ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.
ROZHODNUTIE KOMISIE
z 20. septembra 2011
o opatrení C 35/10 (ex N 302/10), ktoré Dánsko plánuje zaviesť vo forme dane z hazardných hier poskytovaných online podľa dánskeho zákona o dani z hazardných hier
[oznámené pod číslom C(2011) 6499]
(Iba dánske znenie je autentické)
(Text s významom pre EHP)
(2012/140/EÚ)
EURÓPSKA KOMISIA,
so zreteľom na Zmluvu o fungovaní Európskej únie, a najmä na jej článok 108 ods. 2 prvý pododsek,
so zreteľom na Dohodu o Európskom hospodárskom priestore, a najmä na jej článok 62 ods. 1 písm. a),
po vyzvaní zainteresovaných strán, aby predložili pripomienky v súlade s uvedenými ustanoveniami (1), a so zreteľom na tieto pripomienky,
keďže:
1. POSTUP
(1)
Z dôvodu právnej istoty dánske orgány 6. júla 2010 v súlade s článkom 108 ods. 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie (ZFEÚ) notifikovali legislatívny návrh L 203 o dani z hazardných hier [ďalej len „zákon o dani z hazardných hier“ (2)] prijatý 25. júna 2010. Komisia požiadala o ďalšie informácie listami z 11. augusta 2010 a 22. septembra 2010. Dánske orgány poskytli požadované informácie listom z 20. októbra 2010.
(2)
Komisii boli zároveň doručené dve samostatné sťažnosti týkajúce sa navrhovaného zákona o dani z hazardných hier. Prvú sťažnosť podalo dánske združenie výrobcov hracích automatov (ďalej len „DAB“) 23. júla 2010. Druhú sťažnosť predložil 6. augusta 2010 prevádzkovateľ kamenného kasína, „Royal Casino“. Obidve sťažnosti boli postúpené 23. septembra 2010 dánskym orgánom na pripomienkovanie. Dánske orgány predložili svoje pripomienky listom z 20. októbra 2010.
(3)
Dňa 10. novembra 2010 sa konalo v Bruseli stretnutie s dánskymi orgánmi s cieľom prediskutovať notifikáciu a obidve uvedené sťažnosti. Počas stretnutia dánske orgány predložili podkladový materiál pod názvom Dilema ako dôsledok prerokovania veci štátnej pomoci, v ktorom takisto oznámili svoj zámer odložiť nadobudnutie účinnosti notifikovaného zákona, kým Komisia neprijme rozhodnutie (3).
(4)
Rozhodnutím zo 14. decembra 2010 Komisia informovala Dánsko, že sa v súvislosti s notifikovaným opatrením rozhodla začať konanie podľa článku 108 ods. 2 Zmluvy o fungovaní EÚ. Rozhodnutie Komisie o začatí konania bolo uverejnené v Úradnom vestníku Európskej únie (4). Komisia vyzvala zainteresované strany, aby predložili pripomienky.
(5)
Dánske orgány predložili svoje pripomienky k rozhodnutiu o začatí konania listom zo 14. januára 2011.
(6)
Celkove v čase od 11. februára do 22. februára 2011 predložilo pripomienky 17 zainteresovaných strán (5). Tieto pripomienky sa postúpili 16. marca 2011 Dánsku, ktoré dostalo možnosť na vyjadrenie. Listom zo 14. apríla 2011 boli Komisii doručené pripomienky Dánska.
2. OPIS OPATRENIA
(7)
Potom, čo bolo začaté konanie vo veci porušenia a 23. marca 2007 zaslané odôvodnené stanovisko o prekážkach voľného pohybu služieb v oblasti uzatvárania športových stávok v Dánsku (6), sa dánska vláda rozhodla zreformovať vnútroštátne právne predpisy o hazardných stávkových službách a nahradiť existujúci monopolný režim regulovaným a čiastočne liberalizovaným režimom. Liberalizácia sa považovala za potrebnú okrem iného, aby sa dosiahol súlad s právom EÚ a reagovalo na hrozbu, ktorú predstavujú nezákonné služby v oblasti online hazardných hier, ktoré poskytujú prevádzkovatelia hazardných hier sídliaci v iných jurisdikciách.
(8)
Notifikovaný zákon o dani z hazardných hier je súčasťou súboru zákonov prijatých na liberalizáciu sektoru hazardných hier (7). Podľa ustanovení článku 1 zákona o hazardných hrách je celkovým cieľom tejto novej reformy zákonov pre služby hazardných hier:
-
udržať hranie hazardných hier na rozumnej úrovni,
-
chrániť mladých ľudí a iné zraniteľné osoby pred zneužívaním alebo vznikom závislosti na hazardných hrách,
-
chrániť hráčov tým, že sa zaručí poskytovanie hazardných hier primeraným, spoľahlivým a transparentným spôsobom a
-
zabezpečiť verejný poriadok a zabrániť zneužívaniu hazardných hier na účely páchania trestnej činnosti.
(9)
Podľa zákona o hazardných hrách „poskytovanie alebo organizovanie hazardných hier vyžaduje licenciu, ak tento zákon alebo iný právny predpis neustanovuje inak“. Okrem toho poskytovanie alebo organizovanie hazardných hier podlieha zaplateniu dane (článok 1 zákona o hazardných hrách).
(10)
V článku 5 zákona o hazardných hrách sa hazardné hry vymedzujú ako tieto činnosti: i) lotérie; ii) kombinačné hazardné hry a iii) stávkovanie.
(11)
Kombinačná hazardná hra označuje „činnosti, kde má účastník možnosť vyhrať cenu a kde pravdepodobnosť výhry závisí od kombinácie zručnosti a náhody“. Medzi kombinačné hazardné hry teda patria hry často ponúkané kasínami, ako sú ruleta, poker, bakarat, blackjack a hracie automaty s peňažnými výhrami v hotovosti.
(12)
V článku 5 zákona o hazardných hrách sa vymedzuje online hazardná hra ako „hazardná hra uskutočňovaná medzi hráčom a poskytovateľom hazardnej hry prostredníctvom komunikácie na diaľku“. To isté ustanovenie vymedzuje hazardné hry vo fyzicky existujúcej prevádzkarni ako „hazardnú hru uskutočňovanú medzi hráčom a poskytovateľom hazardnej hry alebo jeho agentom pri fyzickom stretnutí“. Stávkové služby sú vymedzené ako „činnosti, kde účastník má možnosť vyhrať cenu a kde sa uzatvára stávka na výsledok budúcej udalosti alebo na to, že nejaká budúca udalosť nastane“.
(13)
Podľa ustanovení článkov 2 až 17 zákona o dani z hazardných hier sú hry, ktoré podliehajú zdaneniu i) lotérie vrátane triednych lotérií a neziskových lotérií; ii) stávky vrátane miestnych spoločných stávok; iii) kamenné kasína; iv) online kasína; v) hracie automaty s peňažnými výhrami v hotovosti v herniach alebo pohostinstvách, baroch atď. a vi) hry bez stávky.
(14)
Zákon o dani z hazardných hier ustanovuje rôzne sadzby dane podľa toho, či sa hry poskytujú v online kasínach, alebo v kamenných kasínach.
(15)
Podľa článku 10 zákona o dani z hazardných hier držitelia licencie na poskytovanie hier v kamenných kasínach podliehajú základnej sadzbe vo výške 45 percent ich hrubého príjmu z hazardných hier (stávky mínus výhry) po odpočítaní hodnoty žetónov za prepitné a ďalšej sadzbe 30 percent z hrubého príjmu z hazardných hier (po odčítaní hodnoty žetónov za prepitné), ktorý je vyšší ako 4 mil. DKK (rátané mesačne) (8).
(16)
Podľa článku 11 zákona o dani z hazardných hier držitelia licencie na poskytovanie hier v online kasíne podliehajú poplatku vo výške 20 percent z ich hrubého príjmu z hazardných hier.
(17)
Držitelia licencie na prevádzkovanie hracích automatov ponúkajúcich výhry peňažnej hotovosti (hracie automaty) v herniach a pohostinstvách, baroch atď. podliehajú poplatku 41 percent z hrubého príjmu z hazardných hier. Ďalších 30 percent sa platí z hrubého príjmu z hazardných hier nad 30 000 DKK v prípade hracích automatov v pohostinstvách, baroch atď. a z hrubého príjmu z hazardných hier nad 250 000 DKK v prípade hracích automatov v herniach (9).
(18)
V zákone o hazardných hrách sa so zreteľom na licenčné poplatky ustanovuje, že ktokoľvek, kto žiada o licenciu na ponúkanie stávkovania alebo online kasínových hier, je povinný zaplatiť poplatok 250 000 DKK (350 000 DKK, ak žiada o stávkovanie a online kasínové hry spolu) a ročný licenčný poplatok v rozmedzí od 50 000 DKK až do 1 500 000 DKK v závislosti od príjmov z hazardných hier.
(19)
V zákone o hazardných hrách sa od poskytovateľov online hazardných hier vyžaduje buď usadenie v Dánsku, alebo ak sú osobami s pobytom v inom členskom štáte EÚ alebo EHP, vymenovanie schváleného zástupcu (článok 27).
3. DÔVODY NA ZAČATIE KONANIA
(20)
Komisia začala konanie vo veci formálneho zisťovania podľa článku 108 ods. 2 Zmluvy o fungovaní EÚ v súvislosti s uvedeným opatrením z dôvodu, že by mohlo predstavovať štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ.
(21)
Komisia najmä usúdila, že toto opatrenie sa môže podľa judikatúry považovať za selektívne. Pripomenula, že posúdenie selektívnosti daňového opatrenia má zahŕňať preskúmanie, či dané opatrenie zvýhodňuje určité podniky oproti iným, ktoré sa vzhľadom na cieľ sledovaný uvedenou schémou nachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii (10).
(22)
Vzhľadom na povahu hier ponúkaných online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach, spoločenský zážitok poskytovaný oboma typmi hier a sociálno-ekonomické profily spotrebiteľov mala Komisia pochybnosti, či rozdiely medzi online hazardnými hrami a hazardnými hrami vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach sú dostatočne veľké na to, aby mohli byť na účely zdanenia podľa zákona o zdaňovaní hazardných hier považované za právne a skutkovo neporovnateľné.
(23)
Okrem toho na tomto stupni konania Komisia zastávala názor, že ak by sa toto opatrenie považovalo za prima facie selektívne, dánske orgány nedokázali preukázať, že opatrenie môže byť odôvodnené logikou daňového systému.
(24)
V tomto smere dánske orgány tvrdili, že sadzba dane pre online hazardné hry odzrkadľuje potrebnú rovnováhu medzi dosiahnutím cieľov dánskych právnych predpisov upravujúcich hazardné hry, aby na jednej strane chránili hráčov, a na druhej strane umožnili čeliť konkurencii zo strany online prevádzkovateľov usadených v iných krajinách s nižšími sadzbami dane.
