ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. července 2010
o režimu podpory C 38/09 (ex NN 58/09), který hodlá Španělsko provést ve prospěch podniku Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(oznámeno pod číslem K(2010) 4925)
(Pouze španělské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2011/1/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 29 o systému veřejnoprávního vysílání v členských státech ke Smlouvě o Evropské unii a Smlouvě o fungování Evropské unie (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými články (2), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
I. ŘÍZENÍ
(1)
Dne 22. června 2009 obdržela Komise stížnost na záměr španělské vlády upravit systém financování španělského veřejnoprávního poskytovatele rozhlasového a televizního vysílání Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dne 5. srpna 2009 proto Komise požádala Španělsko, aby jí o této úpravě poskytlo informace, zejména pak co se týče vztahu mezi novými daněmi a financováním RTVE. Dnem 1. září 2009 vstoupil v platnost nový zákon č. 8/2009 ze dne 28. srpna o financování Corporación de Radio y Televisión Española (Ley 8/2009, de 28 de agosto, de financiación de la Corporación de Radio y Televisión Española) (3), kterým se mění zákon č. 17/2006 ze dne 5. června o veřejnoprávním rozhlasovém a televizním vysílání (Ley 17/2006, de 5 junio, de la radio y la televisión de titularidad estatal) (4). Španělsko zaslalo Komisi požadované informace o režimu dne 21. září, 22. října a 26. října 2009.
(2)
Dopisem ze dne 2. prosince 2009 Komise informovala Španělsko o svém rozhodnutí zahájit v souvislosti s uvedeným opatřením řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (5). Komise vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek k dotčenému opatření.
(3)
Španělsko na rozhodnutí odpovědělo dopisem ze dne 21. prosince 2009. Komise obdržela připomínky od několika zúčastněných stran a předala je Španělsku, aby se k nim mohlo vyjádřit. Španělsko tak učinilo dopisem z 23. března 2010.
(4)
Prostřednictvím dopisů s datem 19. února a 19. května 2010 si Komise vyžádala dodatečné informace - španělské orgány na žádosti zareagovaly dopisy z 22. března a 31. května 2010.
(5)
Dne 18. března 2010 zahájila Komise řízení o nesplnění povinnosti zasláním výzvy podle článku 258 Smlouvy o fungování EU, neboť se domnívala, že ukládání daně z elektronických komunikací porušuje ustanovení článku 12 směrnice Evropského Parlamentu a Rady 2002/20/ES ze dne 7. března 2002 o oprávnění pro sítě a služby elektronických komunikací (autorizační směrnice) (6), jež detailně upravuje správní poplatky, které mohou členské státy ukládat podnikům poskytujícím telekomunikační služby nebo sítě tohoto typu. Šetření týkající se státní podpory probíhá, aniž by tím bylo dotčeno řízení o nesplnění povinnosti.
II. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
(6)
Současný systém financování veřejnoprávního vysílání, které ve Španělsku provozuje RTVE, je upraven zákonem č. 17/2006 a byl schválen v rozhodnutích Komise z roku 2005 a 2007 (7). Zákon č. 17/2006 pověřuje RTVE posláním veřejné služby. Veřejná služba RTVE je definována v hlavě I zákona (zejména v článcích 2 a 3) a v jejích ustanoveních se uvádí, že rozhlasové vysílání bude zajišťovat podnik RNE (Radio Nacional de España) a televizní vysílání podnik RTVE (Radio Televisión Española). Hlava II, část IV stanoví podmínky finančního a hospodářského rámce, v rámci něhož bude RTVE svou veřejnou službu plnit. Článek 33 konkrétně stanoví, že RTVE bude za plnění svých povinností veřejné služby dostávat vyrovnávací platby z rozpočtu v ročních intervalech. Ty nepřesáhnou čisté náklady, které RTVE a RNE na odvedenou veřejnou službu vynaloží. Hlava II část VI pak stanoví vnější kontrolu ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora.
(7)
Roční rozpočtované náklady na fungování RTVE dosáhly v roce 2007 částky 1 177 miliardy EUR, v roce 2008 částky 1 222 miliardy EUR a v roce 2009 částky 1 146 miliardy EUR. V posledních letech získávala RTVE za plnění veřejné služby roční vyrovnávací platby ve výši přibližně 500 milionů EUR: v roce 2006 to bylo 575 milionů EUR, v roce 2007 obdržela 433 milionů EUR a v roce 2008 pak 500 milionů EUR. V roce 2009 se však vyrovnávací platba zvýšila až na 726 milionů EUR (již po snížení příjmů z reklamy).
(8)
Zákon č. 8/2009 upravuje zákon č. 17/2006, pokud jde o definici poslání veřejné služby a o možnou podnikatelskou činnost RTVE. K poslání veřejné služby, které schválila Komise v roce 2005, doplňuje další prvky. V prvé řadě omezuje nákup vysílacích práv k přenosu sportovních událostí všeobecného a zvýšeného zájmu pro společnost - s výjimkou olympijských a paralympijských her - na 10 % celkového ročního rozpočtu vyhrazeného na externí dodávky, koupě a služby (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. i)). Stanoví také povinnosti týkající se vysílání pořadů pro děti (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. d)) a omezuje vysílání filmů velkých zahraničních producentů v době největší sledovanosti na 52 premiér za rok (ustanovení čl. 9 odst. 1 písm. m)).
(9)
Nový zákon rovněž stanoví, že koncem roku 2009 přestanou být zdrojem příjmů reklama, teleshopping, sponzoring nebo služby s placeným přístupem. Příjmy z příslušné podnikatelské činnosti budou nahrazeny prostředky získávanými ze stávajících poplatků nebo z nových daní, které se budou ukládat komerčním vysílacím subjektům a telekomunikačním operátorům. Španělsko doufá, že opatření zmírní tlak komerčních subjektů, zvýší jejich příjmy z reklamy a odstraní potenciální zdroj narušení trhu. RTVE bude dále používat jako zdroje podnikatelských příjmů poskytování služeb třetím stranám a prodej vlastní produkce (celkově cca 25 milionů EUR).
(10)
Roční příjmy z reklamy se doposud pohybovaly kolem 600 milionů EUR (667 milionů EUR v roce 2007 a 565 milionů EUR v roce 2008). Po ztrátě těchto podnikatelských příjmů budou čisté náklady RTVE na plnění služby veřejnoprávního vysílání dosahovat téměř stejné výše jako roční rozpočtované náklady na provoz. Španělsko tudíž navrhuje, že by se mohlo zrušení těchto příjmů kompenzovat zvýšením státního příspěvku z veřejných prostředků, a to až do vyrovnání ročních rozpočtových nákladů na provoz RTVE, přičemž odečítány by byly pouze malé příjmy ze zbývající podnikatelské činnosti uvedené v předchozím bodě (25 milionů EUR).
(11)
Celkové roční příjmy RTVE jsou v čl. 3 odst. 2 nového zákona stanoveny na maximálně 12 miliardy EUR v letech 2010 a 2011, v letech 2012-2014 se přepokládá nárůst o nanejvýše 1 % této částky a v následujících letech se zvýšení určí na základě ročního vývoje indexu spotřebitelských cen. Při určování těchto čísel a při porovnávání ročních rozpočtovaných nákladů RTVE Španělsko vypočítalo, že RTVE navíc vzniknou dodatečné roční náklady ve výši 104 milionů EUR, neboť vysílací čas dříve vyhrazený reklamě bude třeba pokrýt jiným audiovizuálním obsahem.
(12)
Podle plánování rozpočtu ve Španělsku budou tyto celkové roční příjmy složeny z příspěvků ze souhrnného státního rozpočtu dle režimu stanoveného zákonem č. 17/2006, jejichž výše se pohybuje kolem 500 milionů EUR, což odpovídá částce přidělované v dřívějších letech. Tyto prostředky budou získány na základě tří daňových opatření, která byla zavedena či upravena podle článků 4, 5 a 6 nového zákona a kterými jsou:
a)
daň ve výši 3 % z příjmu provozovatelů volně přístupného televizního vysílání a daň ve výši 1,5 % z příjmu provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání. Tyto příspěvky nemohou představovat více než 15 % (v případě volně přístupného vysílání) a 20 % (v případě zpoplatněného vysílání) každoroční celkové podpory RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tyto stropy překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku a služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
b)
daň ve výši 0,9 % z hrubého provozního příjmu (vyjma příjmu plynoucího z referenčního velkoobchodního trhu) provozovatelů telekomunikačních služeb, kteří jsou zapsaní v registru operátorů španělského regulačního orgánu pro telekomunikační trh Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones a provozují některou z následujících služeb: služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě nebo poskytování internetového připojení. K této dani jsou povinny subjekty s celostátní působností nebo s působností přesahující území jedné autonomní oblasti, které poskytují audiovizuální služby nebo jakoukoli jinou službu, jež obsahuje reklamy. Předmětný příspěvek nemůže přesáhnout 25 % každoroční celkové podpory ve prospěch RTVE. Veškeré daňové příjmy, které tento strop překročí, se zahrnou do souhrnného státního rozpočtu. Tato daň se ukládá pouze subjektům usazeným ve Španělsku - služby dovážené z jiných členských států jí nepodléhají;
c)
80 % podíl z již existujícího poplatku za využívání rádiového spektra, a to až do maximální výše 330 milionů EUR, v souladu s ustanoveními zákona č. 32/2003 ze dne 3. listopadu 2003. Zbývající částka se zahrne do souhrnného státního rozpočtu. Uvedený procentuální podíl lze upravit v souladu s právními předpisy o souhrnném státním rozpočtu.
(13)
V článcích 5 a 6 zákona č. 17/2006 se výslovně uvádí, že daně ukládané provozovatelům komerčního televizního vysílání a telekomunikačním operátorům se vybírají „s cílem přispět k financování společnosti RTVE“. V jeho preambuli je pak explicitně zmíněna i souvislost mezi novými daněmi a finanční kompenzací vyplácenou RTVE za stažení z trhu s reklamou.
(14)
Pokud by příjmy z těchto tří fiskálních zdrojů nestačily pokrýt rozdíl ve výši 700 milionů EUR mezi obvyklými vyrovnávacími platbami za veřejnou službu (500 milionů EUR) a celkovými náklady na provoz RTVE, jež byly dosud pokrývány podnikatelskými příjmy, plánované rozpočtové prostředky budou doplněny prostředky ze souhrnného státního rozpočtu v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 (s ustanoveními čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009), který ukládá vládě povinnost hradit čisté náklady vznikající RTVE v souvislosti s povinností veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy financování čistých nákladů na veřejnou službu RTVE zaručeno do maximální výše 1,2 miliardy EUR bez ohledu na výnosy z daní.
(15)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek plynoucí z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům, nebude výhradně a nutně určen jen RTVE. Španělsko totiž stanovilo maximální částky, které lze z těchto daní poskytovat, a „přebytečné“ prostředky budou zahrnuty do souhrnného státního rozpočtu tak, aby je bylo možné využít i k pokrývání jiných nákladů. Španělské orgány mají také volnost, co se týče rozhodování o částce, která se z vybraných prostředků nakonec RTVE poskytne; tímto právem však nejsou dotčeny zmiňované maximální stropy. Podle plánu rozpočtu na rok 2010 se RTVE například přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(16)
Aby nedošlo k nadměrné náhradě, nový zákon článkem 8 stanoví rezervní fond, do něhož budou putovat příjmy, které RTVE přidělila vláda, ale které její skutečné čisté náklady na plnění veřejné služby převyšují. Rezerva je omezena na 10 % ročních rozpočtovaných nákladů RTVE. Prostředky, jež 10 % strop překročí, budou vráceny do státní pokladny. Rezerva bude sloužit k pokrytí možných ztrát z předcházejících let. Pokud se rezervní prostředky během čtyř let neutratí, budou státu navráceny tak, že se o jejich částku sníží odpovídající vyrovnávací platba potřebná k plnění veřejné služby v následujícím roce.
(17)
Že RTVE nezíská žádnou náhradu, jež by převyšovala její skutečné čisté náklady plus uvedenou 10 % rezervu, bude na základě článků 37 a 39 až 41 zákona č. 17/2006 zaručeno prostřednictvím vnějších kontrol ze strany auditorů, ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado, ze strany parlamentu, audiovizuální rady a účetního dvora. Vyrovnávací platby za plnění veřejné služby budou snižovány o příjmy z několika málo zbývajících podnikatelských činností (ustanovení čl. 7 odst. 1 zákona č. 8/2009).
(18)
V tomto rozhodnutí jsou zkoumány aspekty změn zavedených v současném systému financování RTVE, o nichž Komise vyjádřila pochybnosti ve svém rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení.
(19)
Komise uvedla, že hlavní podstatou změn provedených ve financování RTVE, jakož i téměř úplného upuštění od podnikatelských aktivit, je skutečnost, že část příjmů, které dosud podniku RTVE těmito činnostmi vznikaly, bude nahrazena příjmy, jež přinesou daně zavedené nebo upravené za stejným účelem. Z jednoznačných ustanovení zákona č. 8/2009 totiž vyplývá, že výše daní byla stanovena s cílem vyhradit jejich předem určenou procentuální část na financování RTVE. Tato souvislost mezi financováním a výnosy z nových daní nasvědčuje tomu, že existuje závazný vztah mezi určením daní a podporou poskytovanou RTVE v tom smyslu, že odpovídající vybrané prostředky se povinně určí k financování podpory a přímo se promítnou do její výše.
