosten in Höhe von […] % (25) verwendet, und die stabile Zuwachsrate für die Berechnung des Endwerts wurde von […] % weiter auf […] % verringert.
(39)
Polen zufolge waren die Ergebnisse der MEIP-Studie 2012 immer noch positiv und Anlass für weitere Kapitalzuführungen der Anteilseigner. Nach Angaben Polens wurde das Kapital der Gesellschaft bis April 2013 auf 91,310 Mio. PLN (22,8 Mio. EUR) aufgestockt und hat sich 2013 nicht weiter verändert, wie aus Tabelle 3 hervorgeht.
Tabelle 3
Von Gdynia und Kosakowo vorgenommene Kapitalerhöhungen für den Betreiber des Flughafens Gdynia
Datum des Beschlusses über Eintragung in das polnische Unternehmensregister
Datum des Beschlusses über Kapitalerhöhung
Anteilseigner
Gegenstand des Beschlusses
We rt de r Aktien
Aktienkapital
Kumulierter Anteil an gesamten Kapitalerhöhungen bis Ende 2013
(Mio. PLN)
(Mio. PLN)
28.8.2007
23.7.2007
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
0,030
0,030
0,03 %
28.8.2007
23.7.2007
Kosakowo
Schaffung neuer Aktien
0,020
0,050
0,05 %
4.3.2008
6.12.2007
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
0,120
0,170
0,19 %
4.3.2008
6.12.2007
Kosakowo
Schaffung neuer Aktien
0,080
0,250
0,27 %
11.9.2008
21.7.2008
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
0,500
0,750
0,82 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
404 Aktien im Besitz der Kommune Gdynia ohne Vergütung für den Anteilseigner annulliert
-0,404
0,346
0,38 %
28.7.2009
26.6.2009
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
1,345
1,691
1,85 %
8.12.2010
29.7.2010
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
4,361
6,052
6,63 %
8.7.2011
7.6.2011
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
25,970
32,022
35,07 %
1.9.2011
26.7.2011
Kosakowo
Schaffung neuer Aktien
1,779
33,801
37,02 %
25.4.2012
5.4.2012
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
28,809
62,610
68,57 %
25.4.2012
5.4.2012
Kosakowo
Schaffung neuer Aktien
2,200
64,810
70,98 %
27.5.2013
8.4.2013
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
4,269
69,079
75,65 %
27.5.2013
8.4.2013
Kosakowo
Schaffung neuer Aktien
2,200
71,279
78,06 %
17.6.2013
25.4.2013
Gdynia
Schaffung neuer Aktien
20,031
91,310
100,00 %
Quelle:
Von Polen vorgelegte Angaben.
(40)
Zusammenfassend weist Polen darauf hin, dass die lokalen Behörden zwar schon 2005 erste Schritte zur Errichtung des Flughafens Gdynia unternommen hätten, das Projekt aber erst wirklich Form angenommen habe, als es an die Vorbereitung des Masterplans und der ersten MEIP-Studie ging (also im Jahr 2010). Polen erläutert, dass die ursprünglichen Annahmen hinsichtlich des Projekts aufgrund von Veränderungen der äußeren Bedingungen grundlegend überarbeitet wurden. Die endgültige Entscheidung der öffentlichen Anteilseigner über die Durchführung und die Gestaltung des Projekts sei 2012 gefallen. Polen betont zudem, dass alle drei Fassungen der MEIP-Studie die Rentabilität des Projekts bestätigt und gezeigt hätten, dass auch ein marktwirtschaftlich handelnder Investor das Projekt durchgeführt hätte.
(41)
Zum kontrafaktischen Szenario führt Polen an, dass Kosakowo nach nationaler Gesetzeslage auf dem Gelände, auf dem sich der Flughafen Gdynia befindet, nur einen neuen Zivilflughafen errichten dürfe. Das Flughafengelände sei für 30 Jahre an Kosakowo verpachtet worden. Laut Pachtvertrag dürfe Kosakowo das Gelände nur an eine juristische Person verpachten, die für die Errichtung und/oder den Betrieb eines Zivilflughafens zuständig sei. Nach Aussage Polens hätte das Gelände wieder vom Staat übernommen werden können, wenn Kosakowo es nicht innerhalb von sechs Monaten zur Errichtung eines Zivilflughafens verpachtet hätte, wenn es für andere Zwecke genutzt worden wäre oder wenn der Flughafen nicht innerhalb von drei Jahren seinen Betrieb aufgenommen hätte. Da keine Möglichkeit bestand, das Gelände des Flughafens Gdynia zu anderen Zwecken als für einen Flughafen zu nutzen/zu verpachten, habe sich hieraus kein kontrafaktisches Szenario ableiten lassen.
3.1.2. Zuverlässigkeit der wesentlichen Annahmen für die MEIP-Studie 2012
Verkehrsprognosen und Einnahmeprognosen
(42)
Polen erläutert, dass sich die vorgesehenen Flughafengebühren an den bekannten Tarifen anderer Flughäfen orientierten, um keine Marktstörungen zu verursachen und gleichzeitig auf der Grundlage des prognostizierten Fluggastaufkommens eine angemessene Rentabilität für das Projekt zu gewährleisten. Polen zufolge weichen die Gebühren nicht wesentlich von den Standardgebühren anderer kleiner Flughäfen ab. Vor allem auf den beiden kürzlich eröffneten Regionalflughäfen Modlin und Lublin würden Standardgebühren etwa in der Höhe erhoben, wie sie in der MEIP-Studie für den Flughafen Gdynia vorgesehen sind.
(43)
Die Anmerkung der Kommission, dass die für den Flughafen Gdynia vorgesehenen Gebühren (25 PLN/5,25 EUR pro abreisenden Passagier in den ersten beiden Jahren und danach 40 PLN/10 EUR) höher seien als die ermäßigten Gebühren auf dem Flughafen Gdańsk (24 PLN/5 EUR pro abreisenden Passagier für eine Billigfluglinie auf einer internationalen Strecke, die mindestens zweimal wöchentlich bedient wird, und 12,5 PLN/3,1 EUR auf einer Inlandstrecke), wird von Polen dahin gehend beantwortet, dass die im Geschäftsplan vorgesehene Höhe der Gebühren ein Durchschnittswert für den gesamten Prognosezeitraum (2014-2030) sei und dass dabei berücksichtigt werde, dass die Gebühren auf dem Flughafen Gdańsk mit Verbesserung der dort angebotenen Dienstleistungen langfristig steigen dürften.
(44)
Zudem weist Polen darauf hin, dass die Gewinnmarge des Projekts, die revidierte (etwas höhere) Prognose für das Luftverkehrsaufkommen und die Tatsache, dass einige Betriebskosten mit dem militärischen Nutzer gemeinsam getragen werden sollen, den Flughafen Gdynia in die Lage versetzen dürften, auf längere Sicht niedrigere Gebühren zu erheben (die bis Ende 2021 gelten könnten), wobei der Kapitalwert für die öffentlichen Anteilseigner positiv bleibe.
(45)
Außerdem führt Polen an, dass die (im März 2013) aktualisierten Prognosen für das Verkehrsaufkommen in Pommern von höheren Werten ausgingen als die MEIP-Studie 2012. Nach den jüngsten Zahlen würden auf dem Flughafen Gdynia im Jahr 2030 nicht, wie ursprünglich angenommen, 1 083 746, sondern 1 149 978 Fluggäste abgefertigt. Für Pommern insgesamt werde ein Anstieg des Passagieraufkommens von 7,8 Mio. auf 9 Mio. Fluggäste im Jahr 2030 prognostiziert.
(46)
Polen zufolge bestätigen diese Zahlen, dass die Flughäfen Gdańsk und Gdynia gut nebeneinander bestehen und den Markt in Pommern gemeinsam bedienen können. Selbst bei der vorgesehenen Erweiterung des Flughafens Gdańsk auf die geplante Kapazität von 7 Mio. Fluggästen könne sich in dem wachsenden Luftverkehrsmarkt in Pommern noch ein weiterer kleiner Regionalflughafen (mit einer Kapazität von 1 Mio. Passagieren) behaupten und das Dienstleistungsangebot des Flughafens Gdańsk ergänzen.
Tabelle 4
Vergleich der Prognosen der MEIP-Studie 2012 für das Verkehrsaufkommen mit den aktualisierten Prognosen (März 2013) für den Flughafen Gdynia
Jahr
Gewerblicher Verkehr
Gewerblicher Verkehr
Allgemeine Luftfahrt
Passagiere (in 1 000)
Flugzeugaufkommen
Flugzeugaufkommen
Prognose MEIP-Studie 2012
Aktualisierte Prognose
Prognose MEIP-Studie 2012
Aktualisierte Prognose
Prognose MEIP-Studie 2012
Aktualisierte Prognose
Insgesamt
Insgesamt
Insgesamt
Insgesamt
Insgesamt
Insgesamt
2009
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2010
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2011
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2012
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2013
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2014
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2015
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2016
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2017
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2018
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2019
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2020
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2021
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2022
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2023
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2024
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2025
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2026
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2027
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2028
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2029
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
2030
1 083 746
1 149 978
(…)
(…)
(…)
(…)
Quelle:
Von Polen vorgelegte Angaben.
Betriebskosten (Anreize für Fluggesellschaften, Kosten für militärische Operationen des Flughafens)
(47)
Nach Angaben Polens berücksichtigt die MEIP-Studie die Marketing- und Werbemaßnahmen des Flughafens und schätzt dazu:
i)
die Betriebskosten auf der Grundlage der Finanzberichte, die für alle größeren polnischen Flughäfen vorliegen;
ii)
andere Kostenarten, die für den Flughafen Gdynia bei konservativer Schätzung auf einem hohen Niveau auch unter Berücksichtigung der entsprechenden Kosten anderer Flughäfen angesetzt werden.
(48)
Polen weist außerdem darauf hin, dass in der MEIP-Studie davon ausgegangen worden sei, dass sämtliche Betriebskosten vom Investor getragen würden; mit dem militärischen Nutzer des Flughafens gemeinsam getragene Betriebskosten seien nicht berücksichtigt worden. Polen zufolge wurde die Aufteilung der Betriebskosten der gemeinsam genutzten Infrastruktur entsprechend der Zahl der Zivil- und Militärflüge mit […] angesetzt. Die Kosten für Renovierung und Reparaturen würden sich auf […] belaufen. Polen betont, dass durch eine Regelung der gemeinsamen Nutzung des Flughafens (die förmliche Vereinbarung mit dem militärischen Nutzer des Flughafens steht noch aus) die Kosten für Fremdleistungen und für Löhne und Gehälter um mindestens […] gesenkt werden könnten. Nach Aussage Polens würde die Berücksichtigung dieses Faktors in den MEIP-Studien höhere Werte für die prognostizierte Rentabilität des Projekts ergeben.
Langfristige Zuwachsrate
(49)
Polen zufolge bezieht sich die Zuwachsrate von […] %, von der in den MEIP-Studien ausgegangen wurde, auf den nominalen Endwert.
(50)
Polen weist außerdem darauf hin, dass die Zuwachsrate von […] % dem Inflationsziel entspricht, das der Währungspolitische Rat (ein Entscheidungsgremium der polnischen Nationalbank) für Polen vorgegeben hat. Das polnische BIP werde nach der jüngsten Prognose des Internationalen Währungsfonds vom Juli 2013 im Jahr 2014 um 2,2 %, 2015 um 3 %, 2017 um 3,3 % und 2018 um 3,8 % steigen.
Aktualisierung vom November 2013
(51)
Im November 2013 berichtete Polen, dass der Flughafenbetreiber von der Zollverwaltung und von der Energieregulierungsbehörde die Genehmigung erhalten habe, Treibstoff direkt für die Flugzeuge abzugeben. Der Verkauf von Treibstoff durch den Flughafenbetreiber wäre eine zusätzliche Einnahmequelle und würde die Finanzergebnisse des Geschäftsplans verbessern.
(52)
Nach Polens Angaben haben alle MEIP-Studien den Verkauf von Treibstoff durch einen externen Anbieter vorgesehen. Der Treibstoffverkauf durch den Flughafenbetreiber werde die entsprechende Gewinnspanne der Gesellschaft von […] PLN ([…] EUR) pro Liter (Treibstoffverkauf durch externen Anbieter) auf […] PLN ([…] EUR) (Treibstoffverkauf durch den Flughafenbetreiber) erhöhen.
(53)
Nach Einschätzung Polens würde sich das aktualisierte Ergebnis der MEIP-Studie 2012 durch diese zusätzlichen Einnahmen verbessern. Polen weist darauf hin, dass der Kapitalwert für das Projekt dadurch voraussichtlich von […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) auf […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) steigen werde. Außerdem werde der interne Zinsfuß von […] % auf […] % steigen.
(54)
Polen argumentiert, dass die Flughafengebühren durch die zusätzlichen Einnahmen für die Fluggesellschaften langfristig niedrig gehalten werden könnten.
(55)
Polen hat bestätigt, dass der Verkauf von Treibstoff auf eigene Rechnung des Flughafens in den MEIP-Studien vorsichtshalber noch nicht berücksichtigt worden sei, da der Flughafenbetreiber noch nicht über die erforderlichen Genehmigungen verfügt habe und auch noch keine entsprechende Zusage vorgelegen habe, als die Studien durchgeführt wurden.
(56)
Außerdem weist Polen darauf hin, dass die Gesellschaft beabsichtige, Navigationsdienste für Fluggesellschaften anzubieten (anstelle der polnischen Behörde für Flugnavigation). Dadurch könnten die von den Fluggesellschaften erhobenen Gebühren (die bisher die Behörde einnimmt) gesenkt werden, was den Flughafen Gdynia noch attraktiver machen würde. Der Flughafenbetreiber könnte den Fluggesellschaften dann günstigere Gebühren anbieten als die benachbarten Flughäfen.
3.2. BEWERTUNG DER VEREINBARKEIT MIT DEM BINNENMARKT
3.2.1. Investitionsbeihilfe
(57)
Polen zufolge wurden alle in den Luftverkehrsleitlinien von 2005 für Investitionsbeihilfen für Flughäfen aufgeführten Kriterien zur Beurteilung der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt eingehalten.
Erreichung eines klar definierten Ziels von allgemeinem Interesse
(58)
Polen argumentiert, dass die Errichtung des Flughafens Gdynia als ein Element des Verkehrssystems in Pommern die Nutzung der vorhandenen Infrastruktur optimieren und sich positiv auf die regionale Entwicklung auswirken werde, vor allem durch neue Arbeitsplätze auf dem Flughafen, durch Einnahmen aus der Logistikkette des Luftverkehrsmarktes und die Entwicklung des Fremdenverkehrs.
(59)
Polen verweist auf die regionale Verkehrsentwicklungsstrategie in Pommern für 2007-2020, die sich auf Prognosen für den Luftverkehr in der Region stützt und die Notwendigkeit bestätigt, ein Drehkreuz mehrerer eng kooperierender Flughäfen aufzubauen, um den Bedarf der Menschen in der Dreistadt (26) zu decken.
(60)
Polen nennt als Hauptargumente für die Errichtung eines Drehkreuzes in der Dreistadt-Region den zunehmenden Luftverkehr in Polen, den Platzmangel, der einer Kapazitätserweiterung des Flughafens Gdańsk im Wege stehe, und die Ausdehnung der Agglomeration auf fast 60 km Länge (mit den Städten Tczew und Wejherowo sogar auf mehr als 100 km). Polen zufolge hat der Flughafen Gdańsk derzeit eine Kapazität von ca. 5 Mio. Passagieren. Einige Prognosen für den Luftverkehr besagen jedoch, dass das Passagieraufkommen im Jahr 2035 möglicherweise mehr als 6 Mio. Passagiere betragen könnte. Einerseits behauptet Polen in seinen Stellungnahmen, dass Umweltauflagen und der Ausbau von Wohngebieten in der Umgebung des Flughafens Gdańsk der weiteren Expansion eine Grenze setzen. Andererseits führte Polen in seiner Stellungnahme vom 6. Dezember 2012 jedoch den Masterplan für den Flughafen Gdańsk als Beweis dafür an, dass einer Erweiterung nichts im Wege stehe.
