ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. dubna 2012
o státní podpoře SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), kterou Německo poskytlo ve prospěch účelového sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg
(oznámeno pod číslem C(2012) 2557)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/485/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na první pododstavec čl. 108 odst. 2 této smlouvy (1),
po výzvě adresované zúčastněným stranám, aby se k věci vyjádřily v souladu s výše uvedeným článkem (2), a s ohledem na jejich stanovisko,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise se na základě stížnosti, kterou dne 23. února 2008 podala Saria Bio-Industries AG & Co KG (dále jen „stěžovatelka“), dozvěděla o tom, že Německo hradilo účelovému sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (dále jen „ZT“) přeúčtovávané náklady.
(2)
Komise dopisem ze dne 20. července 2010 informovala Německo o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení Komise zveřejnila dne 26. října 2010 v Úředním věstníku Evropské unie a vyzvala zúčastněné strany k předložení připomínek (3).
(3)
Dne 25. listopadu 2010 Komise obdržela připomínky stěžovatelky. V souladu se schválenými žádostmi o prodloužení lhůty pro předložení připomínek ze dne 20. srpna 2010 a dne 18. listopadu 2010 předložilo Německo připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, jakož i vyjádření k připomínkám stěžovatelky, a to postupně ve dnech 3. března 2011, 1. dubna 2011, 4. dubna 2011, 16. května 2011, 15. července 2011 a 9. listopadu 2011.
(4)
ZT zaslalo Komisi své písemné připomínky dne 4. dubna 2011. Třebaže se zúčastněné strany podle čl. 20 odst. 1 ve spojení s článkem 6 nařízení Rady (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (4), vyzývají, aby své připomínky předložily nejpozději do jednoho měsíce po zveřejnění v Úředním věstníku, předložilo ZT své připomínky teprve po čtyřech měsících. Komise může připomínky, které byly účastníky řízení zaslány opožděně, zohlednit pouze ve zvláštních odůvodněných případech (5) Komise neshledala, že by dopis ZT odpovídající odůvodnění obsahoval, ani že by takové odůvodnění vyplývalo z dalších okolností. Komise proto dopisem ze dne 18. dubna 2011 ZT sdělila, že zohlednění jeho připomínek v rámci formálního vyšetřovacího řízení z uvedeného důvodu porušuje ustanovení jednacího řádu a znamenalo by neospravedlnitelný diskriminující přístup k účastníkům řízení. Při vypracování tohoto rozhodnutí Komise přesto vycházela ze všech informací obsažených v připomínkách ZT.
(5)
Souběžně s formálním vyšetřovacím řízením probíhajícím u Komise stěžovatelka vedla vnitrostátní soudní řízení v Německu a na ZT podala žalobu u správního soudu Verwaltungsgericht Trier. Verwaltungsgericht Trier vynesl dne 2. prosince 2008 rozsudek, podle kterého představuje úhrada přeúčtovaných nákladů státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Pokud jde o požadavek navrácení protiprávní podpory, Verwaltungsgericht rozhodl, že ZT nemusí vrátit částku, kterou získalo v letech 2005-2008, a to z důvodu mimořádných okolností, kvůli kterým by navrácení podpory bylo nepřiměřené.
(6)
Jak stěžovatelka, tak i ZT podaly proti rozsudku Verwaltungsgericht Trier kasační opravný prostředek k vrchnímu správnímu soudu Oberverwaltungsgericht Koblenz. Rozsudkem ze dne 24. listopadu 2009 Oberverwaltungsgericht potvrdil rozsudek Verwaltungsgericht Trier.
(7)
Stěžovatelka a ZT podaly proti rozsudku Oberverwaltungsgericht Koblenz opravný prostředek „Revision“ ke spolkovému správnímu soudu Bundesverwaltungsgericht (dále jen „BVerwG“). Rozsudkem ze dne 16. prosince 2010 (6) BVerwG opravný prostředek „Revision“ stěžovatelky zamítl, pozměnil rozsudek Oberverwaltungsgericht Koblenz a žaloby celkově odmítl, neboť podle jeho názoru byla žaloba, pokud jde o období 2005-2009, nepřípustná a projednávaná úhrada přeúčtovaných nákladů za rok 2010 nepředstavuje podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1 Právní rámec
2.1.1 Unijní právní předpisy
(8)
Nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1069/2009 ze dne 21. října 2009 o hygienických pravidlech pro vedlejší produkty živočišného původu a získané produkty, které nejsou určeny k lidské spotřebě, a o zrušení nařízení (ES) č. 1774/2002 (nařízení o vedlejších produktech živočišného původu) (7) upravuje odvoz, přepravu, skladování, zpracování a použití nebo odstranění vedlejších produktů živočišného původu, aby se zabránilo, že tyto produkty budou představovat riziko pro zdraví lidí a zvířat. Tyto předpisy mají bránit mj. vzniku přenosných spongiformních encefalopatií (TSE) a dalších přenosných nákaz zvířat, např. klasického moru prasat a slintavky a kulhavky.
(9)
Oddíl 4 nařízení (ES) č. 1069/2009 rozlišuje v rámci vedlejších produktů živočišného původu v závislosti na specifických rizicích pro zdraví lidí a zvířat následující tři kategorie:
a)
Materiál kategorie 1 vykazuje značná rizika, jež jsou spojena zejména s TSE a obsahem určitých zakázaných látek a látek znečišťujících životní prostředí. Do této kategorie patří mj. části těl zvířat podezřelých z nákazy TSE nebo zvířat, u nichž byla přítomnost TSE potvrzena, a dále směsi materiálu kategorie 1 s materiálem kategorie 2 či 3. Tento materiál je třeba neškodně odstranit spálením či zpracováním a nelze jej přidávat do krmiv pro hospodářská zvířata ani do technických produktů.
b)
Rovněž materiál kategorie 2 vykazuje značná rizika, neboť k němu patří uhynulá hospodářská zvířata a další materiál, jenž obsahuje určité zakázané či znečišťující látky. Tento materiál je nutno neškodně odstraňovat spálením či zpracováním a nelze jej přidávat do krmiv pro hospodářská zvířata. V mnoha případech jej však lze použít jako hnojivo nebo pro technické účely.
c)
Materiál kategorie 3 obsahuje mj. části těl poražených zvířat, které jsou sice prohlášeny za nevhodné k lidské spotřebě, avšak nevykazují žádné příznaky onemocnění přenosného na člověka či zvířata. Patří sem dále materiál živočišného původu, který je k lidské spotřebě vhodný, avšak je z ekonomických důvodů používán pro jiné účely, např. jako krmivo pro hospodářská zvířata.
(10)
Nařízení (ES) č. 1069/2009, jež z velké části odpovídá předchozímu nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002 (8), stanoví v případě materiálu kategorie 1 a 2 mj. zákaz jeho dovozu a vývozu a dále povinnost, aby zařízení, jež provádějí neškodné odstraňování materiálu, získala předchozí povolení od příslušného orgánu, jenž je povinen toto nařízení uplatňovat. U materiálu kategorie 1 a 2 nařízení (ES) č. 1069/2009 dále obsahuje zvláštní ustanovení o kontrole jeho neškodného odstraňování. Nad tento rámec však nelze z nařízení odvodit úpravu způsobu, jakým má být neškodné odstraňování tohoto materiálu ekonomicky organizováno. Nařízení (ES) č. 1069/2009 tedy nestanoví, že toto neškodné odstraňování materiálu smí na určitém území provádět pouze jediný podnik, jak je tomu v případě Německa.
2.1.2 Vnitrostátní právní předpisy
(11)
Podle § 3 prováděcího zákona k předpisům Společenství o zpracování a neškodném odstraňování vedlejších produktů živočišného původu, které nejsou určeny k lidské spotřebě (něm.: Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten (9), dále jen „TierNebG“) je v Německu povinnost provádět neškodné odstraňování a zpracování materiálu kategorie 1 a 2, tzv. „povinných komodit“, uložena okresům a městům. Tuto funkci mohou tyto subjekty plnit samy nebo jejím plněním pověřit třetí osoby.
(12)
Neškodné odstraňování materiálu kategorie 3, tzv. „volných komodit“, může provádět každý zpracovatelský podnik za předpokladu, že jsou dodržena ustanovení nařízení (ES) č. 1069/2009.
2.2 Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Účelové sdružení ZT je veřejnoprávní korporace, jež byla založena v roce 1979 na základě § 1 a 2 prováděcího zákona země Porýní-Falc k TierNebG (10) (dále jen „TierNebGAG RP“). Členy sdružení jsou dnes všechny okresy a větší města v Porýní-Falci a Sársku a další dva okresy v Hesensku: Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (srv. § 1 stanov sdružení).
(14)
Na základě § 2 stanov je ZT svými členy pověřeno vykonávat veškerá práva a povinnosti, jež jsou těmto okresům a městům jakožto osobám povinným k neškodnému odstraňování materiálu svěřeny podle § 3 TierNebG ve spojení s příslušnými zemskými zákony.
(15)
Podle německé právní úpravy nemůže být proti účelovému sdružení vzhledem k jeho právnímu postavení veřejnoprávní korporace vedeno insolvenční řízení. Jeho členové však mohou rozhodnout o jeho zrušení.
2.3 Neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu
2.3.1 Činnost sdružení ZT
(16)
ZT neplní pouze povinnost provádět na svém spádovém území neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, kterou mu ukládají stanovy (dále jen „materiál sdružení“ nebo „vlastní materiál“), nýbrž odstraňuje tento materiál rovněž ze sousedících spolkových zemí Bádensko-Württembersko a Hesensko (viz podrobný popis v bodu odůvodnění (20) a násl.). Sdružení dále odstraňuje materiál kategorie 3 (dále společně jen „cizí materiál“).
(17)
Jak vyplývá z níže uvedené tabulky, zpracovávalo sdružení v minulosti velké objemy cizího materiálu. V uplynulých letech připadala na tento materiál v průměru téměř polovina zpracovávaného objemu.
Tabulka 1
Objemy zpracovávané sdružením ZT v letech 1998-2009
Materiál sdružení
Cizí materiál
Bádensko-Württembersko
Severní a střední Hesensko
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Volné komodity kategorie 3
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Povinné komodity kategorie 1 a 2
Celkem
1998
Tun
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
Tun
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
Tun
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
Tun
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
Tun
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
Tun
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
Tun
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
Tun
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
Tun
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
Tun
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
Tun
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
Tun
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Průměr za
Tun
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
období 1998-2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Vlastní materiál sdružení je tvořen uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem. Sdružení zde provádí jak jeho sběr, tak zpracování (v dalším textu je sběr a zpracování společně označováno jako „neškodné odstraňování“). Vzniklé náklady hradí ZT z vybíraných poplatků, jejichž výše je v případě uhynulých hospodářských zvířat i jatečního odpadu vyměřována odlišně.
(19)
Vzhledem k tomu, že se s materiálem 3 volně obchoduje na trhu, sjednává ZT za jeho neškodné odstraňování úplatu podle soukromého práva. Zatímco většina soukromých sanačních podniků provádí neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 odděleně, aby z jeho zpracování (např. na krmivo pro zvířata v zájmovém chovu) dosáhla při prodeji vyššího výnosu, zpracovává sdružení ZT tento materiál společně s povinnými komoditami, neboť nemá k dispozici separátní zařízení. Ze zpracování povinných komodit tak může získat jen méně kvalitní konečné produkty, např. olej a tuky, s nimiž lze docílit nižší výnosy.
(20)
Od roku 2000 zpracovává ZT rovněž materiál kategorie 1 a 2 z Bádensko-Württemberska. Za tímto účelem sjednalo ZT s účelovým sdružením Zweckverband Neckar-Franken veřejnoprávní účelovou dohodu, podle níž provádí Zweckverband Neckar-Franken sběr materiálu na místě a materiál následně předává ZT ke zpracování.
(21)
ZT se dále v roce 2007 úspěšně ucházelo o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování povinných komodit v okresech severního a středního Hesenska ve veřejné soutěži. Předtím, než ZT k 1. dubnu 2009 neškodné odstraňování materiálu zahájilo, prováděla tuto činnost jedna ze společností v koncernu stěžovatelky.
(22)
Vytížení vlastních kapacit tedy ZT nedosahovalo pouze zpracováváním vlastního materiálu, jenž spadal do kategorie 1 a 2. Sdružení se totiž značně angažovalo i mimo svou působnost, kterou vymezují jeho stanovy, když zpracovávalo též volně obchodovatelný materiál kategorie 3 a dále materiál kategorie 1 a 2 z území mimo svou spádovou oblast. V letech 2002-2008 se v případě jím zpracovávaného materiálu jednalo pouze z 54-58 % o vlastní materiál kategorie 1 a 2. V roce 2009 tento podíl - mj. vlivem přibrání materiálu ze severního a středního Hesenska - výrazně poklesl na 39 %, takže nedosahoval ani poloviny zpracovávaného objemu.
2.3.2 Kapacita zařízení ZT
(23)
Sdružení ZT má dvě zařízení na neškodné odstraňování materiálu, a to v Rivenichu a Sandersmühle. Při běžném provozu běží obě zařízení v průměru na 2 směny 5 dní v týdnu (v 5denním 2směnném provozu). Za tuto dobu lze týdně zpracovat nejvýše 2 160 tun. Tato kapacita běžného provozu v průměru postačovala na zpracování objemu 88 000 tun ročně (tj. 1 700 tun týdně), jenž vznikal v posledních letech.
(24)
Stejně jako jiné podniky na neškodné odstraňování materiálu má i ZT nevyužitou provozní kapacitu, která je dána nevyužitými směnami přes týden a o víkendech při běžném provozu. Tyto nevyužité provozní kapacity lze využít v případě nákazy ke zpracování dalších těl hospodářských zvířat.
2.3.2.1 Krátkodobě nevyužité provozní kapacity
(25)
Podle údajů ZT lze po krátké období 6-12 týdnů provozovat uvedená zařízení ve 3 směnách 7 dní v týdnu (v 7denním 3směnném provozu). Krátkodobě tak lze využít kapacity až 4 536 tun týdně. Vzhledem k opotřebení strojů a k únavě personálu však nelze nepřetržitý 3směnný provoz 7 dní v týdnu praktikovat dlouhodobě.
(26)
V krátkodobém období až 12 týdnů tedy ZT disponuje nevyužitou provozní kapacitou 2 376 tun týdně, které lze v případě nákazy zpracovat nad rámec běžného objemu (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
2.3.2.2 Dlouhodobě nevyužité provozní kapacity
(27)
V dlouhodobějším měřítku lze materiál vzniklý navíc v případě nákazy zpracovávat pomocí zařízení nejvýše ve 3 směnách po 5 dní v týdnu (v 5denním 3směnném provozu). Víkend je totiž v případě dlouhodobě vyššího vytížení nutno vyčlenit na údržbu. Týdně tak lze zpracovat až 3 240 tun.
(28)
V období nad 12 týdnů tedy ZT disponuje nevyužitou provozní kapacitou v objemu 1 080 tun týdně, které lze v případě nákazy zpracovat nad rámec běžného objemu (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
2.4 Přeúčtovávání nákladů a veřejná zakázka
(29)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů, která sdružení ZT plyne od jeho členů (okresů a měst), má svůj právní základ ve stanovách sdružení. Účelem této úhrady je kompenzovat náklady, jež nejsou pokryty příjmy (srv. § 9 odst. 1 stanov sdružení).
(30)
Přesná výše této úhrady přeúčtovávaných nákladů je stanovována na základě každoročně přijímaného rozpočtového usnesení, jež předem schvaluje valná hromada členů. Po jeho přijetí je ZT oprávněno o úhradu přeúčtovaných nákladů požádat formou správního aktu.
(31)
V únoru 2010 byly stanovy sdružení se zpětnou účinností k 1. lednu 2009 změněny. Až do této doby neobsahovaly kromě § 9 odst. 1 žádné ustanovení o použití a výpočtu této úhrady. V únoru 2010 však do nich byla zapracována níže uvedená ustanovení:
(32)
Podle § 9 odst. 2 stanov sdružení upravují úhradu přeúčtovaných nákladů od nynějška předem stanovy. Dále se stanoví, že lze tuto úhradu požadovat pouze za účelem kompenzace nákladů, které vznikají z plnění delegované povinnosti provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 a z udržování rezervy pro případ nákazy.
(33)
V § 10 odst. 2 stanov sdružení se tato kapacita, kterou je nutno pro případ nákazy udržovat, stanoví od roku 2009 na 7 110 tun, které je nutno zpracovat během 6 týdnů (v přepočtu tedy 6krát 1 185 tun týdně). Při určování rozsahu rezervy pro případ nákazy bylo přihlédnuto ke skutečnosti, že kromě kapacit sdružení ZT jsou k dispozici další, alternativní kapacity k neškodnému odstraňování materiálu o objemu 5 000 tun ročně, jež lze v případě nákazy využít. Náklady na udržování rezervy pro případ nákazy jsou stanovovány předem v příslušném hospodářském plánu. Do těchto nákladů lze přitom zahrnout výlučně jen poměrné fixní náklady (odpisy, daně, pojištění, úroky z cizího kapitálu), náklady na externí údržbu a poměrné personální náklady, jež na udržování trvalé provozní pohotovosti připadají. Náklady za udržování kapacity, která rezervě pro případ nákazy odpovídá, jsou vykazovány na zvláštních účtech odděleně od ostatních nákladů podniku. Jednotlivé náklady jsou rozpočítávány poměrně podle podílu na příslušné kapacitě.
(34)
Ve prospěch sdružení ZT byly od jeho založení v roce 1979 až do roku 2011 vyplaceny úhrady přeúčtovaných nákladů ve výši 66 493 680 EUR. Od roku 1998 obdrželo ZT v jednotlivých letech tyto částky:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 až 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) ročně
2002 až 2008
:
2 250 000 EUR ročně
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Za období 1998-2011 tak tyto úhrady přeúčtovaných nákladů dosáhly 30 932 198 EUR.
(36)
Podle předložených výkazů zisku a ztráty dosáhlo ZT v letech 1998-2009 kumulované ztráty ve výši 4 562 795 EUR; tento údaj již zohledňuje získané úhrady přeúčtovaných nákladů. Bez započtení těchto úhrad, jež dosahovaly 26 757 292 EUR, dosáhla kumulovaná ztráta za období 1998-2009 výše 31 320 678 EUR. Tyto úhrady tak nepostačovaly k plnému pokrytí kumulovaných ztrát.
2.5 Schválená státní podpora v souvislosti s testy TSE, uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem
(37)
Podle čl. 191 odst. 2 SFEU platí pro neškodné odstraňování vedlejších produktů živočišního původu v zásadě princip „znečišťovatel platí“. O řádné neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu se tedy musí starat v prvé řadě zemědělci a jatka, kteří musí nést i související náklady (12).
(38)
V důsledku krize vyvolané nákazou TSE však bylo nutno zajistit řádnou manipulaci s uhynulými hospodářskými zvířaty a jatečním odpadem, jež představují materiál kategorie 1 a 2, a pomoci zemědělcům prostřednictvím státní podpory. Příslušnou úpravu vymezila Komise v pokynech Společenství týkajících se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad ze dne 24. prosince 2002 (dále jen „pokyny TSE“) (13). Tato úprava byla rozpracována a zpřísněna v oddílu V.B.4 pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (dále jen „pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013) (14).
(39)
Pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 v zásadě vyžadují, aby náklady na odstraňování vedlejších produktů živočišného původu hradil znečišťovatel (15), za určitých úzce vymezených podmínek však povolují státní podporu pro testy na TSE a pro likvidaci uhynulých zvířat (16). V případě likvidace jatečního odpadu povolit podporu v zásadě nelze (17). Navíc je podpora slučitelná s vnitřním trhem pouze v případě, kdy je prokazatelně poskytnuta ve prospěch zemědělců, a nikoli navazujících výrobních podniků (např. jatek či zařízení na likvidaci uhynulých zvířat) (18) .
2.5.1 Rozhodnutí Komise ze dne 29. ledna 2004 ve věci NN 33/03
(40)
V roce 2004 schválila Komise několik opatření podpory na odvrácení nebezpečí TSE v Porýní-Falci. Německo tato opatření předem oznámilo v souladu s čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, s pokyny TSE a s pokyny Společenství ze dne 12. srpna 2000 pro státní podporu v odvětví zemědělství (19). Pro účely těchto opatření, jež měla zabránit šíření BSE, byly zemědělcům mj. nahrazeny dodatečné náklady na odstranění rizikového materiálu, které jim vznikly zavedením zákazu používat do krmiva skotu masovou a kostní moučku.
(41)
Vedle dalších opatření schválila Komise jednorázovou podporu ve výši 100 % nákladů na odstranění specifikovaného rizikového jatečního odpadu, který vznikl v důsledku zákazu zkrmovat na spádovém území sdružení v období od října 2000 do září 2001 masovou moučku. Za příjemce této podpory přitom nebylo pokládáno sdružení ZT, nýbrž jatka.
2.5.2 Rozhodnutí Komise ze dne 6. července 2004 ve věci N 15/04
(42)
Prostřednictvím druhé podpory, která byla schválena rovněž v roce 2004, měli zemědělci v Porýní-Falci obdržet kompenzaci nákladů na sběr a zpracování uhynulých zvířat, za něž platili příspěvky do Tierseuchenkasse (fondu pojištění proti nákazám zvířat) (20). Poplatky, jež ZT účtuje za sběr a zpracování uhynulých hospodářských zvířat ze svého spádového území, hradí stejným dílem spolkové země (Porýní-Falc, Hesensko a Sársko), členové sdružení a fondy pojištění Tierseuchenkassen příslušných zemí. V případě nákladů na zpracování však musí chovatelé dobytka hradit vlastní příspěvek ve výši 25 %.
(43)
Podporu, která je vyplácena přímo sdružení ZT, schválila Komise na období od 1. ledna 1999 do 31. prosince 2013. Podpora je schválena pod podmínkou, že prospěch z ní budou mít výlučně zemědělci a že nebude kumulována s jinými druhy podpory.
(44)
Vzhledem k tomu, že podpora kompenzuje poměrnou část předem stanovených poplatků (100 % za sběr a 75 % za zpracování), dospěla Komise k závěru, že prospěch z ní mají výlučně zemědělci a že sdružení ZT nevzniká ekonomická výhoda.
2.5.3 Vztah schválené podpory NN 33/03 a N 15/04 k úhradě přeúčtovávaných nákladů
(45)
Obě schválená opatření podpory (dále jen „zemědělská podpora“) jsou v účetnictví ZT zachycena jako příjmy. Ve ztrátách, jež sdružení vykazuje před započtením úhrad přeúčtovávaných nákladů a jež jsou uvedeny v bodu odůvodnění (36), jsou tedy již zohledněny příjmy ZT v podobě zemědělské podpory.
(46)
Z uvedeného vyplývá, že ZT své zbývající ztráty hradí nejen ze zemědělské podpory, nýbrž i z úhrady přeúčtovávaných nákladů.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
Podle názoru stěžovatelky by nemohlo sdružení ZT ekonomicky přežít, pokud by jeho členové prostřednictvím úhrady přeúčtovávaných nákladů nehradili ztráty, jež sdružení každoročně z neškodného odstraňování jeho vlastního materiálu i materiálu cizího vznikaly. ZT, jež má podle tvrzení stěžovatelky na neškodné odstraňování svého vlastního materiálu monopol, a tedy není vystaveno konkurenci, nabízí na otevřených trzích cizího materiálu ceny, jež nedosahují tržní úrovně. Cenová politika sdružení je zaměřena jen na to, aby byla vytížena jeho zařízení, jejichž kapacity by jinak zůstaly z velké části nevyužity.
(48)
Stěžovatelka se domnívá, že v důsledku úhrady přeúčtovávaných nákladů dochází ve vícero ohledech k narušení hospodářské soutěže. Zejména pak na adresu ZT kritizuje cenotvorbu jednak v případě materiálu kategorie 3, jednak v případě nabídky do soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku:
a)
Sdružení ZT údajně vyžaduje za neškodné odstraňování jatečního odpadu nikoli poplatky, které by odpovídaly zpracovanému objemu, nýbrž pevnou cenu na jedno zvíře. Pro menší jatka, jimž separace materiálu kategorie 3 od materiálu kategorie 1 a 2 způsobuje vyšší náklady nežli jatkám větším a vybavenějším, je tak zajímavější separaci neprovádět a materiál kategorie 3 spolu s jatečním odpadem kategorie 1 a 2 předávat ZT. ZT tedy nenabízí neškodné odstraňování jatečního odpadu za ceny, které by pokrývaly jeho náklady, neboť do svých poplatků nezapočítává dodatečné náklady na současné zpracování materiálu kategorie 3.
b)
Soutěž o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 v severním a středním Hesensku mohlo ZT vyhrát údajně jen proto, že mělo své fixní náklady na rezervaci kapacity již pokryty díky přeúčtovávání nákladů, a mohlo tedy nabízet nižší poplatky.
(49)
Německo oproti tomu zastává názor, že je přeúčtovávání nutné k pokrytí nákladů, jež sdružení ZT vznikají ze závazku udržovat rezervu pro případ nákazy. K doložení tohoto stanoviska předložilo Německo znalecký posudek výzkumného ústavu Fraunhofer (21) z března 2007 (dále jen „posudek ústavu Fraunhofer“). Tento posudek má prokázat, že náklady na udržování rezervy pro případ nákazy tvoří zhruba 50 % celkových nákladů na kapacitu. Přeúčtovávání je podle Německa nezbytné i k pokrytí nákladů na sanaci starých provozů.
(50)
Ve svém předběžném posouzení Komise nejprve konstatovala, že úhrada přeúčtovaných nákladů přináší sdružení ZT v zásadě ekonomickou výhodu, neboť snižuje jeho běžné výdaje, a že jsou naplněny rovněž ostatní znaky státní podpory.
(51)
Poukázala na to, že jsou podobné státní podpory na provoz zpravidla zakázány. Následně vyjádřila pochybnosti o tom, do jaké míry lze úhradu přeúčtovávaných nákladů odůvodnit jako vyrovnávací platbu za udržování rezervy pro případ nákazy. Komise přitom vycházela ze všech čtyř kritérií rozsudku ve věci Altmark (22):
a)
Podnik příjemce musí být skutečně pověřen plněním závazků veřejné služby a tyto povinnosti musí být jasným způsobem definovány.
b)
Parametry pro výpočet kompenzace musí být předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem.
c)
Kompenzace nesmí překračovat nutné částky pro pokrytí všech nebo částečných nákladů způsobených plněním závazků veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů a dále rozumně stanovených marží pro tato plnění.
d)
Není-li podnik, který má plnit závazky veřejné služby, vybrán v rámci veřejného výběrového řízení, které umožní vybrat uchazeče, jenž je schopen poskytovat společnosti tyto služby s nejnižšími náklady, musí být výše vyrovnávací platby stanovena na základě analýzy nákladů, které by vznikly průměrnému, dobře řízenému podniku.
(52)
Pokud jde o otázku, zdali se v daném případě jedná o službu obecného hospodářského zájmu, vyjádřila Komise pochybnosti o tom, je-li na udržování rezervy pro případ nákazy veřejný zájem dán, neboť podle zásady „znečišťovatel platí“ mají povinnost k neškodnému odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu zemědělci, kterým je výše uvedenou státní podporou, kterou schválila Komise, odpovídajícím způsobem i poskytována pomoc. Navíc je sporné, je-li přeúčtovávání nákladů nezbytné. Praxe z jiných německých spolkových zemí totiž ukazuje, že zařízení soukromých provozovatelů mají dostatečnou kapacitu pro případ nákaz zvířat, aniž by za její udržování dostávali vyrovnávací platbu navíc.
(53)
Komise dále vyjádřila pochybnost o tom, zdali stanovy sdružení ZT splňují požadavky na transparentní pověřovací akt, neboť před rokem 2010 nebylo udržování rezervy pro případ nákazy vymezeno náležitým způsobem jako jeden ze závazků veřejné služby, jež mělo ZT plnit, a nebyly uvedeny ani potřebné parametry pro výpočet souvisejících nákladů.
(54)
Pokud jde o nezbytnost poskytovat vyrovnávací platbu, vznesla Komise otázku, zdali úhrada přeúčtovávaných nákladů nemá ve skutečnosti financovat ztráty z nerentabilních nevyužitých kapacit. Je sporné, je-li další přeúčtovávání nutné, když v jiných spolkových zemích hradí veškeré náklady prostřednictvím poplatků znečišťovatelé.
(55)
Vzhledem k tomu, že sdružení ZT nebylo vybráno ve veřejné soutěži, je sporné, jedná-li se o průměrný, dobře řízený podnik.
(56)
Komise tedy dochází k předběžnému závěru, že je nutno detailně přezkoumat, je-li přeúčtovávání nákladů ZT na udržování rezervy pro případ nákazy skutečně nezbytné, nebo zdali by trh sám v případě nákazy neposkytl zařízení s dostatkem volných kapacit.
(57)
V neposlední řadě Komise zpochybnila tvrzení Německa, podle nějž lze úhradu přeúčtovaných nákladů odůvodnit jako kompenzaci nákladů na sanaci starých provozů. Podle bodu 132 pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí z 1. dubna 2008 (dále jen „pokyny k podpoře na ochranu životního prostředí) (23) lze takovou podporu pokládat za slučitelnou se společným trhem v zásadě jen tehdy, nelze-li příjemce učinit odpovědným podle právních předpisů členského státu, což v tomto případě zřejmě neplatí.
4. ŘÍZENÍ PŘED VNITROSTÁTNÍMI SOUDY
(58)
Ve svém rozsudku z 16. prosince 2010 BVerwG konstatuje, že přeúčtování nákladů za rok 2010 nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, neboť jsou splněna kritéria z rozsudku Altmark. K úhradě přeúčtovaných nákladů z dřívějšího období se soud nevyjádřil, neboť žalobu v části týkající se úhrad přeúčtovaných nákladů z období před rokem 2010 nepokládal za přípustnou.
4.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(59)
Podle názoru BVerwG představuje neškodné odstraňování vedlejších živočišných produktů podle nařízení o vedlejších produktech živočišného původu a § 3 odst. 1 TierNebG službu obecného hospodářského zájmu a zahrnuje i udržování rezervy pro případ nákazy.
(60)
BVerwG rozlišuje mezi kapacitami, jež jsou používány pro běžný provoz, včetně kapacit nevyužitých z provozních důvodů („nevyužitá provozní kapacita“), a kapacitou, která zůstává zpravidla nevyužita. Pokud by úhrada přeúčtovávaných nákladů pokrývala náklady na běžnou kapacitu včetně nevyužité provozní kapacity, pak by se BVerwG připojil k názoru, že s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“ představuje tato úhrada státní podporu.
(61)
Pokud by však tato úhrada pokrývala náklady na nevyužité kapacity, které jsou udržovány výhradně pro případ nákazy, pak by státní podporu podle názoru soudu nepředstavovala. Přitom není důležité, že tato nevyužitá kapacita může být větší, než vyžaduje provoz, neboť z podstaty věci vyplývá, že zpravidla využívána není. Jiný závěr by bylo nutno vyvodit pouze v případě indicií, že je tato nevyužitá kapacita využívána i v běžném provozu (např. na neškodné odstraňování materiálu kategorie 3). Taková situace však zjevně není dána, a proto se v případě přeúčtovávání nákladů jedná výhradně o kompenzaci nákladů, jež plynou ze závazku veřejné služby udržovat rezervu pro případ nákazy.
4.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(62)
Ke kritériu transparentnosti BVerwG konstatuje, že dne 2. února 2010, tedy bezprostředně před vydáním výměrů přeúčtovávaných nákladů za rok 2010, došlo ke změně stanov sdružení. Soud dospěl k závěru, že § 9 stanov z roku 2010 specifikoval, že toto přeúčtovávání slouží výlučně ke kompenzaci nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy.
4.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(63)
Díky změněnému § 9 stanov sdružení je podle názoru soudu zajištěno, že přeúčtovávání slouží výlučně ke kompenzaci nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy.
(64)
Navíc se v případě rozhodnutí o dimenzování této rezervní kapacity nejedná o vnitropodnikové rozhodnutí, které by muselo být přijímáno na základě ekonomické rentability této kapacity. Udržování rezervy pro případ nákazy je přirozeně nerentabilní, neboť náklady na tuto nevyužitou kapacitu nejsou souměřitelné s pravděpodobností propuknutí takové nákazy na velkém území.
4.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(65)
Čtvrté kritérium nelze podle názoru BVerwG na daný případ použít, neboť neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 probíhá odděleně od odstraňování materiálu kategorie 3. Podle názoru soudu se veřejné a komerční služby ZT nepřekrývají, zatímco v případu Altmark byla soukromému autobusovému podniku uložena celá řada závazků veřejné služby (např. pokud jde o počet zastávek a o jízdní řád). Tyto závazky pak výrazně měnily způsob poskytování související dopravní služby. Úhrady přeúčtovaných nákladů ve prospěch ZT tedy sloužily ke kompenzaci nákladů veřejné služby, která je poskytována mimo trh.
(66)
BVerwG dále zastává názor, že veřejnoprávní subjekt smí své úkoly, jež spadají do sféry obecného zájmu, plnit sám, aniž by byl nucen se obracet na soukromé poskytovatele služeb. S ohledem na judikaturu Soudního dvora v oblasti veřejných zakázek BVerwG konstatuje, že má veřejnoprávní subjekt právo se rozhodnout, zdali určitý úkol splní svými vlastními prostředky, nebo si tyto prostředky opatří na trhu (24).
5. VYJÁDŘENÍ STĚŽOVATELKY
5.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(67)
Stěžovatelka uvádí, že je-li udržována rezerva pro případ nákazy, pak se s ohledem na zásadu „znečišťovatel platí“ nejedná o službu obecného hospodářského zájmu ve smyslu čl. 106 odst. 2 SFEU.
(68)
Jakožto znečišťovatele lze snadno identifikovat zemědělce a jatka: zemědělci totiž profitují z účinného potírání nákaz zvířat, které mohou představovat riziko pro jejich stáda, a tedy jejich majetek. Jatka zase mohou díky rychlému a účinnému boji proti těmto nákazám vykonávat v běžném rozsahu svou podnikatelskou činnost.
(69)
Zásadu „znečišťovatel platí“ uznávají též příslušné německé zákony, v nichž jsou za znečišťovatele, kteří musí hradit náklady na neškodné odstranění daného materiálu, zpravidla označováni zemědělci a jatka (25).
5.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(70)
Podle tvrzení stěžovatelky začalo sdružení ZT uvádět, že bylo udržováním rezervy pro případ nákazy pověřeno již od počátku, teprve poté, co byla zahájena řízení před vnitrostátními soudy a co své šetření zahájila i Komise. Předtím, než byly v roce 2010 změněny stanovy ZT, neexistovalo ani výslovné zadání, aby ZT takovou rezervu udržovalo, ani nebyly předem stanoveny parametry výpočtu vyrovnávací platby.
5.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(71)
Stěžovatelka tvrdí, že zařízením na neškodné odstraňování těl zvířat nevznikaly v důsledku pověření udržovat rezervu pro případ nákazy žádné čisté náklady.
5.3.1 Rezerva pro případ nákazy je pokryta nevyužitou provozní kapacitou
(72)
Zařízení na neškodné odstraňování těl zvířat jsou podle tvrzení stěžovatelky v Německu provozována zpravidla 5 či 6 dní v týdnu v 2směnném provozu s tím, že odchylky činí +/- 5 %, měřeno v hodinách provozu. Vlivem sezónních výkyvů běží v době silné poptávky 3směnný provoz, který je v době slabé poptávky opět omezen na provoz 5denní ve 2 směnách. Böckenhoffův znalecký posudek (26) dokazuje, že díky třetí směně během týdne a dalším směnám o víkendech lze udržovat dostatečnou rezervu pro případ nákazy s cílem zvládnout v takovém případě vyšší přísun materiálu.
(73)
Potřebnou rezervu pro případ nákazy tedy lze pokrýt pomocí nevyužité provozní kapacity, která je dána při běžném provozu zařízení. Stěžovatelka zdůrazňuje, že se z uvedeného důvodu sama nikdy necítila nucena realizovat za účelem udržování dostatečné rezervy takového druhu další investice.
(74)
Uvádí dále, že je při plánování kapacit zařízení na neškodné odstraňování materiálu nutno zohlednit kapacity sousedních spolkových zemí. V případě propuknutí nákazy ve velkém měřítku lze totiž využít kapacity jiných spolkových zemí, aby bylo možno zvládnout krátkodobý nárůst potřeby kapacit. Převozu materiálu kategorie 1 a 2 nebrání žádné zákonné předpisy. Příslušné německé právní předpisy (27) naopak stanoví, že lze v případě nákazy využít kapacit sousedních území jakožto možnosti, která se nabízí při řešení nedostatečné zpracovatelské kapacity.
5.3.2 Celkové náklady lze financovat pravidelnými příjmy z poplatků
(75)
Podle údajů stěžovatelky jsou náklady na veškeré kapacity zpravidla financovány z příjmů z poplatků, jež podniku pověřenému neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 plynou z jeho běžné podnikatelské činnosti. Vzhledem k tomu, že jsou náklady na nevyužité provozní kapacity pevnou součástí nákladů daného provozního zařízení, lze je do výpočtu těchto poplatků zahrnout. Stěžovatelka přitom odkazuje mj. na rozsudek BVerwG (28), který specifikuje, že náklady na věcně opodstatněné kapacitní rezervy lze do poplatků započítávat.
(76)
V deseti z šestnácti spolkových zemí (Berlín, Braniborsko, Brémy, Dolní Sasko, Durynsko, Hamburk, Meklenbursko-Přední Pomořansko, Sasko-Anhaltsko, Severní Porýní-Vestfálsko a Šlesvicko-Holštýnsko) jsou neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 pověřeny výlučně podniky v soukromém vlastnictví. V některých z těchto spolkových zemí, např. v Dolním Sasku, Severním Porýní-Vestfálsku a Šlesvicku-Holštýnsku, se přitom nacházejí regiony se zvláště vysokým stavem hospodářských zvířat. V Bavorsku a Hesensku jsou tímto úkolem pověřeny podniky v soukromém vlastnictví jen zčásti.
(77)
Ve spolkových zemích, v nichž jsou neškodným odstraňováním vedlejších produktů živočišného původu pověřeny stěžovatelka či její podniky ve skupině, tedy v Durynsku, Meklenbursku-Předním Pomořansku a Sasku-Anhaltsku, stanovují maximální roční kapacitu, kterou je příslušné zařízení povinno udržovat, společně příslušný orgán a daný pověřený podnik. Tyto kapacity jsou pokládány za dostatečné na to, aby dokázaly v případě nákazy zvládnout vyšší poptávku. V některých soutěžích o veřejné zakázky v Severním Porýní-Vestfálsku je podle informací stěžovatelky rozsah rezervy pro případ nákazy uváděn v podmínkách soutěže. Jako příklad stěžovatelka uvádí soutěž o veřejnou zakázku v okrese Steinfurt, v níž byla výše této rezervy stanovena na 5 % stavu hospodářských zvířat za minulý rok. Poplatky za neškodné odstraňování materiálu jsou kalkulovány tak, aby byly celkové fixní náklady příslušných zařízení plně refinancovány z poplatků, jež jsou zemědělcům a jatkám fakturovány.
(78)
Praxe z ostatních spolkových zemí tedy podle tvrzení stěžovatelky ukazuje, že je celkové náklady zařízení na neškodné odstraňování materiálu - včetně nákladů na rezervu pro případ nákazy - možno plně financovat z příjmů z poplatků, takže není nutné, aby veřejný sektor hradil další vyrovnávací platby.
