ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 6. července 2010
o opatření C 48/2007 (ex NN 60/07) provedeném Polskem ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis
(oznámeno pod číslem K(2010) 4476)
(Pouze polské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2010/612/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na protokol č. 8 k smlouvě o restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s uvedenými články (2) a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise byla upozorněna na nesrovnalosti na trhu s ocelovými trubkami v Polsku, které byly zjištěny během kontroly restrukturalizace polského ocelářského průmyslu. Po přistoupení Polska do EU byly z moci úřední provedeny kontroly týkající se podpory podniku Walcownia Rur Jedność Sp. z o.o. (dále jen „podnik WRJ“) a podniku WRJ-Serwis Sp. z o.o. (dále jen „podnik WRJ-Serwis“). Prostřednictvím dopisů ze dne 6. dubna 2005, 4. srpna 2005, 3. listopadu 2005, 4. května 2006, 17. listopadu 2006 a 11. července 2007 požádala Komise polské orgány o informace. Polské orgány odpověděly dopisy ze dne 7. června 2005, 29. září 2005, 2. prosince 2005, 18. května 2006, 31. května 2006, 10. ledna 2007 a 3. srpna 2007.
(2)
Dopisem ze dne 23. října 2007 informovala Komise Polsko o svém rozhodnutí zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy o fungování Evropské unie („SFEU“) (3) ohledně několika opatření poskytnutých podnikům WRJ a WRJ-Serwis.
(3)
Rozhodnutí Komise o zahájení řízení bylo zveřejněno dne 24. listopadu 2007 v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby jí k dotčeným opatřením podaly případné připomínky.
(4)
Komise obdržela připomínky od jedné zúčastněné strany. Postoupila je Polsku, aby na ně mohlo reagovat. Připomínky Polska obdržela Komise dopisem ze dne 16. února 2009. K zahájení formálního vyšetřovacího řízení se Polsko vyjádřilo dopisy ze dne 21. ledna 2008 a ze dne 1. února 2008.
(5)
Dne 16. února 2009 si Komise vyžádala další informace, které jí Polsko poskytlo dopisem ze dne 4. června 2009.
2. PODROBNÝ POPIS OPATŘENÍ
2.1 Příjemci
2.1.1 Podnik WRJ
(6)
Podnik WRJ sídlí v Katovicích a pro správní účely zaměstnává 12 osob. 40,736 % podílu v podniku vlastní podnik Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o. (dále jen „TFS“), který je z 99,6 % ve vlastnictví státu. Dalších 7,235 % akcií vlastní podnik Walcownia Rur Silesia S.A. (dále jen „Walcownia Rur Silesia“), dceřiná společnost ve stoprocentním vlastnictví podniku TFS.
(7)
Dalšími akcionáři jsou:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (19,009 % obchodních podílů),
-
Polskie Górnictwo Naftowe a Gazownictwo S.A. (8,3 % akcií),
-
Kulczyk Privatstiftung (4,533 % akcií),
-
Huta Jedność (0,817 % akcií),
-
a řada dalších menšinových akcionářů, kteří vlastní akcie v řádu od 0,004 % do 3,4 %.
(8)
Podnik WRJ byl založen v roce 1995 s cílem vystavět novou válcovnu bezešvých ocelových trubek s výrobní kapacitou 160 tisíc tun ročně (dále jen „projekt WRJ“).
(9)
Výstavbu válcovny bezešvých ocelových trubek s výrobní kapacitou 400 tisíc tun zahájil v roce 1978 původně podnik Huta Jedność. Výstavba byla přerušena v roce 1980 v souvislosti s pozastavením státních dotací. Po několika pokusech o obnovení projektu podal podnik Huta Jedność návrh na vyhlášení konkurzu včetně likvidace majetku, tento návrh zamítl soud. V současnosti je podnik Huta Jedność společností v likvidaci, která jiným subjektům pronajímá svůj výrobní majetek a poskytuje zásobovací služby.
(10)
Projekt WRJ představoval části infrastruktury i část strojů a vybavení, které pro účely původního projektu shromáždil podnik Huta Jedność, a měl být realizován na pozemku, který předtím vlastnil podnik Huta Jedność. K účasti na projektu, který byl zahájen v roce 1997, byli přizváni noví investoři. Realizace projektu byla přerušena v roce 2001 a od té doby se z něj investoři stáhli. Zdá se, že přestože bylo vykonáno 86 % prací, podnik WRJ nikdy nezahájil výrobu.
(11)
Dne 4. září 2007 podal podnik Walcownia Rur Silesia, dceřiná společnost ve stoprocentním vlastnictví podniku TFS, která byla založena s cílem konsolidovat polské odvětví výroby ocelových trubek (viz níže uvedený 15. až 17. bod odůvodnění), insolvenční návrh vztahující se na podnik WRJ včetně likvidace majetkové podstaty. Dne 23. ledna 2008 prohlásil okresní soud v Katovicích úpadek podniku WRJ, nařídil likvidaci majetkové podstaty a jmenoval správce konkurzní podstaty. Zdá se, že v rámci insolvenčního řízení dosud nebyl prodán žádný majetek podniku.
2.1.2 Podnik WRJ-Serwis
(12)
Podnik WRJ-Serwis byl založen v roce 2001 prostřednictvím přeměny podniku Zakład Usług Energomechanicznych „Jedność“ S.A. založeného v roce 1999. Jeho akcionáři jsou podniky TFS (54,66 % akcií), PIW ENPOL Sp. z o.o. (36,77 % akcií), Commplex Sp. z o.o. (8,29 % akcií) a Huta Jedność (0,28 % akcií).
(13)
Původním účelem podniku WRJ-Serwis byla realizace části projektu WRJ a také lepší podmínky pro přijetí úvěru. Avšak podnik WRJ-Serwis investovat nezačal, naopak, poté co podnik Huta Jedność ukončil na začátku roku 2004 výrobu v tažírně, vyrábí od května roku 2004 ocelové bezešvé trubky tažené za studena. Při této činnosti využívá podnik majetek, který si původně pronajal od podniku Huta Jedność. Zmíněný majetek poté převzal podnik ING Bank Śląski S.A. a nakonec podnik Walcownia Rur Silesia. Kromě toho získal podnik WRJ-Serwis 9/10 práv na trvalé užívání pozemku, na kterém je projekt WRJ umístěn, a také 9/10 vlastnického práva k budovám postaveným na tomto pozemku.
(14)
Poté co podnik Walcownia Rur Silesia převzal výrobu ocelových trubek v tažírně, ukončil podnik WRJ-Serwis v dubnu 2008 provoz.
2.1.3 Konsolidace podniků WRJ a WRJ-Serwis a pokusy o jejich privatizaci
(15)
V roce 2004 začal podnik TFS hledat pro podniky WRJ a WRJ-Serwis strategického investora. V roce 2005 byly zúčastněné strany vyzvány k předložení nabídek, dvě z nich tak učinily. Nakonec byla s jedním z předkladatelů nabídky uzavřena rámcová dohoda o nabytí majetku podniků WRJ a WRJ-Serwis nezatíženého břemenem, která však byla v říjnu roku 2006 vypovězena z důvodu nesplnění podmínek dohody. V prosinci 2006 zahájil podnik TFS nové nabídkové řízení, žádná závazná nabídka však nebyla předložena.
(16)
Po dalším nabídkovém řízení vypsaném v roce 2007 se podnik TFS rozhodl podniky WRJ a WRJ-Serwis konsolidovat, a usnadnit tak jejich privatizaci. Za tímto účelem vytvořila dva nové podniky, a to podnik FEREX Sp. z o.o. (dále jen „FEREX“) a podnik Walcownia Rur Silesia. Podnik TES vlastní 100 % akcií obou podniků. Prostřednictvím podniku Walcownia Rur Silesia a podniku FEREX získal podnik TFS potřebný majetek k realizaci projektu WRJ a rovněž převzal dluhy podniků WRJ a WRJ-Serwis:
a)
Podnik Walcownia Rur Silesia se stal věřitelem podniku WRJ tím, že od bankovního konsorcia získal jeho pohledávky ve výši 168 940 469 PLN, resp. od podniku Staleexport jeho pohledávky ve výši 95 595 057 PLN. Kromě toho zakoupil podnik Walcownia Rur Silesia od bankovního konsorcia, v jehož čele stojí banka ING Bank Śląski, movitý majetek tažírny.
b)
Také podnik FEREX se stal věřitelem podniku WRJ tím, že od bank získal jeho pohledávky ve výši 142 941 270,43 PLN zajištěné hypotékou na pozemek patřící podnikům WRJ i WRJ-Serwis.
(17)
V srpnu 2008 se polské orgány znovu pokusily prodat podniky WRJ, WRJ-Serwis, FEREX a Walcownia Rur Silesia. Podniky TFS a Walcownia Rur Silesia vyzvaly zúčastněné strany k účasti na jednání za účelem společné koupě majetku podniku Walcownia Rur Silesia, základního kapitálu podniku FEREX, pohledávek podniku TFS vůči podniku FEREX a podílů podniku TFS v kapitálu podniku WRJ-Serwis. Toto řízení skončilo 15. ledna 2009 a nevedlo ke koupi žádného nabízeného majetku.
2.2 Posuzovaná opatření
(18)
Podporu udělenou podniku WRJ představují kapitálové investice ze strany podniku TFS (2.2.1), záruky poskytnuté podnikem TFS (2.2.2) a jistoty poskytnuté ze státní pokladny (2.2.3). Finanční pomoc udělenou podniku WRJ-Serwis představují kapitálové investice podniku TFS (2.2.4).
2.2.1 Kapitálové investice podniku TFS do podniku WRJ
(19)
K první kapitálové investici podniku TFS do podniku WRJ došlo dne 26. června 2002, kdy se akcionáři podniku WRJ rozhodli navýšit základní kapitál podniku. Výměnou za pohledávky obdržel podnik TFS akcie v nominální hodnotě 15 milionů PLN. Dotčené pohledávky ve výši 15 milionů PLN dlužily podniku TFS podniky Huta Andrzej a Huta Katowice. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno a současně nabylo účinnosti dne 22. listopadu 2002.
(20)
Podruhé byl základní kapitál navýšen dne 17. ledna 2003, kdy se ho akcionáři podniku WRJ rozhodli opětovně navýšit. Výměnou za pohledávky, které podniku TFS dlužil podnik WRJ získal podnik TFS akcie v nominální hodnotě 40 milionů PLN (přeměna dluhu na kmenové akcie). Pohledávky v nominální hodnotě 40 milionů PLN převzal podnik TFS od podniku ING Bank Śląski S.A. dříve, v prosinci 2002. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno a současně nabylo účinnosti dne 25. srpna 2003.
2.2.2 Záruky poskytnuté podnikem TFS ve prospěch podniku WRJ
(21)
V roce 2001 poskytl podnik TFS záruky, které do částky 5 milionů PLN pokrývaly půjčku ve výši 20 milionů PLN. Tuto půjčku poskytl podniku WRJ v roce 1999 Vojvodský fond na ochranu životního prostředí a vodního hospodářství (Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
(22)
V roce 2001 poskytl podnik TFS také záruky, které do částky 50 milionů PLN pokrývaly půjčku ve výši 115 milionů PLN. Tuto půjčku poskytl podniku WRJ v roce 1996 Státní fond na ochranu životního prostředí a vodního hospodářství (Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej).