(61)
Polen zufolge rechtfertigt auch die Flugsicherheit die Errichtung eines Drehkreuzes in der Dreistadt-Region mit dem Flughafen Gdynia als Reserve- und Ausweichflughafen. (In 80 % der Fälle, in denen Wolkenbildung und schlechte Sicht eine Landung auf dem Flughafen Gdańsk unmöglich machen, könne der Flughafen Gdynia angeflogen werden.)
(62)
Schließlich führt Polen an, dass der Ausbau des Flughafens Gdynia den Zielen der nationalen und regionalen Strategiedokumente für die Entwicklung der Luftverkehrsinfrastruktur in Polen entspreche. Polen zufolge wird damit gerechnet, dass sich der Ausbau des Flughafens Gdynia positiv auf die Entwicklung Pommerns und die Nutzung der vorhandenen militärischen Infrastruktur auswirken und den Flughafen Gdańsk ergänzen werde.
Notwendige und angemessene Infrastruktur
(63)
Polen argumentiert, die Infrastruktur sei in Anbetracht des geringen Umfangs der Flughafentätigkeit (1,55 % Anteil am polnischen Luftverkehrsmarkt im Jahr 2030), der Prognosen für das Fluggastaufkommen, das die Expansionskapazität des Flughafens Gdańsk übersteigen werde, der Attraktivität der Region für den Fremdenverkehr und der prognostizierten hohen Wachstumsrate für Pommern notwendig und angemessen für die Erreichung des angestrebten Ziels.
(64)
Polen betont die strategische Rolle des Militärflughafens Gdynia in der Region und merkt an, dass die Nutzung der vorhandenen Infrastruktur die Investitionskosten senken und die positiven Auswirkungen auf die regionale Entwicklung optimieren werde.
(65)
Polen weist außerdem darauf hin, dass eine Minimierung der Kosten und eine Erhöhung der Wirksamkeit der Investition durch technische Lösungen wie den Bau eines Terminals für die allgemeine Luftfahrt und den Passagierverkehr, durch Unterbringung der meisten Flughafendienste (Grenzposten, Zollstellen, Polizei, Feuerwehr, Verwaltung) in einem einzigen Gebäude und durch Umgestaltung bereits vorhandener Gebäude für eine optimale Nutzung erreicht werde. Außerdem werde sich die Armee an den Betriebskosten für die Infrastruktur beteiligen.
Zufriedenstellende mittelfristige Perspektiven für die Nutzung
(66)
Polen weist darauf hin, dass die mittelfristigen Aussichten für die Nutzung des Flughafens Gdynia in Anbetracht des BIP-Wachstums in Pommern, das voraussichtlich über dem Durchschnittswert für Polen und die EU liegen werde, der Attraktivität der Region für den Fremdenverkehr, ihrer Funktion als Ziel für ausländische Investitionen und der Prognosen für die Zunahme des Luftverkehrs zufriedenstellend seien.
(67)
Polen betont, dass die mittel- und langfristigen Aussichten für den Flughafen Gdynia durch die geplante Zusammenarbeit mit dem Flughafen Gdańsk und die Tatsache, dass sich die von den beiden Flughäfen angebotenen Dienstleistungen gegenseitig ergänzen werden, noch gestärkt würden. (Der Flughafen Gdynia ist vorwiegend für den allgemeinen Luftverkehr vorgesehen.)
(68)
Polen erläutert weiter, dass im Bereich des Flughafens auch spezialisierte Tätigkeiten im Zusammenhang mit dem Luftverkehr entwickelt werden sollen (z. B. die Herstellung einfacher Ersatzteile, die Reparatur von Flugzeugteilen oder die Herstellung anderer Komponenten/Produkte zur Just-in-Time-Lieferung).
(69)
Als weiteren Beweis für die Attraktivität des Projekts führt Polen die Absichtserklärung einer Handelsbank an, in der diese sich bereit erklärt, Gespräche über die Finanzierung des Investitionsprojekts Flughafen Gdynia aufzunehmen.
Dem gemeinschaftlichen Interesse zuwiderlaufende Beeinträchtigung des Handels
(70)
Da der Flughafen Gdynia nur einen geringen Marktanteil haben wird (weniger als 1 Mio. Passagiere pro Jahr), wird das Projekt nach Einschätzung Polens keine Auswirkungen haben, die dem allgemeinen Interesse zuwiderlaufen. In Anbetracht der prognostizierten Zunahme des Luftverkehrs rechnet Polen damit, dass die Flughäfen Gdańsk und Gdynia ein gemeinsames Drehkreuz für die Dreistadt-Region in Pommern bilden und sich in ihren Angeboten ergänzen werden.
(71)
Polen betont, dass der Flughafen Gdynia keine Konkurrenz für den Flughafen Gdańsk sein werde, da er sich auf Dienstleistungen für die allgemeine Luftfahrt (Wartung, Reparaturen und Inspektionen, eine Flugakademie) konzentrieren und mit dem Seehafen Gdynia kooperieren werde.
(72)
Polen führt ferner an, dass der Charter- und Billigflugverkehr am Flughafen Gdynia nicht auf Kosten des Flughafens Gdańsk gehen solle, sondern durch den allgemeinen Anstieg von Wohlstand und Mobilität getragen werde. Die Zuwachsrate des Flughafens Gdańsk und die Art seines Flugbetriebs würden früher oder später dazu führen, dass die Zahl der Flüge auf diesem Flughafen begrenzt werden müsse. Polen weist darauf hin, dass diese Schlussfolgerungen in der Folgenabschätzung zum Projekt „Erweiterung des Lech-Wałęsa-Flughafens Gdańsk“ zu finden seien.
(73)
Polen zufolge ließen sich die finanziellen und sozialen Kosten jeglicher Einschränkung der Aktivitäten auf dem Flughafen Gdańsk durch die Investition in den Flughafen Gdynia begrenzen. Die teilweise Verlagerung des Flugverkehrs vom Flughafen Gdańsk zum Flughafen Gdynia werde zu einer besseren Auslastung beider Flughäfen führen.
Notwendigkeit der Beihilfe und Anreizeffekt
(74)
Polen argumentiert, dass die Gesellschaft das Projekt ohne öffentliche Finanzierung gar nicht durchgeführt hätte. Die Beihilfe sei auf ein Minimum beschränkt gewesen, und die Projektkosten seien durch die Nutzung der vorhandenen militärischen Infrastruktur reduziert und optimiert worden.
(75)
Polen ist überzeugt, dass die Kapitalzuführungen für den Flughafen Gdynia notwendig und auf das Minimum beschränkt sind. Das zeige sich:
i)
am internen Zinsfuß des Projekts von […] %, der nur geringfügig höher sei als der Diskontierungssatz (Eigenkapitalkosten) von […] % (laut MEIP-Studie 2012);
ii)
an der aus den Finanzprognosen hervorgehenden Notwendigkeit, einen Betriebskapitalkredit zur Finanzierung des Flughafenbetriebs aufzunehmen, da das Unternehmen sonst an Liquidität verlieren könne;
iii)
daran, dass die Summe der Finanzierung aus Eigenkapital geringer sei als die gesamten Investitionen (Finanzierung aus den Eigenkapitalkonten für weniger als […] der gesamten Kosten im Prognosezeitraum einschließlich der gesamten Kapitalaufwendungen).
(76)
Polen erläutert die Angemessenheit der Beihilfemaßnahme und vergleicht die öffentliche Finanzierung (ca. 148 Mio. PLN real) mit der einer Investition auf der grünen Wiese (Flughafen Lublin-Świdnik mit Nettobaukosten von etwa 420 Mio. PLN) und einer Investition auf einem Militärflughafen (Flughafen Warschau-Modlin, dessen Bau bisher an die 454 Mio. PLN gekostet hat).
3.2.2. Betriebsbeihilfe
(77)
Polen ist sich sicher, dass das Projekt die Vereinbarkeitskriterien der Regionalbeihilfe-Leitlinien für Betriebsbeihilfen in einer Region nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV erfüllt. Polen zufolge gilt für die Betriebsbeihilfe,
i)
dass sie zur Finanzierung vorab festgelegter Ausgaben vorgesehen ist;
ii)
dass sie auf das notwendige Minimum beschränkt ist und nur vorübergehend gewährt wird (in dem Umfang und nur so lange, wie es notwendig ist, bis der Flughafen seinen Betrieb aufnehmen kann, d. h. bis Ende 2018);
iii)
dass sie degressiv ist und von […] % der Kapitalaufwendungen im Jahr 2013 auf […] % im Jahr 2018 zurückgeht;
iv)
dass sie darauf ausgelegt ist, die Ziele des Projekts hinsichtlich der regionalen Entwicklung zu erreichen und bestehende Einschränkungen zu beseitigen. Die Höhe der Beihilfe sei, gemessen an ihren positiven Auswirkungen auf die Entwicklung in Pommern, als angemessen anzusehen.
(78)
Polen betont außerdem, dass die Beihilfe für einen kleinen Flughafen mit einer maximalen Kapazität von 1 Mio. Fluggästen pro Jahr vorgesehen sei. Deshalb bestehe nur ein ganz geringes Risiko einer Wettbewerbsverfälschung und negativer Auswirkungen auf das allgemeine Interesse, vor allem in Anbetracht der geplanten Kooperation zwischen den Flughäfen Gdynia und Gdańsk, die sich gegenseitig ergänzen sollen.
(79)
Polen weist auch darauf hin, dass derzeit mit dem militärischen Nutzer des Flughafens über eine Kooperation und über dessen Beteiligung an den Betriebskosten des Flughafens verhandelt werde, wodurch sich die Verluste und Betriebskosten der Gesellschaft verringern würden.
4. STELLUNGNAHMEN VON BETEILIGTEN
(80)
Nach der Veröffentlichung des Beschlusses über die Eröffnung des Verfahrens nach Artikel 108 Absatz 2 AEUV wegen der Finanzierung für die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo durch Gdynia und Kosakowo sind keine Stellungnahmen von Beteiligten bei der Kommission eingegangen.
5. BEIHILFERECHTLICHE WÜRDIGUNG
5.1. VORLIEGEN EINER STAATLICHEN BEIHILFE
(81)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV „sind staatliche oder aus staatlichen Mitteln gewährte Beihilfen gleich welcher Art, die durch die Begünstigung bestimmter Unternehmen oder Produktionszweige den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen, mit dem Binnenmarkt unvereinbar, soweit sie den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen“.
(82)
Die in Artikel 107 Absatz 1 AEUV genannten Kriterien sind kumulativ anzuwenden. Um festzustellen, ob es sich bei der betreffenden Maßnahme um eine Beihilfe im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt, müssen also alle nachfolgend genannten Bedingungen erfüllt sein. Die finanzielle Unterstützung muss:
i)
vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt worden sein;
ii)
bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige begünstigen;
iii)
den Wettbewerb verfälschen oder zu verfälschen drohen und
iv)
den Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigen.
5.1.1. Wirtschaftliche Aktivität und Begriff des Unternehmens
(83)
Nach ständiger Rechtsprechung muss die Kommission zunächst feststellen, ob es sich bei der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo um ein Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV handelt. Ein Unternehmen ist jede eine wirtschaftliche Tätigkeit ausübende Einheit, unabhängig von ihrer Rechtsform und der Art ihrer Finanzierung (27). Eine wirtschaftliche Tätigkeit ist jede Tätigkeit, die darin besteht, Güter oder Dienstleistungen auf einem bestimmten Markt anzubieten (28).
(84)
In seinem Urteil in der Sache Flughafen Leipzig/Halle hat der Gerichtshof bestätigt, dass der Betrieb eines Flughafens zu kommerziellen Zwecken ebenso wie der Bau der Flughafeninfrastruktur eine wirtschaftliche Tätigkeit darstellt (29). Sobald ein Flughafenbetreiber eine wirtschaftliche Tätigkeit aufnimmt und Flughafendienstleistungen gegen Bezahlung erbringt, ist er unabhängig von seiner Rechtsform und der Art seiner Finanzierung ein Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV; folglich können die für staatliche Beihilfen geltenden Bestimmungen auf die Vorteile angewandt werden, die diesem Flughafenbetreiber vom Staat oder aus staatlichen Mitteln gewährt werden (30).
(85)
Diesbezüglich stellt die Kommission fest, dass die Infrastruktur, die Gegenstand dieses Beschlusses ist, von der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo auf kommerzieller Basis betrieben werden soll. Da der Flughafenbetreiber für die Inanspruchnahme dieser Infrastruktur Gebühren erhebt, wird die Infrastruktur als kommerziell nutzbar angesehen. Demzufolge handelt es sich bei der Einheit, die die Infrastruktur betreibt, um ein Unternehmen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV.
(86)
Es sind jedoch nicht alle Tätigkeiten eines Flughafenbetreibers zwangsläufig wirtschaftlicher Natur (31).
(87)
Wie der Gerichtshof festgestellt hat (32), gehören Tätigkeiten, für die normalerweise der Staat aufgrund seiner hoheitlichen Befugnisse zuständig ist, nicht zu den Tätigkeiten wirtschaftlicher Art und unterliegen nicht den Vorschriften für staatliche Beihilfen. Dazu gehören die Bereiche Gefahrenabwehr, Flugsicherung, Polizei, Zoll usw. Die Finanzmittel sind strikt auf den Ausgleich der dadurch anfallenden Kosten zu begrenzen und dürfen auf keinen Fall zur Finanzierung anderer wirtschaftlicher Tätigkeiten verwendet werden (33).
(88)
Folglich stellen Finanzmittel für in den Zuständigkeitsbereich des Staates fallende Tätigkeiten oder für unmittelbar damit verbundene Infrastruktur im Allgemeinen keine staatlichen Beihilfen dar (34). Tätigkeiten im Zusammenhang mit Flugsicherung, Polizei, Zoll, Brandbekämpfung, Gefahrenabwehr in der Zivilluftfahrt sowie Investitionen in die Infrastruktur und Ausrüstung, die für die Ausübung dieser Aufgaben erforderlich sind, gelten an Flughäfen im Allgemeinen nicht als wirtschaftliche Tätigkeiten (35).
(89)
Die öffentliche Finanzierung nichtwirtschaftlicher Tätigkeiten, die eng mit der Durchführung einer wirtschaftlichen Tätigkeit verbunden sind, darf keine unzulässige Diskriminierung zwischen Fluggesellschaften und Flughafenbetreibern verursachen. Nach ständiger Rechtsprechung ist ein Vorteil gegeben, wenn öffentliche Behörden die Kosten übernehmen, die Unternehmen bei ihren wirtschaftlichen Tätigkeiten entstehen (36). Wenn es in einem Rechtssystem üblich ist, dass Fluggesellschaften oder Flughafenbetreiber die Kosten bestimmter Dienstleistungen tragen, während andere Fluggesellschaften oder Flughafenbetreiber, die die gleichen Leistungen im Auftrag der gleichen Behörden durchführen, nicht für diese Kosten aufkommen müssen, haben Letztere einen Vorteil, auch wenn diese Leistungen als nichtwirtschaftliche Tätigkeiten angesehen werden. Deshalb müssen die für den Flughafenbetreiber geltenden rechtlichen Rahmenbedingungen analysiert werden, um festzustellen, ob darin vorgesehen ist, dass Flughafenbetreiber oder Fluggesellschaften die Kosten für bestimmte Tätigkeiten tragen müssen, die eigentlich nichtwirtschaftlicher Art sind, die aber mit der Durchführung ihrer wirtschaftlichen Tätigkeiten einhergehen.