5.3.3 Skutečné použití úhrady přeúčtovaných nákladů ze strany ZT
(79)
Stěžovatelka uvádí, že ZT nepoužívá úhradu přeúčtovaných nákladů pouze k financování ztrát z běžného provozu, nýbrž i k financování ztrát z udržování nadměrných kapacit, jež jsou později využívány pro jiné účely než účely sdružení.
5.3.3.1 Využití údajné rezervy pro případ nákazy k plnění veřejné zakázky pro severní a střední Hesensko
(80)
Ze srovnání údajů o nevyužité kapacitě, jež ve svém posudku uvádí ústav Fraunhofer (29) a jež v nabídce do soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku v roce 2009 uvádí ZT, podle stěžovatelky vyplývá, že tato nevyužitá kapacita ZT v průběhu času zřetelně klesá: Zatímco podle posudku ústavu Fraunhofer činila tato nevyužitá kapacita (a tedy i údajně nezbytná rezerva pro případ nákazy) v roce 2005 ještě zhruba 50 % celkové kapacity, vyplývá z nabídky ZT pro severní a střední Hesensko, že do roku 2009 klesla na pouhých 35 %.
(81)
Za předpokladu, že bylo ZT skutečně pověřeno úkolem, aby udržovalo rezervu pro případ nákazy, a že přiměřenou výši této rezervy představuje 50 % průměrné kapacity ZT (jak konstatuje posudek ústavu Fraunhofer), pak by toto sdružení nebylo ani s to účastnit se soutěže o veřejnou zakázku v severním Hesensku, ani přebírat další závazky k neškodnému odstraňování materiálu v Bádensku-Württembersku.
(82)
Nicméně vzhledem k tomu, že ZT v uvedené soutěži v severním Hesensku danou zakázku skutečně získalo a že se zavázalo poskytovat další plnění v oblasti neškodného odstraňování materiálu, využilo ZT nutně část údajně nezbytné rezervy pro případ nákazy na svůj běžný provoz. Je tedy zřejmé, že z úhrady přeúčtovaných nákladů financovalo náklady na nevyužitou kapacitu, kterou nepotřebovalo k udržování uvedené rezervy.
5.3.3.2 Financování přebytečných nevyužitých kapacit
(83)
Stěžovatelka srovnává stávající nevyužitou kapacitu ZT s nevyužitými kapacitami, které jsou k dispozici v jiných spolkových zemích. Dospívá k závěru, že zohledníme-li různé stavy hospodářských zvířat, pak nevyužité kapacity ZT překračují nevyužité kapacity v jiných spolkových zemích, které jsou k dispozici jako rezerva pro případ nákazy, o čtyř- až pětinásobek. Přeúčtováváním nákladů jsou tedy financovány nevyužité kapacity, které jsou oproti praxi v jiných spolkových zemích výrazně vyšší nežli potřebná rezerva pro případ nákazy. Těchto nadměrných nevyužitých kapacit pak může ZT následně využít pro jiné účely, než jaké vymezují jeho stanovy, např. pro účast v soutěži o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku.
5.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(84)
Stěžovatelka uvádí, že na rozdíl od praxe ve většině jiných spolkových zemí nezískalo ZT danou zakázku v rámci veřejné soutěže. Navíc nebyla provedena žádná analýza, která by porovnala náklady ZT s náklady průměrného, dobře řízeného podniku.
(85)
Přitom z právního hlediska nebránilo podle názoru stěžovatelky nic tomu, aby v Porýní-Falci soutěž o veřejnou zakázku proběhla.
5.5 Narušení hospodářské soutěže na cizích trzích ZT
5.5.1 V soutěži o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku podalo ZT nabídku pod úrovní skutečných nákladů
(86)
Podle stěžovatelky lze narušení hospodářské soutěže, které je důsledkem úhrady přeúčtovávaných nákladů, doložit na průběhu soutěže o veřejnou zakázku v severním Hesensku:
(87)
Před vypsáním soutěže byl neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 v tomto regionu pověřen podnik Tierbeseitigungsanlage Schäfer GmbH (dále jen „TBA Schäfer“), který je podnikem ve skupině stěžovatelky. V soutěži o veřejnou zakázku v roce 2009 se však podnik TBA Schäfer nemohl proti sdružení ZT prosadit. Zatímco sám totiž musel nabídku předložit na základě úplných nákladů, mohlo sdružení ZT nabídnout poplatky, které nedosahovaly úrovně nákladů, neboť část jeho nákladů na kapacitu již byla financována z úhrady přeúčtovávaných nákladů.
(88)
Další doklad toho, že sdružení ZT v soutěži o veřejnou zakázku v severním Hesensku podalo nabídku na cenu pod úrovní nákladů, vyplývá z porovnání s poplatky, které toto sdružení vybírá na svém spádovém území. Tento poplatek činí 328 EUR za tunu, zatímco v nabídce ve veřejné soutěži v severním Hesensku uvedlo ZT pouhých 208 EUR za tunu. Náklady na sběr materiálu se na obou územích nijak výrazně neliší, a proto není zřejmé, jak může ZT nabízet přesně tutéž službu v severním Hesensku za poplatky, které jsou zhruba o třetinu nižší než poplatky na jeho vlastním spádovém území.
(89)
Vzhledem k tomu, že nákladová základna podniku TBA Schäfer byla známa z dřívějších soutěží o veřejné zakázky, bylo pro sdružení ZT snadné podat nabídku na 208 EUR za tunu, tedy o pouhá 4 EUR nižší, než na kolik zněla nabídka podniku TBA Schäfer ve výši 212 EUR za tunu, a tím soutěž vyhrát.
5.5.2 Poplatky sdružení ZT za neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 jsou pod úrovní skutečných nákladů
(90)
Stěžovatelka potvrzuje, že je v důsledku politiky paušálních cen, kterou ZT v Porýní-Falci sleduje, deformován ekonomický stimul k tomu, aby jatka oddělovala materiál kategorie 3 od materiálu kategorie 1 a 2. Značný objem materiálu kategorie 3, který by mohl být jinak zpracován na krmivo pro zvířata v zájmovém chovu, je tak odstraňován společně s méněcenným materiálem kategorie 1 a 2 (30).
(91)
Navíc je objem materiálu kategorie 3, který se vlivem cenové politiky sdružení ZT dostává mimo trh, vyšší, než předpokládala Komise ve svém předběžném posouzení trhu. V 33. bodu odůvodnění rozhodnutí o zahájení řízení je uvedeno, že k oddělování materiálu kategorie 3 dochází v Porýní-Falci v 72 % případů všech porážek. Tento údaj však vychází výlučně z počtu porážek. Pokud bychom zohlednili, že při porážce skotu vzniká materiálu kategorie 3 podstatně více nežli při porážce prasat, zjistili bychom, že je z něj oddělováno pouze 45 %. Narušení trhu v důsledku cenové politiky sdružení ZT je tedy ještě výraznější, než se doposud předpokládalo.
6. VYJÁDŘENÍ SDRUŽENÍ ZT
(92)
Vyjádření sdružení ZT je v relevantní argumentaci totožné s vyjádřením Německa, které je shrnuto v následujícím oddíle. V zájmu eliminace opakování proto není vyjádření sdružení ZT znovu reprodukováno.
7. VYJÁDŘENÍ NĚMECKA
(93)
Německo popírá, že by úhrada přeúčtovávaných nákladů, kterou stanovy sdružení ZT upravují, představovala nedovolenou podporu, neboť jsou naplněna kritéria z rozsudku ve věci Altmark. Podle Německa je tato podpora slučitelná s vnitřním trhem, neboť přeúčtovávané náklady nejsou vyšší nežli náklady na udržování rezervy pro případ nákazy a na sanaci starých provozů.
7.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(94)
Německo úvodem konstatuje, že udržování rezervy pro případ nákazy představuje službu obecného hospodářského zájmu. Tento argument opírá o skutečnost, že se v případě neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o povinnost obcí.
(95)
Tyto územní celky pověřily plněním této povinnosti sdružení ZT jakožto veřejnoprávní korporaci způsobilou k právům a povinnostem. Obecný hospodářský zájem spočívá v daném případě v tom, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 slouží ochraně lidského zdraví, což platí zejména v případě nákazy.
(96)
Proti sdružení ZT přitom nehovoří skutečnost, že jeho financování umožňovaly rovněž pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013. Tyto předpisy totiž upravují pouze financování nákladů na neškodné odstraňování mrtvých těl zvířat (uhynulých hospodářských zvířat), neupravují však financování nákladů na udržování rezervy pro případ nákazy. V případě úhrady přeúčtovávaných nákladů se tedy ani nemůže jednat o kumulaci se schválenou státní podporou na testy TSE.
(97)
Navíc lze v případě neškodného odstraňování uhynulých hospodářských zvířat identifikovat jakožto znečišťovatele zemědělce, zatímco v případě nákladů na rezervu pro případ nákazy již není identifikace znečišťovatelů tak jednoznačná.
7.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(98)
Podle tvrzení Německa je sdružení ZT neškodným odstraňováním vedlejších produktů živočišného původu pověřeno na základě TierNebGAG RP od roku 1979.
(99)
Stanovami sdružení, jež byly změněny dne 1. února 2010, byl určen rozsah potřebné rezervy pro případ nákazy a parametry výpočtu čistých nákladů. Základem pro tyto propočty byl posudek ústavu Fraunhofer.
(100)
Německo zdůrazňuje, že úhrady přeúčtovávaných nákladů, jež sdružení ZT od jeho členů plynuly, byly objektivně a transparentně stanoveny již před změnou stanov v roce 2010. Shromáždění členů ZT se zejména ve veřejném řízení usneslo na hospodářském plánu na uvedený rok ve formě stanov, které schválil dozorčí orgán a které byly zveřejněny v zemských věstnících Porýní-Falci a Hesenska a v úředním věstníku Sárska.
7.3 Třetí kritérium podle rozsudku Altmark
(101)
Podle názoru Německa je udržovaná rezerva pro případ nákazy nezbytná k zajištění ochrany lidského zdraví v případě, že by došlo k propuknutí nákazy.
7.3.1 Posudek o rozsahu rezervy pro případ nákazy
(102)
Rozsah rezervy pro případ nákazy je podle vyjádření Německa určen ve stanovách sdružení ve znění změn z 2. února 2010 na základě posudku ústavu Fraunhofer. Po zahájení řízení si Německo vyžádalo další znalecký posudek (31) Ústavu pro strukturální výzkum a plánování v intenzivních zemědělských oblastech (Institut für Strukturforschung und Planung in agrarischen Intensivgebieten) (dále jen „posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc“).
(103)
Posudek ústavu Fraunhofer odhaduje objem materiálu, s nímž je nutno počítat v případě různých scénářů, v nichž uvažuje i pravděpodobnost jejich naplnění. Posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc sleduje metodicky podrobný přístup, s jehož pomocí modeluje jednotlivé scénáře rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat.
(104)
Obě studie dospěly k závěru, že stávající celkové kapacity sdružení ZT stačí na to, aby vedle běžného objemu jeho vlastního materiálu i materiálu cizího v průměrné výši 1 700 tun týdně dokázaly zpracovat i objemy, které jsou důsledkem jak krátkodobých, tak déle trvajících epidemií.
7.3.1.1 Krátkodobé epidemie
(105)
Z posudku ústavu ISPA pro Porýní-Falc podle názoru Německa vyplývá, že v případě krátkodobých epidemií, kdy je po dobu 2-5 dnů třeba počítat s až 200 tunami denně navíc, lze tento materiál vzniklý navíc zpracovat bez problémů. Zpracováván by byl společně s běžným objemem za využití stávající týdenní nevyužité kapacity až 1 523 tun ve 3směnném provozu po dobu 5 dnů, aniž by bylo zapotřebí organizovat mimořádné směny o víkendu.
(106)
I v případě epidemií, jež by zasahovaly větší části spádového území sdružení, se ukazuje, že by oněch 1 300 až 1 800 tun týdně navíc, které by vznikaly po dobu 8 týdnů, bylo možno zpracovat, pokud by byly zorganizovány směny o víkendu, a bylo by tak možno využít krátkodobě nevyužitých kapacit až 2 819 tun týdně (viz též tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
7.3.1.2 Dlouhodobé epidemie
(107)
Tento scénář vychází ze situace, jež vyvstala v roce 2001 ve Velké Británii. Předpokládá, že na celém spádovém území sdružení vypukne nákaza slintavky a kulhavky a poraženo je 10 % zvířat. Podle scénáře by bylo nutno během 18 týdnů odstranit v průměru 1 300 tun týdně. Posudek ústavu ISPA pro Porýní-Falc podle názoru Německa ukazuje, že by zařízení ZT byla schopna dlouhodobě zpracovávat vedle běžného objemu rovněž tento objem, a to v 5denním 3směnném provozu (viz tabulka 3 v oddílu 9.3.1).
7.3.1.3 Závěry z předložených studií
(108)
Předložené studie podle názoru Německa dokládají, že celkové stávající kapacity v případě 5denního 3směnného provozu postačují na to, aby vedle běžného objemu zpracovaly i objemy vzniklé navíc v případě krátkodobých i déle trvajících epidemií. Přitom není podle většiny scénářů vůbec zapotřebí organizovat mimořádné směny, které přicházejí v úvahu ještě o víkendech v případě plného provozu po dobu 6-12 týdnů.
(109)
Studie vyvozují závěr, že má sdružení ZT v případě 5denního 3směnného provozu celkově dostatečnou kapacitu na to, aby dokázalo zpracovat běžný objem i materiál, s nímž je nutno počítat v případě déle trvajících epidemií. Aktuálně dostupnou celkovou kapacitu tedy nelze hodnotit jako předimenzovanou, nýbrž jako přiměřenou potřebám.
7.3.2 Náklady na rezervu pro případ nákazy
(110)
Propočty nákladů na rezervu pro případ nákazy, jež Německo předložilo, se řídí přístupem, který sleduje posudek ústavu Fraunhofer. Náklady na kapacitu jsou tedy mezi běžný provoz a rezervu rozděleny podle průměrného vytížení celkové kapacity, která je k dispozici v 5denním 3směnném provozu. Platí, že v průměru využívá ZT při běžném provozu svou celkovou kapacitu, kterou má k dispozici při 5denním 3směnném provozu, zhruba z 50 %.
(111)
Vzhledem k této vytíženosti je běžnému provozu a rezervě pro případ nákazy přiřazeno po zhruba 50 % nákladů na kapacitu na sběr a zpracování materiálu (32). Náklady na udržování uvedené rezervy tedy dosahují následující výše:
Tabulka 2
Náklady na rezervu pro případ nákazy v období 2000-2009 podle výpočtu Německa
(v EUR)
Náklady na rezervu pro případ nákazy
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Průměr
2 784 282
(112)
Je nutno vzít v úvahu, že v letech 2000 a 2001 bylo rezervě pro případ nákazy přiřazeno jen zhruba 45 % nákladů na kapacitu a že v roce 2009 byla tato rezerva snížena o zhruba pětinu v důsledku přijetí zakázky pro severní a střední Hesensko. Za roky 1998 a 1999 není propočet nákladů na rezervu k dispozici.
7.3.3 Financování nákladů na rezervu pro případ nákazy z úhrad přeúčtovávaných nákladů
(113)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů, která sdružení od jeho členů plyne, je podle vyjádření Německa za sledované období s výjimkou roku 2009 nižší, než kolik činí náklady na rezervu pro případ nákazy uvedené v tabulce 2. V roce 2009 se konečná výše úhrady těmto nákladům rovnala.
(114)
Německo uvádí, že náklady na udržování rezervy pro případ nákazy nejsou zakalkulovány do poplatku účtovaného uživatelům, neboť to neumožňuje zákon. Podle § 7 zákona Porýní-Falce o odvodech obcím (Kommunalabgabengesetz Rheinland-Pfalz, dále jen „KAG RP“) sice mohou územní korporace k pokrytí nákladů vybírat od uživatelů veřejných zařízení protiplnění v podobě poplatků, přitom však nesmí mezi plněním, jež dané zařízení poskytuje, a výší poplatku vznikat zjevný nepoměr. Podle § 8 KAG RP se náklady, z nichž se poplatky účtované uživatelům odvíjejí, počítají v souladu s podnikohospodářskými zásadami kalkulace nákladů. Podle vyjádření Německa lze však poplatky vybírat pouze za neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, nikoli za udržování rezervy pro případ nákazy. Tato rezerva totiž není udržována v podobě protiplnění v zájmu jednotlivého poplatníka, nýbrž pro účely potírání budoucích rizik v zájmu veřejnosti.
7.3.4 Financování v jiných spolkových zemích
(115)
Na žádost Komise provedlo Německo celostátní průzkum praxe, jež panuje při určování a financování rezervy pro případ nákazy.
(116)
Odhlédneme-li od spádového území ZT, je ve všech spolkových zemích tato rezerva pokrývána z nevyužitých provozních kapacit, které jsou k dispozici přes týden a o víkendu. Podle Böckenhoffova znaleckého posudku nejsou zpravidla realizovány žádné další investice do kapacit, jež by měly sloužit potírání nákaz. Jako rezerva pro případ nákazy postačují stávající nevyužité kapacity z třetí směny přes týden a o víkendu. Nově se nyní používají alternativní metody výpočtu, jež se opírají o znalecké posudky (např. posudek ústavu ISPA pro Dolní Sasko (33)) nebo o dohody s příslušnými zájmovými skupinami. Zůstává však u základního poznatku Böckenhoffova znaleckého posudku, podle nějž není nutné, aby byly realizovány další investice do nevyužívaných kapacit.
(117)
Nevyužité provozní kapacity jsou financovány z poplatků nebo úplat (v závislosti na právní formě provozovatele). Klíč, podle nějž jsou tyto kapacity rozdělovány mezi neškodné odstraňování uhynulých zvířat a jateční odpad, je přitom upraven různým způsobem.
(118)
Pokud jde o podporu zemědělcům při neškodném odstraňování uhynulých zvířat podle pokynů TSE a podle pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013, financuje většina spolkových zemí poplatky za neškodné odstraňování uhynulých zvířat z 67 % až 75 %.
a)
Bádensko-Württembersko a Severní Porýní-Vestfálsko: Majitelé zvířat hradí 25 % nákladů na zpracování materiálu. Zbylých 75 % nákladů na zpracování a 100 % nákladů na sběr je financováno z prostředků veřejného sektoru (okresů a spolkových zemí).
b)
Sasko-Anhaltsko, Durynsko a Braniborsko: Majitelé zvířat hradí 25 % nákladů na sběr a 33 % nákladů na zpracování materiálu. Zbylou část (75 % nákladů na sběr a 67 % nákladů na zpracování) hradí veřejný sektor.
c)
Bavorsko, Porýní-Falc a Sársko: Na úhradě nákladů na sběr se po jedné třetině podílejí okresy, fond pojištění Tierseuchenkasse a spolková země. Náklady na zpracování financují z 66 % veřejný sektor, z 25 % majitelé zvířat a z 8 % Tierseuchenkasse.
d)
V Sasku se na financování nákladů na sběr a zpracování podílí z 25 % majitelé zvířat, z 8 % Tierseuchenkasse a z 66 % veřejný sektor.
e)
V Dolním Sasku se na financování nákladů na sběr a zpracování podílí z 60 % Tierseuchenkasse a ze 40 % veřejný sektor. 25 % nákladů na zpracování přeúčtovává Tierseuchenkasse majitelům zvířat.
f)
Ve Šlesvicku-Holštýnsku hradí náklady na sběr i zpracování ze 100 % Tierseuchenkasse.
g)
V Meklenbursku-Předním Pomořansku hradí náklady na sběr a zpracování ze 100 % majitelé zvířat.
(119)
Z tohoto přehledu podle názoru Německa vyplývá, že je nepodstatné, zdali jsou náklady na rezervu pro případ nákazy zakalkulovány do poplatků a úplat, nebo zdali jsou tyto náklady financovány prostřednictvím přeúčtovávání nákladů, jako je tomu v případě Porýní-Falce. Rozhodující je, kdo tyto náklady skutečně hradí. Ukazuje se tak, že velkou část nákladů na rezervu financuje veřejný sektor prostřednictvím podpory poskytované podle pokynů TSE či pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013.
7.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku Altmark
(120)
Německo zastává názor, že právo Unie nestanoví povinnost otevírat prostřednictvím veřejných soutěží trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2. Uvedené potvrdil rovněž Soudní dvůr (34).
7.5 Žádné narušení hospodářské soutěže na trzích mimo sdružení ZT
(121)
Německo je toho názoru, že v tomto případě k narušení hospodářské soutěže na trzích nedošlo.
7.5.1 Neškodné odstraňování volných komodit prostřednictvím sdružení ZT bez křížových dotací
(122)
Německo se domnívá, že v případě materiálu kategorie 3 nedošlo využitím přeúčtovávání nákladů ze strany sdružení ZT k narušení hospodářské soutěže, neboť se nejedná o křížovou dotaci:
a)
Z ročních uzávěrek sdružení ZT jasně vyplývá, že ze zpracování odděleného materiálu kategorie 3 sdružení ZT již léta získává značné příspěvky na úhradu, čímž je křížová dotace vyloučena.
b)
Je-li materiál kategorie 3 dodáván spolu s materiálem kategorie 1 a 2, započítají se směsi (podle váhy) do poplatků již předem. To znamená, že do výše poplatků stanovené pravidly pro poplatky jsou již předem zahrnuty vypočítané objemy smíchaného materiálu dané kategorie.
(123)
Neexistuje žádný podklad pro tvrzení hlavní stěžovatelky, že z důvodu cenové politiky sdružení ZT se odděluje pouze 45 % materiálu kategorie 3. Sdružení ZT nikdy nezpracovalo tak velké objemy materiálu kategorie 3, což by potvrdil i náhled do příslušných statistických údajů. V případě roku 2009 lze potvrdit míru oddělení ve výši 72 %, kterou Komise uvedla při zahájení řízení.
(124)
Kromě toho lze ještě také poukázat na to, že ve spádové oblasti sdružení probíhá 85 % porážek v šesti podnicích, které oddělování materiálu provádějí v co nejširším rozsahu. Stěžovatelka v těchto podnicích pracuje a dostává od nich oddělený materiál kategorie 3. Stěžovatelka má tak přístup k trhům s materiálem kategorie 3 a má na těchto trzích velmi vysoký podíl.
7.5.2 Vypsání soutěže o veřejnou zakázku v severním a středním Hesensku
(125)
Skutečnost, že sdružení ZT v severním a středním Hesensku požaduje jinou úhradu než ve spádové oblasti sdružení, ještě není důvodem k narušení hospodářské soutěže. Rozdíly ve financování lze vysvětlit na základě rozdílných zákonných požadavků pro jejich výpočet. V Německu je neškodné odstraňování vedlejších produktů živočišného původu kategorie 1 a 2 podle § 3 odst. 1 TierNebG v zásadě povinností příslušných územních korporací v souladu s právními předpisy spolkové země. Financování může být proto v jednotlivých předpisech na spolkové či obecní úrovni upraveno rozdílně.
(126)
Pokud vedlejší produkty živočišného původu neodstraňuje subjekt, který je za to ze zákona odpovědný, ale někdo třetí, na něhož byla tato povinnost přenesena (jako v severním a středním Hesensku), pak by se předpisy pro výpočet neřídily podle právě platného zákona o obecních poplatcích, nýbrž podle „Pokynů pro stanovení cen na základě vlastních nákladů (Leitsätzen für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten, dále jen „LSP“) (35).
(127)
Zejména pokud jde o výši úrokových nákladů, které lze započítat do poplatků či úplat, existují velké rozdíly mezi KAG RP a LSP, které se vztahují na sdružení ZT, neboť sdružení ZT své investice financovalo velkou měrou prostřednictvím úvěrů, za něž každý rok platí úroky v nezanedbatelné výši.
(128)
Zatímco podle § 8 KAG PR mohlo sdružení ZT tyto skutečné úrokové náklady započítat do výpočtu poplatků, dovoloval LPS u úplat v severním a středním Hesensku stanovit pouze vypočítané úroky vzhledem k průměrné hodnotě kapitálu nutného pro provoz podniku. Tím bylo znemožněno další přepočítávání veškerých vzniklých úrokových plateb.
(129)
Rovněž stížnost stěžovatelky, že ve veřejné soutěži v severním a středním Hesensku nezískal podnik TBA Schäfer veřejnou zakázku kvůli křížové dotaci udělené prostřednictvím přeúčtovávání nákladů, postrádá jakékoli zdůvodnění. Vyšší nabídku podniku TBA Schäfer lze vysvětlit tak, že podnik TBA Schäfer odhadl příliš nízké produkční výnosy a musí dodatečně platit vyšší administrativní náklady a vyšší úhrady přeúčtovávaných nákladů v rámci skupiny. Sdružení ZT naopak odhadlo výši produkčních výnosů správně, a protože není součástí koncernu, nemusí odvádět žádné podnikové úhrady přeúčtovávaných nákladů v rámci skupiny.
7.6 Sanace starých provozů
(130)
Německo uvádí, že část úhrady přeúčtovávaných nákladů, jež sdružení ZT dostává, slouží k pokrytí nákladů na sanaci dvou starých lokalit, Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied.
(131)
Na obou lokalitách došlo v důsledku nasazení uhlovodíku ze strany bývalých majitelů či provozovatelů k znečištění půdy a podzemních vod. Obě lokality přešly do vlastnictví sdružení ZT při jeho založení v roce 1979.
(132)
Sdružení ZT mělo povinnost odstranit znečištění na základě sanačních rozhodnutí krajského úřadu v Koblenci ze dne 21. dubna 1997 a 31. března 1998. Na základě dodatečného rozhodnutí dne 13. července 2001 došlo k uložení ještě dalších podmínek týkajících se závazku sanace lokality Sprendlingen-Gensingen. Náklady na sanaci u obou lokalit činily v období 1998-2010 celkem 2 413 049 EUR.
7.6.1 Lokalita Sprendling-Gensingen
(133)
Německo uznává, že v souladu se sanačním rozhodnutím ze dne 31. března 1998 sdružení ZT v podstatě ručí za náklady na sanaci lokality Sprendlingen-Gensingen. Z hlediska pravidel pro státní podporu však nelze ospravedlnit, aby za náklady na sanaci v plné výši ručilo pouze sdružení ZT, neboť podle novější německé judikatury by neomezené ručení vedlo k nerovnému zacházení v porovnání se soukromými podniky.
(134)
Po rozhodnutí Spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht) ze dne 16. února 2000 (36) by podle vnitrostátního práva soukromý podnik ručil pouze v míře, která je pro něj únosná. Tato míra je podle Spolkového ústavního soudu naplněna, když ručení překročí hodnotu pozemku. Ručení, které tuto míru překročí, nelze považovat za přiměřené stanovení obsahu a mezí za účelem ochrany vlastnictví zaručené v čl. 14 odst. 2 druhé větě německé ústavy. Sdružení ZT se však coby právnická osoba veřejného práva nemůže odvolávat na práva, která podle německé ústavy přísluší soukromým osobám, a proto se na něj toto omezení míry ručení nevztahuje.
(135)
Podle Německa vykazuje stará lokalita Sprendlingen-Gensingen zápornou tržní hodnotu, jelikož se rozvaha ze dne 31. prosince 2009 opírá o odhadovanou účetní hodnotu ve výši 128 500 EUR, ale náklady na sanaci, jejichž celková částka dosáhla mezitím výše 1 542 316 EUR, tuto hodnotu překročily. Tím byla uvedená míra ručení překročena.
(136)
Financování nákladů na sanaci překračující míru ručení prostřednictvím přeúčtovávání nákladů je třeba považovat za slučitelnou státní podporu podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí, neboť soukromé podniky musí ručit pouze za náklady na sanaci do výše tržní hodnoty pozemku.
7.6.2 Lokalita Sohrschied
(137)
Ačkoli bylo sdružení ZT coby znečišťovatel zavázáno k ručení sanačním rozhodnutím ze dne 21. dubna 1997, má Německo pochybnosti, zda by podle německého práva bývalo bylo sdružení ZT povinno převzít náklady za sanaci škod, které byly způsobeny bývalým vlastníkem či provozovatelem. Tyto skutečnosti jsou však staré více než 30 let, a proto se již otázky týkající se ručení nedají zodpovědět jednoznačným způsobem.
(138)
Německo má za to, že přeúčtovávání nákladů v rozsahu, v jakém přispívá na náklady na sanaci lokality Sohrschied, představuje slučitelnou formu státní podpory podle pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí, protože sdružení ZT nebylo sanací vázáno.
(139)
Dalším argumentem Německa je, že také lokalita Sohrschied vykazuje zápornou tržní hodnotu, a proto je i v tomto případě již uvedená míra ručení překročena.
8. HODNOCENÍ OBECNÝCH PŘEDPOKLADŮ EXISTENCE STÁTNÍ PODPORY PODLE ČL. 107 ODST. 1 SFEU (BEZ OHLEDU NA KRITÉRIA PODLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK)
(140)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
8.1 Přeúčtovávání nákladů financované ze státních prostředků
(141)
Německo nepopírá, že se v případě úhrad přeúčtovaných nákladů ze strany členů sdružení ZT jedná o státní prostředky. Členové sdružení ZT jsou okresy a města v Porýní-Falci, v Sársku a Hesensku. Od roku 1979 vybírá sdružení ZT od svých členů na základě správních aktů úhradu přeúčtovaných nákladů, a proto se toto opatření rovná přímému převodu státních prostředků. Protože se jedná o správní akty, jsou úhrady přeúčtovaných nákladů přičitatelné státu.
8.2 Hospodářské zvýhodnění sdružení ZT
(142)
Příjemce podpory musí být nejprve podnikem. Pojem „podnik“ zahrnuje jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na právním postavení tohoto subjektu a způsobu jeho financování. Tato definice se vztahuje jak na soukromé, tak na veřejné podniky (37). Hospodářskou činnost představuje jakákoli činnost spočívající v nabízení zboží nebo poskytování služeb na daném trhu, a to zpravidla za úplatu (38). Sdružení ZT je podnikem, neboť nabízí služby na odstranění určitých vedlejších produktů živočišného původu za úplatu.
(143)
Úhrady přeúčtovávaných nákladů v zásadě přinášejí sdružení ZT ekonomickou výhodu, neboť snižují jeho běžné výdaje a není za ně poskytováno žádné přiměřené protiplnění. Německo však uvádí, že tyto úhrady měly pouze kompenzovat náklady, jež sdružení ZT vznikaly ze závazku udržovat rezervu pro případ nákazy, a že sdružení přitom žádná ekonomická výhoda nevznikala.
(144)
V rozsudku ve věci Altmark Soudní dvůr konstatoval, že kompenzace za plnění závazků veřejné služby nepředstavuje státní podporu, tj. nepřináší příjemci výhodu, jsou-li kumulativně splněna určitá kritéria (39).
(145)
Vzhledem k významu, jaký rozsudek ve věci Altmark pro tento případ má, je argumentace Německa, podle níž jsou kritéria z tohoto rozsudku splněna, předmětem samostatného a podrobného posouzení v oddílu 9.
8.3 Narušení hospodářské soutěže a dopad na obchod mezi členskými státy
(146)
Německo zastává názor, že trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 ze spádového území není otevřen hospodářské soutěži, takže lze narušení hospodářské soutěže i ovlivnění obchodu mezi členskými státy vyloučit.
(147)
Komise úvodem konstatuje, že je neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 předmětem regionálního monopolu. Nicméně většina příslušných územních korporací tento monopol zadává v podobě soutěží o veřejné zakázky, a daný trh tedy je tedy předmětem hospodářské soutěže. Potvrzením této skutečnosti je v daném případě soutěž o veřejnou zakázku vypsaná v severním a středním Hesensku.
(148)
V souladu s rozhodnutím Komise ze dne 23. února 2011 o státní podpoře Německa pro podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBM) v rámci dopravního svazu Verkehrsverbund Rhein Ruhr C 58/06 (ex NN 98/05) (40) je Komise toho názoru, že je trh neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 otevřen hospodářské soutěži. Územním korporacím, jež jsou neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2 pověřeny, dávají právo Unie i vnitrostátní právní předpisy možnost volby, zdali na uvedeném trhu vyhledají prostřednictvím veřejné soutěže vhodného dodavatele, jehož tímto úkolem pověří, nebo zdali se o tuto činnost postarají samy v rámci interního řešení (41). Bez ohledu na argumentaci Německa, podle níž sdružení ZT splňuje kritéria pro interní zadání předmětných činností (42), tak úhrada přeúčtovávaných nákladů posiluje finanční pozici ZT oproti jiným potenciálním dodavatelům. Vzhledem k tomu, že se soutěží o veřejné zakázky mohou ucházet dodavatelé ze všech členských států, může tato úhrada rovněž ovlivňovat obchod mezi členskými státy.
(149)
Rovněž ekonomické výhody, jež z úhrady přeúčtovávaných nákladů plynou, mohou posilovat postavení ZT na trzích, na nichž toto sdružení přímo konkuruje jiným dodavatelům (neškodné odstraňování materiálu kategorie 3, soutěž o veřejnou zakázku na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 v severním a středním Hesensku).
8.4 Předběžný závěr o existenci podpory
(150)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů naplňuje znaky veřejné podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. V následujícím oddílu je důkladnému zkoumání podrobena argumentace Německa, podle níž jsou naplněny podmínky podle rozsudku ve věci Altmark.
9. POSOUZENÍ KRITÉRIÍ PODLE ROZSUDKU VE VĚCI ALTMARK V RÁMCI ČL. 107 ODST. 1 SFEU
9.1 První kritérium podle rozsudku Altmark
(151)
Podle prvního kritéria uvedeného rozsudku musí být příjemce skutečně pověřen výkonem závazků veřejné služby a tyto závazky musí být jasně definovány.
(152)
Úvodem je třeba upřesnit, že pro účely posouzení je nutno rozlišovat mezi obdobím let 1979-2008 a 2009-2011.
(153)
Před změnou svých stanov, k níž došlo 2. února 2010 se zpětnou účinností k 1. lednu 2009, bylo ZT pověřeno pouze všeobecně neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2. Původní stanovy mu neukládaly žádnou povinnost udržovat rezervu pro případ nákazy, takže nebyl dán ani jednoznačně vymezený závazek udržovat rezervu pro případ nákazy ve smyslu prvního kritéria Altmark.
(154)
Na základě změny stanov je nyní sdružení ZT kromě závazku neškodně odstraňovat materiál kategorie 1 a 2 též výslovně uložen závazek udržovat rezervu pro případ nákazy.
(155)
Komise v další argumentaci prokáže, že ani existencí závazku ZT provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, ani existencí závazku téhož sdružení udržovat rezervu pro případ nákazy nelze odůvodnit úhradu přeúčtovávaných nákladů jakožto vyrovnávací platbu státu ve smyslu prvního kritéria Altmark.
9.1.1 Závazek provádět neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2
9.1.1.1 Neexistence služby obecného hospodářského zájmu
(156)
Podle názoru BVerwG představuje neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 na základě nařízení (ES) č. 1069/2009 a § 3 odst. 1 TierNebG závazek veřejné služby, a tedy službu obecného hospodářského zájmu. BVerwG přitom přikládá zvláštní význam skutečnosti, že se v případě neškodného odstraňování materiálu podle německého práva jedná o povinnost veřejného sektoru, a vychází z toho, že ZT jedná v tomto ohledu na základě přenesení veřejné pravomoci. BVerwG je toho názoru, že tento závazek veřejné služby zahrnuje též udržování rezervy pro případ nákazy (43).
(157)
Německo tento názor sdílí a uvádí dále, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 a udržování rezervy pro případ nákazy slouží ochraně lidského zdraví.
(158)
Vzhledem k tomu, že se u neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o závazek veřejné služby, má podle názoru BVerwG a Německa úhrada přeúčtovávaných nákladů své odůvodnění, neboť se jedná o státní vyrovnávací platbu, jež má kompenzovat náklady, které sdružení ZT z těchto závazků plynou.
(159)
Jak se uvádí rovněž v bodu 13 rámce Evropské unie pro státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby (dále jen „rámec k vyrovnávacím platbám) (44), mají členské státy podle ustálené judikatury Soudního dvora velký prostor k vlastnímu uvážení otázky, které druhy plnění lze pokládat za služby obecného hospodářského zájmu, ledaže se jedná o odvětví, pro něž platí příslušné zvláštní předpisy Unie.
(160)
Soudní dvůr ve své judikatuře zdůraznil, že je obecný hospodářský zájem dán pouze v případě, pokud se tento zájem zvláštní měrou odlišuje od zájmu na jiných činnostech hospodářského života (45).
(161)
Ve věci GEMO se poté Soudní dvůr zabýval otázkou, zdali mají zemědělci a jatka nést veškeré náklady na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu, nebo zdali smí část těchto nákladů převzít stát s odůvodněním, že se jedná o službu obecného hospodářského zájmu. V příslušném rozsudku Soudní dvůr konstatoval, že mají veškeré náklady hradit sami zemědělci a jatka (46).
(162)
Soudní dvůr konstatoval, že finanční zátěž, která tímto neškodným odstraňováním uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu vzniká, představuje nákladový faktor, který je s hospodářskou činností zemědělců a jatek nevyhnutelně spojen. V důsledku činností, jež tyto podniky vykonávají, vznikají nepoužitelné a především pro životní prostředí škodlivé produkty a rezidua, které je jejich původce povinen neškodně odstranit.
(163)
Vlivem zásahů státních subjektů, jejichž cílem je zemědělce a jatka této zátěže zprostit, tak vzniká ekonomická výhoda, která může narušit hospodářskou soutěž. Přestože stát při úhradě těchto nákladů na odstraňování materiálu sleduje cíl na poli veřejného zdraví, nemění to nic na existenci ekonomického zvýhodnění zemědělců a jatek. Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU totiž podle ustálené judikatury nerozlišuje podle důvodů a cílů státních intervenčních opatření, nýbrž podle jejich účinků (47).
(164)
Pokyny Společenství týkající se státní podpory na testy TSE, uhynulá zvířata a jateční odpad (C 324/2002, s. 2) (do roku 2006), bod 27 a 37, a dále pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 (C 319/2006, s. 1), oddíl V.B.4, rovněž potvrzují, že o náležitou likvidaci uhynulého dobytka jsou povinni se postarat příslušní majitelé, resp. výrobci vedlejších produktů živočišného původu a že podle zásady „znečišťovatel platí“ musí hradit náklady na tuto likvidaci. Výjimkou z tohoto pravidla jsou podle těchto dokumentů státní podpory, které jsou přípustné pouze ve zvláštních situacích (zejména v případě uhynulých zvířat).
(165)
Principiální platnost zásady „znečišťovatel platí“ potvrzují též právní předpisy spolkové země Porýní-Falc. Podle § 4 odst. 1 TierNebGAG lze náklady na odstraňování materiálu a související postupy uložit majitelům zvířat.