2.2.3 Státní záruky poskytnuté ve prospěch podniku WRJ
(23)
Dne 14. října 1997 byly poskytnuty státní záruky, které pokrývaly 45 % celkové částky a úroky ze dvou půjček v celkové výši 262,5 milionů PLN. Tyto půjčky tvořily úvěr v cizí měně i úvěr ve zlotých a v roce 1997 je poskytlo bankovní konsorcium.
(24)
Podpisem příslušných dokumentů navýšila vláda dne 2. ledna 2003 státní záruky až do 55 %. K navýšení záruk nedošlo.
2.2.4 Kapitálové investice podniku TFS do podniku WRJ-Serwis
(25)
V prosinci 2003 uskutečnil podnik TFS kapitálovou investici do podniku WRJ-Serwis s cílem získat zde většinový podíl, který by mu umožnil převzít kontrolu nad projektem WRJ. Rozhodnutím z prosince 2003 souhlasili akcionáři podniku WRJ-Serwis s tím, že podnik TFS akcie získá. Akcie měly nominální hodnotu 7 910 000 PLN. Podnik TFS získal akcie především výměnou za pohledávky, které měl u podniku Huta Jedność. Tyto pohledávky byly přeneseny na podnik WRJ-Serwis. Výměnou za akcie zaplatil podnik v hotovosti 890 000 PLN a přispěl formou věcného plnění (kovové piliny z podniku Huta Jedność určené k dalšímu zpracování v převodní hodnotě 450 000 PLN). Dohoda o získání akcií byla podepsána dne 8. června 2004. Navýšení kapitálu bylo zaregistrováno až dne 17. srpna 2007.
(26)
Současně s podnikem TFS získal akcie v navýšeném základním kapitálu jeden z dosavadních akcionářů, podnik PIW Enpol Sp. z o.o., a nový akcionář podnik Commplex Sp. z o.o. (v obou případech se jedná o soukromé společnosti). Podniky získaly akcie tím, že převedly pohledávky podniku Huta Jedność na podnik WRJ-Serwis.
3. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(27)
Jak uvádí bod odůvodnění č. 3, dne 23. října 2007 přijala Komise rozhodnutí o zahájení formálního vyšetřovacího řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“). V rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise předběžně názor, že je orgánem, kterému přísluší o věci rozhodnout, a že dotčené opatření představuje státní podporu, která je neslučitelná s vnitřním trhem.
3.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(28)
V rozhodnutí o zahájení řízení došla Komise k závěru, že se články 107 a 108 SFEU (tehdy články 87 a 88 Smlouvy o ES) obvykle nevztahují na podporu, která byla poskytnuta ještě před přistoupením a která se po přistoupení již neuplatňuje. Avšak ustanovení protokolu č. 8 o restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu (dále jen „protokol č. 8“) smlouvy o přistoupení lze považovat za lex specialis podle článků 107 a 108 SFEU, kterou se kontrola státní podpory podle SFEU rozšiřuje na veškerou podporu poskytnutou na restrukturalizaci polského ocelářského průmyslu v letech 1997 až 2006. V souladu s tím by Komise v zásadě byla k posouzení takové podpory oprávněna.
(29)
Pokud jde o otázku, zda jsou výrobci trubek, jako jsou podniky WRJ a WRJ-Serwis, součástí „ocelářského průmyslu“ pro účely protokolu č. 8, vzala Komise v úvahu následující: protokol č. 8 vycházel z vnitrostátního programu restrukturalizace (program „Restrukturalizace a rozvoj ocelářského průmyslu v Polsku“, dále jen „VPR“). Oblast působnosti VPR a protokolu č. 8 nebyla omezena na oblast působnosti přílohy 1 Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli (dále jen „Smlouva o ESUO“), ale vztahovala se rovněž na některá odvětví ocelářského průmyslu, jako jsou odvětví výroby bezešvých trubek a velkých svařovaných trubek.
(30)
Podle rozhodnutí o zahájení řízení byl zmíněný výklad v souladu s: za prvé s definicí odvětví ocelářského průmyslu v rámci pravidel EU o státní podpoře, konkrétně definicí v příloze B o víceodvětvovém rámci (5). za druhé vycházel z VPR, jehož příjemci byli z poloviny výrobci trubek. Podnik Huta Jedność, předchůdce podniků WRJ a WRJ-Serwis, se skutečně účastnil zmíněného programu restrukturalizace a několikrát byl v návrhu VPR také přímo zmíněn. Protože se v té době v důsledku konkurzu v roce 2002 očekávala jeho likvidace, nebyl nakonec za možného příjemce uznán.
(31)
V důsledku toho došla Komise k závěru, že zákaz poskytnutí podpory, na kterou se nevztahuje ani VPR, ani protokol č. 8, platí pro podnik Huta Jedność i podniky WRJ a WRJ-Serwis.
3.2 Existence státní podpory
(32)
Pokud jde o investice podniku TFS do podniku WRJ a jistoty, které podnik TFS poskytl, vyjádřila Komise silné pochybnosti o tom, zda by splnily požadavky na zásadu investora v tržním hospodářství. V době přijetí opatření se podnik WRJ potýkal s těžkostmi, a sám by nebyl schopen shromáždit na kapitálovém trhu finanční prostředky. Kromě toho vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda by došlo k dostatečné návratnosti investic. Podle názoru Komise by také bylo stěží možné odůvodnit investice skutečností, že podnik TFS hodlal v budoucnu zprivatizovat podnik WRJ.
(33)
Pokud jde o státní záruky pro podnik WRJ, upozornila Komise na to, že není jasné, zda v době jejich poskytnutí, tj. v roce 1997, byl podnik WRJ v obtížné situaci. Na druhou stranu, pokud jde o navýšení záruk v roce 2003, bylo možné se domnívat, že podnik WRJ byl v obtížích. V té souvislosti vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda bylo navýšení záruk v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství.
(34)
Pokud jde o investice podniku TFS do podniku WRJ-Serwis, vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda by splnily požadavky zásady investora v tržním hospodářství. Komise upozornila na skutečnost, že byl podnik v roce 2003 nacházel v obtížích, a je proto nejisté, zda by návratnost investic byla přiměřená.
3.3 Slučitelnost státní podpory s vnitřním trhem
(35)
Komise nezjistila žádné důvody, na jejichž základě by bylo možné považovat případnou státní podporu za slučitelnou s vnitřním trhem, neboť investice do ocelářského průmyslu i restrukturalizační podpora v letech 1997-2006 byly podle protokolu č. 8 zakázány - v souladu s pravidly EU pro státní podporu.
4. PŘIPOMÍNKY POLSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(36)
Dopisy ze dne 21. ledna 2008 a 1. února 2008 předložilo Polsko své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení. V dopisech vyjádřilo Polsko svůj nesouhlas s tím, jak Komise vyložila protokol č. 8, a trvalo na tom, že dotčená opatření nepředstavovala státní podporu.
4.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(37)
Polsko se domnívá, že protokol č. 8 představuje výjimku od pravidla nevměšování se týkající se poskytování státní podpory před přistoupením, a není tedy možné ho vykládat zobecňujícím způsobem.
(38)
Zaprvé zdůrazňuje, že se příloha 1 protokolu 2 Evropské dohody zakládající přidružení mezi Evropskými společenstvími a jejich členskými státy na jedné straně a Polskou republikou na straně druhé (6) (dále jen „protokol 2 Evropské dohody“) nevztahovala ani na výrobce trubek, ani na jejich výrobky, a že tedy nespadaly do oblasti její působnosti.
(39)
Zadruhé zdůrazňuje, že zákaz poskytování státní podpory výrobcům trubek byl v členských státech zaveden dne 24. července 2002, kdy vstoupila v platnost příloha B k víceodvětvovému rámci, která vymezuje oblast působnosti termínu „ocelářského průmyslu“. V souladu s touto definicí bylo odvětví trhu s bezešvými trubkami a velkými svařovanými trubkami součástí „ocelářského průmyslu“. V souladu s tím se VPR, který v roce 2003 schválila Komise, a protokol č. 8 vztahovaly také na výrobce trubek. Dříve, kdy platila Smlouva o ESUO, nebylo odvětví trhu s ocelovými trubkami zohledněno.
(40)
Polsko je toho názoru, že protokol č. 8 má být vykládán v tom smyslu, že před 24. červencem 2002 nepodléhalo poskytnutí podpory výrobcům trubek kontrole Komise. To se týká rovněž veškerých intervencí, které byly uskutečněny předtím, než v platnost vstoupila smlouva o přistoupení. Od té doby se na výrobce trubek zmíněná omezení vztahovala.
(41)
Pokud jde o příjemce podpory, lze podnik WRJ-Serwis označit za výrobce oceli až od roku 2004, kdy začal využívat vybavení tažírny. Do té doby nemohly být státní intervence považovány za státní podporu ve prospěch ocelářského průmyslu.
(42)
Kromě toho Polsko upozorňuje na skutečnost, že projekt WRJ není pokračovatelem dřívějšího projektu Huta Jedność.
4.2 Existence státní podpory
(43)
Polsko navíc tvrdí, že třebaže je podnik TFS kontrolovaný státem, funguje v souladu s tržními principy s cílem přinést zisk. Opatření, které Polsko učinilo ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis, nebylo výsledkem žádné zvláštní kontroly či dozoru ze strany státu. V této souvislosti nebylo nutné, aby stát provedl kontrolu ve smyslu rozsudku ve věci Stardust Marine (7).
(44)
Pokud jde o navýšení kapitálu podniku WRJ a záruk poskytnutých podnikem TFS, Polsko se domnívá, že podnik TFS do projektu WRJ neinvestoval žádné významné částky. Výměna pohledávek za podíly v podniku WRJ byla tedy z ekonomického hlediska rozumnější než jejich vymáhání. Mimo to v době, kdy podnik TFS investoval do podniku WRJ, vlastnil obchodní plány, které dokládaly rentabilitu projektu WRJ. Také bankovní konsorcium bylo ochotné poskytnout podniku WRJ další finanční prostředky. Podnik TFS tedy postupoval jako investor jednající podle zásad tržního hospodářství.
(45)
Polsko se domnívá, že navýšení státních záruk ve prospěch podniku WRJ bylo slučitelné se zásadou investora v tržním hospodářství, neboť bylo zajištěno hodnotnou zástavou a podnik WRJ za navýšení záruk zaplatil do státní pokladny částku odpovídající tržní sazbě. Podmínkou poskytnutí záruk navíc bylo, že banky opět začnou financovat projekt WRJ, k čemuž nedošlo. V důsledku toho nebyly záruky nikdy navýšeny a Polsko má za to, že podnik WRJ z nich neměl žádný prospěch.