(20)
Soud se opakovaně usnesl na tom, že pokud je způsob financování nedílnou součástí opatření podpory, Komise jej musí při analýze opatření nutně zohlednit (8). Jestliže je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, Komise nemůže režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda použitá pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti.
(21)
Komise proto vyjádřila pochybnosti, zda nové daně tvoří nedílnou součást opatření, či nikoliv. Pokud její nedílnou součástí jsou, Komise by musela posoudit jejich slučitelnost se Smlouvou, což by mělo vliv na celkovou zákonnost režimu podpory. Tyto obavy se zdají oprávněné, zejména pokud se vezme v úvahu, že Komise má pochybnosti o tom, zda jsou nové daně ukládané podnikům poskytujícím služby v rámci pevné telefonní sítě, služby v rámci mobilní telefonní sítě a služby připojení k internetu slučitelné se směrnicí 2002/20/ES (9).
(22)
Komise si také nebyla jistá, zda Španělsko po reformě systému financování zajistilo dostatečné záruky, jež by bránily možným nadměrným náhradám. Odstranění reklamy se může promítnout do výdajů vysílacího subjektu v tom smyslu, že subjekt bude sestavovat program v menší závislosti na úvahách obchodního rázu.
(23)
Systém financování RTVE by měl navíc předpokládat vhodný postup, jenž by umožnil předem vyhodnotit, zda nové služby veřejnoprávního vysílání RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (10). Na základě informací, které poskytlo Španělsko, však Komise nemohla posoudit, zda již země takový mechanismus má.
III. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(24)
Komise obdržela připomínky od patnácti stran: od subjektů komerčního vysílání (TF1 a Evropského sdružení komerčních televizních společností (ACT)), od provozovatelů zpoplatněného televizního vysílání (DTS a Canal Satélite), od poskytovatelů telefonních a internetových služeb (redtel, ONO a AETIC), od provozovatelů kabelové televize (Cable Europe) a od inzerentů. Některé ze stran požádaly, aby nebyla zveřejněna jejich totožnost.
(25)
Většina zúčastněných stran si stěžovala na nezákonnost nových daní, které podle nich narušují hospodářskou soutěž mezi veřejnoprávním a soukromým televizním vysíláním, mezi televizním vysíláním nezpoplatněným a zpoplatněným nebo mezi subjekty, jež nabízejí pouze telekomunikační služby, a subjekty, jež kromě nich nabízejí také služby audiovizuální. Strany také zpochybnily slučitelnost daně z elektronických komunikací s článkem 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice) (11).
(26)
Provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb zpochybnili také slučitelnost definice poslání veřejné služby, kterým je RTVE pověřena. Definice se prý vyznačuje nepřesností a je příliš velkorysá, pokud jde o získávání vysílacích práv k význačným sportovním akcím nebo k filmům velkých zahraničích producentů. Konkrétně společnost TF1 poukazuje na skutečnost, že nebyla zavedena žádná kontrola ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných veřejnoprávních služeb ze strany RTVE.
(27)
Co se týče možného závazného vztahu mezi určením daní a podporou, provozovatelé vysílání a poskytovatelé internetových služeb tvrdí, že příjmy plynoucí z nových daní budou mít přímý vliv na podporu. Obávají se zejména, že nárůst daňových příjmů by mohl způsobit to, že náhrada poskytovaná RTVE přesáhne čisté náklady na plnění veřejné služby.
(28)
Pokud jde o přiměřenost podpory, několik provozovatelů televizního vysílání a poskytovatelů internetových služeb spatřuje určité riziko nadměrné náhrady. Rozpočet ve výši 1,2 miliardy EUR, který je pro RTVE plánován a který je určen zákonem č. 8/2009, prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Roční běžné náklady zahrnované do rozpočtu RTVE představují nahodilý základ, jenž nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou. Plánování zejména nezohledňuje snížení nákladů, k němuž by došlo v souvislosti se zrušením reklamy tím, že by přestaly být zapotřebí pořady, které jsou schopny zaujmout velké množství diváků, a jejich výroba (např. výroba kulturních pořadů) by v důsledku byla méně nákladná. Jiné zúčastněné strany se naopak obávají, že by RTVE mohla utrácet více peněz na hodnotné pořady.
(29)
Za možnou nadměrnou náhradu byla také považována skutečnost, že ztráta příjmů z reklamy by se v RTVE plně pokrývala státními prostředky. Při výpočtu kompenzace by se vycházelo z předchozích let, avšak hospodářská krize v roce 2010 pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelské činnosti, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech.
(30)
Provozovatelé vysílání zpochybňují také existenci účinného systému rozpočtové kontroly, jenž by zaručil, že z veřejných prostředků se budou pokrývat pouze čisté náklady na plnění veřejné služby.
IV. PŘIPOMÍNKY ŠPANĚLSKA
(31)
Španělsko se na úvod ohrazuje proti tomu, aby Komise v současném řízení posuzovala otázky přiměřenosti a existence kontroly ex ante pro nové významné služby. Ty jsou totiž součástí současného režimu financování RTVE, tak jak byl Komisí schválen v roce 2005 a 2007. Rozhodnutí o zahájení tohoto řízení se zakládá na tom, že reforma systému financování se považuje za novou podporu ve smyslu čl. 1 písm. c) nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (12). Prvek „nové podpory“ by však byl omezen na reformu financování prostřednictvím zavedení nových daní, a ostatních prvků platného režimu by se nedotkl, ani by je nezměnil. Ostatní prvky by tudíž byly i nadále podporou existující, a Komise by je v tomto řízení neměla posuzovat.
(32)
Co se týče otázky povinné vázanosti určení daně, Španělsko tvrdí, že nové daně nejsou nedílnou součástí podpory, ani se přímo nepromítnou do její výše. Španělsko zdůrazňuje, že podle čl. 2 odst. 2 zákona č. 8/2009 (ve spojení s článkem 33 zákona č. 17/2006) jsou jediným faktorem pro určení výše veřejného financování RTVE její čisté náklady na plnění veřejné služby, nezávisle na výnosu z daní. Při plánování nákladů na veřejnou službu se nezohledňují příjmy pocházející z daní, ale vychází se z nákladů na tuto službu v předchozích letech.
(33)
Španělsko potvrdilo, že příspěvek pocházející z daní ukládaných provozovatelům televizního vysílání a telekomunikačním operátorům neplyne pouze do RTVE. Příjmy z daní se totiž převádějí do souhrnného státní rozpočtu (státní pokladny), ze kterého se posléze provádí veškeré platby RTVE. Španělsko stanovilo pro příspěvek pocházející z daní maximální stropy. Veškeré příjmy, které je překročí, se budou zásadně převádět do souhrnného státního rozpočtu, a budou se tak moci použít i pro jiné účely. Pod hranicí těchto maximálních stropů může Španělsko kromě toho rozhodnout o tom, jaké procento z daně RTVE skutečně přidělí. V plánu rozpočtu na rok 2010 se například počítá s tím, že se RTVE přidělí méně než polovina maximálního možného příspěvku.
(34)
Skutečnost, zda výnos z nových daní bude oproti předpokladům vyšší či nižší, nepovede podle španělských orgánů ke změnám v plánované výši vyrovnávacích plateb za plnění veřejné služby. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného odstraněním reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. Jakékoliv příjmy, jež přesáhnou strop 1,2 miliardy EUR stanovený v čl. 3 odst. 2 zákona č. 8/2009, budou převedeny do státní pokladny. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(35)
Pokud jde o přiměřenost podpory, Španělsko trvá na tom, že bude zaručen princip pokrývání čistých nákladů. Čisté náklady jsou podle čl. 33 odst. 1 zákona č. 17/2006, ve znění zákona č. 8/2009, jediným parametrem pro určování skutečné výše podpory. Zákon č. 8/2009 v čl. 2 odst. 2 a v čl. 8 odst. 2 stanoví, že souhrnný státní rozpočet bude na jedné straně zdrojem potřebných prostředků v případě, kdy nebude výnos z daní dostačovat, a na druhé straně do něho budou plynout veškeré přebývající výnosy s výjimkou možné nadměrné náhrady stanovené v čl. 8 odst. 1 a 2 a představující 10 % ročních rozpočtovaných nákladů.
(36)
Při přizpůsobování plánu ročního rozpočtu ve výši 1,2 miliardy EUR v následujících letech by Španělsko nepostupovalo nahodile. Tato částka vychází z ročních rozpočtovaných nákladů, které RTVE vzniknou při plnění závazků veřejné služby. Příslušné závazky se nezměnily natolik, že by bylo možno očekávat snížení výdajů, ba spíše naopak - stěžovatelé si zřejmě neuvědomili, že RTVE bude muset podle výpočtů investovat 104 miliony EUR do dodatečné produkce, aby pokryla vysílací čas uvolněný odstraněním reklamy.
(37)
Rovněž nelze na tuto věc nahlížet tak, že by RTVE po zrušení reklamy již nebyla nucena lákat velké množství diváků, a mohla by proto snížit náklady na výrobu a nabízet méně zajímavé programy. V této souvislosti lze tvrdit, že s ohledem na poslání veřejné služby by bylo povinností RTVE udržet si mezi televizními stanicemi nadále významné postavení i značný počet diváků tak, aby tento úkol mohla účinně plnit.
(38)
Rozpočet RTVE bude navíc v souladu s článkem 37 zákona č. 17/2006 podléhat účinné kontrole ex post, kterou zaručí vnitřní audit, přezkum ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a vnější audit prováděný specializovanou soukromou firmou (KPMG). Články 39 a 40 tohoto zákona rovněž stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou rovněž sledovat, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora.
(39)
Pokud jde o existenci kontroly ex ante, jaký vliv bude mít zavedení nových významných služeb, Španělsko uvedlo, že takový postup byl stanoven v čl. 41 odst. 3 zákona č. 7/2010 ze dne 31. března (Ley 7/2010 de 31 de marzo, General de la Comunicación Audiovisual) (13). Touto kontrolou ex ante byla pověřena Státní rada pro audiovizuální sdělovací prostředky (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), nezávislý dozorčí a regulační orgán pro oblast veřejnoprávního vysílání, a kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. Španělské orgány rovněž zdůraznily, že hodlají s RTVE před 1. listopadem 2010 uzavřít smlouvu/program, v níž se definuje, co se významnou novou službou rozumí. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
V. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(40)
Čl. 107 odst. 1 Smlouvy o fungování EU stanoví, že podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(41)
Finanční prostředky zahrnované do španělského systému financování RTVE plynou do souhrnného státního rozpočtu, odkud jsou posléze uvolňovány. Jedná se o přímý převod veřejných prostředků ve prospěch určitého konkrétního podniku, a k těmto prostředkům přitom nemají přístup jeho konkurenti. S ohledem na výše uvedené se tedy RTVE těší selektivní výhodě.
(42)
Nicméně Španělsko ve svých připomínkách zaslaných před zahájením řízení uvedlo, že reforma obchod mezi členskými státy neovlivňuje, neboť RTVE neprovozuje své služby mimo území Španělska. Jestliže však určitá veřejná finanční podpora posílí postavení jednoho podniku oproti jiným podnikům, kteří s ním soutěží ve výměnách v rámci Unie, je třeba mít za to, že těchto jiných podniků se daná podpora dotýká, a to dokonce i tehdy, když sám přijímající podnik není zapojen do vývozu (14). Pokud tedy některý členský stát poskytuje podpory podnikům činným v oblasti služeb a distribuce, tyto podpory ovlivní výměny v rámci Unie, aniž by přijímající podniky musely provozovat svou činnost mimo předmětný členský stát (15).
(43)
Ve sděleních Komise o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání z let 2001 a 2009 se v souvislosti s tímto principem uvádí: „lze rovněž obecně předpokládat, že státní financování veřejnoprávních vysílacích organizací ovlivňuje obchod mezi členskými státy. … To jednoznačně platí pro získávání a prodej programových práv, které se často uskutečňují na mezinárodní úrovni. Vlastnická struktura provozovatelů komerčního vysílání se kromě toho může rozšířit na více členských států“ (16).
(44)
Sama RTVE působí na mezinárodních trzích (prodejem programů nebo získáváním vysílacích práv k programům). Prostřednictvím Evropské vysílací unie směňuje televizní pořady a účastní se systému Eurovize (17). V oblasti nákupu a prodeje vysílacích práv k programům kromě toho přímo soutěží s komerčními vysílacími subjekty, jež působí na vnitrostátním a mezinárodním trhu a jejichž akcie jsou spravovány v rámci mezinárodní struktury. S ohledem na výše uvedené by tedy podpora určená RTVE mohla narušit hospodářskou soutěž na španělském trhu v neprospěch výměny mezi členskými státy, a to i bez podnikatelských aktivit, které RTVE vyvíjela až do srpna 2009. Komise se v tomto duchu vyjádřila již v rozhodnutích E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komise rovněž zvážila možnost, že opatření týkající se financování by bylo možné považovat za pouhou náhradu závazků veřejné služby a že tato náhrada by RTVE žádnou finanční výhodu nepřinesla - při této úvaze přitom vycházela z rozsudku Soudního dvora ve věci Altmark (18). RTVE je podnikem, jemuž byl svěřen úkol poskytovat služby obecného hospodářského zájmu, a sice služby veřejnoprávního vysílání. Opatření ze strany státu, která vyrovnávají dodatečné čisté náklady na plnění služby obecného hospodářského zájmu, nelze označovat za státní podporu, pokud jsou splněny všechny podmínky stanovené v uvedeném rozsudku. Za prvé, podnik, který je příjemcem vyrovnávací platby, musí být skutečně pověřen závazky veřejné služby a tyto závazky musí být jasně vymezeny; za druhé, parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem; za třetí, kompenzace by neměla přesáhnout to, co je nutné pro celkové nebo částečné pokrytí nákladů vyplývajících z výkonu závazků veřejné služby, s tím, že bude brát v úvahu jim příslušné příjmy a přiměřený zisk z výkonu těchto závazků; a za čtvrté, pokud nebyl podnik pověřený plněním závazků veřejné služby v určitém případě vybrán prostřednictvím procesu zadávání veřejných zakázek, který by umožnil vybrat uchazeče schopného poskytovat předmětné služby s nejnižšími náklady pro společenství, musí být výše kompenzace určena na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky.