(25)
Pokiaľ ide o odkaz dánskych orgánov na celkové ciele sledované zákonom o hazardných hrách (pozri odôvodnenie 8), Komisia sa okrem toho domnievala, že tieto ciele sa javia ako všeobecné a nesúvisia s daňovým systémom. Keďže podľa ustálenej judikatúry sú relevantné iba vlastné ciele daňového systému, Komisia usúdila, že dánske orgány nedostatočne odôvodnili svoje tvrdenie, že selektívnosť daného daňového opatrenia je vyžadovaná logikou daňového systému.
(26)
Okrem toho sa Komisia domnievala, že notifikovaný zákon obsahuje daňovú výhodu poskytnutú prostredníctvom využívania štátnych prostriedkov, keďže zmienené daňové príjmy poskytli prevádzkovateľom online hazardných hier výhodu vo forme výrazne nižšej sadzby dane. Keďže toto opatrenie poskytuje selektívnu hospodársku výhodu online prevádzkovateľom pôsobiacim v Dánsku, mohlo by to okrem toho mať vplyv na obchod v rámci vnútorného trhu a narúšať hospodársku súťaž.
(27)
Napokon Komisia vyjadrila pochybnosti, či sa na notifikované opatrenie mohla vzťahovať niektorá z výnimiek uvedených v článku 107 ods. 2 a článku 107 ods. 3 Zmluvy o fungovaní EÚ.
4. PRIPOMIENKY DÁNSKYCH ORGÁNOV
(28)
Dánske orgány predložili svoje pripomienky k rozhodnutiu Komisie o začatí konania listom zo 14. januára 2011.
(29)
Dánske orgány na základe zoznamu faktických a hospodárskych rozdielov medzi online hazardnými hrami a hrami vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach uvedených v notifikácii zopakovali názor, že online hazardné hry sa majú považovať za činnosť, ktorá je odlišná od hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach.
(30)
Podľa dánskych orgánov softvér používaný pri niektorých elektronických hrách ponúkaných v kamenných kasínach nie je totožný so softvérom používaným v online kasínach. Popri skutočnosti, že platformy a dodávatelia nie sú totožní, sa tiež tvrdilo, že medzi týmito elektronickými hrami existujú veľké rozdiely, keďže na ich hranie v kamenných kasínach je potrebná fyzická prítomnosť hráčov. Fyzická prítomnosť prináša rôzne náklady (napr. na dopravu, vstupné, poplatky za šatňu, jedlo a nápoje), ktoré pri online hazardných hrách nevznikajú.
(31)
Podľa dánskych orgánov skutočnosť, že viacero členských štátov zakazuje online hazardné hry a súčasne povoľuje služby v oblasti hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach, odráža rozdiely spojené s poskytovaním týchto dvoch typov hazardných hier.
(32)
Okrem toho dánske orgány tvrdili, že Komisia nezohľadnila závery svojej Štúdie služieb v oblasti hazardných hier na vnútornom trhu EÚ (11) z roku 2006, podľa ktorej sa majú online kasína a kamenné kasína považovať za odlišné trhy.
(33)
Dánske orgány tiež zdôraznili, že posúdenie Komisie sa zameriavalo len na kamenné kasína a nezohľadňovalo hracie prístroje (t. j. hracie automaty, nie však ruletu, blackjack, poker atď.), ktoré sa nachádzajú v kamenných pohostinstvách, baroch atď. alebo v herniach a herných priestoroch.
(34)
V súvislosti s odôvodnením opatrení logikou daňovej sústavy dánske orgány tvrdia, že Komisia si mohla nesprávne vykladať cieľ notifikovaného opatrenia. Cieľom tohto opatrenia nie je zachovať medzinárodnú konkurencieschopnosť dánskeho odvetvia hazardných hier, ale skôr sledovať štyri ciele stanovené v právnych predpisoch (udržať hranie hazardných hier na rozumnej úrovni; chrániť mladých ľudí a iné zraniteľné osoby pred zneužívaním alebo vznikom závislosti na hazardných hrách; chrániť hráčov tým, že sa zaručí poskytovanie hazardných hier primeraným, spoľahlivým a transparentným spôsobom; zabezpečiť verejný poriadok a zabrániť zneužívaniu hazardných hier na účely páchania trestnej činnosti).
(35)
So zreteľom na rôzne sadzby dane pre online hazardné hry a hazardné hry vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach dánske orgány vysvetlili, že stoja pred legislatívnou a regulačnou dilemou. Na jednej strane si už ďalej nemohli udržať súčasné monopolné postavenie a zdržiavať liberalizáciu trhu s online hazardnými hrami. Na druhej strane ustanovenie jednotnej daňovej sadzby pre činnosti v oblasti online hazardných hier a hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach by oslabilo ciele politiky vlády v tejto oblasti.
(36)
Dánske orgány najmä tvrdili, že stanovenie jednotnej daňovej sadzby pre všetky hazardné činnosti by viedlo k nekonzistentným riešeniam bez ohľadu na zvolený daňový model. Zvolenie modelu založeného na nižšej, jednotnej 20 % daňovej sadzbe by bolo silnou motiváciu k hraniu hazardných hier v kamenných kasínach, čo by bolo v rozpore s verejným záujmom ochrany spotrebiteľa.
(37)
Naopak model založený na vyššej jednotnej daňovej sadzbe podobný tomu, ktorý platí pre hazardné hry vo fyzicky existujúcich zariadeniach, by odrádzal online prevádzkovateľov od získania licencie na poskytovanie služieb v Dánsku, čím by zmaril liberalizačné ciele zákona. To by bolo tiež v rozpore s verejným záujmom ochrany spotrebiteľa, pretože by nebola možná žiadna účinná kontrola online hazardných hier.
(38)
Na podporu svojho stanoviska dánske orgány predložili politickému hovorcovi politických strán dánskeho parlamentu memorandum ministerstva pre daňové otázky zo 6. marca 2010 o výške dane, ktorá má byť stanovená (12). Memorandum ukazuje, že súčasné rozdielne daňové zaobchádzanie sa má považovať za výsledok vyrovnávania, ktoré sleduje na jednej strane zaručenie dodržiavania práva, a na druhej strane maximalizáciu daňových príjmov a udržanie hazardných hier na rozumnej úrovni.
(39)
V tejto súvislosti dánske orgány tvrdili, že treba tiež prihliadať na medzinárodnú hospodársku súťaž a globálny charakter odvetvia online hazardných hier. V tomto ohľade sa dánske orgány odvolávali na Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union, podľa ktorej by náklady poskytovateľov služieb na „onshore“ podnikanie nemali prekračovať náklady na „offshore“ podnikanie, aby bolo pre spotrebiteľov a poskytovateľov služieb lákavejšie pôsobiť v rámci ich jurisdikcie a nie v iných krajinách (13).
(40)
Okrem toho dánske orgány tvrdili, že zásada zakotvená Súdnym dvorom vo veci Salzgitter, podľa ktorej Komisia nemá porovnávať notifikovanú úroveň zdanenia s úrovňami platnými v iných členských štátoch, aby určila, či notifikované opatrenie predstavuje štátnu pomoc (14), neplatí pre notifikovaný zákon, keďže rozdielne daňové zaobchádzanie medzi hazardnými hrami vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach a online hazardnými hrami vychádza výlučne z interných daňových úvah. Dánska vláda najmä nezohľadnila daňové sadzby platné v iných členských štátoch, aby zvýšila konkurencieschopnosť dánskeho odvetvia hazardných hier, ale iba sa usilovala nájsť vhodnú rovnováhu štyroch uvedených politických cieľov notifikovaného zákona.
(41)
Okrem toho dánske orgány tvrdili, že Komisia nesprávne interpretovala vec Salzgitter, pretože z nej vychádzala nie preto, aby posúdila selektívnu povahu notifikovaného opatrenia, ale aby preskúmala, či možno považovať selektívnosť notifikovaného opatrenia za odôvodnenú.
(42)
Z uvedených dôvodov dánske orgány usudzujú, že ak by sa notifikované daňové opatrenie ukázalo byť selektívne, má sa považovať za odôvodnené logikou daňového systému.
5. PRIPOMIENKY ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
(43)
Komisii boli doručené pripomienky od 17 zainteresovaných strán vrátane sťažovateľov. Zahŕňali sedem združení (15), sedem podnikov (16) a tri členské štáty (17).
(44)
V súvislosti so selektívnosťou opatrenia niektoré zainteresované strany tvrdia, že online kasína a kamenné kasína sa nenachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii, pretože tieto podniky nepodnikajú na tom istom trhu, a v dôsledku toho sa daňové opatrenie neodkláňa od všeobecne platnej daňovej sústavy. Preto by sa daňové opatrenie nemalo považovať za selektívne.
(45)
Na podporu tohto stanoviska zainteresované strany tvrdia, že produkty ponúkané v kamenných kasínach a v online kasínach sa výrazne líšia. Činnosti ponúkané kamennými kasínami predstavujú spoločenský zážitok, kde na rozdiel od online hazardných hier sú rozhovory, výzor a fyzické prostredie ústrednou súčasťou zážitku z hazardných hier. Okrem toho sa majú hazardné hry vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach považovať za súčasť celkového zážitku zo zábavy doplneného o ďalšie ponuky ako napr. služby reštaurácií, barov, kongresových priestorov a hotelové služby.
(46)
Tieto zainteresované strany ďalej tvrdia, že činnosti v oblasti online hazardných hier a hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach nepredstavujú rovnaké riziko závislosti. Podporu pre toto stanovisko možno nájsť v judikatúre Súdneho dvora Európskej únie, ktorý rozhodol, že „ponuka hazardných hier prostredníctvom internetu sa v porovnaní s bežným trhom s takýmito hrami môže rovnako javiť ako zdroj rôznych väčších rizík v oblasti ochrany spotrebiteľov“ (18). Odkazuje sa tiež na štúdiu o hazardných hrách, ktorú publikoval Institut National de la Santé et de la Recherche Medical (19), podľa ktorej online hazardné hry predstavujú skutočné riziko závislosti, ktoré však treba riešiť regulovaným trhom online hazardných hier.
(47)
Niektoré zainteresované strany okrem toho tvrdili, že existuje segmentácia trhu s hazardnými hrami vychádzajúca z rôznych distribučných kanálov, čo by predstavovalo relevantný prvok pre rozlíšenie rôznych relevantných trhov. V tomto ohľade sa odvolávajú na stanovisko francúzskeho orgánu na ochranu hospodárskej súťaže z 20. januára 2011, ktorý uviedol, že online hazardné hry možno rozlišovať od hazardných hier v kluboch alebo predajných miestach (20).