(166)
Z judikatury Soudního dvora, z nařízení (ES) č. 1069/2009, pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 vyplývají pro tento konkrétní případ následující závěry:
(167)
Za prvé je třeba konstatovat, že z hlediska existence služby obecného hospodářského zájmu není rozhodující, zdali členský stát definuje danou službu jako povinnost obcí. Je-li určitá služba prohlášena za povinnost obce, odpovídá tento akt přiznání výlučného práva. Pokud by byl správný právní názor BVerwG, mohl by členský stát prohlásit za povinnost obcí libovolnou službu, kterou by tak ustavil jako službu obecného hospodářského zájmu. Takovýto výklad by však odebral veškerý „effet utile“ ustanovení článku 106 SFEU, jehož smysl a účel spočívá právě v tom, aby vyrovnávací platby bylo možno poskytovat pouze tehdy, jedná-li se o službu obecného hospodářského zájmu.
(168)
Podle názoru Komise je nutno rozlišovat mezi přiznáním výlučného práva na straně jedné a klasifikací určité služby jakožto služby obecného hospodářského zájmu na straně druhé.
(169)
Přiznání výlučného práva na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 může být omezením volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU. Takovéto omezení lze na základě článku 52 ve spojení s článkem 62 SFEU odůvodnit ochranou veřejného zdraví. Tím, že Německo a Porýní-Falc stanoví, že je na poli neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 odpovědný za určitý region vždy jen jeden podnik, chtějí zajistit, aby tento podnik podléhal zvlášť intenzivnímu dohledu, a zabezpečit tak ochranu veřejného zdraví.
(170)
Opatření, jež slouží ochraně veřejného zdraví, však není automaticky službou ve všeobecném veřejném zájmu; v tomto bodu Komise zastává odlišný názor než Německo a BVerwG.
(171)
Komise tedy nezpochybňuje, že se v případě neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 jedná o odstraňování odpadu, který svými vlastnostmi představuje zvláštní riziko pro zdraví. Nařízení (ES) č. 1069/2009 proto upravuje přísný systém kontroly zařízení, která odstraňování tohoto odpadu provádějí. Z plnění těchto předpisů vznikají těmto zařízením zajisté i náklady navíc, které však lze zakalkulovat do jejich poplatků a úplat.
(172)
Neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 se v tomto ohledu neliší od odstraňování jiných druhů odpadu, který svými vlastnostmi představuje zvláštní zdravotní riziko. Náklady na neškodné odstraňování těchto odpadů musí obvykle hradit jejich původci, a nikoli veřejnost.
(173)
Obsahem služby je v daném případě neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2. Komise tedy musí přezkoumat, zdali se tato služba zvláštní měrou odlišuje od jiných činností hospodářského života, takže je předmětem obecného zájmu, a nikoli jen zájmu hospodářských subjektů, které z ní mají prospěch.
(174)
Podle názoru Komise se neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 svým obsahem od jiných činností hospodářského života v zásadě neliší. Z tohoto důvodu jej tak nemůže posoudit jako službu obecného hospodářského zájmu.
(175)
Přísná kontrola, kterou předepisuje nařízení (ES) č. 1069/2009, tedy - na rozdíl od názoru BVerwG - nevede k tomu, že je nutno toto neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 pokládat za službu obecného hospodářského zájmu.
(176)
Dále platí, že je toto odvětví regulováno právem Unie. Jeho předpisy zejména stanoví, že náklady na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 mají hradit znečišťovatelé. Není tedy dán důvod pro to, aby část těchto nákladů přebírala veřejnost, jak konstatoval Soudní dvůr v rozsudku ve věci GEMO (48). Na základě této zvláštní úpravy v právu Unie již není dán prostor pro vnitrostátní právní předpisy, které neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 posuzují odchylně od práva Unie jako službu obecného hospodářského zájmu. Z uvedeného důvodu nelze danou činnost charakterizovat jakožto službu obecného hospodářského zájmu.
(177)
Pokud jde v neposlední řadě o argument Německa, podle nějž slouží neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 ochraně lidského zdraví, budiž ještě jednou odkázáno na rozsudek ve věci GEMO, v němž Soudní dvůr konstatuje, že se čl. 107 odst. 1 SFEU netáže po důvodech a cílech státních intervencí, nýbrž tyto definuje na základě jejich účinků.
(178)
Z uvedeného vyplývá, že náklady, jež vyplývají z regulatorních předpisů pro výkon činnosti, např. - jako v tomto případě - z přísných předpisů o neškodném odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, má hradit v zásadě hospodářský subjekt, kterou danou činnost vykonává. Cíl ochrany lidského zdraví se odráží jednak ve vymezení důvodů pro poskytnutí výlučného práva s ohledem na volný pohyb služeb, jednak ve vymezení důvodů pro poskytnutí státní podpory zemědělcům, které jsou slučitelné se společným trhem.
(179)
Z uvedených důvodů zastává Komise názor, že neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 nemůže Německo posuzovat jako službu obecného hospodářského zájmu.
9.1.1.2 Podpůrná argumentace: Vyrovnávací platby nejsou v žádném případě zapotřebí
(180)
Komise podpůrně poukazuje na to, že imanentní součástí prvního kritéria podle rozsudku ve věci Altmark je též posouzení toho, je-li nezbytné za určitou službu obecného hospodářského zájmu hradit vyrovnávací platbu. I kdyby tedy neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 službu obecného hospodářského zájmu představovalo, je nutno vyrovnávací platbu přezkoumat z hlediska její nezbytnosti.
(181)
Německo a BVerwG ve své argumentaci přehlížejí skutečnost, že Soudní dvůr v rozsudku ve věci GEMO ozřejmil, že závazky, jež převzaly podniky pověřené neškodným odstraňováním materiálu kategorie 1 a 2, nejsou důvodem pro to, aby náklady, jež z těchto závazků plynou, kompenzoval stát v podobě vyrovnávacích plateb. Veškeré náklady z neškodného odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 musí hradit znečišťovatelé, neboť se jedná o náklady, jež jsou nevyhnutelně spjaty s hospodářskou činností zemědělců a jatek.
(182)
Podle rozhodnutí Soudního dvora nejsou dány důvody pro to, aby byly náklady z tohoto závazku plynoucí kompenzovány státní vyrovnávací platbou, neboť tyto náklady mají hradit znečišťovatelé.
(183)
Z přísné kontroly, kterou ukládá nařízení (ES) č. 1069/2009, tedy nelze - na rozdíl od názoru BVerwG - odvodit, že je náklady na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 možné pokrývat státními vyrovnávacími platbami.
(184)
Uvedené znamená, že z pouhé existence závazků veřejné služby nelze odvodit, že by byl dán důvod pro státní vyrovnávací platbu ke kompenzací nákladů, jež z těchto závazků vznikají.
(185)
Podle názoru Komise nemůže Německo obhajovat úhradu přeúčtovávaných nákladů jako státní vyrovnávací platbu za náklady, jež sdružení ZT vznikají ze závazku neškodně odstraňovat materiál kategorie 1 a 2, neboť podle zásady „znečišťovatel platí“ musí být veškeré náklady pokryty z poplatků, které ZT od znečišťovatelů vybírá.
9.1.2 Udržování rezervy pro případ nákazy
(186)
K otázce, lze-li rezervní kapacitu - posuzujeme-li ji izolovaně - klasifikovat jako službu obecného hospodářského zájmu, je nutno uvést následující. Podle německých právních předpisů musí podnik, který má na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 územní monopol, zajistit, aby byl schopen zvládnout i vyšší přísun materiálu v případě nákazy. Jak vyplývá ze srovnávacího přehledu situace v šestnácti spolkových zemích, jejž předložilo Německo, je uvedená nutnost ve všech regionech mimo spádové území ZT řešena tím způsobem, že dané podniky využívají svých zařízení ve třísměnném provozu a o víkendech a že materiál převážejí v případě potřeby do jiných spolkových zemí. V důsledku závazku udržovat rezervu pro případ nákazy tedy nevznikají žádné náklady navíc, neboť tuto rezervu lze pokrýt z nevyužitých provozních kapacit, které jsou již k dispozici.
(187)
I kdyby měly náklady navíc vzniknout, musely by být přeúčtovány na zemědělce a jatka, neboť se zvládání vyššího přísunu materiálu v období nákazy promítá do nákladů, jež jsou s provozováním zařízení na neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 zpravidla spojeny.
(188)
Přitom není podstatné, že vlastníci, tj. územní korporace, aktem přenesení pravomocí uloží podniku, který jim patří, povinnost, aby takovou rezervu pro případ nákazy udržoval. Jsou totiž dány dva důvody, pro něž udržování rezervy pro případ nákazy nelze jako službu obecného hospodářského zájmu posoudit.
(189)
V případě, že nevyužité provozní kapacity, z jejichž udržování nevznikají žádné dodatečné náklady, nepostačují na vytvoření předepsané rezervy pro případ nákazy, takže ze závazku tuto rezervu udržovat vznikají další investiční náklady, je třeba tyto náklady v souladu se zásadou „znečišťovatel platí“ hradit z poplatků či úplat. V tomto bodu neexistuje rozdíl vůči argumentům ohledně odstraňování jiných druhů odpadu (viz podrobně body odůvodnění (156) až (185)).
(190)
V případě, že jsou udržovány větší nevyužité kapacity, než kolik jich je pro případ nákazy skutečně zapotřebí, není na udržování takto nadbytečné nevyužité kapacity dán žádný zájem veřejnosti.
(191)
V této souvislosti zastává BVerwG názor, že je z hlediska posouzení udržování rezervní kapacity nepodstatné, zdali ZT udržuje kapacity příliš velké, které skutečně nejsou vůbec zapotřebí. Rozhodnutí, zdali tyto nadměrné kapacity financovat, nebo zda prosazovat jejich redukci, je podle názoru BVerwG výlučně věcí územních korporací, neboť jde o jejich politickou odpovědnost, nikoli o právní úpravu státních podpor (49). S tímto argumentem nelze souhlasit, neboť zcela nepotřebné kapacity opravdu nemohou sloužit zájmům veřejnosti.
(192)
Jak ještě podrobněji rozvádí oddíl 9.3, z uvedené argumentace pro daný případ ZT vyplývá závěr, že předepsanou rezervu pro případ nákazy lze vytvořit ze stávajících nevyužitých provozních kapacit a že pro vyrovnávací platbu tak není v žádném případě dán důvod.
(193)
Z uvedených důvodů zastává Komise názor, že jako službu obecného hospodářského zájmu nelze posoudit ani závazek udržovat rezervu pro případ nákazy. Podpůrně vyslovuje Komise názor, že úhrady přeúčtovávaných nákladů nelze v žádném případě odůvodnit tím, že se jedná o státní vyrovnávací platby.
9.1.3 Neškodné odstraňování materiálu kategorie 3
(194)
Vzhledem k tomu, že ZT není pověřeno neškodným odstraňováním materiálu kategorie 3, nelze tuto činnost již z tohoto důvodu posoudit jako službu obecného hospodářského zájmu. Takovéto posouzení by neobstálo ani z důvodů uvedených v bodu 9.1.1.
9.1.4 Shrnutí
(195)
První kritérium z rozsudku ve věci Altmark tudíž není v tomto případě splněno.
(196)
Následující argumentace k druhému až čtvrtému kritériu je tedy uvedena jen podpůrně.
9.2 Druhé kritérium podle rozsudku Altmark
(197)
Druhé kritérium podle rozsudku Altmark vyžaduje, aby parametry pro výpočet kompenzace byly předem stanoveny objektivním a transparentním způsobem. Pokud tedy členský stát hradí ztráty určitého podniku, aniž by takové parametry předem určil, pak tím tento podnik zvýhodňuje ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(198)
V daném případě je nutno rozlišovat mezi obdobím let 1979-2008 a 2009-2012.
9.2.1 Období let 1979-2008
(199)
Stanovy schválené dne 28. října 1994 umožňovaly sdružení ZT, aby veškeré ztráty, jež vzniknou po ukončení účetního období, hradilo formou přeúčtování. Německo však uvádí, že z úhrad těchto přeúčtovaných nákladů měly být financovány náklady, které ZT vznikaly z povinnosti udržovat rezervu pro případ nákazy.
(200)
Stanovy z roku 1994 však neuvádějí nic ani k rozsahu této rezervy, kterou mělo ZT udržovat, ani k parametrům, jimiž se měl výpočet nákladů na tuto rezervu řídit. Vzniklá ztráta není objektivním měřítkem pro stanovení těchto nákladů, neboť výši ztráty ovlivňuje řada faktorů, které se samotnými náklady na udržování rezervy nesouvisejí.
(201)
Předem tedy nebyla stanovena žádná objektivní a transparentní metoda, která by umožňovala náklady na udržování rezervy vypočítat. Za období let 1979-2008 tedy nebylo druhé kritérium podle rozsudku ve věci Altmark naplněno.
9.2.2 Období let 2009-2012
(202)
Stanovy sdružení byly dne 2. února 2010 se zpětnou účinností k 1. lednu 2009 změněny. Jejich § 10 odst. 2 nyní výslovně stanoví rozsah rezervy pro případ nákazy, kterou je nutno udržovat. Podle § 9 odst. 2 a podle § 10 odst. 4 mají být náklady na udržování rezervy pro případ nákazy, a tedy i výše přeúčtovávaných nákladů stanoveny před počátkem hospodářského roku formou rozpočtového usnesení.
(203)
Ustanovení § 10 odst. 5 nových stanov zavádí pravidla pro výpočet nákladů na udržování této rezervy. V souladu s posudkem ústavu Fraunhofer je přitom předepsané rezervě přiřazena poměrná část celkových nákladů na kapacitu. Parametry pro výpočet těchto nákladů jsou uvedeny ve stanovách sdružení a v každoročně přijímaných rozpočtových usneseních. Komise přezkoumala, že se v případě těchto parametrů jedná o objektivně doložitelné údaje a že je způsob jejich výpočtu prezentován jednoznačným a transparentním způsobem. Pro období počínaje rokem 2010 jsou tedy úhrady přeúčtovávaných nákladů stanovovány předem na základě objektivních a transparentních parametrů.
(204)
Požadavky na transparentnost výpočtu, jež stanoví druhé kritérium podle rozsudku ve věci Altmark, jsou tedy za období 2010-2012 splněny. Budiž však současně poukázáno na to, že Komise sice uznává, že jsou tyto výpočty prováděny předem a při zajištění odpovídající transparentnosti, avšak použitý vzorec nepokládá za vhodný k tomu, aby zabránil nadměrné kompenzaci ve smyslu třetího kritéria podle rozsudku ve věci Altmark.
(205)
Pokud však jde o rok 2009, byla pravidla výpočtu těchto nákladů, rozpočtové usnesení i výše úhrady stanovena se zpětnou účinností, a nikoli předem. Kritérium Altmark tedy není za rok 2009 v žádném případě splněno.
9.3 Třetí kritérium podle rozsudku ve věci Altmark
(206)
Třetí kritérium podle rozsudku ve věci Altmark předepisuje, že kompenzace nemůže překračovat to, co je nezbytné k pokrytí všech nebo části nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se zohledněním příslušných příjmů, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(207)
Při výpočtu nákladů vynaložených na plnění povinností veřejné služby se Komise opírá o metodiku čistých ušetřených nákladů (50). Přitom se čisté náklady, které jsou nebo by mohly být zapotřebí k splnění povinností veřejné služby, budou počítat jako rozdíl mezi čistými náklady poskytovatele služeb, které plynou z plnění povinností veřejné služby, a čistými náklady téhož poskytovatele služeb bez této povinnosti. Především je nutné dbát na to, aby byly správně vyhodnoceny náklady či příjmy, které by poskytovatel služeb nemusel nést či kterých by nemusel dosáhnout, kdyby neexistoval závazek k poskytování veřejné služby. Při výpočtu čistých nákladů by se měly posoudit výhody ve prospěch poskytovatele služby obecného hospodářského zájmu, pokud možno včetně nehmotných výhod (51).
(208)
V § 10 odst. 2 stanov sdružení ze dne 2. února 2010 se k rozsahu rezervy pro případ nákazy stanoví, že rezerva, kterou je nutné pro případ nákazy udržovat, činí 7 110 tun, které je nutno zpracovat během šesti týdnů. V přepočtu na tuny týdně se tak sdružení ZT musí připravit na to, aby v případě nákazy mohlo vedle běžného objemu během šesti týdnů zpracovat ještě dalších 1 185 tun týdně (52).
(209)
Německo namítá, že čisté náklady, které sdružení ZT z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy vznikly, byly vyrovnány prostřednictvím úhrady přeúčtovaných nákladů. I když stanovy sdružení obsahují výslovnou povinnost držet rezervu pro případ nákazy až od jejich změny dne 2. února 2010, muselo sdružení ZT držet odpovídající rezervu a nést s tím spojené náklady již dříve. Především kvůli předpisům o poplatcích platných v Porýní-Falci nemohlo sdružení ZT započítat tyto náklady do poplatků za neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2.
(210)
Na základě znaleckého posudku ústavu Fraunhofer se čisté náklady na rezervu pro případ nákazy podle Německa rovnají zhruba polovině celkových nákladů na zařízení za období 2002-2009, neboť technicky možná kapacita zařízení je během týdne (tj. 5denního třísměnného provozu) vytížena z méně než 50 %.
(211)
Komise dále ukáže, že v rozporu s výpočty Německa nevznikly sdružení ZT žádné čisté náklady v předepsaném rozsahu vyplývající z držení rezervy pro případ nákazy. Německem uváděné náklady se na jedné straně skládají z nákladů na nevyužité provozní kapacity, které je třeba hradit z poplatků a úplat, a na druhé straně z nákladů na nevyužité kapacity vyplývající z nedostatečného vytížení zařízení.
9.3.1 Pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy nevyužitými provozními kapacitami sdružení ZT
(212)
Böckenhoffův znalecký posudek z roku 1991 se jako první zabýval otázkou, zda je pro zajištění dostatečných kapacit pro případ nákazy nutné vybudovat větší zařízení na neškodné odstraňování materiálu než v případě běžného provozu. Dochází k opačnému názoru, neboť zařízení na neškodné odstraňování materiálu při běžném provozu pracuje pět dní na dvě směny, přičemž se nevyužité provozní kapacity třetí směny považují za dostatečnou rezervu pro případ nákazy.
(213)
Mnoho podniků odpovědných za neškodné odstraňování materiálu přistoupilo časem k tomu, že třetí směnu využívají částečně i za běžného provozu a při zvýšené zátěži pracují také v sobotu na jednu nebo na dvě směny. To znamená, že za běžného provozu dochází k většímu vytížení a v případě nákazy je nutné využít dostupných nevyužitých kapacit o víkendech.
(214)
Novější odborná literatura (53) však na základě podrobnějších propočtů jednotlivých scénářů potvrzuje základní teze Böckenhoffova znaleckého posudku, že pro zvládnutí nákazy nejsou zapotřebí žádné dodatečné investice do nevyužitých kapacit, nýbrž že stávající nevyužité kapacity třetí směny během týdne a víkendových směn dostačují k tomu, aby se odstranila těla hospodářských zvířat vzniklá dodatečně v důsledku nákazy. Vyšší vytíženost za běžného provozu se přitom bere na vědomí. Případy nákazy, které se při této příležitosti zkoumají, jsou většinou místně omezená a krátkodobá rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat.
(215)
Také rezerva pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně předepsaná stanovami sdružení ze dne 2. února 2010, kterou musí mít sdružení ZT v případě nákazy k dispozici po dobu šesti týdnů, je koncipována pro místně omezená a krátkodobá rozšíření nákazy kulhavky a slintavky nebo klasického moru prasat. Výše rezervy pro případ nákazy se opírá o znalecký posudek ISPA pro Porýní-Falc, v němž se tvrdí, že při krátkodobé nákaze je na spádovém území sdružení nutno počítat s dodatečným objemem těl hospodářských zvířat v uvedeném rozsahu.
(216)
Jak dokládá následující tabulka, je i v případě sdružení ZT - jako i v jiných spolkových zemích - možné pokrýt předepsanou rezervu pro případ nákazy pomocí krátkodobě dostupných nevyužitých provozních kapacit v noci a o víkendech. Nevyužitá provozní kapacita ve výši 2 376 tun týdně, která odpovídá 3směnnému 7dennímu provozu po dobu šesti týdnů, se rovná zhruba dvojnásobku předepsané rezervy pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně.
(217)
I kdyby se vycházelo z toho, že zařízení nejsou při 3směnnému 7dennímu provozu maximálně vytížena, nebo že nebudou v plném provozu celých sedm dní, existuje stále ještě dostatek nevyužitých provozních kapacit na pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy. Jak ukazuje srovnání předepsané rezervy pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně s kapacitami v zařízeních sdružení ZT (54), které nebyly podle znaleckého posudku ISPA pro Porýní-Falc využity, má sdružení ZT v noci a o víkendech k dispozici dostatek nevyužitých provozních kapacit:
Tabulka 3
Stávající nevyužité kapacity sdružení ZT ve srovnání s předepsanou rezervou pro případ nákazy (na základě průměrného vytížení v období 1998-2009)
Provozní režim
Celková kapacita
Disponibilní nevyužité kapacity
Rezerva pro případ nákazy dle stanov sdružení
Nevyužité kapacity po odečtení rezervy pro případ nákazy
dané vytížením
provozní
celkové
celkové
2 směny 5 dní s max. kapacitou
2 160
443
443
3 směny 5 dní s max. kapacitou
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3 směny 7 dní s běžnou kapacitou
3 864
443
1 704
2 147
962
3 směny 7 dní s max. kapacitou
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Údaje uvedené v tabulce potvrzují, že sdružení ZT - jako i podniky v jiných spolkových zemích - má k dispozici dostatek nevyužitých provozních kapacit na pokrytí rezervy pro případ nákazy. Vytvořit dodatečné kapacity na udržování rezervy pro případ nákazy nemělo sdružení ZT tudíž nikdy zapotřebí. Z téhož důvodu nevznikly z této povinnosti sdružení ZT také žádné čisté náklady.
(219)
Německo však dále uvedlo, že z právních důvodů nemohlo sdružení ZT započítat náklady na nevyužité kapacity, jež se použijí jen v případě nákazy, do poplatků za neškodné odstraňování materiálu, neboť tato rezerva pro případ nákazy byla ve prospěch veřejnosti.
(220)
Výsledky konzultace spolkových zemí a smluv stěžovatelky však ukazují, že nezávisle na právní formě podniku neškodně odstraňujícího materiál či na uplatnitelných předpisech pro výpočet se veškeré náklady na kapacitu financují bez výjimky z příjmů podniku. To vyplývá jednoznačně také z § 8 KAG PR, podle nějž „se náklady, z nichž se poplatky účtované uživatelům a pravidelné příspěvky odvíjejí, počítají v souladu s podnikohospodářskými zásadami kalkulace nákladů“. To znamená, že do poplatků je nutné poměrným způsobem započítat náklady na nevyužité provozní kapacity, neboť ty kauzálně souvisí s neškodným odstraňováním vlastního i cizího materiálu při běžném provozu.
(221)
BVerwG ve svém rozsudku také správně konstatuje, že náklady na nevyužité provozní kapacity je nutné hradit z příjmů z neškodného odstraňování vlastního i cizího materiálu (55). Pokud je tedy - jako v případě sdružení ZT - možné pokrýt předepsanou rezervu pro případ nákazy z nevyužitých provozních kapacit, neexistuje potřeba použít úhradu přeúčtovávaných nákladů.
(222)
Na zdůvodnění úhrady přeúčtovávaných nákladů Německo nakonec ještě uvedlo, že veškeré náklady na nevyužité provozní kapacity v rámci třetí směny během týdne vznikly z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy. Bez této povinnosti by sdružení ZT mohlo využít svou maximální technickou kapacitu 5denního třísměnného provozu na 100 %.
(223)
Německo však nepředložilo žádný důkaz o tom, že by bez závazku držet rezervu pro případ nákazy už během týdne neexistovaly žádné nevyužité provozní kapacity. Spíše se ukazuje (např. ze znaleckého posudku ISPA pro Dolní Sasko), že i podniky, které neškodně odstraňují pouze materiál kategorie 3, a na které se proto nevztahuje žádný závazek držet rezervu pro případ nákazy, mají k dispozici značné nevyužité kapacity a veškeré náklady na ně hradí z úplat.
9.3.2 Stávající nevyužité kapacity překračují předepsanou výši rezervy pro případ nákazy
(224)
Jak vyplývá z tabulky 3, má sdružení ZT k dispozici daleko větší nevyužité kapacity, než jaké jsou nutné pro držení předepsané rezervy pro případ nákazy. Stávající nevyužité kapacity jsou krátkodobě více než dvakrát vyšší, než jaké by byly zapotřebí v případě nákazy. Obrázek 2 dokládá, že v některých letech zůstala dokonce i běžná kapacita 5denního 2směnného provozu nevyužita z 25 %. Náklady na nevyužité kapacity, jichž není na pokrytí předepsané rezervy pro případ nákazy vůbec zapotřebí, nelze také započítat do čistých nákladů. Německem předložené výpočty čistých nákladů je nutné zamítnout i z tohoto důvodu, neboť se v nich k rezervě pro případ nákazy nesprávně připočítávají náklady na veškeré nevyužité kapacity.
(225)
Znalecký posudek ISPA pro Porýní-Falc a znalecký posudek ústavu Fraunhofer ukazují, že by stávající nevyužité kapacity sdružení ZT dokonce stačily na to, aby během tří měsíců zvládly rozšíření kulhavky a slintavky po celé spolkové zemi. Sdružení ZT však nebylo nikdy uloženo držet rezervu pro případ nákazy po dobu delší než šest týdnů. To znamená, že členové sdružení neumožnili ZT nikdy držet dlouhodobější rezervu pro případ nákazy na více než šest týdnů, jejímž cílem by bylo zvládnout déle trvající a na celou spolkovou zemi rozšířenou nákazu pouze za pomoci sdružení ZT. Srovnání týkající se kapacity nutné pro případ rozšíření kulhavky a slintavky po celé spolkové zemi je proto nepatřičné (56).
(226)
Skutečnost, že sdružení ZT má k dispozici kapacity, které překračují požadavky stanov sdružení, lze doložit i takto: Stanovy sdružení ZT ukládají povinnost zpracovávat vlastní materiál kategorie 1 a 2 v objemu, který se průměrně rovná zhruba 900 tunám týdně (57). Připočítá-li se ještě předepsaná rezerva pro případ nákazy ve výši 1 185 tun týdně, potřebovalo by sdružení ZT zařízení s kapacitou 2 085 tun týdně při třísměnném 7denním provozu, aby splnilo svou povinnost uloženou stanovami sdružení.
(227)
Ve skutečnosti však má sdružení ZT k dispozici zařízení s maximální kapacitou ve výši 4 536 tun týdně. Sdružení ZT tak provozuje zařízení s dvojnásobnou kapacitou, než jaká by byla zapotřebí ke splnění úkolů uložených ve stanovách sdružení. Z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy nemohou sdružení ZT vznikat žádné čisté náklady, protože má k dispozici mnohem vyšší kapacity, než jakých je k splnění jeho veřejných zakázek zapotřebí.
9.3.3 Shrnutí
(228)
Závěrečným zjištěním proto je, že se Německu nepodařilo dokázat, že sdružení ZT vznikly čisté náklady z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy. Z posouzení plyne, že z úhrad přeúčtovávaných nákladů se hradí nevyužité kapacity, k nimž dochází buď ve spojitosti s běžným provozem (a proto se mají hradit z poplatků a úplat za tyto služby), anebo proto, že provozní zařízení sdružení ZT nejsou dostatečně vytížena.
9.4 Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark
(229)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark praví, že není-li výběr podniku, který má být pověřen plněním povinností veřejné služby, v konkrétním případě učiněn v rámci řízení o zadání veřejné zakázky umožňujícího vybrat zájemce schopného poskytovat tyto služby za nejmenších nákladů pro územně správní celek, musí být úroveň nutného vyrovnání určena na základě analýzy nákladů, které by průměrný podnik, správně řízený a přiměřeně vybavený k tomu, aby mohl uspokojit požadavky veřejné služby, vynaložil ve stejném odvětví při plnění těchto povinností se zohledněním příjmů, které se k nim vztahují, jakož i zisku, který je přiměřený k plnění těchto povinností.
(230)
Čtyři kritéria podle rozsudku ve věci Altmark představují předpoklady pro výjimku ze zásady, podle níž vyrovnávací platby představují zvýhodnění. Důkazním břemenem ve prospěch jejich dodržení je proto zatížen členský stát.
(231)
Sdružení ZT nebylo vybráno ve veřejné soutěži a Německo nepředložilo ani důkaz o tom, že se v případě sdružení ZT jedná o průměrný, dobře řízený podnik. Německo tak neprokázalo splnění čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark. Vysoké poplatky za neškodné odstraňování těl hospodářských zvířat v Porýní-Falci a nutnost financování prostřednictvím přeúčtovávání nákladů (což se v žádné jiné spolkové zemi neděje) poukazují takříkajíc na to, že sdružení ZT není žádným průměrným, dobře řízeným podnikem.
(232)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark tudíž není splněno.
(233)
Názorem BVerwG je, že čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark nelze na sdružení ZT použít, neboť přeúčtovávání nákladů neslouží k vyrovnání dodatečných nákladů vzniklých tím, že v rámci jinak tržní činnosti došlo k převzetí povinnosti veřejného zájmu, nýbrž k financování veřejné služby poskytované mimo trh, která je plněna na základě přenesení veřejné pravomoci. Skutečnost, že je povinnost poskytovat tuto službu plněna na základě přenesení veřejné pravomoci, plyne podle BVerwG z politického rozhodnutí územních korporací, jež jsou členy sdružení, zadat neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 interním postupem. Tuto interpretaci BVerwG opírá o rozsudek Soudního dvora ve věci Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark podle BVerwG předpokládá, že plněním závazku veřejné služby musí být pověřen soukromý podnik. Tento předpoklad však zadání zakázky interním postupem nesplňuje, a proto nelze čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark uplatnit na podnik, který obdržel zakázku na základě interního postupu (59).
(235)
Komise v tomto ohledu nesdílí právní názor BVerwG. Ze čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark zaprvé nevyplývá nic, co by protiřečilo jeho uplatnění na případ zadání zakázky interním postupem. Naopak: uvedením obou možností (buď veřejná soutěž, nebo analýza nákladů, které by měl průměrný, dobře řízený podnik) Soudní dvůr naznačuje, že čtvrté kritérium podle rozsudku ve věci Altmark lze uplatnit i v případě, že žádná veřejná soutěž neproběhla, tedy zejména v situaci zadání zakázky interním postupem.
(236)
Zadruhé se rozsudek ve věci Stadtreinigung Hamburg týká pouze otázky, kdy existuje povinnost vypsat veřejnou soutěž a kdy ne. Odtud však nelze vyvozovat žádné závěry týkající se pravidel pro státní podporu. Naopak: druhá možnost vyplývající ze čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark se týká právě situace, kdy neexistuje povinnost k vypsání veřejné soutěže.
(237)
Zatřetí vychází BVerwG z toho, že sdružení ZT v důsledku svého územního monopolu nekonkuruje jiným podnikům a že tak pravděpodobně nedochází k žádnému narušení hospodářské soutěže. Narušení hospodářské soutěže však představuje samostatný znak skutkové podstaty pojmu státní podpory, který se liší od znaku skutkové podstaty hospodářského zvýhodnění, v souvislosti s nímž došlo k formulování čtyř kritérií podle rozsudku ve věci Altmark. Znak skutkové podstaty narušení hospodářské soutěže je v předmětném případě naplněn (viz oddíl 8.3). V bodě 37 sdělení o použití pravidel Evropské unie v oblasti státní podpory na vyrovnávací platbu udělenou za poskytování služeb obecného hospodářského zájmu (dále jen „sdělení SGEI“) (60) poukázala Komise výslovně na to, že zadání zakázky interním postupem nevylučuje možnost narušení hospodářské soutěže.
(238)
Důraz, který BVerwG klade na skutečnost, že sdružení ZT vykonává své činnosti na základě přenesení veřejné pravomoci, nastoluje nakonec otázku, zda BVerwG odmítá použitelnost čtvrtého kritéria podle rozsudku ve věci Altmark proto, že vychází z faktu, že sdružení ZT nevykonává žádnou hospodářskou činnost. Ani to však nesouhlasí: sdružení ZT nabízí služby za úplatu, a vykonává tak hospodářskou činnost (viz oddíl 8.2). To Komise výslovně potvrdila rovněž v bodě 13 sdělení SGEI.
9.5 Závěr týkající se existence hospodářského zvýhodnění sdružení ZT
(239)
V protikladu k rozsudku BVerwG a tvrzením Německa nebyla kritéria podle rozsudku ve věci Altmark splněna. Zaprvé nelze ospravedlnit úhradu přeúčtovávaných nákladů coby státní vyrovnávací platby za závazky převzaté sdružením ZT, neboť veškeré náklady, jenž jsou s těmito závazky spojené, jsou hrazeny z poplatků. Zadruhé se ukazuje, že oproti tvrzení Německa sdružení ZT nevznikly z povinnosti držet rezervu pro případ nákazy žádné čisté náklady. Německem uváděné náklady se vztahují buď na nevyužité provozní kapacity, které je nutno hradit z poplatků a výnosů, nebo na nevyužité kapacity, které překračují předepsaný rozsah rezervy pro případ nákazy. Zatřetí nebyly do roku 2010 předem stanoveny parametry výpočtu úhrad přeúčtovávaných nákladů s nezbytnou transparentností. Začtvrté se Německu nepodařilo dokázat, že se v případě sdružení ZT jedná o průměrný, dobře řízený podnik.
(240)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů proto vedla k hospodářskému zvýhodnění sdružení ZT.
(241)
Pokud se Německem nesprávně vypočtené náklady na rezervu pro případ nákazy správně rozdělí mezi jednotlivé vykonané služby - neškodné odstraňování vlastního materiálu kategorie 1 a 2, neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2 pocházejícího z Bádenska-Württemberska a Hesenska a neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 -, je možné podrobně ukázat, jaké hospodářské zvýhodnění sdružení ZT z úhrady přeúčtovávaných nákladů na jednotlivých trzích vzniklo.
(242)
Následující oddíly 9.5.1 až 9.5.3 ukáží, že úhrada přeúčtovávaných nákladů slouží skutečně vyrovnání ztrát vzniklých z těchto důvodů:
a)
méněcenné zpracování materiálu kategorie 3;
b)
nevytížené kapacity;
c)
úplaty za neškodné odstraňování materiálu v severním a středním Hesensku jsou pod úrovní skutečných nákladů;
d)
poplatky za neškodné odstraňování vlastního materiálu jsou pod úrovní skutečných nákladů.
9.5.1 Ztráty z neškodného odstraňování vlastního a cizího materiálu při správném rozdělení nesprávně vypočtených nákladů na rezervu pro případ nákazy
(243)
Podle výkazu zisků a ztrát sdružení ZT za období 2002-2009 se veškeré údajné náklady na rezervu pro případ nákazy správně rozdělí podle využití zařízení v 5denním 2směnném provozu.
(244)
Přitom je třeba nejdříve upozornit na to, že jedním podstatným důvodem vysokých nákladů na nevyužité kapacity je nedostatečné vytížení zařízení sdružení ZT. Nejprve je proto třeba vypočítat tyto náklady na nevyužité kapacity způsobené nedostatečným vytížením při běžném provozu:
(245)
Jak ukazuje statistika vytížení uvedená v tabulce 3 (viz sloupek „nevyužité kapacity dané vytížením“), nevyčerpalo sdružení ZT nikdy své technické kapacity 5denního 2směnného provozu. Vytížení značně kleslo zejména po roce 2002 kvůli silnému úbytku vlastního materiálu. Jako kritérium nedostatečného vytížení se budou dále používat nevyužité kapacity 5denního 2směnného provozu. Referenční hodnotou pro výpočet nedostatečného vytížení bude nejvyšší vytížení při 5denním 2směnném provozu ve výši 101 855 tun ročně, kterého bylo dosaženo v roce 2002. Výsledkem je nedostatečné vytížení v průměrné výši 13 %.
(246)
Podle řádku „kapacity nevyužité vlivem vytížení provozu“ v tabulce 4 činí průměrné náklady způsobené nedostatečným vytížením při běžném provozu 434 304 EUR. Sdružení ZT má povinnost převzít za tyto náklady hospodářskou odpovědnost, neboť jsou výsledkem provozu zařízení, jež je při běžném provozu nevytíženo.
(247)
Nevyužité provozní kapacity se rozdělí úměrně k využití při 5denním 2směnném provozu. Nevyužité provozní kapacity proto připadají úměrně jak na služby poskytované jak v rámci sdružení, tak mimo ně. Přitom se v tabulce 4 rozlišuje mezi nevyužitými provozními kapacitami při sběru a zpracování.
(248)
Průměrným výsledkem za období 2002-2009 je, že sdružení ZT nebylo z obratu s to pokrýt nevyužité provozní kapacity ani u interních, ani u externích služeb. Odpovídající „příspěvek na úhradu nákladů II“ vykazuje u externích služeb průměrnou roční ztrátu ve výši 1 198 257 EUR a u interních služeb ve výši 1 140 898 EUR.
Tabulka 4
Výkaz zisků a ztrát
(v EUR)
Uhynulá zvířata
Jateční odpad
Materiál sdružení
Sloupec 1 + 2
Materiál kategorie 3
B-W a Hesensko
Nedostatečné vytížení
Cizí materiál
Sloupec 4 + 5 + 6
Celkem
Col 3 + 7
(1)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Náklady dle údajů ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Upravené náklady
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Příspěvek na úhradu nákladů I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Kapacity nevyužité (NK) vlivem vytížení provozu
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Provozní NK - sběr
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Provozní NK - zpracování
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Příspěvek na úhradu nákladů II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Nerozdělené fixní náklady
[…]
(11)
Příspěvek na úhradu nákladů III
[…]
(12)
+
Úhrada přeúčtovaných nákladů
[…]
(13)
Výsledek
[…]
Řádky 1 a 2: Údaje sdružení ZT
Sdružení ZT ve svém účetnictví neuvádí výnosy z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3 odděleně, nýbrž je jako i jiné produkční výnosy (např. tuky a oleje) odečítá od celkových nákladů, které se poté rozdělují na vlastní jateční odpad, materiál kategorie 3 a materiál pocházející z Bádenska-Württemberska a Hesenska. Nadále však bude u materiálu kategorie 3 vedeno oddělené účetnictví, a proto je třeba z celkových nákladů vypočítat výnosy z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3.
Řádky 3 až 5: Výpočet příspěvku na úhradu nákladů I
V zájmu zjištění opravených nákladů se výnosy ze zpracování materiálu kategorie 3, které byly odečteny od nákladů, poměrným způsobem připočtou k nákladům na vlastní jateční odpad, materiálu kategorie 3 a materiálu pocházejícímu z Bádenska-Württemberska a Hesenska. V rámci celkových nákladů proto rozdíl mezi řádkem (2) a řádkem (4) odpovídá výnosům z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3 v řádku (3).
Kvůli chybějícím údajům se Komisi nepodařilo prověřit, zda sdružení ZT rozdělilo celkové náklady v řádku (2) příp. (3) mezi jednotlivé služby správným způsobem. Zejména je nutné poukázat na to, že na neškodné odstraňování těl hospodářských zvířat připadá nadměrný podíl nákladů na kapacitu. Příspěvek na úhradu nákladů I za vlastní jateční odpad, materiál kategorie 3 a materiál pocházející z Bádenska-Württemberska a Hesenska mohl být tudíž nasazen příliš vysoko.