(46)
Kapitálovou investici v podniku WRJ-Serwis považuje Polsko za slučitelnou se zásadou investora v tržním hospodářství. Zaprvé, s výjimkou podniku TFS získali akcie soukromí akcionáři. Zadruhé, nebyl podnik WRJ-Serwis nebyl podnik ve finančních obtížích a podnik TFS učinil rozhodnutí v očekávání zisku, který mu měl podnik WRJ-Serwis v budoucnu přinést. Mimo to byl podnik TFS schopen převzít kontrolu nad podnikem WRJ-Serwis, tak i nad nemovitostmi, na kterých byl projekt WRJ stavěn.
(47)
Pokud jde o konsolidaci podniků WRJ a WRJ-Serwis, je Polsko pevně přesvědčeno o tom, že to byl jediný způsob, jak umožnit rychlé převzetí a ukončení projektu WRJ ze strany soukromého investora a zároveň zajistit maximální návratnost kapitálu, který do té doby investoval stát.
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(48)
Komise obdržela připomínky od jedné třetí zúčastněné strany, která se důrazně postavila proti dotacím poskytnutým Polskem. Dotčená strana připomíná, že na výrobu trubek se Smlouva o ESUO nikdy nevztahovala a že průmysl s trubkami měl provést restrukturalizaci na vlastní náklady, bez státní podpory. Schválení podpory v tomto případě by ohrozilo evropský průmysl s trubkami. Zúčastněná strana rovněž tvrdí, že schválení podpory by mohlo ohrozit její snahy prokázat, že některé země dovážející trubky je dováží do EU za dumpingové a dotované ceny. A konečně zúčastněná strana tvrdí, že se evropský průmysl s bezešvými ocelovými trubkami tehdy nacházel ve zvláštní hospodářské situaci, neboť v Evropě existovala nadbytečná kapacita a potřeba trubky ve velkém množství vyvážet za situace, kdy v roce 2007 vzrostl jejich dovoz z Číny.
6. PŘIPOMÍNKY POLSKA K POSTŘEHŮM ZÚČASTNĚNÉ STRANY
(49)
Polsko obdrželo připomínky zúčastněné strany a dne 16. února 2009 na ně odpovědělo. Polsko podporuje názor, že na trhu s trubkami je potřeba transparentní zásady pro spravedlivou hospodářskou soutěž.
(50)
Polsko souhlasí s míněním třetí strany, že se na výrobu trubek Smlouva o ESUO nikdy nevztahovala, a znovu opakuje, že se výrobci trubek stali součástí „odvětví ocelářského průmyslu“ až poté, co dne 24. července 2002 vstoupil v platnost víceodvětvový rámec. V souladu s tím platí zákaz státní podpory ve prospěch odvětví výroby trubek až ode dne 24. července 2002, kdy vstoupila v platnost „rozšířená“ definice odvětví ocelářského průmyslu.
(51)
Mimo to Polsko opakuje, že podnik WRJ nikdy nezačal vyrábět a podnik WRJ-Serwis ukončil výrobu v roce 2008. Polsko opět zdůrazňuje, že podniku WRJ nikdy neposkytlo státní dotace.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
7.1 Použitelné právní předpisy a pravomoc Komise
(52)
Dotčené opatření bylo poskytnuto před přistoupením Polska k Evropské unii, tj. před 1. květnem 2004. Články 107 a 108 SFEU se v podstatě nevztahují na podporu, která byla poskytnuta před přistoupením a která se po přistoupení neuplatňovala (8). Odchylně od tohoto obecného pravidla - a tedy výjimečně - je Komise na základě protokolu č. 8 smlouvy o přistoupení oprávněna k přezkoumání státní podpory poskytnuté Polskem před přistoupením k EU v souvislosti s restrukturalizací polského ocelářského průmyslu.
7.1.1 Protokol č. 8 jako lex specialis
(53)
Protokol č. 8 obsahuje ustanovení, které dovoluje Polsku dokončit restrukturalizaci ocelářského průmyslu zahájené ještě před přistoupením. Restrukturalizace polského ocelářského průmyslu byla zahájena před přistoupením na základě protokolu č. 2 Evropské dohody a pokračovala v souladu s rozhodnutím Rady přidružení EU-Polsko (dále jen „rozhodnutí Rady přidružení“) (9).
(54)
Protokol č. 2 Evropské dohody poskytl Polsku pětiletou dobu odkladu, od roku 1992 až do konce roku 1996, během kterého smělo Polsko pro účely restrukturalizace svého ocelářského průmyslu využít veřejnou pomoc.
(55)
Rozhodnutím Rady přidružení byla tato doba odkladu prodloužena na dalších osm let, počínaje 1. lednem 1997, nebo do přístupu Polska k EU. V tomto období mohlo Polsko - výjimečně -, pokud šlo o „výrobky z oceli“, poskytovat pro účely restrukturalizace státní podporu za podmínek uvedených v protokolu č. 2 Evropské dohody (jejich uplatňování bylo prodlouženo rozhodnutím Rady přidružení) a na základě VPR, který Polsko předložilo Komisi v dubnu 2003. Poté co Komise VPR posoudila, schválily polský návrh v červenci 2003 členské státy (10).
(56)
Protokol 8 umožňuje Komisi sledovat po přistoupení Polska k EU státní podporu, kterou Polsko poskytuje ocelářského průmyslu na základě protokolu 2 Evropské dohody (a dále v souladu s rozhodnutím Rady přidružení) a na základě VPR. Protokol 8 navíc opravňuje Komisi požadovat zpět podporu, která byla poskytnuta v rozporu s protokolem 2 Evropské dohody a VPR. V důsledku toho je protokol č. 8 lex specialis, který výjimečně a odchylně od obecného režimu umožňuje se zpětnou působností kontrolu a přezkoumání státní podpory poskytnuté polskému ocelářského průmyslu před přistoupením Polska k EU. To potvrdil soud, který shledal, že protokol č. 8 představuje lex specialis ve vztahu k článkům 87 ES a 88 ES, které rozšiřuje kontrolu státních podpor prováděnou Komisí na základě Smlouvy ES na podpory poskytnuté ve prospěch reorganizace polského ocelářského průmyslu v období od roku 1997 do roku 2003 (11).
7.1.2 Oblast působnosti pravomoci Komise v souvislosti s kontrolou se zpětnou působností podle protokolu č. 8
(57)
V souvislosti s aktuálním řízením musí Komise posoudit, zda se oblast působnosti pravomoci týkající se kontroly se zpětnou působností, kterou zmiňuje 53. až 56. bod odůvodnění, vztahuje také na opatření, která Polsko poskytlo výrobcům trubek před přistoupením k EU. Za tím účelem musí být vyjasněny právní základy, které se v této věci uplatňují, tj. protokol č. 8 v souvislosti s protokolem č. 2 Evropské dohody a rozhodnutí Rady přidružení, aby bylo možné určit, zda se jejich ustanovení vztahují na opatření poskytnutá polským výrobcům trubek před přistoupením Polska k EU.
(58)
Obecnou právní zásadou při výkladu právní předpisů lex specialis, které představují výjimku od obecných právních předpisů, je, že se vykládají v úzkém slova smyslu. Z přísného výkladu výše zmíněných právních základů (viz níže uvedený 59. až 65. bod odůvodnění) vyplývá, že pravomoc Komise týkající se výjimečné kontroly se zpětnou působností je omezena na opatření poskytnutá výrobcům ESUO před přistoupením, to znamená, že se pravomoc nevztahuje na opatření poskytnutá výrobcům trubek.
7.1.3 Výklad právních základů
(59)
Body 12 a 18 protokolu č. 8 stanoví pravomoc Komise týkající se kontroly a kontroly se zpětnou působností v souvislosti s podporou poskytnutou polskému ocelářského průmyslu před přistoupením. Podle bodu 12 byly Komise i Rada až do roku 2006 oprávněny podrobně dohlížet na provádění VPR v období před přistoupením a po něm. Podle bodu 18 je Komise oprávněna požadovat při porušení podmínek stanovených v tomto protokolu vrácení jakékoli poskytnuté podpory.
(60)
Bod 1 protokolu č. 8 stanoví, že státní podpora, která byla Polskem poskytnuta za účelem restrukturalizace „vymezených částí polského ocelářského průmyslu“ se považuje za slučitelnou se společným trhem za těchto podmínek: „období stanovené v čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 o výrobcích ESUO k Evropské dohodě (…) bylo prodlouženo do dne přistoupení“; podmínky uvedené v VPR jsou zohledněny; podmínky uvedené v protokolu č. 8 jsou splněny a „žádná podpora nemá být polskému ocelářskému průmyslu vyplacena po přistoupení“.
(61)
Bod 2 protokolu č. 8 stanoví, že restrukturalizace polského ocelářského průmyslu, tak jak je popsána v jednotlivých obchodních plánech podniků uvedených v příloze 1, bude zakončena nejpozději do 31. prosince 2006. Bod 3 protokolu č. 8 stanoví, že pouze společnostem uvedeným v příloze 1 tohoto protokolu lze poskytovat státní podporu v rámci restrukturalizačního programu pro ocelářský průmysl.
(62)
Bod 1 protokolu č. 8 výslovně odkazuje na čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 o výrobcích ESUO k Evropské dohodě (platnost článku byla prodloužena rozhodnutím Rady přidružení). Protokol č. 2 Evropské dohody se vztahoval výhradně na „výrobky z oceli ESUO“ (čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2) a seznam těchto výrobků z oceli obsahuje příloha. Obsahem přílohy je opět seznam „výrobků z oceli ESUO“, jak jsou stanoveny v příloze 1 Smlouvy o ESUO, přičemž trubky jsou přímo zmíněny („ocelové trubky (bezešvé či svařované) […] tažené ocelové pruty, broušené či leštěné, a odlitky (trubky, litinové trubky a další těžké odlitky)“).
(63)
Platnost smlouvy o ESUO uplynula dne 23. července 2002. Od tohoto dne spadá státní pomoc poskytovaná ocelářského průmyslu do působnosti obecných právních rámců ES. Při té příležitosti bylo rozhodnuto, že definice evropského odvětví ocelářského průmyslu se bude vztahovat i na výrobce trubek. Změněná definice byla kodifikována v článku 27 a příloze B víceodvětvového rámce, podle jehož definice zahrnuje odvětví ocelářského průmyslu také „bezešvé roury, trubky a duté profily“jakož i „svařované železné a ocelové roury a trubky“. (67) Tuto rozšířenou definici ocelářského průmyslu následně převzala i příloha 1 pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (12) a článek 2 bod 29 obecného nařízení o blokových výjimkách (13).