(48)
Niektoré zainteresované strany takisto poukazovali na to, že prevádzkovatelia hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach podliehajú obmedzenému konkurenčnému tlaku v určitej geografickej oblasti, kde ponúkajú svoje hry. Na rozdiel od toho online prevádzkovatelia čelia tvrdej konkurencii iných online prevádzkovateľov. Keďže najmä produkty hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach sú viazané na fyzické miesto, zákazníci sa musia fyzicky premiestniť, aby sa dostali na príslušné miesto. Napríklad v Dánsku je len šesť miest, kde možno prevádzkovať kamenné kasína. Naopak činnosti v oblasti online hazardných hier umožňujú hráčom prístup k veľkému množstvu zostáv hier ponúkaných rôznymi medzinárodnými prevádzkovateľmi. Okrem toho silná hospodárska súťaž pre online kasína je ešte zvýšená existenciou špecializovaných webových stránok, ktoré porovnávajú ponuku rôznych online poskytovateľov hazardných hier, a mnohými blogmi a fórami, ktoré umožňujú hráčom porovnať produkty, ceny a služby ponúkané online prevádzkovateľmi.
(49)
Súčasne tieto zainteresované strany poukazujú na to, že ziskové marže spojené s online hazardnými hrami sú výrazne nižšie než pri hazardných hrách vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach vzhľadom na tvrdú hospodársku súťaž medzi online prevádzkovateľmi a neprítomnosť takejto hospodárskej súťaže medzi kamennými kasínami. Teda online kasína by mali výrazne nižšie marže vzhľadom na výplatný pomer, t. j. percento vsadených súm, ktoré sa vráti späť zákazníkom. Okrem toho kamenné kasína môžu ponúkať iné vedľajšie produkty, ako sú kasínové hotely, bary alebo reštaurácie neprítomné v online prostredí, a tak ťažiť z vedľajších príjmov. Keďže prevádzkovatelia hazardných hier vo fyzicky existujúcich zariadeniach by mohli vytvárať vyšší zisk z hazardných hier než online prevádzkovatelia, rozdiel v daňových sadzbách by bol odôvodnený zásadou „finančnej schopnosti platiť“, podľa ktorej tí, ktorí unesú vyššie daňové zaťaženie, majú platiť vyššie dane.
(50)
Popri týchto argumentoch niektoré zainteresované strany tiež tvrdili, že aj keby sa potvrdilo, že dánske opatrenie je selektívne, kritérium selektívnosti by bolo odôvodnené povahou a všeobecným usporiadaním daňového systému. Cieľom dánskej diferencovanej daňové sadzby bolo zabezpečiť, aby online prevádzkovatelia žiadali o dánsku licenciu, a tak platili v budúcnosti dánske dane, pričom sa zároveň zaručuje dosiahnutie cieľov ochrany spotrebiteľa zakotvených v dánskych právnych predpisoch o hazardných hrách.
(51)
V tejto súvislosti niektoré zainteresované strany poukázali na oznámenie Komisie z roku 1998 o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci na opatrenia týkajúce sa zdaňovania podnikov (21), podľa ktorého celý účel daňového systému je výber príjmov na štátne výdavky. Na základe toho sa domnievajú, že cieľ optimalizácie daňových príjmov z poskytovania online hazardných hier dánskym obyvateľom by sa inak nedal dosiahnuť, keby daňová sadzba bola vyššia ako sadzba ustanovená pre online hazardné hry podľa notifikovaného zákona.
(52)
Na rozdiel od uvedených argumentov iné zainteresované strany - predovšetkým prevádzkovatelia fyzicky existujúcich prevádzkarní - predložili pripomienky proti stanovisku prijatom dánskymi orgánmi.
(53)
V podstate tieto zainteresované strany tvrdili, že dánsky daňový systém sa má považovať za selektívny, pretože zavádza rozdielne daňové zaobchádzanie medzi dvomi skupinami podnikov, ktorých skutkový a právny stav je porovnateľný so zreteľom na ciele opatrenia. Tieto strany tvrdia, že online kasína a kamenné kasína vykonávajú konkurenčné činnosti na jednom a tom istom trhu, a preto sú v porovnateľných situáciách.
(54)
Na podporu tohto stanoviska zainteresované strany tvrdia, že hry poskytované online a v kamenných kasínach sú podobné. Pravidlá pre kasínové hry sa majú považovať za rovnaké a virtuálne interakcie s krupiérmi či inými hráčmi online sú porovnateľné s reálnymi interakciami v kamenných kasínach. Výrobcovia hracích prístrojov pre fyzicky existujúce prevádzkarne vyrábajú rovnaké modely pre online použitie ako pre použitie vo fyzicky existujúcich zariadeniach. Preto z technického pohľadu sú kasínové hry ponúkané online i offline identické, pokiaľ ide o technologické platformy, opis, funkcie, formáty a parametre.
(55)
Okrem toho zainteresované strany tvrdia, že spotrebiteľské profily v online a kamenných kasínach sú porovnateľné. Preto sa spotrebiteľský aspekt nemá používať ako relevantný argument na rozlíšenie online hazardných hier a hazardných hier v kamenných zariadeniach.
(56)
Niektoré zainteresované strany si nemysleli, že online hazardné hry sa majú považovať za inú činnosť ako hazardné hry vo fyzicky existujúcich zariadeniach, ale že sú jednoducho ďalší kanál, prostredníctvom ktorého sa hry ponúkajú hráčom.
(57)
Okrem uvedených argumentov sa zainteresované strany domnievajú, že súčasný trh s hazardnými hrami sa má považovať za jednotný trh, ktorý prechádza zásadnou zmenou vyznačujúcou sa významným presunom hráčov z kamenných kasín do online kasín. Existuje niekoľko možných dôvodov pre tento nedávny vývoj, vrátane narastajúceho využívania internetu, nízkych prevádzkových nákladov online kasín na všetkých úrovniach (vybavenie, personál a fixné náklady), skutočnosti, že online kasína môžu poskytovať neobmedzený prístup k online hazardným hrám dvadsaťštyri hodín denne kdekoľvek vzhľadom na neustály vývoj nových technológií.
(58)
Zainteresované strany predpovedajú, že tento presun trhového podielu z fyzicky existujúcich prevádzkarní do online hazardných hier sa v budúcnosti zvýši vzhľadom na rýchle tempo technického pokroku, obchodné iniciatívy a prienik na trh typický pre elektronický obchod, vďaka čomu sa toto odvetvie hazardných hier stalo veľmi dynamickým a transformačným. V tejto súvislosti tiež odkazujú na stanovisko generálneho advokáta Bota vo veci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podľa ktorého vplyv nových komunikačných prostriedkov je taký, že hazardné hry a stávky, ktoré bývali k dispozícii iba v osobitných priestoroch, sa teraz môže hrať kedykoľvek a kdekoľvek vzhľadom na vývoj nových technológií, ako sú telefóny, interaktívna televízia a Internet.
(59)
Odkazuje sa tiež na štúdiu Komisie o službách v oblasti hazardných hier na vnútornom trhu z roku 2006 (23). Podľa nej „bude budúcnosť hazardných hier v kasínach v rastúcej miere spočívať na serveroch, keďže hracie automaty majú stále častejšie podobu sťahovateľného hracieho softvéru“ (24). Tento vývoj bude poznačený vývojom nových hybridných miest na hranie hazardných hier.
(60)
Na základe uvedeného tvrdenia zainteresované strany usúdili, že opatrenie je selektívne, pretože online kasína a kamenné kasína vykonávajú právne a skutkovo porovnateľné činnosti. Takúto selektívnosť nemožno odôvodniť ani logikou daňového systému. Okrem toho sa domnievajú, že zavedenie vyššej sadzby dane by neodrádzalo online poskytovateľov od podania žiadosti o licenciu v Dánsku.
(61)
Okrem toho dánsky odkaz na vnútroštátne daňové systémy iných členských štátov ako odôvodnenie potreby pritiahnuť poskytovateľov online kasín nie je relevantný, pretože podľa ustálenej judikatúry by akékoľvek odôvodnenie malo vychádzať výhradne z vnútroštátneho daňového systému (25). Okrem toho argument dánskych orgánov, že zníženie daňovej sadzby platnej pre určité podniky je potrebné na zvýšenie konkurencieschopnosti trhu, súdy dôsledne zamietali.
6. PRIPOMIENKY DÁNSKA K PRIPOMIENKAM ZAINTERESOVANÝCH STRÁN
(62)
Pri opakovaní svojho názoru, že notifikované opatrenie nie je selektívne a nepredstavuje štátnu pomoc, dánske orgány zdôrazňujú, že všetky vlády zúčastnené na konaní podporujú ich stanovisko, podľa ktorého je z regulačného hľadiska potrebné rozlišovať medzi online kasínami a kamennými kasínami.
(63)
Poukazujú tiež na to, že metodika použitá na vymedzenie relevantného trhu na účely článkov 101 a 102 Zmluvy o fungovaní EÚ je určená pre súkromné podniky a vychádza z posúdenia zastupiteľnosti výrobku z hľadiska ponuky a dopytu, a preto nemá platiť na účely posudzovania štátnej pomoci. Použitie tejto metódy by prekročilo hranice pravidiel štátnej pomoci, ktoré sa v uvedenom prípade uplatňujú na zvrchované daňové právomoci členského štátu.
(64)
Podľa ich názoru majú byť online hazardné hry oddelené od hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach. V tomto ohľade tiež odkazujú na stanovisko Komisie prijaté v konaní o koncentrácii, na základe ktorého hracie prístroje [jackpotové automaty, automaty na žetóny a peňažnú hotovosť alebo zábavné výherné automaty (Amusement with Prizes - WP)] tvoria samostatný trh s výrobkami (26). Okrem iného tiež uvádzajú rozhodnutie prijaté francúzskym orgánom na ochranu hospodárskej súťaže, podľa ktorého poker vo fyzicky existujúcej prevádzkarni netvorí súčasť rovnakého trhu ako online poker, keďže poker vo fyzicky existujúcej prevádzkarni vyžaduje osobné sebaovládanie, pozorovanie ostatných hráčov, často vyššie náklady a obmedzenie z geografického hľadiska (27). Odkazujú tiež na rozhodnutie o koncentrácii prijaté britským orgánom na ochranu hospodárskej súťaže (Office of Fair Trading), v ktorom sa rozlišuje medzi licencovanými stávkovými kanceláriami na jednej strane a telefonickým alebo internetovým stávkovaním na strane druhej (28).
(65)
V súvislosti s rozdielmi na trhoch s výrobkami dánske orgány uvádzajú, že podľa mnohých vedľajších účastníkov ďalšie - a oveľa drahšie - služby sú ponúkané v herniach. Dánske orgány zopakovali svoje stanovisko zo sociologického hľadiska, že hráči na diaľku a hráči vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach sú rôzne typy spotrebiteľov, ako je tiež uvedené v nedávnej zelenej knihe Komisie o online hazardných hrách na vnútornom trhu z 24. marca 2011, ktorá uvádza, že profil online hráčov sa javí odlišný od profilu zákazníkov tradičných kasín alebo stávkových kancelárií (29).