Řádky 6 až 9: Výpočet příspěvku na úhradu nákladů II
Nejprve se z nákladů na rezervu pro případ nákazy vypočítá nedostatečné vytížení při 5denním 2směnném provozu (= kapacita nevyužitá vlivem vytížení). Nato se ostatní náklady na rezervu pro případ nákazy poměrným způsobem rozdělí mezi skutečné objemy a vypočítané nedostatečné vytížení. V Bádensku-Württembersku neprobíhá žádný sběr, a proto se náklady na sběr a na zpracování povedou odděleně. V roce 2009 byly u zakázky v severním a středním Hesensku již náklady na nevyužité kapacity připočteny přímo, a proto se další náklady přičítat nebudou.
9.5.2 Z úhrad přeúčtovávaných nákladů se financují ztráty z neškodného odstraňování cizího materiálu
(249)
Sdružení ZT konkuruje na cizích trzích podnikům, které si musí celkové náklady svých zařízení plně hradit ze svého vlastního obratu, a ani podnik, který sdružení ZT konkuruje u materiálu kategorie 3, ani předchozí provozovatel v severním a středním Hesensku nemohou využít dodatečného státního refinancování nevyužitých provozních kapacit nebo nedostatečného vytížení v závislosti na poptávce.
9.5.2.1 Ztráty vzniklé z neškodného odstraňování materiálu kategorie 3
(250)
Stejně jako všechny ostatní podniky, které odstraňují materiál kategorie 3, aniž by obdržely veřejnou zakázku, musí sdružení ZT nést samo veškeré s tím spojené náklady, jakož i rizika.
(251)
Sdružení ZT odstraňuje materiál kategorie 3 společně s materiálem kategorie 1 a 2, a nemůže proto dosahovat stejných produkčních výnosů jako při odděleném odstraňování materiálu kategorie 3 a materiálu kategorie 1 a 2. V důsledku zvýšené poptávky po čistém materiálu kategorie 3 však silně klesly ceny, které sdružení ZT může od jatek požadovat. Jak uvedla stěžovatelka, za určité materiály kategorie 3 vyplácejí podniky odpovědné za neškodné odstraňování materiálu jatkám dokonce peněžní úplatu.
(252)
Tento trend je patrný především na vývoji výnosů za zpracovanou tunu materiálu kategorie 3: mohlo-li sdružení ZT ještě v roce 2002 dosáhnout výnosu za tunu ve výši […] EUR, pak tento výnos v roce 2009 v důsledku trvalého úbytku činil už jen […] EUR. To odpovídá poklesu výnosů za tunu o téměř 70 % během sedmi let.
Obrázek 1
Vývoj příspěvků na úhradu za materiál kategorie 3 v období 2000-2009 (v EUR)
(…)
(253)
Zpracování materiálu kategorie 3 se proto za poslední roky stalo pro sdružení ZT stále méně výnosnou činností. Zatímco si ještě do roku 2004 mohlo sdružení ZT hradit své přímé náklady samo, v následujících letech nepřinášelo neškodné odstraňování materiálu kategorie 3 žádný pozitivní příspěvek na úhradu nákladů na nevyužitou kapacitu.
(254)
Výpočet provedený Německem, že výnosy, kterých může sdružení ZT neškodným odstraňováním materiálu kategorie 3 dosáhnout, přesahují přímé náklady, není správný. Pro svůj výpočet používá Německo náklady, od nichž již byly odečteny výnosy (viz řádek (2) v tabulce 4), místo aby správně pracovalo se skutečně vzniklými náklady (viz opravené náklady v řádku (4) v tabulce 4).
(255)
Sdružení ZT očividně akceptuje trvalé ztráty, které plynou z méněcenného odstraňování materiálu kategorie 3, jen aby zachovalo vytížení svých zařízení.
9.5.2.2 Ztráty vzniklé v důsledku nedostatečného vytížení
(256)
Dalším podstatným důvodem ztrát sdružení ZT je špatná vytíženost zařízení po většinu let. V některých letech vzrostlo nedostatečné vytížení při 5denním 2směnném provozu na více než 25 % ve srovnání s nejvyšším vytížením v roce 2001. Jen v letech 2001 a 2002 bylo možné v důsledku krize TSE dosáhnout lepšího vytížení, aniž by se ale dokonce i v těchto letech musely zapojit nevyužité provozní kapacity v noci či o víkendech.
Obrázek 2
Nedostatečné vytížení kapacit běžného provozu sdružení ZT při 5denním 2směnném provozu v období 1998-2009
(257)
Důvodem značně nedostatečného vytížení po roce 2002 je úbytek stavů hospodářských zvířat a tím i objemu vlastního materiálu, který mezi roky 2002 a 2009 klesl o více než 35 %. Uvolněné kapacity se sdružení ZT pokusilo vytížit zvýšenými dodávkami cizího materiálu. Teprve až úspěch u veřejné zakázky v severním a středním Hesensku pomohl opět zvýšit vytížení přibližně na úroveň let 2002 a 2003.
9.5.2.3 Ztráty vzniklé v důsledku veřejné zakázky v severním a středním Hesensku
(258)
S neškodným odstraňováním materiálu v severním a středním Hesensku začalo sdružení ZT teprve od roku 2009, a proto je k dispozici jen málo údajů o výsledcích této zakázky. Z předložených účetních údajů z roku 2009 by vyplývalo, že nová zakázka vedla k pozitivnímu příspěvku na úhradu ve výši zhruba 200 000 EUR po odečtení nevyužitých provozních kapacit.
(259)
Z podkladů k veřejné zakázce lze však vyčíst, že sdružení ZT předložilo nabídku nižší, než byly její skutečné náklady. Jak uvádí samo Německo, jsou úroky, jež sdružení ZT platí za své bankovní úvěry, vyšší než vypočtené úroky, které sdružení ZT uvedlo při veřejné soutěži v souladu s předpisy pro jejich výpočet. To znamená, že sdružení ZT neočekává, že by mohlo pokrýt své veškeré úroky z cizího kapitálu, který si vzalo, nebo že by mohlo dosáhnout přiměřeného zisku z vlastního kapitálu.
(260)
Celková výše úroků z cizího kapitálu ve prospěch sdružení ZT činí 1,07 milionu EUR ročně. Pokud se vzhledem k podílu odstraňovaného objemu na celkové kapacitě v případě severního a středního Hesenska vychází z toho, že se zhruba jedna čtvrtina nákladů z cizího kapitálu musí připočíst k zakázce ze severního a středního Hesenska, vyplynou poměrné náklady ve výši 0,26 milionu EUR v porovnání s 0,16 milionu EUR, které sdružení ZT uvedlo ve svém výpočtu poplatků v případě severního a středního Hesenska. K ročně nekrytým úrokům z cizího kapitálu ve výši 0,10 milionu EUR je nutno ještě připočíst nekryté úroky z vlastního kapitálu.
(261)
Podnikatel, který se chová ekonomicky, by proto nikdy nepodal nabídku, jež by předem nepokrývala očekávané kapitálové náklady. Na tom nic nemění ani opakované upozorňování Německa na údajné předpisy při výpočtu úplat, které další přeúčtování plných nákladů nedovolují. Žádný soukromý podnikatel nemůže být nucen (příp. by nebyl ochoten) k tomu, aby poskytoval služby za ceny, které by mu neumožnily pokrýt jeho náklady a dosáhnout přiměřeného zisku.
(262)
I kdyby se vycházelo z účetnictví předloženého za rok 2009, jež obsahuje pozitivní příspěvek na úhradu ve výši zhruba 200 000 EUR, nemohou očekávané příspěvky na úhradu po dobu deseti let trvání zakázky vyrovnat ztráty vzniklé z nedostatečného vytížení, jehož roční průměrná výše od roku 2002 činila zhruba 700 000 EUR. Podnikatel, který se chová ekonomicky, by nedostatečně vytížené kapacity nedržel po tak dlouhou dobu.
(263)
U cizích materiálů je tudíž zřejmé, že na jedné straně prodává sdružení ZT díky přeúčtovávání na trhu kapacity za ceny, které nepokrývají příslušné náklady, a na straně druhé po celé roky udržuje nevytížené kapacity, jejichž budoucí výnosy nemohou vyrovnat ztráty z nedostatečného vytížení z předešlých let. Je tedy zřejmé, že sdružení ZT udržovalo na trhu kapacity, které by si podnikatel, který se chová ekonomicky, udržovat nemohl.
9.5.3 Z úhrad přeúčtovávaných nákladů se financují ztráty z neškodného odstraňování vlastního materiálu
(264)
Nevyužité provozní kapacity, jež jsou výsledkem neškodného odstraňování vlastního materiálu, je zapotřebí uhradit z vybraných poplatků. Přitom se sdružení ZT (jako každý jiný podnik pověřený neškodným odstraňováním kontrolovaného materiálu) musí na vlastní odpovědnost postarat o to, aby díky odpovídajícímu řízení podniku tuto úlohu splnilo ekonomickým způsobem. Dodatečná vyrovnávací platba by ho této ekonomické odpovědnosti jen zbavovala.
(265)
Nevyužité provozní kapacity je proto zapotřebí rozdělit mezi neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu. V jednotlivých spolkových zemích existují různé způsoby, jak rozdělit náklady na nevyužité provozní kapacity mezi neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat a jatečního odpadu. V některých spolkových zemích připadá na odstraňování uhynulých hospodářských zvířat větší podíl nevyužitých kapacit než na odstraňování jatečního odpadu. Pravidla pro vybírání poplatků ani stanovy sdružení nestanovují odpovídající klíč pro toto rozdělování, a proto se nevyužité kapacity rozdělují rovnoměrným způsobem.
9.5.3.1 Ceny při neškodném odstraňování jatečního odpadu, jež jsou pod úrovní skutečných nákladů
(266)
Jak uvádí samo Německo, při neškodném odstraňování jatečního odpadu konkuruje sdružení ZT jiným podnikům zabývajícím se stejnou činností. Výše poplatků za neškodné odstraňování vlastního jatečního odpadu má vliv na míru separace materiálu, již jatka využívají, a tím i na objem čistého materiálu kategorie 3, který mají k dispozici jiné podniky.
(267)
Zatímco výnosy v průměru těsně pokryjí přímé náklady, časem dochází k podobnému scénáři jako u příspěvků na úhradu materiálu kategorie 3: do roku 2004 byly výnosy vyšší než přímé náklady. Po zavedení nových pravidel pro vybírání poplatků v roce 2005, které vedlo k poklesu průměrných výnosů za tunu ze 160 EUR na 116 EUR - tedy o 27,5 % -, nebylo už v následujících letech možné pokrýt ani přímé náklady, a tudíž ani dosáhnout příspěvku na úhradu nevytížených provozních kapacit. Teprve v roce 2009 byl opět vykázán pozitivní příspěvek na úhradu nákladů I (viz tabulka 4).
(268)
Bez přeúčtovávání nákladů by si sdružení ZT takovou cenovou politiku zjevně nemohlo dovolit. Stejně jako v případě jatečního odpadu kategorie 3 přistoupilo sdružení ZT od roku 2005 na ceny, které nepokrývaly ani jeho přímé náklady, jen aby mohlo dále vytížit svá zařízení. Celkovým výsledkem v případě vlastních materiálů je značně negativní příspěvek na úhradu nákladů II (po odečtení nevyužitých provozních kapacit) ve výši zhruba 13 % obratu (viz tabulka 4).
9.5.3.2 Upevnění monopolního postavení na spádovém území sdružení prostřednictvím přímé úhrady přeúčtovávaných nákladů
(269)
Německo je toho názoru, že z úhrady přeúčtovávaných nákladů sdružení ZT nevyplynula žádná hospodářská výhoda, neboť není důležité, jestli stát zaplatí odškodnění za držení rezervy pro případ nákazy přímo podniku odpovědnému za neškodné odstraňování materiálu, nebo nepřímo znečišťovateli prostřednictvím státní podpory na testy TSE. V tomto případě by se náklady na rezervu pro případ nákazy sice započítaly do poplatků, současně by však znečišťovatel obdržel úlevu v podobě přiměřeně vyšší státní podpory. V obou případech nese ve skutečnosti větší podíl zátěže veřejný sektor, což je nakonec to hlavní, o co při posouzení z hlediska hospodářské soutěže jde.
(270)
Zaprvé je třeba poukázat ještě jednou (viz oddíl 2.5.3) na to, že vedle státních podpor na testy TSE, jež jsou určeny zemědělcům, má sdružení ZT dodatečný prospěch z přeúčtování nákladů. Kromě toho již sdružení ZT v Porýní-Falci dostává ze státních podpor na testy TSE větší podporu než v severním a středním Hesensku, neboť zde leží cena za tunu - a tím základ pro stanovení výše státní podpory na testy TSE - ve výši 212 EUR výrazně pod cenou za tunu ve výši 390 EUR v Porýní-Falci. Rozhodně neplatí, že by zemědělci působící na spádovém území sdružení měli prospěch z nižších poplatků díky úhradě přeúčtovávaných nákladů.
(271)
Zadruhé pokyny TSE výslovně požadují důkaz, že státní podpory nezvýhodňují navazující výrobní podniky (61). Jak plyne z předchozího hodnocení uvedeného v oddílech 9.5.2 a 9.5.3, sdružení ZT však používá přeúčtovávání nákladů skutečně k tomu, aby financovalo ztráty pocházející z jeho cenové politiky, nevytížených kapacit či jiných nedostatků v rámci jeho řízení podniku.
(272)
Německu se proto zjevně nepodařilo dokázat, že úhrada přeúčtovávaných nákladů jde coby odškodnění za náklady spojené s neškodným odstraňováním uhynulých hospodářských zvířat ve prospěch zemědělců. Vyvstává naopak otázka, zda by zemědělci neměli prospěch z nižších poplatků, kdyby k úhradě přeúčtovávaných nákladů nedocházelo, protože by pak sdružení ZT bylo již dříve vystaveno většímu hospodářskému tlaku, aby přizpůsobilo své kapacity a svůj způsob řízení danostem na trhu.
9.5.4 Shrnutí
(273)
Německo nemůže prokázat oprávněnost úhrad přeúčtovávaných nákladů coby státních vyrovnávacích plateb určených sdružení ZT za plnění povinností uložených stanovami sdružení. Kritéria podle rozsudku ve věci Altmark nejsou splněna.
(274)
Podrobné posouzení výkazu výnosů a nákladů sdružení ZT spíše ukázalo, že sdružení ZT je při neškodném odstraňování vlastního a cizího materiálu díky úhradě přeúčtovávaných nákladů hospodářsky zvýhodněno.
(275)
Úhrada přeúčtovávaných nákladů proto představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
10. HODNOCENÍ PROTIPRÁVNOSTI PODLE ČL. 108 ODST. 3 SFEU
(276)
Úhrady přeúčtovaných nákladů, jejichž příjemcem je sdružení ZT od roku 1979, nebyly Komisi oznámeny v souladu s čl. 108 odst. 3 SFEU. Podle čl. 108 odst. 3 SFEU proto představují proto protiprávní státní podporu.
(277)
Výjimku z oznamovací povinnosti podle rozhodnutí Komise 2005/842/ES ze dne 28. listopadu 2005 o použití čl. 86 odst. 2 Smlouvy o ES na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby poskytované určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (62) (dále jen „rozhodnutí o SOHZ z roku 2005“) nebo podle rozhodnutí Komise 2012/21/ES ze dne 20. prosince 2011 o použití čl. 106 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie na státní podporu ve formě vyrovnávací platby za závazek veřejné služby udělené určitým podnikům pověřeným poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu (63) (dále jen „rozhodnutí o SOHZ z roku 2011“) v tomto případě nelze uplatnit, jelikož - jak je uvedeno v oddílu 9 - sdružení ZT není pověřeno poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu. Neškodné odstraňování materiálu kategorie 1 a 2, udržování rezervy pro případ nákazy a odstraňování materiálu kategorie 3 totiž nejsou službami obecného hospodářského zájmu. Navíc není v případě období let 1979-2010 splněno druhé kritérium podle rozsudku Altmark a v případě celého období od roku 1979 není splněno třetí kritérium podle rozsudku Almark. Nejsou tedy splněny nutné předpoklady podle článků 4 a 5 rozhodnutí o SOHZ z roku 2005 ani z roku 2011, které by umožňovaly osvobození úhrad přeúčtovaných nákladů od oznamovací povinnosti.
11. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI PODLE ČL. 106 ODST. 2 SFEU
(278)
Podniky pověřené poskytováním služeb obecného hospodářského zájmu nebo ty, které mají povahu fiskálního monopolu, podléhají podle čl. 106 odst. 2 SFEU pravidlům obsaženým ve SFEU. Čl. 106 odst. 2 SFEU však pro případ, kdy použití pravidel hospodářské soutěže brání právně nebo fakticky plnění svěřených úkolů, stanoví výjimku z pravidel obsažených v SFEU. Tato výjimka se uplatní, pouze pokud není vývoj obchodní výměny dotčen v míře, která by byla v rozporu se zájmy Unie.
(279)
Podle bodu 69 rámce EU pro vyrovnávací platby uplatňuje Komise zásady tohoto rámce na všechny protiprávní podpory, o nichž rozhodne od 31. ledna 2012, a to i v případech, kdy byla podpora poskytnuta před tímto datem. V případě úhrad přeúčtovaných nákladů SE jedná o protiprávní státní podporu, a proto se použije se rámec EU k vyrovnávacím platbám.
(280)
Jak je uvedeno v oddílu 8.1, sdružení ZT není pověřeno službami obecného hospodářského zájmu, jelikož neškodné odstraňování materiálů kategorie 1 a 2, udržování rezervy pro případ nákazy a neškodné odstraňování materiálů kategorie 3 nepředstavuje službu obecného hospodářského zájmu. Slučitelnost úhrad přeúčtovaných nákladů podle čl. 106 odst. 2 SFEU a rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu je už z tohoto důvodu vyloučena.
(281)
V souladu s druhým a třetím kritériem podle rozsudku Altmark lze podporu podle rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu považovat za slučitelnou s čl. 106 odst. 2 SFEU, pouze pokud existuje pověřovací akt, v němž jsou stanoveny metody pro výpočet vyrovnávací platby (oddíl 2.3) a pokud výše podpory nepřekračuje čisté náklady vynaložené k plnění povinností veřejné služby (oddíl 2.8).
(282)
Jak je uvedeno v oddílu 9.2, není v případě období let 1979-2009 splněno druhé kritérium podle rozsudku Altmark a v případě celého období není splněno třetí kritérium podle rozsudku Almark. Proto nejsou splněny ani podmínky oddílu 2.3 (pro období let 1979-2009) a oddílu 2.8 (pro celé období) rámce EU pro služby obecného hospodářského zájmu.
(283)
Úhradu přeúčtovaných nákladů proto nelze odůvodnit jako podporu na udržování rezervy pro případ nákazy v dané oblasti podle čl. 106 odst. 2 SFEU a rámec EU k vyrovnávacím platbám.
12. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI JAKO PODPORY PRO FINANCOVÁNÍ NÁKLADŮ NA NEŠKODNÉ ODSTRAŇOVÁNÍ UHYNULÝCH HOSPODÁŘSKÝCH ZVÍŘAT A JATEČNÍHO ODPADU NA ZÁKLADĚ ČL. 107 ODST. 3 PÍSM. c) SFEU
(284)
V případě úhrad přeúčtovaných nákladů se jedná o provozní podpory, které jsou v zásadě zakázány (64). Důkazním břemenem ve prospěch slučitelnosti těchto podpor je proto zatížen dotyčný členský stát.
(285)
Pokyny TSE a pokyny ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 v zásadě zakazují podporu na odstraňování jatečního odpadu a povolují podporu na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat pod podmínkou, že jsou jejími příjemci výhradně zemědělci. Navazující podniky - jako jatka a podniky na neškodné odstraňování tohoto materiálu - podpory v žádném případě využívat nemohou (65).
(286)
Podpora na neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat sice smí být v zájmu administrativního zjednodušení vyplacena přímo podnikům na neškodné odstraňování materiálu, musí ale být prokázáno, že prospěch z ní mají výhradně zemědělci (66).
(287)
Jak však ukazuje posouzení popsané v oddílu 9, přinášejí úhrady přeúčtovaných nákladů ekonomickou výhodu sdružení ZT a zemědělcům na spádovém území sdružení ZT přímo neprospívají vůbec, jelikož ti musí za neškodné odstraňování uhynulých hospodářských zvířat platit dokonce více než například zemědělci v severním a středním Hesensku. Německo také nebylo schopno prokázat, že jsou úhrady přeúčtovaných nákladů na zemědělce převáděny v plné výši.
(288)
Rozhodnutí Komise N 15/04 ze dne 6. července 2004, kterým se schvaluje režim podpory hradící pro období let 1998-2013 zemědělcům ve spádové oblasti sdružení ZT náklady na neškodné odstraňování těl uhynulých zemědělských zvířat, nadto stanoví, že nesmí docházet ke kumulaci schválených režimů podpory s jinou podporou.
(289)
Pro podpory, které byly protiprávně poskytnuty před 1. lednem 2003, stanoví oddíl VI pokynů TSE odchylky:
a)
mohou být schváleny režimy podpory na náklady na neškodné odstraňování těl uhynulých hospodářských zvířat ve výši 100 %, i když jsou poskytovány na úrovni výroby, zpracování a uvádění na trh;
b)
kromě toho mohou být ve výjimečných případech s vnitřním trhem slučitelné také podpory na odstraňování jatečního odpadu vzhledem ke krátkému trvání a nutnosti dostát dlouhodobě zásadě „znečišťovatel platí“.
(290)
Ani tyto výjimky nejsou použitelné. Úhrady přeúčtovaných nákladů nejsou omezeny na neškodné odstraňování těl uhynulých zemědělských zvířat, které je beztak již z velké části financováno prostřednictvím režimu podpory pro zemědělství, a ani se nejedná o krátkodobé a časové omezené opatření týkající se jatečního odpadu.
(291)
Dále je třeba ještě zdůraznit, že Německo samotné nepředneslo žádné důvody pro slučitelnost úhrad přeúčtovaných nákladů podle pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013.
(292)
Jelikož úhrady přeúčtovaných nákladů zvýhodňují sdružení ZT, nelze je považovat za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu pokynů TSE a pokynů ke státní podpoře v zemědělství 2007-2013 podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
13. HODNOCENÍ SLUČITELNOSTI ÚHRADY PŘEÚČTOVANÝCH NÁKLADŮ JAKO PODPORY NA ŽIVOTNÍ PROSTŘEDÍ PODLE ČL. 107 ODST. 3 PÍSM c) SFEU
(293)
V případě úhrad přeúčtovaných nákladů se jedná o podpory, které jsou v zásadě zakázány (67). Důkazním břemenem ve prospěch slučitelnosti těchto podpor je proto zatížen dotyčný členský stát. Podle Německa se v případě úhrad přeúčtovaných nákladů jedná o podporu ve prospěch ochrany životního prostředí.
(294)
Podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí je investiční podpora určená podnikům odstraňujícím škody způsobené životnímu prostředí tím, že provádějí sanaci kontaminovaných lokalit, slučitelná s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU za předpokladu, že vede ke zlepšení ochrany životního prostředí. Při tom je však třeba přihlížet také k zásadě „znečišťovatel platí“, která je zakotvena v čl. 191 odst. 2 SFEU a v pokynech pro poskytování státní podpory v oblasti životního prostředí. Podle bodu 132 pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí musí původce škod způsobených životnímu prostředí uhradit sanaci bez státní podpory. Kdo je znečišťovatelem, se určuje podle práva použitelného v jednotlivých státech.
(295)
Relevantní okamžik k posouzení situace z hlediska použitelného práva v jednotlivých členských státech se určuje podle okamžiku přijetí úředního rozhodnutí použitelného práva.
(296)
Německo nepopírá, že v souladu se sanačním rozhodnutím ze dne 21. dubna 1997 sdružení ZT v plném rozsahu odpovídá za sanaci staré lokality Sohrschied a podle sanačního rozhodnutí 31. března 1998 za sanaci lokality Sprendlingen-Gensingen jako znečišťovatel podle vnitrostátní práva platného v příslušné době. Sdružení ZT jako znečišťovatel podle německého práva odpovídá také za náklady na dekontaminaci půdy v obou lokalitách. Německo tvrdí, že podle rozhodnutí spolkového ústavního soudu (Bundesverfassungsgericht) ze dne 16. února 2000 (68) je financování nákladů na sanaci nad rámec odpovědnosti prostřednictvím úhrady přeúčtovaných nákladů slučitelnou podporou, jelikož odpovědnost soukromých subjektů se podle tohoto rozhodnutí omezuje pouze na tržní hodnotu pozemku.
(297)
Argumenty Německa jsou však nesprávné. Zaprvé, rozhodnutí spolkového ústavního soudu je použitelné výlučně mezi stranami („inter partes“), tedy mezi stranami zúčastněnými v řízení. Především však změna v judikatuře soudu nejvyšší úrovně nemění právní situaci a není důvodem přezkumu ve smyslu čl. 51 odst. 1 bodu 1 zákona o správním řízení s ohledem na starší správní akty, které se již staly závaznými.
(298)
Podle německé judikatury se rozhodnutím spolkového ústavního soudu nemění skutečnost, že v době sanačního rozhodnutí odpovídali za náklady na sanaci v plné výši všichni znečišťovatelé. Žádný z nich se po rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000 nemohl vyhnout plné odpovědnosti jakožto znečišťovatel s ohledem na starší rozhodnutí, které se stalo závazným.
(299)
Sdružení ZT je proto odpovědné za lokality Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied i s přihlédnutím k rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000, které Německo cituje.
(300)
Jelikož se sdružení ZT proti sanačním rozhodnutím neodvolalo, stala se závaznými a jsou nenapadnutelná. Pokud chce nyní Německo zpětně v zásadě popřít odpovědnost sdružení ZT za lokalitu Sohrschied, nelze tento argument přijmout. Sdružení ZT se mělo proti sanačnímu rozhodnutí ze dne 21. dubna 1997 odvolat a nemělo dovolit, aby se stalo závazným. Úkolem Komise není znovu zkoumat závazné rozhodnutí vnitrostátního orgánu, pokud jde situaci z hlediska odpovědnosti podle zásady „znečišťovatel platí“.
(301)
Německo navíc samo uznává, že se uvedené rozhodnutí spolkového ústavního soudu ze dne 16. února 2000 vztahuje pouze na soukromé subjekty a nikoliv na právnické osoby podle veřejného práva. Je tomu tak proto, že právním základem pro omezení odpovědnosti je právo na vlastnictví. Na toto právo se však právnické osoby podle veřejného práva odvolávat nemohou. Nelze tedy zpochybnit, že podle vnitrostátního práva je za kontaminované lokality plně odpovědné sdružení ZT.
(302)
Na potenciální nerovné zacházení mezi právnickými osobami podle soukromého práva a právnickými osobami podle veřejného práva v právním systému členského státu se podle pokynů pro poskytování státní podpory v oblasti ochrany životního prostředí nelze odvolávat. Pokud jde o otázku odpovědnosti za kontaminované lokality (závazky z minulosti), pokyny uvádějí, že použitelné je pouze vnitrostátní právo.
(303)
Jelikož sdružení ZT podle německého práva odpovídá v plné výši za náklady na sanaci obou starých lokalit, není možné úhradu přeúčtovaných nákladů považovat za slučitelnou s vnitřním trhem ve smyslu pokynů k podpoře na ochranu životního prostředí podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. +
14. ZÁVĚRY
(304)
Úhrady přeúčtovaných nákladů poskytnuté sdružení ZT od roku 1979 představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU. Německo tyto úhrady přeúčtovaných nákladů poskytovalo v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU.
(305)
Nelze je prohlásit za podporu slučitelnou s vnitřním trhem ani podle čl. 106 odst. 2 SFEU, ani podle čl. 107 odst. 2 a 3 SFEU.
(306)
Podle čl. 1 písm. b) bodu iv) ve spojení s čl. 15 odst. 3 nařízení (ES) č. 659/1999 je podpora, jejíž promlčecí lhůta uplynula, považována za existující podporu. Podle článku 15 uvedeného nařízení platí, že pravomoci Komise ve věci navrácení podpory podléhají promlčecí lhůtě deseti let. Promlčecí lhůta začíná běžet dnem, kdy je protiprávní podpora udělena příjemci a je pozastavena jakýmkoliv opatřením, které Komise v souvislosti s danou protiprávní podporou přijme. Každým přerušením počíná lhůta běžet znovu.
(307)
Soudy Unie rozhodly, že promlčecí lhůta pro navrácení podpory může být přerušena nejen formálním řízením, ale také žádostí o informace, která rovněž představuje krok vedoucí k přerušení promlčecí lhůty pro navrácení podpory (69).
(308)
Stěžovatelka napadla úhradu přeúčtovaných nákladů ve prospěch sdružení ZT v lednu 2008 a dne 26. května 2008 byla Německu zaslána žádost o informace. Tato žádost o informace přerušila promlčecí lhůtu pro navrácení podpory. Proto se za existující podporu pokládají všechny úhrady přeúčtovaných nákladů, které sdružení ZT obdrželo do 26. května 1998. Naproti tomu všechny úhrady přeúčtovaných nákladů, které sdružení ZT obdrželo po 26. květnu 1998, představují novou podporu.
(309)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení č. 659/1999 nemá Komise požadovat navrácení podpory, pokud by tím byla porušena obecná zásada práva Unie. V předmětném případě vyvstává otázka, zda mohl rozsudek BverwG ze dne 16. prosince 2010 u sdružení ZT vzbudit legitimní očekávání, že posuzované opatření nepředstavuje státní podporu.
(310)
Komise v tomto ohledu zaprvé konstatuje, že se uvedený rozsudek BVerwG týká pouze plateb provedených v roce 2010. Rozsudek tedy mohl - pokud vůbec - vzbudit oprávněná očekávání pouze pro rok 2010 (a následující roky za předpokladu, že by se stanovy sdružení nezměnily).
(311)
Rozsudek BverwG však nemohl u sdružení ZT vzbudit oprávněná očekávání ani pro rok 2010 (a následující roky). Podle ustálené judikatury má právo dovolávat se zásady ochrany legitimního očekávání každý jednotlivec, pokud u něj orgán Unie tím, že mu poskytl konkrétní ujištění, vyvolal podloženou naději (70). Takovým ujištěním jsou bez ohledu na formu, ve které jsou sděleny, přesné, nepodmíněné a shodující se informace (71).
(312)
Komise v předmětném případě žádná taková ujištění sdružení ZT nedala. Naopak: dne 20. června 2010 přijala rozhodnutí o zahájení vyšetřování.
(313)
BVerwG není orgánem Evropské unie. Pokud jde o dohled nad dodržováním povinností podle článků 107 a 108 ES ze strany členských států, plní podle ustálené judikatury vnitrostátní soudy a Komise vzájemně se doplňující a rozdílné úlohy (72). Zatímco posouzení slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem spadá do výlučné pravomoci Komise a zároveň podléhá přezkumu Soudního dvora, zajišťují vnitrostátní soudy, aby byla zaručena práva jednotlivců tam, kde není dodržena povinnost předem informovat o státní podpoře Komisi podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy (73).
(314)
V předmětném případě vydal BverwG rozsudek týkající se opatření, v souvislosti s nímž již Komise zahájila formální vyšetřovací řízení. Podle ustálené judikatury Soudního dvora má toto rozhodnutí přimět členské státy k tomu, aby pozastavily platby v rámci daného opatření (74). BverwG navíc svůj rozsudek vydal a odůvodnil jej mimo jiné údajnou neslučitelností se čtvrtým kritériem podle rozsudku Altmark, aniž by odkazoval na Soudní dvůr, aniž by byl případ předložen Soudnímu dvoru Unie k rozhodnutí o předběžné otázce.
(315)
Komise je za těchto okolností toho názoru, že rozsudek BVerwG neposkytuje žádné jasné, nepodmíněné a shodující se informace.
(316)
Navrácení úhrad přeúčtovaných nákladů tedy není v rozporu s obecnou zásadou unijního práva spočívající v ochraně legitimního očekávání,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Úhrady přeúčtovaných nákladů, které Německo od 1. ledna 1979 v rozporu s čl. 108 odst. 3 SFEU poskytovalo ve prospěch účelového sdružení Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falci, v Sársku a v okresech Rheingau-Taunus a Limburg-Weilburg (dále jen „příjemce“) představují státní podporu, jež je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
1. Německo neprodleně získá zpět od příjemce podporu uvedenou v článku 1, která byla vyplácena od 26. května 1998.
2. Částky, které mají být získány zpět, zahrnují úroky od data, kdy byly platby podpory uvedené v odstavci 1 dány k dispozici příjemci, do data jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků bude vypočtena jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (75).
4. Německo s účinkem ode dne oznámení tohoto rozhodnutí zruší všechny neprovedené platby podpory uvedené v článku 1.
Článek 3
Německo zajistí, aby byla podpora uvedená v článku 2 navrácena zpět do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 4
1. Německo do dvou měsíců od tohoto rozhodnutí poskytne Komisi tyto informace:
a)
celkovou částku (jistinu a úroky), kterou má příjemce vrátit;
b)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
c)
doklady prokazující, že příjemci bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Německo bude Komisi průběžně informovat o opatřeních přijatých na vnitrostátní úrovni za účelem provedení tohoto rozhodnutí až do okamžiku úplného navrácení podpory uvedené v čl. 2 odst. 1. Na žádost Komise Německo neprodleně poskytne informace o opatřeních již přijatých, resp. plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Dále předloží podrobné informace týkající se částek podpory a úroků, které již byly příjemcem vráceny.
Článek 5
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 25. dubna 2012.
ROZHODNUTIE KOMISIE
z 25. apríla 2012
o štátnej pomoci SA.25051 (C 19/10) (ex NN 23/10), ktorú Nemecko poskytlo v prospech Zweckverband Tierkörperbeseitigung v Porýní-Falcku, Sársku, v oblasti Rheingau-Taunus a v okrese Limburg-Weilburg
[oznámené pod číslom C(2012) 2557]
(Iba nemecké znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2012/485/EÚ)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek (1),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedenými článkami (2), a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
1. POSTUP
(1)
Komisia bola sťažnosťou, ktorú 23. februára 2008 podala spoločnosť Saria Bio-Industries AG & Co KG (ďalej len „sťažovateľ“), informovaná o poplatkoch, ktoré Nemecko hradí účelovému združeniu na odstraňovanie odpadu živočíšneho pôvodu „Zweckverband Tierkörperbeseitigung“ (ďalej len „ZT“) v Porýní-Falcku, Sársku, v oblasti Rheingau-Taunus a v okrese Limburg-Weilburg.
(2)
Komisia listom z 20. júla 2010 oznámila Nemecku svoje rozhodnutie o začatí konania na základe článku 108 ods. 2 ZFEÚ (ďalej len „rozhodnutie o začatí konania“). Spolu so zverejnením rozhodnutia o začatí konania 26. októbra 2010 v Úradnom vestníku Európskej únie Komisia vyzvala zainteresované strany na predloženie pripomienok (3).
(3)
Pripomienky sťažovateľa boli Komisii doručené 25. novembra 2010. Nemecko v súlade so schválenými žiadosťami o predĺženie lehoty z 20. augusta 2010 a 18. novembra 2010 predložilo svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania, ako aj k pripomienkam sťažovateľa vo viacerých častiach 3. marca 2011, 1. apríla 2011, 4. apríla 2011, 16. mája 2011, 15. júla 2011 a 9. novembra 2011.
(4)
ZT poslalo Komisii písomné pripomienky 4. apríla 2011. Napriek tomu, že zainteresované strany sa podľa článku 20 ods. 1 v spojení s článkom 6 nariadenia Rady (ES) č. 659/1999 z 22. marca 1999, ustanovujúceho podrobné pravidlá na uplatňovanie článku 93 Zmluvy o ES (4), vyzývajú, aby svoje pripomienky v zásade predložili najneskôr mesiac po dátume uverejnenia v Úradnom vestníku Európskej únie, ZT odovzdalo svoje pripomienky až po štyroch mesiacoch. Komisia môže zohľadniť pripomienky účastníkov konania, ktoré boli doručené oneskorene, len v odôvodených jednotlivých prípadoch (5). V liste ZT Komisia nenašla náležité odôvodnenie a náležité opodstatnenie nevyplynulo ani z iných okolností. Komisia preto listom z 18. apríla 2011 ZT oznámila, že zohľadnenie jeho pripomienok v konaní vo veci formálneho zisťovania by predstavovalo porušenie rokovacieho poriadku a viedlo by k neodôvodniteľnému nerovnakému zaobchádzaniu s účastníkmi konania. Komisia napriek tomu vychádzala pri tomto rozhodnutí zo všetkých informácií, ktoré pripomienky obsahovali.
(5)
Súbežne s konaním Komisie vo veci formálneho zisťovania viedol sťažovateľ vnútroštátne súdne konanie v Nemecku a podal žalobu proti ZT na Správnom súde v Trevíri (Verwaltungsgericht Trier). Správny súd v Trevíri 2. decembra 2008 rozhodol, že dávky predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Vzhľadom na vrátenie neoprávnenej pomoci správny súd rozhodol, že ZT nemusí z dôvodu výnimočných okolností, na základe ktorých sa vrátenie javilo ako neprimerané, vrátiť sumu, ktorú dostalo v období 2005 až 2008.
(6)
Sťažovateľ, ako aj ZT podali na Najvyššom správnom súde v Koblenzi (Oberverwaltungsgericht Koblenz) odvolanie proti rozsudku Správneho súdu v Trevíri. Najvyšší správny súd rozsudkom z 24. novembra 2009 potvrdil rozsudok Správneho súdu v Trevíri.
(7)
Sťažovateľ a ZT sa potom proti rozsudku Najvyššieho správneho súdu v Koblenzi odvolali na spolkovom správnom súde (Bundesverwaltungsgericht, ďalej len „BverwG“). Rozsudkom zo 16. decembra 2010 (6) BVerwG zamietol odvolanie sťažovateľa, pozmenil rozsudok Najvyššieho správneho súdu v Koblenzi a žaloby v plnom rozsahu zamietol, pretože žaloba týkajúca sa obdobia 2005 až 2009 bola podľa názoru BVerwG neprípustná a dávky za rok 2010 nepredstavovali pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
2. PODROBNÝ OPIS OPATRENIA
2.1. Právny rámec
2.1.1. Právne predpisy Únie
(8)
Nariadenie Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1069/2009 z 21. októbra 2009, ktorým sa ustanovujú zdravotné predpisy týkajúce sa vedľajších živočíšnych produktov a odvodených produktov neurčených na ľudskú spotrebu a ktorým sa zrušuje nariadenie (ES) č. 1774/2002 (7), upravuje zber, prepravu, skladovanie, manipuláciu, spracovanie a používanie alebo odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov, ktorých cieľom je zabrániť, aby tieto výrobky predstavovali riziko pre zdravie ľudí alebo zdravie zvierat. Týmito predpismi sa má okrem iného zabrániť prepuknutiu prenosnej spongiformnej encefalopatie (ďalej len „PSE“) a iných prenosných ochorení zvierat, napríklad klasického moru ošípaných alebo slintačky a krívačky.