(64)
Avšak ani protokol č. 2 k Evropské dohodě, ani rozhodnutí Rady přidružení nebyly výslovně pozměněny za účelem včlenit do nich tuto rozšířenou definici odvětví ocelářského průmyslu, která se vztahuje i na výrobce trubek. Platnost protokolu č. 2 k Evropské dohodě uplynula dne 31. prosince 1996. Rozhodnutí Rady přidružení prodloužilo jeho platnost počínaje 1. lednem 1997 na dalších osm let či do okamžiku přistoupení Polska k EU (v závislosti na tom, co nastane dříve). Článek 1 rozhodnutí Rady přidružení se týká „výrobků z oceli“ obecně, avšak oblast působnosti jeho uplatňování je také výslovně spjata s čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 k Evropské dohodě, který se vztahuje pouze na výrobky z oceli ESUO. Prodloužení platnosti protokolu č. 2 k Evropské dohodě pak bylo zejména podmíněno tím, že Polsko předloží Komisi VPR a obchodní plány příjemců a obojí „bude splňovat požadavky čl. 8 odst. 4 protokolu č. 2 k Evropské dohodě a budou posouzeny a schváleny vnitrostátním orgánem pro dohled nad státními kontrolami (Úřad na ochranu hospodářské soutěže a spotřebitelů)“ (článek 2 rozhodnutí Rady přidružení).
(65)
Z výše uvedených důvodů došla Komise k závěru, že bod 18 protokolu č. 8, vykládaný s ohledem na body 1 až 3 protokolu č. 8 společně s protokolem č. 2 Evropské dohody a rozhodnutím Rady přidružení, neopravňuje Komisi ke kontrole podpory, která byla polským výrobcům trubek poskytnuta před přistoupením.
7.1.4 Prováděcí pravidla Evropské dohody jako nástroj pro výklad
(66)
Kromě toho, že Komise právně vyložila oblast působnosti příslušných právních základů (tj. protokolu č. 8, protokolu č. 2 Evropské dohody a rozhodnutí Rady přidružení - viz výše uvedený 59. až 65. bod odůvodnění), přezkoumala také otázku, zda prováděcí pravidla pro uplatňování ustanovení o státní podpoře obsažená v Evropské dohodě a protokolu č. 2, tak jak je přijala Rada přidružení EU-Polsko v roce 2001 (dále jen „prováděcí pravidla“) (14), jsou relevantní pro určení oblasti působnosti kompetence týkající se kontroly se zpětnou působností, pokud jde o opatření, která byla poskytnuta polským výrobcům trubek před přistoupením Polska k EU.
(67)
Obecnou zásadou je, že prováděcí předpisy obsahují jednací řád, který se nesmí zaměňovat s hmotnými pravidly v oblasti státní podpory obsaženými v Evropské dohodě a protokolu č. 2 k Evropské dohodě. Je však třeba poznamenat, že prováděcí pravidla také obsahují podrobná ustanovení o kritériích posouzení slučitelnosti podpory s Evropskou dohodou a s protokolem č. 2 k Evropské dohodě.
(68)
Ustanovení čl. 2 odst. 1 první věty prováděcích pravidel stanoví: že „posouzení slučitelnosti poskytnutí jednotlivé podpory a programů podpory s Evropskou dohodou podle článku 1 probíhá na základě kritérií, která vyplývají z uplatnění pravidel článku 87 Smlouvy o založení Evropského společenství včetně současných a budoucích sekundárních právních předpisů, rámců, pokynů a dalších příslušných administrativních aktů platných ve Společenství, jakož i judikatury Soudu prvního stupně a Soudního dvora Evropských společenství a všech rozhodnutí přijatých Radou přidružení podle čl. 4 odst. 3“. Citovaný právní předpis stanoví obecnou zásadu, že hmotná kritéria pro obecné posouzení slučitelnosti státní podpory s Evropskou dohodou jsou „evoluční“ povahy v tom smyslu, že zohledňují aktuální změny právních předpisů EU a judikatury.
(69)
Ustanovení čl. 2 odst. 1 druhé věty prováděcích pravidel odkazuje výslovně na kritéria slučitelnosti podle protokolu č. 2: „Pokud jsou poskytnutá podpora či programy podpory určeny pro výrobky, na které se vztahuje protokol č. 2 Evropské dohody, uplatňuje se první věta tohoto odstavce, za předpokladu, že posouzení nebylo učiněno na základě kritérií vyplývajících z uplatňování pravidel podle článku 87 Smlouvy o založení Evropského společenství, nýbrž na základě kritérií vyplývajících z uplatňování pravidel pro státní podpory podle Smlouvy o založení Evropského společenství uhlí a oceli“. Ze znění této věty zřetelně vyplývá, že na rozdíl od případu obecné podpory, na který se vztahuje čl. 2 odst. 1 první věta (viz výše uvedený 68. bod odůvodnění), se pro účely podpory, na kterou se vztahuje protokol č. 2 Evropské dohody, vyvíjí kritéria slučitelnosti podpory na základě Smlouvy o ESUO. Pokud jde o vývoj těchto kritérií po uplynutí platnosti Smlouvy o ESUO v roce 2002, nejsou uvedeny žádné zvláštní informace.
(70)
Ustanovení čl. 2 odst. 2 a 3 prováděcích pravidel stanoví mechanismus, jak má Polsko zohlednit změny kritérií slučitelnosti. Konkrétně má být Polsko informováno o všech změnách kritérií slučitelnosti Společenství, které nebyly zveřejněny, a „pokud Polská republika během tří měsíců po obdržení oficiální informace nevznese připomínky týkající se změn, stanou se tato kritéria kritérii slučitelnosti v souladu s odstavcem 1 tohoto článku. Pokud Polská republika takové připomínky vznese, pak se s ohledem na sbližování právních předpisů, jak ho stanoví Evropská dohoda, konají konzultace v souladu s články 7 a 8 těchto předpisů“.
(71)
I když Polsko během lhůty tří měsíců nevzneslo připomínky ke změně definice slučitelnosti na úrovni Společenství ohledně odvětví ocelářského průmyslu, která v roce 2002 zahrnula také výrobce trubek, v rámci právních předpisů Společenství nebylo možné takové změny uplatnit na opatření, na která se nevztahuje oblast působnosti Evropské dohody, tj. taková opatření, na která se nevztahuje Smlouva o ESUO. Mimo to je protokol č. 8 lex specialis, a Komise se proto po uplynutí platnosti Smlouvy o ESUO nemůže dovolávat rozšíření definice unijního odvětví ocelářského průmyslu za účelem určení jeho oblasti působnosti. Komise tedy musela dojít k závěru, že na jedné straně je nezbytné přesně rozlišovat mezi „evoluční“ povahou platného právního předpisu týkajícího se státní podpory poskytnuté před přistoupením ve prospěch ocelářského průmyslu v Polsku a nutně přísným výkladem oblasti působnosti Komise týkající se kontroly se zpětnou působností na straně druhé, jak vyplývá z protokolu č. 8, protokolu č. 2 Evropské dohody a z rozhodnutí Rady přidružení.
8. ZÁVĚR
(72)
Vzhledem k výše uvedeným skutečnostem je Komise nucena dojít k závěru, že na základě protokolu č. 8 není oprávněna přezkoumat opatření, která byla ve prospěch polských výrobců trubek učiněna před přistoupením, a to zejména v letech 1997-2003. Toto řízení se s ohledem na skutečnost, že Komise není oprávněna posoudit opatření, která jsou předmětem tohoto řízení, zastavuje,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
S ohledem na skutečnost, že Komise není podle ustanovení protokolu č. 8 smlouvy o přistoupení Polska k EU oprávněna přezkoumat opatření učiněná Polskem v letech 2001, 2002 a 2003 ve prospěch podniků WRJ a WRJ-Serwis, se formální vyšetřovací řízení stanovené v čl. 108 odst. 2 SFEU, které bylo zahájeno dopisem adresovaným Polsku ze dne 23. října 2007, zastavuje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Polské republice.
V Bruselu dne 6. července 2010.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 6 päivänä heinäkuuta 2010,
toimenpiteestä N:o C 48/07 (ex NN 60/07), jonka Puola on toteuttanut WRJ- ja WRJ-Serwis-nimisten yritysten hyväksi
(tiedoksiannettu numerolla K(2010) 4476)
(Ainoastaan puolankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2010/612/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
ottaa huomioon liittymissopimuksen pöytäkirjan N:o 8 Puolan terästeollisuuden rakenneuudistuksesta (1),
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (2) ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Komissio sai tietää Puolan teräsputkiteollisuudessa ilmenneistä sääntöjenvastaisuuksista Puolan terästeollisuuden rakenneuudistuksen valvonnan yhteydessä. Yrityksille Walcownia Rur Jedność Sp. z o.o., jäljempänä ’WRJ’, ja WRJ-Serwis Sp. z o.o., jäljempänä ’WRJ-Serwis’, myönnetty tuki tutkittiin viran puolesta sen jälkeen kun Puola oli liittynyt Euroopan unioniin. Komissio pyysi Puolan viranomaisilta tietoja 6 päivänä huhtikuuta 2005, 4 päivänä elokuuta 2005, 3 päivänä marraskuuta 2005, 4 päivänä toukokuuta 2006, 17 päivänä marraskuuta 2006 ja 11 päivänä heinäkuuta 2007 päivätyillä kirjeillä. Puolan viranomaiset vastasivat 7 päivänä kesäkuuta 2005, 29 päivänä syyskuuta 2005, 2 päivänä joulukuuta 2005, 18 päivänä toukokuuta 2006, 31 päivänä toukokuuta 2006, 10 päivänä tammikuuta 2007 ja 3 päivänä elokuuta 2007 päivätyillä kirjeillä.
(2)
Komissio ilmoitti Puolalle 23 päivänä lokakuuta 2007 päivätyllä kirjeellä päätöksestään aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan (3) 2 kohdassa tarkoitettu menettely useiden yrityksille WRJ ja WRJ-Serwis myönnettyjen tukitoimenpiteiden osalta.
(3)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä24 päivänä marraskuuta 2007 (4). Komissio kehotti asianomaisia osapuolia esittämään huomautuksensa kyseisistä toimenpiteistä.
(4)
Komissio on saanut huomautuksia yhdeltä asianomaiselta. Komissio toimitti huomautukset edelleen Puolan viranomaisille kommentoitavaksi, ja Puolan viranomaiset toimittivat huomautuksensa 16 päivänä helmikuuta 2009 päivätyllä kirjeellä. Puolan viranomaiset esittivät huomautuksensa muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta 21 päivänä tammikuuta 2008 ja 1 päivänä helmikuuta 2008 päivätyillä kirjeillä.
(5)
Komissio pyysi 16 päivänä helmikuuta 2009 lisätietoja, jotka toimitettiin 4 päivänä kesäkuuta 2009 päivätyllä kirjeellä.
2. YKSITYISKOHTAINEN KUVAUS TOIMENPITEISTÄ
2.1 Tuensaajat
2.1.1 WRJ
(6)
WRJ:n päätoimipaikka on Katowicessa. Yrityksessä on 12 työntekijää hallintotehtävissä. Yrityksen osakkeista 40,736 prosenttia omistaa Towarzystwo Finansowe Silesia Sp. z o.o., jäljempänä ’TFS’, jonka osakkeista valtio puolestaan omistaa 99,6 prosenttia. Loput 7,234 prosenttia WRJ:n osakkeista omistaa Walcownia Rur Silesia SA, jäljempänä ’Walcownia Rur Silesia’, joka on TFS:n tytäryhtiö ja kokonaan sen määräysvallassa.