(66)
Dánske orgány tiež zopakovali, že výplatný pomer je výrazne vyšší u online prevádzkovateľov vzhľadom na ich nižšie prevádzkové náklady. Poukazujú tiež na to, že rozdiely medzi online kasínami a kamennými kasínami možno nájsť v technických aspektoch používaného softvéru, v rôznych predpisoch upravujúcich udeľovanie licencií a v postavení miestnej dominancie pri kamenných kasínach.
(67)
Dánske orgány tiež odmietajú výklad uvedeného stanoviska generálneho advokáta Bota vo veci Liga Portuguesa niektorými zainteresovanými stranami. Poukazujú na to, že toto stanovisko, ktoré bolo vydané v súvislosti so slobodou poskytovať služby, je v súlade s myšlienkou, že právna a skutková situácia, v ktorej sa nachádzajú prevádzkovatelia online hazardných hier a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach, by sa mala považovať za odlišnú.
(68)
Dánske orgány však uznávajú, že určité typy služieb v oblasti online hazardných hier môžu stále predstavovať inú formu predaja tak, ako to je v prípade stávkových služieb.
(69)
V súvislosti s cieľmi notifikovaného zákona dánske orgány odmietajú tvrdenie niektorých zainteresovaných strán, že notifikovaný zákon má za cieľ pritiahnuť zahraničných poskytovateľov hazardných hier. Vláda skôr sleduje ciele uvedené v zákone o hazardných hrách. Okrem toho všeobecný účel nového zákona, a to vytváranie príjmu z hazardných hier podobne ako pri akomkoľvek podobnom systéme výberu príjmov na financovanie štátneho rozpočtu, by zostal nezmenený.
(70)
Dánske orgány takisto súhlasia s názorom niektorých zainteresovaných strán, že platobnú schopnosť zdaniteľnej osoby možno považovať za platné odôvodnenie. V uvedenom prípade by bola finančná schopnosť online prevádzkovateľov hazardných hier skutočne výrazne nižšia.
(71)
Napokon dánske orgány uvádzajú, že ich daňový systém pre online hazardné hry je navrhnutý tak, aby zaručil čo najvyšší výnos. Teda nižšia sadzba dane pre online hazardné hry by odzrkadľovala potrebu vyváženia štyroch cieľov ustanovených v notifikovanom zákone a potreby maximalizovať príjmy z daní.
7. POSÚDENIE OPATRENIA
7.1. Existencia štátnej pomoci v zmysle článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ
(72)
Podľa článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ pomoc poskytovaná v akejkoľvek forme členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov, ktorá narúša hospodársku súťaž alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže tým, že zvýhodňuje určitých podnikateľov alebo výrobu určitých druhov tovaru, je nezlučiteľná s vnútorným trhom, pokiaľ ovplyvňuje obchod medzi členskými štátmi.
7.1.1. Štátne prostriedky
(73)
V článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ sa vyžaduje, aby opatrenie bolo poskytnuté členským štátom alebo zo štátnych prostriedkov. Strata daňových príjmov zodpovedá spotrebe štátnych prostriedkov vo forme fiškálnych výdavkov.
(74)
V posudzovanej veci nebola prítomnosť štátnych prostriedkov spochybnená žiadnym z účastníkov konania, ani dánskymi orgánmi, sťažovateľmi či tretími stranami.
(75)
Tým, že dánske orgány povoľujú prevádzkovateľom online hazardných hier platiť daň s relatívne nízkou 20-percentnou sadzbou z ich hrubého príjmu z hazardných hier (30), zriekajú sa príjmu, ktorý tvorí štátne prostriedky. Komisia sa preto domnieva, že uvedené opatrenie znamená stratu štátnych prostriedkov, a preto sa poskytuje zo štátnych prostriedkov.
7.1.2. Výhoda
(76)
Opatrenie takisto musí poskytnúť príjemcovi finančnú výhodu. Pojem výhoda zahŕňa nielen pozitívne plnenia, ale aj opatrenia, ktoré v rôznych formách znižujú poplatky, ktoré by boli zvyčajne znášané z rozpočtu podniku (31).
(77)
V tejto veci nebola prítomnosť výhody spochybnená žiadnym z účastníkov konania, ani dánskymi orgánmi, sťažovateľmi či tretími stranami.
(78)
Podľa zákona o dani z hazardných hier sú podniky prevádzkujúce online hazardné hry povinné platiť daň z hrubého príjmu z hazardných hier so sadzbou 20 percent. Táto sadzba je výrazne nižšia než sadzba platná pre prevádzkovateľov hazardných hier vo fyzicky existujúcich zariadeniach. Preto podniky prevádzkujúce online hazardné hry ťažia z výhody v podobe nižšieho daňového zaťaženia. Z toho vyplýva, že posudzované opatrenie zahŕňa výhodu pre podniky poskytujúce online hazardné hry.
7.1.3. Narušenie hospodárskej súťaže a vplyv na obchod
(79)
V zmysle článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ musí opatrenie ovplyvniť obchod vo vnútri EÚ a narušovať alebo hroziť narušením hospodárskej súťaže. V uvedenej veci budú poskytovatelia online hazardných hier, ktorí sa usadia v Dánsku, vystavení hospodárskej súťaži a budú zapojení do obchodu vo vnútri Spoločenstva. V dôsledku toho zákon o dani z hazardných hier, ktorý ustanovuje daňové zvýhodnenie pre dánske podniky poskytujúce služby v oblasti online hazardných hier, nutne ovplyvňuje obchod vo vnútri Spoločenstva a narúša alebo hrozí narušením hospodárskej súťaže.
7.1.4. Selektívnosť
(80)
Na to, aby sa opatrenie považovalo za štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ, musí byť považované za selektívne do tej miery, že zvýhodňuje určité podniky alebo výrobu určitého tovaru.
(81)
Ustálený výklad selektívnosti v judikatúre hovorí, že opatrenie je selektívne, ak je „jeho cieľom čiastočne oslobodiť tieto podniky od finančnej záťaže vyplývajúcej z bežného uplatňovania všeobecného systému povinných príspevkov ustanovených zákonom“ (32). Z toho vyplýva, že opatrenie je selektívne, ak predstavuje odklon od uplatňovania všeobecného daňového rámca. Podľa existujúcej judikatúry je potrebné posúdiť, či predmetné opatrenie zvýhodňuje určité podniky oproti iným podnikom, ktoré sa vzhľadom na cieľ sledovaný danou schémou nachádzajú v porovnateľnej skutkovej a právnej situácii (33).
(82)
Podľa judikatúry sa musí opatrenie, ktoré sa považuje za odchýlku od všeobecného daňového systému, preskúmať a určiť, či toto rozlišovanie vyplýva z povahy alebo zo všeobecného usporiadania daňového systému, ktorého súčasť tvorí (34). Inými slovami, otázka znie, či dané opatrenie, ktoré sa prima facie javí ako selektívne, je odôvodnené z hľadiska logiky daňového systému (35).
(83)
V uvedenej veci má byť referenčný systém vymedzený ako systém zdaňovania pre dánske činnosti v oblasti hazardných hier. Zákon o dani z hazardných hier usiluje o reguláciu platieb daní zo všetkých činností v oblasti hazardných hier poskytovaných alebo usporiadaných v Dánsku, či už online alebo prostredníctvom činností vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach. Dané opatrenie (t. j. rozdielne daňové zaobchádzanie v prospech online hazardných hier) sa má preto posudzovať voči tejto referenčnej daňovej sústave.
(84)
Keďže v notifikovanom zákone sa ustanovuje, že držitelia licencií na poskytovanie hier v online kasínach podliehajú spoplatneniu vo výške 20 percent hrubého príjmu z hazardných hier, zatiaľ čo držitelia licencie na poskytovanie hier v kamenných kasínach podliehajú základnej sadzbe 45 percent hrubého príjmu z hazardných hier a ďalšiemu spoplatneniu až 30 percent hrubého príjmu z hazardných hier, vzniká otázka, či prevádzkovatelia hazardných hier online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach, ktorí podliehajú rôznym daniam, sa majú považovať za právne a skutkovo porovnateľní.
(85)
V tejto súvislosti dánske orgány dôsledne tvrdili, že hazardné činnosti online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach nie sú právne a skutkovo porovnateľné z hľadiska platforiem, nákladov, finančných rozpätí, spoločenského zážitku, dodávateľov alebo produktov.
(86)
Okrem toho rovnako ako ostatné zainteresované strany zdôrazňovali podstatný rozdiel medzi týmito dvomi kategóriami prevádzkovateľov poukázaním na ostrú hospodársku súťaž, ktorej online kasína na rozdiel od prevádzkovateľov fyzicky existujúcich prevádzkarní čelia.
(87)
Napriek radu objektívnych rozdielov medzi prevádzkovateľmi hazardných hier online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach (napr. fyzická prítomnosť v porovnaní s online prítomnosťou), sa Komisia domnieva, že uvedené rozdiely medzi online kasínami a kamennými kasínami s hazardnými hrami nie sú dostatočné na vytvorenie významného a rozhodujúceho skutkového a právneho rozdielu medzi týmito dvomi typmi podnikov.
(88)
V tejto súvislosti Komisia konštatuje, že hry, ktoré ponúkajú prevádzkovatelia hazardných hier online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach, sú rovnocenné. Hry ponúkané online prevádzkovateľmi rovnako ako prevádzkovateľmi vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach - vrátane hier ako ruleta, bakarat, punto banco, blackjack, poker a hier na hracích automatoch - tvoria súčasť tej istej činnosti hrania hazardných hier bez ohľadu na ich online prostredie alebo prostredie fyzicky existujúcej prevádzkarne. Okrem toho z technického pohľadu sa javia kasínové hry ponúkané online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach ako porovnateľné z hľadiska technologických platforiem formátov a parametrov.
(89)
V tejto súvislosti sa Komisia domnieva, že pokiaľ ide o zdaňovanie činností v oblasti hazardných hier, online hazardné hry sa objavujú ako ďalší distribučný kanál podobného typu činností v oblasti hazardných hier. Na podporu tohto stanoviska Komisia berie na vedomie značné úsilie vyvinuté online kasínami na simuláciu zážitku z kamenného kasína takým spôsobom, aby online hráči mali rovnaký pocit, ako keby hrali v prostredí kamenného kasína, a nie vo virtuálnom prostredí.
