PROVÁDĚCÍ ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 24. dubna 2012
o vynětí výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny z konvenčních zdrojů v Německu z použití směrnice Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb
(oznámeno pod číslem C(2012) 2426)
(Pouze německé znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/218/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie,
s ohledem na směrnici Evropského parlamentu a Rady 2004/17/ES ze dne 31. března 2004 o koordinaci postupů při zadávání zakázek subjekty působícími v odvětví vodního hospodářství, energetiky, dopravy a poštovních služeb (1), a zejména na čl. 30 odst. 5 a 6 uvedené směrnice,
s ohledem na žádost Spolkového svazu energetického a vodního hospodářství (Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V.) (dále jen „BDEW“) zaslanou elektronickou poštou dne 26. října 2011,
vzhledem k těmto důvodům:
I. SKUTEČNOSTI
(1)
Dne 26. října 2011 podal BDEW Komisi elektronickou poštou žádost podle čl. 30 odst. 5 směrnice 2004/17/ES. Dne 11. listopadu 2011 Komise o této žádosti informovala německé orgány a rovněž požádala německé orgány dne 10. ledna 2012 a BDEW dne 21. prosince 2011 prostřednictvím elektronické pošty o další informace. Německé orgány poskytly další informace elektronickou poštou dne 14. prosince 2011 a BDEW tak učinil dne 17. ledna 2012, dne 26. ledna 2012 a dne 28. února 2012.
(2)
Žádost, kterou BDEW předložil jménem zadavatelů v daném odvětví, se týká - jak je v ní uvedeno - „výstavby, nákupu a provozu (včetně údržby) všech druhů zařízení na výrobu elektřiny, jakož i související podpůrné činnosti“ (2).
(3)
K žádosti je připojeno stanovisko Spolkového kartelového úřadu (Bundeskartellamt) ze dne 25. července 2011. Toto stanovisko (dále jen „stanovisko“) bylo vydáno na základě příslušných německých právních předpisů a týká se otázky, zda je činnost, na kterou se postup vztahuje, přímo vystavena hospodářské soutěži. Stanovisko je podloženo výsledky rozsáhlého odvětvového průzkumu příslušných trhů.
II. PRÁVNÍ RÁMEC
(4)
Článek 30 směrnice 2004/17/ES stanoví, že zakázky určené pro umožnění výkonu jedné z činností, na něž se uvedená směrnice vztahuje, se uvedenou směrnicí neřídí, pokud je v členském státě, ve kterém má být činnost vykonávána, přímo vystavena hospodářské soutěži na trzích, na které není omezen přístup. Přímé vystavení hospodářské soutěži se posuzuje na základě objektivních kritérií s přihlédnutím ke zvláštním rysům dotčeného odvětví. Přístup na trh se považuje za neomezený, pokud členský stát provedl a uplatňuje příslušné právní předpisy Společenství k otevření daného odvětví nebo jeho části. Tyto právní předpisy jsou uvedeny v příloze XI směrnice 2004/17/ES, která pro odvětví elektroenergetiky odkazuje na směrnici Evropského parlamentu a Rady 96/92/ES ze dne 19. prosince 1996 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou (3). Směrnice 96/92/ES byla nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2003/54/ES ze dne 26. června 2003 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 96/92/ES (4), která byla rovněž nahrazena směrnicí Evropského parlamentu a Rady 2009/72/ES ze dne 13. července 2009 o společných pravidlech pro vnitřní trh s elektřinou a o zrušení směrnice 2003/54/ES (5).
(5)
Německo provedlo a uplatnilo nejen směrnici 96/92/ES, ale i směrnice 2003/54/ES a 2009/72/ES. Přístup na trh by proto v souladu s čl. 30 odst. 3 prvním pododstavcem měl být na celém území Německa považován za neomezený.
(6)
Přímé vystavení hospodářské soutěži by mělo být hodnoceno na základě různých ukazatelů, z nichž žádný není nutně sám o sobě rozhodující. Pokud jde o trhy dotčené tímto rozhodnutím, je jedním kritériem, které by mělo být vzato v úvahu, podíl hlavních účastníků na daném trhu. Dalším kritériem je stupeň koncentrace na těchto trzích. Vzhledem k charakteristice dotčených trhů by měla být vzata v úvahu i další kritéria, jako je fungování vyrovnávacího trhu, cenová konkurence a míra, v jaké zákazníci přecházejí k jiným dodavatelům.
(7)
Tímto rozhodnutím není dotčeno uplatňování pravidel hospodářské soutěže.
III. POSOUZENÍ
(8)
Německý trh s elektřinou se vyznačuje velkým počtem elektráren provozovaných velkým počtem účastníků trhu (6). Většina výrobní kapacity je v rukou čtyř velkých energetických společností: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG a Vattenfall Europe AG. Jelikož však dvě z těchto společností, konkrétně RWE a E.ON, jsou soukromé společnosti (tj. společnosti, které nepodléhají přímo ani nepřímo dominantnímu vlivu veřejných zadavatelů, jak je stanoveno v čl. 2 odst. 1 písm. b) směrnice 2004/17/ES), které v odvětví výroby elektřiny nepůsobí na základě zvláštních nebo výlučných práv ve smyslu čl. 2 odst. 3 směrnice 2004/17/ES, nejsou zadavateli ve smyslu směrnice 2004/17/ES. Z toho důvodu se na zadávání jejich zakázek na výrobu nebo prodej elektřiny ustanovení uvedené směrnice nevztahují; proto by, pokud jde o tyto činnosti, měly být považovány za konkurenty zadavatelů, na jejichž zadávání zakázek se uvedená směrnice vztahuje. Při zkoumání, zda je činnost na trzích, na které není omezen přístup, vystavena hospodářské soutěži, bude proto analýza v následujícím textu zaměřena na zadavatele.
(9)
Prodej elektřiny na velkoobchodní úrovni se uskutečňuje prostřednictvím burz, tj. spotových a termínovaných trhů Evropské energetické burzy (European Energy Exchange AG (EEX)) a Evropské burzy pro elektřinu (European Power Exchange S.E. (EPEX)), nebo prostřednictvím transakcí mimoburzovního trhu. Cena při burzovním prodeji elektřiny obvykle slouží jako referenční cena pro mimoburzovní transakce. Výrobní podniky optimalizují provoz svých elektráren podle výsledků burzovního obchodu na spotovém trhu. V zásadě jsou provozovány pouze elektrárny, jejichž mezní náklady jsou nižší než tržní cena.
(10)
Zákon o upřednostnění obnovitelných energií (Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien) (7) (dále jen „EEG“), stanoví pravidla pro elektřinu vyrobenou z obnovitelných zdrojů energie (8), která vedle elektřiny vyrobené z konvenčních zdrojů (9) hraje na německém trhu stále významnější roli. Novelou EEG, která vstoupila v platnost počátkem roku 2012, bylo stanoveno, že podíl obnovitelných zdrojů energie na výrobě elektřiny má do roku 2020 vzrůst na 35 %, do roku 2030 na 50 % a do roku 2050 na 80 %.
(11)
Na konci roku 2010 bylo připojeno 160,5 GW výrobní kapacity k sítím provozovatelů přenosových soustav (77,6 GW) a provozovatelů distribučních soustav (82,9 GW). Ve srovnání s rokem 2009 (152,7 GW) to představuje nárůst o přibližně 7,8 GW. Obnovitelné zdroje energie se na celkové kapacitě podílejí 54,2 GW. Z toho jsou za zhruba 50,7 GW vypláceny výkupní ceny podle EEG. To znamená, že obnovitelné zdroje energie představují přibližně 34 % celkové kapacity (10).