(9)
V oddiele 4 nariadenia (ES) č. 1069/2009 sa rozlišujú tri kategórie vedľajších živočíšnych produktov so zreteľom na špecifické riziká, ktoré predstavujú pre verejné zdravie a zdravie zvierat:
a)
Materiál kategórie 1 predstavuje značné riziká, ktoré sú spojené najmä s PSE a obsahom určitých zakázaných látok a látok znečisťujúcich životné prostredie. Materiál kategórie 1 tvoria okrem iného časti tiel zvierat podozrivých z nákazy PSE alebo zvierat, u ktorých bola potvrdená prítomnosť PSE, ako aj zmesi materiálu kategórie 1 s materiálom kategórie 2 alebo s materiálom kategórie 3. Tieto materiály sa musia zneškodniť spálením alebo spracovaním a nesmú byť obsiahnuté v krmive pre hospodárske zvieratá ani v technických výrobkoch.
b)
Materiál kategórie 2 predstavuje tiež značné riziká, pretože pozostáva z mŕtvych zvierat a iných materiálov, ktoré obsahujú určité zakázané látky alebo kontaminanty. Materiál kategórie 2 sa musí zneškodňovať spálením alebo spracovaním a nesmie byť obsiahnutý v krmive pre hospodárske zvieratá. V mnohých prípadoch sa však môže použiť ako hnojivo alebo na technické účely.
c)
Materiál kategórie 3 zahŕňa - okrem iného - časti jatočných tiel, ktoré sú síce odmietnuté ako nevhodné na ľudskú spotrebu, ale nie sú postihnuté nijakými príznakmi chorôb prenosných na ľudí alebo zvieratá, ako aj materiály zo zvierat, ktoré sú vhodné na ľudskú spotrebu, ale z ekonomických dôvodov sa používajú na iné účely, napríklad ako krmivo pre hospodárske zvieratá.
(10)
Nariadenie (ES) č. 1069/2009, ktoré v podstate zodpovedá predchádzajúcemu nariadeniu Európskeho parlamentu a Rady (ES) č. 1774/2002 (8), stanovuje v prípade materiálu kategórie 1 a 2 okrem iného zákaz jeho dovozu a vývozu a povinnosť, aby zariadenia na odstraňovanie tohto materiálu podliehali predchádzajúcemu povoleniu príslušným orgánom, ktorý musí uplatňovať predpisy stanovené v uvedenom nariadení. Nariadenie (ES) č. 1069/2009 stanovuje aj osobitné kontrolné predpisy na odstraňovanie materiálu kategórie 1 a 2. Z nariadenia však nemožno vyvodiť nijaké požiadavky na hospodársky výnosné organizovanie odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2. Nariadenie (ES) č. 1069/2009 teda nestanovuje, že odstraňovanie na určitom území môže vykonávať len jeden podnik, ako je to v prípade Nemecka.
2.1.2. Vnútroštátne právne predpisy
(11)
Podľa § 3 zákona o vykonávaní právnych predpisov Spoločenstva o spracovaní a odstraňovaní určitých vedľajších živočíšnych produktov neurčených na ľudskú spotrebu (9) (Gesetz zur Durchführung gemeinschaftsrechtlicher Vorschriften über die Verarbeitung und Beseitigung von nicht für den menschlichen Verzehr bestimmten tierischen Nebenprodukten, ďalej len „TierNebG“) sú v Nemecku povinné vykonávať odstraňovanie a spracovanie materiálov kategórie 1 a 2 - tzv. regulovaného tovaru (Pflichtware) okresy (Landkreise) a mestské regióny (kreisfreie Städte). Túto úlohu môžu vykonávať samy alebo ňou poveriť tretie subjekty.
(12)
Odstraňovanie materiálu kategórie 3 - tzv. neregulovaného tovaru (freie Ware) - môže vykonávať každý spracovateľský podnik, pokiaľ sa dodržia ustanovenia nariadenia (ES) č. 1069/2009.
2.2. Zweckverband Tierkörperbeseitigung
(13)
Zweckverband Tierkörperbeseitigung (ZT) je verejnoprávne združenie, ktoré bolo založené v roku 1979 na základe § 1 a § 2 zákona spolkovej krajiny Porýnie-Falcko na vykonávanie TierNebG (10) (ďalej len „TierNebGAG RP“). Medzitým sa stali členmi ZT všetky okresy a väčšie mestské regióny v Porýní-Falcku a Sársku, ako aj dva hesenské okresy - oblasť Rheingau-Taunus a okres Limburg-Weilburg (pozri § 1 správneho poriadku ZT).
(14)
ZT je podľa § 2 správneho poriadku splnomocnené svojimi členmi na prevzatie všetkých práv a povinností, ktoré majú okresy a mestské regióny v oblasti odstraňovania živočíšnych vedľajších produktov podľa § 3 TierNebG v spojení s príslušnými zákonmi spolkových krajín.
(15)
Podľa nemeckého práva nemôže byť účelové združenie na základe svojho právneho štatútu verejnoprávneho subjektu predmetom konkurzného konania. Členovia sa však môžu uzniesť na jeho rozpustení.
2.3. Odstraňovanie uhynutého dobytka a odpadu z bitúnkov
2.3.1. Činnosti ZT
(16)
ZT plní nielen úlohu, ktorú mu udeľujú stanovy v oblasti odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 pochádzajúceho z územia združenia (ďalej len „interný materiál“), ale odstraňuje aj materiál kategórií 1 a 2 zo susedných spolkových krajín Bádensko-Württembersko a Hesensko (pozri podrobný opis v odôvodnení 20 a nasl.) a materiál kategórie 3 (ďalej uvádzaný pod spoločným názvom „externý materiál“).
(17)
Ako vyplýva z tabuľky uvedenej ďalej, ZT v minulosti spracúvalo veľké množstvá externého materiálu. Externý materiál predstavuje v priemere takmer polovicu z celkového množstva materiálu spracovaného v posledných rokoch.
Tabuľka 1
Množstvá materiálu spracovaného združením ZT v rokoch 1998 - 2009
Interný materiál
Externý materiál
Bádensko-Württembersko
severné a stredné Hesensko
Regulovaný tovar kategórií 1 a 2
Neregulovaný tovar kategorie 3
Regulovaný tovar kategórií 1 a 2
Regulovaný tovar kategórií 1 a 2
Súčet
1998
v tonách
38 055
[…] (11)
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
1999
v tonách
41 081
[…]
0
0
[…]
%
[…]
[…]
0 %
0 %
100 %
2000
v tonách
44 929
[…]
1 114
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2001
v tonách
57 110
[…]
14 079
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2002
v tonách
58 316
[…]
14 803
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2003
v tonách
54 325
[…]
16 067
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2004
v tonách
52 562
[…]
13 228
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2005
v tonách
48 944
[…]
11 658
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2006
v tonách
45 988
[…]
11 389
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2007
v tonách
44 544
[…]
6 797
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2008
v tonách
41 838
[…]
7 046
0
[…]
%
[…]
[…]
[…]
0 %
100 %
2009
v tonách
36 863
[…]
8 569
23 312
[…]
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
Priemer
v tonách
47 046
[…]
8 729
1 943
[…]
od 1998 do 2009
%
[…]
[…]
[…]
[…]
100 %
(18)
Interný materiál tvorí uhynutý dobytok a odpad z bitúnkov. ZT vykonáva v tomto prípade zber aj spracovanie (ďalej v texte sa zber a spracovanie uvádzajú pod spoločným názvom „odstraňovanie“). ZT vyberá na pokrytie vzniknutých nákladov poplatky. Pre uhynutý dobytok a odpad z bitúnkov sa stanovili sadzby poplatkov v rôznej výške.
(19)
Keďže s materiálom kategórie 3 sa voľne obchoduje na trhu, ZT uzatvára dohody o poplatkoch za jeho odstraňovanie podľa súkromného práva. Kým väčšina súkromných podnikov na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov likviduje materiál kategórie 3 oddelene, aby jeho spracovaním - napríklad na krmivo pre spoločenské zvieratá - dosiahli vyšší výnos z predaja, ZT spracúva materiál kategórie 3 spolu s regulovaným tovarom, pretože nemá osobitné zariadenie na jeho spracovanie. Zo spracovania regulovaného tovaru sa preto dajú získať len menej kvalitné finálne produkty, ako sú olej a tuky s nižšími výnosmi.
(20)
Od roku 2000 spracúva ZT aj materiál kategórií 1 a 2 z Bádenska-Württemberska. V tejto súvislosti sa uzatvorila verejnoprávna účelová dohoda medzi ZT a Zweckverband Neckar-Franken. Podľa tejto dohody Zweckverband Neckar-Franken vykonáva miestny zber a materiál potom dodáva na spracovanie ZT.
(21)
V rámci postupu zadávania verejnej zákazky v roku 2007 získalo ZT verejnú zákazku na odstraňovanie regulovaného tovaru v okresoch severného a stredného Hesenska. Predtým, ako ZT prevzalo 1. apríla 2009 činnosti v oblasti odstraňovania, vykonávala toto odstraňovanie jedna zo spoločností v skupine sťažovateľa.
(22)
ZT teda dosiahlo vyžitie svojich zariadení nielen spracovaním interného materiálu kategórií 1 a 2, ale vo veľkej miere sa angažovalo aj nad rámec svojej pôsobnosti, ktorú vymedzujú stanovy, pri spracovaní materiálu kategórie 3, ktorý je voľne obchodovateľný, a materiálu kategórií 1 a 2 pochádzajúceho z oblastí, ktoré nie sú súčasťou združenia. V období 2002 až 2008 predstavoval interný materiál kategórií 1 a 2 len 54 % až 58 % celkového množstva materiálu spracovaného združením ZT. V roku 2009 tento podiel významne klesol - aj vďaka príjmu materiálu zo severného a stredného Hesenska - na 39 % a už netvoril ani polovicu materiálu spracovaného združením ZT.
2.3.2. Kapacita zariadení ZT
(23)
ZT má dve zariadenia na odstraňovanie odpadu v mestách Rivenich a Sandersmühle. Normálna prevádzka predstavuje chod obidvoch zariadení v priemere päť dní v týždni v dvojzmennej prevádzke (päťdňová dvojzmenná prevádzka). V rámci tohto času možno spracovať maximálne 2 160 ton týždenne. Táto kapacita, ktorá je k dispozícii v normálnej prevádzke, bola v priemere dostatočná na spracovanie materiálu vzniknutého v posledných rokoch v objeme 88 000 ton ročne, čo predstavuje 1 700 ton týždenne.
(24)
Podobne ako iné zariadenia na odstraňovanie má ZT voľné prevádzkové kapacity, ktoré vznikajú v dôsledku nevyužitých zmien v priebehu týždňa a počas víkendu. Tieto voľné prevádzkové kapacity sa môžu využiť v prípade vzniku epidémie na spracovanie ďalších tiel uhynutých zvierat.
2.3.2.1. Krátkodobé voľné prevádzkové kapacity
(25)
Podľa informácií ZT sa zariadenia môžu počas krátkeho časového obdobia 6 až 12 týždňov prevádzkovať v troch zmenách počas všetkých siedmich dní v týždni (sedemdňová trojzmenná prevádzka). Krátkodobo je teda k dispozícii týždenná kapacita v objeme až 4 536 ton. Nepretržitá sedemdňová prevádzka s tromi zmenami sa však nedá udržiavať počas dlhšieho časového obdobia z dôvodu opotrebovania zariadenia a únavy pracovníkov.
(26)
ZT má preto krátkodobú voľnú kapacitu - počas obdobia až 12 týždňov - 2 376 ton týždenne, ktoré sa môžu v prípade vzniku epidémie spracovať navyše popri štandardnom objeme (pozri aj tabuľku 3 v oddiele 9.3.1).
2.3.2.2. Dlhodobé voľné prevádzkové kapacity
(27)
Dlhodobo by sa mohli zariadenia využívať maximálne päť dní v týždni v troch zmenách (päťdňová trojzmenná prevádzka) na spracovanie dodatočného materiálu v prípade vzniku epidémie, pretože víkend by bol pri dlhodobom väčšom využití potrebný na údržbárske práce. Týždenne sa teda dá spracovať až 3 240 ton.
(28)
ZT má preto dlhodobú voľnú prevádzkovú kapacitu - počas obdobia dlhšieho ako 12 týždňov - v objeme 1 080 ton týždenne, ktoré sa môžu v prípade vzniku epidémie spracovať navyše popri štandardnom objeme (pozri aj tabuľku 3 v oddiele 9.3.1).
2.4. Dávky a verejná zákazka
(29)
Platenie dávok, ktoré ZT dostáva od svojich členov (okresov a mestských regiónov) má svoj právny základ v správnom poriadku ZT. Účelom platenia dávok je vykompenzovať náklady, ktoré nie sú pokryté príjmami (pozri § 9 ods. 1 správneho poriadku).
(30)
Presná výška dávok sa stanovuje na základe ročného rozpočtu, ktorý sa musí vopred schváliť na členskej schôdzi. Po schválení rozpočtu je ZT oprávnené vymáhať dávky prostredníctvom správneho konania.
(31)
Vo februári 2010 bol správny poriadok ZT zmenený a doplnený so spätnou platnosťou od 1 januára 2009. Až do toho času neobsahoval správny poriadok nijaké pravidlá v súvislosti s použitím a výpočtom dávok, ktoré by presahovali rámec ustanovení § 9 ods. 1 Vo februári 2010 sa do správneho poriadku zahrnuli ustanovenia uvedené nižšie.
(32)
Podľa § 9 ods. 2 správneho poriadku sa dávky musia v súčasnosti stanoviť vopred na základe stanov. Ďalej sa stanovuje, že dávky sa môžu vyberať len ako kompenzácia za náklady vznikajúce na základe delegovaných povinností týkajúcich sa odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 a udržiavania rezervnej kapacity pre prípad vzniku epidémie.
(33)
Na základe § 10 ods. 2 správneho poriadku je rezervná kapacita, ktorá sa musí udržiavať pre prípad vzniku epidémie, od roku 2009 stanovená na 7 110 ton, ktoré sa musia spracovať počas šiestich týždňov (alebo po prepočítaní šesťkrát 1 185 ton týždenne). Pri stanovení veľkosti rezervy pre prípad vzniku epidémie sa prihliadalo na to, že okrem kapacít ZT sú k dispozícii ešte alternatívne kapacity na odstraňovanie v objeme 5 000 ton ročne, ktoré by sa mohli využiť pri vzniku epidémie. Náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie sa musia stanoviť vopred v príslušnom hospodárskom pláne. Predmetom nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie pritom môže byť len primeraná časť fixných nákladov (odpisy, dane, poistenia, úroky z cudzieho kapitálu), náklady vyplývajúce z externých zmlúv o údržbe, ako aj primeraná časť nákladov na zamestnancov, ktoré sú potrebné na udržiavanie stálej pracovnej pohotovosti. Náklady na rezervnú kapacitu pre prípad vzniku epidémie sa vykazujú oddelene od ostatných nákladov podniku na samostatných účtoch. Rozdelenie nákladov sa uskutočňuje úmerne s príslušnými podielmi na kapacite.
(34)
ZT dostalo v období od svojho založenia v roku 1979 do roku 2011 dávky vo výške 66 493 680 EUR. Dávky od roku 1998 predstavujú tieto sumy:
1998
:
2 114 192 EUR (4 135 000 DM)
1999
:
2 432 216 EUR (4 575 000 DM)
2000 do 2001
:
2 249 684 EUR (4 400 000 DM) ročne
2002 do 2008
:
2 250 000 EUR ročne
2009
:
1 961 515 EUR
2010
:
2 212 392 EUR
2011
:
1 962 515 EUR
(35)
Dávky v období 1998 až 2011 predstavujú celkovo 30 932 198 EUR.
(36)
Podľa predloženého výkazu ziskov a strát ZT v období 1998 až 2009 po započítaní dávok zaznamenalo kumulovanú stratu vo výške 4 562 795 EUR. Bez započítania dávok vo výške 26 757 292 EUR predstavuje kumulovaná strata v období 1998 až 2009 sumu vo výške 31 320 678 EUR. Dávky preto nepostačovali na úplnú kompenzáciu kumulovaných strát.
2.5. Štátna pomoc poskytnutá v súvislosti s testami na prenosné spongiformné encefalopatie (PSE), uhynutým dobytkom a odpadom z bitúnkov
(37)
Na odstraňovanie vedľajších živočíšnych produktov sa vzťahuje vo všeobecnosti zásada podľa článku 191 ods. 2 ZFEÚ, že náhradu škody hradí znečisťovateľ. Je preto v prvom rade zodpovednosťou poľnohospodárov a bitúnkov riadne odstrániť uhynutý dobytok a odpad z bitúnkov a uhradiť náklady na tieto činnosti (12).
(38)
V dôsledku krízy spôsobenej PSE však bolo potrebné zabezpečiť riadnu manipuláciu s uhynutým dobytkom a odpadom z bitúnkov, ktoré predstavovali materiál kategórií 1 a 2, a podporiť poľnohospodárov štátnou pomocou. Komisia stanovila príslušné pravidlá v usmernení Spoločenstva z 24. decembra 2002 o štátnej pomoci v súvislosti s testami na PSE, uhynutým dobytkom a odpadom z bitúnkov (ďalej len „usmernenie Spoločenstva o PSE“) (13). Tie boli doplnené a sprísnené v ods. V.B.4 usmernení Spoločenstva o štátnej pomoci v sektore poľnohospodárstva a lesného hospodárstva na roky 2007 - 2013 (ďalej len „usmernenia o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013“) (14).
(39)
Usmernenia Spoločenstva o PSE a usmernenia o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013 v zásade požadujú, že náklady na odstraňovanie vedľajších živočíšnych produktov musí hradiť znečisťovateľ (15), ale za určitých, úzko vymedzených podmienok dovoľujú poskytnutie pomoci na testy na PSE a na odstránenie uhynutého dobytka (16). Na odstraňovanie odpadu z bitúnkov sa zásadne nesmie poskytnúť žiadna pomoc (17). Okrem toho je štátna pomoc zlučiteľná s vnútorným trhom iba vtedy, keď sa preukázateľne poskytuje len poľnohospodárom, a nie následným výrobným podnikom (ako sú bitúnky alebo kafilérie) (18).
2.5.1. Rozhodnutie Komisie z 29. januára 2004 vo veci štátnej pomoci NN 33/03
(40)
Komisia v roku 2004 schválila opatrenia pomoci na odvrátenie nebezpečenstva PSE v Porýní-Falcku, ktoré Nemecko notifikovalo podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ, usmernení Spoločenstva o PSE a usmernení Spoločenstva z 12. augusta 2000 o štátnej pomoci v sektore poľnohospodárstva (19). Týmito opatreniami pomoci sa malo zabrániť šíreniu BSE (bovinnej spongiformnej encefalopatie) okrem iného tým, že poľnohospodárom sa uhradili dodatočné náklady na odstránenie rizikového materiálu, ktoré im vznikli zavedením zákazu kŕmenia hovädzieho dobytka mäsokostnou múčkou.
(41)
Popri iných opatreniach Komisia schválila jednorazovú pomoc na úhradu nákladov na odstraňovanie špecifických rizikových odpadov z bitúnkov vo výške 100 %, ktoré vznikli na území združenia od októbra 2000 do septembra 2001 v dôsledku zákazu kŕmenia živočíšnou múčkou. Pritom sa však za príjemcu pomoci nepovažovalo ZT, ale bitúnky.
2.5.2. Rozhodnutie Komisie zo 6. júla 2004 vo veci pomoci N 15/04
(42)
Prostredníctvom druhej pomoci, ktorá bola poskytnutá takisto v roku 2004, mali poľnohospodári v Porýní-Falcku dostať kompenzáciu za náklady na zber a spracovanie uhynutého dobytka, na ktoré poľnohospodári odvádzali príspevky do poisťovne pre prípad ochorenia zvierat (Tierseuchenkasse) (20). Poplatky, ktoré účtuje ZT za zber a spracovanie uhynutého dobytka v oblasti spravovanej združením, preberajú rovnakým dielom spolkové krajiny (Porýnie-Falcko, Hesensko, Sársko), členovia združenia a poisťovňa pre prípad ochorenia zvierat v príslušnej spolkovej krajine. V prípade nákladov na spracovanie však musia majitelia úžitkových zvierat prispievať sumou vo výške 25 %.
(43)
Pomoc, ktorá sa vypláca priamo ZT, udelila Komisia na obdobie od 1. januára 1999 do 31. decembra 2013. Táto pomoc podlieha podmienkam, že sa poskytuje výlučne v prospech poľnohospodárov a nekumuluje sa s inou pomocou.
(44)
Keďže pomoc kompenzuje pomernú časť vopred stanovených poplatkov (100 % za zber a 75 % za spracovanie), Komisia dospela k záveru, že táto pomoc sa poskytuje výlučne v prospech poľnohospodárov a ZT nevzniká nijaká hospodárska výhoda.
2.5.3. Vzťah medzi poskytnutou pomocou NN 33/03 a N 15/04 a platbami dávok
(45)
Obidve schválené pomoci (ďalej len „poľnohospodárska pomoc“) sú zapísané do účtovných kníh ZT ako príjmy. Straty uvedené v odôvodnení 36 pred ročnými príspevkami už teda zohľadňujú, že ZT dostala poľnohospodársku pomoc ako príjmy.
(46)
ZT teda dostáva dávky dodatočne k poľnohospodárskej pomoci AGRAR na financovanie zostávajúcich strát.
3. DÔVODY NA ZAČATIE KONANIA
(47)
Podľa názoru sťažovateľa by ZT nemohlo z hospodárskeho hľadiska prežiť, keby jeho členovia prostredníctvom dávok neuhrádzali ročné straty vznikajúce pri odstraňovaní interného a externého materiálu. ZT, ktoré má v oblasti odstraňovania interného materiálu monopolné postavenie, a preto nie je vystavené konkurencii, ponúka na otvorených trhoch spracovanie externého materiálu za ceny, ktoré sú nižšie ako trhové ceny. Cenová politika ZT sa zameriava len na maximálne využitie zariadení, ktoré majú vysoké voľné kapacity.
(48)
Sťažovateľ vníma mnohé narušenia hospodárskej súťaže, ktoré vznikajú na základe platenia dávok. Osobitne kritizuje tvorbu cien ZT v prípade materiálu kategórie 3 a pri predložení ponuky na výzvu na predkladanie ponúk na uzatvorenie zmluvy o odstraňovaní živočíšnych vedľajších produktov v severnom a strednom Hesensku.
a)
ZT ponúka odstraňovanie odpadu z bitúnkov za poplatky, ktoré nezávisia od spracovaného množstva, ale za pevnú cenu za jedno zviera. Pre menšie bitúnky, ktorým oddeľovanie materiálu kategórie 3 od materiálu kategórií 1 a 2 spôsobuje vyššie náklady, než majú väčšie a lepšie vybavené bitúnky, je preto výhodnejšie nedeliť materiál a odovzdávať ZT materiál kategórie 3 spolu s odpadom kategórie 1 a 2 pochádzajúcim z bitúnkov. ZT teda neponúka odstraňovanie odpadu z bitúnkov za ceny pokrývajúce náklady, pretože do svojich poplatkov nezapočítava dodatočné náklady, ktoré vznikajú pri súčasnom spracovaní materiálu kategórie 3.
b)
V rámci postupu zadávania verejnej zákazky na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 v severnom a strednom Hesensku mohlo ZT uspieť len preto, lebo jeho fixné náklady na udržiavanie kapacity už boli pokryté dávkami, a preto mohlo ponúknuť nižšie sadzby poplatkov.
(49)
Nemecko naproti tomu zastáva názor, že dávky sú potrebné na pokrytie nákladov, ktoré ZT vznikajú na základe povinnosti udržiavať rezervné kapacity pre prípad vzniku epidémie. Nemecko predložilo na podporu svojho tvrdenia znalecký posudok od Fraunhofer Institut (21) z marca 2007 (ďalej len „posudok Fraunhofer“), ktorý mal preukázať, že náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie predstavujú približne 50 % celkových kapacitných nákladov. Okrem toho sú dávky údajne potrebné na pokrytie nákladov na sanáciu bývalých podnikov a zariadení.
(50)
Komisia vo svojom predbežnom preskúmaní najskôr konštatovala, že dávky v prospech ZT v zásade poskytujú hospodársku výhodu, keďže znižujú bežné výdavky ZT, a že boli splnené aj iné kritériá na existenciu pomoci.
(51)
Komisia poukázala na to, že takáto prevádzková pomoc je väčšinou zakázaná. Vyjadrila tiež pochybnosti v súvislosti s tým, do akej miery možno dávky odôvodniť ako kompenzáciu za udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie. Komisia pritom vychádzala zo štyroch kritérií rozsudku vo veci Altmark (22):
a)
Podnik, ktorý prijíma kompenzáciu, musí byť skutočne poverený plnením povinností služby vo verejnom záujme a tieto povinnosti musia byť jasne definované.
b)
Parametre, na základe ktorých sa kompenzácia vypočíta, musia byť vopred objektívne a transparentne stanovené.
c)
Kompenzácia nemôže prekročiť sumu, ktorá je potrebná na pokrytie všetkých nákladov alebo ich časti, vzniknutých pri plnení úloh služby vo verejnom záujme, pri zohľadnení dosiahnutých príjmov a primeraného zisku.
d)
Ak sa výber podniku povereného plnením povinností služieb vo verejnom záujme neuskutočňuje v rámci postupu zadávania verejnej zákazky, ktorý by umožnil výber uchádzača schopného poskytovať tieto služby verejnosti za najnižšiu cenu, výška nevyhnutnej kompenzácie sa určí na základe analýzy nákladov, ktoré by pri plnení týchto povinností vznikli strednému, dobre riadenému podniku.
(52)
V otázke existencie služby všeobecného hospodárskeho záujmu vyjadrila Komisia pochybnosti, či udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie predstavuje verejný záujem, pretože vo všeobecnosti podľa zásady „znečisťovateľ platí“ sú povinní odstrániť uhynutý dobytok a odpad z bitúnkov poľnohospodári a sú náležite podporovaní už uvedenou pomocou, ktorú schválila Komisia. Okrem toho je otázne, či sú dávky potrebné. Skúsenosti iných nemeckých spolkových krajín totiž ukazujú, že zariadenia súkromných prevádzkovateľov poskytujú pre prípad vzniku epidémie dostatočnú rezervnú kapacitu bez toho, aby dostávali dodatočnú kompenzáciu za jej udržiavanie.
(53)
Komisia okrem toho vyjadrila pochybnosti, či správny poriadok ZT spĺňa požiadavky na transparentný poverovací akt, pretože pred rokom 2010 nebolo náležite definované poskytovanie rezervy pre prípad vzniku epidémie ani plnenie záväzkov služieb vo verejnom záujme a neboli uvedené ani parametre potrebné na výpočet nákladov.
(54)
Čo sa týka potreby kompenzačných platieb, Komisia položila otázku, či dávky v skutočnosti nefinancujú straty vznikajúce z nerentabilných voľných kapacít. Je otázne, či sú dodatočné dávky potrebné, keď v ostatných spolkových krajinách hradia všetky náklady prostredníctvom poplatkov znečisťovatelia.
(55)
Keďže ZT nebolo vybrané v rámci postupu zadávania verejne zákazky, je diskutabilné, či predstavuje stredný, dobre riadený podnik.
(56)
Komisia preto dospela k predbežnému záveru, že je potrebné podrobne preskúmať, či sú dávky v prospech ZT skutočne potrebné na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie alebo či by dostatočné voľné kapacity zariadení v prípade vzniku epidémie neposkytol samotný trh.
(57)
Napokon bolo spochybnené tvrdenie Nemecka, že platby dávok možno zdôvodniť ako kompenzáciu za náklady na sanáciu bývalých podnikov a zariadení. Podľa bodu 132 usmernení Spoločenstva o štátnej pomoci na ochranu životného prostredia z 1. apríla 2008 (ďalej len „usmernenia o pomoci na ochranu životného prostredia“) (23) sa takáto pomoc môže vo všeobecnosti považovať za zlučiteľnú s vnútorným trhom len vtedy, keď príjemca podľa vnútroštátnych právnych predpisov nemôže byť zodpovedný, čo v tomto prípade podľa všetkého neplatí.
4. KONANIA PRED VNÚTROŠTÁTNYMI SÚDMI
(58)
BVerwG vo svojom rozsudku zo 16. decembra 2010 konštatoval, že dávky za rok 2010 nepredstavuje štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ, pretože sú splnené kritériá Altmark. BVerwG sa nevyjadril k predchádzajúcim platbám dávok, pretože pokiaľ ide o dávky uhrádzané pred rokom 2010, považoval žalobu za neprípustnú.
4.1. Kritérium Altmark č. 1
(59)
Podľa názoru BVerwG odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov predstavuje podľa nariadenia o vedľajších živočíšnych produktoch a § 3 ods. 1 TierNebG službu všeobecného hospodárskeho záujmu a zahŕňa aj udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie.
(60)
BVerwG rozlišuje medzi kapacitami, ktoré sa využívajú pri normálnej prevádzke vrátane voľnej prevádzkovej kapacity, a kapacitou, ktorá sa zvyčajne nevyužíva. Ak by dávky pokrývali náklady na normálnu kapacitu vrátane voľnej prevádzkovej kapacity, BVerwG by dospel k názoru, že vzhľadom na zásadu „znečisťovateľ platí“ dávky predstavujú štátnu pomoc.
(61)
Ale ak by dávky pokrývali len náklady na voľné kapacity, ktoré sa udržiavajú výhradne pre prípad vzniku epidémie, potom by nepredstavovali štátnu pomoc. Pritom nie je dôležité, že voľná kapacita môže byť väčšia ako kapacita potrebná z prevádzkového hľadiska, pretože jej podstata spočíva v tom, že sa bežne nevyužíva. Iný záver by bolo potrebné vyvodiť len v tom prípade, ak by existovali náznaky toho, že voľná kapacita sa využíva aj v normálnej prevádzke (napríklad na odstraňovanie materiálu kategórie 3). Keďže to zjavne neplatí, v prípade dávok ide len o kompenzáciu nákladov, ktoré vznikajú pri plnení povinnosti služby vo verejnom záujme týkajúcej sa udržiavania rezervy pre prípad vzniku epidémie.
4.2. Kritérium Altmark č. 2
(62)
Čo sa týka kritéria transparentnosti, BVerwG konštatuje, že správny poriadok bol zmenený 2. februára 2010, tesne pred vynesením rozhodnutia o dávkach na rok 2010. BVerwG dospel k názoru, že na základe § 9 správneho poriadku z roku 2010 je jasné, že dávky slúžia výlučne na kompenzáciu nákladov na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie.
4.3. Kritérium Altmark č. 3
(63)
Zmenený § 9 správneho poriadku zabezpečuje, aby dávky slúžili len na kompenzáciu nákladov na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie.
(64)
Okrem toho pri rozhodnutí o veľkosti rezervnej kapacity nejde o hospodárske rozhodnutie, ktoré sa musí prijímať na základe svojej ekonomickej rentability. Udržiavane rezervy pre prípad vzniku epidémie je samozrejme neekonomické, pretože náklady na túto voľnú kapacitu nie sú úmerné pravdepodobnosti výskytu nákazy veľkého rozsahu.
4.4. Kritérium Altmark č. 4
(65)
Podľa názoru BVerwG sa štvrté kritérium Altmark na tento prípad nemôže uplatniť, pretože odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 sa vykonáva oddelene od odstraňovania materiálu kategórie 3. Služby vo verejnom záujme a komerčné služby, ktoré poskytuje ZT, sa neprekrývajú, kým v prípade spoločnosti Altmark, súkromného podniku autobusovej dopravy, sa uložil veľký počet požiadaviek služieb vo verejnom záujme (napríklad vzhľadom na počet zastávok a cestovné poriadky), ktoré značne zmenili spôsob poskytovania základných dopravných služieb. Platby dávok v prospech ZT preto slúžili na kompenzáciu nákladov na služby vo verejnom záujme, ktoré sa poskytujú mimo trhu.
(66)
BVerwG okrem toho zastáva názor, že verejnoprávny orgán môže svoje úlohy všeobecného záujmu plniť sám, bez toho, aby bol nútený obrátiť sa na súkromných poskytovateľov služieb. S odvolaním sa na judikatúru Súdneho dvora v oblasti práva verejného obstarávania BVerwG konštatuje, že verejnoprávny orgán sa môže slobodne rozhodnúť, či plnenie nejakej úlohy zabezpečí vlastnými prostriedkami, alebo ho obstará na trhu (24).
5. PRIPOMIENKY SŤAŽOVATEĽA
5.1. Kritérium Altmark č. 1
(67)
Sťažovateľ tvrdí, že udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie nie je v dôsledku zásady „znečisťovateľ platí“ službou vo všeobecnom hospodárskom záujme v zmysle článku 106 ods. 2 ZFEÚ.
(68)
Za znečisťovateľov možno bez problémov označiť poľnohospodárov a bitúnky. Poľnohospodári profitujú z účinného boja proti epidémiám zvierat, pretože epidémie môžu predstavovať nebezpečenstvo pre ich stáda a tým pre ich majetok. Bitúnkom umožňuje rýchle a účinné zvládnutie epidémií zvierat pokračovať v prevádzke v normálnom rozsahu.
(69)
Zásadu „znečisťovateľ platí“ uznávajú aj príslušné nemecké právne predpisy, v ktorých sa poľnohospodári a bitúnky opakovane uvádzajú ako znečisťovatelia, ktorí musia hradiť náklady na odstraňovanie (25).
5.2. Kritérium Altmark č. 2
(70)
Sťažovateľ poukazuje na to, že ZT tvrdilo až potom, keď sa začalo vnútroštátne vyšetrovane a vyšetrovanie Komisie, že bolo vždy poverené úlohou udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie. Pred zmenou správneho poriadku v roku 2010 neexistovalo výslovné poverenie ZT na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie, ani neboli vopred stanovené parametre na výpočet kompenzácie.
5.3. Kritérium Altmark č. 3
(71)
Sťažovateľ tvrdí, že zariadeniam na odstraňovanie odpadu živočíšneho pôvodu nevznikajú na základe úlohy udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie nijaké čisté náklady.
5.3.1. Rezerva pre prípad epidémie je pokrytá voľnými prevádzkovými kapacitami
(72)
Zariadenia na odstraňovanie odpadu živočíšneho pôvodu sa v Nemecku prevádzkujú spravidla 5 alebo 6 dní v týždni v dvojzmennej prevádzke, pričom počet prevádzkových hodín kolíše v rozsahu +/- 5 %. V závislosti od sezónnych výkyvov sa v prípade väčšieho dopytu prechádza na trojzmennú prevádzku a naopak, pri menšom dopyte sa znovu prechádza na päťdňovú dvojzmennú prevádzku. Znalecký posudok pána Böckenhoffa (26) potvrdzuje, že treťou zmenou počas týždňa a ďalšími zmenami cez víkend možno zabezpečiť dostatočnú rezervnú kapacitu na zvládnutie väčšieho množstva materiálu v prípade vzniku epidémie.
(73)
Požadovaná rezervná kapacita pre prípad vzniku epidémie by sa preto dala pokryť voľnými prevádzkovými kapacitami, ktoré sú k dispozícii v normálnej prevádzke zariadení na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov. Sťažovateľ zdôrazňuje, že preto nebol nikdy nútený dodatočne investovať s cieľom zabezpečiť dostatočnú rezervnú kapacitu pre prípad vzniku epidémie.
(74)
Sťažovateľ ďalej uvádza, že pri plánovaní kapacít zariadenia na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov treba zohľadniť kapacity susedných spolkových krajín. V prípade masívneho vypuknutia ochorenia sa môžu na zvládnutie krátkodobého nárastu požiadaviek na kapacitu využiť kapacity ostatných spolkových krajín. Neexistujú nijaké zákonné ustanovenia, ktoré by zakazovali prepravu materiálov kategórie 1 a 2. Práve naopak, príslušné nemecké právne predpisy (27) považujú využitie kapacít susedných oblastí za jednoducho dostupnú možnosť riešenia nedostatku spracovateľských kapacít v prípade vzniku epidémie.
5.3.2. Celkové náklady sa majú financovať z príjmov z riadnych poplatkov
(75)
Podľa informácií sťažovateľa sa náklady na celkové kapacity financujú spravidla z príjmov z poplatkov, ktoré podniku poverenému odstraňovaním materiálu kategórií 1 a 2 plynú z jeho bežnej prevádzky. Keďže náklady na voľné prevádzkové kapacity sú pevnou súčasťou nákladov na prevádzku zariadenia, môžu sa zahrnúť do kalkulácie poplatkov. Sťažovateľ pritom okrem iného poukazuje na rozsudok BVerwG (28), v ktorom sa jasne uvádza, že náklady na vecne oprávnené kapacitné rezervy sa môžu zakalkulovať do poplatkov.
(76)
V 10 zo 16 spolkových krajín sú odstraňovaním materiálu kategórií 1 a 2 poverené výlučne podniky v súkromnom vlastníctve (Berlín, Brandenbursko, Brémy, Hamburg, Meklenbursko-Predné Pomoransko, Dolné Sasko, Severné Porýnie-Vestfálsko, Sasko-Anhaltsko, Šlezvicko-Holštajnsko a Durínsko). V niektorých týchto spolkových krajinách sa nachádzajú regióny s mimoriadne veľkým stavom dobytka, napríklad v Dolnom Sasku, Severnom Porýní-Vestfálsku a Šlezvicku-Holštajnsku). V Bavorsku a Hesensku zabezpečujú odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov čiastočne podniky v súkromnom vlastníctve.
(77)
V spolkových krajinách, v ktorých je odstraňovaním živočíšnych vedľajších produktov poverený sťažovateľ alebo združené podniky, teda v Meklenbursku-Prednom Pomoransku, Sasku-Anhaltsku a Durínsku, stanovili verejnoprávne orgány a poverené podniky spoločne maximálnu ročnú kapacitu, ktorú musí udržiavať zariadenie na odstraňovanie odpadu živočíšneho pôvodu. Tieto kapacity sa považujú za dostatočné na zvládnutie vyššieho dopytu v prípade epidémie. Podľa vedomostí sťažovateľa bola v rámci niektorých postupov zadávania verejnej zákazky v Severnom Porýní-Vestfálsku stanovená veľkosť rezervnej kapacity pre prípad vzniku epidémie. Ako príklad uvádza postup zadávania verejnej zákazky v okrese Steinfurt, kde bola stanovená veľkosť rezervnej kapacity pre prípad vzniku epidémie na 5 % stavu dobytka v predchádzajúcom roku. Poplatky za odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov sa počítajú tak, že celkové fixné náklady zariadení na odstraňovanie sa kompletne refinancujú z poplatkov za odstraňovanie, ktoré sa účtujú poľnohospodárom a bitúnkom.
(78)
Skúsenosti ostatných spolkových krajín teda ukazujú, že celkové náklady zariadenia na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov - vrátane nákladov na rezervnú kapacitu pre prípad vzniku epidémie - sa financujú kompletne z príjmov z poplatkov, takže nie je potrebná dodatočná kompenzácia prostredníctvom verejných zdrojov.
5.3.3. Skutočné využitie dávok v prospech ZT
(79)
Sťažovateľ tvrdí, že ZT využíva dávky nielen na financovanie strát z normálnej prevádzky, ale aj na financovanie strát z udržiavania nadmernej kapacity, ktorá by sa mala neskôr využívať na externé účely.
5.3.3.1. Využívanie údajnej rezervy pre prípad vzniku epidémie na plnenie verejnej zákazky pre severné a stredné Hesensko
(80)
Porovnanie voľných kapacít uvedených v posudku Fraunhofer (29) a voľných kapacít, ktoré uvádza ZT vo svojej ponuke v rámci postupu zadávania verejnej zákazky pre severné a stredné Hesensko v roku 2009, ukazuje, že v priebehu času došlo k výraznému úbytku voľnej kapacity ZT. Ak voľná kapacita a tým údajne potrebná rezerva pre prípad vzniku epidémie podľa znaleckého posudku Fraunhofer predstavovala v roku 2005 ešte približne 50 % celkovej kapacity, do roku 2009 klesla, ako sa dá zistiť na základe ponuky ZT pre severné a stredné Hesensko, len na 35 %.