(90)
Dánske orgány na podporu svojho názoru, že hazardné hry online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach nie sú právne a skutkovo porovnateľné činnosti, odkazovali okrem iného na rozhodnutie britského orgánu na ochranu hospodárskej súťaže (Office of Fair Trading), ktorý rozlišuje medzi licencovanými stávkovými kanceláriami na jednej strane a telefonickým alebo internetovým stávkovaním na strane druhej (36). Avšak tento odkaz protirečí stanovisku dánskych orgánov, že online a offline stávkovanie sú totožné služby (37). Rozpor predstavuje aj skutočnosť, že dánske orgány považujú offline a online stávkové služby za podobné činnosti, a preto ich podriaďujú rovnakému daňovému zaobchádzaniu, zatiaľ čo iné typy činností v oblasti hazardných hier online a vo fyzických prevádzkarniach považujú za odlišné činnosti a podriaďujú ich rôznym sadzbám dane.
(91)
Dánske orgány sa tiež opierali o rozhodnutie vo veci Candover-Cinven-Gala (38), podľa ktorého hracie prístroje (jackpotové automaty, automaty na žetóny a peňažnú hotovosť alebo AWP) predstavujú nezávislý trh s výrobkami (39). Aj keď sa rozhodnutie netýkalo uplatňovania pravidiel štátnej pomoci ani otázky selektívnosti, treba poznamenať, že podľa rozhodnutia „hracie automaty (jackpotové automaty, automaty na žetóny a peňažnú hotovosť alebo zábavné výherné automaty - AWP) predstavujú samostatný trh s výrobkami, možno ich však považovať za súčasť balíka hazardných hier na konkrétnom mieste, kde sa nachádzajú, t. j. v kasínach, bingo kluboch, herniach, pohostinstvách, stávkových kanceláriách a pod“ (40).
(92)
Údajné rozdiely v socioekonomických profiloch spotrebiteľov, rizikách závislosti alebo vo vývoji trhu tiež nestačia na preukázanie, že hazardné hry online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach predstavujú dva rôzne typy činností, ktoré nie sú právne a skutkovo porovnateľné. Zdá sa, že niektoré štúdie, z ktorých vychádzali rovnako dánske orgány, ako aj sťažovatelia, obsahujú dostatok zistení na podporu protichodných záverov. Preto v súvislosti so štúdiou Komisie o službách v oblasti hazardných hier na vnútornom trhu z roku 2006 (41) dánske orgány tvrdia, že štúdia naznačuje, že online trh a trh vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach sú samostatné trhy (42). Na rozdiel od toho niektoré zainteresované strany uvádzajú tú istú správu (43), aby preukázali, že trh s online hazardnými hrami sa nemá považovať za nový trh, ale skôr za ďalší vývoj toho istého trhu s hazardnými hrami vyznačujúci sa vytvorením nových hybridných herných miest (44).
(93)
Podobne protirečivé vyhlásenia sa nachádzajú v štúdii uskutočnenej dánskym národným centrom sociálneho výskumu (45), ktorú uvádzajú dánske orgány a sťažovatelia. Kým dánske orgány tvrdia, že hráči v kamenných kasínach sa líšia od hráčov v online kasínach z hľadiska veku, pohlavia a úrovne vzdelania, sťažovatelia vychádzajúci z tej istej štúdie dospeli k opačnému záveru a tvrdili, že štúdia preukazuje, že neexistujú žiadne významné rozdiely medzi profilmi spotrebiteľov hrajúcimi v kamenných kasínach alebo online kasínach. Podľa ich názoru štúdia ukazuje, že hráči, ktorí hrajú hazardné hry v kamenných a online kasínach, sú zvyčajne tí istí mladí muži vo veku 18 až 24 rokov (46).
(94)
Na základe uvedeného Komisia dospela k záveru, že online kasína a kamenné kasína sa majú chápať ako skutkovo a právne porovnateľné. Keďže hazardné hry online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach predstavujú rovnaké riziko, notifikované opatrenie rieši hazardné hry online a vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach. Uvedené opatrenie zavádza rozdielne daňové zaobchádzanie zvýhodňujúce prevádzkovateľov online hazardných hier na úkor kamenných kasín. Z toho vyplýva, že posudzované opatrenie sa má považovať prima facie za selektívne v zmysle článku 107 Zmluvy o fungovaní EÚ, pretože predstavuje odchýlku od všeobecného daňového systému.
(95)
To, či opatrenie, ktoré sa prima facie javí ako selektívne, možno odôvodniť povahou a všeobecným usporiadaním systému, treba posudzovať na základe existujúcej judikatúry. Pri odôvodnení selektívnosti opatrenia možno vychádzať z hlavných zásad alebo logiky daňového systému.
(96)
V tejto súvislosti dánske orgány tvrdili, že vzhľadom na špecifiká daného odvetvia rozdielne daňové zaobchádzanie v prospech prevádzkovateľov online hazardných hier predstavuje jediný spôsob, ako zabezpečiť účinnosť ich daňového režimu. Určenie vyššej sadzby dane by odrádzalo prevádzkovateľov online hazardných hier od podania žiadosti o dánsku licenciu, pričom zavedenie nižšieho daňového zaťaženia pre všetkých prevádzkovateľov by bolo v rozpore so všeobecným cieľom udržať hazardné hry na rozumnej úrovni.
(97)
Dánske orgány takisto tvrdili, že finančná schopnosť prevádzkovateľov online hazardných hier, ktorá je údajne nižšia než prevádzkovateľov kamenných kasín, odôvodňuje rôzne daňové sadzby medzi týmito dvomi kategóriami prevádzkovateľov.
(98)
Vzhľadom na uvedené argumenty Komisia pripomína, že podľa judikatúry (47) a oznámenia Komisie o uplatňovaní pravidiel štátnej pomoci na opatrenia týkajúce sa priameho zdaňovania podnikov (48), má členský štát zistiť, či posudzované opatrenie je odvodené od základných alebo usmerňujúcich zásad tohto systému. Odôvodnenie vychádzajúce z povahy alebo celkovej štruktúry predmetného daňového systému predstavuje výnimku zo zásady, že štátna pomoc je zakázaná. Preto musí byť predmetom striktného výkladu (49).
(99)
Z toho vyplýva povinnosťou dánskych orgánov preukázať, že predmetné daňové opatrenie je odôvodnené logikou daňového systému. Avšak dánske orgány neuviedli žiadne dostatočné a presvedčivé dôkazy na podporu svojho tvrdenia, že zníženie sadzby dane pre konkrétny segment (online prevádzkovatelia) širšej kategórie (prevádzkovatelia hazardných hier) ako prostriedok na zabezpečenie, že online prevádzkovatelia podajú žiadosť o licenciu, vychádza zo zásad a logiky, na ktorých je postavená ich daňová sústava. Najmä cieľ pritiahnuť zahraničných poskytovateľov služieb v oblasti online hazardných hier v Dánsku a ich podrobenie dánskym predpisom sa má považovať za cieľ verejnej politiky, ktorý nepatrí do logiky daňovej sústavy.
(100)
Podobne v súvislosti s údajné nižšou platobnou schopnosťou prevádzkovateľov online hazardných hier dánske orgány nepreukázali, že existuje rozdiel v ziskovosti medzi činnosťami online kasína a kamenného kasína, ktoré by odôvodňoval rozdielne daňové zaobchádzanie. Dánske orgány takisto nepreukázali, že finančná platobná schopnosť je zásada zakotvená v ich systéme priameho zdaňovania podnikov, ktorou by bolo možné v tomto prípade odôvodniť rozdielne daňové zaobchádzanie s online kasínami a kamennými kasínami.
(101)
Z uvedeného vyplýva, že Komisia sa nedomnieva, že selektívnosť notifikovaného zákona je odôvodnená logikou daňovej sústavy.
7.1.5. Záver
(102)
Vzhľadom na uvedené sa Komisia domnieva, že kritériá stanovené v článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ boli splnené a že toto opatrenie, ktorým sa ukladá nižšia sadzba dane na online hazardné hry, predstavuje štátnu pomoc poskytovateľom služieb online hazardných hier usadeným v Dánsku.
7.2. Zlučiteľnosť opatrenia na základe článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní EÚ
(103)
V článku 107 ods. 2 a 3 Zmluvy o fungovaní Európskej únie sa stanovujú pravidlá určujúce, kedy sú určité opatrenia pomoci zlučiteľné s vnútorným trhom a aké typy pomoci možno považovať za zlučiteľné s vnútorným trhom.
(104)
Komisia sa domnieva, že dané opatrenie možno vyhlásiť za zlučiteľné s vnútorným trhom na základe výnimky uvedenej v článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní EÚ, ktoré umožňuje „… pomoc na rozvoj určitých hospodárskych činností alebo určitých hospodárskych oblastí, za predpokladu, že táto podpora nepriaznivo neovplyvní podmienky obchodu tak, že by to bolo v rozpore so spoločným záujmom.“
(105)
Komisia konštatuje, že toto opatrenie nepatrí do rozsahu pôsobnosti existujúcich usmernení pre uplatnenie článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní EÚ. Preto ho treba posúdiť priamo na základe tohto ustanovenia zmluvy. Aby bolo opatrenie zlučiteľné podľa článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní EÚ, musí sledovať cieľ spoločného záujmu potrebným a úmerným spôsobom. Pri posudzovaní zlučiteľnosti opatrenia s vnútorným trhom Komisia porovnáva pozitívny vplyv z hľadiska dosiahnutia cieľa spoločného záujmu s možnými negatívnymi vedľajšími účinkami, ako je narušenie obchodu a hospodárskej súťaže. Tento test vychádza z trojstupňového preskúmavania. Prvé dva stupne riešia pozitívne účinky štátnej pomoci a tretí stupeň sa zaoberá negatívnymi účinkami a výslednou bilanciou porovnávania kladných a záporných účinkov (50). Test má túto štruktúru:
1.
Má opatrenie pomoci dobre vymedzený cieľ spoločného záujmu?
2.
Je pomoc vhodná na dosiahnutie cieľa spoločného záujmu, t. j. rieši navrhnutá pomoc zlyhanie trhu alebo iný cieľ? Najmä:
a)
Je opatrenie pomoci vhodným nástrojom, t. j. existujú iné, vhodnejšie nástroje?
b)
Existuje motivačný účinok, t. j. mení pomoc správanie potenciálnych príjemcov?
c)
Je opatrenie pomoci úmerné, t. j. možno dosiahnuť rovnakú zmenu správania aj s menšou pomocou?
3.
Je narušenie hospodárskej súťaže a účinok na obchod obmedzený, takže celková bilancia je kladná?
7.2.1. Cieľ spoločného záujmu
(106)
Dánske orgány vysvetlili, že sa rozhodli pokračovať v reforme existujúcich právnych predpisov o službách hazardných hier a stávkovania, aby nahradili súčasný monopolný režim regulovaným a čiastočne liberalizovaným režimom. Liberalizácia sa považovala za potrebnú, okrem iného na dodržanie právnych predpisov EÚ v nadväznosti na začatie konania vo veci porušenia a vydanie odôvodneného stanoviska 23. marca 2007 (51) a ako reakcia na hrozbu, ktorú predstavujú nezákonné služby v oblasti online hazardných hier, poskytované poskytovateľmi služieb v oblasti hazardných hier nachádzajúcimi sa v iných krajinách.