(12)
Celkově bylo v roce 2010 dodáno do sítě 531,2 TWh elektrické energie, z toho 367,5 TWh do sítě provozovatelů přenosových soustav a 163,7 TWh do sítě provozovatelů distribučních soustav. Množství dodané elektrické energie z obnovitelných zdrojů činilo 93,7 TWh, z toho za 80,7 TWh byly provedeny platby podle EEG. To znamená, že podíl obnovitelných energií na celkovém množství elektrické energie dodané do sítě představuje zhruba 18 %, což je méně, než činí podíl obnovitelných zdrojů energie na celkové výrobní kapacitě, tj. 34 % (11). Tento rozdíl je způsoben tím, že období, kdy lze obnovitelné zdroje během roku využívat, je kratší než v případě konvenčních zdrojů.
(13)
Další specifikum německého trhu s elektřinou souvisí s tím, že se německé vnitrostátní orgány v návaznosti na jadernou katastrofu v Japonsku na jaře roku 2011 nedávno rozhodly uzavřít osm jaderných elektráren o celkové kapacitě 8 400 MW (12). Kromě toho bylo rozhodnuto, že do roku 2022 bude ukončen provoz všech ostatních jaderných elektráren v Německu. V krátkodobém horizontu toto rozhodnutí změnilo poměr dovozu a vývozu, takže se Německo z čistého vývozce elektřiny, kterým bylo do roku 2010, změnilo v roce 2011 na čistého dovozce.
(14)
Podle precedentů Komise (13) lze v odvětví elektrické energie rozlišovat tyto relevantní výrobkové trhy: i) výroba a velkoobchodní dodávky, ii) přenos, iii) distribuce a iv) maloobchodní dodávky. Zatímco některé tyto trhy lze dále rozčlenit, dle dosavadní praxe Komise (14) se nerozlišovalo mezi trhem výroby elektřiny a trhem velkoobchodních dodávek, neboť výroba jako taková představuje pouze první krok v hodnotovém řetězci, avšak objem vyrobené elektřiny je prodáván na velkoobchodního trhu.
(15)
Žádost BDEW se týká výroby elektřiny a velkoobchodu s elektřinou. Spolkový kartelový úřad ve svém stanovisku definuje výrobkový trh jako „primární trh pro prodej elektřiny“ (15), který zahrnuje první prodej vlastní výroby všech dodavatelů elektrické energie a čistý dovoz elektřiny, avšak nezahrnuje následné obchodování mezi účastníky trhu. Kromě toho je Spolkový kartelový úřad toho názoru, že výroba a prodej elektřiny, na kterou se vztahuje EEG (dále jen „elektřina podléhající EEG“), nejsou součástí tohoto trhu.
(16)
Spolkový kartelový úřad má za to, že trh s elektřinou podléhající EEG je samostatným trhem, pokud jde o první prodej této elektřiny. Elektřina podléhající EEG se obvykle neprodává přímo na velkoobchodním trhu, ale nejprve ji kupují provozovatelé přenosových sítí za zákonem stanovené výkupní ceny, kteří ji poté ve druhém kroku prodají na velkoobchodním trhu.
(17)
Spolkový kartelový úřad dospěl k závěru, že výroba a prodej elektřiny podléhající EEG neprobíhají na základě hospodářské soutěže a že tato elektřina je nezávislá na ukazatelích poptávky a cenových ukazatelích (16). Tento závěr vychází zejména z následujících skutečností:
(18)
Elektřina podléhající EEG se odebírá do sítě přednostně, a proto je její výroba zcela nezávislá na poptávce. Výroba a dodávky do sítě nezávisí ani na cenách, neboť provozovatelé mají nárok na zákonem stanovené platby. Provozovatelé přenosových soustav prodávají elektřinu podléhající EEG na spotovém trhu podle pravidel stanovených v zákoně, přičemž však nemají žádný manévrovací prostor.
(19)
Spolkový kartelový úřad rovněž konstatoval, že podle zákona může být elektřina podléhající EEG prodávána přímo, a určitá část provozovatelů této možnosti využívá. Podle EEG mohou provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG přecházet od přímého prodeje na prodej za zákonem stanovené výkupní ceny a naopak vždy k prvnímu dni v měsíci. Tito provozovatelé se tak mohou každý měsíc na základě předpovědí tržních cen a podle poptávky rozhodnout, který způsob prodeje pro ně bude výhodnější. Tento přímý prodej však bude mít v budoucnu jen okrajový význam.
(20)
Novelou EEG, která vstoupila v platnost počátkem roku 2012, bylo stanoveno, že provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG mohou - jak je uvedeno výše - elektřinu, kterou vyrobili, sami prodávat a navíc i získat tržní prémii. Tržní prémie má nahradit rozdíl mezi stanovenou výkupní cenou podle EEG a průměrnou měsíční cenou na burze stanovenou ex post. Využití možnosti získat tržní prémii je však volitelné, tzn. že provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG mohou v režimu zákonem stanovených výkupních cen zůstat nebo se do něj kdykoli na začátku měsíce vrátit. Předpokládá se však, že největší podíl elektřiny podléhající EEG bude prodáván prostřednictvím provozovatelů přenosových sítí. Kromě toho model tržní prémie nezmění nic na tom, že celková výše výkupních cen pro výrobce elektřiny z obnovitelných zdrojů není primárně určena tržními cenami (17).
(21)
Spolkový kartelový úřad proto konstatuje, že elektřina podléhající EEG sice vyvíjí konkurenční tlak na elektřinu vyráběnou z konvenčních zdrojů, avšak opačně to neplatí; z toho důvodu nelze elektřinu podléhající EEG zahrnout do stejného trhu jako konvenční elektřinu, neboť tržní podmínky převládající při prvním prodeji jsou u těchto dvou způsobů výroby značně odlišné. Navíc první prodej elektřiny podléhající EEG se ve většině případů uskutečňuje prostřednictvím provozovatelů přenosových sítí. Tento trh se tak od velkoobchodního trhu s konvenční elektřinou zjevně liší i z pohledu poptávky.
(22)
S ohledem na specifičnost německého trhu s elektřinou a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže se pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES vymezuje relevantní výrobkový trh jako trh pro výrobu a první prodej elektřiny vyrobené z konvenčních zdrojů. Výroba a první prodej elektřiny podléhající EEG nejsou z výše uvedených důvodů součástí tohoto trhu a budou dále posuzovány odděleně.
(23)
Žádost se týká činností na území Spolkové republiky Německo. Žadatel se zabývá otázkou, zda existuje širší trh, který by zahrnoval Německo a Rakousko, přičemž vychází z několika trendů souvisejících s vývojem regulačního rámce, objemem dovozu a vývozu elektřiny, propojováním trhů a postupy řízení přetížení, avšak nakonec dochází k závěru, že „žadatel nemůže vyvodit konečný závěr, zda je již v současnosti dosaženo dostatečného stupně integrace mezi německým velkoobchodním trhem s elektřinou a relevantními trhy v sousedních zemích, aby mohly být považovány za regionální trh.“
(24)
Spolkový kartelový úřad se na základě výsledků uskutečněného odvětvového průzkumu domnívá, že společný primární trh s elektřinou v Německu a Rakousku existuje. Tento závěr vychází ze skutečnosti, že u přeshraničních propojovacích vedení mezi Německem a Rakouskem nejsou žádná kapacitní omezení a že na Evropské burze pro elektřinu (EPEX) existuje standardní tržní a cenová oblast.
(25)
Dle dosavadní praxe Komise byly trhy s elektřinou ve většině případů co do rozsahu definovány jako vnitrostátní (18) či ještě menší (19). V některých případech byla otázka, zda mohou existovat trhy větší než vnitrostátní, ponechána otevřená (20).