(81)
Za predpokladu, že ZT bolo skutočne poverené úlohou udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie a že 50 % priemernej kapacity ZT predstavovala primeraná rezerva pre prípad vzniku epidémie (ako sa konštatuje v znaleckom posudku Fraunhofer), ZT by nebolo spôsobilé zúčastniť sa na postupe zadávania verejnej zákazky pre severné Hesensko ani prevziať ďalšie záväzky v súvislosti s odstraňovaním živočíšnych vedľajších produktov v Bádensku-Württembersku.
(82)
Keďže ZT však skutočne získalo zákazku v rámci postupu zadávania verejnej zákazky pre severné Hesensko a prevzalo ďalšie služby v súvislosti s odstraňovaním živočíšnych vedľajších produktov, nutne využilo na normálnu prevádzku časť kapacity údajne potrebnej pre prípad vzniku epidémie. Je teda zrejmé, že dávky financovali náklady na voľné kapacity, ktoré neboli potrebné ako rezerva pre prípad vzniku epidémie.
5.3.3.2. Financovanie nepotrebných voľných kapacít
(83)
Sťažovateľ porovnal existujúce voľné kapacity ZT s voľnými kapacitami, ktoré sú k dispozícii v iných spolkových krajinách, a dospel k záveru, že - pri zohľadnení rozdielnych stavov dobytka - voľné kapacity ZT sú štyrikrát až päťkrát väčšie než voľné kapacity, ktoré sú k dispozícii ako rezerva pre prípad vzniku epidémie v iných spolkových krajinách. Z dávok sa preto financovali voľné kapacity, ktoré v porovnaní s praxou iných spolkových krajín výrazne prevyšovali potrebnú rezervu pre prípad vzniku epidémie. Tieto prebytočné voľné kapacity ZT sa potom neskôr využili na externé účely - ako napríklad účasť na postupe zadávania verejnej zákazky pre severné a stredné Hesensko.
5.4. Kritérium Altmark č. 4
(84)
Sťažovateľ uvádza, že udelenie zákazky ZT sa neuskutočnilo v rámci postupu zadávania verejnej zákazky, kým vo väčšine ostatných spolkových krajín sa najvýkonnejší poskytovateľ určuje v rámci tohto postupu. Okrem toho nebola vykonaná analýza nákladov, v rámci ktorej by sa porovnali náklady ZT s nákladmi stredného, dobre riadeného podniku.
(85)
Podľa názoru sťažovateľa nebránili uskutočneniu postupu zadávania verejne zákazky v Porýní-Falcku žiadne zákonné prekážky.
5.5. Narušenie hospodárskej súťaže na trhoch mimo ZT
5.5.1. Ponuka ZT na postupe zadávania verejnej zákazky pre severné a stredné Hesensko, ktorá nepokrývala náklady
(86)
Podľa sťažovateľa sa rušivé účinky dávok na hospodársku súťaž dajú ukázať na priebehu postupu zadávania verejnej zákazky pre severné Hesensko.
(87)
Pred postupom zadávania verejnej zákazky bol odstraňovaním materiálu kategórií 1 a 2 poverený podnik Tierbeseitigungnsanlage Schäfer GmbH (ďalej len „TBA Schäfer“), ktorý je jedným zo združených podnikov sťažovateľa. Podnik TBA Schäfer sa však v postupe zadávania zákazky v roku 2009 nemohol oproti ZT presadiť. Kým TBA Schäfer musel odovzdať ponuku na základe kompletných nákladov, ZT mohlo ponúknuť poplatky, ktoré boli nižšie ako náklady, pretože časť jeho kapacitných nákladov už bola financovaná dávkami.
(88)
Ďalší dôkaz, že ZT odovzdalo v postupe zadávania zákazky pre severné Hesensko ponuku, ktorá nepokrýva náklady, poskytuje porovnanie poplatkov, ktoré vyberá ZT v oblasti svojho združenia. Poplatky, ktoré ZT vyberá v oblasti svojho združenia, predstavujú 328 EUR za tonu, kým vo svojej ponuke v rámci postupu zadávania zákazky pre severné Hesensko stanovilo poplatok len 208 EUR za tonu. Keďže medzi týmto dvomi oblasťami neexistujú významné rozdiely v nákladoch na zber, javí sa ako nepochopiteľné, ako môže ZT za úplne rovnakú službu pre severné Hesensko ponúkať poplatky, ktoré sú približne o tretinu nižšie ako poplatky, ktoré vyberá v oblasti svojho združenia.
(89)
Keďže základ nákladov TBA Schäfer bol známy z predchádzajúcich postupov verejného obstarávania, pre ZT bolo jednoduché predložiť ponuku 208 EUR za tonu, ktorá je len o 4 EUR nižšia ako ponuka TBA Schäfer vo výške 212 EUR za tonu, a rozhodnúť tak o výsledku postupu verejného obstarávania vo svoj prospech.
5.5.2. Poplatky ZT za odstraňovanie materiálu kategórie 3, ktoré nepokrývajú náklady
(90)
Sťažovateľ zdôrazňuje, že v dôsledku politiky paušálnych cien ZT v Porýní-Falcku strácajú bitúnky motiváciu na oddeľovanie materiálu kategórie 3 od materiálu kategórií 1 a 2. V dôsledku toho sa veľké množstvo materiálu kategórie 3, ktorý by sa inak mohol ďalej spracovať na krmivo pre spoločenské zvieratá, odstraňuje spolu s nekvalitným materiálom kategórií 1 a 2 (30).
(91)
Okrem toho množstvo materiálu kategórie 3, ktorý bol v dôsledku cenovej politiky ZT stiahnutý z trhu, je väčšie, ako predpokladala Komisia vo svojom predbežnom posúdení trhu. V odôvodnení 33 rozhodnutia o začatí konania sa uvádza, že 72 % všetkých bitúnkov v Porýní-Falcku vykonáva oddeľovanie materiálov kategórie 3. Tento údaj sa však zakladá výlučne na počte bitúnkov. Ak by sa zohľadnil fakt, že pri zabíjaní hovädzieho dobytka vzniká podstatne väčšie množstvo materiálu kategórie 3 ako pri zabíjaní ošípaných, ukázalo by sa, že sa oddeľuje len 45 % materiálu kategórie 3. Narušenie trhu spôsobené cenovou politikou ZT je preto výrazne väčšie, ako sa doteraz predpokladalo.
6. PRIPOMIENKY ZT
(92)
Pripomienky ZT sa v dôležitých bodoch zhodujú s pripomienkami Nemecka, ktoré sú uvedené v nasledujúcom oddiele. Pripomienky ZT sa preto neuvádzajú samostatne, aby sa predišlo zbytočnému opakovaniu.
7. PRIPOMIENKY NEMECKA
(93)
Nemecko popiera, že poplatky vyberané podľa správneho poriadku ZT predstavujú neoprávnenú pomoc, pretože sú splnené kritériá rozsudku vo veci Altmark. Navyše tvrdí, že táto pomoc je zlučiteľná s vnútorným trhom, pretože dávky neprevyšujú náklady na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie a náklady na sanáciu bývalých podnikov a zariadení.
7.1. Kritérium Altmark č. 1
(94)
Nemecko v prvom rade uvádza, že udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie je službou všeobecného hospodárskeho záujmu. Vychádza pritom z toho, že v prípade odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 ide o zákonnú povinnosť miestnych orgánov.
(95)
Verejné orgány poverili plnením tejto zákonnej povinnosti ZT ako právne spôsobilý subjekt spravovaný verejným právom. Všeobecný hospodársky záujem spočíva v tom, že odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 slúži na ochranu ľudského zdravia. Vzťahuje sa to predovšetkým na prípad vzniku epidémie.
(96)
Pritom treba mať na pamäti, že nemožno nič namietať proti tomu, že ZT mohlo využívať aj financovanie podľa usmernení Spoločenstva o PSE a usmernení o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013. Tieto usmernenia totiž upravujú len financovanie nákladov na odstraňovanie tiel skutočne uhynutých zvierat (uhynutého dobytka), ale nie nákladov na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie. Dávky sa preto nekumulujú so schválenou pomocou na testy PSE.
(97)
V prípade odstraňovania uhynutého dobytka okrem toho možno ako znečisťovateľov identifikovať poľnohospodárov, kým v prípade nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie nie je určenie znečisťovateľov jednoduché.
7.2. Kritérium Altmark č. 2
(98)
ZT je od roku 1979 poverené odstraňovaním vedľajších živočíšnych produktov na základe TierNebGAG RP.
(99)
Veľkosť požadovanej rezervy pre prípad vzniku epidémie a parametre na výpočet čistých nákladov sa stanovili v správnom poriadku, ktorý bol zmenený a doplnený 1. februára 2010. Ako základ slúžil znalecký posudok Fraunhofer.
(100)
Nemecko zdôrazňuje, že aj pred zmenou a doplnením správneho poriadku v roku 2010 boli ročné poplatky, ktoré vyberalo ZT od svojich členov, stanovené objektívne a transparentne. V prvom rade bol hospodársky plán na príslušný rok prijatý valným zhromaždením ZT v rámci verejného postupu, schválený orgánom dohľadu a uverejnený v spolkových vestníkoch Porýnia-Falcka a Hesenska a v úradnom vestníku Sárska.
7.3. Kritérium Altmark č. 3
(101)
Podľa názoru Nemecka je udržiavaná rezerva potrebná na zaručenie ochrany ľudského zdravia v prípade vzniku epidémie.
7.3.1. Znalecký posudok týkajúci sa veľkosti rezervy pre prípad vzniku epidémie
(102)
Veľkosť rezervy pre prípad vzniku epidémie uvedená v správnom poriadku, ktorý bol zmenený a doplnený 2. februára, bola podľa Nemecka stanovená na základe posudku Fraunhofer. Po začatí konania si Nemecko vyžiadalo ďalší znalecký posudok (31) od Ústavu pre štruktúrny výskum a plánovanie v oblastiach intenzívneho poľnohospodárstva (ďalej len „posudok ISPA-RP“).
(103)
Posudok Fraunhofer odhadol predpokladané množstvo vzniknutého materiálu pri rôznych scenároch a pri zohľadnení pravdepodobností ich výskytu. Posudok ISPA-RP postupuje podľa podrobného metodického postupu na modelovanie rôznych epidemických scenárov v prípade vypuknutia slintačky a krívačky (FMD) alebo klasického moru ošípaných (CSF).
(104)
Obidve štúdie dospeli k záveru, že celková dostupná kapacita ZT postačuje okrem bežných množstiev interného a externého materiálu v týždennom objeme v priemere 1 700 ton aj na spracovanie materiálu z krátkodobých, ako aj dlhšie trvajúcich epidémií.
7.3.1.1. Krátkodobé epidémie
(105)
Z posudku ISPA-RP vyplýva, že v prípade krátkodobých epidémií, pri ktorých sa predpokladá, že počas 2 až 5 dní vznikne dodatočný materiál v objeme do 200 ton denne, je možné dodatočne vznikajúce materiály spracovať bez problémov spolu s normálnym množstvom využitím dostupných týždenných voľných kapacít v objeme do 1 523 ton pri trojzmennej prevádzke počas 5 dní bez toho, aby sa muselo pristúpiť k ďalším pracovným zmenám cez víkend.
(106)
Ukazuje sa, že aj v prípade epidémií postihujúcich väčšie časti oblasti združenia by bolo možné spracovať dodatočné týždenné množstvá v objeme od 1 300 ton do 1 800 ton vznikajúce počas 8 týždňov, ak by sa využili aj víkendové zmeny a boli by tak k dispozícii krátkodobé voľné kapacity v objeme do 2 819 ton týždenne (pozri aj tabuľku 3 v oddiele 9.3.1).
7.3.1.2. Dlhodobé epidémie
(107)
V tomto prípade sa vychádzalo zo scenára, ktorý predpokladal vypuknutie slintačky a krívačky (FMD) na celom území združenia s mierou brakovania vo výške 10 %, podobne ako v roku 2001 v Spojenom kráľovstve. Počítalo sa pritom s náporom priemerne 1 300 ton týždenne počas obdobia 18 týždňov. Znalecký posudok ISPA-RP ukazuje, že zariadenia ZT by v päťdňovej trojzmennej prevádzke dokázali počas dlhšieho časového obdobia okrem normálnych množstiev spracovať aj tieto množstvá (pozri aj tabuľku 3 v oddiele 9.3.1).
7.3.1.3. Závery z predložených štúdií
(108)
Podľa názoru Nemecka predložené štúdie ukazujú, že celkové dostupné kapacity pri päťdňovej trojzmennej prevádzke postačujú na to, aby okrem normálnych množstiev spracovali aj dodatočné množstvá vznikajúce pri krátkodobých, ako aj pri dlhšie trvajúcich epidémiách. Vo väčšine scenárov by sa pritom nemuseli využiť ani dodatočné zmeny, ktoré sú ešte k dispozícii počas víkendov pri prevádzke s využitím plnej kapacity počas 6 až 12 týždňov.
(109)
Štúdie dospeli k záveru, že ZT má v päťdňovej trojzmennej prevádzke k dispozícii dostatočné kapacity na spracovanie normálnych množstiev materiálu aj množstiev materiálu, ktoré sa predpokladajú v prípade dlhšie trvajúcich epidémií. Celkovú kapacitu, ktorá je v súčasnosti k dispozícii, preto nemožno hodnotiť ako predimenzovanú, ale ako zodpovedajúcu potrebám.
7.3.2. Náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie
(110)
Výpočty nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie, ktoré predložilo Nemecko, vychádzajú z prístupu znaleckého posudku Fraunhofer. Rozdelenie kapacitných nákladov medzi normálnu prevádzku a rezervu pre prípad vzniku epidémie vychádza z priemerného využitia celkovej kapacity, ktorá je k dispozícii pri päťdňovej trojzmennej prevádzke. V priemere sa ukazuje, že ZT využíva v normálnej prevádzke približne 50 % svojej celkovej kapacity, ktorá je k dispozícii pri päťdňovej trojzmennej prevádzke.
(111)
Na základe tejto miery využitia sa normálnej prevádzke aj rezerve pre prípad vzniku epidémie prideľuje približne 50 % kapacitných nákladov na zber a spracovanie (32). Výsledné náklady na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie sú:
Tabuľka 2
Náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie v období 2000 až 2009 na základe údajov, ktoré poskytlo Nemecko
(v EUR)
Náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie
2000
2 250 106
2001
2 608 383
2002
3 163 429
2003
3 121 934
2004
3 133 539
2005
2 986 695
2006
2 793 466
2007
2 606 508
2008
2 507 167
2009
1 961 515
Priemer
2 784 282
(112)
Pritom treba poznamenať, že v rokoch 2000 a 2001 sa na rezervu pre prípad vzniku epidémie pridelilo len približne 45 % kapacitných nákladov a v roku 2009 sa rezerva pre prípad vzniku epidémie v dôsledku prijatia zákazky zo severného a stredného Hesenska zmenšila približne o pätinu. Na roky 1998 a 1999 nie je výpočet nákladov na rezervu pre prípad epidémie k dispozícii.
7.3.3. Financovanie nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie prostredníctvom dávok
(113)
Dávky, ktoré zaplatili členovia združenia ZT v uvedených rokoch okrem roku 2009, boli nižšie ako náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie uvedené v tabuľke 2. V roku 2009 boli dávky rovnaké ako tieto náklady.
(114)
Nemecko uvádza, že náklady na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie neboli započítané do používateľských poplatkov, pretože to právne predpisy neumožňovali. Verejné orgány síce môžu podľa § 7 zákona spolkovej krajiny Porýnia-Falcka o miestnych poplatkoch (KAG RP) vyberať užívateľské poplatky na pokrytie nákladov ako protihodnotu za využívanie verejných inštitúcií alebo zariadení, nesmie však pritom dochádzať k zjavnému nepomeru medzi výkonom inštitúcie alebo zariadenia a týmto poplatkom. Podľa § 8 KAG RP sa náklady, z ktorých vychádzajú používateľské poplatky, musia určiť podľa podnikových zásad kalkulácie nákladov. Podľa Nemecka však môže byť dôvodom na vyberanie poplatkov len odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2, nie však udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie. Udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie sa totiž neposkytuje vo forme protihodnoty jednotlivým daňovým poplatníkom, ale na ochranu verejnosti pred budúcimi nebezpečenstvami.
7.3.4. Financovanie v iných spolkových krajinách
(115)
Nemecko na požiadavku Komisie uskutočnilo celoštátny prieskum týkajúci sa postupov na určenie a financovanie rezervy pre prípad vzniku epidémie.
(116)
Vo všetkých spolkových krajinách - okrem oblasti združenia ZT - sa rezerva pre prípad vzniku epidémie pokrýva z voľných prevádzkových kapacít, ktoré sú k dispozícii počas týždňa a cez víkend. Podľa znaleckého posudku pána Böckenhoffa sa na zvládnutie epidémií obvykle nepoužívajú dodatočné investície do kapacít. Ako rezerva pre prípad epidémie postačujú existujúce voľné kapacity vo forme tretej zmeny počas týždňa a pracovných zmien cez víkend. Medzitým sa použijú alternatívne metódy výpočtu podľa znaleckých posudkov, ako napríklad znaleckého posudku ISPA pre Dolné Sasko (ďalej len „posudok ISPA-NS“) (33), alebo na základe dohody s príslušnými záujmovými skupinami. Stále však platí základný záver znaleckého posudku pána Böckenhoffa, že dodatočné investície do voľných kapacít nie sú potrebné.
(117)
Náklady na voľné prevádzkové kapacity sa financujú poplatkami alebo finančnou úhradou (podľa právnej formy prevádzkovateľa). Pritom existujú rôzne pravidlá, podľa akého kľúča sa náklady na voľné prevádzkové kapacity rozdeľujú medzi odstraňovanie uhynutého dobytka a odstraňovanie odpadu z bitúnkov.
(118)
Čo sa týka pomoci poľnohospodárom pri odstraňovaní uhynutého dobytka podľa usmernení Spoločenstva o PSE a usmernení o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013, štátna podpora vo väčšine spolkových štátov predstavuje 67 % až 75 % výšky poplatkov za odstraňovanie uhynutého dobytka:
a)
Bádensko-Württembersko a Severné Porýnie-Vestfálsko: Majitelia zvierat platia 25 % nákladov na spracovanie. 100 % nákladov na zber a zostávajúcich 75 % nákladov na spracovanie financujú orgány verejnej a štátnej správy (okresy a spolkové krajiny).
b)
Sasko-Anhaltsko, Durínsko a Brandenbursko: Majitelia zvierat platia 25 % nákladov na zber a 33 % nákladov na spracovanie. Zostávajúcu časť nákladov na zber (75 %) a spracovanie (67 %) preberajú orgány verejnej a štátnej správy.
c)
Bavorsko, Porýnie-Falcko a Sársko: Po jednej tretine nákladov na zber platia okresy, poisťovňa pre prípad ochorenia zvierat a spolková krajina. 66 % nákladov na spracovanie financujú orgány verejnej a štátnej správy, 25 % majitelia zvierat a 8 % poisťovňa pre prípad ochorenia zvierat (Tierseuchenkasse).
d)
V Sasku 25 % nákladov na zber a spracovanie financujú majitelia zvierat, 8 % Tierseuchenkasse a 66 % orgány verejnej a štátnej správy.
e)
V Dolnom Sasku 60 % nákladov na zber a spracovanie financuje Tierseuchenkasse a 40 % orgány verejnej a štátnej správy. Tierseuchenkasse účtuje 25 % nákladov na spracovanie majiteľom zvierat.
f)
V Šlezvicku-Holštajnsku hradí 100 % nákladov na zber a spracovanie Tierseuchenkasse.
g)
V Meklenbursku-Prednom Pomoransku hradia 100 % nákladov na zber a spracovanie majitelia zvierat.
(119)
Podľa názoru Nemecka tento prehľad ukazuje, že nie je dôležité, či sa náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie započítavajú do poplatkov, alebo sa financujú prostredníctvom dávok, ako napríklad v Porýní-Falcku. Rozhodujúce je, kto tieto náklady skutočne hradí. V konečnom dôsledku sa ukazuje, že veľkú časť nákladov rezervy pre prípad vzniku epidémie financujú orgány verejnej a štátnej správy prostredníctvom pomoci podľa usmernení Spoločenstva o PSE a usmernení o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013.
7.4. Kritérium Altmark č. 4
(120)
Nemecko zastáva názor, že v rámci práva Únie neexistuje nijaká požiadavka na otvorenie trhu v oblasti odstraňovania materiálu kategórie 1 a 2 prostredníctvom výberových konaní. Potvrdil to aj Súdny dvor (34).
7.5. Na trhoch mimo ZT nedochádza k narušeniu hospodárskej súťaže
(121)
Nemecko zastáva názor, že v predmetnom prípade nedochádza ani k narušeniu hospodárskej súťaže na trhoch.
7.5.1. Odstraňovanie neregulovaného tovaru združením ZT bez krížových dotácií
(122)
Nemecko sa domnieva, že dávky, ktoré vyberá ZT v prípade materiálu kategórie 3, nespôsobujú narušenia hospodárskej súťaže, pretože nedochádza ku krížovým dotáciám:
a)
Z ročnej účtovnej závierky ZT jasne vidieť, že ZT spracovaním oddeleného materiálu kategórie 3 už roky dosahuje značné príspevky na úhradu, čo vylučuje krížové dotácie.
b)
Keď sa materiál kategórie 3 dodával spoločne s materiálom kategórií 1 a 2, tieto zmesi (podľa hmotnosti) boli už vopred započítané do poplatkov. To znamená, že výška poplatkov v sadzobníku poplatkov už zahŕňa vopred započítané množstvá zmiešaného materiálu tejto kategórie.
(123)
Tvrdenie sťažovateľa, že v dôsledku cenovej politiky ZT sa oddeľuje len 45 % materiálu tejto kategórie, je preto neopodstatnené. Pohľad do príslušných štatistík potvrdzuje, že ZT nikdy nespracovalo také veľké množstvá materiálu kategórie 3. Mieru separácie v roku 2009 vo výške 72 %, ktorú uviedla Komisia v rozhodnutí o začatí konania, je možné potvrdiť.
(124)
Okrem toho je potrebné poukázať aj na to, že v oblasti združenia sa 85 % zabíjaní vykonáva v 6 podnikoch, ktoré uskutočňujú oddeľovanie v maximálnom rozsahu. Sťažovateľ je v týchto podnikoch činný a získava z nich separovaný materiál kategórie 3. Sťažovateľ má preto prístup k trhom s materiálom kategórie 3 a má aj veľmi veľký podiel na týchto trhoch.
7.5.2. Výzva na predkladanie ponúk v severnom a strednom Hesensku
(125)
Zo skutočnosti, že ZT požaduje v severnom a strednom Hesensku iné poplatky ako v oblasti združenia, nemožno odvodiť narušenie hospodárskej súťaže. Rozdiely vo financovaní možno vysvetliť odlišnými legislatívnymi požiadavkami na kalkulácie. Podľa § 3 ods. 1 TierNebGV v Nemecku sú za odstraňovanie vedľajších živočíšnych produktov kategórií 1 a 2 v zásade zodpovedné príslušné verejné orgány podľa práva spolkovej krajiny. V príslušných predpisoch na spolkovej a miestnej úrovni môže byť preto financovanie upravené odlišne.
(126)
Ak úlohu odstraňovania živočíšnych vedľajších produktov nevykonáva zodpovedný orgán sám, ale túto úlohu prenesie na tretí subjekt - podobne ako v prípade severného a stredného Hesenska - potom sa pravidlá výpočtu neriadia podľa platného zákona o miestnych poplatkoch, ale podľa usmernení na stanovenie cien na základe vlastných nákladov (Leitsätze für die Preisermittlung aufgrund von Selbstkosten - LSP) (35).
(127)
Najmä pokiaľ ide o výšku úrokových nákladov, ktoré sa môžu zakalkulovať do poplatkov, existujú medzi KAG RP a LSP veľké rozdiely, ktoré sú dôležité pre ZT, pretože svoje investície financovalo vo veľkej miere úvermi a každý rok za ne platí značnú sumu úrokov.
(128)
Podľa § 8 KAG RP môže ZT tieto skutočne vzniknuté úrokové náklady zahrnúť do kalkulácie poplatkov, ale LSP umožňujú stanoviť poplatky v severnom a strednom Hesensku len na základe rozpočtových úrokov vzhľadom na priemernú hodnotu operatívneho kapitálu, a preto nebolo možné znovu zaúčtovať celé platby úrokov.
(129)
Neopodstatnené je aj tvrdenie sťažovateľa, že podnik TBA Schäfer neuspel v postupe zadávania verejnej zákazky v severnom a strednom Hesensku v dôsledku krížových dotácií prostredníctvom dávok. Vyššiu ponuku podniku TBA Schäfer možno vysvetliť tým, že TBA Schäfer stanovil veľmi nízke výrobné výnosy a navyše musí platiť vyššie náklady na administratívu a dávky skupiny. Naproti tomu ZT stanovilo správnu výšku výrobných výnosov a keďže nie je súčasťou skupiny, nemusí odvádzať dávky skupiny.
7.6. Sanácia bývalých podnikov
(130)
Nemecko uvádza, že časť dávok, ktoré ZT vyberá, slúži na financovanie nákladov na sanáciu dvoch bývalých podnikov, Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied.
(131)
V obidvoch bývalých podnikoch došlo v dôsledku používania uhľovodíkov predchádzajúcimi majiteľmi, resp. prevádzkovateľmi ku kontaminácii pôdy a podzemných vôd. Pri založení ZT v roku 1979 prešli obidva pozemky do jeho vlastníctva.
(132)
Rozhodnutiami oblastnej vlády (Bezirksregierung) v Koblenzi z 21. apríla 1997 a z 31. marca 1998 o sanácii sa združeniu ZT uložila povinnosť odstrániť kontamináciu. Ďalšie úlohy týkajúce sa povinnosti sanácie v mieste podniku Sprendlingen-Gensingen boli uložené dodatočným rozhodnutím z 13. júla 2001. Náklady na sanáciu obidvoch bývalých podnikov v relevantnom období 1998 až 2010 predstavovali celkovo 2 413 049 EUR.
7.6.1. Bývalý podnik Sprendling-Gensingen
(133)
Nemecko uznáva, že podľa rozhodnutia o sanácii z 31. marca 1998 je ZT zodpovedné za náklady na sanáciu v mieste bývalého podniku Sprendlingen-Gensingen. Z hľadiska právnych predpisov o štátnej pomoci však nie je odôvodnené, aby ZT zodpovedalo za náklady na sanáciu v plnej výške, pretože neobmedzená zodpovednosť by podľa novšej nemeckej judikatúry viedla k nerovnakému zaobchádzaniu v porovnaní so súkromným podnikom.
(134)
Po rozhodnutí Spolkového ústavného súdu zo 16. februára 2000 (36) by bol súkromný podnik podľa vnútroštátneho práva zodpovedný len do určitej primeranej hranice. Podľa Spolkového ústavného súdu by sa táto hranica mohla dosiahnuť vtedy, keby táto zodpovednosť presiahla hodnotu pozemku. Nad touto hranicou by už nebolo možné zodpovednosť považovať za proporcionálne vecné a obmedzujúce opatrenie na účely ochrany vlastníctva zaručenej v druhej vete článku 14 ods. 2 nemeckej ústavy. Toto obmedzenie zodpovednosti sa však na ZT nevzťahuje, pretože ako verejnoprávna právnická osoba sa nemôže odvolávať na práva, ktoré podľa nemeckej ústavy prislúchajú súkromným osobám.
(135)
Podľa Nemecka má bývalý podnik Sprendlingen-Gensingen zápornú aktuálnu trhovú hodnotu, pretože podľa súvahy z 31. decembra 2009 odhadovaná účtovná hodnota predstavovala 128 500 EUR, ale náklady na sanáciu, ktoré medzitým vystúpili celkovo na 1 542 316 EUR, túto hodnotu prevyšujú. Uvedená hranica zodpovednosti je teda prekročená.
(136)
Financovane nákladov na sanáciu prevyšujúcich hranicu zodpovednosti dávkami by sa malo považovať za zlučiteľnú pomoc v zmysle bodu 132 usmernení o environmentálnej pomoci, pretože súkromné osoby by boli povinné hradiť náklady na sanáciu len do výšky aktuálnej trhovej hodnoty pozemku.
7.6.2. Bývalý podnik Sohrschied
(137)
Aj keď podľa rozhodnutia o sanácii z 21. apríla 1997 je ako znečisťovateľ zodpovedné ZT, Nemecko má pochybnosti, či ZT bolo podľa nemeckého práva skutočne povinné prevziať náklady na sanáciu za škody, ktoré spôsobil bývalý majiteľ, resp. prevádzkovateľ. Keďže však ide o skutočnosti spred viac ako 30 rokov, otázku zodpovednosti už nemožno jednoznačne vyjasniť.
(138)
Nemecko sa domnieva, že dávky, pokiaľ prispievajú k nákladom na sanáciu v mieste bývalého podniku Sohrschied, predstavujú podľa usmernení o environmentálnej pomoci zlučiteľnú pomoc, pretože ZT nebolo povinné vykonať sanáciu.
(139)
Nemecko ďalej uvádza, že bývalý podnik Sohrschied má tiež zápornú aktuálnu trhovú hodnotu, a preto bola uvedená hranica zodpovednosti aj v tomto prípade prekročená.
8. POSÚDENIE VŠEOBECNÝCH PREDPOKLADOV NA EXISTENCIU POMOCI PODĽA ČLÁNKU 107 ODS. 1 ZFEÚ (S VÝNIMKOU KRITÉRIÍ ALTMARK)
(140)
Podľa článku 107 ods. 1 ZFEÚ pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi, alebo hrozí jeho ovplyvnením.
8.1. Dávky financované zo štátnych prostriedkov
(141)
Nemecko nepopiera, že v prípade dávok členov ZT ide o štátne prostriedky. Členmi ZT sú okresy a mestské regióny v spolkových krajinách Porýnie-Falcko, Sársko a Hesensko. Keďže ZT od roku 1979 vyberá od svojich členov dávky na základe správneho aktu, toto opatrenie zahŕňa bezprostredný prevod štátnych prostriedkov. Ide o správny akt, platby dávok teda možno prisúdiť štátu.
8.2. Hospodárska výhoda pre ZT
(142)
Príjemcom musí byť v prvom rade nejaký podnik. Pojem podnik zahŕňa každú hospodársku jednotku vykonávajúcu hospodársku činnosť, nezávisle od jej právnej formy a spôsobu jej financovania. Týka sa to nielen súkromných, ale aj verejných podnikov (37). Hospodárskou činnosťou je každá činnosť, ktorá spočíva v ponúkaní tovaru alebo služieb na určitom trhu, spravidla za finančnú úhradu (38). ZT predstavuje podnik, pretože ponúka za finančnú úhradu služby v oblasti odstraňovania určitých živočíšnych vedľajších produktov.
(143)
Platby dávok poskytujú ZT principiálne hospodársku výhodu, pretože znižujú bežné výdavky a neposkytuje sa za ne nijaká primeraná protislužba. Nemecko však uvádza, že platby dávok kompenzovali len náklady, ktoré ZT vznikli na základe povinnosti udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie, a preto ZT nezískalo nijakú hospodársku výhodu.
(144)
Súdny dvor v rozsudku vo veci Altmark konštatoval, že kompenzácia za vykonávanie služieb vo verejnom záujme nepredstavuje štátnu pomoc, t. j. nezabezpečuje príjemcovi nijakú výhodu, pokiaľ sú kumulatívne splnené určité kritériá (39).
(145)
Na základe významu rozsudku vo veci Altmark pre predmetný prípad sa tvrdenie Nemecka, že sú splnené kritériá Altmark, posúdi samostatne a podrobne v oddiele 9.
8.3. Narušenie hospodárskej súťaže a ovplyvnenie obchodu medzi členskými štátmi
(146)
Nemecko zastáva názor, že trh v oblasti odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 pochádzajúci z oblasti združenia nie je otvorený hospodárskej súťaži, a preto je narušenie hospodárskej súťaže aj ovplyvnenie obchodu medzi členskými štátmi vylúčené.
(147)
Komisia v prvom rade konštatuje, že na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 existujú regionálne monopoly. Väčšina príslušných regionálnych verejných orgánov však tieto monopoly udeľuje formou postupov zadávania verejnej zákazky. Hospodárska súťaž teda na trhu existuje. V predmetnom prípade to potvrdzuje postup zadávania verejnej zákazky pre severné a stredné Hesensko.
(148)
V súlade s rozhodnutím z 23. februára 2011 o štátnej pomoci Nemecka C58/06 (ex NN 98/05) pre podniky Bahnen der Stadt Monheim (BSM) a Rheinische Bahngesellschaft (RBM) v rámci dopravného zväzu Rhein-Ruhr (40) sa preto Komisia domnieva, že trh v oblasti odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 je otvorený hospodárskej súťaži. Právo Únie aj vnútroštátne právo ponechávajú regionálnym verejným orgánom povereným odstraňovaním materiálu kategórií 1 a 2 možnosť nájsť poskytovateľa na trhu prostredníctvom postupu zadávania verejnej zákazky a poveriť ho touto úlohou alebo zabezpečiť odstraňovanie vo vlastnej réžii v rámci interného riešenia (in house) (41). Nezávisle od tvrdenia Nemecka, že ZT spĺňa kritériá na interné udelenie zákazky (42), platby ročných príspevkov posilňujú finančnú pozíciu ZT voči ostatným potenciálnym poskytovateľom. Keďže na postupe zadávania verejnej zákazky sa môžu zúčastniť poskytovatelia zo všetkých členských štátov, dávky môžu ovplyvniť obchod medzi členskými štátmi.
(149)
Hospodárske výhody vyplývajúce z dávok môžu tiež posilniť pozíciu ZT na trhoch, na ktorých priamo konkuruje ostatným poskytovateľom (odstraňovanie materiálu kategórie 3, postup zadávania zákazky na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 v severnom a strednom Hesensku).
8.4. Predbežné závery o existencii pomoci
(150)
Platby dávok spĺňajú podmienky na existenciu pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. V nasledujúcom odseku sa podrobne skúma tvrdenie Nemecka o splnení štyroch podmienok rozsudku vo veci Altmark.
9. POSÚDENIE KRITÉRIÍ ALTMARK V KONTEXTE ČLÁNKU 107 ODS. 1 ZFEÚ
9.1. Kritérium Altmark č. 1
(151)
Prvé kritérium Altmark hovorí, že podnik, ktorý prijíma kompenzáciu, musí byť skutočne poverený plnením záväzkov služby vo verejnom záujme a tieto povinnosti musia byť jasne definované.
(152)
Najprv je potrebné vysvetliť, že pri posúdení je potrebné rozlišovať medzi obdobím 1979 až 2008 a obdobím 2009 až 2011.
(153)
Pred zmenou a doplnením správneho poriadku 2. februára 2010 so spätnou platnosťou od 1. januára 2009 bolo ZT poverené odstraňovaním materiálu kategórií 1 a 2 len všeobecne. Pôvodný správny poriadok nestanovoval nijakú povinnosť na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie. Neexistovala teda nijaká jasne definovaná povinnosť na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie.
(154)
Po zmene a doplnení správneho poriadku má teraz ZT okrem povinnosti týkajúcej sa odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 aj výslovnú povinnosť udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie.
(155)
Komisia v ďalšom texte poukáže, že platenie ročných príspevkov na základe povinnosti ZT v súvislosti s odstraňovaním materiálu kategórií 1 a 2 ani na základe povinnosti ZT udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie v zmysle prvého kritéria Altmark nemožno odôvodniť ako štátnu kompenzáciu.
9.1.1. Povinnosť týkajúca sa odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2
9.1.1.1. Nejde o službu vo všeobecnom hospodárskom záujme
(156)
BVerwG zastáva názor, že na základe nariadenia (ES) č. 1069/2009 a § 3 ods. 1 TierNebG predstavuje odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 povinnosť služby vo verejnom záujme a teda službu vo všeobecnom hospodárskom záujme. BVerwG pritom pripisuje osobitný význam skutočnosti, že podľa nemeckého práva ide pri odstraňovaní materiálu o povinnú verejnú úlohu, a vychádza z toho, že ZT koná v rámci verejnej moci. BVerwG sa domnieva, že povinnosť služby vo verejnom záujme zahŕňa aj udržiavanie rezervnej kapacity pre prípad vzniku epidémie (43).
(157)
Nemecko sa vyslovilo v rovnakom zmysle a okrem toho tvrdí, že odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 a udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie slúžia na ochranu ľudského zdravia.
(158)
Keďže v prípade odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 ide o povinnosť služby vo verejnom záujme, podľa názoru BVerwG a Nemecka sú platby dávok ako štátnej kompenzácie za náklady, ktoré vznikajú ZT pri plnení týchto povinností, oprávnené.
(159)
Ako je vysvetlené aj v bode 13 rámca Európskej únie pre štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme (ďalej len „rámec Únie o SVHZ“) (44), podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora majú členské štáty veľký priestor na voľnú úvahu pri otázke, ktoré druhy služieb sa môžu považovať za služby všeobecného hospodárskeho záujmu, pokiaľ nejde o odvetvia, pre ktoré existujú osobitné predpisy Únie.
(160)
Súdny dvor vo svojej judikatúre zdôraznil, že všeobecný hospodársky záujem existuje len vtedy, keď sa osobitne odlišuje od záujmov iných hospodárskych činností (45).
(161)
Okrem toho sa Súdny dvor vo veci GEMO zaoberal otázkou, či poľnohospodári a bitúnky majú uhrádzať úplné náklady na odstraňovanie uhynutého dobytka a odpadu z bitúnkov alebo či štát môže prevziať časť nákladov s odôvodnením, že ide o službu vo všeobecnom hospodárskom záujme. Súdny dvor vo svojom rozsudku objasnil, že úplné náklady majú hradiť poľnohospodári a bitúnky (46).
(162)
Súdny dvor konštatoval, že finančné bremeno, ktoré vzniká odstraňovaním uhynutého dobytka a odpadu z bitúnkov, je nutne spojené s hospodárskou činnosťou poľnohospodárov a bitúnkov. Pri činnostiach, ktoré vykonávajú tieto podniky, vznikajú nepoužiteľné, a najmä pre životné prostredie škodlivé produkty a zvyšky, za odstraňovanie ktorých je zodpovedný znečisťovateľ.
(163)
Zásahom štátnych orgánov s cieľom zbaviť poľnohospodárov a bitúnky tohto bremena preto vzniká hospodárska výhoda, ktorá môže narúšať hospodársku súťaž. Aj keď štát prevzatím nákladov na odstraňovanie sleduje cieľ v oblasti politiky verejného zdravia, nemení to nič na existencii hospodárskej výhody pre poľnohospodárov a bitúnky, pretože podľa ustálenej judikatúry Súdneho dvora článok 107 ods. 1 ZFEÚ nerozlišuje na základe dôvodov alebo cieľov štátnych intervenčných opatrení, ale podľa ich účinkov (47).