(7)
Muut osakkeenomistajat ovat:
-
PIW Enpol Sp. z o.o. (19,009 prosenttia osakkeista),
-
Polskie Górnictwo Naftowe i Gazownictwo SA (8,3 prosenttia osakkeista),
-
Kulczyk Privatstiftung (4,533 prosenttia osakkeista),
-
Huta Jedność (4,533 prosenttia osakkeista),
-
joukko muita vähemmistöosakkaita, joiden osuudet ovat 0,004-3,4 prosenttia osakkeiden kokonaismäärästä.
(8)
WRJ perustettiin vuonna 1995, koska tarkoituksena oli rakentaa uusi saumattomien teräsputkien valssaamo, jonka vuotuinen tuotantokapasiteetti olisi 160 000 tonnia, jäljempänä ’WRJ-hanke’.
(9)
Alun perin eräs toinen yritys, Huta Jedność, oli ryhtynyt vuonna 1978 rakentamaan saumattomien teräsputkien valssaamoa, jonka tuotantokapasiteetti oli 400 000 tonnia. Tämä hanke kuitenkin keskeytettiin vuonna 1980, koska valtionavustusten myöntäminen lopetettiin. Huta Jedność yritti turhaan käynnistää hanketta uudelleen useaan kertaan. Lopulta yritys teki konkurssihakemuksen, johon sisältyi sen omaisuuden realisointi. Hallitus kuitenkin hylkäsi hakemuksen. Tällä hetkellä Huta Jedność on selvitystilassa oleva yritys, joka vuokraa tuotanto-omaisuuttaan ja välittää hyödykkeitä muille yrityksille.
(10)
WRJ-hanke käsitti osan infrastruktuurista, koneista ja laitteista, jotka Huta Jedność oli alun perin koonnut omaa hankettaan varten. WRJ-hanke oli myös tarkoitus toteuttaa aiemmin Huta Jednośćille kuuluneella tontilla. Uusia investoijia kutsuttiin osallistumaan WRJ-hankkeeseen, jota ryhdyttiin toteuttamaan vuonna 1997. Hanke kuitenkin keskeytettiin vuonna 2001, minkä jälkeen eräät investoijat ovat vetäytyneet siitä. Vaikka töistä on toteutettu ilmeisesti 86 prosenttia, WRJ ei ole harjoittanut lainkaan tuotantotoimintaa.
(11)
Walcownia Rur Silesia, kokonaan TFS:n määräysvallassa oleva tytäryhtiö, joka perustettiin Puolan teräsputkiteollisuuden konsolidointisuunnitelmien yhteydessä (ks. lähemmin johdanto-osan 15-17 kappale), teki 4 päivänä syyskuuta 2007 hakemuksen WRJ:n asettamisesta konkurssimenettelyyn, johon sisältyisi myös yrityksen omaisuuden realisointi. Katowicen aluehallitus julistikin 23 päivänä tammikuuta 2008 WRJ:n konkurssiin, määräsi sen omaisuuden realisoitavaksi ja nimitti tätä varten konkurssipesän hoitajan. Ilmeisesti konkurssimenettelyn yhteydessä ei kuitenkaan ole tähän mennessä myyty mitään omaisuutta.
2.1.2 WRJ-Serwis
(12)
WRJ-Serwis perustettiin vuonna 2001, vuonna 1999 perustetun yrityksen Zakład Usług Energomechanicznych ”Jedność” S.A:n pohjalta. Yrityksen osakkaita ovat TFS (54,66 prosenttia osakkeista), PIW ENPOL Sp. z o.o. (36,77 prosenttia osakkeista), Commplex Sp. z o.o. (8,29 prosenttia osakkeista) ja Huta Jedność (0,28 prosenttia osakkeista).
(13)
WRJ-Serwisin alkuperäisenä tavoitteena oli realisoida osa WRJ-hankkeen omaisuudesta ja parantaa WRJ:n luotonsaantimahdollisuuksia. WRJ-Serwis ei kuitenkaan aloittanut investointitoimintaa, vaan sen jälkeen kun Huta Jedność lopetti vetämön tuotantotoiminnan vuoden 2004 alussa, se on toukokuusta 2004 alkaen tuottanut kylmävedettyjä saumattomia teräsputkia. Toiminnassa käytetty tuotanto-omaisuus vuokrattiin alun perin Huta Jednośćilta. Sittemmin kyseisen omaisuuden otti haltuunsa ensin ING Bank Śląski SA ja lopulta Walcownia Rur Silesia. Lisäksi WRJ-Serwis on hankkinut 9/10 pysyvästä nautintaoikeudesta tonttiin, jolla WRJ-hanke sijaitsi, sekä 9/10 tontilla sijaitsevien rakennusten omistusoikeudesta.
(14)
WRJ-Serwis lopetti tuotantotoimintansa huhtikuussa 2008, jolloin Walcownia Rur Silesia aloitti teräsputkien tuotannon vetämössä.
2.1.3 WRJ:n ja WRJ-Serwisin konsolidointi ja toimet niiden yksityistämiseksi
(15)
Vuonna 2004 TFS alkoi etsiä WRJ:lle ja WRJ-Serwisille strategista investoijaa. Vuonna 2005 pyydettiin tarjouksia asianomaisilta osapuolilta, joista kaksi tekikin tarjouksen. Lopulta toisen tarjoajan kanssa tehtiin puitesopimus, jonka mukaan se ostaisi WRJ:n ja WRJ-Serwisin omaisuuden kaikista rasitteista vapautettuna. Sopimus kuitenkin purettiin lokakuussa 2006, koska sen ehdot eivät täyttyneet. Joulukuussa 2006 TFS aloitti uuden tarjouspyyntömenettelyn, jonka perusteella ei tehty sitovia tarjouksia.
(16)
Seuraavan, vuonna 2007 julkaistun tarjouspyynnön jälkeen TFS päätti konsolidoida WRJ:n ja WRJ-Serwisin helpottaakseen niiden yksityistämistä. Tätä varten se perusti kaksi uutta yritystä, jotka olivat FEREX Sp. z o.o., jäljempänä ’FEREX’, ja Walcownia Rur Silesia. TFS omistaa kummankin yrityksen osakkeista 100 prosenttia. Walcownia Rur Silesian ja FEREXin välityksellä TFS osti WRJ-hankkeen toteuttamista varten tarvittavan omaisuuden ja otti haltuunsa WRJ:n ja WRJ-Serwisin velat:
a)
Walcownia Rur Silesiasta tuli WRJ:n velkoja, kun se osti pankkien yhteenliittymältä (168 940 469 zlotyn arvosta) ja Stalexport-nimiseltä yritykseltä (95 595 057 zlotyn arvosta) niiden saamisia WRJ:ltä. Lisäksi Walcownia Rur Silesia osti ING Bank Śląskin johtamalta pankkien yhteenliittymältä vetämön laitteista muodostuvan irtaimen omaisuuden;
b)
myös FEREXistä tuli WRJ:n velkoja, kun se osti pankeilta niiden saamiset WRJ:ltä (yhteensä 142 941 270,43 zlotya). Saamisten vakuutena oli kiinnitys WRJ:lle ja WRJ-Serwisille kuuluviin tontteihin.
(17)
Elokuussa 2008 Puolan viranomaiset yrittivät jälleen kerran myydä WRJ:n, WRJ-Serwisin, FEREXin ja Walcownia Rur Silesian. TFS ja Walcownia Rur Silesia kutsuivat asianomaiset osapuolet neuvottelemaan mahdollisuudesta tehdä yhteishankinta, johon kuuluisivat Walcownia Rur Silesian omaisuus, FEREXin osakepääoma, TFS:n saamiset FEREXiltä ja TFS:n osuus WRJ-Serwisin osakepääomasta. Menettely päättyi 15 päivänä tammikuuta 2009, eikä sen tuloksena myyty ainoatakaan tarjotuista omaisuuseristä.
2.2 Toimenpiteiden arviointi
(18)
WRJ:n hyväksi toteutetut toimenpiteet käsittävät TFS:n toteuttaman pääomasijoituksen (2.2.1), TFS:n myöntämät takaukset (2.2.2) ja valtiokonttorin myöntämät vakuudet (2.2.3). WRJ-Serwisin hyväksi toteutetut toimenpiteet käsittävät TFS:n toteuttaman pääomasijoituksen (2.2.4).
2.2.1 TFS:n pääomasijoitukset WRJ:n hyväksi
(19)
TFS toteutti ensimmäisen pääomasijoituksen WRJ:hin 26 päivänä kesäkuuta 2002, jolloin WRJ:n osakkeenomistajat päättivät korottaa yrityksen osakepääomaa. Saamisten vastineeksi TFS sai osakkeita, joiden nimellisarvo on 15 miljoonaa zlotya: kyseessä olivat TFS:n saamiset Huta Andrzejlta ja Huta Katowicelta ja niiden yhteenlaskettu arvo oli 15 miljoonaa zlotya. Pääomankorotus rekisteröitiin, ja se tuli voimaan 22 päivänä marraskuuta 2002.
(20)
WRJ:n osakkeenomistajat päättivät toisen pääomankorotuksen toteuttamisesta 17 päivänä tammikuuta 2003. Vastineeksi saamisista WRJ:ltä TFS sai osakkeet, joiden nimellisarvo oli 40 miljoonaa zlotya (velkojen muuntaminen osuudeksi osakepääomasta). Saamisten nimellisarvo oli 40 miljoonaa zlotya, ja TFS oli ottanut ne haltuunsa jo aiemmin, joulukuussa 2002, ING Bank Śląski S.A:lta. Pääomankorotus rekisteröitiin, ja se tuli voimaan 25 päivänä elokuuta 2003.
2.2.2 TFS:n WRJ:lle myöntämät takaukset
(21)
Vuonna 2001 TFS myönsi WRJ:lle takauksen, joka kattoi 5 miljoonan zlotyn erän yhteensä 20 miljoonan zlotyn suuruisesta lainasta. Lainan oli myöntänyt WRJ:lle vuonna 1999 Wojewódzki Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (voivodikunnan ympäristönsuojelu- ja vesitalousrahasto).
(22)
Niin ikään vuonna 2001 TFS myönsi WRJ:lle takauksen, joka kattoi 50 miljoonan zlotyn erän yhteensä 115 miljoonan zlotyn suuruisesta lainasta. Lainan oli myöntänyt WRJ:lle vuonna 1996 Narodowy Fundusz Ochrony Środowiska i Gospodarki Wodnej (kansallinen ympäristönsuojelu- ja vesitalousrahasto).
2.2.3 Valtiokonttorin WRJ:lle myöntämä vakuus
(23)
Valtiokonttori myönsi WRJ:lle 14 päivänä lokakuuta 1997 vakuuden, joka kattoi 45 prosenttia kahden, yhteensä 262,5 miljoonan zlotyn lainan pääomasta ja koroista. Kyseessä olivat pankkien yhteenliittymän vuonna 1997 myöntämät lainat, joista toinen oli valuutta- ja toinen zlotymääräinen.