(26)
Komise se domnívá, že pro účely posouzení podmínek stanovených v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, není nutné dospět k závěru o přesném rozsahu relevantního zeměpisného trhu pro výrobu a první prodej konvenční elektřiny, neboť výsledky posouzení by i při jakémkoli jiném alternativním vymezení trhu byly stejné.
(27)
Pokud jde o výrobu a první prodej elektřiny podléhající EEG, nemohl by zeměpisný rozsah tohoto trhu přesahovat území Německa, protože je založen na specifických právních podmínkách stanovených v německém EEG.
a) Podíly na trhu a koncentrace trhu
(28)
Jak vyplývá z ustálené praxe (21) ohledně rozhodnutí Komise podle článku 30, dospěla Komise k závěru, že pokud jde o výrobu elektřiny, „je jedním z ukazatelů míry hospodářské soutěže na vnitrostátních trzích celkový podíl na trhu tří největších výrobců“.
(29)
Podle stanoviska Spolkového kartelového úřadu (22) činil kumulativní podíl na trhu tří největších výrobců, pokud jde o množství elektřiny dodané do sítě, 74 % v roce 2007,73 % v roce 2008 a 70 % v roce 2010. Německý trh s elektřinou se tak ve srovnání s dřívějšími rozhodnutími o vynětí podle článku 30 směrnice 2004/17/ES řadí mezi trhy se střední koncentrací (23).
(30)
Je však třeba připomenout, že na první dva výrobce - společnosti RWE a E.ON -, jejichž podíl na trhu činí dohromady 58 % (24), se nevztahují ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek.
(31)
Cílem tohoto rozhodnutí je stanovit, zda výroba a velkoobchodní prodej elektřiny jsou vystaveny takové úrovni hospodářské soutěže (na trzích, na které je volný přístup), která zajistí, že i v případě neuplatňování podrobných pravidel pro zadávání veřejných zakázek stanovených ve směrnici 2004/17/ES bude zadávání veřejných zakázek pro výkon dotčených činností probíhat průhledným a nediskriminačním způsobem na základě kritérií, která umožní určit ekonomicky celkově nejvýhodnější řešení. V této souvislosti je třeba si uvědomit, že společnosti, na které se nevztahují postupy zadávání veřejných zakázek, (tedy RWE a E.ON) mají možnost vyvíjet na ostatní účastníky trhu konkurenční tlak, když na těchto trzích působí. Na tom se nic nezmění, ani kdyby do relevantního zeměpisného trhu bylo zahrnuto Rakousko, neboť tržní podíly těchto největších výrobců by se na trhu zahrnujícím Německo i Rakousko podle předpokladů zmenšily jen nepatrně (25).
(32)
Pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektrické energie z konvenčních zdrojů, lze výše uvedené skutečnosti považovat za příznak přímého vystavení hospodářské soutěži v případě účastníků trhu, na něž se vztahují ustanovení zákona o zadávání veřejných zakázek.
(33)
Rovněž je třeba poznamenat, že pracovní dokument útvarů Komise nazvaný „Zpráva o pokroku při vytváření vnitřního trhu se zemním plynem a elektřinou za období 2009-2010“ z června 2011 (26) uvádí, že koncentrace trhu v Německu se ve srovnání s předchozími lety snížila (27), a řadí německý trh s elektřinou do kategorie „mírně koncentrovaných trhů“ (28), tzn. trhů, jejichž hodnota Herfindahl-Hirschmanova indexu (HHI) (29) (ve vztahu ke kapacitě) se pohybuje v rozmezí 750 až 1 800.
(34)
S ohledem na výše uvedené číselné údaje lze pro účely tohoto rozhodnutí, a aniž jsou dotčeny právní předpisy v oblasti hospodářské soutěže, ve vztahu k zadavatelům předpokládat, že stupeň koncentrace trhu lze považovat za příznak toho, že výroba a velkoobchodní prodej elektřiny z konvenčních zdrojů v Německu jsou do určité míry vystaveny hospodářské soutěži.
b) Další faktory
(35)
V posledních letech (až do března 2011) bylo Německo čistým vývozcem elektřiny. Avšak v důsledku rozhodnutí zastavit výrobu elektřiny v několika jaderných elektrárnách se Německo stalo čistým dovozcem. Proto v současné době na trhu existuje konkurenční tlak vyplývající z možnosti dovážet elektřinu do Německa ze zahraničí. Tím je zajištěno, že investice v odvětví elektrické energie v Německu nelze provádět bez ohledu na ostatní výrobce v okolních zemích. Tyto faktory by proto měly být vnímány tak, že nejsou v rozporu se závěrem, podle kterého jsou zadavatelé působící na německém trhu pro výrobu elektřiny z konvenčních zdrojů vystaveni hospodářské soutěži. Kromě toho analýza situace, pokud jde o přecházení zákazníků k jiným dodavatelům (30), a stupeň likvidity na velkoobchodním trhu (31) ukazují, že tyto faktory nejsou v rozporu se závěrem, podle kterého jsou zadavatelé působící na německém trhu pro výrobu elektřiny z konvenčních zdrojů vystaveni hospodářské soutěži. A konečně je třeba rovněž poznamenat, že ani německý vyrovnávací trh (32) a jeho hlavní charakteristiky (tržní určování cen a cenový rozdíl mezi pozitivní a negativní vyrovnávací energií) neodporují závěru, podle kterého jsou zadavatelé působící na německém trhu pro výrobu elektřiny z konvenčních zdrojů vystaveni hospodářské soutěži.
(36)
Elektřina podléhající EEG má prioritní napojení na síť a při dodávání do sítě má přednost před konvenční elektřinou, což znamená, že výroba elektřiny podléhající EEG je nezávislá na poptávce. Jelikož náklady spojené s výrobou elektřiny podléhající EEG jsou obecně vyšší než tržní cena, byl vytvořen systém, díky kterému se elektřině podléhající EEG dostává zvláštní podpory. Provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG (33) mají právo prodávat elektřinu provozovatelům přenosových sítí za zákonem stanovené výkupní ceny po dobu 20 let a navíc v roce uvedení zařízení do provozu. Výše těchto cen pokrývá jejich náklady, a je tedy vyšší než tržní cena. Mohou proto svou elektřinu do sítě dodávat bez ohledu na cenu na burze (34).
(37)
Elektřina podléhající EEG se obecně neprodává přímo na velkoobchodním trhu, ale nejprve ji kupují provozovatelé přenosových sítí za zákonem stanovené výkupní ceny. Provozovatelé přenosových soustav nesou odpovědnost za prodej elektřiny podléhající EEG na burzovním spotovém trhu s elektřinou, z čehož jim tak vzniká ztráta. Tyto náklady nakonec hradí koneční spotřebitelé elektřiny, kteří svým dodavatelům energie platí zvláštní poplatek podle EEG, který je pak dále přenesen na provozovatele přenosových sítí. Dodavatelé energie, kteří kupují více než 50 % elektřiny podléhající EEG, z čehož nejméně 20 % elektřiny vyrobené ze sluneční nebo větrné energie, platí snížený poplatek podle EEG.