(46)
Podpora ze státních prostředků, která se nabízí podnikům výslovně pověřeným veřejnou službou s cílem kompenzovat jim náklady vzniklé v souvislosti s plněním jejich povinností a která všechny výše uvedené podmínky nesplňuje, spadá do působnosti čl. 107 odst. 1 SFEU a musí být považována za státní podporu ve smyslu tohoto článku (19).
(47)
Podnik RTVE byl pověřen poskytováním služby veřejnoprávního vysílání tak, jak se uvádí v zákonech č. 17/2006 a č. 8/2009, ovšem tento subjekt byl k tomuto úkolu jmenován zákonem, nikoli prostřednictvím otevřeného nabídkového řízení. Španělské orgány také neurčily výši potřebných vyrovnávacích plateb na základě analýzy nákladů, které by na plnění těchto závazků vynaložil průměrný, správně řízený podnik disponující odpovídajícími prostředky. Výše náhrady se stanovuje každý rok, a to na základě běžných čistých nákladů bez použití reference v podobě správně řízeného podniku. Parametry, jež by sloužily jako základ pro výpočet náhrady, nebyly dopředu stanoveny objektivním a průhledným způsobem. S ohledem na výše uvedené tedy nejsou splněny všechny podmínky stanovené Soudním dvorem a opatření, která jsou předmětem analýzy, lze označit jako státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU (20).
(48)
Španělsko nové opatření podpory neoznámilo. Tvrdí totiž, že toto opatření nepředstavuje výraznou změnu stávajícího podpůrného režimu, upraveného v souladu s rozhodnutím Komise ve věci E 8/2005 a v souladu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování EU, a že tudíž nejde o novou podporu, u které by bylo oznámení nutné.
(49)
Podle čl. 1 písm. c) nařízení (ES) č. 659/1999 se „novou podporou“ rozumí každá podpora, která není existující podporou, včetně změn existující podpory. Za změny stávající podpory se přitom podle článku 4 prováděcího nařízení (ES) č. 794/2004 nepovažují úpravy čistě formálního či administrativního charakteru, které nemohou ovlivnit hodnocení slučitelnosti opatření s vnitřním trhem, ani zvýšení původního rozpočtu stávajícího režimu podpor (o maximálně 20 %).
(50)
Aby bylo možné změnu existujícího režimu označit za „novou podporu“, změna v systému musí být zásadní, resp. upraveny musí být jeho základní rysy - k tomu by například došlo tehdy, pokud by byly provedeny změny ve sledovaném cíli, v základu, ze kterého se vychází při stanovování daně, v dotčených osobách či subjektech nebo obecně ve zdroji financování (21). Ve věci, kterou se zabývá toto rozhodnutí, došlo k zásadní změně, pokud jde o zdroje financování RTVE. Z nových zdrojů financování také vyplývá, že financování spojené s reklamou (které nebývalo podporou) je nyní poskytováno státem (a podporou je). Toto výrazné zvýšení objemu podpory a přechod od systému dvojitého financování k financování samostatnému jasně nasvědčují, že se v tomto případě jedná o novou podporu.
(51)
Přestože v čl. 1 písm. c) uvedeného nařízení se stanoví, že změny existujících podpor se mají považovat za novou podporu, toto ustanovení znamená, že za novou podporu nelze považovat každou upravenou existující podporu, nýbrž že za novou podporu lze označit pouze změnu jako takovou, tak jak zdůraznil Soud prvního stupně ve věci Gibraltar (22). Soud také uvedl, že „pouze v případě, že se změna týká vlastní podstaty původního režimu podpory, se tento přeměňuje na nový režim podpory. Pokud lze nový prvek jednoznačně oddělit od původního režimu, nejedná se o podstatnou změnu existujícího režimu“ (23).
(52)
Z této judikatury a právních předpisů vyplývá, že úpravy, jež nemají vliv na posouzení slučitelnosti podpůrného opatření, nemají vliv ani na podstatu podpory, a nemění tudíž nic na úvaze, že opatření je existující podporou. Jestliže má ale na druhé straně některá úprava vliv na podstatu režimu, avšak ne do takové míry, aby bylo zapotřebí nové posouzení jeho ostatních prvků, daná úprava může být předmětem nezávislého posouzení, jež se nebude zbylými prvky režimu zabývat. Oznamovací povinnost a přezkum ze strany Komise se v takovém případě týkají pouze konkrétní úpravy.
(53)
Všechna tři daňová opatření, která se zavádějí nebo upravují v článcích 4, 5 a 6 zákona č. 8/2009, lze oddělit od stávajícího režimu financování RTVE. Přestože nové zdroje financování mohou ovlivnit zákonnost režimu jako takového, nemají vliv na posuzování ostatních prvků podpory, která je poskytována RTVE, ani na účinek, který by podpora mohla mít na trhu.
(54)
Nové prvky podpory - nové daně - mohou tvořit nové podpory, neboť neodpovídají žádné ze situací, které jsou popsány v čl. 1 písm. b) nařízení (ES) č. 659/1999. Tyto prvky se zavádějí prostřednictvím předpisů schválených po vstupu Smlouvy v platnost, nepředstavují jednotlivou podporu udílenou v rámci schváleného režimu podpory, nebyly schváleny na základě čl. 4 odst. 6 nařízení (ES) č. 659/1999, nebyly uděleny deset let před prvním opatřením Komise a uplatňují se v odvětví, která jsou v okamžiku jejich vstupu v platnost, otevřená hospodářské soutěži. I kdyby Komise připustila jako hypotézu argument španělských orgánů, podle nichž se tyto prvky mají považovat za úpravu existujícího režimu financování, zdá se, že způsob financování doplňkových prostředků RTVE by představoval podstatnou úpravu stávajícího režimu financování, pokud jde o zdroj prostředků. Existující režim nezahrnoval zvláštní daně, které je třeba vybírat ve prospěch RTVE a jejichž zákonnost může ovlivnit slučitelnost celé podpory.
(55)
Jak bylo uvedeno v rozhodnutí o zahájení řízení, změny ve financování RTVE vyvolaly u Komise pochybnosti co do jejich účinku na celkovou slučitelnost financování RTVE se Smlouvou a vyžádaly si dodatečné posouzení ze strany Komise. Předmětné změny měly být formálně oznámeny Komisi. Výše bylo zmíněno, že označení za novou podporu se vztahuje pouze na úpravu jako takovou, pročež Komise zahájila řízení s jediným cílem, a to posoudit charakter těchto změn a jejich důsledky, co se týče slučitelnosti podpory.
(56)
Podporu, která je udělována subjektům veřejnoprávního vysílání ve formě náhrady za plnění veřejné služby, posuzuje Komise podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU a vychází přitom z kritérií stanovených ve sdělení o použití pravidel státní podpory na veřejnoprávní vysílání (sdělení o vysílání z roku 2001) (24). Podle sdělení Komise o stanovení norem pro posuzování protiprávních státních podpor a podle 100. bodu sdělení o vysílání z roku 2009 by se v případě nových neoznámených podpor nové sdělení použilo jen tehdy, pokud by byla dotčená podpora udělena po jeho zveřejnění dne 27. října 2009. V tomto případě byl však nový systém podpor zaveden v okamžiku, kdy vstoupil v platnost daný zákon, tj. 1. září 2009. Nový režim financování se proto bude posuzovat na základě sdělení z roku 2001 a na základě pozdější rozhodovací praxe Komise (25).
(57)
Aby bylo na určité opatření možno použít výjimku podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU, musí být splněny všechny následující podmínky:
a)
daná služba musí být službou obecného hospodářského zájmu a musí být členským státem jasně vymezena jako taková (definice);
b)
daný podnik musí být členským státem prováděním uvedené služby výslovně pověřen (pověření);
c)
uplatnění pravidel hospodářské soutěže obsažených ve Smlouvě (v tomto případě zákaz státní podpory) musí zabránit výkonu zvláštních úkolů přidělených podniku a výjimka z takových pravidel nesmí ovlivnit rozvoj obchodu v rozsahu, který by odporoval zájmům Unie (přiměřenost) (26).
(58)
Ve zvláštním případě veřejnoprávního vysílání musí být výše uvedený přístup přizpůsoben na základě výkladových ustanovení Amsterodamského protokolu, který hovoří o „plnění veřejných služeb, jak jsou svěřeny, vymezeny a organizovány v každém členském státě“ (definice a pověření) a umožňuje výjimku z pravidel Smlouvy v případě financování veřejnoprávního vysílání„v míře, v jaké je takové financování poskytováno organizacím pro veřejnoprávní vysílání pro plnění poslání veřejné služby […] a […] neovlivňuje podmínky obchodu a hospodářskou soutěž ve Společenství v míře, která by byla v rozporu se společným zájmem, přičemž se přihlíží k plnění veřejné služby“ (přiměřenost) (27).
(59)
Poslání veřejné služby, jak je definováno v zákoně č. 17/2006, považovala Komise ve svém rozhodnutí o financování RTVE ve věcech E 8/2005 a NN 8/07 za slučitelné s čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování EU. Ustanovení čl. 9 zákona č. 8/2009 se této definice dotýká tak, že doplňuje povinnosti a omezení v souvislosti s obsahem, který RTVE vysílá. Kritérium, podle něhož má být pověření veřejnou službou odpovídajícím způsobem vymezeno, tak zůstává nadále splněno. Vyřazení RTVE z trhu s televizní reklamou může navíc posílit poslání veřejné služby tím, že program RTVE bude méně záviset na úvahách obchodního rázu nebo na výkyvech v podnikatelských příjmech.
(60)
O těchto aspektech financování RTVE proto Komise v rozhodnutí o zahájení řízení nevyjádřila žádné pochybnosti.
(61)
Hlavními změnami ve financování RTVE jsou téměř úplné upuštění od podnikatelské činnosti a přechod od systému dvojitého financování (z veřejných prostředků a z příjmů z podnikatelské činnosti) k financování samostatnému, v němž je vysílání hrazeno výlučně, či téměř výlučně z veřejných prostředků (systémy jsou takto rozlišeny v bodu 45 sdělení o vysílání z roku 2001). Členské státy si mohou libovolně zvolit kombinaci různých zdrojů a odpovídající způsoby financování. Část příjmů RTVE, jež dosud pocházela z podnikatelské činnosti, však v tomto případě nebude hrazena pouze prostředky ze souhrnného státního rozpočtu podle článku 33 zákona č. 17/2006, ale také prostředky získanými z určitých daní, které byly zavedeny nebo upraveny přímo za tímto účelem.
(62)
Spojitost mezi financováním a příjmy z nových daní nasvědčuje tomu, že prostředky vybrané na těchto daních jsou zřejmě určeny k pokrývání podpory pro RTVE a že se patrně přímo promítají do její výše. V případech, kdy je daň konkrétně určená k financování podpory v rozporu s ostatními ustanoveními Smlouvy, nemůže Komise režim podpory, jehož je tato daň součástí, prohlásit za slučitelný s vnitřním trhem. Metoda používaná pro financování podpory tak může způsobit, že režim podpory bude neslučitelný s vnitřním trhem v celé své úplnosti. S ohledem na výše uvedené a s přihlédnutím k 21., 22. a 23. bodu odůvodnění je tedy zapotřebí posoudit, zda nový systém financování skutečně stanoví závaznou spojitost mezi podporou a určením daní, a zda by proto Komise měla účinky nových podpor zahrnout do analýzy státní podpory.
(63)
Aby mohla být daň považována za nedílnou součást opatření podpory, musí existovat vztah závazného určení mezi dotčenou daní a dotčenou podporou v tom smyslu, že výnos z daně je nezbytně určen k financování podpory a přímo ovlivňuje její výši (28).
(64)
Tyto podmínky nejsou v tomto případě splněny. Jak potvrdilo Španělsko, výše podpory pro RTVE se určuje tak, že se zohlední pouze potřeby financování RTVE a odhadované čisté náklady na plnění služby veřejnoprávního vysílání. Financování poskytované RTVE je tak v praxi a v souladu s právem nezávislé na výnosu z daní a odvíjí se výhradně od čistých nákladů na plnění veřejné služby. Výnos z daní, který bude určen k financování RTVE, nemůže přesáhnout čisté náklady na plnění veřejné služby (veškeré příjmy, které je překročí, se opět vloží do souhrnného státního rozpočtu), a pokud by byl výnos ve srovnání s těmito náklady naopak nižší, rozdíl by se pokryl příspěvkem ze souhrnného státního rozpočtu. Větší či menší výnosy z daní plánované částky nijak nezmění. Pokud by výnos z nových fiskálních zdrojů nepostačoval k pokrytí schodku ve financování zapříčiněného zrušením reklamy, nezbytné prostředky by se v souladu s článkem 33 zákona č. 17/2006 získaly ze souhrnného státního rozpočtu. Naopak veškeré výnosy, jež budou přebývat, se odvedou do souhrnného státního rozpočtu. S ohledem na výše uvedené by se tedy celkové plánované financování veřejné služby RTVE neodvíjelo od výše zvláštních daňových výnosů, ale vycházelo by v každém případě ze souhrnného státního rozpočtu.