(24)
Hallitus korotti valtion vakuuden osuuden 55 prosenttiin 2 päivänä tammikuuta 2003 allekirjoitetulla asiakirjalla. Vakuuden korotusta ei ole pantu täytäntöön.
2.2.4 TFS:n pääomasijoitukset WRJ-Serwisin hyväksi
(25)
TFS teki joulukuussa 2003 pääomasijoituksia WRJ-Serwisiin saavuttaakseen enemmistöosakkuuden, jonka avulla se saisi määräysvallan WRJ-hankkeessa. WRJ-Serwisin osakkaat hyväksyivät joulukuussa 2003 tekemällään päätöksellä TFS:n aikeen hankkia yrityksen osakkeita. Osakkeiden nimellisarvo oli 7 910 000 zlotya. Valtaosa osakkeista oli vastiketta TFS:n saamisista Huta Jednośćilta. Saamiset siirrettiin WRJ-Serwisille. Lisäksi TFS maksoi osakkeista käteistä (890 000 zlotya) ja luontoissuorituksen (jatkojalostukseen tarkoitettuja Huta Jednośćin valmistamia metallisiruja, joiden siirtoarvo oli 450 000 zlotya). Sopimus osakkeiden hankinnasta allekirjoitettiin 8 päivänä kesäkuuta 2004. Pääomankorotus rekisteröitiin kuitenkin vasta 17 päivänä elokuuta 2007.
(26)
Korotetun osakepääoman osakkeita hankkivat samaan aikaan TFS:n kanssa eräs toinenkin tuolloinen osakkeenomistaja, PIW Enpol Sp. z o.o., ja uusi osakkeenomistaja Commplex Sp. z o.o. (molemmat yksityisyrityksiä). Nämä yritykset saivat osakkeet siirtämällä saamisensa Huta Jednośćilta WRJ-Serwisille.
3. SYYT MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEEN
(27)
Kuten johdanto-osan 3 kappaleessa todetaan, komissio teki 23 päivänä lokakuuta 2007 päätöksen muodollisen tutkintamenettelyn aloittamisesta, jäljempänä ’päätös menettelyn aloittamisesta’. Päätöksessä menettelyn aloittamisesta komissio totesi aluksi katsovansa, että sillä on toimivalta ratkaista asia ja että tarkastelun kohteena olevat toimenpiteet ovat sisämarkkinoille soveltumatonta valtiontukea.
3.1 Sovellettava lainsäädäntö ja komission toimivalta
(28)
Menettelyn aloittamista koskevassa päätöksessä komissio katsoi, että SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklaa (tuolloin EY:n perustamissopimuksen 87 ja 88 artikla) ei yleensä sovelleta ennen liittymistä myönnettyyn tukeen, jota ei sovelleta enää liittymisen jälkeen. Liittymissopimukseen liitetyn, Puolan terästeollisuuden rakenneuudistusta koskevan pöytäkirjan N:o 8, jäljempänä ’pöytäkirja N:o 8’, määräyksiä voidaan kuitenkin pitää SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklassa tarkoitettuna erityissäädöksenä (lex specialis), jolla SEUT-sopimukseen perustuva valtiontukien valvonta ulotetaan koskemaan kaikkia Puolan terästeollisuuden rakenneuudistukseen vuosina 1997-2006 myönnettyjä tukia. Tämän perusteella komissiolla olisi periaatteessa toimivalta arvioida tällaista tukea.
(29)
Pohtiessaan, ovatko WRJ:n ja WRJ-Serwisin kaltaiset yritykset osa Puolan terästeollisuussektoria pöytäkirjassa N:o 8 tarkoitetulla tavalla, komissio otti huomioon seuraavat seikat: pöytäkirja N:o 8 perustui kansalliseen rakenneuudistusohjelmaan (Puolan terästeollisuuden rakenneuudistus- ja kehittämisohjelma, jäljempänä ’KRO’). Sen enempää KRO:n kuin pöytäkirjan N:o 8 soveltamisalaa ei ollut rajoitettu yksinomaan Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen, jäljempänä ’EHTY-sopimus’, liitteeseen I, vaan se käsitti myös eräitä terästeollisuuden sektoreita, kuten saumattomat teräsputket ja suuret hitsatut putket.
(30)
Menettelyn aloittamisesta tehdyn päätöksen mukaan edellä mainittu tulkinta vastasi ensinnäkin EU:n valtiontukisäännöissä esitettyä terästeollisuuden määritelmää ja erityisesti monialaisten puitteiden (5) liitteessä B esitettyä määritelmää. Toiseksi tämä kävi ilmi KRO:n soveltamisalasta, sillä puolet sen tuensaajista oli putkituottajia. WRJ:n ja WRJ-Serwisin edeltäjä Huta Jedność itse asiassa osallistui rakenneuudistusohjelmassa määriteltyyn prosessiin, ja se myös mainitaan ohjelmaluonnoksessa useaan kertaan. Lopulta sitä ei kuitenkaan pidetty soveltuvana tuensaajana, koska siinä vaiheessa suunniteltiin yrityksen lakkauttamista vuonna 2002 julistetun konkurssin seurauksena.
(31)
Tämän perusteella komissio katsoi, että kielto myöntää tukea KRO:n ja pöytäkirjan N:o 8 ulkopuolella koskee myös yrityksiä Huta Jedność, WRJ ja WRJ-Serwis.
3.2 Valtiontuen olemassaolo
(32)
Komissio epäili vahvasti, että TFS:n sijoitukset WRJ:hin ja sen yritykselle myöntämät takaukset eivät olleet markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia. Toimenpiteiden toteuttamisajankohtana WRJ kamppaili talousvaikeuksien kanssa eikä olisi pystynyt hankkimaan vastaavaa rahoitusta pääomamarkkinoilta. Komissio epäili myös, pystyisikö TFS saamaan sijoitukselleen riittävän tuoton. Lisäksi komissio katsoi, että sijoitusta tuskin voitiin perustella sillä, että TFS aikoi myöhemmin yksityistää WRJ:n.
(33)
Valtiokonttorin WRJ:lle myöntämän vakuuden osalta komissio huomautti, ettei ollut selvää, oliko WRJ talousvaikeuksissa silloin kun vakuus myönnettiin vuonna 1997. Toisaalta vakuuden korottaminen vuonna 2003 osoitti, että WRJ oli vaikeassa tilanteessa. Komissio suhtautuikin epäilevästi siihen, täyttäisikö vakuuden korottaminen markkinataloussijoittajaperiaatteen edellytykset.
(34)
Komissio epäili myös, että TFS:n sijoitukset WRJ-Serwisiin eivät olleet markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaisia. Komissio huomautti, että yritys oli vuonna 2003 talousvaikeuksissa, minkä vuoksi oli syytä epäillä, saataisiinko sijoituksista tyydyttävä tuotto.
3.3 Valtiontuen soveltuvuus sisämarkkinoille
(35)
Komissio ei havainnut mitään perustetta, jonka nojalla mahdollisesti myönnetty valtiontuki olisi voitu katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi, sillä terästeollisuuden hyväksi toteutettavat investoinnit ja rakenneuudistustuki oli vuosina 1997-2006 kielletty pöytäkirjan N:o 8 ja siten EU:n valtiontukisääntöjen nojalla.
4. PUOLAN HUOMAUTUKSET MENETTELYN ALOITTAMISTA KOSKEVASTA PÄÄTÖKSESTÄ
(36)
Puola esitti omat huomautuksensa menettelyn aloittamisesta 21 päivänä tammikuuta 2008 ja 1 päivänä helmikuuta päivätyillä kirjeillä. Yhteenvetona voidaan todeta, että Puola ei hyväksy pöytäkirjaa N:o 8 koskevaa komission tulkintaa, vaan katsoo, että menettelyn kohteena olevat toimenpiteet eivät ole valtiontukea.
4.1 Sovellettava lainsäädäntö ja komission toimivalta
(37)
Puola katsoo, että pöytäkirjaa N:o 8 ei pitäisi tulkita yleistävästi, koska se muodostaa poikkeuksen ennen liittymistä myönnettyä valtiontukea koskevaan puuttumattomuusperiaatteeseen.
(38)
Puola huomauttaa ensinnäkin, että Euroopan yhteisöjen ja niiden jäsenvaltioiden sekä Puolan tasavallan välisestä assosioinnista tehdyn Eurooppa-sopimuksen (6) pöytäkirjassa n:o 2 oleva liite I, jäljempänä ’Eurooppa-sopimuksen pöytäkirja n:o 2’, ei koskenut putkituottajia eikä niiden tuotteita, minkä vuoksi nämä eivät kuuluneet liitteen soveltamisalaan.
(39)
Toiseksi valtiontuen myöntäminen putkituottajille kiellettiin jäsenvaltioissa 24 päivänä heinäkuuta 2002 voimaan tulleessa monialaisten puitteiden liitteessä B, jossa määritellään käsitteen ”terästeollisuus” soveltamisala. Määritelmän mukaan myös saumattomat teräsputket ja suuret hitsatut putket katsotaan osaksi terästeollisuutta. Tällä perusteella myös komission vuonna 2003 hyväksymä KRO ja pöytäkirja N:o 8 koskivat myös putkituottajia. Aiemmin, sovellettaessa EHTYn perustamissopimusta, putkisegmentti oli suljettu soveltamisalan ulkopuolelle.
(40)
Puola katsoo, että pöytäkirjaa N:o 8 on tulkittava siten, että putkituottajille ennen 24 päivää heinäkuuta 2002 myönnetty tuki ei kuulu komission valvontavallan piiriin (niin kuin eivät muutkaan ennen liittymissopimuksen voimaantuloa toteutetut toimenpiteet). Tuon määräajan jälkeen putkituottajat ovat sen sijaan kuuluneet edellä mainittujen rajoitusten piiriin.
(41)
Tuensaajien tietoisuuden osalta Puola katsoo, että WRJ-Serwis voidaan luokitella teräksentuottajaksi vasta vuodesta 2004 alkaen, jolloin se käynnisti toiminnan vetämössä. Tämän vuoksi yritykselle ennen tätä myönnetty valtiontuki ei ole ollut terästeollisuudelle myönnettyä valtiontukea.
(42)
Lisäksi Puola korostaa, että WRJ-hanke ei ole aiemman Huta Jedność -hankkeen jatkoa.
4.2 Valtiontuen olemassaolo
(43)
Lisäksi Puola väittää, että vaikka TFS on valtiokonttorin valvonnassa, se toimii markkinaperiaatteiden mukaisesti voittoa tavoitellen. TFS:n toimenpiteet WRJ:n ja WRJ-Serwisin hyväksi eivät näin ollen johtuneet mistään erityisestä valtion valvonnasta tai määräysvallasta. Valtiokonttori ei siis välttämättä harjoittanut tuomiossa Stardust Marine (7) tarkoitettua valvontaa.