(38)
Provozovatelé zařízení na výrobu elektřiny podléhající EEG mají rovněž možnost „přímého prodeje“ vyrobené elektřiny. To znamená, že se mohou rozhodnout, že elektřinu nebudou prodávat za zákonem stanovené výkupní ceny, nýbrž přímo na spotovém trhu. Vzhledem k vysokým výrobním nákladům elektřiny podléhající EEG nepředstavuje zpravidla přímý prodej, který není zákonem regulován, schůdné řešení. V minulosti byl tento způsob využíván v omezené míře hlavně v případech, kdy kupující mohli uplatnit osvobození od zvláštního poplatku podle EEG, když s konvenční elektřinou zkombinovali určité množství elektřiny podléhající EEG odebrané přímo od výrobce (35). Novelou EEG, která vstoupila v platnost počátkem roku 2012, byla možnost uplatnění této zvláštní výjimky omezena, což dle předpokladů povede k tomu, že tato forma přímého prodeje bude využívána v menší míře (36).
(39)
Novelizovaný zákon přináší novou možnost „přímého prodeje“, která však stanoví, že výrobcům elektřiny podléhající EEG bude placena tzv. „tržní prémie“, která pokryje rozdíl mezi jejich vyššími náklady a průměrnou tržní cenou (dále jen „model tržní prémie“). Provozovatelé přenosových soustav odhadují, že v roce 2012 bude prostřednictvím modelu tržní prémie prodáno 15 % celkového množství všech druhů obnovitelných energií (37). Lze tak soudit, že v současnosti i blízké budoucnosti se zdaleka největší část elektřiny podléhající EEG bude prodávat za zákonem stanovené výkupní ceny a prostřednictvím provozovatelů přenosových sítí. Nedotovaný přímý prodej bude hrát jen okrajovou roli.
(40)
Z výše uvedených důvodů jsou výroba a první prodej elektřiny podléhající EEG součástí regulovaného systému, kde výrobci prodávají elektřinu za zákonem stanovené ceny. Tito výrobci nejsou vystaveni hospodářské soutěži, neboť mohou elektřinu podléhající EEG, kterou vyrobili, dodávat do sítě bez ohledu na běžnou tržní cenu. Díky přednostnímu právu dodávat elektřinu do sítě rovněž mohou prodat veškeré množství energie, které vyrobí. Z toho důvodu nelze vyvodit, že činnost výrobců elektřiny podléhající EEG je vystavena hospodářské soutěži. Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem není třeba posuzovat žádné další ukazatele, jako jsou například ukazatele uvedené v 6. bodě odůvodnění.
IV. ZÁVĚRY
(41)
S ohledem na výše zkoumané faktory by podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES měla být se zřetelem k zadavatelům považována za splněnou, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny z konvenčních zdrojů v Německu.
(42)
Dále by se směrnice 2004/17/ES, vzhledem k tomu, že se podmínka neomezeného přístupu na trh považuje za splněnou, neměla použít ani v případě, kdy zadavatelé udělují zakázky, které mají umožnit výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny z konvenčních zdrojů v Německu, ani v případě, kdy zadavatelé pořádají veřejné soutěže na výkon této činnosti v této zeměpisné oblasti.
(43)
Nicméně podmínka přímého vystavení hospodářské soutěži stanovená v čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES by měla být se zřetelem k zadavatelům považována za nesplněnou, pokud jde o výrobu a první prodej elektřiny podléhající EEG v Německu.
(44)
Jelikož se na výrobu a první prodej elektřiny podléhající EEG nadále vztahují ustanovení směrnice 2004/17/ES, je třeba připomenout, že veřejné zakázky zahrnující více činností se řídí článkem 9 směrnice 2004/17/ES. To znamená, že zadává-li zadavatel „smíšenou“ zakázku, tedy zakázku určenou k vykonávání jak činností vyňatých z oblasti působnosti směrnice 2004/17/ES, tak činností, které vyňaty nejsou, přihlíží se k tomu, které činnosti mají být hlavním předmětem zakázky. Ustanovení směrnice 2004/17/ES se použijí v případě smíšené zakázky, jejímž hlavním účelem je podpora výroby a velkoobchodního prodeje elektřiny podléhající EEG. Není-li objektivně možné určit, která činnost má být hlavním předmětem zakázky, zadává se v souladu s pravidly uvedenými v čl. 9 odst. 2 a 3 směrnice 2004/17/ES. Toto rozhodnutí je založeno na právním a skutkovém stavu z října 2011 až února 2012, jak se jeví na základě informací, které předložil BDEW a německé orgány. Může být revidováno, pokud by v případě významných změn právního či skutkového stavu došlo k tomu, že podmínky pro použití čl. 30 odst. 1 směrnice 2004/17/ES, pokud jde o výrobu a velkoobchodní dodávky elektřiny z konvenčních zdrojů, již nejsou splněny.
(45)
Opatření stanovená tímto rozhodnutím jsou v souladu se stanoviskem Poradního výboru pro veřejné zakázky,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Směrnice 2004/17/ES se nevztahuje na zakázky zadané zadavateli, které mají umožnit výrobu a první prodej elektřiny vyrobené z konvenčních zdrojů a mají být provedeny v Německu.
Pro účely tohoto rozhodnutí se elektřinou vyrobenou z konvenčních zdrojů rozumí elektřina, která nespadá do oblasti působnosti EEG. Kromě toho, ve smyslu EEG a za podmínek v něm stanovených, se „obnovitelnými zdroji energie“ rozumí vodní energie, včetně energie vln, energie přílivu, energie gradientu soli, energie proudění, větrné energie, energie slunečního záření, geotermální energie, energie z biomasy, včetně bioplynu, biometanu, skládkového plynu a plynu z čistíren odpadních vod, jakož i biologicky rozložitelné části komunálního a průmyslového odpadu.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Spolkové republice Německo.
V Bruselu dne 24. dubna 2012.
KOMISSION TÄYTÄNTÖÖNPANOPÄÄTÖS,
annettu 24 päivänä huhtikuuta 2012,
Saksassa perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon ja niistä tuotetun sähkön tukkumyynnin jättämisestä vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY soveltamisalan ulkopuolelle
(tiedoksiannettu numerolla C(2012) 2426)
(Ainoastaan saksankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2012/218/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen,
ottaa huomioon vesi- ja energiahuollon sekä liikenteen ja postipalvelujen alalla toimivien yksiköiden hankintamenettelyjen yhteensovittamisesta 31 päivänä maaliskuuta 2004 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivin 2004/17/EY (1) ja erityisesti sen 30 artiklan 5 ja 6 kohdan,
ottaa huomioon Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. -liiton (Saksan liittotasavallan energia- ja vesitalousliitto), jäljempänä ’BDEW’, 26 päivänä lokakuuta 2011 sähköpostitse lähettämän pyynnön,
sekä katsoo seuraavaa:
I. TAUSTATIEDOT
(1)
BDEW toimitti komissiolle sähköpostitse 26 päivänä lokakuuta 2011 direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 5 kohdan mukaisen pyynnön. Komissio ilmoitti pyynnöstä Saksan viranomaisille 11 päivänä marraskuuta 2011 ja pyysi sähköpostitse lisätietoja näiltä viranomaisilta 10 päivänä tammikuuta 2012 ja BDEW:lta 21 päivänä joulukuuta 2011. Saksan viranomaiset toimittivat lisätietonsa sähköpostitse 14 päivänä joulukuuta 2011 ja BDEW omat lisätietonsa 17 ja 26 päivänä tammikuuta ja 28 päivänä helmikuuta 2012.
(2)
BDEW:n alan hankintayksiköiden puolesta esittämä pyyntö koskee ”kaikentyyppisten sähköntuotantolaitosten rakentamista, hankintaa ja käyttöä (ylläpito mukaan luettuna) sekä tarvittavia tukitoimintoja” (2), kuten pyynnössä mainitaan.