(65)
Skutečnost, že v důvodové zprávě i samotném zákonu se zmiňuje vztah mezi daněmi a účel, za kterým se zavádějí, na tomto závěru nic nemění. V textu zákona („s cílem přispět k financování společnosti RTVE“) není povaha vztahu mezi daněmi a podporou definována.
(66)
Komise proto dospěla k závěru, že žádné ze tří fiskálních opatření popsaných ve 14. bodě odůvodnění není nedílnou součástí podpory. Otázka jejich zákonnosti je z hlediska posouzení slučitelnosti podpory pro RTVE irelevantní. Pro posouzení státní podpory nejsou relevantní ani připomínky, které ohledně jejich zákonnosti předložily zúčastněné strany. Řízení o nesplnění povinnosti, jež v současné době probíhá ve vztahu k dani z elektronických komunikací a kvůli domnělému porušení článku 12 směrnice 2002/20/ES (autorizační směrnice), proto nemá na toto rozhodnutí vliv.
(67)
Pokud jde o přiměřenost vyrovnávací platby, která nemá pokrývat více než čisté náklady RTVE na plnění její povinnosti veřejné služby, nový zákon stanoví, že veškeré příjmy RTVE, jež přesáhnou čisté náklady na veřejnou službu plus dodatečnou rezervu ve výši 10 %, se vloží zpět do souhrnného státního rozpočtu. Přebývajících 10 % lze v rezervním fondu ponechat po dobu nejvýše čtyř let ke krytí možné nedostačující náhrady z předešlých let nebo k hrazení výjimečných nákladů. Tento mechanismus, který má bránit nežádoucím nadměrným náhradám, je v souladu s rozhodovací praxí Komise (29).
(68)
Aby byla podpora přiměřená, členské státy musí navíc zavést vhodný mechanismus, který by umožnil pravidelnou a účinnou kontrolu využívání veřejných prostředků při plnění povinnosti veřejné služby (30) a který by zaručil, že financování poskytované každý rok státem nepřesáhne čisté náklady na veřejnou službu (31). Ve Španělsku platí nadále systém vnější kontroly zavedený zákonem č. 17/2006, který byl popsán dříve v textu, byl schválen Komisí v rozhodnutí E 8/2005 a umožňuje určit čisté náklady na veřejnoprávní vysílání.
(69)
Jelikož zrušení reklamy se může promítnout do nákladů vysílacího subjektu v tom smyslu, že jeho program bude méně závislý na úvahách obchodního rázu, Komise v rozhodnutí o zahájení řízení vyzvala Španělsko a ostatní zúčastněné strany, aby jí k mechanismu financování poskytly své připomínky s cílem vyloučit možnost, že by mohlo docházet k nadměrným kompenzacím.
(70)
Pravděpodobnost, že by podniku RTVE mohla být nabídnuta nadměrná kompenzace, vyvolala u zúčastněných stran obavy. Plánovaný roční rozpočet RTVE ve výši 1,2 miliardy EUR prý není založen na odpovídajícím výpočtu čistých nákladů na plnění veřejné služby. Údajně nerozlišuje mezi podnikatelskou činností a veřejnou službou a nezohledňuje ani snížení nákladů, ke kterému by došlo odstraněním reklamy - už by totiž nebylo potřeba, aby pořady RTVE lákaly velké množství diváků a do jejich výroby by bylo možné investovat méně prostředků. Celková náhrada za ztrátu příjmu z reklamy by se navíc počítala na základě předchozích let, avšak v roce 2010 hospodářská krize pravděpodobně snížila příjmy z podnikatelských aktivit, a tudíž i celkové příjmy RTVE. Bylo by nespravedlivé, kdyby RTVE zrušením dvojitého financování získávala zaručené příjmy nezávisle na proměnných podnikatelských příjmech. Zúčastněné strany vyjádřily obavy také v souvislosti rozpočtovou kontrolou.
(71)
Španělsko však prokázalo, že plánovaný rozpočet zůstává v souladu s ročními rozpočtovanými náklady z předchozích let a že neexistuje důvod předpokládat, že by se podniku RTVE v důsledku pouhého zrušení reklamy mohly v tuto chvíli nebo v blízké budoucnosti výrazně snížit náklady. O velký počet diváků bude muset RTVE usilovat stále a odstranění reklamy si navíc vyžádá vysílání a financování další produkce. V porovnání s čísly z předchozích let (1 177 miliardy EUR v roce 2007; 1 222 miliardy EUR v roce 2008 a 1 146 miliardy EUR v roce 2009) a při zohlednění jednak dodatečných nákladů (ve výši 104 milionů EUR) na produkci potřebnou k pokrytí vysílacího času dříve vyhrazeného reklamě, jednak příjmů ze zbývající podnikatelské činnosti (podle propočtů stěží 25 milionů EUR) se 1,2 miliardový strop pro náklady plánované v rozpočtu zdá rozumný a představoval by částku ročních rozpočtovaných nákladů, se kterou lze pro kompenzaci veřejné služby přibližně počítat. Princip náhrady skutečných čistých nákladů veřejnoprávního vysílacího subjektu navíc nezbytně zahrnuje jeho ochranu před výkyvy v příjmech, ke kterým dochází na trhu s reklamou.
(72)
Pokud jde o rozpočtovou kontrolu, Španělsko poukázalo na stávající kontrolní mechanismy, které jsou již stanoveny v zákoně č. 17/2006 a byly popsány výše v 38. bodě odůvodnění. Aby státní podpora nepřekročila čisté náklady na plnění povinnosti veřejné služby, rozpočet podléhá podle článku 37 zákona účinné kontrole ex post - konkrétně internímu auditu, veřejnému přezkumu ze strany kontrolního orgánu Intervención General de la Administración del Estado a externímu auditu prováděnému specializovanou soukromou firmou. Články 39 a 40 zákona č. 17/2006 navíc stanoví, že nad účetnictvím RTVE bude každý rok vykonávat dohled parlament a audiovizuální rada, které budou sledovat i to, zda RTVE plní své poslání veřejné služby. RTVE konečně podléhá také kontrole účetního dvora. V připomínkách zúčastněných stran nebyl nalezen žádný důvod k domněnce, že daný systém není náležitě uplatňován.
(73)
Podle názoru Komise nic nenasvědčuje tomu, že odhadovaná roční náhrada za plnění povinnosti veřejné služby RTVE přesáhne náklady, které lze v souvislosti s touto službou nejspíše očekávat, nebo že by nakonec překročila čisté náklady na veřejnou službu.
(74)
V rozhodnutí o zahájení řízení se však Komise na španělské orgány obrátila s dotazem, jestli mají k dispozici vhodný postup pro hodnocení ex ante, zda nové audiovizuální služby veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE splňují věcné požadavky Amsterodamského protokolu (tzv. kontrolu ex ante) (32). Na základě informací, které k tomuto datu poskytly španělské orgány, nemohla Komise posoudit, zda takový mechanismus Španělsko již má, či nikoliv. Komise sdílí názor španělských orgánů, že tento aspekt financování RTVE již byl předmětem rozhodnutí z let 2005 a 2007, která se zabývala systémem financování RTVE v celé jeho úplnosti. Komise souhlasí rovněž s tím, že systém nebyl ovlivněn zavedením nových daní, kvůli nimž bylo zahájeno toto řízení.
(75)
Na základě informací poskytnutých Španělskem, je tento postup stanoven v čl. 4 odst. 3 zákona č. 7/2010 (33), který provádění této kontroly svěřuje Státní radě pro audiovizuální sdělovací prostředky (nezávislému dozorčímu a regulačnímu orgánu pro oblast veřejnoprávního vysílání) - kontrola spočívá ve veřejné konzultaci zúčastněných stran, ve zveřejnění konkrétních výsledků a v hodnocení celkového účinku každé nové služby na trh. V zákoně však není definováno, co se rozumí novou významnou službou. Odpovídající kritéria (34) by měly stanovit členské státy. Španělsko nicméně uvedlo, že před 1. listopadem 2010 má v úmyslu uzavřít s RTVE smlouvu/program, která bude tuto definici obsahovat. Podle návrhu této smlouvy/programu se novou významnou službou míní nová nabídka, která se jednoznačně liší od stávajících služeb (ty lze klasifikovat jako relevantní výrobkový trh) a která by mohla mít vliv na trh, zejména co se týče poptávky.
(76)
Španělsko tak splnilo svou povinnost zavést kontrolu ex ante a Komise bere na vědomí, že země má také v úmyslu stanovit před 1. listopadem 2010 závaznou definici toho, co představuje novou významnou službu. Komise rovněž zdůrazňuje, že tento mechanismus nebyl před rokem 2010 zaveden.
VI. ZÁVĚR
(77)
Komise má za to, že Španělsko provedlo v rozporu s právem reformu financování veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE, a porušilo tak ustanovení čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie. Komise však dospěla k závěru, že neexistuje závazný vztah mezi určením prostředků z daní a financováním podpory pro RTVE a že předmětné daně neovlivňují slučitelnost podpory se Smlouvou. Španělsko navíc zajistilo záruky, které mají předejít nadměrným náhradám ve prospěch RTVE. Komise konečně poukazuje i na skutečnost, že Španělsko zavedlo postup pro kontrolu ex ante, pokud jde o účinky, které bude mít zavedení nových významných služeb v rámci poslání veřejné služby. S ohledem na výše uvedené je tedy podpora veřejnoprávního vysílacího subjektu RTVE i nadále slučitelná se Smlouvou,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Financování veřejnoprávního vysílacího subjektu Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), které Španělsko upravilo zákonem č. 8/2009 o financování RTVE, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Španělskému království.
V Bruselu dne 20. července 2010.
ROZHODNUTIE KOMISIE
z 20. júla 2010
o schéme štátnej pomoci C 38/09 (ex NN 58/09), ktorú Španielsko plánuje poskytnúť spoločnosti Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
[oznámené pod číslom K(2010) 4925]
(Iba španielske znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2011/1/EÚ)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
so zreteľom na protokol č. 29 o systéme verejnoprávneho vysielania v členských štátoch, ktorý tvorí prílohu k Zmluve o Európskej únii a k Zmluve o fungovaní Európskej únie (1),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami (2), a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
I. POSTUP
(1)
Dňa 22. júna 2009 bol Komisii doručený podnet upozorňujúci na plány španielskej vlády upraviť systém financovania vnútroštátneho prevádzkovateľa rozhlasového a televízneho vysielania Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Dňa 5. augusta 2009 Komisia požiadala Španielsko o informácie týkajúce sa tejto úpravy, najmä vzťahu medzi novými poplatkami a financovaním RTVE. Dňa 1. septembra 2009 nadobudol platnosť nový zákon 8/2009 z 28. augusta 2009 o financovaní spoločnosti Corporación de Radio y Televisión Española (3), ktorým sa mení a dopĺňa zákon 17/2006 z 5. júna o štátnom rozhlase a televízii (4). Dňa 21. septembra, 22. a 26. októbra 2009 Španielsko predložilo Komisii požadované informácie o schéme.
(2)
Listom z 2. decembra 2009 Komisia informovala Španielsko, že sa rozhodla začať konanie podľa článku 108 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ), pokiaľ ide o uvedené opatrenie. Rozhodnutie Komisie o začatí konania bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (5). Komisia vyzvala zainteresované strany, aby predložili svoje pripomienky k opatreniu pomoci.
(3)
Španielsko odpovedalo na rozhodnutie o začatí konania prostredníctvom listu z 21. decembra 2009. Komisii boli doručené pripomienky zainteresovaných strán. Komisia ich zaslala Španielsku, ktoré malo možnosť na ne reagovať; jeho pripomienky boli doručené prostredníctvom listu z 23. marca 2010.
(4)
Komisia položila doplňujúce otázky prostredníctvom listov z 19. februára a 19. mája 2010, na ktoré španielske orgány odpovedali prostredníctvom listov z 22. marca a 31. mája 2010.
(5)
Prostredníctvom formálnej výzvy podľa článku 258 ZFEÚ Komisia začala 18. marca 2010 konanie vo veci porušenia predpisov z dôvodu, že daň z elektronickej komunikácie bola v rozpore s článkom 12 smernice Európskeho parlamentu a Rady 2002/20/ES zo 7. marca 2002 o povolení na elektronické komunikačné systémy a služby (smernica o povolení) (6), v ktorej sú stanovené presné pravidlá týkajúce sa správnych poplatkov, ktoré môžu členské štáty vyberať od spoločností poskytujúcich telekomunikačné služby alebo sieťové systémy. Prešetrovanie štátnej pomoci nemá vplyv na konanie vo veci porušenia predpisov.