(164)
Usmernenia Spoločenstva o štátnej pomoci týkajúcej sa testov na PSE, uhynutého dobytka a odpadu z bitúnkov (2002/C324/02) (do roku 2006), odôvodnenia 27 a 37 a usmernenia Spoločenstva o štátnej pomoci v sektore poľnohospodárstva a lesného hospodárstva na roky 2007 - 2013 (2006/C319/01), oddiel V.B.4, taktiež potvrdzujú, že príslušní majitelia alebo výrobcovia vedľajších živočíšnych produktov sú podľa zásady „znečisťovateľ platí“ zodpovední za riadne odstraňovanie a financovanie nákladov, ktoré sú s tým spojené. Podľa týchto usmernení predstavuje štátna pomoc výnimku, ktorá je prípustná len v mimoriadnych situáciách (najmä v prípade uhynutých zvierat).
(165)
Všeobecnú platnosť zásady „znečisťovateľ platí“ potvrdzuje aj právo spolkovej krajiny Porýnie-Falcko. V tejto súvislosti § 4 ods. 1 TierNebGAG stanovuje, že náklady na odstraňovanie a na súvisiace postupy sa môžu uložiť vlastníkom.
(166)
Pre predmetný prípad vyplývajú z judikatúry Súdneho dvora, nariadenia (ES) č. 1069/2009, usmernení o PSE a usmernení o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013 tieto závery:
(167)
Po prvé pre existenciu služby všeobecného hospodárskeho záujmu nie je rozhodujúce, či členský štát definuje príslušnú službu ako verejný záväzok. Definícia služby ako verejného záväzku zodpovedá udeleniu výlučného práva. Ak by bol právny názor BVerwG správny, členský štát by mohol akúkoľvek službu vyhlásiť za verejný záväzok a tak z nej urobiť službu všeobecného hospodárskeho záujmu. Takýto výklad by však článok 106 ZFEÚ zbavil akéhokoľvek effet utile, pretože zmyslom a účelom je práve to, aby sa kompenzácie mohli poskytovať len tam, kde to oprávňuje služba všeobecného hospodárskeho záujmu.
(168)
Komisia sa domnieva, že sa musí rozlišovať medzi udelením výlučného práva a klasifikovaním nejakej služby ako služby všeobecného hospodárskeho záujmu.
(169)
Udelenie výlučného práva na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 môže predstavovať obmedzenie slobody poskytovať služby podľa článku 56 ZFEÚ. Podľa článku 52 v spojení s článkom 62 ZFEÚ možno takéto obmedzenie odôvodniť ochranou verejného zdravia. Keď Nemecko a Porýnie-Falcko stanovujú, že v určitom regióne je za odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 zodpovedný vždy len jeden podnik, chcú tým zabezpečiť, aby tento podnik podliehal obzvlášť intenzívnemu monitorovaniu a zabezpečiť tak ochranu verejného zdravia.
(170)
Opatrenie, ktoré slúži na ochranu verejného zdravia, však nepredstavuje automaticky - na rozdiel od názoru Nemecka a BVerwG - službu všeobecného verejného záujmu.
(171)
Komisia teda nespochybňuje, že v prípade odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2 ide o odstraňovanie odpadov, ktoré vzhľadom na ich vlastnosti predstavujú osobitné nebezpečenstvo pre zdravie. Nariadenie (ES) č. 1069/2009 preto predpisuje prísny systém kontroly zariadení, ktoré tieto odpady odstraňujú. Samozrejme na základe týchto ustanovení vznikajú podnikom na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov aj dodatočné náklady, ktoré sa však musia zarátať do poplatkov.
(172)
Odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 sa z tohto hľadiska neodlišuje od odstraňovania iných odpadov, ktoré vzhľadom na svoje vlastnosti predstavujú osobitné nebezpečenstvo pre zdravie. Náklady na odstraňovanie takýchto odpadov musia obvykle financovať znečisťovatelia, a nie verejnosť.
(173)
V tomto prípade je predmetom služby odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2. Komisia preto musí v predmetnom prípade preskúmať, či sa táto služba podstatne odlišuje od iných hospodárskych činností a je preto vo všeobecnom záujme, a nielen v záujme hospodárskych subjektov, ktoré z nej profitujú.
(174)
Podľa názoru Komisie sa odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 z hľadiska obsahu podstatne nelíši od iných hospodárskych činností. Z tohto dôvodu ju nemožno klasifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu.
(175)
Prísna kontrola, ktorú predpisuje nariadenie (ES) č. 1069/2009, teda na rozdiel od názoru BVerwG neznamená, že odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 sa musí považovať za službu všeobecného hospodárskeho záujmu.
(176)
Tento sektor je navyše regulovaný právnymi predpismi Únie. Tie predovšetkým stanovujú, že náklady na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 majú hradiť znečisťovatelia. Z toho vyplýva, že na prevzatie časti nákladov verejnosťou v podstate neexistuje nijaký priestor, ako konštatoval Súdny dvor v rozsudku vo veci GEMO (48). Z dôvodu týchto osobitných právnych predpisov Únie už neexistuje nijaký priestor pre vnútroštátne predpisy, ktoré by na rozdiel od práva Únie chceli klasifikovať odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 ako službu verejného hospodárskeho záujmu. Klasifikácia predmetnej služby ako služby všeobecného hospodárskeho záujmu je preto vylúčená.
(177)
A napokon, čo sa týka tvrdenia Nemecka, že odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 slúži na ochranu ľudského zdravia, je potrebné ešte raz poukázať na rozsudok vo veci GEMO, v ktorom Súdny dvor konštatuje, že článok 107 ods. 1 ZFEÚ nestanovuje zisťovanie dôvodov alebo cieľov štátnych intervenčných opatrení, ale definuje ich podľa účinkov.
(178)
Z toho vyplýva, že hospodársky subjekt musí v zásade uhrádzať náklady, ktoré vyplývajú z regulačných predpisov upravujúcich vykonávanie jeho činnosti, napríklad v predmetnom prípade prísne predpisy na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2. Pri odôvodňovaní udelenia výlučného práva vzhľadom na slobodu poskytovať služby a zlučiteľnosť pomoci pre poľnohospodárov s vnútorným trhom sa berie do úvahy cieľ ochrany ľudského zdravia.
(179)
Z týchto dôvodov sa Komisia domnieva, že Nemecko nemôže odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 klasifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu.
9.1.1.2. Subsidiárne: kompenzácie nie sú v nijakom prípade potrebné
(180)
Subsidiárne Komisia poukazuje na to, že v prvom kritériu Altmark je obsiahnuté aj hodnotenie, či je kompenzácia za službu všeobecného hospodárskeho záujmu potrebná. Potrebu kompenzácie je potrebné preskúmať aj v prípade, ak by odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 predstavovalo službu všeobecného hospodárskeho záujmu.
(181)
Nemecko a BVerwG vo svojej argumentácii prehliadajú, že Súdny dvor v rozsudku vo veci GEMO objasnil, že povinnosti, ktoré prevzali podniky poverené odstraňovaním materiálu kategórií 1 a 2, nie sú dôvodom na poskytovanie štátnych kompenzácií za náklady vznikajúce z týchto záväzkov. Všetky náklady na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 musia uhrádzať znečisťovatelia, pretože pri tom ide o náklady, ktoré sú nutne spojené s hospodárskou činnosťou poľnohospodárov a bitúnkov.
(182)
Súdny dvor rozhodol, že štátna kompenzácia za náklady, ktoré vznikajú pri plnení tejto povinnosti, nie je oprávnená, pretože tieto náklady je povinný uhrádzať znečisťovateľ.
(183)
Z prísnej kontroly, ktorú predpisuje nariadenie (ES) č. 1069/2009, sa preto nemôže na rozdiel od názoru BVerwG odvodzovať, že náklady na odstraňovanie materiálov kategórií 1 a 2 sa môžu uhrádzať štátnou kompenzáciou.
(184)
Znamená to, že zo samotnej existencie povinnosti poskytovania služieb vo verejnom záujme nemožno odvodzovať, že štátna kompenzácia za náklady vznikajúce pri plnení tejto povinnosti je oprávnená.
(185)
Podľa názoru Komisie nemôže Nemecko odôvodňovať platby dávok ako štátnu kompenzáciu za náklady, ktoré ZT vznikajú pri plnení povinnosti odstraňovania materiálu kategórií 1 a 2, pretože podľa zásady „znečisťovateľ platí“ sa musia celé náklady uhrádzať z poplatkov, ktoré ZT vyberá od znečisťovateľov.
9.1.2. Udržiavanie rezervnej kapacity pre prípad vzniku epidémie
(186)
Pokiaľ ide o otázku, či rezervnú kapacitu, ak sa posudzuje oddelene, možno klasifikovať ako službu vo všeobecnom hospodárskom záujme, je potrebné uviesť nasledovné. Podľa nemeckého práva musí podnik, ktorý má regionálny monopol na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2, zabezpečiť zvládnutie aj väčších množstiev materiálu v prípade vzniku epidémie. Ako ukazuje porovnanie 16 spolkových krajín, ktoré predložilo Nemecko, vo všetkých oblastiach mimo pôsobnosti ZT sa to zabezpečuje tak, že podniky využívajú svoje zariadenia v trojzmennej prevádzke, ktorá môže bežať aj cez víkend, a že v prípade potreby materiál odovzdávajú na spracovanie do iných spolkových krajín. Znamená to, že v dôsledku povinnosti udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie nevznikajú dodatočné náklady, pretože túto rezervu možno pokryť z dostupných voľných prevádzkových kapacít.
(187)
Aj v prípade, ak by tým mali vzniknúť dodatočné náklady, museli by sa presunúť na poľnohospodárov a bitúnky. Zvládnutie zvýšeného množstva materiálu počas epidémie predstavuje súčasť nákladov, ktoré vznikajú pri bežnej prevádzke zariadenia na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2.
(188)
Nič na tom nemení ani skutočnosť, že majitelia, t. j. regionálne verejné orgány, uložili podnikom, ktoré im patria, právnym aktom povinnosť udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie. Udržiavanie rezervnej kapacity pre prípad vzniku epidémie sa totiž nemôže klasifikovať ako služba všeobecného hospodárskeho záujmu z dvoch dôvodov.
(189)
V prípade, že voľné prevádzkové kapacity, ktoré sú dostupné bez dodatočných nákladov, nepostačujú na pokrytie predpísanej rezervy pre prípad vzniku epidémie, a preto vznikajú dodatočné investičné náklady z povinnosti udržiavať rezervnú kapacitu, tieto náklady sa musia podľa zásady „znečisťovateľ platí“ vo všeobecnosti uhrádzať z poplatkov. Pritom neexistuje nijaký rozdiel oproti argumentom týkajúcim sa odstraňovania iných odpadov (podrobné vysvetlenie pozri v odôvodneniach 156 až 185).
(190)
V prípade, že by sa udržiavali väčšie voľné kapacity, ako sú v skutočnosti potrebné pre prípad vzniku epidémie, nie je o udržiavanie takejto prebytočnej voľnej kapacity verejný záujem.
(191)
V tejto súvislosti sa BVerwG domnieva, že z hľadiska klasifikácie udržiavania rezervnej kapacity nie je dôležité, či ZT udržiava nadmerne veľké kapacity, ktoré v skutočnosti nie sú potrebné. Rozhodnutie, či budú financovať nadmerné kapacity, alebo budú trvať na ich znížení, je len vecou regionálnych verejných orgánov. To predstavuje otázku politickej zodpovednosti regionálnych verejných orgánov, a nie právnych predpisov o štátnej pomoci (49). S týmto argumentom nemožno súhlasiť, pretože kapacita, ktoré nie je vôbec potrebná, nemôže slúžiť verejným záujmom.
(192)
Ako je ešte podrobnejšie vysvetlené v oddiele 9.3, v prípade ZT možno predpísanú rezervu pre prípad vzniku epidémie pokryť z dostupných voľných prevádzkových kapacít, a kompenzácia preto nemôže byť v nijakom prípade oprávnená.
(193)
Z týchto dôvodov sa Komisia domnieva, že ani povinnosť udržiavania rezervy pre prípad vzniku epidémie nemožno klasifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu. Subsidiárne sa Komisia domnieva, že dávky nemožno v nijakom prípade odôvodniť ako štátnu kompenzáciu.
9.1.3. Odstraňovanie materiálu kategórie 3
(194)
Keďže ZT nie je poverené odstraňovaním materiálu kategórie 3, túto službu nemožno klasifikovať ako službu všeobecného hospodárskeho záujmu. Okrem toho je takáto klasifikácia vylúčená aj z dôvodov uvedených v oddiele 9.1.1.
9.1.4. Zhrnutie
(195)
Prvé kritérium Altmark teda v predmetnom prípade nie je splnené.
(196)
Nasledujúce vysvetlenia k druhému až štvrtému kritériu Altmark sú preto uvedené len subsidiárne.
9.2. Kritérium Altmark č. 2
(197)
Druhé kritérium Altmark požaduje, že parametre, na základe ktorých sa náhrada vypočítava, sa vopred určia objektívnym a transparentným spôsobom. Ak preto členský štát kompenzuje straty nejakého podniku bez toho, aby boli vopred stanovené parametre, táto kompenzácia predstavuje výhodu v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
(198)
V predmetnom prípade je nevyhnutné rozlišovať medzi obdobím 1979 až 2008 a obdobím od 2009 až 2012.
9.2.1. Obdobie 1979 až 2008
(199)
Správny poriadok, ktorý bol prijatý 28. októbra 1994, umožnil ZT uhrádzať všetky straty, ktoré vznikli v priebehu fiškálneho roka, prostredníctvom dávok. Ako však Nemecko uvádza, platby dávok mali financovať náklady, ktoré ZT vznikli udržiavaním rezervy pre prípad vzniku epidémie.
(200)
Správny poriadok z roku 1994 však neobsahuje nijaké údaje o veľkosti rezervy pre prípad vzniku epidémie, ktorú malo ZT udržiavať, ani parametre potrebné na výpočet nákladov na túto rezervnú kapacitu. Vzniknutá strata nie je objektívnym meradlom nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie, pretože výška straty závisí od mnohých ovplyvňujúcich faktorov, ktoré nesúvisia s nákladmi na túto rezervnú kapacitu.
(201)
Vopred nebola teda stanovená objektívna a transparentná metóda, ktorá by umožnila výpočet nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie. Druhé kritérium Altmark preto nie je v období 1979 až 2008 splnené.
9.2.2. Obdobie 2009 až 2012
(202)
Správny poriadok bol zmenený a doplnený 2. februára 2010 so spätnou platnosťou od 1. januára 2009. V § 10 ods. 2 je výslovne stanovená veľkosť rezervnej kapacity, ktorá sa má udržiavať pre prípad vzniku epidémie. Podľa § 9 ods. 2 a § 10 ods. 4 sa majú náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie, a teda výška dávok, stanoviť pred začiatkom fiškálneho roka prostredníctvom rozpočtu.
(203)
V novom správnom poriadku sa prostredníctvom § 10 ods. 5 zaviedli pravidlá na kalkuláciu nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie. V súlade so znaleckým posudkom Fraunhofer sa predpísanej rezerve pre prípad epidémie priradila proporcionálna časť celkových kapacitných nákladov. Správny poriadok a ročné rozpočty stanovujú parametre potrebné na kalkuláciu nákladov. Komisia preverila, že v prípade týchto parametrov ide o objektívne a primerané údaje a spôsob výpočtu je stanovený jednoznačne a transparentne. Dávky na obdobie od roku 2010 boli preto stanovené vopred na základe objektívnych a transparentných parametrov.
(204)
Požiadavky druhého kritéria Altmark týkajúce sa transparentnosti sú preto v období 2010 až 2012 splnené. Zároveň je však potrebné poukázať, že aj keď Komisia uznáva, že výpočty sa vykonávajú vopred a transparentným spôsobom, nepovažuje vzorec použitý na výpočet za vhodný na to, aby zabránil nadmernej kompenzácii v zmysle tretieho kritéria Altmark.
(205)
Naproti tomu, pokiaľ ide o rok 2009, pravidlá na kalkuláciu nákladov, rozpočet a výška dávok neboli stanovené vopred, ale so spätnou platnosťou. V roku 2009 preto nebolo druhé kritérium Altmark v nijakom prípade splnené.
9.3. Kritérium Altmark č. 3
(206)
Tretie kritérium Altmark predpisuje, že kompenzácia nemôže prekročiť sumu, ktorá je potrebná na pokrytie nákladov alebo ich časti vzniknutých pri plnení záväzkov služieb vo verejnom záujme, pri zohľadnení dosiahnutých príjmov a primeraného zisku z plnenia týchto záväzkov.
(207)
Pri výpočte nákladov na plnenie služby vo verejnom záujme Komisia uplatňuje metódu výpočtu čistých nákladov, ktorým sa možno vyhnúť (tzv. metódu net-avoided-cost) (50). Čisté náklady, ktoré sú potrebné alebo by mohli byť potrebné na plnenie povinností poskytovania služieb vo verejnom záujme, sa pritom počítajú ako rozdiel medzi čistými nákladmi poskytovateľa služieb vznikajúcimi z plnenia povinnosti poskytovania služieb vo verejnom záujme a čistými nákladmi tohto istého poskytovateľa služieb bez tejto povinnosti. Osobitnú pozornosť treba venovať správnemu vyhodnoteniu nákladov alebo príjmov, ktoré by poskytovateľ služieb nemusel uhrádzať alebo nemohol dosiahnuť v prípade, ak by neexistovala povinnosť poskytovať služby vo verejnom záujme. Pri výpočte čistých nákladov by sa mali preskúmať výhody v prospech poskytovateľa služby všeobecného hospodárskeho záujmu, ak je to možné, vrátane nehmotných výhod (51).
(208)
V súvislosti s veľkosťou rezervy pre prípad vzniku epidémie § 10 ods. 2 správneho poriadku z 2. februára 2010 stanovuje, že rezerva, ktorá sa má udržiavať od roku 2009, predstavuje 7 110 ton, ktoré sa musia spracovať počas šiestich týždňov. Po prepočítaní na tony za týždeň musí teda ZT prijať opatrenia, aby sa v prípade epidémie okrem normálnych množstiev mohlo počas šiestich týždňov spracovať ďalších 1 185 ton týždenne (52).
(209)
Nemecko tvrdí, že platby dávok kompenzovali čisté náklady, ktoré ZT vznikli pri udržiavaní rezervy pre prípad vzniku epidémie. Správny poriadok obsahuje výslovnú povinnosť udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie až od zmeny a doplnenia 2. februára 2010, ZT však muselo udržiavať náležitú rezervnú kapacitu a uhrádzať náklady, ktoré pritom vznikali, aj predtým. Osobitne v Porýní-Falcku nemohlo ZT podľa pravidiel vyberania poplatkov zahrnúť tieto náklady do poplatkov za odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2.
(210)
Nemecko na základe znaleckého posudku Fraunhofer kalkuluje čisté náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie ako približne polovicu celkových investičných nákladov v období 2002 až 2009, pretože technicky možná kapacita zariadení sa počas týždňa - to znamená pri päťdňovej trojzmennej prevádzke - využíva na menej ako 50 %.
(211)
Komisia ďalej poukáže na to, že na rozdiel od kalkulácií Nemecka nevznikajú ZT na základe udržiavania predpísanej veľkosti rezervy pre prípad vzniku epidémie nijaké čisté náklady. Náklady, ktoré uviedlo Nemecko, zahŕňajú na jednej strane náklady na dostupné voľné prevádzkové kapacity, ktoré sa musia uhrádzať poplatkami, a na druhej strane náklady na voľné kapacity, ktoré vznikajú na základe nedostatočného využívania zariadení.
9.3.1. Pokrytie predpísanej rezervy pre prípad vzniku epidémie dostupnými voľnými prevádzkovými kapacitami ZT
(212)
Otázkou, či je potrebné budovať väčšie zariadenie na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov, než je potrebné na normálnu prevádzku, aby v prípade epidémie boli k dispozícii dostatočné kapacity, sa prvýkrát zaoberal znalecký posudok pána Böckenhoffa z roku 1991. Znalecký posudok dospel k opačnému názoru, pretože zariadenie na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov sa bežne prevádzkuje len v päťdňovej dvojzmennej prevádzke a voľné prevádzkové kapacity tretej zmeny boli odhadnuté ako dostatočná rezerva pre prípad vzniku epidémie.
(213)
Časom prešlo veľa podnikov na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov k čiastočnému využívaniu tretej zmeny aj počas normálnej prevádzky a v prípade prevádzkových špičiek využívajú aj jednu alebo dve sobotňajšie zmeny. Znamená to, že sa lepšie využívajú kapacity v normálnej prevádzke a v prípade epidémie sa musia vo vyššej miere využiť voľné kapacity, ktoré sú k dispozícii cez víkend.
(214)
Podrobné výpočty pre rôzne scenáre uvedené v novšej odbornej literatúre (53) však potvrdzujú základný výsledok znaleckého posudku pána Böckenhoffa, že na zvládnutie epidémie nie sú potrebné nijaké dodatočné investície do voľných kapacít a na odstránenie ďalších tiel uhynutých zvierat v prípade epidémie postačujú voľné kapacity vo forme tretej zmeny počas týždňa a víkendových zmien. Berie sa pritom do úvahy väčšie využitie kapacity v normálnej prevádzke. Epidémie, ktoré sa pritom skúmali, predstavovali väčšinou krátkodobé vypuknutia klasického moru ošípaných (CSF) alebo slintačky a krívačky (FMD) v lokálnom rozsahu.
(215)
Aj rezerva pre prípad vzniku epidémie stanovená v správnom poriadku z 2. februára 2010 predstavujúca 1 185 ton týždenne, ktorú má poskytnúť ZT v prípade epidémie počas šiestich týždňov, je dimenzovaná na vypuknutie CSF a FMD v lokálnom rozsahu. Veľkosť rezervy pre prípad vzniku epidémie sa zakladá na znaleckom posudku ISPA-RP, ktorý ukazuje, že v oblasti združenia sa pri krátkodobých epidémiách musí počítať s dodatočnými množstvami tiel uhynutých zvierať v tejto rádovej hodnote.
(216)
Ako vyplýva z nasledujúcej tabuľky, predpísanú rezervu pre prípad vzniku epidémie možno pokryť aj v prípade ZT - podobne ako v prípade ostatných spolkových krajín - voľnými prevádzkovými kapacitami, ktoré sú krátkodobo dostupné v noci a cez víkend. Voľné prevádzkové kapacity v objeme 2 376 ton týždenne, ktoré sú k dispozícii v trojzmennej sedemdňovej prevádzke počas 6 týždňov, predstavujú približne dvojnásobok rezervy predpísanej pre prípad vzniku epidémie v objeme 1 185 ton týždenne.
(217)
Aj v prípade, keď sa vychádza z toho, že pri trojzmennej sedemdňovej prevádzke nebudú zariadenia maximálne využité alebo nebudú prevádzkované nepretržite počas 7 dní, sú ešte stále k dispozícii dostatočné voľné prevádzkové kapacity na pokrytie predpísanej rezervy pre prípad vzniku epidémie. Ako vyplýva z porovnania predpísanej rezervy pre prípad vzniku epidémie v objeme 1 185 ton týždenne s voľnými kapacitami, ktoré sú podľa znaleckého posudku ISPA-RP k dispozícii v zariadeniach ZT (54), v noci a cez víkendy má ZT dostatočné voľné prevádzkové kapacity.
Tabuľka 3
Dostupné voľné kapacity ZT v porovnaní s predpísanou rezervou pre prípad vzniku epidémie (zakladajú sa na priemernom využití v období 1998 až 2009)
Druh prevádzky
Celková kapacita
Dostupné voľné kapacity
Rezerva pre prípad epidéme podľa správneho poriadku
Voľné kapacity po odpočítaní rezervy pre prípad epidémie
nevyužité
prevádzkové
celkové
celkové
2-zmenná 5-dňová maximálna kapacita
2 160
443
443
3-zmenná 5-dňová maximálna kapacita
3 240
443
1 080
1 523
1 185
338
3-zmenná 7-dňová normálna kapacita
3 864
443
1 704
2 147
962
3-zmenná 7-dňová maximálna kapacita
4 536
443
2 376
2 819
1 634
(218)
Potvrdzuje sa teda, že ZT - podobne ako podniky v ostatných spolkových krajinách - má dostatočné voľné prevádzkové kapacity na pokrytie rezervy pre prípad vzniku epidémie. ZT preto nemuselo zriadiť dodatočné kapacity na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie. Na základe tejto povinnosti nevznikajú teda ZT čisté náklady.
(219)
Nemecko však ďalej uvádza, že ZT podľa právnych predpisov nemôže náklady na voľné kapacity, ktoré sa využívajú len v prípade epidémie, zakalkulovať do poplatkov za odstraňovanie, pretože táto rezerva by bola v prospech verejnosti.
(220)
Výsledky prieskumu v spolkových krajinách a predložené zmluvy sťažovateľa však ukazujú, že nezávisle od právnej formy podniku na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov a používaných kalkulačných pravidiel sa všetky kapacitné náklady bez výnimky financujú prevádzkovými príjmami. Jednoznačne sa to prejavuje v § 8 KAG RP, podľa ktorého sa „náklady, z ktorých vychádzajú užívateľské poplatky a opakovane poskytované príspevky, určujú podľa podnikových zásad kalkulácie nákladov“. Znamená to, že náklady na voľné prevádzkové kapacity sa musia proporcionálne zakalkulovať do poplatkov, pretože príčinne súvisia s odstraňovaním interného a externého materiálu v normálnej prevádzke.
(221)
BVerwG tiež vo svojom rozsudku v zásade správne konštatuje, že náklady na voľné prevádzkové kapacity sa musia financovať príjmami z odstraňovania interného a externého materiálu (55). Ak preto možno pokryť predpísanú rezervu pre prípad vzniku epidémie voľnými prevádzkovými kapacitami (ako v prípade ZT), dávky nie sú potrebné.
(222)
Nemecko napokon ešte uvádza na zdôvodnenie platby dávok, že všetky náklady na voľné prevádzkové kapacity v rámci tretej zmeny v priebehu týždňa vznikajú v dôsledku povinnosti udržiavať rezervu pre prípad epidémie. Bez tejto povinnosti by ZT svoju maximálnu technickú kapacitu v päťdňovej trojzmennej prevádzke mohlo využívať na 100 %.
(223)
Nemecko však nepredložilo nijaký dôkaz, že bez povinnosti udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie by už počas týždňa neexistovali voľné kapacity. Skôr sa ukazuje - napríklad na základe znaleckého posudku ISPA-NS, že aj podniky, ktoré odstraňujú len materiál kategórie 3, a preto vôbec nepodliehajú povinnosti udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie, majú značné voľné kapacity a financujú celé kapacitné náklady svojimi poplatkami.
9.3.2. Dostupné voľné kapacity prevyšujú predpísanú rezervu pre prípad vzniku epidémie
(224)
Ako vyplýva aj z tabuľky 3, ZT má podstatne väčšie voľné kapacity, než by boli potrebné na udržiavanie predpísanej rezervy pre prípad vzniku epidémie. Dostupné voľné kapacity sú krátkodobo viac ako dvojnásobne väčšie, než by boli potrebné v prípade vzniku epidémie. Na obrázku 2 ďalej v texte vidno, že v niektorých rokoch zostalo nevyužitých až 25 % normálnej kapacity v päťdňovej dvojzmennej prevádzke. Náklady na voľné kapacity, ktoré nie sú vôbec potrebné na predpísanú rezervu pre prípad epidémie, tiež nemožno zakalkulovať do čistých nákladov. Kalkulácie čistých nákladov, ktoré predložilo Nemecko, sa musia aj z tohto dôvodu odmietnuť, pretože mylne pripisujú rezerve pre prípad epidémie náklady na celé voľné kapacity.
(225)
Znalecké posudky ISPA-RP a Fraunhofer ukazujú, že dostupné voľné kapacity ZT by postačovali dokonca počas 3 mesiacov na zvládnutie epidémie slintačky a krívačky (FMD) na celom spolkovom území. ZT však nebolo nikdy poverené udržiavaním rezervy pre prípad epidémie na obdobie dlhšie ako 6 týždňov. Znamená to, že členovia združenia nikdy nepoverili ZT zabezpečením dlhodobej rezervy pre prípad epidémie počas obdobia dlhšieho ako 6 týždňov, aby dokázalo samo zvládnuť dlhodobejšiu epidémiu na celom spolkovom území. Porovnanie s kapacitou potrebnou na zvládnutie vypuknutia slintačky a krívačky (FMD) na celom území spolkového štátu je preto irelevantné (56).
(226)
Skutočnosť, že ZT disponuje kapacitami, ktoré výrazne prevyšujú požiadavky správneho poriadku, možno preukázať aj na základe týchto úvah: ZT je podľa správneho poriadku povinné spracovať interný materiál kategórií 1 a 2, čo v priemere predstavuje približne 900 ton týždenne (57). Keď sa k tomu pripočíta predpísaná rezerva pre prípad vzniku epidémie predstavujúca 1 185 ton týždenne, ZT by na splnenie svojich povinností podľa správneho poriadku potrebovalo zariadenie s kapacitou 2 085 ton týždenne v trojzmennej sedemdňovej prevádzke.
(227)
Zariadenia ZT však majú v skutočnosti maximálnu kapacitu 4 536 ton týždenne. ZT teda prevádzkuje zariadenia, ktoré majú dvojnásobné kapacity, než sú potrebné na úlohy stanovené v správnom poriadku. Na základe povinnosti udržiavať rezervu pre prípad epidémie nemôžu ZT vznikať nijaké čisté náklady, pretože má jednoznačne väčšie kapacity, ako potrebuje na plnenie verejných zákaziek.
9.3.3. Zhrnutie
(228)
Na záver možno preto konštatovať, že Nemecko nebolo schopné dokázať, že ZT pri plnení povinnosti udržiavať rezervu pre prípad vzniku epidémie vznikli čisté náklady. Preskúmanie ukázalo, že platby dávok financujú náklady na voľné kapacity, ktoré sú dostupné v normálnej prevádzke (a preto sa majú financovať z poplatkov za tieto služby), alebo že tieto kapacity sú dostupné preto, lebo prevádzkové zariadenia ZT sa dostatočne nevyužívajú.
9.4. Kritérium Altmark č. 4
(229)
Štvrté kritérium Altmark hovorí, že ak sa výber podniku povereného plnením služieb vo verejnom záujme neuskutoční prostredníctvom postupu zadávania verejnej zákazky, ktorý umožňuje výber poskytovateľa schopného poskytovať tieto služby verejnosti za najnižšie náklady, výška nevyhnutnej kompenzácie sa musí určiť na základe analýzy nákladov, ktoré by pri výkone týchto povinností vznikli strednému, dobre riadenému podniku, pričom treba vziať do úvahy súvisiace dosiahnuté príjmy a primeraný zisk z plnenia týchto povinností.
(230)
Tieto štyri kritériá Altmark predstavujú predpoklady pre výnimku zo zásady, že kompenzácie predstavujú výhodu. Dôkazné bremeno v súvislosti s ich splnením preto spočíva na členskom štáte.
(231)
ZT nebolo vybrané na základe postupu zadávania verejnej zákazky a Nemecko ani nepredložilo dôkaz o tom, že ZT je stredný, dobre riadený podnik. Nemecko teda nepreukázalo, že je splnené štvrté kritérium Altmark. Vysoké poplatky za odstraňovanie tiel uhynutých zvierat v Porýní-Falcku a nevyhnutnosť financovania prostredníctvom dávok, ktoré neexistujú v nijakej inej spolkovej krajine, poukazujú tiež na to, že ZT nie je stredný, dobre riadený podnik.
(232)
Štvrté kritérium Altmark preto nie je splnené.
(233)
BVerwG zastáva názor, že 4. kritérium Altmark sa nevzťahuje na ZT, pretože dávky neslúžia na kompenzáciu zvýšených nákladov vyplývajúcich z prevzatia služby vo verejnom záujme v rámci inak komerčnej činnosti, ale na financovanie plnenia úlohy v oblasti verejného záujmu mimo trhu, v rámci verejnej zákazky, ktorú udelil verejný orgán. Verejnoprávny charakter plnenia tejto úlohy vyplýva podľa BVerwG z politického rozhodnutia regionálnych verejných orgánov, ktoré sú členmi Zweckverband, udeliť verejnú zákazku na odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 internému poskytovateľovi (in house). BVerwG založil svoj výklad na rozsudku Súdneho dvora vo veci Stadtreinigung Hamburg (58).
(234)
Podľa názoru BVerwG štvrté kritérium Altmark predpokladá, že službu vo verejnom záujme vykonáva súkromný podnik. Keďže v prípade udelenia verejnej zákazky internému poskytovateľovi to tak nie je, štvrté kritérium Altmark sa nevzťahuje na podniky, ktoré boli poverené prostredníctvom udelenia verejnej zákazky internému poskytovateľovi (59).
(235)
Komisia sa nestotožňuje s právnym názorom BVerwG. Po prvé vo štvrtom kritériu Altmark nič nenaznačuje, že sa nemôže uplatňovať v prípade udelenia verejnej zákazky internému poskytovateľovi. Práve naopak, prostredníctvom dvoch alternatív (postup zadávania zákazky alebo analýza výdavkov, ktoré by mal stredný, dobre riadený podnik) Súdny dvor dokazuje, že štvrté kritérium Altmark možno uplatniť aj vtedy, keď neprebehol postup zadávania zákazky, osobitne v prípade udelenia verejnej zákazky internému poskytovateľovi.
(236)
Rozsudok vo veci Stadtreinigung Hamburg sa navyše týka len otázky, kedy existuje povinnosť udelenia verejnej zákazky a kedy nie. Z toho sa však nedá vyvodiť nijaký záver týkajúci sa právnych predpisov o štátnej pomoci. Práve naopak, druhá alternatíva štvrtého kritéria Altmark sa týka práve prípadu, v ktorom neexistuje povinnosť uskutočniť postup zadávania verejnej zákazky.
(237)
BVerwG vychádza ďalej z toho, že regionálny monopol pre ZT znamená, že nekonkuruje na trhu iným podnikom, a preto nemôže dochádzať k narušeniu hospodárskej súťaže. Narušenie hospodárskej súťaže je však samostatným znakom skutkovej podstaty pojmu pomoci, ktorý sa odlišuje od znaku skutkovej podstaty hospodárskej výhody, v kontexte ktorého boli vypracované štyri kritériá Altmark. Znak skutkovej podstaty narušenia hospodárskej súťaže je v predmetnom prípade splnený (pozri oddiel 8.3). Komisia aj v bode 37 svojho oznámenia o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci Európskej únie na náhrady za služby všeobecného hospodárskeho záujmu (ďalej len „oznámenie o SVHZ“) (60) poukazuje výslovne na to, že udelenie verejnej zákazky internému poskytovateľovi (in house) nevylučuje narušenie hospodárskej súťaže.
(238)
A napokon dôraz, ktorý kladie BVerwG na verejnoprávny charakter činnosti ZT, vyvoláva otázku, či BVerwG neodmieta možnosť uplatnenia štvrtého kritéria Altmark preto, lebo vychádza z toho, že ZT nevykonáva hospodársku činnosť. Ani to nie je správne: ZT ponúka službu za finančnú úhradu, a preto vykonáva hospodársku činnosť (pozri oddiel 8.2). Komisia to výslovne potvrdila aj v bode 13 oznámenia o SVHZ.
9.5. Záver v súvislosti s existenciou hospodárskych výhod pre ZT
(239)
V rozpore s rozsudkom BVerwG a tvrdením Nemecka nie sú kritériá rozsudku vo veci Altmark splnené. Po prvé dávky nemožno vo všeobecnosti odôvodniť ako štátnu kompenzáciu za plnenie povinností, ktoré prevzalo ZT, pretože všetky náklady, ktoré sú spojené s týmito povinnosťami, sa musia uhrádzať z príjmov z poplatkov. Po druhé sa ukazuje, že v rozpore s tvrdením Nemecka nevznikli ZT na základe povinnosti udržiavania rezervy pre prípad vzniku epidémie nijaké čisté náklady. Náklady, ktoré uviedlo Nemecko, sa vzťahujú buď na voľné prevádzkové kapacity, ktoré sa musia uhrádzať z príjmov z poplatkov a výnosov, alebo voľné kapacity, ktoré prevyšujú predpísanú rezervu pre prípad vzniku epidémie. Po tretie parametre na výpočet dávok do roku 2010 neboli stanovené vopred s potrebnou transparentnosťou. Po štvrté Nemecko nebolo schopné preukázať, že v prípade ZT ide o stredný, dobre riadený podnik.
(240)
Platby dávok preto poskytli ZT hospodárske výhody.
(241)
Ak by sa náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie, ktoré Nemecko vypočítalo nesprávne, pridelili podľa ich pôvodu rôznym poskytovaným službám, ako sú odstraňovanie interného materiálu kategórií 1 a 2, odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2 z Bádenska-Württemberska a Hesenska a odstraňovanie materiálu kategórie 3, dalo by sa konkrétne ukázať, aké hospodárske výhody priniesli platby dávok v prospech ZT na rôznych trhoch.
(242)
Z nasledujúcich oddielov 9.5.1 až 9.5.3 bude zrejmé, že platby dávok v skutočnosti kompenzujú straty, ktoré sa dajú pripísať týmto faktorom:
a)
nekvalitné spracovanie materiálu kategórie 3;
b)
nevyužité kapacity;
c)
poplatky za odstraňovanie v severnom a stredom Hesensku, ktoré nepokrývajú náklady;
d)
poplatky za odstraňovanie interného materiálu, ktoré nepokrývajú náklady.
9.5.1. Straty z odstraňovania interného a externého materiálu pri rozdelení nesprávne vypočítaných nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie podľa ich pôvodu
(243)
Na základe predloženého výkazu o hospodárení ZT za obdobie 2002 až 2009 boli všetky údajné náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie rozdelené na základe využitia zariadení v päťdňovej dvojzmenej prevádzke.
(244)
Pritom treba predovšetkým poznamenať, že hlavným dôvodom vysokých nákladov na voľné kapacity je nedostatočné využite zariadení ZT. Najskôr sa teda musia vylúčiť tieto voľné kapacity, ktoré vznikajú nedostatočným využitím v normálnej prevádzke.
(245)
Ako vyplýva zo štatistík využitia aj v tabuľke 3 (pozri stĺpec „nevyužité voľné kapacity“), ZT nikdy nevyčerpalo svoje technické kapacity, ktoré má k dispozícii v päťdňovej dvojzmennej prevádzke. Využitie kapacít veľmi pokleslo najmä od roku 2002 v dôsledku veľkého úbytku interného materiálu. Ďalej sa ako miera nedostatočného využívania používajú voľné kapacity v päťdňovej dvojzmennej prevádzke. Pri výpočte nedostatočného využívania sa ako referenčná úroveň použila najvyššia úroveň využitia v päťdňovej dvojzmennej prevádzke, ktorá sa dosiahla v roku 2002 a ktorá predstavovala 101 855 ton. Z toho vyplýva priemerné nedostatočné využitie vo výške 13 percent.
(246)
Ako vidno zo stĺpca „nevyužité voľné kapacity (VK)“ v tabuľke 4, priemerné náklady vznikajúce z nevyužívania kapacít v normálnej prevádzke predstavujú 434 304 EUR. ZT musí za tieto náklady prevziať hospodársku zodpovednosť, pretože vznikajú na základe toho, že prevádzkuje zariadenie, ktoré nie je v normálnej prevádzke plne využité.