(44)
Puola katsoo, että WRJ:n pääomankorotus ja TFS:n myöntämät takaukset eivät muodostaneet merkittävää pääomavirtaa WRJ-hankkeen hyväksi. Saamisten muuntaminen WRJ:n osakkeiksi oli sitä paitsi taloudellisesti järkevämpää kuin niiden välitön täytäntöönpano. Silloin kun TFS sijoitti pääomaa WRJ:hin, sillä oli lisäksi käytettävissään liiketoimintasuunnitelmat, jotka osoittivat WRJ-hankkeen kannattavuuden. Myös pankkien yhteenliittymä oli tuolloin valmis turvaamaan WRJ:n rahoituksen jatkossa. TFS toimi näin ollen yksityisen sijoittajan tavoin.
(45)
Puola katsoo, että WRJ:lle myönnetyn valtiontakauksen korottaminen oli markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaista, koska myös vakuuden arvo nousi ja WRJ suoritti valtiokonttorille takauksen korotuksesta markkinakorkojen mukaisen takausmaksun. Lisäksi takauksen ehtona oli se, että pankit myöntäisivät WRJ-hankkeelle jatkorahoitusta, mikä ei kuitenkaan toteutunut. Tämän vuoksi takauksen korotusta ei koskaan toteutettu, joten Puola katsoo, että WRJ ei saanut siitä hyötyä.
(46)
WRJ-Serwisin hyväksi toteutettu pääomasijoitus katsotaan markkinataloussijoittajaperiaatteen mukaiseksi. Ensinnäkin osakkeita hankkivat TFS:n lisäksi myös yksityiset osakkeenomistajat. Toiseksi WRJ-Serwis ei ollut talousvaikeuksissa, ja TFS teki päätöksensä saadakseen aikanaan osan WRJ-Serwisin tuottamasta voitosta. Lisäksi TFS sai määräysvallan WRJ-Serwisiin ja tonttiin, jolle WRJ-hanke oli rakennettu.
(47)
Puola vakuuttaa, että WRJ:n ja WRJ-Serwisin konsolidointi oli ainoa keino siirtää WRJ-hanke nopeasti yksityiselle sijoittajalle loppuun saatettavaksi ja samalla varmistaa, että valtion hankkeeseen siihen asti sijoittamasta pääomasta saatiin takaisin mahdollisimman suuri osa.
5. ASIANOMAISTEN OSAPUOLTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(48)
Komissio sai huomautuksia yhdeltä asianomaiselta osapuolelta, joka vastusti tiukasti Puolan myöntämää tukea. Kyseinen osapuoli muistutti, että putket eivät kuuluneet EHTYn perustamissopimuksen soveltamisalaan ja että putkiteollisuuden oli toteutettava rakenneuudistus omalla kustannuksellaan, ilman valtiontukea. Tuen hyväksyminen tarkasteltavana olevassa tapauksessa vahingoittaisi Euroopan putkiteollisuutta. Asianomaisen osapuolen mukaan tuen hyväksyminen saattaisi myös uhata pyrkimyksiä osoittaa, että eräät maat tuovat EU:hun putkia tuetuilla tai polkumyyntihinnoilla. Osapuoli väitti myös, että Euroopan saumattomien putkien alalla on vallinnut erityinen taloudellinen tilanne, johon ovat vaikuttaneet ylikapasiteetti ja tarve viedä suuri osa tuotannosta ulkomaille samaan aikaan kun tuonti Kiinasta lisääntyi vuonna 2007.
6. PUOLAN HUOMAUTUKSET ASIANOMAISEN OSAPUOLEN HUOMAUTUKSISTA
(49)
Asianomaisen osapuolen huomautukset toimitettiin Puolalle, joka esitti omat huomautuksensa 16 päivänä helmikuuta 2009. Puola tukee näkemystä, jonka mukaan putkimarkkinoiden reilun kilpailun turvaamiseksi tarvitaan selkeät säännöt.
(50)
Puola on asianomaisen osapuolen kanssa yhtä mieltä siitä, että putket eivät kuuluneet EHTYn perustamissopimuksen soveltamisalaan, ja toistaa, että putkituottajien katsottiin olevan osa ”terästeollisuutta” vasta 24 päivänä heinäkuuta 2002 voimaan tulleiden monialaisten puitteiden nojalla. Tämän vuoksi valtiontuen myöntäminen putkialalla on kielletty vasta 24 päivästä heinäkuuta 2002 alkaen, jolloin tämä ”laajennettu” terästeollisuuden määritelmä tuli voimaan.
(51)
Lisäksi Puola muistuttaa, että WRJ ei koskaan aloittanut tuotantotoimintaa ja että WRJ-Serwis keskeytti tuotannon vuonna 2008. Puola korostaa, ettei se ole koskaan myöntänyt valtiontukea WRJ:lle.
7. TOIMENPITEEN ARVIOINTI
7.1 Sovellettava lainsäädäntö ja komission toimivalta
(52)
Tarkastelun kohteena olevat toimenpiteet on toteutettu ennen kuin Puola liittyi Euroopan unioniin 1 päivänä toukokuuta 2004. SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklaa ei periaatteessa sovelleta ennen liittymistä myönnettyyn tukeen, jota ei sovelleta enää liittymisen jälkeen. (8) Tästä yleissäännöstä poiketen komissiolla on liittymissopimuksen pöytäkirjan N:o 8 nojalla toimivalta tarkastella valtiontukea, jonka Puola on myöntänyt ennen EU:hun liittymistä terästeollisuuden kansallisen rakenneuudistusohjelman puitteissa.
7.1.1 Pöytäkirja N:o 8 erityissäädöksenä (lex specialis)
(53)
Pöytäkirjassa N:o 8 on määräys, jonka nojalla Puola voi saattaa päätökseen ennen liittymistä aloitetun terästeollisuuden rakenneuudistuksen. Puolan terästeollisuuden rakenneuudistus aloitettiin ennen liittymistä Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 nojalla, ja sitä jatkettiin EU-Puola-assosiaationeuvoston päätöksen (9), jäljempänä ’assosiaationeuvoston päätös’, nojalla.
(54)
Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjassa n:o 2 Puolalle myönnettiin viiden vuoden karenssiaika (vuodesta 1992 vuoden 1996 loppuun), jonka kuluessa sillä oli lupa myöntää julkista tukea EHTYn perustamissopimuksen soveltamisalaan kuuluvan terästeollisuutensa rakenneuudistuksen toteuttamiseen.
(55)
Karenssiaikaa pidennettiin assosiaationeuvoston päätöksellä 1 päivästä tammikuuta 1997 alkaen kahdeksalla vuodella tai kunnes Puola liittyisi EU:hun. Tänä aikana Puolalla oli poikkeuksellisesti oikeus myöntää ”terästuotteille” rakenneuudistukseen tarkoitettua julkista tukea Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjassa n:o 2 asetetuin edellytyksin (joiden soveltamista jatkettiin assosiaationeuvoston päätöksellä) ja kansallisen rakenneuudistusohjelman nojalla. Puola esitti kyseisen ohjelman komissiolle huhtikuussa 2003. Komission tutkittua rakenneuudistusohjelman jäsenvaltiot hyväksyivät Puolan hakemuksen heinäkuussa 2003 (10).
(56)
Pöytäkirjan N:o 8 mukaisesti komissiolla on toimivalta valvoa Puolan EU:hun liittymisen jälkeen valtiontukea, jota Puola on myöntänyt maan terästeollisuudelle Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 (ja myöhemmin assosiaationeuvoston päätöksen) nojalla ja KRO:n mukaisesti. Tämän lisäksi pöytäkirjassa N:o 8 määrätään, että komissiolla on toimivalta määrätä perittäväksi takaisin tuki, joka on myönnetty Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 tai KRO:n vastaisesti. Tämän perusteella pöytäkirja N:o 8 on luonteeltaan erityissäädös (lex specialis), jolla yleisperiaatteesta poiketen sallitaan Puolan terästeollisuudelle ennen liittymistä myönnetyn valtiontuen valvonta ja tutkinta poikkeuksellisesti ja taannehtivasti. Tuomioistuin on vahvistanut tämän katsoessaan, että pöytäkirja N:o 8 on SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklaan nähden erityissäädös (lex specialis), jolla komission SEUT-sopimuksen nojalla suorittama valtiontukien valvonta laajennetaan koskemaan Puolan terästeollisuuden rakenneuudistukseen vuosina 1997-2003 myönnettyä tukea. (11)
7.1.2 Pöytäkirjaan N:o 8 perustuvan komission taannehtivan valvontavallan soveltamisala
(57)
Tässä menettelyssä komission on arvioitava, kattavatko poikkeukselliset ja taannehtivat valvontavaltuudet, joita käsitellään edellä johdanto-osan 53-56 kappaleessa, myös toimenpiteet, jotka Puola oli toteuttanut putkituottajien hyväksi ennen Puolan liittymistä EU:hun. Tätä varten on tulkittava asiaan sovellettavia oikeusperustoja eli pöytäkirjaa N:o 8 yhdessä Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 ja assosiaationeuvoston päätöksen kanssa sen selvittämiseksi, kattavatko niiden määräykset myös tuen, jota Puolan putkituottajille myönnettiin ennen Puolan liittymistä EU:hun.
(58)
Yleisesti tunnustetun oikeusperiaatteen mukaisesti erityissäädöstä (lex specialis), joka muodostaa poikkeuksen yleisperiaatteesta, on tulkittava rajoittavasti. Kun rajoitettua tulkintaa sovelletaan edellä mainittuihin oikeusperustoihin (ks. johdanto-osan 59-65 kappale), päädytään johtopäätökseen, jonka mukaan komission poikkeuksellinen ja taannehtiva valvontavalta rajoittuu toimenpiteisiin, jotka on myönnetty EHTY-tuotteiden tuottajille ennen Puolan liittymistä EU:hun. Tämä tarkoittaa sitä, että valvontavalta ei kata putkituottajien hyväksi toteutettuja toimenpiteitä.
7.1.3 Oikeusperustojen tulkinta
(59)
Komission valtuudet seurata ja valvoa taannehtivasti Puolan terästeollisuudelle ennen liittymistä myönnettyä tukea määritellään pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 12 ja 18 kohdassa. Pöytäkirjan 12 artiklan nojalla komissiolla ja neuvostolla on toimivalta seurata KRO:n toteuttamista sekä ennen liittymistä että sen jälkeen vuoteen 2006 asti. Pöytäkirjan 18 kohdan nojalla komissiolla on valtuudet vaatia valtiontuen takaisinperimistä, jos tuki on myönnetty pöytäkirjan 8 kohdassa asetettujen edellytysten vastaisesti.
(60)
Pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 1 kohdassa määrätään, että Puolan myöntämää ”Puolan terästeollisuuden tiettyjen osien” rakenneuudistukseen tarkoitettua valtiontukea pidetään yhteismarkkinoille soveltuvana edellyttäen, että: ”Eurooppa-sopimuksen (…) EHTY-tuotteista tehdyssä pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 4 kohdassa vahvistettua määräaikaa on pidennetty liittymispäivään saakka”; rakenneuudistusohjelmassa vahvistettuja ehtoja noudatetaan; pöytäkirjassa N:o 8 esitetyt edellytykset täyttyvät, ja ”Puolan terästeollisuudelle ei makseta rakenneuudistusta varten valtion tukea liittymispäivän jälkeen”.