II. PODROBNÝ OPIS OPATRENIA
(6)
Súčasný systém financovania verejnoprávneho vysielania v Španielsku spoločnosťou RTVE, ktorý je stanovený v zákone 17/2006, bol schválený Komisiou v rozhodnutiach v rokoch 2005 a 2007. (7) Zákon 17/2006 poveruje RTVE poslaním verejnej služby. V oddiele I uvedeného zákona (najmä v článkoch 2 a 3) sa vymedzuje verejná služba RTVE a stanovuje, že poslanie verejnej služby bude v prípade televízneho vysielania vykonávať spoločnosť RTVE (Radio Televisión Española) a v prípade rozhlasového vysielania spoločnosť RNE (Radio Nacional de España). V oddiele II kapitole IV sú stanovené finančné a hospodárske rámcové podmienky, za ktorých bude RTVE vykonávať svoje úlohy verejnej služby. Najmä v článku 33 sa stanovuje, že RTVE dostane z rozpočtu každý rok platby ako náhradu za plnenie svojich úloh verejnej služby. Táto náhrada nepresahuje čisté náklady na verejné služby poskytnuté spoločnosťami RTVE a RNE. V oddiele II kapitole VI sa upravuje externá kontrola vykonávaná Parlamentom, audiovizuálnym orgánom a Dvorom audítorov.
(7)
Ročné rozpočtové výdavky na prevádzkovanie RTVE predstavovali 1 177 miliónov EUR v roku 2007, 1 222 miliónov EUR v roku 2008 a 1 146 miliónov EUR v roku 2009. V týchto posledných rokoch RTVE dostávala náhradu za poskytovanie verejných služieb vo výške približne 500 miliónov EUR za rok (2006: 575 miliónov EUR; 2007: 433 miliónov EUR; 2008: 500 miliónov EUR; 2009: 726 miliónov EUR, ale už so zníženými príjmami z reklamy).
(8)
Zákonom 8/2009 sa mení a dopĺňa zákon 17/2006, pokiaľ ide o vymedzenie poslania verejnej služby a možných komerčných činností RTVE. Týmto zákonom sa k poslaniu verejnej služby pridávajú ďalšie prvky, ktoré schválila Komisia v roku 2005. Obmedzuje sa ním najmä nadobúdanie vysielacích práv na športové udalosti všeobecného záujmu alebo veľkého záujmu spoločnosti, s výnimkou olympijských a paraolympijských hier, na 10 % z celkového ročného rozpočtu na externé dodávky, nákupy a služby [článok 9 ods. 1 písm. i)]. V tomto zákone sa stanovujú povinnosti týkajúce sa programov pre deti [článok 9 ods. 1 písm. d)] a obmedzuje sa vysielanie filmov vyrobených významnými medzinárodnými producentmi v prípade premiéry v hlavnom vysielacom čase na 52 filmov za rok [článok 9 ods. 1 písm. m)].
(9)
V novom zákone sa stanovuje najmä to, že do konca roka 2009 sa zastaví využívanie reklamy, telenákupu, sponzorstva a služieb, pri ktorých sa platí priamo za pozerané programy, ako zdrojov príjmu. Tieto komerčné príjmy sa nahradia finančnými prostriedkami získanými z existujúcich alebo nových poplatkov vyberaných od komerčných vysielateľov a poskytovateľov telekomunikačných služieb. Španielsko očakáva, že týmto opatrením sa zmierni tlak zo strany komerčných subjektov, zvýšia ich príjmy z reklamy a vylúči potenciálny zdroj narušenia trhu. RTVE si ako zdroj komerčného príjmu ponechá poskytovanie služieb tretím stranám a predaj svojej vlastnej produkcie (spolu približne 25 miliónov EUR).
(10)
Ročné príjmy z reklamy doteraz predstavovali približne 600 miliónov EUR (2007: 667 miliónov EUR; 2008: 565 miliónov EUR). Po prerušení toku tohto komerčného príjmu budú čisté náklady RTVE na plnenie poslania zabezpečovať verejnoprávne vysielanie takmer rovnaké, ako ročné rozpočtové výdavky na prevádzku verejnoprávneho vysielania. Španielsko chce preto poskytnúť náhradu za zrušenie týchto príjmov prostredníctvom zvýšenia svojho vlastného príspevku z verejných prostriedkov do výšky ročných rozpočtových výdavkov na prevádzku RTVE, ktoré budú znížené iba o menšie zostávajúce komerčné príjmy vo výške 25 miliónov EUR uvedené v predchádzajúcom odseku.
(11)
Ako celkový ročný príjem RTVE sa v článku 3 ods. 2 nového zákona stanovuje na roky 2010 a 2011 príjem v maximálnej výške 1 200 miliónov EUR, na roky 2012 - 2014 sa stanovuje maximálne zvýšenie tejto sumy o 1 % a na nasledujúce roky zvýšenie na základe ročného indexu spotrebiteľských cien. Pri stanovení týchto súm Španielsko odhadlo, v porovnaní s ročnými rozpočtovými výdavkami RTVE v predchádzajúcich rokoch, ďalšie ročné výdavky vo výške 104 miliónov EUR na zaplnenie vysielacieho času, ktorý bol predtým vyhradený pre reklamu, inou audiovizuálnou produkciou.
(12)
Na základe plánovania rozpočtu Španielska bude táto celková suma ročného príjmu zložená z prostriedkov zo všeobecného štátneho rozpočtu, podľa schémy stanovenej v zákone 17/2006, vo výške približne 500 miliónov EUR, ktorá je v súlade so sumou poskytnutou v predchádzajúcich rokoch, a prostredníctvom nových príjmov vytvorených z troch fiškálnych opatrení zavedených alebo upravených článkami 4, 5 a 6 nového zákona:
a)
z dane vo výške 3 % z príjmu prevádzkovateľov voľného TV vysielania a z dane vo výške 1,5 % z príjmu prevádzkovateľov plateného TV vysielania. Tieto príspevky nesmú presiahnuť 15 % (v prípade voľne prístupného TV vysielania) a 20 % (v prípade plateného TV vysielania) z celkovej ročnej podpory pre RTVE. Akýkoľvek prebytočný daňový príjem presahujúci uvedené percentá pôjde do všeobecného štátneho rozpočtu. Táto daň sa vzťahuje iba na subjekty so sídlom v Španielsku. Tejto dani nepodliehajú služby poskytované z iného členského štátu;
b)
z dane vo výške 0,9 % z hrubých prevádzkových príjmov (okrem príjmov získaných na veľkoobchodnom referenčnom trhu) prevádzkovateľov telekomunikačných služieb registrovaných v registri hospodárskych subjektov španielskeho telekomunikačného regulačného orgánu, Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones, v ktorejkoľvek z týchto služieb: poskytovanie pevných telefónnych liniek, mobilných telefónnych liniek a prístupu k internetu. Hospodárske subjekty podliehajúce tejto dani musia pôsobiť celoštátne alebo vo viac ako jednom autonómnom spoločenstve a musia poskytovať audiovizuálne služby alebo inú službu, ktorá zahŕňa reklamu. Tento príspevok nesmie presiahnuť 25 % z celkovej ročnej podpory pre RTVE. Akýkoľvek prebytočný daňový príjem presahujúci uvedené percento pôjde do všeobecného štátneho rozpočtu. Táto daň sa vzťahuje iba na subjekty so sídlom v Španielsku. Tejto dani nepodliehajú služby poskytované z iného členského štátu.
c)
z podielu vo výške 80 % z už existujúceho poplatku za využívanie rádiového frekvenčného spektra do maximálnej sumy 330 miliónov EUR, ako je stanovené v zákone 32/2003 z 3. novembra 2003. Zostávajúca suma sa prevedie do všeobecného rozpočtu. Tento podiel sa môže upraviť v súlade so zákonmi vzťahujúcimi sa na všeobecný štátny rozpočet.
(13)
V článkoch 5 a 6 zákona 17/2006 sa výslovne uvádza, že dane uložené prevádzkovateľom komerčnej TV a telekomunikačných služieb sa vyberajú „na účel prispenia k financovaniu RTVE“. Okrem toho sa v preambule výslovne stanovuje toto spojenie medzi novými daňami a finančnou náhradou za stiahnutie RTVE z reklamného trhu.
(14)
Ak by príjem z týchto troch daňových zdrojov nebol dostatočný na pokrytie rozdielu vo výške 700 miliónov EUR medzi tradičnou náhradou za služby vo verejnom záujme (500 miliónov EUR) a celkovými nákladmi na prevádzku RTVE, ktoré sa doteraz pokrývali z komerčných príjmov, v článku 2 ods. 2 zákona 8/2009 sa stanovuje, že chýbajúce finančné prostriedky sa poskytnú zo všeobecného štátneho rozpočtu v súlade s článkom 33 zákona 17/2006, v ktorom sa stanovuje povinnosť vlády pokryť čisté náklady na plnenie záväzkov RTVE spojených s verejnou službou. To znamená, že financovanie čistých nákladov na verejné služby poskytované RTVE bude do maximálnej výšky 1 200 miliónov EUR zabezpečené nezávisle od príjmu vytvoreného z daní.
(15)
Španielsko potvrdilo, že príspevok z daní uložených prevádzkovateľom TV vysielania a poskytovateľom telekomunikačných služieb by sa nemal nevyhnutne použiť iba na financovanie RTVE. Španielsko stanovilo maximálne sumy, ktoré sa môžu získať z daní. Akýkoľvek prebytočný príjem sa odvedie do všeobecného štátneho rozpočtu, a preto sa môže použiť na pokrytie ďalších výdavkov. Okrem toho sa Španielsko môže rozhodnúť, akú sumu z dane v skutočnosti chce poskytnúť RTVE, pričom táto suma nesmie presiahnuť výšku týchto maximálnych súm. Napríklad v pláne rozpočtu na rok 2010 sa stanovuje, že RTVE sa poskytne menej ako polovica možného maximálneho príspevku.
(16)
Aby sa zabránilo nadmernej náhrade, v článku 8 nového zákona sa stanovuje rezervný fond, do ktorého sa platí časť príjmov poskytnutých vládou, ktorý presahuje skutočné čisté náklady na plnenie záväzku verejnej služby. Táto rezerva je obmedzená na 10 % ročných rozpočtových výdavkov RTVE. Akékoľvek príjmy presahujúce týchto 10 % sa vrátia späť do štátnej pokladnice. Táto rezerva sa použije na pokrytie možných strát vzniknutých v predchádzajúcich rokoch. Ak sa táto rezerva neminie do 4 rokov, získa sa späť prostredníctvom zníženia náhrady za služby vo verejnom záujme pre nasledujúci rok.
(17)
Okrem toho v súlade s článkami 37 a 39 až 41 zákona 17/2006 externá kontrola vykonávaná audítormi, štátnym audítorským úradom, Parlamentom, audiovizuálnym orgánom a Dvorom audítorov zabezpečí, aby RTVE nedostala žiadnu náhradu, ktorá presahuje súčet skutočných čistých nákladov a 10 % rezervy. Náhrada za služby vo verejnom záujme sa zníži o akýkoľvek príjem získaný z niekoľkých zostávajúcich komerčných činností (článok 7 ods. 1 zákona 8/2009).
(18)
Medzi otázky, ktoré sa analyzujú v tomto rozhodnutí, patria prvky zmien existujúceho systému financovania RTVE, v prípade ktorých Komisia vyjadrila pochybnosti v rozhodnutí o začatí konania vo veci formálneho zisťovania.
(19)
Ako Komisia uviedla, hlavným znakom zmien vo financovaní RTVE a takmer úplného prerušenia komerčných činností RTVE je to, že časť príjmov RTVE, ktoré sa doteraz získavali z týchto komerčných činností, sa nahradí príjmami z daní osobitne zavedených alebo upravených na tento konkrétny účel. V jasných odkazoch v zákone 8/2009 sa uvádza, že výška daní sa stanovila s cieľom prispieť k financovaniu RTVE určitou vopred stanoveným podielom. Toto spojenie medzi financovaním a príjmami z nových daní svedčí o tom, že medzi daňami a pomocou poskytnutou RTVE existuje záväzný vzťah v tom zmysle, že príjem z daní sa nutne poskytuje na financovanie tejto pomoci spoločnosti RTVE a má priamy vplyv na výšku pomoci.
(20)
Súdny dvor opakovane rozhodol, že v prípade, že spôsob financovania tvorí neoddeliteľnú súčasť opatrenia, musí Komisia vo svojom posúdení opatrenia pomoci nevyhnutne zohľadniť aj uvedený spôsob (8). V prípade, že sa ukáže, že poplatok osobitne určený na financovanie je v rozpore s inými ustanoveniami zmluvy, Komisia nemôže vyhlásiť schému pomoci, ktorej súčasťou je poplatok, za zlučiteľnú s vnútorným trhom. V dôsledku toho môže spôsob, ktorým sa financuje opatrenie pomoci, spôsobiť nezlučiteľnosť celej schémy pomoci s vnútorným trhom.
(21)
Komisia preto vyjadrila pochybnosti v tom zmysle, či nové dane tvoria neoddeliteľnú súčasť opatrenia. Ak áno, ich zlučiteľnosť so zmluvou by musela posúdiť Komisia a mala by vplyv na všeobecnú oprávnenosť schémy pomoci. Táto obava sa ukázala ako oprávnená, najmä vzhľadom na skutočnosť, že Komisia má pochybnosti o zlučiteľnosti nových daní uložených subjektom poskytujúcim pevné telefónne linky, mobilné telefónne linky a prístup na Internet so smernicou 2002/20/ES (9).
(22)
Ďalšou záležitosťou, v prípade ktorej mala Komisia pochybnosti, bolo to, či po reforme systému financovania Španielsko zaviedlo dostatočné opatrenia proti možnej nadmernej náhrade. Zrušenie reklamy môže mať vplyv na náklady prevádzkovateľa vysielania tým, že jeho programy sa stanú menej závislými od komerčných náhrad.