(247)
Voľné prevádzkové kapacity sú rozdelené úmerne podľa ich využitia v päťdňovej dvojzmennej prevádzke. Voľné prevádzkové kapacity sú preto rozdelené proporcionálne medzi interné a externé služby. V tabuľke 4 sa pritom rozlišuje medzi nákladmi na voľné prevádzkové kapacity zberu a spracovania.
(248)
ZT v období 2002 až 2009 nebolo v priemere schopné pokryť z obratov náklady na voľnú prevádzkovú kapacitu interných ani externých služieb. V prípade externých služieb vykazuje príslušný „príspevok na úhradu II“ priemernú ročnú stratu vo výške 1 198 257 EUR a pri interných službách priemernú ročnú stratu vo výške 1 140 898 EUR.
Tabuľka 4
Výkaz o hospodárení
(v EUR)
Uhynuté zvieratá
Odpad z bitúnkov
Interný materiál
Stĺpce 1 + 2
Materiál kateg. 3
BW a Hesensko
Nedostatoč. využitie
Externý materiál
Stĺpce 4 + 5 + 6
Spolu
Stĺpce 3 + 7
(1)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
(2)
Náklady podľa ZT
3 624 234
3 877 155
7 501 388
[…]
[…]
[…]
[…]
(3)
Obrat
3 624 234
5 130 693
8 754 926
[…]
[…]
[…]
[…]
(4)
-
Upravené náklady
3 624 234
5 077 019
8 701 252
[…]
[…]
[…]
[…]
(5)
Príspevok na úhradu I
53 674
53 674
[…]
[…]
[…]
[…]
(6)
-
Nevyužité voľné kapacity (VK)
[…]
[…]
[…]
(7)
-
Prevádzkové VK: zber
70 077
236 780
306 857
[…]
[…]
[…]
[…]
(8)
-
Prevádzkové VK: spracovanie
201 993
685 722
887 715
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(9)
Príspevok na úhradu II
- 272 071
- 868 828
-1 140 898
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(10)
-
Nerozdelené fixné náklady
[…]
(11)
Príspevok na úhradu III
[…]
(12)
+
Dávky
[…]
(13)
Hospodársky výsledok
[…]
Riadky 1 až 2: Údaje ZT
ZT neuvádza vo svojich výpočtoch nákladov samostatne výnosy z odstraňovania materiálu kategórie 3, ale odpočítava ich, podobne ako výnosy ostatných produktov (napríklad z tukov a olejov), od celkových nákladov, ktoré sa potom rozdeľujú medzi interný odpad z bitúnkov, materiál kategórie 3 a materiál z Bádenska-Württemberska a Hesenska. Keďže ďalej sa pre materiál kategórie 3 vytvára samostatný účet, výnosy z odstraňovania materiálu tejto kategórie sa musia vyňať z celkových nákladov.
Riadky 3 až 5: Výpočet dávok na úhradu I
S cieľom získať upravené náklady sa výnosy zo spracovania materiálu kategórie 3, ktoré boli odpočítané od nákladov, proporcionálne priradili k nákladom na interný odpad z bitúnkov, materiál kategórie 3 a materiál z Bádenska-Württemberska a Hesenska. Rozdiel medzi celkovými nákladmi uvedenými v riadku 2 a v riadku 4 preto zodpovedá výnosom z odstraňovania materiálu kategórie 3 v riadku 3.
V dôsledku chýbajúcich údajov Komisia nemohla preveriť, či ZT celkové náklady uvedené v riadkoch 2 a 3 správne rozdelila medzi rôzne služby. Osobitne je potrebné poukázať na to, že podiel odstraňovania tiel uhynutých zvierat na kapacitných nákladoch je neúmerne veľký. Z tohto dôvodu by mohol byť príspevok na úhradu I za interný odpad z bitúnkov, materiál kategórie 3 a materiál z Bádenska-Württemberska a Hesenska stanovený neprimerane vysoko.
Riadky 6 až 9: Výpočet príspevku na úhradu II
Najprv sa od nákladov na rezervu pre prípad vzniku epidémie odpočíta nedostatočné využívanie v päťdňovej dvojzmennej prevádzke (= voľná prevádzková kapacita). Potom sa ostatné náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie rozdelia proporcionálne podľa vzniknutých množstiev a vypočítaného nedostatočného využívania. Keďže pre Bádensko-Württembersko sa nerobí zber, náklady na zber a spracovanie sa posudzujú oddelene. Keďže v prípade zákazky v severnom a strednom Hesensku boli roku 2009 už priamo pripočítané náklady na voľnú kapacitu, žiadne ďalšie náklady sa nepripočítavali.
9.5.2. Z dávok sa financujú straty, ktoré vznikajú pri odstraňovaní externého materiálu
(249)
ZT má na externých trhoch konkurentov, ktorí musia financovať celkové náklady na svoje zariadenia kompletne z vlastných obratov. Podnik, ktorý konkuruje ZT v oblasti spracovania materiálu kategórie 3, ani bývalý prevádzkovateľ v severnom a strednom Hesensku sa nemôžu spoliehať na dodatočné štátne refinancovanie voľných prevádzkových kapacít alebo nedostatočného využívania v dôsledku nízkej úrovne dopytu.
9.5.2.1. Straty vznikajúce pri odstraňovaní materiálu kategórie 3
(250)
ZT, podobne ako všetky ostatné podniky, ktorým nebola udelená verejná zákazka na odstraňovanie materiálu kategórie 3, musí uhrádzať všetky náklady a súvisiace riziká.
(251)
ZT odstraňuje materiál kategórie 3 spolu s materiálmi kategórií 1 a 2, a preto nemôže dosahovať rovnaké výnosy z jednotlivých produktov, ako keď sa odstraňovanie materiálu kategórie 3 vykonáva oddelene od materiálu kategórií 1 a 2. Zvýšený dopyt po čistom materiáli kategórie 3 však spôsobil prudký pokles cien, ktoré môže ZT získať od bitúnkov. Ako uviedol sťažovateľ, podniky na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov dokonca platia bitúnkom za niektoré materiály kategórie 3 finančnú úhradu.
(252)
Tento trend sa výrazne prejavuje vo vývoji výnosov za tonu spracovaného materiálu kategórie 3: kým v roku 2002 mohlo ZT za tonu materiálu dosiahnuť výnos vo výške […] EUR, po nepretržitom poklese predstavoval v roku 2009 už len […] EUR. Zodpovedá to poklesu výnosu na jednu tonu takmer o 70 % za sedem rokov.
Obrázok 1
Vývoj príspevkov na úhradu za materiál kategórie 3 v období 2000 až 2009 (v EUR)
[…]
(253)
Pre ZT je preto spracovane materiálu kategórie 3 v posledných rokoch stále menej rentabilné. Do roku 2004 bolo ZT ešte stále schopné uhrádzať svoje priame náklady, ale v ďalších rokoch neposkytovalo odstraňovanie materiálu kategórie 3 už nijaký pozitívny príspevok na úhradu nákladov na voľné kapacity.
(254)
Výpočet predložený Nemeckom, podľa ktorého môže ZT v súvislosti s odstraňovaním materiálu kategórie 3 dosahovať výnosy, ktoré sú vyššie ako priame náklady, je chybný. Nemecko nevychádza vo svojich výpočtoch zo správneho postupu, pri ktorom sa používajú skutočne vzniknuté náklady (pozri upravené náklady z riadku 4 v tabuľke 4), ale z nákladov, ktoré sú už znížené o výnosy (pozri riadok 2 v tabuľke 4).
(255)
ZT zjavne počíta s dlhodobými stratami, ktoré vznikajú pri nekvalitnom odstraňovaní materiálu kategórie 3, aby udržalo vyťaženie svojich zariadení.
9.5.2.2. Straty z nedostatočného využívania
(256)
Ďalším významným dôvodom strát ZT je, že zariadenia sa po väčšinu rokov využívali nedostatočne. V niektorých rokoch vzrástlo nedostatočné využívanie v päťdňovej dvojzmennej prevádzke na viac ako 25 % v porovnaní s najlepším využitím v roku 2001. Len v rokoch 2001 a 2002 bolo možné v dôsledku krízy PSE dosiahnuť lepšie využitie, ale ani v týchto rokoch sa nemuseli využiť voľné prevádzkové kapacity v noci a cez víkendy.
Obrázok 2
Nedostatočné využívanie normálnych kapacít ZT v päťdňovej dvojzmenej prevádzke od roku 1998 do roku 2009
(257)
Dôvodom výrazného nedostatočného využívanie po roku 2002 bolo zníženie stavov zvierat, a tým množstva interného materiálu, ktoré v období 2002 až 2009 pokleslo o viac ako 35 %. ZT sa pokúšalo uvoľnené kapacity využiť zvýšeným príjmom externého materiálu. Úroveň využitia z rokov 2002/2003 však bolo možné dosiahnuť až po úspešnej účasti v postupe zadávania verejnej zákazky v severnom a strednom Hesensku.
9.5.2.3. Straty z postupu zadávania zákazky v severnom a strednom Hesensku
(258)
Keďže ZT vykonáva odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov v severnom a strednom Hesensku až od roku 2009, o výsledkoch tejto činnosti je k dispozícii len málo údajov. Z predloženej kalkulácie nákladov za rok 2009 by vyplývalo, že nová zákazka má po odpočítaní nákladov na voľnú prevádzkovú kapacitu pozitívny príspevok na úhradu, ktorý dosahuje približne 200 000 EUR.
(259)
Na základe dokumentácie z postupu zadávania zákazky však možno usúdiť, že ZT predložilo ponuku, ktorá bola nižšia ako jeho skutočné náklady. Ako uviedlo aj samotné Nemecko, úroky, ktoré platí ZT za svoje bankové úvery, sú vyššie ako rozpočtové úroky, ktoré stanovilo ZT podľa kalkulačných pravidiel pri postupe zadávania zákazky. Znamená to, že ZT neočakáva, že by mohlo dosiahnuť úhradu celých úrokových nákladov za prevzatý cudzí kapitál či primeranú rentabilitu vlastného kapitálu.
(260)
Celkové úroky ZT z cudzieho kapitálu predstavujú ročne 1,07 milióna EUR. Keď vychádzame z toho, že podľa podielu odstraňovaného množstva živočíšnych vedľajších produktov zo severného a stredného Hesenska na celkovej kapacite možno približne štvrtinu nákladov na cudzí kapitál pripísať zákazke zo severného a stredného Hesenska, podielové náklady predstavujú 0,26 milióna EUR v porovnaní so sumou 0,16 milióna EUR, ktorú ZT stanovilo vo svojej kalkulácii poplatkov pre severné a stredné Hesensko. K ročným nepokrytým úrokom z cudzieho kapitálu vo výške 0,10 milióna EUR pristupujú ešte nepokryté úroky z vlastného kapitálu.
(261)
Hospodársky konajúci podnikateľ by preto nepredložil ponuku, ktorá už vopred nepokrýva očakávané kapitálové náklady. Nič na tom nemení ani opakovaný odkaz Nemecka na údajné požiadavky v súvislosti s kalkuláciou poplatkov, ktoré už neumožňovali zaúčtovať plné náklady. Nijaký súkromný podnikateľ nemôže byť donútený alebo pripravený ponúkať služby za ceny, ktoré by mu neumožnili pokryť náklady a dosahovať primeraný zisk.
(262)
Aj keby sme vychádzali z kalkulácie nákladov predloženej za rok 2009, podľa ktorej vzniká pozitívny príspevok na úhradu vo výške približne 200 000 EUR, očakávané príspevky na úhradu počas 10-ročného trvania zákazky nemôžu vykompenzovať straty vzniknuté z nedostatočného využívania kapacít, ktoré v období od roku 2002 predstavovali v ročnom priemere približne 700 000 EUR. Hospodársky konajúci podnikateľ by neudržiaval nedostatočne využívané kapacity počas takého dlhého obdobia.
(263)
V prípade externých materiálov sa teda ukazuje, že ZT vďaka dávkam na jednej strane ponúka na trhu kapacity za ceny, ktoré sú nižšie ako jeho náklady, a na druhej strane roky udržiava nevyužité kapacity, ktorých budúce výnosy nemôžu vyrovnať straty z nedostatočného využívania v predchádzajúcich rokoch. Ukazuje sa teda, že ZT udržiavalo na trhu kapacity, ktoré by si hospodársky konajúci podnik na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov nemohol dovoliť.
9.5.3. Dávky financujú straty, ktoré vznikajú pri odstraňovaní interného materiálu
(264)
Voľné prevádzkové kapacity, ktoré vznikajú pri odstraňovaní interného materiálu, sa musia pokryť príjmami z poplatkov. ZT pritom musí, podobne ako všetky ostatné podniky, ktoré sú poverené odstraňovaním kontrolovaného materiálu, na vlastnú zodpovednosť zabezpečiť, aby túto úlohu plnilo hospodársky na základe náležitého vedenia podniku. Dodatočná kompenzácia by ZT oslobodila od tejto hospodárskej zodpovednosti.
(265)
Voľné prevádzkové kapacity sa preto musia rozdeliť medzi odstraňovanie uhynutého dobytka a odpad z bitúnkov. V spolkových krajinách sa voľné prevádzkové kapacity rozdeľujú rôznymi spôsobmi medzi odstraňovanie odpadu z bitúnkov a odstraňovanie tiel uhynutých zvierat. V mnohých spolkových krajinách sa v prípade uhynutých zvierat prideľujú na náklady na voľné kapacity väčšie podiely ako v prípade odpadu z bitúnkov. Náklady na voľné kapacity sa rozdeľujú proporcionálne, pretože pravidlá o poplatkoch ani správny poriadok nestanovujú príslušný návod na rozdelenie.
9.5.3.1. Ceny za odstraňovanie odpadu z bitúnkov nepokrývajúce náklady
(266)
Ako uviedlo samotné Nemecko, ZT pri odstraňovaní odpadu z bitúnkov konkuruje ostatným podnikom na odstraňovanie odpadu z bitúnkov. Výška poplatkov za odstraňovanie interného odpadu z bitúnkov ovplyvňuje mieru separácie bitúnkov, a teda množstvo separovaného materiálu kategórie 3, ktorý ostatným podnikom na odstraňovanie odpadu stojí k dispozícii.
(267)
Kým výnosy v priemere sotva pokrývajú priame náklady, časom sa ukazuje podobný obraz ako pri príspevkoch na úhradu v prípade materiálu kategórie 3. Až do roku 2004 boli výnosy vyššie ako priame náklady. Novou sadzbou poplatkov od roku 2005, ktorá viedla k poklesu priemerných výnosov za jednu tonu zo 160 EUR na 116 EUR (teda o 27,5 %) sa však v nasledujúcich rokoch už nedali pokryť ani priame náklady, a preto sa nedal dosiahnuť ani príspevok na pokrytie nákladov na voľné prevádzkové kapacity. Pozitívny príspevok na úhradu sa objavil znovu až v roku 2009 (pozri tabuľku 4).
(268)
Bez dávok by ZT túto cenovú politiku zjavne nemohlo udržiavať. ZT akceptovalo od roku 2005 ceny, ktoré nepokrývali ani jeho priame náklady, aby mohlo naďalej využívať kapacitu svojich zariadení, presne ako v prípade odpadu z bitúnkov kategórie 3. Celkovo vychádza pre externý materiál jednoznačne negatívny príspevok na úhradu II - po odpočítaní nákladov na voľné prevádzkové kapacity - vo výške asi 13 % obratu (pozri tabuľku 4).
9.5.3.2. Upevnenie monopolného postavenia v oblasti združenia prostredníctvom priamych dávok
(269)
Nemecko sa domnieva, že ZT nevznikla na základe platieb dávok nijaká hospodárska výhoda, pretože nie je dôležité, či štát náhradu za udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie poskytuje priamo podniku na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov, alebo nepriamo financuje znečisťovateľov prostredníctvom pomoci v prípade PSE. V druhom prípade by síce boli náklady na rezervu pre prípad vzniku epidémie zahrnuté do poplatkov, ale zároveň by boli znečisťovatelia odbremenení prostredníctvom náležitej vyššej pomoci. V obidvoch prípadoch nesú účinne veľkú časť bremena orgány verejnej a štátnej správy, na čo sa napokon zameriava preskúmanie z hľadiska právnych predpisov o hospodárskej súťaži.
(270)
Po prvé je potrebné znovu poukázať na to (pozri oddiel 2.5.3), že ZT dostáva dávky dodatočne k pomoci PSE pre poľnohospodárov. Okrem toho v Porýní-Falcku dostáva ZT z pomoci PSE už vyššiu podporu v porovnaní so severným a stredným Hesenskom, pretože tam je cena za tonu - a teda základ pre pomoc v prípade PSE - vo výške 212 EUR výrazne nižšia ako cena za tonu v Porýní-Falcku vo výške 390 EUR. Je zrejmé, že poľnohospodári v oblasti združenia nemajú platením dávok prospech z nižších poplatkov.
(271)
Po druhé usmernenia o PSE výslovne požadujú dôkaz, že pomoc nie je v prospech následným výrobným podnikom (61). Ako ukazuje predchádzajúce preskúmanie v oddieloch 9.5.2 a 9.5.3, ZT v skutočnosti využíva dávky na financovanie strát vznikajúcich z jeho cenovej politiky, nevyužitých kapacít a ostatných nehospodárností v riadení podniku.
(272)
Nemecko teda zjavne nedokáže preukázať, že vyplácanie dávok je v prospech poľnohospodárov ako kompenzácia za náklady na odstraňovanie uhynutých zvierat. Práve naopak, vzniká otázka, či by bez platieb dávok poľnohospodári nemali prospech z nižších poplatkov, pretože potom by sa na ZT už skôr vyvíjal väčší hospodársky tlak, aby svoje kapacity a riadenie svojho podniku prispôsobilo situácii na trhu.
9.5.4. Zhrnutie
(273)
Nemecko nedokáže preukázať, že dávky vyplácané v prospech ZT sú oprávnené ako štátne kompenzácie za povinnosti vyplývajúce zo správneho poriadku. Kritériá rozsudku vo veci Altmark nie sú splnené.
(274)
Podrobné preskúmanie kalkulácie výnosov a nákladov ZT okrem toho ukazuje, že platby dávok poskytujú ZT hospodársku výhodu v súvislosti s odstraňovaním interného a externého materiálu.
(275)
Platby dávok preto predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ.
10. POSÚDENIE NEOPRÁVNENOSTI POMOCI PODĽA ČLÁNKU 108 ODS. 3 ZFEÚ
(276)
Dávky, ktoré dostáva ZT od roku 1979, neboli oznámené Komisii podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ. Dávky preto predstavujú podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ neoprávnenú štátnu pomoc.
(277)
Výnimky z oznamovacej povinnosti stanovené v rozhodnutí Komisie 2005/842/ES z 28. novembra 2005 o uplatňovaní článku 86 ods. 2 Zmluvy o ES na štátnu pomoc vo forme náhrady za služby vo verejnom záujme udeľovanej niektorým podnikom povereným poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu (62) (ďalej len „rozhodnutie o SVHZ 2005“) alebo v rozhodnutí Komisie z 20. decembra 2011 o uplatňovaní článku 106 ods. 2 Zmluvy o fungovaní Európskej únie na štátnu pomoc vo forme náhrady za službu vo verejnom záujme udeľovanej niektorým podnikom povereným poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu (63) (ďalej len „rozhodnutie o SVHZ 2011“) sa v tomto prípade neuplatňujú, pretože, ako je uvedené v oddiele 9, ZT nie je poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu. Odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2, udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie a odstraňovanie materiálu kategórie 3 totiž nepredstavujú služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Okrem toho v období 1979 až 2010 nie je splnené druhé kritérium Altmark a v celom období od roku 1979 nie je splnené tretie kritérium Altmark. V prípade dávok teda nie sú splnené nevyhnutné predpoklady článkov 4 a 5 rozhodnutia o SVHZ 2005, ako aj článkov 4 a 5 rozhodnutia o SVHZ 2012 o poskytnutí výnimky z oznamovacej povinnosti.
11. POSÚDENIE ZLUČITEĽNOSTI PODĽA ČLÁNKU 106 ODS. 2 ZFEÚ
(278)
Podniky poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu alebo podniky, ktoré majú charakter fiškálneho monopolu, podliehajú podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ pravidlám ZFEÚ. Článok 106 ods. 2 ZFEÚ však stanovuje výnimku z pravidiel ZFEÚ pre prípad, že uplatňovanie pravidiel hospodárskej súťaže právne alebo v skutočnosti znemožňuje plniť zverené úlohy. Toto ustanovenie o výnimke sa uplatňuje len v prípade, keď rozvoj obchodu nie je ovplyvnený do takej miery, aby to bolo v rozpore so záujmami Únie.
(279)
Podľa bodu 69 rámca Únie o SVHZ Komisia uplatní zásady stanovené v tomto rámci na každú neoprávnenú pomoc, o ktorej rozhodne po 31. januári 2012, a to aj vtedy, ak bola pomoc poskytnutá pred týmto dňom. Keďže v prípade platieb dávok ide o neoprávnenú štátnu pomoc, musí sa uplatniť rámec Únie o SVHZ.
(280)
Ako je uvedené v oddiele 8.1, ZT nie je poverené poskytovaním služieb všeobecného hospodárskeho záujmu, pretože odstraňovanie materiálu kategórií 1 a 2, udržiavanie rezervy pre prípad epidémie a odstraňovanie materiálu kategórie 3 nepredstavujú služby všeobecného hospodárskeho záujmu. Už len z tohto dôvodu je vylúčená zlučiteľnosť platieb dávok na základe článku 106 ods. 2 ZFEÚ a rámca Únie o SVHZ.
(281)
V súlade s druhým a tretím kritériom Altmark sa pomoc podľa rámca Únie o SVHZ môže považovať za zlučiteľnú s článkom 106 ods. 2 ZFEÚ len vtedy, keď existuje poverovací akt, v ktorom sú stanovené metódy na výpočet kompenzácie (oddiel 2.3) a výška pomoci nepresahuje čisté náklady na plnenie záväzkov služby vo verejnom záujme (oddiel 2.8).
(282)
Ako je vysvetlené v oddiele 9.2, v období 1979 až 2010 nie je splnené druhé kritérium Altmark a tretie kritérium Altmark nie je splnené v celom období. Nie sú preto splnené ani oddiely 2.3 (pre obdobie 1979 až 2009) a 2.8 (pre celé obdobie) rámca Únie o SVHZ.
(283)
Dávky sa preto nemôžu odôvodniť ako pomoc na udržiavanie rezervy pre prípad vzniku epidémie v oblasti združenia podľa článku 106 ods. 2 ZFEÚ a rámca Únie o SVHZ.
12. POSÚDENE ZLUČITEĽNOSTI DÁVOK AKO POMOCI NA FINANCOVANIE NÁKLADOV NA ODSTRAŇOVANIE UHYNUTÝCH ZVIERAT A ODPADU Z BITÚNKOV PODĽA ČLÁNKU 107 ODS. 3 PÍSM. c) ZFEÚ
(284)
Dávky predstavujú prevádzkovú pomoc, ktorá je spravidla zakázaná (64). Dôkazné bremeno na preukázanie zlučiteľnosti tejto pomoci preto spočíva na členskom štáte.
(285)
Usmernenia o PSE a usmernenia o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013 vo všeobecnosti zakazujú pomoc v súvislosti s nákladmi na odstraňovanie odpadu z bitúnkov a povoľujú pomoc týkajúcu sa nákladov na odstraňovanie uhynutých zvierat len za predpokladu, že z nej majú prospech výlučne poľnohospodári. Nadväzujúce podniky - ako sú bitúnky alebo podniky na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov - nesmú mať v nijakom prípade prospech z pomoci (65).
(286)
Pomoc týkajúca sa nákladov na odstraňovanie uhynutých zvierat sa síce z dôvodu administratívneho zjednodušenia vypláca priamo podnikom na odstraňovanie živočíšnych vedľajších produktov, ale musí sa preukázať, že príjemcami celej pomoci sú poľnohospodári (66).
(287)
Ako už ukázalo preskúmanie v oddiele 9, platby dávok poskytujú ZT hospodárske výhody a neprinášajú žiadne výhody práve poľnohospodárom v oblasti združenia ZT, ktorí musia dokonca platiť vyššie poplatky za odstraňovanie uhynutého dobytka, ako napríklad v severnom a strednom Hesensku. Nemecko teda nedokáže preukázať, že platby dávok sa v plnom rozsahu dostávajú k poľnohospodárom.
(288)
Rozhodnutie Komisie N 15/04 zo 6. júla 2004, ktorým bola schválená schéma pomoci na odškodnenie poľnohospodárov v oblasti združenia ZT za náklady na odstraňovanie uhynutého dobytka v období 1998 až 2013, okrem toho stanovuje, že nesmie dôjsť ku kumulácii schválenej schémy pomoci s inou pomocou.
(289)
Pre pomoc, ktorá sa neoprávnene poskytovala pred 1. januárom 2003, stanovuje oddiel VI usmernení o PSE odlišné pravidlo:
a)
Pomoc v súvislosti s nákladmi na odstraňovanie uhynutého dobytka sa môže udeliť až do výšky 100 %, aj keď bola poskytnutá na úrovni výroby, spracovania a predaja.
b)
Navyše vo výnimočných prípadoch je s vnútorným trhom zlučiteľná aj pomoc na odstraňovanie odpadu z bitúnkov, pri zohľadnení krátkeho trvania a potreby zabezpečiť dlhodobé dodržiavanie zásady „znečisťovateľ platí“.
(290)
Tieto ustanovenia o výnimke sa nemôžu uplatniť. Platby dávok sa neobmedzujú na náklady na odstraňovanie uhynutých zvierat, ktoré sa aj tak už z väčšej časti financovali prostredníctvom schémy poľnohospodárskej pomoci, a v prípade platieb dávok nejde ani o krátkodobé a časovo obmedzené opatrenie týkajúce sa odpadu z bitúnkov.
(291)
Na záver je potrebné ešte zdôrazniť, že samotné Nemecko nepredložilo nijaké dôvody na zlučiteľnosť dávok podľa usmernení Spoločenstva o PSE a usmernení o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013.
(292)
Pretože platby dávok zvýhodňujú ZT, nemožno ich považovať za pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom v zmysle usmernení o PSE a usmernení o poľnohospodárskej pomoci 2007 - 2013 podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ.
13. POSÚDENIE ZLUČITEĽNOSTI DÁVOK AKO ENVIRONMENTÁLNEJ POMOCI PODĽA ČLÁNKU 107 ODS. 3 PÍSM. c) ZFEÚ
(293)
Dávky predstavujú prevádzkovú pomoc, ktorá je spravidla zakázaná (67). Dôkazné bremeno týkajúce sa zlučiteľnosti tejto pomoci preto spočíva na členskom štáte. Nemecko uviedlo, že v prípade dávok ide o environmentálnu pomoc.
(294)
Podľa bodu 132 usmernení o environmentálnej pomoci sa investičná pomoc podnikom, ktoré rekultiváciou kontaminovaných lokalít odstraňujú environmentálne škody, považuje za zlučiteľnú s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ, keď sa tým zlepšuje ochrana životného prostredia. Pritom je však potrebné dodržiavať zásadu „znečisťovateľ platí“, ktorá je zakotvená aj v článku 191 ods. 2 ZFEÚ a v usmerneniach o environmentálnej pomoci. Podľa bodu 132 usmernení o environmentálnej pomoci musí znečisťovateľ uhrádzať sanáciu environmentálnych škôd bez štátnej pomoci. Ten, koho možno považovať za znečisťovateľa, sa určí podľa toho, kto nesie zodpovednosť podľa vnútroštátneho práva.
(295)
Príslušný čas na posúdenie vnútroštátnej situácie z hľadiska právnej zodpovednosti sa určuje podľa práva uplatňovaného v čase vydania úradného rozhodnutia.
(296)
Ani Nemecko nepopiera, že ZT bolo na základe rozhodnutí o sanácii z 21. apríla 1997 a z 31. marca 1998 podľa vnútroštátnych právnych predpisov o sanácii uplatňovaných v tom čase zaviazané v plnom rozsahu ako znečisťovateľ vykonať sanáciu miest bývalých podnikov Sohrschied a Sprendlingen-Gensingen. Podľa nemeckého práva je teda ZT zodpovedné ako znečisťovateľ za náklady na rekultiváciu kontaminovanej pôdy v mieste obidvoch bývalých podnikov. Nemecko tvrdí, že na základe rozhodnutia Spolkového ústavného súdu zo 16. februára 2000 (68) sa financovanie nákladov na sanáciu, ktoré sú vyššie ako hranica ručenia, prostredníctvom dávok musí považovať za zlučiteľnú pomoc, pretože zodpovednosť súkromných osôb bola týmto rozhodnutím obmedzená na aktuálnu trhovú hodnotu pozemku.
(297)
Táto argumentácia Nemecka však nie je na mieste. Po prvé, rozhodnutie Spolkového ústavného súdu sa uplatňuje len inter partes, teda medzi účastníkmi konania. Predovšetkým však zmena judikatúry najvyššieho súdu nemení právny stav, a preto nie je ani dôvodom na revíziu v zmysle článku 51 ods. 1 č. 1 zákona o správnom konaní vzhľadom na správne akty, ktoré sú už platné.
(298)
Podľa nemeckej rozhodovacej praxe rozhodnutie Spolkového ústavného súdu nemení nič na tom, že v čase rozhodnutia o sanácii boli všetci znečisťovatelia zodpovední za náklady na sanáciu v plnej výške. Po rozhodnutí Spolkového ústavného súdu zo 16. februára 2000 sa preto žiadny zo znečisťovateľov nemohol zbaviť svojej plnej zodpovednosti ako znečisťovateľ vzhľadom na predtým vynesené rozhodnutie, ktoré nadobudlo platnosť.
(299)
ZT je preto zodpovedné aj pri zohľadnení rozhodnutia Spolkového ústavného súdu zo 16. februára 2000 vo veci bývalých podnikov Sprendlingen-Gensingen a Sohrschied, ktoré uviedlo Nemecko.
(300)
Keďže ZT sa proti rozhodnutiam o sanácii neodvolalo, tieto rozhodnutia nadobudli platnosť a sú neodvolateľné. Ak by Nemecko teraz dodatočne spochybňovalo zodpovednosť ZT v prípade bývalého podniku Sohrschied, túto argumentáciu nemožno akceptovať. ZT sa malo odvolať proti rozhodnutiu o sanácii z 21. apríla 1997 a zabrániť tak, aby nadobudlo platnosť. Tiež nie je úlohou Komisie, aby znovu preskúmala platné rozhodnutie vnútroštátneho orgánu vzhľadom na vnútroštátnu situáciu z hľadiska právnej zodpovednosti podľa zásady „znečisťovateľ platí“.
(301)
Okrem toho samotné Nemecko pripúšťa, že rozhodnutie Spolkového ústavného súdu zo 16. februára 2000 sa vzťahuje len na súkromné osoby a nie na verejnoprávne právnické osoby. Vyplýva to z toho, že právnym základom na obmedzenie zodpovednosti je vlastnícke právo. Na toto právo sa však verejnoprávne právnické osoby nemôžu odvolávať. Je teda nepopierateľné, že podľa vnútroštátneho práva je ZT v plnej výške zodpovedné za bývalé podniky a zariadenia.
(302)
V rámci usmernení o environmentálnej pomoci sa nemôže uplatňovať potenciálne rozdielne zaobchádzanie so súkromnoprávnymi právnickými osobami a verejnoprávnymi právnickými osobami v právnom systéme členského štátu. Tieto usmernenia nadväzujú v otázke zodpovednosti za bývalé podniky a zariadenia výlučne na vnútroštátne právo.
(303)
Keďže ZT je podľa nemeckého práva zodpovedné za náklady na sanáciu v miestach obidvoch bývalých podnikov v plnej výške, nemôžu sa dávky v zmysle usmernenia o environmentálnej pomoci podľa článku 107 ods. 3 písm. c) ZFEÚ považovať za pomoc zlučiteľnú s vnútorným trhom.
14. ZÁVERY
(304)
Dávky, ktoré sa poskytovali v prospech ZT od roku 1979, predstavujú štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 ZFEÚ. Nemecko poskytovalo platby dávok v rozpore s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ.
(305)
Nemožno ich vyhlásiť za zlučiteľné s vnútorným trhom na základe článku 106 ods. 2 ZFEÚ ani na základe článku 107 ods. 2 a 3 ZFEÚ.
(306)
Podľa článku 1 písm. b) bodu iv) nariadenia (ES) č. 659/1999 v spojení s článkom 15 ods. 3 uvedeného nariadenia sa pomoc, v prípade ktorej uplynulo vymedzené obdobie na vymáhanie pomoci, považuje za existujúcu pomoc. Podľa článku 15 uvedeného nariadenia platia právomoci Komisie na vymáhanie pomoci počas desiatich rokov. Vymedzené obdobie na vymáhanie pomoci začína dňom, keď sa príjemcovi udelila neoprávnená pomoc, a preruší sa pri akomkoľvek akte, ktorý Komisia vykoná v súvislosti s neoprávnenou pomocou. Po každom prerušení sa začne čas počítať od začiatku.
(307)
Súdy Únie rozhodli, že vymedzené obdobie na vymáhanie pomoci sa môže prerušiť nielen na základe formálneho postupu, ale aj v prípade žiadosti o informácie (69).
(308)
Sťažovateľ napadol platby dávok poskytované v prospech ZT v januári 2008. Dňa 26. mája 2008 bola Nemecku predložená žiadosť o poskytnutie informácií. Táto žiadosť o poskytnutie informácií prerušila vymedzené obdobie na vymáhanie pomoci. Všetky platby dávok, ktoré ZT dostalo pred 26. májom 1998, sa preto posudzujú ako existujúca pomoc. Naproti tomu všetky platby dávok, ktoré ZT dostalo po 26. máji 1998, predstavujú novú pomoc.
(309)
Podľa článku 14 ods. 1 nariadenia (ES) č. 659/1999, Komisia nemá vyžadovať vymáhanie pomoci, ak by to bolo v rozpore so všeobecnou zásadou práva Únie. V predmetnom prípade vzniká otázka, či rozsudok BVerwG zo 16. decembra 2010 mohol vzbudiť dôvodné očakávania ZT, že platby dávok nepredstavujú štátnu pomoc.
(310)
Komisia v prvom rade konštatuje, že rozsudok BVerwG sa vzťahuje len na platby dávok v roku 2010. Dôvodné očakávania by sa moli vzťahovať nanajvýš na platby dávok v roku 2010 (a nasledujúce roky, ak by sa správny poriadok nemenil).
(311)
Na základe rozsudku BVerwG však nemohli vzniknúť dôvodné očakávania ZT ani v súvislosti s rokom 2010 (a prípadne nasledujúcimi rokmi). Podľa ustálenej judikatúry právo odvolávať sa na zásadu ochrany legitímnej dôvery má každý jednotlivec, ak sa nachádza v situácii, z ktorej vyplýva, že nejaká inštitúcia Európskej únie v ňom vzbudila dôvodné očakávania tým, že mu poskytla konkrétne záruky (70). Bez ohľadu na formu oznámenia sú takýmito uisteniami informácie, ktoré sú presné, zhodujúce a neviažuce sa na splnenie žiadnej podmienky (71).
(312)
V predmetnom prípade však Komisia takéto uistenie ZT neposkytla, ale práve naopak, 20. júla 2010 vydala rozhodnutie o začatí konania.
(313)
BVerwG nie je inštitúciou Európskej Únie. Podľa ustálenej judikatúry plnia vnútroštátne súdy a Komisia v rámci kontroly dodržiavania povinností členských štátov vyplývajúcich z článkov 107 a 108 ZFEÚ vzájomne sa dopĺňajúce a rozdielne úlohy (72). Posudzovanie zlučiteľnosti opatrení pomoci s vnútorným trhom patrí do výlučnej právomoci Komisie a podlieha pritom kontrole Súdneho dvora, kým vnútroštátne súdy zabezpečujú ochranu práv jednotlivca v prípade porušenia povinnosti podľa článku 108 ods. 3 ZFEÚ vopred oznamovať štátnu pomoc Komisii (73).
(314)
V predmetnom prípade vyhlásil BVerwG rozsudok o opatrení, v prípade ktorého už Komisia začala konanie vo veci formálneho zisťovania. Podľa ustálenej judikatúry musí rozhodnutie o začatí konania podnietiť členský štát k zastaveniu platieb (74). BVerwG navyše vyniesol rozsudok, ktorý odôvodnil okrem iného údajnou nemožnosťou uplatniť 4. kritérium Altmark, bez toho, aby predložil návrh na začatie prejudiciálneho konania Súdnemu dvoru Európskej únie.
(315)
Vzhľadom na tieto okolnosti sa Komisia domnieva, že rozsudok BVerwG nepredstavuje presné a zhodujúce informácie, ktoré sa neviažu na splnenie nijakej podmienky.
(316)
Vymáhanie dávok preto nie je v rozpore so všeobecnými zásadami práva Únie v súvislosti s ochranou legitímnej dôvery,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Platby dávok, ktoré Nemecko v rozpore s článkom 108 ods. 3 ZFEÚ poskytovalo od 1. januára 1979 neoprávnene v prospech Zweckverband Tierkörperbeseitigung (ďalej len „príjemca“) v Porýní-Falcku, Sársku, v oblasti Rheingau-Taunus a v okrese Limburg-Weilburg, predstavujú štátnu pomoc a nie sú zlučiteľné s vnútorným trhom.
Článok 2
1. Nemecko je povinné bezodkladne vymôcť od príjemcu pomoc uvedenú v článku 1, ktorá bola vyplácaná od 26. mája 1998.
2. Suma, ktorá sa má vrátiť, zahŕňa úroky plynúce od času, keď sa pomoc uvedená v odseku 1 poskytla príjemcovi, do dátumu jej skutočného vrátenia.
3. Úroky sa vypočítajú ako zložené úroky podľa kapitoly V nariadenia Komisie (ES) č. 794/2004 (75).
4. Nemecko zastaví ku dňu oznámenia tohto rozhodnutia všetky zostávajúce platby v rámci pomoci uvedenej v odseku 1.
Článok 3
Nemecko zabezpečí, aby sa pomoc uvedená v článku 2 ods. 1 vrátila do štyroch mesiacov od oznámenia tohto rozhodnutia.
Článok 4
1. Nemecko predloží Komisii v priebehu dvoch mesiacov po oznámení tohto rozhodnutia tieto informácie:
a)
informácie o celkovej sume (istinu a úroky), ktorej vrátenie sa od príjemcu požaduje;
b)
podrobný opis opatrení, ktoré boli prijaté alebo sa plánujú prijať na vykonanie tohto rozhodnutia;
c)
podklady, z ktorých vyplýva, že príjemcovi bol vydaný príkaz na vrátenie.
2. Nemecko bude informovať Komisiu o priebehu opatrení na vykonanie tohto rozhodnutia až do splatenia pomoci uvedenej v článku 2 ods. 1 Na požiadanie Komisie Nemecko bezodkladne poskytne informácie o opatreniach, ktoré sa prijali alebo ktoré sa plánujú prijať na vykonanie tohto rozhodnutia. Nemecko okrem toho oznámi podrobné informácie o sumách pomoci a úrokoch, ktoré už príjemca vrátil.
Článok 5
Toto rozhodnutie je určené Spolkovej republike Nemecko.
V Bruseli 25. apríla 2012