(90)
Auch wenn die in Erwägungsgrund 88 genannten Tätigkeiten möglicherweise als nichtwirtschaftlich gelten, stellt die Kommission fest, dass Flughafenbetreiber nach polnischem Recht (37) die Einrichtungen und die Ausrüstung, die sie zur Ausübung dieser Tätigkeiten benötigen, selbst finanzieren müssen.
(91)
Deshalb geht die Kommission davon aus, dass die öffentlichen Mittel, die der Betreiber des Flughafens Gdynia für die oben genannten Einrichtungen und Ausrüstungen erhält, eine Befreiung von den bei dieser wirtschaftlichen Tätigkeit anfallenden Kosten darstellt (siehe Abschnitt 5.1.3). Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die für diese Einrichtungen und Ausrüstungen zur Verfügung stehenden Mittel zu berücksichtigen sind, wenn die Rentabilität der Investition ermittelt wird. Damit wendet die Kommission den von Polen in den MEIP-Studien zu Recht angewandten Ansatz an.
5.1.2. Staatliche Mittel und staatliche Zurechenbarkeit
(92)
Der Begriff der staatlichen Beihilfe gilt für jeden Vorteil, der durch staatliche Mittel geschaffen wird, die der Staat oder eine von ihm beauftragte zwischengeschaltete Stelle gewährt (38). Auch von lokalen Behörden gewährte Mittel sind staatliche Mittel im Sinne des Artikels 107 AEUV (39). Im vorliegenden Fall stammen die Kapitalzuführungen für die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo von den beiden Kommunalbehörden Gdynia und Kosakowo. Die Kommission betrachtet die Mittel der beiden Kommunen daher als staatliche Mittel.
(93)
Somit kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Investitionen aus staatlichen Mitteln finanziert werden und dem Staat zuzurechnen sind.
5.1.3. Wirtschaftlicher Vorteil
(94)
Die Kommission stellt fest, dass Polen einerseits argumentiert, die Kapitalzuführungen stünden im Einklang mit dem MEIP, andererseits aber die Beihilfe für mit dem Binnenmarkt vereinbar hält, da der Flughafenbetreiber die Investition ohne die öffentlichen Gelder nicht getätigt hätte.
(95)
Um festzustellen, ob der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo in diesem Fall ein Vorteil gewährt wird, den sie unter marktüblichen Bedingungen nicht erlangt hätte, muss die Kommission das Verhalten der öffentlichen Anteilseigner des Flughafenbetreibers mit dem Verhalten eines marktwirtschaftlich handelnden Investors vergleichen, der sich von längerfristigen Rentabilitätsaussichten leiten lässt (40).
(96)
Alle positiven Auswirkungen auf die Wirtschaft der Region, in der sich der Flughafen befindet, sollten in dieser Bewertung außer Acht bleiben, da der Gerichtshof erklärt hat, dass die relevante Frage bei Anwendung des MEIP ist, „ob ein privater Gesellschafter in einer vergleichbaren Lage unter Zugrundelegung der Rentabilitätsaussichten und unabhängig von allen sozialen oder regionalpolitischen Überlegungen oder Erwägungen einer sektorbezogenen Politik eine solche Kapitalhilfe gewährt hätte“ (41).
(97)
Polen argumentiert, dass die in Rede stehenden Maßnahmen dem Betreiber des Flughafens Gdynia keinen wirtschaftlichen Vorteil verschafften, da sie dem MEIP entsprächen. Wie in Abschnitt 3.1 ausgeführt wurde, hat Polen zur Bekräftigung drei von PWC durchgeführte MEIP-Studien vorgelegt (42). Im November 2013 wies Polen außerdem darauf hin, dass neue Einnahmequellen den Kapitalwert des Projekts verbessern würden (z. B. Verkauf von Treibstoff und Navigationsdienste). Bis zum Tag des Eröffnungsbeschlusses hatte Polen lediglich die MEIP-Aktualisierung von 2012 vorgelegt.
(98)
Obwohl die 2011 geschlossene Vereinbarung der Anteilseigner Gdynia und Kosakowo verpflichtete, bis 2040 bare und unbare Beiträge zur Finanzierung des Investitionsvorhabens zu leisten, betrachtet Polen nur die aktualisierte MEIP-Studie von 2012 und die späteren Informationen über zusätzliche Einnahmemöglichkeiten als relevant dafür, ob die Kapitalzuführungen mit dem Binnenmarkt vereinbar sind.
(99)
Im Urteil Stardust Marine stellte das Gericht fest, „dass man sich für die Prüfung der Frage, ob sich der Staat wie ein umsichtiger marktwirtschaftlich handelnder Kapitalgeber verhalten hat, in den Kontext der Zeit zurückversetzen muss, in der die finanziellen Unterstützungsmaßnahmen getroffen wurden, um beurteilen zu können, ob das Verhalten des Staates wirtschaftlich vernünftig ist, und dass man sich jeder Beurteilung aufgrund einer späteren Situation enthalten muss“ (43).
(100)
Ferner stellte der Gerichtshof in seinem EDF-Urteil fest, dass „wirtschaftliche Bewertungen, die nach Gewährung dieses Vorteils erstellt werden, die rückblickende Feststellung der tatsächlichen Rentabilität der vom betroffenen Mitgliedstaat getätigten Kapitalanlage oder spätere Rechtfertigungen der tatsächlich gewählten Vorgehensweise (…) nicht für den Nachweis [ausreichen], dass dieser Mitgliedstaat vor oder gleichzeitig mit dieser Gewährung eine solche Entscheidung in seiner Eigenschaft als Anteilseigner getroffen hat“ (44).
(101)
Um den MEIP anwenden zu können, muss die Kommission sich in die Zeit zurückversetzen, in der die jeweiligen Entscheidungen über die Umwandlung des früheren Militärflughafens in einen Zivilflughafen getroffen wurden. Und sie muss sich bei ihrer Bewertung auf die Informationen und Annahmen stützen, die den öffentlichen Kapitalgebern zum Zeitpunkt der Entscheidung über die Finanzierung des Investitionsvorhabens zur Verfügung standen.
(102)
Die Kommission sieht in der MEIP-Studie 2010 die erste maßgebliche Analyse für die Beantwortung der Frage, ob die Kommunen Gdynia und Kosakowo wie private Kapitalgeber gehandelt haben. Die Feststellung, ob eine staatliche Intervention den marktüblichen Bedingungen entspricht, sollte auf der Grundlage einer Ex-ante-Analyse anhand der Informationen und Daten vorgenommen werden, die zu dem Zeitpunkt zur Verfügung standen, als die Investitionsentscheidung getroffen wurde.
(103)
Die Kommission stellt fest, dass Studien und Vorbereitungsarbeiten für das Investitionsvorhaben bis 2010 durchgeführt worden sind. Dazu gehörten der Masterplan für das Investitionsvorhaben, der Umweltbericht, die Dokumentation des Konzepts für das Terminal für die allgemeine Luftfahrt, die Dokumentation des Konzepts für das Verwaltungsgebäude und das Gebäude für die Werksfeuerwehr, spezielle Luftfahrtdokumente und andere Studien. Ende 2010 beliefen sich die Kosten für diese Studien auf […] Mio. PLN ([…] Mio. EUR) (45). Dies zeigt, dass die Kapitalgeber die Entscheidung über den Ausbau des Flughafens Gdynia schon vor 2010 getroffen hatten. Gdynia und Kosakowo leiteten eine Reihe von Vorbereitungsmaßnahmen zur Durchführung des Projekts ein (siehe Erwägungsgrund 10). Zu diesem Zweck wurden spezielle Studien in Auftrag gegeben.
(104)
Außerdem haben die öffentlichen Kapitalgeber des Flughafenbetreibers Polen zufolge 2010 die Vorbereitungen für das Investitionsvorhaben zum Abschluss gebracht. Im gleichen Jahr erhöhten die öffentlichen Anteilseigner das Aktienkapital des Unternehmens auf 6,05 Mio. PLN (ca. 1,5 Mio. EUR) mit Blick auf die Umsetzung des Projekts. Die wichtigsten Investitionen in Sachanlagen (z. B. der Bau des Terminals für die allgemeine Luftfahrt) sollten 2011 anlaufen. Tatsächlich wurde damit aber erst 2012 begonnen. Die Kommission ist der Überzeugung, dass jeder private Kapitalgeber die Rentabilitätsaussichten des Projekts zu diesem Zeitpunkt überprüft hätte. Wenn der Investitionsplan keine akzeptable Rendite ergeben oder auf zweifelhaften Annahmen beruht hätte, hätte ein privater Investor erst gar nicht mit der Umsetzung des Plans begonnen und nicht über die bereits in die oben angeführten Vorbereitungsarbeiten geflossenen Mittel hinaus noch mehr Geld investiert.
a) Kapitalzuführungen
(105)
Die Kommission stellt fest, dass die erste größere Kapitalzuführung von 4,4 Mio. PLN am 29. Juli 2010, also unmittelbar nach Abschluss der MEIP-Studie 2010 am 16. Juli 2010, beschlossen und das vorhandene Kapital von 1,7 Mio. PLN damit fast vervierfacht wurde. Die Vereinbarung über weitere Kapitalzuführungen (bis 2040) zur Finanzierung des Umwandlungsprojekts (siehe Erwägungsgrund 33) wurde im März 2011 unterzeichnet (kurz vor Abschluss der zweiten MEIP-Studie am 13. Mai 2011). Zur gleichen Zeit wurden die operative Vereinbarung mit dem militärischen Nutzer des Flughafens (7. März 2011) und die Pachtvereinbarung über das Gelände (11. März 2011, siehe Erwägungsgrund 33) geschlossen.
(106)
Die Kommission betont, dass die am 29. Juli 2010 beschlossene Kapitalzuführung Polen zufolge auf der in der MEIP-Studie 2010 vorgenommenen wirtschaftlichen Bewertung des Projekts beruhte. Somit steht außer Frage, dass die öffentlichen Anteilseigner zu diesem Zeitpunkt beschlossen hatten, sich an dem fraglichen Projekt zu beteiligen, das in einem Zeitraum von 30 Jahren umgesetzt werden sollte. Natürlich kann auch ein privater Kapitalgeber seinen Investitionsplan während der Durchführung an auftretende Veränderungen anpassen. Ein privater Kapitalgeber hätte die Vorteile des Investitionsprojekts aber bereits 2010 geprüft, bevor er begonnen hätte, beträchtliche Mittel zu investieren.
(107)
Zum Zeitpunkt der ersten Aktualisierung der MEIP-Studie 2011 hatten die öffentlichen Anteilseigner bereits 6,05 Mio. PLN in die Gesellschaft investiert (siehe Tabelle 3). Die Gesellschaft hatte von Kosakowo bereits das Gelände für den Flughafen gepachtet (der Pachtvertrag zwischen der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo und Kosakowo wurde am 11. März 2011 unterzeichnet) und eine operative Vereinbarung mit dem militärischen Nutzer des Flughafens unterzeichnet (am 7. März 2011). Außerdem unterzeichneten die Anteilseigener am 11. März 2011 eine Vereinbarung über Erhöhungen des Gesellschaftskapitals bis 2040 (46). Als die zweite Aktualisierung der MEIP-Studie im Juli 2012 abgeschlossen wurde, hatten die öffentlichen Anteilseigner insgesamt 64,810 Mio. PLN (ca. 70 % der gesamten Kapitalzuführungen) eingebracht. Die Kommission betont, dass die MEIP-Studien von 2011 und 2012 zweifellos Berichtigungen des ursprünglichen Investitionsplans darstellen, auf deren Grundlage die ursprüngliche Entscheidung für das Projekt und die Umwandlung des Militärflughafens getroffen worden war. Die höheren Kapitelzuführungen nach der ersten MEIP-Studie 2010 können nicht gesondert betrachtet werden.
b) Investitionsausgaben
(108)
In der MEIP-Studie 2012 sind die Investitionen in Anlagegüter in vier Phasen gegliedert. Die erste Phase des Investitionsprojekts umfasste die Konzeption und das Aufräumen des Geländes (Entfernung von Bäumen und Sträuchern, Abriss einiger Hallen und Planierung des Geländes). Dafür fielen 2011 Kosten von insgesamt […] Mio. PLN ([…] EUR) an. Die zweite Projektphase war bereits 2012 angelaufen; sie umfasst den Bau des Terminals für die allgemeine Luftfahrt, des Verwaltungsgebäudes und des Gebäudes für die Flughafenfeuerwehr. In dieser zweiten Phase fallen die höchsten Investitionsausgaben an; sie machen […] % der nominalen Investitionsausgaben (im Folgenden „Capex“ für „capital expenditure“) im Zeitraum 2012-2013 aus. Nach den von Polen vorgelegten Informationen beliefen sich die Investitionsausgaben 2012 auf […] Mio. PLN. Von diesem Betrag war schon mehr als die Hälfte ausgegeben, bevor mit der Studie von 2012 überhaupt begonnen wurde. Abbildung 2 zeigt die (nominalen) Capex-Werte der einzelnen Investitionsphasen, wie sie sich in der MEIP-Studie 2012 darstellen.
Abbildung 2
Die Capex-Werte in den einzelnen Phasen (MEIP-Studie 2012)
(…)
(109)
Nach ihren Ausführungen in den Erwägungsgründen 103 und 108 geht die Kommission davon aus, dass weder die MEIP-Studie von 2011 noch die Studie von 2012 zum Zeitpunkt und auf der Grundlage der Informationen durchgeführt wurden, die den öffentlichen Kapitalgebern zur Verfügung standen, als die wichtigste Entscheidung über die Finanzierung des Umwandlungsprojekts getroffen wurde. Die Kommission kann geplante zusätzliche Einnahmequellen anhand der im November 2013 vorgelegten Informationen nicht rückwirkend berücksichtigen, um Entscheidungen der öffentlichen Kapitalgeber zu rechtfertigen, die 2010 und 2011 getroffen worden sind.
(110)
Um festzustellen, ob Gdynia und Kosakowo sich wie umsichtige private Investoren unter marktwirtschaftlichen Bedingungen verhalten haben, muss sich die Kommission deshalb in erster Linie auf die MEIP-Studie von 2010 stützen und alle weiteren Entwicklungen und Informationen unberücksichtigt lassen, die den öffentlichen Kapitalgebern zu dem Zeitpunkt, als sie über die Durchführung des fraglichen Investitionsvorhabens zu entscheiden hatten, noch gar nicht zur Verfügung standen.