(23)
Systém financovania RTVE by mal okrem toho zabezpečiť primeraný postup na prechádzajúce posúdenie toho, či nové služby poskytovateľa verejnoprávneho vysielania RTVE sú v súlade s vecnými podmienkami Amsterdamského protokolu (10). Informácie, ktoré predložilo Španielsko, neumožnili Komisii preskúmať, či Španielsko už má takýto mechanizmus.
III. PRIPOMIENKY ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
(24)
Pripomienky boli doručené od 15 zainteresovaných strán. Pochádzali od komerčných vysielateľov (TF1 a ACT - Združenie komerčných televízií v Európe), prevádzkovateľov plateného TV vysielania (DTS, Canal Satélite), poskytovateľov telefónnych a internetových služieb (redtel, ONO, AETIC), poskytovateľov káblových služieb (Cable Europe) a inzerentov. Niektorí z nich požiadali o utajenie svojej totožnosti.
(25)
Väčšina navrhovateľov namietala proti zákonnosti nových daní, ktoré by podľa ich názoru narušili hospodársku súťaž medzi verejnými a súkromnými televíziami, medzi voľným a plateným televíznym vysielaním alebo medzi hospodárskymi subjektmi, ktoré poskytujú iba telekomunikačné služby, a ďalšími poskytovateľmi telekomunikačných služieb, ktorí poskytujú aj audiovizuálne služby. Uviedli aj pochybnosti o zlučiteľnosti dane z elektronických komunikácií s článkom 12 smernice o povolení 2002/20/ES (11).
(26)
Vysielatelia a poskytovatelia internetových služieb spochybnili aj zlučiteľnosť vymedzenia poslania verejnej služby RTVE. Nebolo by dosť presné a bolo by príliš veľkorysé zohľadňovať nadobudnutie vysielacích práv na špeciálne športové udalosti alebo filmy vyrobené významnými medzinárodnými producentmi. Najmä spoločnosť TF1 tvrdila, že v prípade zavedenia významných nových verejných služieb RTVE sa nezaviedol žiadny test ex ante.
(27)
Pokiaľ ide o možný záväzný vzťah medzi daňou a pomocou, prevádzkovatelia TV vysielania a poskytovatelia internetovej služby tvrdili, že príjem z nových daní by mal priamy vplyv na pomoc. Vyjadrili najmä obavy v tom zmysle, že zvýšenie daňových príjmov by mohlo viesť k tomu, že by sa RTVE poskytla náhrada nad úroveň čistých nákladov na poskytovanie verejnej služby.
(28)
Pokiaľ ide o proporcionalitu pomoci, rôzni poskytovatelia TV vysielania a internetu poukázali na riziko nadmernej náhrady. Plánovaný rozpočet pre RTVE vo výške 1 200 miliónov EUR stanovený zákonom 8/2009 by nebol založený na riadnom výpočte čistých nákladov na verejnú službu. Súčasné ročné rozpočtové náklady RTVE by predstavovali svojvoľný základ. Nerobil by sa rozdiel medzi činnosťami komerčných a verejnoprávnych služieb. Plán by nezohľadňoval úspory nákladov, ktoré by sa dosiahli zrušením reklamy, keďže programy by už viac nemuseli priťahovať veľký počet divákov. Produkcia, napríklad v prípade umeleckých programov, by tak bola menej nákladná. Ďalšie subjekty však vyjadrili strach z toho, že RTVE by vynaložila viac na programy vysokej hodnoty.
(29)
Na možnosť nadmernej náhrady sa upozornilo aj v súvislosti s tým, že straty príjmov RTVE z reklamy by sa v plnej miere pokryli zo štátnych finančných prostriedkov. Táto náhrada by sa vypočítala na základe predchádzajúcich rokov, pričom hospodárska kríza by viedla k nižším komerčným príjmom v roku 2010, a tým k nižším celkovým príjmom RTVE. Nebolo by spravodlivé, ak by RTVE mala so zrušením duálneho financovania získať zaručený príjem, nezávisle od rôznych komerčných príjmov.
(30)
Vysielatelia spochybnili aj existenciu účinného systému rozpočtovej kontroly na zabezpečenie, aby sa z verejných finančných prostriedkov pokryli iba čisté náklady na poskytovanie verejných služieb.
IV. PRIPOMIENKY ŠPANIELSKA
(31)
Španielsko protestuje predovšetkým proti tomu, že v tomto konaní Komisia posudzuje otázky proporcionality a testu ex ante v prípade významných nových služieb. Tie sú totiž súčasťou existujúcej schémy financovania RTVE, ktorá bola schválená Komisiou v rokoch 2005 a 2007. Rozhodnutie o začatí tohto konania je však založené na vymedzení reformy systému financovania ako novej pomoci v zmysle článku 1 písm. c) nariadenia Rady (ES) 659/1999 z 22. marca 1999 ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 93 Zmluvy o ES (12). Prvok „novej pomoci“ by sa obmedzil na reformu financovania prostredníctvom zavedenia nových daní a neviedol by k úprave ostatných prvkov existujúcej schémy ani by nemal na ne vplyv. Tieto ďalšie prvky by preto aj naďalej boli existujúcou pomocou a Komisia by ich nemala posudzovať v tomto konaní.
(32)
Pokiaľ ide o otázku rozdelenia príjmov získaných výberom daní, Španielsko tvrdí, že nové dane by netvorili neoddeliteľnú súčasť pomoci a nemali by priamy vplyv na výšku pomoci. Španielsko zdôraznilo, že podľa článku 2 ods. 2 zákona 8/2009, v spojení s článkom 33 zákona 17/2006, sú jediným faktorom na stanovenie výšky verejného financovania RTVE čisté náklady na verejnú službu, bez ohľadu na výšku príjmu vytvoreného z daní. V plánovaných nákladoch na verejnú službu nie je zohľadnený príjem vytvorený z daní, ale tieto náklady sú založené na nákladoch na túto službu v predchádzajúcich rokoch.
(33)
Španielsko potvrdilo, že príspevok z daní uložených prevádzkovateľom TV vysielania a poskytovateľom telekomunikačných služieb nie je určený iba pre RTVE. Namiesto toho príjmy z daní sa prevedú do všeobecného štátneho rozpočtu (štátnej pokladnice), z ktorého sa budú vyplácať všetky platby určené spoločnosti RTVE. Španielsko stanovilo maximálne výšky príspevku z daní. Akýkoľvek prebytočný príjem sa prevedie do všeobecného štátneho rozpočtu a môže sa tak vyčleniť na iné účely. Okrem toho môže Španielsko pod týmito maximálnymi výškami rozhodnúť o tom, aký podiel dane v skutočnosti chce poskytnúť RTVE. Napríklad v pláne rozpočtu na rok 2010 sa stanovuje, že RTVE sa poskytne menej ako polovica možného maximálneho príspevku.
(34)
Španielsko trvá na tom, že príjmy z nových daní, ktoré budú vyššie alebo nižšie ako očakávané príjmy, by neviedli k zmenám v plánovaných sumách pre náhradu za verejnú službu. Ak by príjem z nových daňových zdrojov nebol dostatočný na pokrytie financovania rozdielu, ktorý vznikne v dôsledku zrušenia reklamy, chýbajúce finančné prostriedky by sa získali zo všeobecného štátneho rozpočtu, v súlade s článkom 33 zákona 17/2006. Akýkoľvek prebytočný príjem sa odvedie do všeobecného štátneho rozpočtu. Nakoniec, akýkoľvek prebytok príjmu presahujúci limit 1 200 miliónov EUR stanovený v článku 3 ods. 2 zákona 8/2009 by sa previedol do štátnej pokladnice. Preto plánované celkové financovanie verejnoprávneho poslania RTVE by nezáviselo od výšky osobitných daňových príjmov, ale bolo by v každom prípade zaistené zo všeobecného štátneho rozpočtu.
(35)
Pokiaľ ide o proporcionalitu pomoci, Španielsko tvrdilo, že zásada pokrytia čistých nákladov bude zabezpečená. Podľa článku 33 ods. 1 zákona 17/2006, ktorý bol zmenený a doplnený zákonom 8/2009, sú jediným parametrom na stanovenie konečnej sumy pomoci čisté náklady. Podľa článku 2 ods. 2 a článku 8 ods. 2 zákona 8/2009 sa akékoľvek nedostatočné daňové príjmy kompenzujú zo všeobecného štátneho rozpočtu a akýkoľvek prebytočný príjem sa odvádza do tohto rozpočtu, s výnimkou možnej nadmernej náhrady vo výške 10 % z ročných rozpočtových nákladov stanovenej v článku 8 ods. 1 a 2.
(36)
Pokiaľ ide o primeranosť plánovania ročného rozpočtu vo výške 1 200 miliónov EUR pre nadchádzajúce roky, Španielsko sa nedomnieva, že konalo svojvoľne. Táto výška je založená na ročných rozpočtových nákladoch, ktoré vynaložila RTVE pri plnení svojho záväzku verejnej služby. Tieto záväzky sa nezmenili tak, že by sme mohli očakávať nižšie výdavky; naopak, navrhovatelia prehliadajú skutočnosť, že RTVE musí investovať 104 miliónov EUR do ďalších produkcií, aby vyplnila vysielací čas, ktorý sa uvoľnil po zrušení reklám.
(37)
Okrem toho by nebolo správne predpokladať, že po zrušení vysielania reklamy by už RTVE viac nemusela priťahovať veľký počet divákov, a preto by mohla obmedziť náklady na výrobu a ponúkať menej atraktívne vysielanie. Na základe svojho poslania verejnej služby by RTVE mala povinnosť udržať si medzi TV kanálmi aj naďalej významné postavenie a značný počet divákov tak, aby toto poslanie mohla účinne plniť.
(38)
Nakoniec, podľa článku 37 zákona 17/2006 by účinná ex post kontrola rozpočtu bola zabezpečená vnútorným auditom, preskúmaním zo strany štátneho audítorského úradu a externým auditom vykonaným súkromnou audítorskou firmou (KPMG). Okrem toho podľa článkov 39 a 40 tohto zákona platí, že na plnenie poslania verejnej služby zo strany RTVE a na jej účtovné závierky dozerá Parlament a audiovizuálny orgán. Nakoniec RTVE podlieha preskúmaniu Dvorom audítorov.
(39)
Pokiaľ ide o existenciu ex ante kontroly zavedenia významných nových služieb, Španielsko upozornilo, že takýto postup je stanovený v článku 41 ods. 3 všeobecného zákona 7/2010 z 31. marca 2010 o audiovizuálnej komunikácii (13). Touto ex ante kontrolou bol poverený nezávislý španielsky dozorný a regulačný orgán pre verejnoprávne vysielanie, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, pričom táto kontrola pozostáva z verejnej konzultácie so zainteresovanými stranami, uverejnenia výsledkov konzultácie a hodnotenia celkového vplyvu každej novej služby na trh. Španielsko okrem toho uviedlo, že do 1. novembra 2010 chce s RTVE podpísať programovú zmluvu (contrato-programa), v ktorej bude vymedzené, čo predstavuje významnú novú službu. Podľa návrhu tejto programovej zmluvy sa za významnú novú službu bude považovať nová ponuka služby, ktorá sa jasne odlišuje od už zavedených služieb (tie možno označiť za referenčný trh s výrobkami) a ktorá by mohla mať vplyv na trh, najmä v zmysle vplyvu na dopyt.
V. POSÚDENIE OPATRENIA POMOCI
(40)
Podľa článku 107 ods. 1 ZFEÚ pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.
(41)
Finančné zdroje zahrnuté do španielskeho systému financovania RTVE plynú do všeobecného štátneho rozpočtu a sú z neho následne uvoľňované. Predstavujú priamy prevod štátnych zdrojov do konkrétneho podniku, ktoré nie sú k dispozícii jeho konkurentom. RTVE preto využíva selektívnu výhodu.
(42)
Vo svojich pripomienkach predložených pred začatím konania však Španielsko tvrdilo, že reforma nemá vplyv na obchod medzi členskými štátmi, pretože RTVE nepôsobí mimo Španielska. Ak však štátna finančná pomoc posilňuje postavenie podniku v porovnaní s inými podnikmi, ktoré si konkurujú v obchode v rámci Únie, tento obchod sa musí považovať za obchod ovplyvnený uvedenou pomocou, a to aj vtedy ak sa samotný podnik prijímajúci pomoc nezúčastňuje na vývoze (14). Zároveň platí, že keď členský štát poskytne pomoc podnikom, ktoré aktívne pôsobia na trhoch služieb a distribúcie, nie je nutné, aby na to, aby pomoc mala vplyv na obchod v Únii, samotné podniky prijímajúce pomoc vykonávali svoju podnikateľskú činnosť mimo členského štátu (15).
(43)
Z hľadiska tejto zásady sa v oznámeniach Komisie o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci pre verejnoprávne vysielanie z rokov 2001 a 2009 uvádza: „Financovanie verejnoprávnych vysielateľov štátom možno vo všeobecnosti považovať aj za také, ktoré ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi. […] Pokiaľ ide o nadobúdanie a predaj programových práv, je toto jasný prípad, ktorý sa často vyskytuje na medzinárodnej úrovni. […] Okrem toho vlastnícka štruktúra komerčných vysielateľov môže zasahovať do viac ako jedného členského štátu“ (16).