(3)
Pyyntöön on liitetty 25 päivänä heinäkuuta 2011 päivätty Bundeskartellamtin (Saksan liittotasavallan kartellivirasto) lausunto. Asiaa koskevan Saksan lainsäädännön mukaisessa lausunnossa, jäljempänä ’lausunto’, tarkastellaan sitä kysymystä, kohdistuuko toimintoon, jota menettely koskee, suoraa kilpailua. Lausunto perustuu merkityksellisillä markkinoilla tehtyyn laajaan alakohtaiseen tutkimukseen.
II. LAINSÄÄDÄNTÖKEHYS
(4)
Direktiivin 2004/17/EY 30 artiklassa säädetään, ettei direktiiviä sovelleta hankintasopimuksiin, jotka tehdään jonkin direktiivissä tarkoitetun toiminnon suorittamiseksi, jos toimintoon siinä jäsenvaltiossa, jossa se toteutetaan, kohdistuu suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu. Sitä, kohdistuuko johonkin toimintoon suoraa kilpailua, arvioidaan puolueettomin perustein ottaen huomioon alan erityispiirteet. Markkinoille pääsyä pidetään rajoittamattomana, jos jäsenvaltio on pannut täytäntöön unionin lainsäädännön säännökset, jotka avaavat tietyn alan tai sen osan kilpailulle, sekä soveltaa niitä. Kyseinen lainsäädäntö on lueteltu direktiivin 2004/17/EY liitteessä XI, jossa viitataan sähköalan osalta sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä 19 päivänä joulukuuta 1996 annettuun Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiiviin 96/92/EY (3). Direktiivi 96/92/EY on korvattu myöhemmin sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 96/92/EY kumoamisesta 26 päivänä kesäkuuta 2003 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2003/54/EY (4), joka on myös korvattu myöhemmin sähkön sisämarkkinoita koskevista yhteisistä säännöistä ja direktiivin 2003/54/EY kumoamisesta 13 päivänä heinäkuuta 2009 annetulla Euroopan parlamentin ja neuvoston direktiivillä 2009/72/EY (5).
(5)
Saksa on pannut täytäntöön paitsi direktiivin 96/92/EY myös direktiivit 2003/54/EY ja 2009/72/EY ja soveltanut niitä. Tämän perusteella olisi katsottava 30 artiklan 3 kohdan ensimmäisen alakohdan mukaisesti, että markkinoille pääsyä ei ole rajoitettu millään Saksan alueella.
(6)
Sitä, kohdistuuko toimintoon suoraa kilpailua, olisi arvioitava käyttäen perusteena useita indikaattoreita, joista yksikään ei ole välttämättä ratkaiseva sellaisenaan. Huomioon olisi otettava tärkeimpien toimijoiden markkinaosuudet tietyillä, tässä päätöksessä tarkoitetuilla markkinoilla. Lisäksi olisi otettava huomioon markkinoiden keskittymisaste. Kyseisten markkinoiden erityispiirteiden vuoksi olisi otettava huomioon myös muita perusteita, kuten tasemarkkinoiden toiminta, hintakilpailu ja sähköntoimittajaa vaihtaneiden asiakkaiden määrä.
(7)
Tämä päätös ei rajoita kilpailusääntöjen soveltamista.
III. ARVIOINTI
(8)
Saksan sähkönmarkkinoille ovat luonteenomaisia lukuisat voimalaitokset, joita hoitavat useat markkinatoimijat (6). Suurin osa tuotantokapasiteetista kuuluu neljälle suurelle energiayhtiölle, jotka ovat RWE AG, E.ON AG, EnBW AG ja Vattenfall Europe AG. Näistä yrityksistä kaksi, RWE ja E.ON, on kuitenkin yksityisiä yrityksiä (eli yrityksiä, joissa hankintaviranomaiset eivät voi suoraan tai välillisesti käyttää määräysvaltaa direktiivin 2004/17/EY 2 artiklan 1 kohdan b alakohdan mukaisesti), jotka eivät toimi sähköntuotannon alalla direktiivin 2004/17/EY 2 artiklan 3 kohdassa tarkoitettujen erityis- tai yksinoikeuksien perusteella, minkä vuoksi ne eivät ole direktiivissä 2004/17/EY tarkoitettuja hankintayksikköjä. Näin ollen niiden sähkön tuotantoa tai myyntiä varten tekemiin hankintoihin ei sovelleta mainitun direktiivin säännöksiä. Sen vuoksi niitä olisi pidettävä näiden toimintojen osalta sellaisten hankintayksikköjen kilpailijoina, joiden hankintoihin direktiiviä sovelletaan. Tämän perusteella jäljempänä olevassa analyysissä keskitytään hankintayksikköihin, kun siinä tarkastellaan, kohdistuuko toimintoon suoraa kilpailua markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu.
(9)
Tukkutason sähkökauppaa käydään sähköpörssien välityksellä eli EEX:n (European Energy Exchange AG) ja EPEX:n (European Power Exchange S.E.) spot- ja termiinimarkkinoilla tai sähköpörssien ulkopuolella OTC-kauppoina. Sähkön hinta sähköpörsseissä toimii yleensä OTC-kauppojen viitehintana. Sähköntuotantoyritykset optimoivat voimalaitostensa toiminnan pörsseissä käydyn spot-kaupan tulosten perusteella. Periaatteessa ne käyttävät vain sellaisia voimalaitoksia, joiden rajakustannukset ovat markkinahintaa alhaisemmat.
(10)
Laissa Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7), jäljempänä ’EEG-laki’, annetaan säännöt, jotka koskevat uusiutuvista energialähteistä (8) tuotettua sähköä, jolla on perinteisistä energialähteistä (9) tuotetun sähkön ohella yhä suurempi merkitys Saksan markkinoilla. Vuoden 2012 alussa voimaan tulleessa muutetussa EEG-laissa edellytetään, että uusiutuvien energialähteiden osuus sähköntuotannosta kasvaa 35 prosenttiin vuoteen 2020 mennessä, 50 prosenttiin vuoteen 2030 mennessä ja 80 prosenttiin vuoteen 2050 mennessä.
(11)
Siirtoverkonhaltijoiden ja jakeluverkonhaltijoiden verkkoihin liitetyn tuotantokapasiteetin määrä oli vuoden 2010 lopussa 160,5 GW (josta siirtoverkonhaltijoiden osuus oli 77,6 GW ja jakeluverkonhaltijoiden osuus 82,9 GW). Tämä merkitsee noin 7,8 GW:n lisäystä vuoden 2009 vastaavaan lukuun (152,7 GW) verrattuna. Uusiutuvien energialähteiden osuus kokonaiskapasiteetista on 54,2 GW. Tästä osuudesta noin 50,7 GW on sähköä, johon sovelletaan EEG-laissa vahvistettuja tariffeja. Tämä tarkoittaa sitä, että uusiutuvien energialähteiden osuus kokonaiskapasiteetista on noin 34 prosenttia (10).
(12)
Vuonna 2010 sähköä syötettiin yhteensä 531,2 TWh siirtoverkonhaltijoiden järjestelmiin (367,5 TWh) ja jakeluverkonhaltijoiden järjestelmiin (163,7 TWh). Uusiutuvista energialähteistä tuotettua sähköä syötettiin 93,7 TWh, joista 80,7 TWh:n osalta maksettiin EEG-lain mukaisia korvauksia. Tämä tarkoittaa sitä, että uusiutuvista energialähteistä tuotetun sähkön osuus syötetyn sähkön kokonaismäärästä on noin 18 prosenttia, joka on siis vähemmän kuin 34 prosenttia, joka on laskettu uusiutuvien energialähteiden osuudeksi koko tuotantokapasiteetista (11). Ero johtuu siitä, että uusiutuvien energialähteiden käyttöaika vuotta kohden on lyhyempi kuin perinteisten energialähteiden.