(111)
Andererseits wurde in den MEIP-Studien von 2011 und 2012 nur das bewertet, was sich gegenüber der ursprünglichen Entscheidung über das Investitionsvorhaben geändert hatte, die 2010 auf der Grundlage der MEIP-Studie 2010 getroffen worden war. In der MEIP-Studie 2012 wird festgehalten, dass verschiedene Investitionen (wie das Terminal für die allgemeine Luftfahrt, das Verwaltungsgebäude und die Stromversorgung) bereits recht weit fortgeschritten waren. Die beiden Folgestudien zeigen, dass die Kapitalgeber sich von Marktentwicklungen leiten ließen und den Umfang des Projekts entsprechend angepasst haben (je nach Art der Investition nach oben oder nach unten). Gemessen an der grundsätzlichen Entscheidung, die Militärbasis in einen Zivilflughafen umzuwandeln, waren es aber nur geringfügige Änderungen. Abbildung 3 zeigt die Investitionsausgaben aus den MEIP-Studien 2010, 2011 und 2012 (in realen Werten von 2010). Aus dieser Darstellung geht hervor, dass Zeitplan und Umfang der Investitionen zwar sowohl 2011 als auch 2012 aktualisiert wurden; gemessen am Umfang des Gesamtprojekts, waren diese Änderungen jedoch unerheblich. 2010 wurde der reale Capex auf ca. […] Mio. PLN geschätzt. Er stieg 2011 und 2012 auf ca. […] bzw. […] Mio. PLN (also um […] % in einem Investitionszeitraum von knapp 20 Jahren).
(112)
Im Grunde muss die Kommission in diesem Fall eine Reihe von Investitionsentscheidungen bewerten, die von denselben öffentlichen Kapitalgebern in einem kurzen Zeitraum getroffen wurden, in dem es keine unvorhergesehenen Ereignisse gab, und bei denen es im Wesentlichen um das gleiche Investitionsprojekt geht. Deshalb wird aus einer Investitionsentscheidung, die zu dem Zeitpunkt, als sie getroffen wurde, nicht dem MEIP entsprach, auch durch die Aktualisierungen der MEIP-Studien von 2011 und 2012 keine vernünftige Investitionsentscheidung. Die Aktualisierungen könnten bestenfalls zeigen, dass sich die polnischen Behörden wie ein privater Investor verhalten haben, wenn daraus hervorginge, dass das Projekt durch die Investition zusätzlicher Mittel eine Rendite abwerfen könnte, die dem investierten oder zu investierenden Kapital angemessen wäre (selbst unter Berücksichtigung des Risikos, dass in der Vergangenheit erhaltene illegale Beihilfen möglicherweise zurückgezahlt werden müssen).
Abbildung 3
Capex (in 1 000 PLN) nach Prognose der MEIP-Studien 2010, 2011 und 2012 (in realen Werten von 2010)
[…]
Anwendung des MEIP auf der Grundlage der MEIP-Studie 2010
(113)
Die von Polen vorgelegte MEIP-Studie 2010 basiert auf einem Geschäftsplan, der die künftigen Cashflows für die Kapitalgeber im Zeitraum 2010-2040 prognostiziert. Als die Studie durchgeführt wurde, rechnete Polen damit, dass der Flughafen seine ersten zivilen Flüge 2011, die ersten Charterflüge 2013 und Billigflüge ab 2015 abfertigen würde. Das würde einen stetigen Anstieg der Fluggastzahlen von […] im Jahr 2013 auf fast […] Mio. im Jahr 2024 und 1,753 Mio. im Jahr 2040 bedeuten (siehe Tabelle 5).
Tabelle 5
In der MEIP-Studie 2010 prognostiziertes Verkehrsaufkommen für den Flughafen Gdynia (in 1 000)
Erwartete Entwicklung des Fluggastaufkommens (MEIP-Studie 2010)
Jahr
2013
2014
2015
2016
2020
2024
2028
2032
2036
2040
Fluggäste
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 752 835
(114)
Laut MEIP-Studie 2010 wäre das Unternehmen, wenn man das EBITDA zugrunde legt, erst ab 2018 rentabel. Der jährliche diskontierte Cashflow (DCF) würde 2020 positiv, wie aus Abbildung 4 hervorgeht. Kumuliert (nach Aggregation der früheren Cashflows in jedem Jahr) wäre der DCF für den gesamten Zeitraum 2010-2040 negativ (siehe Abbildung 1). Demnach wären die positiven Cashflows, mit denen ab 2018 gerechnet wird, nicht hoch genug, um die stark negativen Cashflows der ersten Investitionsjahre auszugleichen.
Abbildung 4
DCF in 1 000 PLN (MEIP-Studie 2010)
(…)
Quelle:
Ausgehend von der MEIP-Studie 2010.
(115)
Es wurde damit gerechnet, dass der Flughafenbetreiber nach 2040 eine anhaltend stabile Zuwachsrate des freien Cashflows von […] % erreichen würde. Unter dieser Annahme berechnete Polen den Endwert des Flughafenbetreibers im Jahr 2040. Der diskontierte Endwert beträgt […] Mio. PLN.
(116)
Die Ergebnisse der MEIP-Studie 2010 zeigen einen positiven Eigenkapitalwert (47) von […] Mio. PLN (ca. […] Mio. EUR). Darüber hinaus ist der interne Zinsfuß des Investitionsprojekts von […] % höher als die prognostizierten Kapitalkosten des Flughafenbetreibers ([…] %).
(117)
Die Kommission stellt fest, dass die künftigen Cashflows des Flughafenbetreibers in erster Linie von den erwarteten Einnahmen bestimmt werden, die von den Fluggastzahlen und der Höhe der Flughafengebühren abhängen, die die Fluggesellschaften zahlen müssen. Die Einnahmen von Billig- und Charterflügen (Passagiere, Landungen, Parkgebühren) machen in der MEIP-Studie 2010 [80-90] % aller Einnahmen im Jahr 2040 und durchschnittlich [80-90] % aller Einnahmen im gesamten untersuchten Zeitraum 2010-2040 aus. Die Kommission stellt fest, dass dies im Widerspruch zu Angaben Polens steht, wonach der Flughafen Gdynia die Aktivitäten des Flughafens Gdańsk ergänzen werde, da sich Gdynia auf den allgemeinen Luftverkehr konzentrieren werde. Tatsächlich geht aus den oben angeführten Daten hervor, dass Billig- und Charterflüge in den meisten Jahren, auf die sich die Prognose erstreckt, die Haupteinnahmequelle darstellen. Weiter unten wird erläutert, dass der Großteil der Einnahmen des Flughafens Gdańsk ebenfalls aus Billig- und Charterflügen stammt (siehe Erwägungsgrund 121).
(118)
Im Zusammenhang mit der Nachfrage von Passagieren und Luftfahrtunternehmen stellt die Kommission fest, dass der Flughafen Gdynia den gleichen Einzugsbereich hätte wie der nur rund 25 km entfernte Flughafen Gdańsk. Der Flughafen Gdańsk wurde 2012 erweitert und ist jetzt auf 5 Mio. Fluggäste ausgelegt; eine erneute Erweiterung auf 7 Mio. Passagiere ist für 2015 vorgesehen. Dieser Zeitplan war 2010, als die MEIP-Studie 2010 vorbereitet wurde, bereits öffentlich bekannt (48). Die öffentliche Finanzierung der Erweiterung des Flughafens Gdańsk auf eine Kapazität von 5 Mio. Fluggästen wurde am 24. September 2008 ebenfalls bei der Kommission angemeldet. Die Kommission hat diese staatliche Beihilfe (N 472/08) am 5. Februar 2009 genehmigt (49).
(119)
Polen hat der Kommission mitgeteilt, dass der für den Flughafen Gdańsk im Jahr 2010 erarbeitete Masterplan (50) die Erweiterung der Start- und Landebahn, des Vorfelds und anderer Flughafeninfrastruktur vorsieht. Dadurch könne der Flughafen Gdańsk in Zukunft mehr als 10 Mio. Fluggäste im Jahr abfertigen.
(120)
Die Kommission stellt fest, dass der Flughafen Gdańsk im Jahr 2010 2,2 Mio. Fluggäste abgefertigt hat (damit nutzte er 45 % seiner Kapazität einschließlich der im Bau befindlichen Kapazität). Nach den für den Flughafen Gdańsk vorgelegten Prognosen werden im Jahr 2020 voraussichtlich nicht mehr als 50 bis 60 % der verfügbaren Kapazität genutzt (51). Dabei ist die Aufnahme des Flughafenbetriebs in Gdynia noch gar nicht berücksichtigt (vielmehr wurde angenommen, dass der gesamte Bedarf im Einzugsgebiet durch den Flughafen Gdańsk gedeckt wird). Die Kommission stellt fest, dass der Flughafen Gdańsk die gesamte Nachfrage in der Region auf lange Zeit, mindestens bis 2030, decken kann, selbst wenn man von einem dynamischen Anstieg des Fluggastaufkommens ausgeht.
(121)
Wie oben angegeben, erwartet die MEIP-Studie 2010 für den Flughafen Gdynia, dass der Großteil seiner Einnahmen (durchschnittlich [80-90] % über den gesamten Zeitraum 2012-2040) durch Billig- und Charterfluglinien erwirtschaftet wird. In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass auch der Flughafen Gdańsk vorwiegend Billig- und Charterflüge abfertigt. 2010 machten Billig- und Charterflüge etwa 72 % aller Fluggäste aus, die auf dem Flughafen Gdańsk abgefertigt wurden (52).
(122)
In Anbetracht der Nähe zu einem bereits vorhandenen und nicht ausgelasteten Flughafen, der das gleiche Geschäftsmodell bei langfristig erheblichen freien Kapazitäten verfolgt, geht die Kommission davon aus, dass der Betreiber des Flughafens Gdynia Flüge und Fluggäste vor allem mit entsprechenden Gebühren anlocken müsste, die er den Fluggesellschaften bietet, vor allem im Vergleich mit den nächstgelegenen Konkurrenten.
(123)
In diesem Zusammenhang stellt die Kommission fest, dass die MEIP-Studie 2010 von Fluggastgebühren für Charter- und Billigflüge in Höhe von 25 PLN/PAX (6,25 EUR) bis 2014 und 40 PLN/PAX (10 EUR) ab 2015 (bis 2040) ausgeht. Die Landegebühr für die gleiche Kategorie von Flügen wurde auf 25 PLN/t (6,25 EUR) für den gesamten Zeitraum festgesetzt (angenommen wurde ein durchschnittliches Höchstabfluggewicht - MTOW, maximum take-off weight - von 70 t), und die Parkgebühren wurden auf 4 PLN (1,0 EUR) je 24 h/t (bei einem durchschnittlichen MTOW von 70 t) veranschlagt. Laut MEIP-Studie 2010 wurden ähnliche Preise festgesetzt, wie sie zu der Zeit, als die Studie durchgeführt wurde, auf anderen Regionalflughäfen verlangt wurden. Die Preise auf dem Flughafen Gdynia wurden auch unter der Annahme festgesetzt, dass der Flughafen Gdańsk keine Konkurrenz darstellen werde.
(124)
Die Kommission stellt fest, dass nach der seit dem 31. Dezember 2008 gültigen Tarifübersicht des Flughafens Gdańsk die normalen Fluggastgebühren 48 PLN/PAX (12,0 EUR), die normalen Landegebühren für Flugzeuge über 2 Tonnen (sämtliche Charter- und Billigflugzeuge eingeschlossen) 25 PLN/t (6,25 EUR) und die Parkgebühren 4,5 PLN/24 h/t (1,25 EUR) betragen.
(125)
Nach der Tarifübersicht gelten auf dem Flughafen Gdańsk aber auch verschiedene Ermäßigungen und Rabatte, u. a. für Billigflüge. Der Flughafen Gdańsk verlangt für alle neuen Verbindungen (ab 1. Januar 2004) und für alle Frequenzsteigerungen bei Flugzeugen mit einem MTOW zwischen 50 und 100 t (z. B. Airbus A320 und Boeing 737 und andere von Billigfluglinien eingesetzte Flugzeuge) eine ermäßigte Fluggastgebühr von 24 PLN/PAX (6 EUR). Die Landegebühr für solche Verbindungen ist ebenfalls um 50 % ermäßigt (auf 12,5 PLN/t). Die Parkgebühren entfallen vollständig, wenn eine Verbindung mindestens sechsmal pro Woche bedient wird. Außerdem werden die normalen Fluggastgebühren für alle abreisenden Passagiere auf fahrplanmäßigen Inlandsflügen zunächst um 23 PLN reduziert. Danach wird ein angemessener Rabatt angeboten. In Anbetracht der Ermäßigungen und Rabatte, die am Flughafen Gdańsk gewährt werden, geht die Kommission davon aus, dass die für den Flughafen Gdynia vorgesehenen durchschnittlichen Flughafengebühren erheblich höher wären als für den etablierten Nachbarflughafen.
(126)
Wenn der Flughafen Gdynia als neuer Anbieter die vorgesehenen Gebühren erhebt, wird er keinen erheblichen Flugverkehr an sich binden können, solange es im gleichen Einzugsgebiet einen Flughafen mit freien Kapazitäten gibt, der niedrigere Gebühren für neue Verbindungen und Frequenzsteigerungen auf bestehenden Verbindungen erhebt. Die Kommission stellt außerdem fest, dass die ermäßigten Gebühren auf dem Flughafen Gdańsk bis 31. Dezember 2028 gelten sollen. Da die MEIP-Studie 2010 (auf der Grundlage des damaligen Geschäftsplans des Flughafenbetreibers) in den Flughafengebühren die wichtigste Einnahmequelle des Flughafenbetreibers sieht, kommt die Kommission zu dem Schluss, dass diese Studie nicht solide und glaubhaft nachweisen kann, dass das Investitionsprojekt auch von einem privaten Kapitalgeber vorangetrieben worden wäre.
(127)
Da sich der Flughafen Gdynia genau wie der Flughafen Gdańsk vorwiegend auf Billig- und Charterfluglinien konzentrieren wird und der Flughafen Gdańsk seine Kapazität gar nicht voll ausnutzt und niedrigere Gebühren erhebt, als sie der Geschäftsplan in Gdynia vorsieht, und da die beiden Flughäfen zudem sehr nahe beieinander liegen, ist die Annahme, zwischen den beiden Flughäfen werde es keinen Preiskampf geben, für die Kommission nicht nachvollziehbar.
(128)
Wie die Kommission festgestellt hat, wurden zur Zeit der Vorbereitung der MEIP-Studie 2010 auf dem zweit- und dem drittgrößten polnischen Regionalflughafen, Bydgoszcz (196 km bzw. 2 h 19 Autominuten vom Flughafen Gdynia entfernt) und Szczecin (296 km bzw. 4 h 24 Autominuten vom Flughafen Gdynia entfernt), wesentliche niedrigere Nettogebühren (Standardgebühren abzüglich Ermäßigungen) erhoben (53).
(129)
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen hält die Kommission angesichts der Nähe eines anderen nicht ausgelasteten Flughafens mit dem gleichen Geschäftsmodell die Flughafengebühren, auf die sich die MEIP-Studie 2010 stützt und die höher sind als in Gdańsk und auf anderen nahe gelegenen regionalen Flughäfen, für unrealistisch. In Anbetracht der Wettbewerbssituation des Flughafens Gdynia hält die Kommission auch die Verkehrsprognosen, die die MEIP-Studie 2010 zugrunde gelegt hat, nicht für realistisch.
(130)
Zudem wurde in der MEIP-Studie 2010 weder eine Sensitivitätsanalyse noch eine Bewertung verschiedener Möglichkeiten, etwa in einem Worst-Case-, Best-Case- oder Base-Case-Szenario, vorgenommen. Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass das in der MEIP-Studie 2010 präsentierte Szenario auf viel zu optimistischen Annahmen hinsichtlich der Entwicklung des Fluggastaufkommens und der Gebührenhöhe beruht.