(107)
Až doteraz bolo dánske odvetvie hazardných hier v podstate štátnym monopolom, keďže jediná licencia bola vydaná štátom kontrolovanej spoločnosti Danske Spil A/S. Napriek regulačnému rámcu zakazujúcemu zahraničným poskytovateľom online hazardných hier uvádzať ich služby na trh pre spotrebiteľov s bydliskom v Dánsku, mnoho poskytovateľov online hazardných hier usadených v iných členských štátoch, ako aj v tretích krajinách, ponúka svoje služby prostredníctvom kanálov, ktoré nie sú umiestnené v Dánsku, ako sú satelitné televízne kanály vysielané z Veľkej Británie. Dánske orgány vo svojej notifikácii uviedli, že v praxi nedokázali vynucovať zákaz voči iným poskytovateľom služby v oblasti hazardných hier uvádzajúcich svoje služby na trh v Dánsku vzhľadom na dánske súdne konanie, v ktorom sa tvrdilo, že súčasný dánsky monopol na hazardné hry predstavuje obmedzenie voľného pohybu služieb. Výsledkom bolo pretrvávanie neuspokojivej situácie, keď bola spochybnená zákonnosť existujúceho monopolu nielen v správnych a súdnych konaniach, ale aj prostredníctvom priamej ponuky online hazardných hier prevádzkovateľmi bez licencie usadenými v iných jurisdikciách.
(108)
Podľa dôvodovej správy k zákonu o hazardných hrách bol liberalizačný proces odôvodnený vzhľadom na najnovší technický vývoj, čo znamená, že Dánsko je teraz súčasťou globálnej komunikačnej spoločnosti, v ktorej majú spotrebitelia prístup k širokej škále služieb od poskytovateľov v rôznych jurisdikciách. Za posledných desať rokov sa hazardné hry stali podstatným produktom v predaji prostredníctvom internetu, a to najmä po zavedení online pokru. Internet poskytol dánskym občanom možnosť porovnať produkty Danske Spil a sortiment produktov s produktmi, ktoré ponúkajú poskytovatelia online hazardných hier usadení v Spojenom kráľovstve, na Malte, v Gibraltári a v ďalších krajinách. V posledných rokoch začal rýchlo narastajúci počet Dánov hrať hazardné hry s medzinárodným poskytovateľmi hazardných hier. Ako dánske orgány vysvetlili, vláda sa obávala, že poskytovanie hazardných hier, ak by nebolo regulované a účinne kontrolované, môže byť spojené s negatívnymi účinkami na spoločnosť v podobe kriminality a zrútenia verejného poriadku, a mohlo by vyvolať závislosť od hazardných hier u zraniteľných osôb. Súčasne zisky Danske Spil neustále klesali. Dánske orgány preto potrebovali dokázať regulovať a kontrolovať hazardné hry ponúkané dánskym občanom, aby nasmerovali hazardné hry do kontrolovaného rámca, a tým zabránili negatívnym dôsledkom pre spoločnosť.
(109)
V tejto súvislosti Komisia pripomína, že odvetvie hazardných hier nikdy nebolo v Európskej únii predmetom harmonizácie. Podľa článku 2 smernice o službách sú dokonca hazardné hry vyslovene vylúčené z rozsahu pôsobnosti smernice (52). Avšak napriek nedostatku akýchkoľvek sekundárnych právnych predpisov v tejto oblasti môžu cezhraničné činnosti hazardných hier patriť do pôsobnosti základných slobôd Zmluvy, a to slobody usadiť sa (článok 49 Zmluvy o fungovaní EÚ) a slobody poskytovať služby (článok 56 Zmluvy o fungovaní EÚ).
(110)
V zásade článok 56 Zmluvy o fungovaní EÚ vyžaduje odstránenie všetkých obmedzení slobody poskytovať služby, dokonca aj keď tieto obmedzenia platia bez rozdielu na vnútroštátnych poskytovateľov, ako aj na poskytovateľov z iných členských štátov, ak obmedzenia môžu zakázať, brániť alebo znevýhodniť činnosti poskytovateľov služieb usadených v inom členskom štáte, kde zákonne poskytujú podobné služby (53). Ustálená judikatúra tiež hovorí, že právne predpisy členského štátu zakazujúce poskytovateľom usadeným v iných členských štátoch ponúkať služby na území tohto prvého členského štátu prostredníctvom internetu predstavujú obmedzenie poskytovania služieb zakotvené v článku 56 Zmluvy o fungovaní EÚ (54). Okrem toho sloboda poskytovať služby je v prospech poskytovateľov služieb, ako aj ich príjemcov (55).
(111)
V uvedenom prípade, i keď poskytovanie služieb v oblasti hazardných hier patrí hlavne do rozsahu pôsobnosti základných slobôd v článku 56 Zmluvy o fungovaní EÚ, dánske právne predpisy majú vplyv aj na slobodu usadiť sa. Podľa článku 27 zákona o hazardných hrách Dánsko vyžaduje od poskytovateľov online hazardných hier, aby boli usadení v Dánsku, alebo ak sú osobami s pobytom v inom členskom štáte EÚ alebo EHP, aby vymenovali schváleného zástupcu. Obmedzenia slobody usadiť sa sú rovnako odôvodňované ako obmedzenia slobody poskytovať služby.
(112)
Obmedzenia týchto základných slobôd sú prijateľné len ako výnimočné opatrenia výslovne uvedené v článku 52 Zmluvy o fungovaní EÚ, alebo ak sú odôvodnené v súlade s judikatúrou Súdneho dvora z dôvodov vyššieho všeobecného záujmu. Článok 52 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ pripúšťa obmedzenia z dôvodov verejného poriadku („ordre public“), verejnej bezpečnosti alebo verejného zdravia.
(113)
Pokiaľ ide o činnosti v oblasti hazardných hier, Súdny dvor uznal v svojich rozhodnutiach určitý počet dôvodov vyššieho verejného záujmu, ako sú ciele chrániť spotrebiteľov, predchádzať podvodom a brániť podnecovaniu občanov k neprimeraným výdavkom v hazardných hrách, rovnako ako všeobecná potreba zachovať verejný poriadok. V tomto kontexte by mohli morálne, náboženské a kultúrne faktory, a morálne a finančne škodlivé dôsledky pre jednotlivca a spoločnosť spojené s hazardnými hrami a stávkovaním slúžiť ako odôvodnenie existencie priestoru na voľnú úvahu vnútroštátnych orgánov dostatočného na to, aby im umožnil určiť, čo je vyžadované na ochranu spotrebiteľov a zachovanie verejného poriadku. V súlade s tým musia byť obmedzenia v každom prípade odôvodnené naliehavými dôvodmi všeobecného záujmu, musia byť vhodné na dosiahnutie sledovaného cieľa a nesmú prekračovať rámec nevyhnutný na jeho dosiahnutie. Rovnako sa musia uplatňovať nediskriminačným spôsobom (56).
(114)
Treba však poznamenať, že strata príjmov z daní nie je jedným z dôvodov uvedených v článku 52 Zmluvy o fungovaní EÚ, ani v uznávanej judikatúre (57), a preto ju nemožno považovať za vyšší dôvod vo všeobecnom záujme, z ktorého by sa mohlo vychádzať na odôvodnenie opatrenia, ktoré je v zásade v rozpore so základnou slobodou.
(115)
Pokiaľ ide o konkrétne odôvodnenie obmedzení poskytovania cezhraničných hazardných hier Súdny dvor rozhodol takto (58):
„57.
V tomto kontexte […], že právna úprava hazardných hier je súčasťou tých oblastí, v ktorých existujú významné rozdiely morálneho, náboženského a kultúrneho charakteru medzi členskými štátmi. Ak v tejto oblasti neexistuje harmonizácia na úrovni Spoločenstva, prináleží každému členskému štátu v týchto oblastiach určiť na základe vlastnej stupnice hodnôt požiadavky, ktoré si vyžaduje ochrana predmetných záujmov.
58.
Samotná okolnosť, že členský štát si zvolil iný systém ochrany ako ten, ktorý prijal iný členský štát, nemôže mať vplyv na posúdenie nevyhnutnosti a proporcionality vnútroštátnych ustanovení prijatých v predmetnej oblasti. Tie sa musia posúdiť iba vzhľadom na ciele sledované príslušnými orgánmi dotknutého členského štátu a na úroveň ochrany, ktorú zamýšľajú zabezpečiť.
59.
V tejto súvislosti môžu členské štáty určiť ciele svojej politiky v oblasti hazardných hier a prípadne presne definovať úroveň požadovanej ochrany. Obmedzenia, ktoré ukladajú, však musia spĺňať podmienky, ktoré vyplývajú z judikatúry Súdneho dvora, pokiaľ ide o ich primeranosť (rozsudok Placanica a. i., už citovaný, bod 48).
[…]
69.
V tejto súvislosti treba zdôrazniť, že sektor hazardných hier ponúkaných cez Internet nie je predmetom harmonizácie na úrovni Spoločenstva. Členský štát sa teda môže nazdávať, že samotnú skutočnosť, že prevádzkovateľ […] legálne ponúka služby v predmetnom sektore cez Internet v inom členskom štáte, kde má svoje sídlo a kde už v zásade podlieha zákonným podmienkam a kontrolám zo strany príslušných orgánov tohto iného členského štátu, nemožno považovať za dostatočnú záruku ochrany spotrebiteľov tohto členského štátu voči nebezpečenstvu podvodu a trestnej činnosti vzhľadom na ťažkosti, na ktoré môžu v tomto kontexte naraziť orgány členského štátu, v ktorom sa nachádza sídlo uvedeného prevádzkovateľa, pri hodnotení profesionálnej čestnosti a odbornosti jednotlivých prevádzkovateľov.
70.
Okrem toho z dôvodu neexistencie priameho kontaktu medzi spotrebiteľom a prevádzkovateľom predstavujú hazardné hry, ktoré sú prístupné cez Internet, nebezpečenstvá rôznej povahy a zvýšeného významu, pokiaľ ide o prípadné podvody, ktorých by sa prevádzkovatelia mohli dopostiť voči spotrebiteľom, na rozdiel od tradičných trhov týchto hier.“
(116)
V nedávnom rozsudku súd tiež podrobne poukázal na riziká online hazardných hier (59):
„103.