(13)
Toinen Saksan sähkömarkkinoiden erityispiirre liittyy kansallisten viranomaisten vuonna 2011 tapahtuneen Japanin ydinkatastrofin jälkeen tekemään päätökseen sulkea kahdeksan ydinvoimalaa, joiden kokonaiskapasiteetti on 8 400 MW (12). Myös muut Saksan ydinvoimalat on päätetty sulkea vuoteen 2022 mennessä. Lyhyellä aikavälillä tämä on muuttanut tuonnin ja viennin välistä tasapainoa siten, että Saksasta, joka oli vuoteen 2010 saakka sähkön nettoviejä, tuli vuonna 2011 sähkön nettotuoja.
(14)
Komission aiempien ennakkotapausten (13) mukaan sähköalalla voidaan erottaa seuraavat tuotemarkkinat: i) sähkön tuotanto ja tukkutoimitukset, ii) siirto, iii) jakelu ja iv) vähittäistoimitukset. Vaikka joitakin näistä markkinoista voidaan jaotella edelleen, komissio ei ole tähänastisessa käytännössään (14) hyväksynyt eron tekemistä sähköntuotantomarkkinoiden ja tukkutoimitusmarkkinoiden välillä, koska itse tuotanto on vasta ensimmäinen vaihe arvoketjussa, kun taas tuotettuja sähkömääriä markkinoidaan tukkumarkkinoiden välityksellä.
(15)
BDEW:n esittämä pyyntö koskee sähkön tuotantoa ja tukkukauppaa. Liittotasavallan kartellivirasto määrittelee lausunnossaan tuotemarkkinat ”sähkönmyynnin ensimarkkinoiksi” (15), joihin kuuluvat kaikkien sähköntoimittajien ensimmäiset oman tuotantonsa myynnit ja sähkön nettotuonnit mutta joihin ei kuulu markkinatoimijoiden välinen myöhempi kaupankäynti. Lisäksi kartellivirasto katsoo, että EEG-lailla säännellyn sähkön, jäljempänä ’EEG-sähkö’, tuotanto ja markkinointi eivät kuulu näille markkinoille.
(16)
Kartellivirasto katsoo, että EEG-sähkömarkkinat muodostavat erilliset markkinat EEG-sähkön ensimyynnin osalta. EEG-sähköä ei yleensä myydä suoraan tukkumarkkinoilla, vaan siirtoverkonhaltijat ostavat sitä lakisääteistä korvausta vastaan. Sen jälkeen ne myyvät sähkön myyntiprosessin toisessa vaiheessa tukkumarkkinoilla.
(17)
Kartellivirasto katsoo, että EEG-sähkön tuotantoa ja myyntiä ei ole järjestetty kilpailutuksen pohjalta ja tällainen sähkö on riippumatonta kysyntä- ja hintaindikaattoreista (16). Tämä päätelmä perustuu erityisesti seuraaviin seikkoihin:
(18)
EEG-sähkön syöttö on asetettu etusijalle, minkä vuoksi sen tuotanto on täysin riippumatonta kysynnästä. Sen tuotanto ja syöttö ovat riippumattomia myös hinnoista, koska toiminnanharjoittajilla on oikeus lakisääteiseen maksuun. Siirtoverkonhaltijat markkinoivat EEG-sähköä spot-markkinoilla lakisääteisten määräysten mukaisesti ilman minkäänlaista liikkumavaraa.
(19)
Kartellivirasto toteaa myös, että lain mukaan EEG-sähköä voidaan markkinoida suoraan, ja tietty prosenttiosuus toiminnanharjoittajista käyttääkin tätä mahdollisuutta. EEG-laissa säädetään, että EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajat voivat vaihtaa kuukauden ensimmäisenä päivänä suoramyynnistä EEG-lain mukaiseen tariffimaksuun ja päinvastoin. EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajat voivat siis päättää joka kuukausi markkinahintaennusteen ja kysynnän perusteella, mikä myyntimuoto sopii niille parhaiten. Suoramyynnin merkitys jää kuitenkin tulevaisuudessa vähäiseksi.
(20)
Kuten edellä todettiin, vuoden 2012 alussa voimaan tulleen muutetun EEG-lain mukaan EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajilla on mahdollisuus markkinoida tuottamaansa sähköä itse ja saada siitä myös markkinapreemio. Tarkoitus on, että markkinapreemiota käytetään EEG-lain mukaisen kiinteän korvauksen ja sähköpörssissä jälkikäteen määritetyn kuukausittaisen keskihinnan välisen erotuksen sijasta. Markkinapreemion käyttöönotto on kuitenkin vapaaehtoista eli EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajat voivat käyttää edelleen kiinteään korvaukseen perustuvaa järjestelmää tai palata siihen minä kuukautena tahansa. Todennäköistä on kuitenkin, että suurin osa EEG-sähköstä markkinoidaan siirtoverkonhaltijoiden välityksellä. Markkinapreemiomalli ei myöskään muuta sitä tosiasiaa, että EEG-sähkön tuottajien saamien korvausten kokonaistaso ei määräydy ensisijaisesti markkinahintojen perusteella (17).
(21)
Tämän perusteella liittotasavallan kartellivirasto myöntää, että vaikka perinteisistä energialähteistä tuotettuun sähköön kohdistuu EEG-sähkön vuoksi kilpailupaineita, sama ei päde toisin päin. Sen vuoksi EEG-sähkön ei voida katsoa kuuluvan samoille markkinoille perinteisen sähkön kanssa, koska markkinaolosuhteet, joissa sähkö myydään ensimmäisen kerran, ovat hyvin erilaiset näiden kahden tuotantomuodon välillä. Lisäksi EEG-sähkön ensimyynti tapahtuu yleensä siirtoverkonhaltijoiden välityksellä. Näin ollen EEG-sähkön markkinat poikkeavat myös kysyntäpuolen näkökulmasta perinteisen sähkön tukkumarkkinoista.
(22)
Arvioitaessa direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten täyttymistä merkitykselliset tuotemarkkinat määritellään Saksan sähkömarkkinoiden erityispiirteiden pohjalta perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon ja niistä tuotetun sähkön ensimarkkinoiksi, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista. Edellä esitetyistä syistä EEG-sähkön tuotanto ja ensimyynti eivät kuulu näille markkinoille, joten niitä arvioidaan jäljempänä erikseen.
(23)
Hakemuksen mukaan pyyntö koskee Saksan liittotasavallan alueella harjoitettavaa toimintaa. Hakija tarkastelee erilaisten trendien perusteella, jotka liittyvät sääntelykehyksen kehittymiseen, sähkön tuonnin ja viennin määrään, markkinoiden yhteenkytkemisen tasoon ja ylikuormituksen hallintamenettelyihin, Saksan ja Itävallan kattavien laajempien markkinoiden mahdollisuutta, mutta toteaa lopulta, että ”hakija ei voi tehdä lopullista päätelmää siitä, ovatko Saksan sähkötukkumarkkinat ja naapurimaiden markkinat tähän mennessä yhdentyneet riittävästi, jotta niitä voitaisiin pitää alueellisina markkinoina”.
(24)
Liittotasavallan kartellivirasto olettaa alaa koskevan tutkimuksen perusteella, että Saksassa ja Itävallassa on olemassa yhteiset sähkön ensimarkkinat. Tämä päätelmä perustuu siihen, että Saksan ja Itävallan välisissä rajayhdysjohdoissa ei esiinny pullonkauloja, sekä EPEXin normaaliin markkina- ja hinta-alueeseen.