(131)
Die Kommission stellt fest, dass schon eine Reduzierung der jährlichen Einnahmen aus Fluggastgebühren im Billig- und Charterflugverkehr um […] % (im Prognosezeitraum 2010-2040) einen negativen Kapitalwert für die öffentlichen Anteilseigner ergeben würde. Ein derartiger Einnahmerückgang könnte eintreten, wenn die Gebühren und/oder das Verkehrsaufkommen geringer ausfallen als angenommen. In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die im Geschäftsplan angesetzten Flughafengebühren, auf die sich die MEIP-Studie 2010 stützt, bereits […] % höher sind als auf dem Flughafen Gdańsk (54). Es ist höchst unwahrscheinlich, dass es dem Flughafen Gdynia gelingen würde, Fluglinien an sich zu binden, ohne erhebliche Ermäßigungen auf die im Geschäftsplan angesetzte Gebühr von 40 PLN (10 EUR) zu gewähren. Die hohe Sensitivität des Kapitalwerts auf eine geringfügige Senkung der Flughafengebühren (die durchaus realistisch ist) weckt daher erhebliche Zweifel an der Glaubhaftigkeit des ursprünglichen Geschäftsplans.
(132)
Natürlich ist die MEIP-Studie 2010 von den damals zur Verfügung stehenden Verkehrsprognosen ausgegangen, und zur Bewertung dieser Studie sollten keine neueren Informationen herangezogen werden. Die Kommission muss aber feststellen, dass die Prognosen viel zu optimistisch waren. Ein Vergleich der Verkehrsprognosen von 2010 und 2012 ergibt signifikante Unterschiede. So hat sich nicht nur der Start des Projekts verzögert, sondern für den Zeitraum mit einem positiven EBITDA wurden auch die Verkehrsprognosen jedes Jahr um […] bis […] % reduziert. Eine derart signifikante Berichtigung nach gerade einmal zwei Jahren, ohne dass sich an den äußeren Gegebenheiten Wesentliches geändert hätte, gibt Aufschluss über die Tragfähigkeit der ursprünglichen Annahmen. Außerdem wird deutlich, dass die von der Kommission vorgenommenen (vergleichsweise marginalen) Sensitivitätsprüfungen viel über den unrealistischen Charakter der Annahmen aussagen, auf deren Grundlage das Projekt als rentabel betrachtet wurde.
Tabelle 6
Vergleich des prognostizierten Fluggastaufkommens in der MEIP-Studie 2010 und der aktualisierten MEIP-Studie 2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
PAX insgesamt, MEIP-Studie 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
PAX insgesamt, MEIP-Studie 2012
-
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Differenz
-53
-69
-55
-38
-36
-29
-27
-25
2022
2023
2024
2025
2026
2027
2028
2029
2030
PAX insgesamt, MEIP-Studie 2010
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 343 234
PAX insgesamt, MEIP-Studie 2012
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
1 083 746
Differenz
-23
-21
-19
-17
-17
-18
-18
-19
-19
(133)
Weitere Sensitivitätsprüfungen ergeben, dass das Projekt bereits unrentabel würde, wenn die Gesamteinnahmen über den gesamten Prognosezeitraum nur um […] % pro Jahr niedriger wären oder wenn die Einnahmen […] % geringer und die Betriebsausgaben […] % höher ausfielen. Die Rentabilität der Investition reagiert demnach äußerst empfindlich auf kleinste Veränderungen der Basisannahmen. Die Kommission hält solche Änderungen, gemessen an den in den folgenden MEIP-Studien vorgenommenen Änderungen, für geringfügig.
(134)
Wie wichtig die von der Kommission vorgenommenen Sensitivitätsprüfungen sind, wird daran deutlich, dass die polnischen Behörden nicht einmal ein Jahr nach der MEIP-Studie 2010 eine aktualisierte Analyse erhielten, aus der hervorging, dass der Kapitalwert des Projekts erheblich niedriger ausfallen und nur noch knapp […] Mio. PLN (ca. […] EUR) betragen werde. Im Mai 2011 wurde der Kapitalwert des Projekts um […] % gegenüber dem ursprünglichen Projekt gesenkt.
(135)
Die Kommission stellt zudem fest, dass die positiven Ergebnisse der MEIP-Studie 2010 zum großen Teil auch vom Endwert der Investition am Ende des Zeitraums abhängen, für den der Geschäftsplan gilt (2040). Der diskontierte Cashflow der Gesellschaft für den Zeitraum 2010-2040 ist negativ und beträgt -[…] Mio. PLN. Der diskontierte Endwert am 30. Juni 2010 beträgt […] Mio. PLN.
(136)
Der Endwert basierte auf Annahmen, wonach die jährliche Zuwachsrate für den Cashflow der Investition nach 2040 auf […] % steigen würde. Üblicherweise sollte die Zuwachsrate eines Unternehmens nicht höher sein als die der Volkswirtschaft (Zuwachsrate des BIP), in der es tätig ist. Der Endwert wird für den Zeitpunkt berechnet, zu dem das Unternehmen aller Voraussicht nach ausgereift ist und seine stärkste Wachstumsperiode somit abgeschlossen sein wird. Weil davon auszugehen ist, dass es in einer Volkswirtschaft Unternehmen mit hohen Zuwachsraten und andere mit gleichbleibendem Wachstum gibt, dürfte die Zuwachsrate ausgereifter Unternehmen daher niedriger sein als die durchschnittliche Wachstumsrate der Gesamtwirtschaft. Polen hat in seinen Stellungnahmen nicht angegeben, auf welcher Grundlage es die langfristige Zuwachsrate von […] % ermittelt hat, sondern sich auf die Angabe beschränkt, dass es sich dabei um einen nominalen Wert handele. Ausgehend von den beim IWF erhältlichen Informationen, kam die Kommission zu dem Ergebnis, dass nach den Anfang 2010 vorliegenden Prognosen für das reale BIP-Wachstum in Polen die nominale Zuwachsrate der polnischen Wirtschaft zwischen 5,6 % im Jahr 2011 und 6,6 % im Jahr 2015 liegen werde. Bei einer Inflationsrate von etwa 2,5 % wäre mit einem Wachstum des realen BIP von 4 % zu rechnen. Somit würde die Annahme einer nominalen Zuwachsrate von […] % für den Flughafen Gdynia auf den ersten Blick den damals verfügbaren Informationen und der üblichen Praxis entsprechen, von einer Zuwachsrate unterhalb der Wachstumsrate der Volkswirtschaft auszugehen. Mit einer langfristigen Zuwachsrate über der Inflationsrate (die im April 2010 auf 2,5 % geschätzt wurde) geht der Geschäftsplan aber davon aus, dass der Flughafen auch über 2040 hinaus in jedem Jahr weiter wachsen wird.
Tabelle 7
Daten und Prognosen zu BIP und Inflation, die im April 2010 beim IWF erhältlich waren
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
% BIP-Wachstum (konst. Preise)
1,70
2,70
3,20
3,90
4,00
4,00
4,00
% BIP-Wachstum (konst. Preise)
5,50
4,40
5,60
6,20
6,60
6,50
6,60
% Inflation
4,20
3,50
2,30
2,40
2,50
2,50
2,50
Quelle:
International Monetary Fund, World Economic Outlook Database, April 2010 (http://www.imf.org/external/data.htm).
(137)
In Anbetracht des relativ langen Prognosezeitraums und des weit in der Zukunft liegenden Zeitpunkts, für den der Endwert berechnet wurde, ist die Bestimmung der angemessenen Zuwachsrate nach Einschätzung der Kommission in diesem Fall besonders komplex und die Unsicherheit besonders groß. Wachstumsprognosen für das BIP gehen selten über einen Zeitraum von 15 Jahren hinaus. In diesem Fall sollte das Modell jedoch eine glaubhafte Zuwachsrate für den Flughafen nach 30-jähriger Betriebsdauer voraussagen. Unter diesen Umständen hätte ein umsichtiger Investor eine Reihe von Sensitivitätsprüfungen durchgeführt.
(138)
In diesem Zusammenhang ist anzumerken, dass die stabile Zuwachsrate in den folgenden Aktualisierungen des ursprünglichen Geschäftsplans von […] % auf […] % gesenkt wurde. Für diese Absenkung hat Polen aber keine einleuchtende Erklärung gegeben. Der Endwert hängt von der angenommenen anhaltend stabilen Zuwachsrate sowie den prognostizierten Erträgen ab, mit denen in der Phase stabilen Wachstums gerechnet wird. Die Kommission hat verschiedene Sensitivitätsprüfungen durchgeführt, die bestätigen, dass die Schlussfolgerung der MEIP-Studie 2010 sehr empfindlich auf geringfügige, durchaus realistische Änderungen der zugrunde liegenden Annahmen reagiert. Die stabile Zuwachsrate, für die der Geschäftsplan aus dem Jahr 2010 einen negativen Kapitalwert angibt, beträgt etwa […] %. Wenn man annimmt, dass die Erträge nur um […] % niedriger ausfallen als erwartet, wird das Projekt bei einer stabilen Zuwachsrate von […] % unrentabel.
(139)
Das Modell der stabilen Zuwachsrate, das in diesem Fall zur Berechnung des Endwertes verwendet wurde, verlangt auch Annahmen hinsichtlich des Zeitpunkts, zu dem das Unternehmen erstmals eine stabile Zuwachsrate erreicht, die weiter eingehalten werden kann. In der MEIP-Studie 2010 wurde dieser Zeitpunkt im Jahr 2040 gesehen; daraus ergab sich ein Prognosezeitraum von 30 Jahren (2010-2040). In der aktualisierten MEIP-Studie 2012 wurde der Prognosezeitraum auf 18 Jahre (2012-2030) verkürzt und der Endwert somit für 2030 berechnet. Wendet man den gleichen Zeithorizont auf die MEIP-Studie 2010 an, wird der Kapitalwert negativ.
(140)
Wie die Kommission feststellt, wird in der MEIP-Studie 2012 ausdrücklich darauf hingewiesen, dass ein umsichtiger Investor berücksichtigt hätte, dass das Projekt erst nach sehr langer Zeit rentabel wird. (Siehe Abschnitt 4.10.1.2 der MEIP-Studie 2012; danach beweist „das positive Ergebnis des Nettowertes, dass die Investition in den Flughafen Gdynia-Kosakowo für potenzielle Investoren interessant sein kann. Bevor eine Entscheidung getroffen wird, müssen sich Investoren aber auch über den langen, für Infrastrukturprojekte typischen Investitionshorizont im Klaren sein“.)
(141)
Die Kommission stellt fest, dass 2010, als die erste MEIP-Studie durchgeführt wurde, im Geschäftsplan und in den Kapitalwertberechnungen alle Investitionsausgaben einschließlich der Kosten der hoheitlichen Aufgaben (Feuerwehr, Sicherheit, Zoll usw.) berücksichtigt worden sind. Die Kommission hält dies für eine korrekte Vorgehensweise, da solche Ausgaben untrennbar mit dem Bau und dem Betrieb eines Flughafens verbunden sind (und daher zu den Kosten des Projekts hinzugerechnet werden müssen).
(142)
Die Kommission hat die Rentabilität des Projekts auf der Grundlage der MEIP-Studie 2012 aber auch ohne Investitionsausgaben für Aufgaben berechnet, die in die Zuständigkeit der öffentlichen Hand fallen.
(143)
Anhand der von Polen vorgelegten Informationen kann nicht genau festgestellt werden, welche Elemente der Investitionsausgaben und Betriebsausgaben auf hoheitliche Aufgaben entfallen. Die Kommission stellt fest, dass Polen in der aktualisierten MEIP-Studie 2012 die Investitionen für hoheitliche Aufgaben gesondert aufführt (anders als in der MEIP-Studie 2010). Die Kommission hat den Kapitalwert neu berechnet und dabei verschiedene identifizierbare Posten der Investitionsausgaben ausgeklammert, die eindeutig in den Aufgabenbereich der öffentlichen Hand fallen. Dabei wurde der Kapitalwert insbesondere ohne die folgenden Investitionsausgaben neu berechnet: „Feuerwehrfahrzeuge und -ausrüstung“, „Flughafenumzäunung und Überwachung“ und „Ausrüstung für das Flughafensicherheitspersonal“ in Höhe von […] Mio. PLN (nominaler Gesamtwert).
(144)
In der MEIP-Studie 2010 führt die Ausklammerung der Ausgaben für Aufgaben der öffentlichen Hand zu einem Anstieg des diskontierten Cashflows auf etwa -[…] Mio. PLN (d. h., der erwartete diskontierte Verlust im Zeitraum 2010-2040 verringert sich um […] Mio. PLN von -[…] Mio. PLN auf -[…] Mio. PLN). Da der Endwert unverändert bleibt ([…] Mio. PLN), steigt der Kapitalwert des Projekts von […] Mio. PLN auf […] Mio. PLN (von […] Mio. EUR auf ca. […] Mio. EUR).
(145)
Weitere Sensitivitätsprüfungen haben ergeben, dass sich infolge einer Senkung der Gesamteinnahmen um […] %, einer Senkung der Einnahmen aus Flughafengebühren um […] % oder einer Senkung der Gesamteinnahmen um […] % in Verbindung mit um […] % höheren Kosten (jeweils auf Jahresbasis) ein negativer Kapitalwert ergibt. In Anbetracht der höchst unrealistischen Annahmen hinsichtlich der Flughafengebühren ([…] % höher als auf dem Flughafen Gdańsk) (55) und der viel zu optimistischen Annahmen hinsichtlich des Verkehrsaufkommens (Prognosen revidiert von […] % auf […] % niedriger als ursprünglich vorgesehen), machen diese Sensitivitätsprüfungen schon bei geringfügig realistischeren Annahmen deutlich, dass das Projekt nicht rentabel sein wird.
(146)
Wenn man die identifizierbaren Kosten für Aufgaben der öffentlichen Hand in der MEIP-Studie 2010 ausklammert, ergeben Sensitivitätsprüfungen, dass der Kapitalwert negativ wird, sobald die erwarteten Einnahmen aus Flughafengebühren von Billigfluglinien (ohne Ermäßigung der Flughafengebühren für Charterflugzeuge) um […] % im Jahr gesenkt werden müssten, wobei die Einnahmen aus Charterflügen sowie alle anderen Einnahmen, Betriebskosten und Investitionsausgaben gegenüber den Erwartungen des Geschäftsplans unverändert bleiben. (Danach werden die ersten Einnahmen von Billigfluglinien ab 2017 fließen und nach und nach steigen.)
(147)
Außerdem sei daran erinnert, dass das Projekt erst im Hinblick auf den Endwert rentabel wird. (Das ist der Wert des Flughafens im Jahr 2040 unter Annahme einer anhaltenden jährlichen Zuwachsrate des Cashflows von […] %.) Bis 2040 generiert das Projekt einen negativen Cashflow.
(148)
Auch bei einer Bewertung der Rentabilität des Projekts auf der Grundlage der MEIP-Studie 2010 ohne die Investitionsausgaben für Aufgaben der öffentlichen Hand lässt sich nicht mit Sicherheit sagen, dass ein privater Kapitalgeber diese Investition durchgeführt hätte.
Zusammenfassung und Schlussfolgerung
(149)
Mit der Umwandlung des Flughafens Gdynia sind beträchtliche Investitionen und über einen langen Zeitraum negative Cashflows verbunden. Laut Geschäftsplan ist der kumulierte diskontierte Cashflow im Prognosezeitraum 2010-2040 negativ (-[…] Mio. PLN/-[…] Mio. EUR). Danach ergeben sich für das Projekt erst ab dem für 2040 errechneten diskontierten Endwert von […] Mio. PLN positive Werte, wobei davon ausgegangen wird, dass der Flughafen von da an auf Dauer eine jährliche Zuwachsrate von nominal […] % erreichen wird. Trotz der beträchtlichen Unsicherheiten eines derart langfristigen Projekts enthält der Geschäftsplan keine Sensitivitätsanalyse. Insoweit unterscheidet sich der Geschäftsplan von der Analyse, der ein umsichtiger Investor ein derartiges Projekt unterzogen hätte.