(44)
RTVE sama o sebe pôsobí na medzinárodných trhoch (predaj programov a nadobúdanie vysielacích práv). Prostredníctvom Európskej únie pre rozhlasové a televízne vysielanie si vymieňa televízne programy a zúčastňuje sa na systéme Eurovízie (17). Okrem toho v oblasti nadobúdania a predaja vysielacích práv je RTVE priamym konkurentom komerčných vysielateľov, ktorí pôsobia na vnútroštátnom a medzinárodnom trhu vysielania, a má medzinárodnú vlastnícku štruktúru. Preto aj bez komerčných činností, ktoré RTVE vykonávala do augusta 2009, existuje riziko, že hospodárska súťaž na španielskom trhu bude narušená pomocou poskytnutou RVTE spôsobom, ktorý môže ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi. Komisia už uviedla túto skutočnosť v rozhodnutiach E 8/2005 a NN 8/07.
(45)
Komisia posúdila aj možnosť, či by sa opatrenia týkajúce sa financovania mohli považovať iba za náhradu za záväzky verejnej služby, ktoré by nepredstavovali finančnú výhodu pre RTVE, v zmysle rozhodnutia Súdneho dvora vo veci Altmark (18). RTVE je subjekt poverený poskytovaním služby všeobecného hospodárskeho záujmu (SGEI - service of general economic interest), verejnoprávnym vysielaním. Opatrenia štátu na náhradu čistých ďalších nákladov na SGEI nie sú štátnou pomocou, ak sú splnené všetky podmienky stanovené v uvedenom rozsudku. Po prvé, podnik prijímajúci pomoc musí efektívne plniť záväzky verejnej služby a tieto záväzky musia byť jasne vymedzené; po druhé, parametre, na základe ktorých bude vypočítaná náhrada, musia byť vopred objektívne a transparentne vymedzené; po tretie, náhrada nesmie prevyšovať sumu, ktorá je nevyhnutná na úhradu všetkých alebo časti výdavkov, ktoré vznikli pri plnení záväzkov verejnej služby, pri zohľadnení súvisiacich príjmov a primeraného zisku pri plnení týchto záväzkov; po štvrté, ak sa výber podniku, ktorý bude plniť záväzky služby vo verejnom záujme, neuskutočňuje prostredníctvom verejného obstarávania, ktoré umožňuje vybrať ponuku, ktorá je schopná poskytovať takéto služby za najnižšiu cenu, výška náhrady sa musí stanoviť na základe analýzy nákladov, ktoré by typický podnik, dobre riadený a primerane vybavený nevyhnutnými prostriedkami, aby mohol plniť požiadavky služby vo verejnom záujme, vynaložil na splnenie týchto záväzkov.
(46)
V prípade, že verejné dotácie poskytnuté podnikom, ktoré sú jednoznačne potrebné na splnenie záväzkov verejnej služby s cieľom kompenzovať náklady vynaložené pri plnení týchto záväzkov, nie sú v súlade so všetkými týmito podmienkami, takéto dotácie spadajú do pôsobnosti článku 107 ods. 1 ZFEÚ a musia sa považovať za štátnu pomoc v zmysle uvedeného ustanovenia (19).
(47)
Verejný subjekt RTVE bol poverený poskytovaním služby verejnoprávneho vysielania, ktoré je vymedzené v zákonoch 17/2006 a 8/2009. Za poskytovateľa verejnoprávneho vysielania bol však vymenovaný zo zákona a nie prostredníctvom ponukového konania. Okrem toho španielske orgány nestanovili výšku potrebnej náhrady na základe analýzy nákladov, ktoré by typický podnik, dobre riadený a primerane vybavený, vynaložil pri plnení týchto záväzkov. Výška sa stanovuje každý rok na základe súčasných čistých nákladov, bez použitia referenčnej hodnoty, ktorú predstavuje dobre riadený podnik. Parametre, na základe ktorých by sa vypočítala náhrada, neboli stanovené vopred objektívnym a transparentným spôsobom. Preto nie sú splnené všetky podmienky stanovené Súdnym dvorom a posudzované opatrenia predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ (20).
(48)
Španielsko neoznámilo nové opatrenie pomoci. Tvrdí, že opatrenie by nepredstavovalo podstatnú úpravu existujúcej schémy pomoci, ktorá bola zmenená a doplnená podľa rozhodnutia Komisie vo veci E 8/2005 v zmysle článku 108 ods. 3 ZFEÚ, a preto by nepredstavovalo novú pomoc, ktorá sa musí oznamovať.
(49)
Podľa článku 1 písm. c) nariadenia (ES) č. 659/1999 sa za „novú pomoc“ považuje každá pomoc, ktorá nie je existujúcou pomocou, vrátane úprav existujúcej pomoci. Podľa článku 4 vykonávacieho nariadenia č. 794/2004 úpravy existujúcej pomoci výhradne formálnej alebo správnej povahy, ktoré nemôžu mať vplyv na hodnotenie zlučiteľnosti opatrenia pomoci s vnútorným trhom, ani zvýšenie pôvodného rozpočtu existujúcej schémy pomoci do výšky 20 % sa nepovažujú za úpravu existujúcej pomoci.
(50)
Aby sa úprava existujúcej schémy mohla považovať za „novú pomoc“, úprava systému musí byť podstatná, t. j. základné vlastnosti systému sa musia upraviť tak, ako by to bolo v prípade, ak by napríklad došlo k zmenám sledovaného cieľa, základu, na ktorom sa vyberajú poplatky, dotknutých osôb a orgánov alebo všeobecne zdroja jeho finančných prostriedkov (21). V tomto prípade sa podstatne zmenili zdroje finančných prostriedkov RTVE. Nové zdroje financovania znamenajú aj to, že financovanie spojené s reklamou (ktoré nebolo pomocou) teraz zabezpečuje štát (a je pomocou). Toto prudké zvýšenie sumy pomoci a prechod od duálneho financovania k systému financovania z jedného zdroja jasne poukazujú na to, že ide o novú pomoc.
(51)
Okrem toho ak sa v článku 1 písm. c) procesného nariadenia uvádza, že úpravy existujúcej pomoci sa majú považovať za novú pomoc, toto ustanovenie znamená, že „za novú pomoc sa nepovažuje neupravená existujúca pomoc, ale za takúto pomoc sa musí považovať iba zmena ako taká, ktorá by sa pravdepodobne označila za novú pomoc“, ako zdôraznil Súd prvého stupňa vo veci Gibraltár (22). Ďalej uvádza, že „preto sa pôvodná schéma transformuje na novú schému pomoci iba vtedy, keď zmena vplýva na samotnú podstatu pôvodnej schémy. K takejto podstatnej zmene bezpochyby dochádza vtedy, keď je nový prvok jednoznačne oddeliteľný od pôvodnej schémy“ (23).
(52)
Z tejto judikatúry a právnych predpisov vyplýva, že úpravy, ktoré nemajú vplyv na hodnotenie zlučiteľnosti opatrenia pomoci, nemôžu ovplyvniť ani podstatu pomoci, a preto nemenia označenie opatrenia za existujúcu pomoc. Na druhej strane, ak úprava ovplyvňuje podstatu schémy, ale nie do takej miery, ktorá vyžaduje nové posúdenie jej ďalších prvkov, táto úprava sa môže posúdiť samostatne, bez zohľadnenia ostatných prvkov schémy. V tomto prípade je to iba úprava, ktorá podlieha oznamovacej povinnosti a preskúmaniu Komisiou.
(53)
Tri fiškálne opatrenia zavedené alebo zmenené a doplnené článkami 4, 5 a 6 zákona 8/2009 sú oddeliteľné od existujúcej schémy financovania RTVE. Hoci nové zdroje financovania môžu ovplyvniť oprávnenosť schémy ako takej, neovplyvňujú hodnotenie ostatných prvkov pomoci RTVE ani účinok, ktorý môže mať pomoc na trh.
(54)
Nové prvky pomoci, konkrétne nové dane, môžu vytvoriť novú pomoc tým, že nespadajú do žiadneho z prípadov predpokladaných v článku 1 písm. b) nariadenia (ES) č. 659/1999. Sú v skutočnosti ustanovené zákonmi schválenými po nadobudnutí platnosti zmluvy, nie sú opatrením individuálnej pomoci poskytnutej v rámci povolenej schémy pomoci, neboli povolené na základe článku 4 ods. 6 nariadenia (ES) č. 659/1999, neboli poskytnuté desať rokov pred prvým opatrením Komisie a vzťahujú sa na sektory, ktoré boli otvorené pre hospodársku súťaž v čase, keď nadobudli platnosť. Po druhé, aj keď hypoteticky uznáme tvrdenie Španielska, že sa musia považovať za úpravu existujúcej schémy financovania, zdá sa, že spôsob ďalšieho financovania RTVE predstavuje podstatnú úpravu existujúcej schémy financovania, pokiaľ ide o zdroj jej finančných prostriedkov. Existujúca schéma neobsahovala osobitné poplatky vyberané v prospech RTVE, ktorých oprávnenosť môže mať vplyv na zlučiteľnosť celej pomoci.
(55)
Ako bolo uvedené v rozhodnutí o začatí konania, zmeny vo financovaní RTVE vyvolali na strane Komisie pochybnosti o ich vplyve na celkovú zlučiteľnosť financovania RTVE so zmluvou a vyžiadali si ďalšie posúdenie Komisiou. Preto bolo potrebné, aby sa tieto zmeny formálne oznámili Komisii. Ako už bolo uvedené, označenie za novú pomoc sa týka iba zmeny ako takej. Preto Komisia začala konanie iba preto, aby posúdila kvalitu týchto zmien a ich dôsledky na zlučiteľnosť pomoci.
(56)
Komisia posudzuje pomoc pre verejnoprávnych vysielateľov vo forme náhrady za plnenie mandátu verejnej služby podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ na základe kritérií stanovených v oznámení z roku 2001 o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci pre verejnoprávne vysielanie (oznámenie o vysielaní z roku 2001) (24). V súlade s oznámením Komisie o stanovení uplatňovaných pravidiel na posudzovanie nezákonnej štátnej pomoci a s bodom 100 oznámenia o vysielaní z roku 2009, oznámenie o vysielaní z roku 2009 sa uplatňuje v prípade neoznámenej novej pomoci iba vtedy, ak nová pomoc bola poskytnutá po jej uverejnení 27. októbra 2009. V tomto prípade bol však nový systém pomoci zavedený s nadobudnutím platnosti zákona 1. septembra 2009. Nová schéma financovania sa teda bude posudzovať na základe oznámenia z roku 2001 a následnej praxe Komisie (25).
(57)
Aby sa v rámci opatrenia mohla využiť výnimka stanovená v článku 106 ods. 2, je nevyhnutné, aby boli splnené všetky tieto podmienky:
a)
daná služba musí byť službou všeobecného hospodárskeho záujmu a ako taká musí byť jasne vymedzená členským štátom (vymedzenie);
b)
daný podnik musí byť jednoznačne poverený členským štátom, aby poskytoval danú službu (poverenie);
c)
uplatňovanie pravidiel hospodárskej súťaže stanovených v zmluve (v tomto prípade zákaz štátnej pomoci) musí zabrániť plneniu určitých úloh, ktorými bol podnik poverený, a výnimka z týchto pravidiel nesmie mať vplyv na rozvoj obchodu do takej miery, ktorá by bola v rozpore so záujmami Únie (proporcionalita) (26).
(58)
V osobitnom prípade verejnoprávneho vysielania sa uvedený prístup musí prispôsobiť na základe výkladových ustanovení Amsterdamského protokolu, ktorý odkazuje na „verejnoprávnu objednávku, ako je zverená, vymedzená a organizovaná jednotlivými členskými štátmi“ (vymedzenie a poverenie) a ustanovuje výnimku z pravidiel zmluvy v prípade financovania verejnoprávneho vysielania „pokiaľ sa takéto financovanie poskytuje vysielacím organizáciám verejnoprávnej objednávky […] a […] neovplyvňuje podmienky obchodovania a hospodársku súťaž v Únii v takom rozsahu, ktorý by bol v protiklade so spoločným záujmom, pričom sa zohľadní realizácia objednávky uvedenej verejnoprávnej služby“ (proporcionalita) (27).
(59)
Komisia vo svojom rozhodnutí o financovaní RTVE vo veciach E 8/2005 a NN 8/07považovala vymedzenie verejnoprávneho poslania zákonom 17/2006 za zlučiteľné s článkom 106 ods. 2 ZFEÚ. Článok 9 zákona 8/2009 má vplyv na toto vymedzenie, pretože pridáva ďalšie povinnosti a obmedzenia obsahu vysielania RTVE. Kritérium primeraného vymedzenia mandátu verejnej služby je preto stále splnené. Okrem toho stiahnutie RTVE z trhu s televíznou reklamou môže prispieť k posilneniu verejnoprávneho poslania tým, že sa programovanie stane menej závislým od poplatkov za reklamu a výkyvov príjmov z reklamy.
(60)
Z tohto dôvodu Komisia nevyjadrila v rozhodnutí o začatí konania pochybnosti o týchto aspektoch financovania RTVE.
(61)
Hlavným znakom zmien vo financovaní RTVE je takmer úplné zrušenie jej komerčných činností, prechod od systému „duálneho financovania“, v ktorom sa spája podpora z verejných finančných prostriedkov a s príjmami z komerčných činností, k systému „financovania z jedného zdroja“, v prípade ktorého je vysielanie financované výlučne alebo takmer výlučne z verejných finančných prostriedkov, v súlade s rozlíšením opísaným v bode 45 oznámenia o vysielaní z roku 2001. Členské štáty si môžu voľne vybrať, či spoja rôzne zdroje financovania a akým spôsobom. Časť príjmu RTVE, ktorá doteraz pochádzala z komerčných činností, však nebude jednoducho nahradená financovaním zo všeobecného štátneho rozpočtu Španielska, v súlade s článkom 33 zákona 17/2006. Toto nahradenie bude sprevádzané aj zavedením alebo úpravou určitých daní na jediný účel vytvorenia nevyhnutných príjmov.