(25)
Yleensä komission aiempana käytäntönä on ollut määritellä sähkömarkkinat laajuudeltaan kansalliseksi alueeksi (18) tai jopa pienemmäksi alueeksi (19). Joskus komissio on kuitenkin jättänyt avoimeksi sen kysymyksen, ovatko markkinat kansallisia markkinoita suuremmat (20).
(26)
Komissio katsoo, että arvioitaessa direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädettyjen edellytysten täyttymistä ei ole tarpeen tehdä päätelmiä siitä, kuinka laajalle perinteisen sähkön tuotannon ja ensimyynnin merkitykselliset maantieteelliset markkinat tarkkaan ottaen ulottuvat, koska arvioinnissa päädyttäisiin samoihin tuloksiin myös vaihtoehtoisten markkinamääritelmien perusteella, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
(27)
Kun taas on kyse EEG-sähkön tuotannosta ja ensimyynnistä, markkinoiden maantieteellinen laajuus ei voi ulottua Saksan alueen ulkopuolelle, koska niiden laajuus perustuu Saksan EEG-laissa säädettyihin erityisiin oikeudellisiin edellytyksiin.
a) Markkinaosuudet ja markkinoiden keskittyminen
(28)
Kuten 30 artiklaa koskevista komission päätöksistä (21) ilmenee, komission on sähköntuotannon alalla noudattanut sitä käytäntöä, että ”yksi kansallisten markkinoiden kilpailuastetta kuvaavista indikaattoreista on kolmen suurimman tuottajan kokonaismarkkinaosuus”.
(29)
Liittotasavallan kartelliviraston lausunnon mukaan (22) kolmen suurimman sähköntuottajan yhteenlaskettu markkinaosuus syötetystä sähköstä oli 74 prosenttia vuonna 2007, 73 prosenttia vuonna 2008 ja 70 prosenttia vuonna 2010. Saksan sähkömarkkinat sijoittuvat näin ollen keskivaiheille, kun näitä markkinaosuuksia verrataan muihin direktiivin 2004/17/EY 30 artiklaa koskeviin poikkeuspäätöksiin (23).
(30)
On kuitenkin muistettava, että kaksi suurinta tuottajaa RWE ja E.ON, joilla on yhteensä 58 prosentin osuus markkinoista (24), jäävät julkista hankintaa koskevan lainsäädännön soveltamisalan ulkopuolelle.
(31)
Tämän päätöksen tavoitteena on selvittää, kohdistuuko sähkön tuotantoon ja tukkukauppaan siinä määrin kilpailua (markkinoilla, joille pääsyä ei ole rajoitettu), että voidaan varmistaa, että näiden toimintojen harjoittamiseksi tehtävät hankinnat tehdään myös ilman direktiivissä 2004/17/EY säädettyjä tiukkoja yksityiskohtaisia hankintasääntöjä avoimella ja syrjimättömällä tavalla sellaisin perustein, jotka mahdollistavat kokonaisuudessaan taloudellisesti edullisimman ratkaisun. Tässä yhteydessä on tärkeää pitää mielessä, että yritykset (erityisesti RWE ja E.ON), joihin ei sovelleta julkista hankintaa koskevia menettelyjä niiden toimiessa näillä markkinoilla, voivat aiheuttaa kilpailupaineita muille markkinatoimijoille. Tilanne ei muutu, vaikka Itävalta luetaan merkityksellisiin maantieteellisiin markkinoihin, koska suurimpien sähköntuottajien markkinaosuuksien odotetaan olevan vain hieman pienemmät Itävallan ja Saksan kattavilla markkinoilla (25).
(32)
Perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon ja niistä tuotetun sähkön tukkumyynnin osalta edellä esitettyjä tosiseikkoja voidaan pitää osoituksena siitä, että julkista hankintaa koskevan lainsäädännön piiriin kuuluviin markkinatoimijoihin kohdistuu suoraa kilpailua.
(33)
On myös syytä huomata, että kesäkuussa 2011 julkistetussa komission yksiköiden valmisteluasiakirjassa ”2009-2010 Report on Progress in Creating the Internal Gas and Electricity Market” (26) todetaan, että markkinoiden keskittyminen on vähentynyt Saksassa edellisiin vuosiin verrattuna (27), ja sijoitetaan Saksan sähkömarkkinat luokkaan ”kohtuullisen keskittyneet markkinat” (28) eli niiden markkinoiden joukkoon, joiden Herfindahl-Hirschman-indeksi (HHI) (29) on kapasiteetin perusteella 750-1 800.
(34)
Edellä esitettyjen lukujen perusteella tässä päätöksessä voidaan olettaa hankintayksiköiden osalta, että markkinoiden keskittymisaste on osoitus siitä, että perinteisiin energialähteisiin perustuvaan sähköntuotantoon ja niistä tuotetun sähkön tukkumyyntiin kohdistuu Saksassa tietynasteista kilpailua, sanotun kuitenkaan rajoittamatta kilpailulainsäädännön soveltamista.
b) Muut tekijät
(35)
Saksa on ollut viime vuosina sähkön nettoviejä maaliskuuhun 2011 saakka. Siitä tuli kuitenkin sähkön nettotuoja sen jälkeen, kun useiden ydinvoimaloiden sähköntuotanto päätettiin lopettaa. Sen vuoksi markkinoihin kohdistuu nykyään kilpailupaineita, koska sähköä voidaan tuoda Saksan ulkopuolelta. Tämä varmistaa sen, että Saksan sähköalalla ei voida tehdä investointeja ottamatta huomioon naapurimaissa toimivia tuottajia. Sen vuoksi näiden tekijöiden ei voida katsoa olevan ristiriidassa sen päätelmän kanssa, että hankintayksiköihin, jotka toimivat Saksan tuotantomarkkinoilla perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon markkinoilla, kohdistuu kilpailua. Lisäksi sähköntoimittajan vaihdosta (30) ja tukkumarkkinoiden likviditeetistä (31) tehty analyysi osoittaa, että nämä tekijät eivät myöskään ole ristiriidassa tämän päätelmän kanssa. Lopuksi on huomattava, että Saksan tasemarkkinat (32) ja niiden tärkeimmät erityispiirteet (markkinaperusteinen hinnoittelu sekä positiivisen ja negatiivisen tasesähkön välinen hintaero) eivät ole myöskään ristiriidassa sen päätelmän kanssa, että hankintayksikköihin, jotka toimivat Saksassa perinteisiin energialähteisiin perustuvan sähköntuotannon markkinoilla, kohdistuu kilpailua.
(36)
EEG-sähkön etuna on sen ensisijainen liitäntä verkkoon, ja se on perinteiseen sähköön nähden ensi sijalla myös verkkoon syötössä, mikä tarkoittaa sitä, että EEG-sähkön tuotanto on riippumatonta kysynnästä. Koska EEG-sähkön tuotantokustannukset ovat yleensä markkinahintaa suuremmat, sitä varten on perustettu erityinen tukijärjestelmä. EEG-sähköä tuottavan laitoksen toiminnanharjoittajilla (33) on oikeus saada lakisääteinen korvaus siirtoverkonhaltijoilta 20 vuoden ja myös laitoksen käyttöönottovuoden aikana. Korvaus kattaa toiminnanharjoittajien kustannukset, minkä vuoksi se on markkinahintaa suurempi. Näin ollen toiminnanharjoittajat voivat syöttää tuottamansa sähkön verkkoon sähkön pörssihinnasta riippumatta (34).