(150)
Aus der Analyse der Kommission geht hervor, dass der Geschäftsplan auf einer Reihe von Annahmen basiert, die in Anbetracht der Nähe des Flughafens Gdańsk, der das gleiche Geschäftsmodell hat, nicht voll ausgelastet ist und weiter expandieren will, viel zu optimistisch und unrealistisch sind. Mehrere Sensitivitätsprüfungen zeigen, dass der Kapitalwert des Projekts schon bei geringfügigen realistischen Änderungen der zugrunde liegenden Annahmen negativ wird.
(151)
Aufgrund der vorstehenden Erwägungen geht die Kommission davon aus, dass sich ein privater Investor auf der Grundlage der MEIP-Studie 2010 auf dieses Investitionsvorhaben nicht eingelassen hätte. Die Entscheidung der Kommunen Gdynia und Kosakowo gewährt dem Flughafenbetreiber somit einen wirtschaftlichen Vorteil, den er unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht gehabt hätte.
Anwendung des MEIP auf der Grundlage der MEIP-Studie 2011 und der aktualisierten Studie 2012
(152)
Aufgrund der MEIP-Studien von 2011 und 2012 (und der Mittel, die Polen zufolge dem Flughafenbetreiber auf der Grundlage dieser Studien zugeführt wurden) geht die Kommission davon aus, dass diese Kapitalzuführungen bereits in der Vereinbarung der Anteilseigner vom 11. März 2011 (siehe Erwägungsgrund 33) und somit noch vor Durchführung der MEIP-Studien 2011 und 2012 zugesagt worden waren. Als diese beiden Studien 2011 und 2012 durchgeführt wurden, war die Entscheidung der Kapitalgeber also bereits gefallen, auch wenn sie erst zu einem späteren Zeitpunkt ausgeführt wurde. Zudem betrachtet die Kommission die Kapitalzuführungen, die im Anschluss an die MEIP-Studien 2011 und 2012 vorgenommen wurden, nicht als eigenständige Investitionsentscheidungen, da sie das gleiche Investitionsvorhaben betreffen, das die öffentlichen Anteilseigner spätestens 2010 in Angriff genommen haben, und da es sich dabei lediglich um Anpassungen oder Änderungen des ursprünglichen Projekts handelt.
(153)
Wie schon erläutert wurde, könnte die Kommission die Studien nur dann als Beweis dafür ansehen, dass Polen sich wie ein Privatinvestor verhalten hat, wenn daraus hervorginge, dass zusätzliche Mittel dem Projekt dazu verhelfen würden, einen angemessenen Ertrag auf das investierte und zu investierende Kapital zu erbringen (oder unter Berücksichtigung des Risikos, dass in der Vergangenheit erhaltene illegale Beihilfen möglicherweise zurückgezahlt werden müssen, einen angemessenen Ertrag erbringen würde).
(154)
Da die Ergebnisse der Studien aber weit davon entfernt sind, dies zu belegen, werden sie aus den im Folgenden genannten Gründen als unzuverlässig erachtet.
Anwendung des MEIP auf der Grundlage der aktualisierten MEIP-Studie 2011
(155)
Die erste Aktualisierung der MEIP-Studie wurde im Mai 2011 durchgeführt. Die nach dieser Studie vorgenommenen Kapitelzuführungen waren zwar schon vor Mai 2011 zugesagt worden (siehe Erwägungsgrund 33). Die Kommission hat aber auch geprüft, ob auf der Grundlage der in dieser Wirtschaftsstudie enthaltenen Informationen davon auszugehen ist, dass die Kapitalzuführungen der Vorgehensweise eines privaten Kapitalgebers unter marktwirtschaftlichen Bedingungen entsprechen würden. In der MEIP-Studie 2011 blieben die Einnahmen aus dem Projekt konstant; die Investitionsausgaben wurden jedoch erhöht (siehe Abbildung 3 zu den kumulierten Investitionsausgaben in realen Werten von 2010). In dieser Studie werden auch die vorherigen Kapitalzuführungen und die bereits erfolgte Kapitalaufstockung berücksichtigt. Der WACC wurde geringfügig (von […] % auf […] %) und die langfristige Zuwachsrate von […] % auf […] % gesenkt. Diese Aktualisierungen ergaben einen wesentlich niedrigeren Kapitalwert von […] Mio. PLN (ca. […] EUR), bedingt durch die höheren Verluste. (Der diskontierte Cashflow im Zeitraum 2011-2030 würde sich auf -[…] Mio. PLN belaufen.) Der Endwert würde leicht zurückgehen (auf […] Mio. PLN).
(156)
Daher kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Entscheidung der Kommunen Gdynia und Kosakowo, die Umwandlung des Militärflughafens Gdynia-Kosakowo (Gdynia-Oksywie) in einen Zivilflughafen zu finanzieren, nicht dem Grundsatz des marktwirtschaftlich handelnden Kapitalgebers (MEIP) auf der Grundlage der aktualisierten MEIP-Studie 2011 entspricht und somit einen wirtschaftlichen Vorteil darstellt, den der Flughafenbetreiber unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht erlangt hätte.
Anwendung des MEIP auf der Grundlage der aktualisierten MEIP-Studie 2012
(157)
Polen ist der Überzeugung, dass die Kommission die Einhaltung des MEIP auf der Grundlage der MEIP-Studie 2012 bewerten sollte. Obwohl die nach dieser MEIP-Studie vorgenommenen Kapitelzuführungen bereits vorher zugesagt worden waren (siehe Erwägungsgrund 33), hat die Kommission daher auch geprüft, ob auf der Grundlage der in dieser Wirtschaftsstudie enthaltenen Informationen die Kapitalzuführungen der Vorgehensweise eines privaten Kapitalgebers unter marktwirtschaftlichen Bedingungen entsprechen.
(158)
Wie die Kommission feststellt, wurden in der MEIP-Studie 2012 die vorherigen Kapitalzuführungen und die bereits erfolgte Kapitalaufstockung berücksichtigt. Die aktualisierte MEIP-Studie 2012 zeigt, dass die Finanzmittel für die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo einen positiven Eigenkapitalwert von […] Mio. PLN (ca. […] Mio. EUR) für die Anteilseigner ergeben. Außerdem ist der interne Zinsfuß des Investitionsprojekts von […] % höher als die erwarteten Kapitalkosten des Flughafenbetreibers ([…] %).
(159)
Die MEIP-Studie 2012 vergleicht den Eigenkapitalwert der Gesellschaft mit weiteren Investitionen in einer Situation, in der der neue Flughafen betriebsbereit wird (Basis-Szenario), mit dem Eigenkapitalwert des Unternehmens ohne weitere Investitionen in einer Situation, in der das Investitionsprojekt ab Juni 2012 nicht mehr fortgeführt wurde (kontrafaktisches Szenario) (56).
(160)
In diesem Zusammenhang hat die Kommission bereits festgestellt, dass die Kapitalzuführungen, die nach 2010 vorgenommen wurden, nicht isoliert von der ursprünglichen Investitionsentscheidung von 2010 gesehen werden können. Das korrekte kontrafaktische Szenario 2010 wäre daher gewesen, mit dem Projekt gar nicht erst zu beginnen. Nach Angaben Polens durfte Kosakowo das Gelände laut Pachtvertrag nur für einen Zivilflughafen nutzen. Nach Einschätzung der Kommission wäre ein privater Kapitalgeber eine derartige Vereinbarung gar nicht erst eingegangen, wenn die Pläne für die Entwicklung eines neuen Zivilflughafens in der Region keine realistischen Aussichten für die Rentabilität der Investition ergeben hätten. Das kontrafaktische Szenario in der aktualisierten MEIP-Studie 2010 ist daher durch eine vorherige Entscheidung verzerrt, da diese schon nicht dem Verhalten eines privaten Investors entsprach. In einem korrekten kontrafaktischen Szenario 2010 und 2012 wäre somit der beabsichtigte Bau des in Rede stehenden Zivilflughafens gar nicht in Angriff genommen worden, da alle Kapitalzuführungen und die von Polen veranlassten MEIP-Studien die Durchführung ein und dasselbe Investitionsvorhaben betreffen.
(161)
Die Kommission stellt jedenfalls fest, dass das Basisszenario in der von Polen vorgelegten MEIP-Studie 2012 auf einem Geschäftsplan basiert, der künftige Cashflows für die Kapitalgeber im Zeitraum 2012-2030 (in einer Phase starken Wachstums) annimmt. (57) Die projizierten künftigen Cashflows beruhen auf der Annahme, dass der Flughafen seine Tätigkeit im Jahr 2013 aufnimmt. Als die aktualisierte MEIP-Studie 2012 durchgeführt wurde, rechnete Polen damit, dass der Flughafen im Jahr 2014 etwa […] Passagiere abfertigen und seine Aktivitäten bis 2020 auf […] Passagiere und bis 2028 auf etwa […] Fluggäste ausweiten werde (zur Entwicklung des Fluggastaufkommens siehe Tabelle 8).
Tabelle 8
Prognostiziertes Fluggastaufkommen des Flughafens Gdynia (in 1 000)
Erwarteter Anstieg der Fluggastzahlen
Jahr
2013
2014
2015
2017
2018
2019
2020
2023
2026
2030
Insgesamt
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
(…)
1 083,7
(162)
Wie aus der aktualisierten MEIP-Studie 2012 hervorgeht, wird für die Zeit nach 2030 mit anhaltend stabilen Zuwachsraten von […] für den Flughafenbetreiber gerechnet. Unter dieser Annahme berechnete Polen den Endwert des Flughafenbetreibers im Jahr 2030. Der diskontierte Endwert beträgt […] Mio. PLN.
(163)
Die Kommission stellt fest, dass der künftige Cashflow des Betreibers des Flughafens Gdynia in erster Linie durch die erwarteten Einnahmen generiert werden soll, die von den Fluggastzahlen und der Höhe der von den Fluggesellschaften zu zahlenden Flughafengebühren abhängen.
(164)
Zur erwarteten Entwicklung der Fluggastzahlen führt Polen an, dass die Nachfrage nach Dienstleistungen für Flugpassagiere im Laufe der Zeit mit dem erwarteten Wachstum des polnischen BIP und der Entwicklung der Region steigen werde. Daher ist Polen der Überzeugung, dass die Verkehrsprognosen zurückhaltend sind und das tatsächliche Verkehrsaufkommen sogar noch höher ausfallen könnte. Polen zufolge sehen die aktualisierten Verkehrsprognosen für die Region vom März 2013 ein höheres Verkehrsaufkommen vor als die aktualisierte MEIP-Studie 2013.
(165)
Polen zufolge sieht der Geschäftsplan vor, dass der Flughafen Gdynia weniger als […] % des Passagierverkehrs der Region abwickeln wird. Zudem lässt die Entwicklung des Luftverkehrsmarktes in Pommern nach Einschätzung Polens Raum für einen zusätzlichen kleinen Flughafen, der das Angebot des Flughafens Gdańsk ergänzt.
(166)
Hinsichtlich des Fluggastaufkommens geht die Kommission davon aus, dass die in den Erwägungsgründen 118 bis 129 erläuterten Argumente zum Wettbewerb des Flughafens Gdynia mit dem Flughafen Gdańsk um Fluggesellschaften und Passagiere auch für die Bewertung der aktualisierten MEIP-Studie 2012 gelten.
(167)
Die Kommission stellt insbesondere fest, dass die Flughafengebühren in der aktualisierten MEIP-Studie 2012 ebenso hoch angesetzt wurden wie in der MEIP-Studie 2010. Polen zufolge weichen die in der aktualisierten MEIP-Studie 2012 verwendeten Gebühren nicht wesentlich von den normalen Tarifen ab, die andere kleine Flughäfen in Polen erheben. Die Höhe der im Geschäftsplan genannten Gebühren entspreche einem Durchschnittswert für die gesamte Periode des Geschäftsplans (2014-2020). Die Gebühren, die auf dem Flughafen Gdańsk erhoben werden, müssten mit zunehmendem Standard der angebotenen Dienstleistungen langfristig sicherlich angehoben werden.
(168)
Da die Flughäfen Gdańsk, Bydgoszcz und Szczecin 2012 die gleichen Gebühren (mit den gleichen Ermäßigungen) erhoben haben wie 2010, wird die Gebührenhöhe in der MEIP-Studie 2012 für den Flughafen Gdynia von der Kommission auch genauso bewertet wie die Gebührenhöhe in der MEIP-Studie 2010 (siehe Erwägungsgründe 122 bis 129).
(169)
Die Kommission geht davon aus, dass sich ein rentabilitätsorientierter marktwirtschaftlich handelnder Investor in seiner Investitionsentscheidung hinsichtlich des fraglichen Projekts nicht auf Gebühren gestützt hätte, die wesentlich höher sind als die Nettogebühren anderer polnischer Regionalflughäfen (58), allen voran des Flughafens Gdańsk.
(170)
Wie die Kommission außerdem feststellt, hat der von Polen durchgeführte Stresstest ergeben, dass der Eigenkapitalwert negativ wird, wenn die Fluggastgebühr auf […] PLN gesenkt wird. In diesem Zusammenhang weist die Kommission darauf hin, dass eine Ermäßigung der Flughafengebühr in vergleichbarer Höhe wie auf anderen polnischen Regionalflughäfen (z. B. Gdańsk, Bydgoszcz, Szczecin, Lublin) zu einem negativen Eigenkapitalwert führen würde.
(171)
Die Kommission geht davon aus, dass ein marktwirtschaftlich handelnder Investor keine höheren Gebühren ansetzen und einfach annehmen würde, dass die Gebühren am Flughafen Gdańsk langfristig auch steigen werden. Dazu ist festzustellen, dass die Tarifübersicht des Flughafens Gdańsk Ermäßigungen bis zum Jahr 2028 vorsieht (für einen Zeitraum, der nur zwei Jahre kürzer ist als im Geschäftsplan für die aktualisierte MEIP-Studie 2012). Unter diesen Voraussetzungen werden die prognostizierten durchschnittlichen Flughafengebühren im Zeitraum des Geschäftsplans (bis 2030) nach Einschätzung der Kommission weiter über dem Durchschnitt des konkurrierenden Flughafens liegen, selbst wenn die Gebühren am Flughafen Gdańsk nach 2028 steigen sollten.
(172)
Polen hat bestätigt, dass in der MEIP-Studie 2012 Betriebskosten im Zusammenhang mit militärischen Aktivitäten am Flughafen berücksichtigt worden sind. Es wird erwartet, dass diese Kosten vom Staat erstattet werden. Polen hat auch bestätigt, dass bisher keine förmliche Vereinbarung über die Kostenaufteilung (Betriebs- und Investitionskosten) zwischen dem Flughafen Gdynia und dem militärischen Nutzer besteht.
(173)
Nach Einschätzung der Kommission würde ein marktwirtschaftlich handelnder Investor seine Bewertung nur auf Ergebnisse stützen, die zum Zeitpunkt der Investitionsentscheidung auch abzusehen sind. Deshalb hält es die Kommission nicht für angebracht, mögliche Kostensenkungen durch Kostenaufteilung mit dem militärischen Nutzer des Flughafens (und entsprechende Änderungen in den Gesamtkosten und Einnahmen des Flughafens) zu berücksichtigen, wenn es darum geht festzustellen, ob die Investition dem MEIP entspricht. In der MEIP-Studie 2012 werden die Kostensenkungen, die der Flughafenbetreiber durch die gemeinsame Nutzung erreichen könnte, auch gar nicht quantifiziert.