(62)
Spojenie vytvorené medzi financovaním a príjmom z nových daní naznačuje, že príjem z daní je zrejme určený na financovanie pomoci pre RTVE a že má priamy vplyv na výšku pomoci. V prípade, že sa ukáže, že poplatok osobitne určený na financovanie pomoci je v rozpore s ďalšími ustanoveniami zmluvy, Komisia nemôže vyhlásiť schému pomoci, ktorej súčasťou je tento poplatok, za zlučiteľnú s vnútorným trhom. V dôsledku toho spôsob, ktorým sa opatrenie pomoci financuje, môže viesť k tomu, že celá schéma pomoci sa stane nezlučiteľnou s vnútorným trhom. Vzhľadom na uvedené v odôvodneniach 21, 22 a 23 je preto potrebné posúdiť, či nový systém financovania v skutočnosti vytvára vzťah medzi pomocou a daňami a či by Komisia mala preto zahrnúť vplyvy nových daní do analýzy štátnej pomoci.
(63)
Aby sa však daň považovala za daň tvoriacu neoddeliteľnú súčasť opatrenia pomoci, musí mať vzťah s financovaním pomoci v tom zmysle, že príjem z dane sa nutne poskytne na financovanie pomoci a má priamy vplyv na výšku pomoci (28).
(64)
Tieto podmienky nie sú v tomto prípade splnené. Ako potvrdilo Španielsko, výška pomoci pre RTVE je stanovená iba s ohľadom na potreby financovania RTVE a odhadované čisté náklady na poskytovanie služby verejnoprávneho vysielania. Finančné prostriedky, ktoré dostáva RTVE, sú skutočne aj právne nezávislé od príjmu vytvoreného z daní, pretože tieto finančné prostriedky budú závisieť iba od čistých nákladov na plnenie záväzkov verejnej služby. Na jednej strane príjem vytvorený z daní, ktorý bude poskytnutý na financovanie RTVE, nemôže presiahnuť čisté náklady na plnenie záväzku verejnej služby (akýkoľvek prebytok presahujúci čisté náklady na verejnú službu bude vrátený späť do všeobecného štátneho rozpočtu). Na druhej strane, keď čisté náklady na plnenie záväzku verejnej služby presiahnu príjem vytvorený z uvedených daní, rozdiel bude pokrytý z príspevkov zo všeobecného štátneho rozpočtu. Ak budú príjmy z nových daní vyššie alebo nižšie ako očakávané príjmy, nebude to viesť ku zmenám plánovaných súm. Ak by príjem z nových daňových zdrojov bol nedostatočný na pokrytie rozdielu vo financovaní, ktorý vznikne v dôsledku zrušenia reklamy, chýbajúce finančné prostriedky by sa poskytli zo všeobecného štátneho rozpočtu, v súlade s článkom 33 zákona 17/2006. Akýkoľvek prebytočný príjem sa prevedie do všeobecného štátneho rozpočtu. Preto plánované celkové financovanie verejnoprávneho poslania RTVE nebude závisieť od výšky osobitných daňových príjmov, ale bude v každom prípade zabezpečené zo všeobecného štátneho rozpočtu.
(65)
Skutočnosť, že spojenie medzi daňami a účelom, na ktorý sa zavádzajú, je uvedené v dôvodovej správe a v samotnom zákone nemení tento záver. Znenie v zákone („na účel prispenia k financovaniu RTVE“) nevymedzuje povahu vzťahu medzi daňami a pomocou.
(66)
Komisia preto konštatuje, že tri daňové opatrenia opísané v odôvodnení 14 nie sú neoddeliteľnou súčasťou pomoci. Otázka ich zákonnosti je z hľadiska posúdenia zlučiteľnosti pomoci pre RTVE irelevantná. Pre posúdenie štátnej pomoci nie sú relevantné ani výhrady, ktoré k ich zákonnosti uviedli zainteresované strany. Preto v súčasnosti prebiehajúce konanie vo veci porušenia predpisov v súvislosti s daňou z elektronických komunikácií pre údajné porušenie článku 12 smernice o povolení 2002/20/ES nemá vplyv na toto rozhodnutie.
(67)
Pokiaľ ide o proporcionalitu náhrady v tom zmysle, aby už nepokrývala viac ako čisté náklady na plnenie záväzkov RTVE spojených s verejnou službou, nový zákon stanovuje, aby sa akýkoľvek príjem RTVE presahujúci čisté náklady na verejnú službu plus ďalšia 10 % rezerva vrátili späť do všeobecného štátneho rozpočtu. Prebytok vo výške 10 % sa môže ponechať v rezervnom fonde najviac 4 roky na pokrytie možnej nedostatočnej náhrady v predchádzajúcich rokoch alebo mimoriadnych výdavkov. Tento mechanizmus, ktorý má zabrániť neprimeranej nadmernej náhrade, je v súlade s rozhodovacou praxou Komisie (29).
(68)
Aby sa zabezpečila proporcionalita pomoci, členské štáty musia zaviesť aj primeraný mechanizmus na zabezpečenie pravidelnej a účinnej kontroly využívania verejných finančných prostriedkov na plnenie poslania verejnej služby (30) a na zaručenie, aby ročné financovanie štátu bolo obmedzené na čisté náklady na plnenie záväzku verejnej služby (31). Španielsko si ponecháva opísaný systém externej kontroly zavedený zákonom 17/2006 a schválený Komisiou v rozhodnutí E 8/2005, ktorý umožňuje stanoviť čisté náklady na verejnoprávne vysielanie.
(69)
Vzhľadom na to, že zrušenie reklamy môže mať vplyv na náklady vysielateľa v tom zmysle, že jeho programovanie bude menej závislé od príjmov z reklamy s cieľom vylúčiť možnosť nadmernej náhrady, Komisia vo svojom rozhodnutí o začatí konania vyzvala Španielsko a ďalšie zainteresované strany, aby predložili pripomienky k mechanizmu financovania.
(70)
Zainteresované strany vyjadrili obavy z možnej nadmernej náhrady pre RTVE. Plánovanie rozpočtu pre RTVE vo výške 1 200 miliónov EUR na rok by nebolo založené na riadnom výpočte čistých nákladov na verejnú službu. V tomto plánovaní by sa nerozlišovalo medzi komerčnými a verejnoprávnymi činnosťami a nezohľadňovali by sa úspory nákladov prostredníctvom zrušenia reklamy, pretože programy už nemusia lákať veľký počet divákov a môžu sa vyrábať lacnejšie. Okrem toho úplná náhrada za stratu príjmu z reklamy by sa vypočítala na základe predchádzajúcich rokov, pričom hospodárska kríza by viedla k nižším komerčným príjmom v roku 2010 a v dôsledku toho k nižším celkovým príjmom RTVE. Nebolo by spravodlivé, ak by RTVE mala so zrušením duálneho financovania dostávať zaručený príjem, nezávisle od premenlivého komerčného príjmu. Vyjadrili aj obavu týkajúcu sa kontroly rozpočtu.
(71)
Španielsko však preukázalo, že plánovanie rozpočtu zostáva v súlade s ročnými rozpočtovými nákladmi RTVE v predchádzajúcich rokoch a že nie je žiadny dôvod predpokladať, že by sa teraz alebo v blízkej budúcnosti mohli dosiahnuť značné úspory nákladov iba prostredníctvom zrušenia reklamy. Od RTVE sa bude naďalej vyžadovať, aby prilákala veľký počet divákov a zrušenie reklamy vyvolá potrebu ďalšej produkcie, ktorá sa bude musieť financovať. V porovnaní s údajmi z predchádzajúcich rokov (1 177 miliónov EUR v roku 2007, 1 222 miliónov EUR v roku 2008 a 1 146 miliónov EUR v roku 2009) a vzhľadom na ďalšie náklady na produkciu (104 miliónov EUR), ktoré sú potrebné na nahradenie času na vysielanie reklamy pre zostávajúci komerčný príjem (odhadom iba 25 miliónov EUR), zdá sa, že limit vo výške 1 200 miliónov EUR na plánovanie rozpočtových nákladov predstavuje opatrnú a primeranú sumu pre ročné rozpočtové náklady na náhradu za poskytovanie verejných služieb. Okrem toho zásada náhrady konečných čistých nákladov verejnoprávneho vysielateľa nevyhnutne znamená jeho ochranu pred výkyvmi v príjmoch na trhu s reklamou.
(72)
Pokiaľ ide o kontrolu rozpočtu, Španielsko upozornilo na existujúce mechanizmy kontroly zavedené už zákonom 17/2006, ktoré sú opísané v odôvodnení 38. Aby sa zabezpečilo, že štátna pomoc nepresiahne čisté náklady na poslanie verejnej služby, účinná ex post kontrola rozpočtu je zabezpečená podľa článku 37 zákona 17/2006 vnútorným auditom, verejným preskúmaním štátnym audítorským úradom a externým auditom, ktorý vykonáva súkromná audítorská firma. Okrem toho podľa článkov 39 a 40 tohto zákona dozor nad tým, ako si RTVE plní poslanie verejnej služby, a nad jej účtovnou závierkou vykonáva Parlament a audiovizuálny orgán. Nakoniec, RTVE podlieha preskúmaniu Dvorom audítorov. Pripomienky, ktoré doručili zainteresované strany, neposkytujú žiadny dôvod predpokladať, že tento systém sa neuplatňuje správne.
(73)
Komisia je toho názoru, že neexistuje žiadny náznak, že odhadovaná ročná náhrada pre RTVE za plnenie záväzku verejnej služby bude presahovať sumu, v prípade ktorej možno odôvodnene očakávať, že bude predstavovať čisté náklady na túto službu alebo že by náhrada prípadne presiahla čisté náklady na verejnú službu.
(74)
Okrem toho sa Komisia vo svojom rozhodnutí o začatí konania spýtala Španielska, či má primeraný procesný rámec na hodnotene ex ante, či nové audiovizuálne služby verejnoprávneho vysielateľa RTVE sú v súlade s vecnými podmienkami Amsterdamského protokolu (takzvaná kontrola ex ante) (32). Informácie, ktoré doteraz predložilo Španielsko neumožnili Komisii preskúmať, či už Španielsko má takýto mechanizmus. Komisia súhlasí s tvrdením Španielska, že tento prvok financovania RTVE v zásade podlieha rozhodnutiam z roku 2005 a 2007, ktoré sa týkali celého systému financovania RTVE. Komisia okrem toho súhlasí s tým, že tento systém nebol ovplyvnený zavedením nových poplatkov, ktoré iniciovali toto konanie.
(75)
Podľa informácií, ktoré predložilo Španielsko, je však takýto postup stanovený v článku 41 ods. 3 zákona 7/2010 (33) a v uvedenom článku sa nezávislý španielsky dozorný a regulačný orgán pre verejnoprávne vysielanie, Consejo Estatal de Medios Audiovisuales, poveruje vykonávaním tejto kontroly, ktorá pozostáva z verejnej konzultácie so zainteresovanými stranami, uverejnenia výsledkov konzultácie a hodnotenia celkového vplyvu každej novej služby na trh. Tento zákon však neobsahuje vymedzenie, čo je významná nová služba. Členské štáty by mali stanoviť príslušné kritériá (34). Španielsko však uviedlo, že najneskôr do 1. novembra 2010 chce s RTVE podpísať programovú zmluvu (contrato-programa), ktorá bude obsahovať takéto vymedzenie. Podľa návrhu tejto programovej zmluvy sa za významnú novú službu bude považovať nová ponuka služby, ktorá sa jasne odlišuje od už zavedených služieb, ktorú možno označiť za referenčný trh s výrobkami, so schopnosťou mať vplyv na trh, najmä v zmysle vplyvu na dopyt.
(76)
Španielsko preto splnilo svoj záväzok zaviesť kontrolu ex ante a Komisia berie na vedomie, že do novembra 2010 chce zaviesť záväzné vymedzenie pojmu významná nová služba. Komisia berie na vedomie aj to, že tento mechanizmus nebol zavedený pred rokom 2010.
VI. ZÁVER
(77)
Komisia konštatuje, že Španielsko neoprávnene vykonalo reformu financovania verejnoprávneho vysielateľa RVTE v rozpore s článkom 108 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie. Komisia však dospela k záveru, že vyberané dane nemajú záväzný vzťah s financovaním pomoci pre RTVE a nemajú vplyv na zlučiteľnosť pomoci so zmluvou. Okrem toho Španielsko má zavedené opatrenia, ktoré majú zabrániť nadmernej náhrade pre RTVE. Nakoniec, Komisia berie na vedomie, že Španielsko zaviedlo postup na ex ante kontrolu zavedenia významných nových služieb v rámci poslania verejnej služby. Preto pomoc pre prevádzkovateľa verejnoprávneho vysielania RTVE je naďalej zlučiteľná so zmluvou.
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Financovanie prevádzkovateľa verejnoprávneho vysielania Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), ktoré Španielsko zmenilo zákonom 8/2009 o financovaní RTVE, je zlučiteľné s vnútorným trhom v zmysle článku 106 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Španielskemu kráľovstvu.
V Bruseli 20. júla 2010