(37)
EEG-sähköä ei yleensä myydä suoraan tukkumarkkinoilla, vaan siirtoverkonhaltijat ostavat sitä lakisääteistä korvausta vastaan. Ne myyvät sitä sähköpörssin spot-markkinoilla, mikä aiheuttaa niille tappiota. Kustannukset päätyvät viime kädessä sähkön loppukuluttajien maksettaviksi, sillä nämä maksavat energiantoimittajilleen ylimääräisen EEG-maksun, joka toimitetaan edelleen siirtoverkonhaltijoille. Energiantoimittajat, jotka ostavat yli 50 prosenttia EEG-sähköstä, josta vähintään 20 prosenttia on peräisin aurinko- ja tuulienergiasta, maksavat alennetun EEG-maksun.
(38)
EEG-sähköä tuottavien laitosten toiminnanharjoittajat voivat myös markkinoida tuottamaansa sähköä suoraan. Tämä tarkoittaa sitä, että ne voivat luopua lakisääteisestä korvauksesta ja myydä sähkön suoraan spot-markkinoilla. EEG-sähkön suurten tuotantokustannusten vuoksi suora myynti muilla kuin lakisääteisillä ehdoilla ei ole yleensä kannattava vaihtoehto. Aiemmin tätä menetelmää on käytetty jossain määrin sellaisissa tapauksissa, joissa ostajat ovat voineet saada vapautuksen ylimääräisestä EEG-maksusta yhdistämällä tietyn määrän tuottajalta suoraan hankittua EEG-sähköä perinteiseen sähköön (35). Tätä erityistä vapautusmahdollisuutta on kuitenkin rajoitettu vuoden 2012 alussa voimaan tulleella uudella EEG-lailla, ja rajoituksen odotetaan vähentävän tämäntyyppistä suoramarkkinointia (36).
(39)
Uudessa laissa annetaan nyt uusi mahdollisuus suoramarkkinointiin, johon liittyy kuitenkin sellaisen markkinapreemion maksaminen EEG-sähkön tuottajille, joka kattaa niille aiheutuneiden suurempien kustannusten ja keskimääräisen markkinahinnan välisen eron, jäljempänä ’markkinapreemiomalli’. Siirtoverkonhaltijat arvioivat, että markkinapreemiomallin mukaisen myynnin osuus kaikentyyppisistä uusiutuvista energianlähteistä on 15 prosenttia vuonna 2012 (37). Voidaankin päätellä, että nykyään ja lähitulevaisuudessa ylivoimaisesti suurin osa EEG-sähköstä myydään lakisääteisiin maksuihin perustuvassa järjestelmässä siirtoverkonhaltijoiden välityksellä. Tuen ulkopuolelle jäävän suoramarkkinoinnin merkitys jää tällöin hyvin vähäiseksi.
(40)
Edellä esitetyn perusteella EEG-sähkön tuotanto ja ensimyynti ovat osa säänneltyä järjestelmää, jossa tuottajille maksetaan lakisääteiseen maksuun perustuva korvaus. Niihin ei kohdistu kilpailua, koska ne voivat syöttää tuottamansa EEG-sähkön verkkoon vallitsevasta markkinahinnasta riippumatta. Etusijalle asetetun sähkönsyötön vuoksi ne voivat myös myydä kaikki tuottamansa määrät. Sen vuoksi ei voida päätellä, että EEG-sähkön tuottajien toimintaan kohdistuisi kilpailua. Edellä esitetyn perusteella ei ole tarpeen arvioida muita indikaattoreita, kuten johdanto-osan 6 kappaleessa lueteltuja indikaattoreita.
IV. PÄÄTELMÄT
(41)
Edellä tarkasteltujen tekijöiden perusteella olisi katsottava, että direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädetty edellytys, joka koskee kilpailun suoraa kohdistumista toimintoon, täyttyy hankintayksiköiden osalta, kun on kyse perinteisiin energialähteisiin perustuvasta sähköntuotannosta ja niistä tuotetun sähkön tukkumyynnistä Saksassa.
(42)
Koska rajoittamatonta markkinoille pääsyä koskevan edellytyksen voidaan katsoa täyttyvän, direktiiviä 2004/17/EY ei tulisi soveltaa hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa Saksassa perinteisiin energialähteisiin perustuva sähköntuotanto ja niistä tuotetun sähkön tukkutoimitukset, eikä suunnittelukilpailuihin, joita järjestetään tällaisen toiminnan harjoittamiseksi kyseisellä maantieteellisellä alueella.
(43)
Toisaalta olisi katsottava, että direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohdassa säädetty edellytys, joka koskee kilpailun kohdistumista suoraan johonkin toimintoon, ei täyty hankintayksiköiden osalta, kun on EEG-sähkön tuotannosta ja ensimyynnistä.
(44)
Koska EEG-sähkön tuotanto ja ensimyynti kuuluvat yhä direktiivin 2004/17/EY soveltamisalaan, on muistettava, että useita toimintoja koskevia hankintasopimuksia on käsiteltävä direktiivin 2004/17/EY 9 artiklan mukaisesti. Tämä tarkoittaa sitä, että kun hankintayksikkö toteuttaa sekamuotoisen hankinnan eli hankinnan, jolla tuetaan sekä direktiivin 2004/17/EY soveltamisalan ulkopuolelle jäävien toimintojen että sen soveltamisalaan kuuluvien toimintojen suorittamista, huomioon on otettava toiminnot, joita hankintasopimus ensisijaisesti koskee. Tällaiseen sekamuotoiseen hankintaan, jonka pääasiallisena tarkoituksena on tukea EEG-sähkön tuotantoa ja tukkumyyntiä, sovelletaan direktiivin 2004/17/EY säännöksiä. Jos on objektiivisesti mahdotonta määrittää, minkä toiminnon toteuttamiseksi hankintasopimus ensisijaisesti tehdään, sopimus on tehtävä direktiivin 2004/17/EY 9 artiklan 2 ja 3 kohdassa tarkoitettujen sääntöjen mukaisesti. Tämä päätös perustuu lokakuusta 2011 helmikuuhun 2012 saakka vallinneeseen oikeudelliseen ja tosiasialliseen tilanteeseen, sellaisena kuin se käy ilmi BDEW:n ja Saksan viranomaisten lähettämistä tiedoista. Päätöstä voidaan tarkistaa, jos oikeudellinen tai tosiasiallinen tilanne muuttuu merkittävästi siten, etteivät edellytykset, joilla direktiivin 2004/17/EY 30 artiklan 1 kohtaa sovelletaan perinteisiin energialähteisiin perustuvaan sähköntuotantoon ja niistä tuotetun sähkön tukkutoimituksiin, eivät enää täyty.
(45)
Tässä päätöksessä säädetyt toimenpiteet ovat julkisia hankintoja käsittelevän neuvoa-antavan komitean lausunnon mukaiset,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Direktiiviä 2004/17/EY ei sovelleta hankintayksiköiden tekemiin hankintasopimuksiin, joiden tarkoituksena on mahdollistaa perinteisiin energialähteisiin perustuva sähköntuotanto ja niistä tuotetun sähkön ensimyynti Saksassa.
Tässä päätöksessä perinteisistä energialähteistä tuotetulla sähköllä tarkoitetaan sähköä, joka ei kuulu EEG-lain soveltamisalaan. Lisäksi tässä päätöksessä tarkoitetaan ’uusiutuvilla energialähteillä’ EEG-lain mukaisesti ja siinä vahvistetuin edellytyksin vesivoimaa, kuten aaltoenergiaa, vuorovesienergiaa, osmoosi- ja virtausenergiaa, sekä tuulienergiaa, auringon säteilyä, geotermistä energiaa, bioenergiaa, kuten biokaasua, biometaania, kaatopaikka- ja jätevesikaasua, sekä yhdyskuntajätteen ja teollisuusjätteen biohajoavaa osaa.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Saksan liittotasavallalle.
Tehty Brysselissä 24 päivänä huhtikuuta 2012.