(174)
Wie aus Abbildung 5 hervorgeht, ist der gesamte DCF für das Projekt über den gesamten Zeitraum 2012-2030 negativ (ebenso wie in der MEIP-Studie 2010). Der Flughafen wird erst ab 2020 positive Cashflows generieren. Der lange Investitionszeitraum bedeutet, dass der kumulierte diskontierte Cashflow im Prognosezeitraum negativ bleibt.
Abbildung 5
Kumulierter (realer) DCF (in PLN) in der aktualisierten MEIP-Studie 2012
(…)
(175)
Die Kommission kommt daher zu dem Ergebnis, dass die Entscheidung der Kommunen Gdynia und Kosakowo, die Umwandlung des Militärflughafens Gdynia in einen Zivilflughafen zu finanzieren, auch auf der Grundlage der aktualisierten MEIP-Studie 2012 nicht dem MEIP entspricht und folglich einen wirtschaftlichen Vorteil darstellt, den der Flughafenbetreiber unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht erlangt hätte.
Aktualisierung vom November 2013
(176)
Nach Auffassung der Kommission dürfen Änderungen des Investitionsplans zur Generierung zusätzlicher Einnahmen durch den Verkauf von Treibstoff durch den Flughafen (ohne externen Anbieter) und das Angebot von Navigationsdiensten nicht berücksichtigt werden, wenn es darum geht festzustellen, ob die Investition dem MEIP entspricht. Polen hat bestätigt, dass diese möglichen zusätzlichen Einnahmequellen in der MEIP-Studie 2010, der MEIP-Studie 2011 und der aktualisierten MEIP-Studie 2012 für den Flughafen Gdynia nicht enthalten waren, da weder die öffentlichen Anteilseigner noch die Gesellschaft zum Zeitpunkt der Vorbereitung der Studien sicher sein konnten, dass sie alle Genehmigungen und Konzessionen erhalten würden, die für solche Dienstleistungen erforderlich sind. Da es nicht möglich war, die erforderlichen Genehmigungen und Konzessionen zum Zeitpunkt der Durchführung der MEIP-Studien zu erhalten, kann die Kommission sie auch nicht rückwirkend berücksichtigen.
Schlussfolgerung
(177)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die von den Kommunen Gdynia und Kosakowo gewährte öffentliche Finanzierung für den Flughafenbetreiber nicht mit dem MEIP vereinbar ist. Daher stellt die Kommission fest, dass die zu bewertende Maßnahme der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo einen wirtschaftlichen Vorteil verschafft, den sie unter normalen marktwirtschaftlichen Bedingungen nicht erlangt hätte.
5.1.4. Selektivität
(178)
Nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV muss eine Maßnahme, wenn sie als staatliche Beihilfe gelten soll, „bestimmte Unternehmen oder Produktionszweige“ begünstigen. Im vorliegenden Fall stellt die Kommission fest, dass die Kapitalzuführungen nur die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo betreffen. Sie sind somit selektiv im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV.
5.1.5. Verfälschung des Wettbewerbs und Beeinträchtigung des Handels
(179)
Wenn ein Mitgliedstaat Beihilfen gewährt, stärkt er die Position eines Unternehmens gegenüber anderen Unternehmen, die im Binnenmarkt untereinander im Wettbewerb stehen. Die anderen Unternehmen werden folglich durch die Beihilfen benachteiligt (59). Der wirtschaftliche Vorteil, der durch die hier untersuchte Maßnahme gewährt wird, stärkt die wirtschaftliche Position des Flughafenbetreibers, der dadurch in die Lage versetzt wird, den Betrieb aufzunehmen, ohne die damit verbundenen Investitions- und Betriebskosten tragen zu müssen.
(180)
Wie in Abschnitt 5.1.1 erläutert, handelt es sich bei dem Betrieb eines Flughafens um eine wirtschaftliche Tätigkeit. Einerseits stehen Flughäfen im Wettbewerb um Fluggesellschaften und die entsprechenden Flugverbindungen (Passagiere und Fracht), und andererseits konkurrieren Flughafenbetreiber auch darum, dass ihnen die Verwaltung eines Flughafens übertragen wird. Die Kommission betont, dass Flughäfen in verschiedenen Einzugsbereichen und verschiedenen Mitgliedstaaten vor allem auch um die Billigfluglinien konkurrieren können. Der Flughafen Gdynia will nach Erkenntnissen der Kommission bis 2020 etwa […] 000 Passagiere und im Jahr 2030 bis zu 1 Mio. Passagiere abfertigen.
(181)
Nach Absatz 40 der Luftverkehrsleitlinien können auch kleine Flughäfen nicht aus dem Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 1 AEUV ausgenommen werden. In Anbetracht der Verkehrsprognosen für den Flughafen Gdynia und seiner Nähe zum Flughafen Gdańsk (nur etwa 25 km entfernt) geht die Kommission davon aus, dass der Wettbewerb und der Handel zwischen Mitgliedstaaten beeinträchtigt werden können.
(182)
Die Argumente in den Erwägungsgründen 179 bis 181 haben gezeigt, dass die Position des Betreibers des Flughafens Gdynia gegenüber den konkurrierenden Anbietern von Flughafendiensten auf dem EU-Markt durch den wirtschaftlichen Vorteil, der ihm gewährt wird, gestärkt wird. Somit ist festzustellen, dass die hier zu prüfende öffentliche Finanzierung den Wettbewerb verfälscht oder zu verfälschen droht und den Handel beeinträchtigt.
5.1.6. Schlussfolgerung
(183)
Nach den Ausführungen in den Erwägungsgründen 83 bis 182 betrachtet die Kommission die Kapitalzuführungen für die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo als staatliche Beihilfen im Sinne von Artikel 107 Absatz 1 AEUV. Da die Gelder der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo bereits zur Verfügung gestellt worden sind, geht die Kommission zudem davon aus, dass Polen das Verbot in Artikel 108 Absatz 3 AEUV missachtet hat (60).
5.2. VEREINBARKEIT DER BEIHILFE MIT DEM BINNENMARKT
(184)
Die Kommission hat geprüft, ob die fragliche Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann. Wie oben beschrieben, besteht die Beihilfe aus der Finanzierung der Investitionskosten für die Errichtung des Flughafens Gdynia und der Betriebsverluste in den ersten Jahren der Tätigkeit des Flughafens (sowohl nach der MEIP-Studie 2010 als auch nach der MEIP-Studie 2012 bis einschließlich 2019).
(185)
Artikel 107 Absatz 3 AEUV sieht eine Reihe von Ausnahmen von der allgemeinen Regel nach Artikel 107 Absatz 1 AEUV vor, wonach staatliche Beihilfen mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar sind. Die fragliche Beihilfe kann nur auf der Grundlage von Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV bewertet werden, in dem es heißt: „Beihilfen zur Förderung der Entwicklung gewisser Wirtschaftszweige oder Wirtschaftsgebiete, soweit sie die Handelsbedingungen nicht in einer Weise verändern, die dem gemeinsamen Interesse zuwiderläuft“, können als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden. In diesem Zusammenhang bilden die Luftverkehrsleitlinien von 2005 einen Rahmen für die Bewertung, ob Beihilfen für Flughafenbetreiber als mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar angesehen werden können. Dort werden verschiedene von der Kommission zu berücksichtigende Kriterien genannt.
5.2.1. Investitionsbeihilfe
(186)
Staatliche Beihilfen für die Finanzierung einer Flughafeninfrastruktur sind mit Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe c AEUV vereinbar, wenn sie die unter Randnummer 61 der Luftverkehrsleitlinien von 2005 genannten Voraussetzungen erfüllen:
i)
Der Bau und Betrieb der Infrastruktur dient einem klar definierten Ziel von allgemeinem Interesse (Regionalentwicklung, Zugänglichkeit usw.).
ii)
Die Infrastruktur ist für die Erreichung des beabsichtigten Ziels notwendig und angemessen.
iii)
Die mittelfristigen Perspektiven für die Nutzung der Infrastruktur, insbesondere der bestehenden, sind zufriedenstellend.
iv)
Alle potenziellen Nutzer erhalten einheitlichen und diskriminierungsfreien Zugang zu der Infrastruktur.
v)
Die Entwicklung des Handelsverkehrs wird nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinschaftlichen Interesse zuwiderläuft.
(187)
Um mit dem Binnenmarkt vereinbar zu sein, müssen staatliche Beihilfen für Flughäfen wie alle anderen staatlichen Beihilfen auch einen Anreizeffekt haben und für die Erreichung des angestrebten zulässigen Ziels notwendig und angemessen sein.
(188)
Polen ist überzeugt, dass die öffentliche Finanzierung des Projekts zur Umwandlung des Flughafens Gdynia allen in den Luftverkehrsleitlinien 2005 genannten Kriterien für Investitionsbeihilfen entspricht.
i) Der Bau und Betrieb der Infrastruktur dient einem klar definierten Ziel von allgemeinem Interesse (Regionalentwicklung, Zugänglichkeit usw.).
(189)
Die Kommission stellt fest, dass Pommern bereits sehr gut vom Flughafen Gdańsk bedient wird, der nur 25 km von dem geplanten neuen Flughafen entfernt ist.
(190)
Der Flughafen Gdańsk befindet sich in unmittelbarer Nähe der Ringstraße der Dreistadt; sie ist Teil der Schnellstraße S6, die an Gdynia, Sopot und Gdańsk vorbeiführt und einem Großteil der Einwohner Pommerns leichten Zugang zum Flughafen ermöglicht. Selbst für die Einwohner von Gdynia würde sich die Verkehrsanbindung durch den Bau eines neuen Flughafens nicht wesentlich verbessern, da beide Flughäfen, sowohl Gdynia als auch Gdańsk, vom Stadtzentrum Gdynias aus mit dem Auto in etwa 20 bis 25 Minuten zu erreichen sind.
(191)
Außerdem stellt die Kommission fest, dass die Einwohner von Gdańsk und Gdynia den Flughafen Gdańsk künftig direkt von ihrem jeweiligen Stadtzentrum aus in ca. 25 Minuten mit der Metropolitanbahn der Dreistadt erreichen können, die zurzeit mit Kofinanzierung der EU-Strukturfonds gebaut wird. Mit der Metropolitanbahn erhalten auch Bewohner anderer Regionen Pommerns eine direkte oder indirekte Bahnverbindung zum Flughafen Gdańsk.
(192)
Nach Kenntnis der Kommission hat der Flughafen Gdańsk zurzeit eine Kapazität von 5 Mio. Passagieren pro Jahr, während sich das Passagieraufkommen in den Jahren 2010 bis 2013 wie folgt gestaltete: 2010: 2,2 Mio., 2011: 2,5 Mio., 2012: 2,9 Mio., 2013: 2,8 Mio. Zurzeit wird der Flughafen Gdańsk auf eine Kapazität von 7 Mio. Fluggästen pro Jahr ausgebaut. Diese Investition soll 2015 abgeschlossen sein.
(193)
Den Verkehrsprognosen zufolge, die Polen für Pommern vorgelegt und für die aktualisierte MEIP-Studie von 2012 verwendet hat, wird in der Region mit insgesamt […] Fluggästen pro Jahr gerechnet.
Tabelle 9
Verkehrsprognosen für Pommern (in Mio.)
2013
2015
2017
2019
2020
2023
2026
2027
2028
2030
2,8
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
7,7
(194)
Den von Polen vorgelegten Informationen hat die Kommission außerdem entnommen, dass der Masterplan für den Flughafen Gdańsk einen weiteren Ausbau des Flughafens für mehr als 10 Mio. Passagiere pro Jahr vorsieht. Je nach Verkehrsentwicklung könnte somit in Zukunft eine Erweiterung der Kapazität des Flughafens Gdańsk auf über 7 Mio. beschlossen werden.
(195)
Polen zufolge zeigt die aktualisierte Prognose (vorbereitet im März 2013), dass im Einzugsgebiet mit einer höheren Nachfrage gerechnet wird als in den Verkehrsprognosen von 2012. Nach den geänderten Prognosen wird 2030 im Einzugsgebiet von etwa 9 Mio. Fluggästen ausgegangen. Aber selbst nach dieser Prognose würde der Flughafen Gdańsk ohne jede weitere Investition ausreichen, um die Nachfrage in der Region bis mindestens 2025 zu decken (ausgehend von den in Erwägungsgrund 45 erläuterten angepassten Verkehrsprognosen).
(196)
Nach den von Polen vorgelegten Informationen hat der Flughafen Gdańsk mit seinen Start- und Landebahnen gegenwärtig eine Kapazität von 40 bis 44 Flugzeugen pro Stunde. Abgefertigt werden zurzeit im Durchschnitt 4,7 Flugzeuge pro Stunde.
(197)
Auf der Grundlage der von Polen vorgelegten Informationen (siehe Erwägungsgründe 192 bis 196) kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass der Flughafen Gdańsk in den kommenden Jahren nur zu etwa 50-60 % seiner Kapazität ausgelastet sein wird. Das bedeutet, dass er selbst bei schnell steigenden Fluggastzahlen in Pommern auf lange Sicht die Nachfrage von Fluggesellschaften und Passagieren decken kann.
(198)
Die Kommission stellt weiter fest, dass der Flughafen Gdańsk mehr als 40 innerstaatliche und internationale Ziele anbietet (sowohl Punkt-zu-Punkt-Flüge als auch Verbindungen zu Drehkreuzen wie Frankfurt, München, Warschau und Kopenhagen).
(199)
In Erwägungsgrund 60 wurde erläutert, dass Polen einerseits argumentiert, die Möglichkeiten für eine Kapazitätserweiterung des Flughafens Gdańsk seien aus Planungs- und Umweltgründen begrenzt, andererseits aber angibt, dass es keine Beschränkung für eine Erweiterung der Kapazität dieses Flughafens gebe. Da die Argumente hinsichtlich der Einschränkungen für eine Kapazitätserweiterung widersprüchlich und in keiner Weise untermauert sind, kann sich die Kommission bei ihrer Bewertung nicht darauf stützen.
(200)
In Anbetracht der freien Kapazitäten des Flughafens Gdańsk, die auf lange Sicht nicht voll ausgenutzt sein werden, und der Pläne für einen weiteren Kapazitätsausbau, falls dies irgendwann notwendig werden sollte, ist die Kommission nicht der Auffassung, dass die Errichtung eines weiteren Flughafens in Pommern zur Entwicklung der Region beitragen würde. Zudem verfügt die Region Pommern durch den Flughafen Gdańsk bereits über eine gute Anbindung, die sich durch einen neuen Flughafen keineswegs verbessern würde.
(201)
Das Geschäftsmodell für den Flughafen Gdynia würde nach Einschätzung der Kommission dazu führen, dass der Flughafen mit dem Flughafen Gdańsk um Passagiere im Billig- und Charterverkehr und in der allgemeinen Luftfahrt konkurrieren würde. Die Errichtung eines neuen Flughafens als Reserve- und Ausweichflughafen kann eine Investition in dieser Höhe in den Flughafen Gdynia nicht rechtfertigen.
(202)
Nach den vorstehenden Erwägungen kommt die Kommission zu dem Schluss, dass die Investition in den Flughafen Gdynia lediglich eine Verdoppelung der Infrastruktur in der Region bewirken wird, die keinem klar definierten Ziel von allgemeinem Interesse entspricht.
ii) Die Infrastruktur ist für die Erreichung des beabsichtigten Ziels notwendig und angemessen
(203)
Wie in den Erwägungsgründen 189 bis 202 ausgeführt wurde, geht die Kommission davon aus, dass das Einzugsgebiet des Flughafens Gdynia durch den Flughafen Gdańsk jetzt und in Zukunft effizient bedient wird. Außerdem würden beide Flughäfen das gleiche Geschäftsmodell verfolgen und sich auf Billigfluglinien und Charterflüge konzentrieren.