Je potrebné viesť, že samotné vlastnosti ponuky hazardných hier prostredníctvom internetu sa v porovnaní s bežným trhom s takýmito hrami môžu rovnako javiť ako zdroj rôznych väčších rizík v oblasti ochrany spotrebiteľov a predovšetkým mládeže a osôb s osobitnou náklonnosťou k hre alebo schopných vypestovať si takúto náklonnosť. Okrem spomínanej neexistencie priameho kontaktu medzi spotrebiteľom a poskytovateľom osobitná jednoduchosť a nepretržitosť prístupu k hrám ponúkaným na internete, ako aj objem a možná vysoká frekvencia takejto ponuky medzinárodnej povahy, a to v prostredí, pre ktoré je charakteristická izolácia hráča, anonymita a neexistencia spoločenskej kontroly predstavujú toľko faktorov, ktoré by mohli dopomôcť k rozvoju závislosti od hry a k neprimeraným výdavkom s tým súvisiacim, a následne aj k zvýšeniu takých súvisiacich negatívnych sociálnych a morálnych dôsledkov, na ktoré sa poukázalo v ustálenej judikatúre.
104.
Navyše je potrebné poukázať na to, že vzhľadom na voľnú úvahu, ktorou disponujú členské štáty, aby rozhodli o úrovni ochrany spotrebiteľov a verejného poriadku v oblasti hazardných hier, sa nevyžaduje, aby vzhľadom na kritérium proporcionality obmedzujúce opatrenia stanovené orgánmi členského štátu zodpovedalo koncepcii prijatej všetkými členskými štátmi, čo sa týka spôsobov ochrany dotknutého legitímneho záujmu (pozri analogický rozsudok z 28. apríla 2009, Komisia/Taliansko, C-518/06, Zb. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
Vzhľadom na predchádzajúce je potrebné pripustiť, že opatrenie zákazu akejkoľvek ponuky hazardných hier prostredníctvom internetu môže byť v zásade uznané za vhodné na účely sledovania legitímnych cieľov spočívajúcich v prevencii podnecovania na neprimerané výdavky súvisiace s hrou a v boji proti závislosti od hry, ako aj v ochrane mládeže, a to napriek tomu, že ponuka takýchto hier prostredníctvom tradičných kanálov je naďalej povolená.“
(117)
Nedostatok harmonizácie v oblasti hazardných hier a rozdielne prístupy členských štátov, pokiaľ ide o rozsah povolených hazardných hier a prevádzkovateľov oprávnených ponúkať ich, vytvára obraz veľmi roztriešteného vnútorného trhu pre poskytovanie cezhraničných služieb v oblasti hazardných hier. Kým niektoré členské štáty obmedzujú alebo dokonca zakazujú ponúkať určité hazardné hry, iné sa rozhodli pre otvorenejšie trhy. Mnoho členských štátov nedávno preskúmalo svoje právne predpisy o hazardných hrách alebo je v procese preskúmania vzhľadom na rozvoj služieb v oblasti online hazardných hier.
(118)
Dánske orgány neposkytli podrobné údaje o rozsahu nezákonného hrania hazardných hier osobami s pobytom v Dánsku, ale namiesto toho zdôraznili, že vývoj neregulovaného odvetvia online hazardných hier bol znepokojivým aspektom zo spoločenského hľadiska.
(119)
Tento trend sa potvrdzuje aj v zelenej knihe Európskej komisie z marca 2011 (60). Sprievodný pracovný dokument útvarov Komisie uvádza celkové hrubé príjmy z online hazardných hier v Dánsku v sume 250 mil. EUR v roku 2008, z toho 14 percent (t. j. 34 mil. EUR) pripadalo na kasínové hry a 22 percent (t. j. 56 mil. EUR) na poker (61). Z povahy veci vyplýva, že online kasínové hry, ako aj online poker sú zakázané činnosti.
(120)
Očakáva sa nárast týchto údajov. V zelenej knihe sa uvádza, že ponuka prostredníctvom internetu je najrýchlejšie rastúcim segmentom trhu s hazardnými hrami, ktorý v roku 2008 (EÚ 27) predstavoval 7,5 % ročných príjmov celého trhu s hazardnými hrami, a očakáva sa, že jeho veľkosť sa do roku 2013 zdvojnásobí (62). Po druhé podiel vnútroštátnej spotreby hazardných hier pripadajúci na online hazardné hry je v Dánsku odhadovaný na 21,9 %, čo je druhá najvyššia miera v rámci EÚ, kde je priemer 7,5 % (63).
(121)
So zreteľom na uvedenú judikatúru, ako aj celkovú charakteristiku trhu s hazardnými hrami v EÚ sa Komisia domnieva, že tvrdenia predložené dánskymi orgánmi na odôvodnenie prijatia notifikovaného opatrenia sú opodstatnené. Komisia si je najmä vedomá špecifík uvedených činností: online hazardné hry sa zmenili na odvetvie vytvárajúce globálny trh, kde sa stierajú fyzické hranice. V tejto súvislosti, ako je uvedené v zelenej knihe z roku 2011 (64), Komisia tiež konštatuje potrebu kontrolovať odvetvie online hazardných hier, aby sa predišlo škodlivým negatívnym dôsledkom, ktoré môžu mať online hazardné hry na spotrebiteľov. Popri významnom riziku závislosti od online hazardných hier, ktorú preukázali rôzne sociálne štúdie (65), sa má venovať osobitná pozornosť maloletým a iným zraniteľným osobám, vrátane hráčov s nízkymi príjmami, hazardným hráčom s predchádzajúcou hráčskou závislosťou a mladým dospelým, ktorí si neuvedomujú riziká spojené s problémami z hrania hazardných hier. V záujme ochrany týchto kategórií potenciálnych hráčov majú členské štáty dokázať kontrolovať odvetvie online hazardných hier okrem iného určením vekovej hranice alebo licenčných podmienok, kontrolovaním systémov platobného styku a obmedzovaním uvádzania online hazardných hier na trh alebo ich reklamy.
(122)
Reforma uskutočnená v Dánsku, ktorej výsledkom je prijatie notifikovaného zákona, je preto v súlade s cieľom zelenej knihy Európskej komisie z 24. marca 2011 o „online hazardných hrách na vnútornom trhu“, ktorá mala prispieť v členských štátoch k vzniku právneho rámca pre online hazardné hry, ktorý zabezpečí väčšiu právnu istotu pre všetky zainteresované strany (66). Zelená kniha je odpoveďou na závery Rady z decembra 2010, ktoré uvítali rozsiahle konzultácie Európskej komisie o online hazardných hrách na vnútornom trhu a ktoré umožnia hlbokú diskusiu o otázkach vyvolaných najmä službami v oblasti online hazardných hier (67), ako aj na uznesenie Európskeho parlamentu z 10. marca 2009, ktoré vyzýva Komisiu, aby v úzkej spolupráci s národnými vládami skúmala hospodárske a nehospodárske dôsledky cezhraničných služieb v oblasti hazardných hier (68). Je potrebné zdôrazniť, že legislatívna reforma realizovaná prostredníctvom notifikovaného zákona je v súlade s cieľmi presadzovanými Komisiou, ktoré viedli k začatiu konania vo veci porušenia a zaslaniu odôvodneného stanoviska dánskym orgánom v marci 2007 (69).
(123)
Z týchto dôvodov sa Komisia domnieva, že vzhľadom na to, že notifikovaný zákon o hazardných hrách bude liberalizovať trh a umožní dánskym a zahraničným prevádzkovateľom online hazardných hier poskytovať svoje služby osobám s pobytom v Dánsku a zároveň zabezpečí splnenie potrebných podmienok na získanie licencie od dánskych orgánov, slúži dobre vymedzenému cieľu spoločného záujmu.
7.2.2. Pomoc vhodná na dosiahnutie požadovaného cieľa
(124)
Opatrenie pomoci sa považuje za potrebné a úmerné, keď predstavuje primeraný nástroj na dosiahnutie určeného cieľa spoločného záujmu, keď má motivačný účinok na príjemcov a keď nezavádza zbytočné narušenie hospodárskej súťaže.
(125)
Dánska vláda sa rozhodla liberalizovať dánsky trh s online hazardnými hrami a umožniť vydanie neobmedzeného počtu online licencií. Avšak vydanie takejto licencie podlieha viacerým podmienkam týkajúcich sa okrem iného dôveryhodnosti manažérov spoločnosti žiadajúcej o licenciu. Pre úspech liberalizácie sa dánska vláda tiež rozhodla znížiť zdanenie online prevádzkovateľov, pričom zachovala len sadzby dane platné pre prevádzkovateľov hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach. V tejto súvislosti sťažovatelia tvrdili, že zníženie sadzby dane pre online prevádzkovateľov nie je najvhodnejšie riešenie. Napríklad na dosiahnutie cieľov procesu liberalizácie bez nutnosti zaviesť nižšie sadzby dane pre online prevádzkovateľov by bolo napríklad možné použiť blokovanie platby a komunikácie (účelovo viazané nástroje). Podľa sťažovateľov by si Dánsko preto mohlo zvoliť vynucovanie zákazu nezákonných online hazardných hier využitím blokovania „platby a komunikácie“ (filtrovanie prostredníctvom systému názvov internetových domén, blokovanie internetového protokolu a blokovanie platby) alebo obmedzením počtu licencií, ktoré sa majú vydať.
(126)
V súvislosti s používaním „blokovacích systémov“ zelená kniha Komisie uvádza, že účinnosť blokovacích systémov závisí od vopred stanoveného a aktualizovaného zoznamu položiek na zablokovanie, ako aj od účinných softvérových systémov. Avšak, ako dánske orgány zdôraznili, je sporné, či tieto blokujúce systémy môže priniesť očakávané výsledky, pretože online hráči by mohli obísť blokovanie internetu zmenou používaných „portov“ a zákaz niektorých platieb by mohol zablokovať iné úplne zákonné obchodné operácie, ktoré sa nevzťahujú na stávky a ceny.
(127)
Vzhľadom na možnosť vydávať obmedzený počet online licencií, účinky závisia od počtu licencií, ktoré sa majú vydať. Ak je počet obmedzený len na niekoľko licencií, malý počet účastníkov hospodárskej súťaže ju obmedzí a ovplyvní ponuku, čo by znamenalo vyššie náklady pre spotrebiteľov v podobe nižšieho výplatného pomeru, než je v prípade neobmedzeného počtu licencií. Menší počet licencií tiež obmedzuje rozmanitosť a kvalitu výberu dostupného spotrebiteľom na trhu a nemotivuje výrobcov aktívnejšie reagovať na želania a potreby spotrebiteľov (70). Obmedzenie počtu licencií tiež vyvoláva otázky týkajúce sa kritérií na určenie počtu licencií nesvojvoľným spôsobom, spôsobu a inštitúcií, ktoré monitorujú licenčné požiadavky a riešenia nezákonného poskytovania, t. j. kto prijíma aké opatrenia proti nezákonne poskytovaným službám v oblasti hazardných hier (71).
(128)
Vzhľadom na tieto úvahy sa Komisia domnieva, že nižšia sadzba dane platná pre činnosti v oblasti online hazardných hier je primeraným nástrojom na dosiahnutie cieľov liberalizácie nového zákona o hazardných hrách. Opatrenie pomoci zabezpečí, že online prevádzkovatelia, ktorí chcú poskytovať služby v oblasti hazardných hier osobám s pobytom v Dánsku, budú žiadať o licenciu a dodržia platné vnútroštátne predpisy.