(204)
Da es kein klar definiertes Ziel von allgemeinem Interesse gibt, erachtet die Kommission die Infrastruktur nicht als notwendig oder angemessen für die Erreichung eines klar definierten Ziels von allgemeinem Interesse (siehe auch Erwägungsgrund 202).
iii) Die mittelfristigen Perspektiven für die Nutzung der Infrastruktur, insbesondere der bestehenden, sind zufriedenstellend
(205)
Wie unter Ziffer i festgestellt wurde, liegt der Flughafen Gdynia nur etwa 25 km von dem bestehenden Flughafen Gdańsk entfernt; beide Flughäfen haben das gleiche Einzugsgebiet und ein ähnliches Geschäftsmodell.
(206)
Die Kapazität des Flughafens Gdańsk wird derzeit zu 60 % genutzt. In Anbetracht der zurzeit durchgeführten Investitionen reicht der Flughafen Gdańsk aus, um die Nachfrage in der Region je nach Prognose bis mindestens 2025-2028 zu decken; außerdem kann der Flughafen weiter ausgebaut werden.
(207)
Dem Geschäftsplan für den Flughafen Gdynia entnimmt die Kommission, dass etwa [80-90] % der Einnahmen aus der Abfertigung von Billig- und Charterflügen generiert würden. Er würde sich also auf die Märkte konzentrieren, die das Kerngeschäft des Flughafens Gdańsk ausmachen.
(208)
In diesem Zusammenhang stellt die Kommission auch fest, dass Polen keinen Nachweis für eine mögliche Zusammenarbeit zwischen den beiden Flughäfen erbracht hat.
(209)
Die Pläne, Einnahmen aus anderen Flug- und sonstigen Aktivitäten (Produktion und Dienstleistungen) zu generieren, reichen nicht aus, um die hohen Betriebskosten des Flughafens Gdynia zu decken.
(210)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass der Flughafen Gdynia mittelfristig keine ausreichenden Nutzungsperspektiven bietet.
iv) Alle potenziellen Nutzer erhalten einheitlichen und diskriminierungsfreien Zugang zu der Infrastruktur
(211)
Polen hat bestätigt, dass alle potenziellen Nutzer einheitlichen und diskriminierungsfreien Zugang zur Flughafeninfrastruktur haben würden; eine geschäftlich nicht begründete Diskriminierung wäre nicht gegeben.
v) Die Entwicklung des Handelsverkehrs wird nicht in einem Ausmaß beeinträchtigt, das dem gemeinschaftlichen Interesse zuwiderläuft
(212)
Wie die Kommission feststellt, hat Polen keinen Nachweis dafür erbracht, dass die Flughäfen Gdynia und Gdańsk ein gemeinsames Drehkreuz bilden würden. Eigentlich müssten die beiden Flughäfen im Wesentlichen um die gleichen Fluggäste konkurrieren.
(213)
Zudem stellt die Kommission fest, dass der Geschäftsplan des Flughafens Gdynia (wonach etwa [80-90] % der Einnahmen durch Billigflug- und Charterflüge generiert werden) und der Umfang der Investition (z. B. ein Terminal, das auf 0,5 Mio. Fluggäste pro Jahr ausgelegt ist und in Zukunft noch erweitert werden kann) keineswegs dafür sprechen, dass der Flughafen Gdynia sich auf den allgemeinen Luftverkehr konzentrieren und nur oder hauptsächlich Dienstleistungen für den allgemeinen Flugverkehr anbieten wird.
(214)
In Anbetracht der obigen Ausführungen und der Tatsache, dass sich beide Flughäfen auf Billig- und Charterflüge konzentrieren, geht die Kommission davon aus, dass die Beihilfen für einen Flughafen gewährt werden, der in direktem Wettbewerb mit einem anderen Flughafen im gleichen Einzugsgebiet stehen wird, ohne dass eine Nachfrage nach Flughafenleistungen besteht, die nicht auch von dem vorhandenen Flughafen gedeckt werden könnte.
(215)
Somit würde die in Rede stehende Beihilfe nach Einschätzung der Kommission den Handel in einem Maße beeinträchtigen, das dem allgemeinen Interesse zuwiderläuft. Hinzu kommt, dass die Beihilfe keinem Ziel von allgemeinem Interesse dient.
vi) Notwendigkeit der Beihilfe und Anreizeffekt
(216)
Auf der Grundlage der von Polen vorgelegten Daten kommt die Kommission zu dem Ergebnis, dass die Investitionskosten geringer sein könnten als für den Bau anderer vergleichbarer Regionalflughäfen in Polen. Das liegt vor allem daran, dass die vorhandene Infrastruktur des Militärflughafens genutzt wird. Außerdem führt Polen an, dass die Investition ohne die Beihilfe von dem Flughafenbetreiber nicht durchgeführt würde.
(217)
Da der Break-Even-Point für eine derartige Investition erst nach sehr langer Zeit erreicht wird, könnte die öffentliche Finanzierung nach Einschätzung der Kommission erforderlich sein, um die Begünstigte dahin gehend zu beeinflussen, dass sie die Investition tatsächlich auf sich nimmt. Da die erwartete Rentabilität des Investitionsprojekts nicht festgestellt werden kann (siehe Erwägungsgrund 177) und da ein marktwirtschaftlich handelnder Investor ein solches Projekt nicht vorantreiben würde, ist anzunehmen, dass sich das Verhalten des Flughafenbetreibers durch die Beihilfe ändert.
(218)
Da es kein klar definiertes Ziel von allgemeinem Interesse gibt, erachtet die Kommission die Beihilfe nicht als notwendig und angemessen zur Erreichung dieses Ziels.
(219)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Investitionsbeihilfe von Gdynia und Kosakowo zugunsten der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo nicht den Anforderungen der Luftverkehrsleitlinien von 2005 entspricht und folglich nicht mit dem Binnenmarkt vereinbar ist.
5.2.2. Betriebsbeihilfe
(220)
Nach Einschätzung der Kommission stellt die Finanzierung der Betriebsverluste der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo eine Betriebsbeihilfe dar, durch die sich die laufenden Ausgaben des Flughafenbetreibers verringern. Nach ständiger Rechtsprechung des Gerichts ist eine solche Betriebsbeihilfe mit dem Binnenmarkt grundsätzlich nicht vereinbar, und nach den Luftverkehrsleitlinien von 2005 ist eine Betriebsbeihilfe für Flughäfen nur in Ausnahmefällen und unter strengen Auflagen in benachteiligten Regionen mit dem Binnenmarkt vereinbar.
(221)
Die Kommission stellt fest, dass der Flughafen Gdynia sich in einer benachteiligten Region befindet, die unter die Ausnahme nach Artikel 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV fällt. Somit muss die Kommission prüfen, ob die fragliche Betriebsbeihilfe nach Maßgabe der Leitlinien für Regionalbeihilfen als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden kann.
(222)
Nach Randnummer 76 der Leitlinien für Regionalbeihilfen können Regionalbeihilfen in Gebieten, die in den Anwendungsbereich des Artikels 107 Absatz 3 Buchstabe a AEUV fallen, gewährt werden, wenn folgende Kriterien erfüllt sind: i) sie sind aufgrund ihres Beitrags zur Regionalentwicklung und ihrer Art nach gerechtfertigt, und ii) ihre Höhe ist den auszugleichenden Nachteilen angemessen.
(223)
Polen ist der Überzeugung, dass die Betriebsbeihilfe im Einklang mit Randnummer 76 der Leitlinien steht (siehe Erwägungsgründe 77 bis 79).
(224)
Da es in Pommern bereits den Flughafen Gdańsk gibt und sich die Anbindung der Region durch den neuen Flughafen nicht verbessern wird, sieht die Kommission in der Beihilfe keinen Beitrag zur regionalen Entwicklung.
(225)
Die Kommission kommt daher zu dem Schluss, dass die Betriebsbeihilfe den auszugleichenden Nachteilen nicht angemessen ist, da es Pommern offenbar nicht an Verbindungen fehlt.
(226)
Die Kommission geht davon aus, dass die bewertete Betriebsbeihilfe gewährt wurde, um bereits zuvor festgelegte Ausgaben zu finanzieren. Nach der Bewertung des Geschäftsplans für den Flughafen Gdynia durch die Kommission und ihrer Bewertung der Höhe der prognostizierten Einnahmen und Kosten in Abschnitt 5.1.3 ist nicht davon auszugehen, dass die Beihilfe auf das notwendige Mindestmaß begrenzt bleiben würde und dass sie nur übergangsweise und degressiv gewährt würde. Vor allem in Anbetracht der Ungewissheit hinsichtlich der zu erwartenden Rentabilität des Flughafenbetreibers (siehe Abschnitt zum Vorliegen einer Beihilfe) sind die zeitliche Begrenzung und die degressive Staffelung der Beihilfe nicht gewährleistet.
(227)
Die Kommission kommt jedenfalls zu dem Schluss, dass die Gewährung der Betriebsbeihilfe für die Durchführung eines Investitionsvorhabens, das durch eine mit dem Binnenmarkt nicht zu vereinbarende Finanzhilfe gefördert wird, mit dem Binnenmarkt nicht zu vereinbaren ist.
(228)
Deshalb erfüllt die von Gdynia und Kosakowo gewährte Betriebsbeihilfe für die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo nach Einschätzung der Kommission die Kriterien der Regionalbeihilfe-Leitlinien nicht.
5.2.3. Schlussfolgerung hinsichtlich der Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt
(229)
Die Kommission kommt zu dem Schluss, dass die staatliche Beihilfe für die Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar ist.
(230)
Der Kommission ist keine andere Bestimmung zur Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt bekannt, nach der die fragliche Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar angesehen werden könnte. Ebenso wenig hat Polen eine Bestimmung zur Vereinbarkeit mit dem Binnenmarkt angeführt und auch keine überzeugenden Argumente vorgetragen, die es der Kommission ermöglichen würden, diese Beihilfe als mit dem Binnenmarkt vereinbar anzusehen.
(231)
Die Investitions- und Betriebsbeihilfe, die Polen der Flughafengesellschaft Gdynia-Kosakowo gewährt hat oder gewähren will, ist mit dem Binnenmarkt nicht vereinbar. Polen hat die Beihilfe widerrechtlich gewährt und damit gegen Artikel 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union verstoßen.
6. RÜCKFORDERUNG
(232)
Nach Maßgabe des AEUV und der ständigen Rechtsprechung des Gerichtshofs ist die Kommission befugt zu entscheiden, dass der betreffende Mitgliedstaat eine Beihilfe aufheben oder umgestalten muss, wenn sie die Unvereinbarkeit der Beihilfe mit dem Binnenmarkt festgestellt hat (61). Wie der Gerichtshof wiederholt festgestellt hat, dient die Verpflichtung eines Staates, eine von der Kommission als mit dem Binnenmarkt unvereinbar angesehene Beihilfe aufzuheben, der Wiederherstellung der früheren Situation (62). In diesem Zusammenhang hat das Gericht festgestellt, dass das Ziel erreicht ist, sobald der Empfänger die rechtswidrige Beihilfe zurückgezahlt hat und damit den Vorteil verliert, den er gegenüber seinen Wettbewerbern auf dem Markt hatte, und sobald die Situation wiedergestellt ist, die vor Zahlung der Beihilfe bestanden hat (63).
(233)
Im Sinne dieser Urteile sieht Artikel 14 der Verordnung (EG) Nr. 659/1999 des Rates (64) vor, dass die Kommission „in Negativentscheidungen hinsichtlich rechtswidriger Beihilfen entscheidet (…), dass der betreffende Mitgliedstaat alle notwendigen Maßnahmen ergreift, um die Beihilfe vom Empfänger zurückzufordern“.
(234)
Demzufolge muss die oben angeführte staatliche Beihilfe, soweit sie bereits gezahlt worden ist, an die polnischen Behörden zurückgezahlt werden -
HAT FOLGENDEN BESCHLUSS ERLASSEN:
Artikel 1
(1) Die staatliche Beihilfe in Höhe von 91 714 000 PLN, die Polen zwischen dem 28. August 2007 und dem 17. Juni 2013 unter Verletzung des Artikels 108 Absatz 3 des Vertrags über die Arbeitsweise der Europäischen Union in Form von Kapitalzuführungen zugunsten der Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo Sp. z o.o. rechtswidrig gewährt hat, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar.
(2) Die staatliche Beihilfe, die Polen der Port Lotniczy Gdynia-Kosakowo Sp. z o.o. nach dem 17. Juni 2013 für die Umwandlung des Militärflughafens Gdynia-Kosakowo in einen Zivilflughafen gewähren will, ist mit dem Binnenmarkt unvereinbar. Die staatliche Beihilfe darf deshalb nicht gewährt werden.
Artikel 2
(1) Polen hat die in Artikel 1 Absatz 1 genannte Beihilfe vom Begünstigten zurückzufordern.
(2) Der Rückforderungsbetrag umfasst Zinsen, die ab dem jeweiligen in Absatz 2 genannten Datum bis zur tatsächlichen Rückzahlung berechnet werden.
Die zurückzufordernden Beträge wurden der Begünstigten zu folgenden Zeitpunkten zur Verfügung gestellt:
a)
28. August 2007: 50 000 PLN;
b)
4. März 2008: 200 000 PLN;
c)
11. September 2008: 500 000 PLN;
d)
28. Juli 2009: 1 345 000 PLN;
e)
8. Dezember 2010: 4 361 000 PLN;
f)
8. Juli 2011: 25 970 000 PLN;
g)
1. September 2011: 1 779 000 PLN;
h)
25. April 2012: 31 009 000 PLN;
i)
27. Mai 2013: 6 469 000 PLN;
j)
17. Juni 2013: 20 031 000 PLN.
(3) Die Zinsen werden gemäß Kapitel V der Verordnung (EG) Nr. 794/2004 (65) berechnet.
(4) Polen stellt mit dem Tag des Erlasses dieses Beschlusses alle ausstehenden Zahlungen für die in Artikel 1 Absatz 2 genannte Beihilfe ein.
Artikel 3
(1) Die in Artikel 1 Absatz 1 genannte Beihilfe wird sofort und tatsächlich zurückgefordert.
(2) Polen stellt sicher, dass dieser Beschluss binnen vier Monaten nach seiner Bekanntgabe umgesetzt wird.
Artikel 4
(1) Polen übermittelt der Kommission binnen zwei Monaten nach Bekanntgabe dieses Beschlusses die folgenden Informationen:
a)
den Gesamtbetrag (Hauptforderung und Zinsen), der vom Begünstigten zurückzufordern ist;
b)
eine ausführliche Beschreibung der Maßnahmen, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen;
c)
Unterlagen, aus denen hervorgeht, dass an den Begünstigten eine Rückzahlungsanordnung ergangen ist.
(2) Polen unterrichtet die Kommission über den Fortgang seiner Maßnahmen zur Umsetzung dieses Beschlusses, bis die Rückzahlung der in Artikel 1 Absatz 1 genannten Beihilfe abgeschlossen ist. Auf Anfrage der Kommission legt Polen unverzüglich Informationen über die Maßnahmen vor, die ergriffen wurden bzw. beabsichtigt sind, um diesem Beschluss nachzukommen. Ferner übermittelt Polen ausführliche Angaben über die Beihilfebeträge und die Zinsen, die vom Begünstigten bereits zurückgezahlt wurden.
Artikel 5
Dieser Beschluss ist an die Republik Polen gerichtet.
Brüssel, den 11. Februar 2014