(129)
Komisia sa domnieva, že opatrenie pomoci je schopné zmeniť správanie zahraničných poskytovateľov služieb v oblasti online hazardných hier, pretože nižšia sadzba dane predstavuje stimul pre takýchto prevádzkovateľov získať v Dánsku licenciu, a tak prvýkrát poskytovať služby v oblasti online hazardných hier zákonným spôsobom.
(130)
Podpora je považovaná za úmernú, iba ak by rovnakú zmenu v správaní nebolo možné dosiahnuť použitím menšej pomoci a menšieho narušenia. Suma pomoci musí byť obmedzená na minimum potrebné na uskutočnenie podporovanej činnosti. V uvedenom prípade sa Komisia domnieva, že dánske orgány navrhli opatrenia tak, aby znížili možnú sumu štátnej pomoci a minimalizovali narušenie hospodárskej súťaže vyplývajúce z opatrenia.
(131)
V memorande zo 6. marca 2010 predloženom politickému hovorcovi politických strán dánskeho parlamentu dánskym ministerstvom pre daňové otázky o úrovni určenej dane (72) bola voľba nižšej sadzby dane vo výške 20 % hrubého príjmu z hazardných hier pre online hazardné hry odôvodnená týmito kritériami:
a)
Hazardné hry poskytované na základe dánskej licencie sa majú prispôsobiť súčasnej ponuke poskytovateľov online hazardných hier v zahraničí, t. j. sadzbu dane je potrebné upraviť tak, aby zodpovedala vysokým výplatným pomerom ponúkaným zahraničnými poskytovateľmi online hazardných hier, čím by ich navádzala na to, aby skutočne požiadali o licenciu.
b)
Celkový počet ponúkaných hier sa má zvýšiť, čo povedie celkovo k zvýšeniu obratu.
c)
Produkty v oblasti hazardných hier majú byť tak príťažlivé, že hráči nebudú chcieť hrať na stránkach zahraničných (nezákonných) prevádzkovateľov.
d)
Majú sa používať blokujúce nástroje v kombinácii s písmenami a) až c) na zabezpečenie, že hranie hazardných hier na stránkach nezákonných prevádzkovateľov sa zníži na minimum.
(132)
V tomto memorande dánske orgány poznamenávajú, že právne predpisy v Spojenom kráľovstve, ktoré sa majú považovať za veľmi blízke dánskym predpisom v oblasti hazardných hier, určujú 15-percentnú sadzbu dane pre online hazardné hry. Dánske orgány sa domnievali, že sadzba dane pre online hazardné hry by mohla byť určená na vyššej úrovni než v Spojenom kráľovstve, keďže Dánsko na rozdiel od Spojeného kráľovstva tiež zavedie doplňujúce blokujúce opatrenia, aby hráčom sťažilo hranie hazardných hier na stránkach zahraničných prevádzkovateľov, ktorí nezískali dánsku licenciu.
(133)
Dánske orgány podobne uvádzajú príklady Francúzska a Talianska, ktoré liberalizovali svoje trhy a uložili vyššie sadzby než Spojené kráľovstvo. Dánske orgány uvádzajú, že tieto trhy sú významne väčšie než dánsky trh. Veľkosť trhu môže mať hmatateľný vplyv na ochotu prevádzkovateľov vstúpiť na trh, dokonca aj keď je vyššia sadzba dane, pretože náklady, ktoré sú vždy spojené so zriadením prevádzky na novom trhu, majú sklon byť relatívne vyššie pri vstupe na menšie trhy.
(134)
Memorandum obsahuje simuláciu možného účinku sadzby dane 15, 20 a 25 % na príjem aj s prihliadnutím na možné zmeny v hráčskom vzore hazardného hráča a krokov prevádzkovateľa. Simulácia dospela k záveru, že 20-percentná sadzba dane bude pravdepodobne stále postačovať na dostatočnú príťažlivosť pre poskytovateľov hazardných hier požiadať o dánsku licenciu a ponuku príťažlivých služieb hráčom. Možno očakávať, že určenie vyššej sadzby dane (t. j. 25 %) zvýši tlak na výplatné pomery s tým výsledkom, že pozitívny účinok 25-percentnej sadzby na príjem by sa napokon ukázal nižší než pri 20-percentnej sadzbe.
(135)
Dánsky zákonodarca preto usúdil, že určenie vyššej sadzby dane pre online hazardné hry by s najväčšou pravdepodobnosťou prinieslo produkt v oblasti hazardných hier, ktorý by nebol dostatočne príťažlivý pre hráčov, čo by zasa viedlo k nižšiemu obratu a vyrovnalo by okamžité vyhliadky na vyššie daňové príjmy.
(136)
Závery, ku ktorým dospel dánsky zákonodarca v otázke primeranej úrovne zdanenia činností v oblasti online hazardných hier, potvrdzuje aj správa konzultačnej spoločnosti odvetvia, ktorá zistila, že daňová sadzba 20 % by neznamenala, že štát sa vzdáva príjmov, ktoré by inak získal (73). Podľa tejto správy ide o najvyššiu sadzbu, ktorá je ešte hospodársky únosná - vyššia sadzba by bola „sadzbou bez návratnosti“, t. j. sadzba dane, ktorá je jednoducho privysoká na to, aby predstavovala pre prevádzkovateľov odôvodnenú podnikateľskú činnosť, kvôli ktorej by vstúpili na trh. Nad touto sadzbou by začali daňové príjmy klesať.
(137)
Vzhľadom na uvedené sa Komisia domnieva, že daňová sadzba 20 % hrubého príjmu z hazardných hier pre online prevádzkovateľov nie je nižšia, než je potrebné na zabezpečenie dosiahnutia cieľov zákona o hazardných hrách. Preto opatrenie pomoci spĺňa požiadavku proporcionality ustálenú v judikatúre Súdneho dvora.
7.2.3. Vplyv na hospodársku súťaž a obchod medzi členskými štátmi
(138)
So zreteľom na vplyv opatrenia pomoci na hospodársku súťaž a obchod je potrebné rozlišovať medzi možným narušením obchodu medzi členskými štátmi a narušením hospodárskej súťaže v Dánsku, a to najmä u súčasných prevádzkovateľov hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach.
(139)
V súvislosti s obchodom medzi členskými štátmi sa neočakáva žiadny negatívny vplyv. Zákon o hazardných hrách umožňuje osobám s pobytom v Dánsku hrať zákonným spôsobom hazardné hry na webových stránkach prevádzkovateľov online hazardných hier, ktorí majú licenciu. Tieto webové stránky nie sú obmedzené len na používateľov, ktorí sú osobami s pobytom v Dánsku, ale prístup podliehajúci obmedzeniam uloženým ich vnútroštátnymi právnymi predpismi majú obyvatelia všetkých členských štátov EÚ. Pri určení sadzby dane pre prevádzkovateľov online hazardných hier na úrovni 20 % hrubého príjmu z hazardných hier je dánske opatrenie pomoci v súlade so sadzbami podobných daní uplatňovanými inými členskými štátmi, ktoré už zreformovali svoje právne predpisy upravujúce online hazardné hry. Napríklad, Belgicko i Spojené kráľovstvo uplatňujú sadzbu dane 15 % hrubého príjmu z hazardných hier na online hazardné hry, zatiaľ čo iné členské štáty uplatňujú dokonca nižšie sadzby (napríklad v Estónsku 5 % hrubého príjmu z hazardných hier, v Lotyšsku 10 % hrubého príjmu z hazardných hier, Fínsku 8,25 % hrubého príjmu z hazardných hier). Iba Slovensko s 27 % hrubého príjmu z hazardných hier určilo vyššiu sadzbu svojej dane.
(140)
V súvislosti s narušením hospodárskej súťaže v Dánsku opatrenie bude potenciálne prínosom pre značný počet rôznych dánskych a zahraničných prevádzkovateľov online hazardných hier, ktorí mali až doteraz zákaz poskytovať svoje služby osobám s pobytom v Dánsku. Dánsko predložilo zoznam poskytovateľov online hazardných hier, ktorí už prejavili ochotu požiadať o licenciu. Keďže doteraz mala len spoločnosť kontrolovaná štátom povolenie poskytovať služby v oblasti online hazardných hier, liberalizácia zvýši celkovú hospodársku súťaž na trhu.
(141)
Aj keď toto opatrenie predstavuje štátnu pomoc a jeho vykonávanie nemusí byť bez dôsledkov pre súčasných prevádzkovateľov poskytujúcich hazardné hry vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach, ktorí sú zdaňovaní sadzbou dane vo výške až do 75 % hrubého príjmu z hazardných hier, sa Komisia domnieva, že celková bilancia uplatňovania opatrenia je pozitívna.
(142)
Ako sa už uviedlo, stanovenie sadzby dane pre online hazardné hry na rovnakej alebo podobnej úrovni, ako je sadzba pre prevádzkovateľov hazardných hier vo fyzicky existujúcich prevádzkarniach, by viedla k situácii, kedy by odvetvie ani hráči nereagovali na možnosť zákonného poskytovania služieb v oblasti online hazardných hier na dánskom trhu, a tak by zmarilo vymedzené ciele spoločného záujmu, ktoré sleduje zákon o hazardných hrách.
(143)
V súlade s tým Komisia dospela k záveru, že opatrenie je zlučiteľné s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní EÚ.
8. ZÁVER
(144)
Komisia sa domnieva, že notifikovaný zákon poskytuje daňovú výhodu prevádzkovateľom online hazardných hier poskytovanú zo štátnych prostriedkov. Toto opatrenie sa považuje prima facie za selektívne, pretože rozlišuje medzi prevádzkovateľmi online hazardných hier a prevádzkovateľmi kamenných kasín, ktorí podľa cieľa tohto opatrenia sú v porovnateľnom skutkovom a právnom stave. Dánske orgány nedokázali preukázať, že prima facie selektívnosť notifikovaného zákona je odôvodnená logikou daňovej sústavy. Preto sa notifikovaný zákon považuje za štátnu pomoc v zmysle článku 107 ods. 1 Zmluvy o fungovaní EÚ.
(145)
Komisia sa však domnieva, že pomoc spĺňa podmienky na to, aby bola považovaná za zlučiteľnú s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní EÚ,
PRIJALA TOTO ROZHODNUTIE:
Článok 1
Opatrenie C 35/10, ktoré Dánsko plánuje zaviesť v podobe daní z online hazardných hier v dánskom zákone o dani z hazardných hier, je zlučiteľné s vnútorným trhom v zmysle článku 107 ods. 3 písm. c) Zmluvy o fungovaní Európskej únie.
Zavedenie tohto opatrenia sa preto schvaľuje.
Článok 2
Toto rozhodnutie je určené Dánskemu kráľovstvu.
V Bruseli 20. septembra 2011