(61)
Lisäksi pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 2 kohdassa määrätään, että liitteessä 1 lueteltujen yhtiöiden yksittäisissä liiketoimintasuunnitelmissa esitettyjen edellytysten mukainen Puolan teräsalan rakenneuudistus saatetaan päätökseen viimeistään 31 päivänä joulukuuta 2006. Pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 3 kohdassa määrätään, että Puolan teräsalan rakenneuudistusohjelman puitteissa voidaan myöntää valtion tukea ainoastaan liitteessä 1 luetelluille yhtiöille.
(62)
Pöytäkirjassa N:o 8 olevassa 1 kohdassa viitataan myös suoraan Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 2 kohtaan (jonka soveltamista jatkettiin assosiaationeuvoston päätöksellä). Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjaa n:o 2 oli määrä soveltaa ainoastaan ”EHTY-tuotteisiin” (pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 4 kohta), ja kyseiset terästuotteet puolestaan luetellaan liitteessä. Liitteen sisältö on sama kuin EHTY-sopimuksen liitteessä I oleva EHTY-tuotteiden luettelo, jossa jätetään selkeästi ”EHTY-terästuotteiden” määritelmän ulkopuolelle putket (”teräsputket (saumattomat tai hitsatut) (…) hiotut tai kiillotetut terästangot ja teräsvalanteet (putket ja putkiliitokset sekä muut teräsvalanteet)”).
(63)
EHTY-sopimuksen voimassaolo päättyi 23 päivänä heinäkuuta 2002. Tuosta päivästä alkaen terästeollisuudelle myönnetty valtiontuki kuuluu EY:n yleisten oikeussääntöjen soveltamisalaan. Samalla päätettiin, että Euroopan terästeollisuuden määritelmä laajennettaisiin käsittämään myös putkituottajat. Muutettu määritelmä on sisällytetty monialaisten puitteiden 27 artiklaan ja liitteeseen B, joiden mukaan EU:n terästeollisuus käsittää ”saumattomat putket ja profiiliputket” sekä ”hitsatut rauta- ja teräsputket”. Terästeollisuuden laajennettu määritelmä toistetaan myös vuosien 2007-2013 alueellisia valtiontukia koskevien suuntaviivojen (12) liitteessä I ja yleisen ryhmäpoikkeusasetuksen (13) 2 artiklan 29 kohdassa.
(64)
Vastaavaa muutosta, jossa otettaisiin huomioon EU:n terästeollisuuden uusi määritelmä, joka kattaa myös putkituottajat, ei kuitenkaan ole tehty sen enempää Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjaan N:o 2 kuin assosiaationeuvoston päätökseenkään. Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan N:o 2 voimassaolo päättyi 31 päivänä joulukuuta 1996. Assosiaationeuvoston päätöksellä Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 soveltamista jatkettiin 1 päivästä 1997 alkaen kahdeksalla vuodella tai siihen asti, että Puola liittyy EU:hun (riippuen siitä, kumpi ajankohdista on aikaisempi). Assosiaationeuvoston päätöksen 1 artikla koskee ”terästuotteita” yleensä, mutta sen soveltamisala liittyy selkeästi Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 4 kohtaan, joka koskee yksinomaan EHTY-terästuotteita. Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan N:o 2 voimassaolon pidentämisen ehdoiksi asetettiin erityisesti, että Puola esittää komissiolle kansallisen rakenneuudistusohjelman ja tuensaajien liiketoimintasuunnitelmat, jotka ”täyttävät pöytäkirjassa n:o 2 olevan 8 artiklan 4 kohdassa luetellut vaatimukset ja jotka Puolan tasavallan kansallinen valtion tuen valvontaviranomainen (kilpailu- ja kuluttajansuojavirasto) on arvioinut ja hyväksynyt”.
(65)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että pöytäkirjassa N:o 8 oleva 18 kohta, jota tulkitaan ottaen huomioon pöytäkirjassa N:o 8 olevan 1-3 kohta, Eurooppa-sopimuksen pöytäkirja n:o 2 ja assosiaationeuvoston päätös, ei anna komissiolle toimivaltaa valvoa Puolan putkituottajille ennen liittymistä myönnettyä tukea.
7.1.4 Eurooppa-sopimuksen täytäntöönpanosäännöt tulkintavälineenä
(66)
Edellä johdanto-osan 59-65 kappaleessa esitetyn sovellettavien oikeusperustojen (pöytäkirja N:o 8, Eurooppa-sopimuksen pöytäkirja n:o 2 ja assosiaationeuvoston päätös) oikeudellisen tulkinnan lisäksi komissio on tutkinut, voidaanko komission täytäntöönpanovalta tarkastella Puolan putkituottajille ennen liittymistä myönnettyä tukea taannehtivasti, määritellä niiden täytäntöönpanosääntöjen nojalla, jotka EU-Puola-assosiaationeuvosto hyväksyi vuonna 2001 Eurooppa-sopimukseen ja pöytäkirjaan n:o 2 sisältyvien valtiontukimääräysten täytäntöönpanoa varten, jäljempänä ’täytäntöönpanosäännöt’ (14).
(67)
Periaatteessa täytäntöönpanosäännöissä annetaan menettelyohjeet, jotka on erotettava Eurooppa-sopimuksessa ja sen pöytäkirjassa n:o 2 vahvistetuista valtiontukea koskevista aineellisista määräyksistä. On kuitenkin huomattava, että täytäntöönpanosääntöihin sisältyy myös erityissäännöksiä siitä, minkä kriteerien nojalla arvioidaan tuen yhteensopivuutta Eurooppa-sopimuksen ja sen pöytäkirjan n:o 2 määräysten kanssa.
(68)
Täytäntöönpanosääntöjen 1 artikla kuuluu seuraavasti: ”Yksittäisten tukien ja tukiohjelmien yhteensopivuutta Eurooppa-sopimuksen määräysten kanssa arvioidaan näiden sääntöjen 1 artiklan mukaisesti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan määräysten soveltamisesta johtuvien perusteiden mukaisesti, mukaan lukien voimassa oleva ja tuleva johdettu oikeus, puitteet, suuntaviivat ja muut yhteisössä voimassa olevat asiaa koskevat hallinnolliset määräykset sekä Euroopan yhteisöjen ensimmäisen oikeusasteen tuomioistuimen ja Euroopan yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytäntö ja kaikki päätökset, jotka assosiaationeuvosto mahdollisesti tekee 4 artiklan 3 kohdan nojalla”. Siinä esitetyn yleisperiaatteen mukaan ne aineelliset kriteerit, joiden perusteella arvioidaan valtiontuen yhteensopivuutta Eurooppa-sopimuksen kanssa yleensä, ovat siinä mielessä ”kehittyviä”, että niissä otetaan huomioon EU:n oikeuteen ja tuomioistuimen oikeuskäytäntöön ajan myötä tehtävät muutokset.
(69)
Täytäntöönpanosääntöjen 2 artiklan 1 kohdan toisessa virkkeessä viitataan erityisesti pöytäkirjan n:o 2 nojalla sovellettaviin arviointikriteereihin: ”Jos tuet ja tukiohjelmat koskevat Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 soveltamisalaan kuuluvia tuotteita, tämän kohdan ensimmäistä virkettä sovelletaan täysimääräisesti sillä poikkeuksella, että arviointia ei tehdä Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 87 artiklan määräysten soveltamisesta johtuvien perusteiden mukaisesti, vaan Euroopan hiili- ja teräsyhteisön perustamissopimuksen valtiontukia koskevien määräysten soveltamisesta johtuvien perusteiden mukaisesti”. Muotoilu kertoo selkeästi, että toisin kuin yleisen tuen, josta säädetään 2 artiklan 1 kohdan ensimmäisessä virkkeessä (ks. edellä johdanto-osan 68 kappale), Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjan n:o 2 soveltamisalaan kuuluvan tuen arviointikriteerien kehitys on sidottu EHTYn perustamissopimukseen. Sen sijaan ei ole otettu selkeästi kantaa siihen, miten arviointikriteerit kehittyvät sen jälkeen kun EHTYn perustamissopimuksen voimassaolo päättyi vuonna 2002.
(70)
Täytäntöönpanosääntöjen 2 artiklan 2 ja 3 kohdassa vahvistetaan mekanismi, jonka mukaisesti määritellään ne yhteensopivuutta koskevien EU:n kriteerien muutokset, joita Puolan on sovellettava. Puolalle on ilmoitettava erityisesti kaikista niistä EU:n yhteensopivuuskriteerien muutoksista, joita ei ole julkaistu, ja ”jos Puolan tasavalta ei vastusta tällaisia muutoksia kolmen kuukauden kuluessa siitä, kun se on saanut muutoksista virallisen tiedon, niistä tulee yhteensopivuuden arvioinnin perusteita tämän artiklan 1 kohdan mukaisesti. Jos Puolan tasavalta vastustaa muutoksia, käydään neuvotteluja näiden sääntöjen 7 ja 8 artiklan mukaisesti ottaen huomioon Eurooppa-sopimuksen määräykset lainsäädäntöjen lähentämisestä.”
(71)
Vaikka Puola ei olisi vastustanut kolmen kuukauden määräajan kuluessa vuonna 2002 tehtyä muutosta, jolla yhteisön terästeollisuuden määritelmään sisällytettiin myös putkituottajat, tällaisia yhteisön oikeuden muutoksia ei olisi voitu soveltaa toimenpiteisiin, jotka eivät kuulu Eurooppa-sopimuksen soveltamisalaan, eli toimenpiteisiin, jotka eivät kuulu EHTYn perustamissopimuksen soveltamisalaan. Lisäksi pöytäkirja N:o 8 on luonteeltaan erityissäädös (lex specialis), minkä vuoksi komissio ei voi sen soveltamisalaa määritellessään tukeutua unionin terästeollisuuden määritelmän laajentamiseen EHTYn perustamissopimuksen voimassaolon päättymisen jälkeen. Sen vuoksi on katsottava, että on selkeästi erotettava toisistaan yhtäältä Puolan terästeollisuudelle Eurooppa-sopimuksen nojalla ennen Puolan liittymistä EU:hun myönnettyyn valtiontukeen sovellettavan lainsäädännön ”kehittyminen” ja toisaalta tarve tulkita pöytäkirjaan N:o 8, Eurooppa-sopimuksen pöytäkirjaan n:o 2 ja assosiaationeuvoston päätökseen perustuvaa komission taannehtivaa valvontavaltaa rajoittavasti.
8. PÄÄTELMÄT
(72)
Tämän perusteella komission on katsottava, ettei sillä ole toimivaltaa tarkastella Puolan putkituottajille ennen liittymistä ja erityisesti vuosina 1997-2003 pöytäkirjan N:o 8 nojalla myönnettyä tukea. Tämä menettely lopetetaan, koska komissiolla ei ole toimivaltaa tarkastella sen kohteena olevia toimenpiteitä,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Lopetetaan SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitettu, 23 päivänä lokakuuta 2007 aloitettu Puolaa koskeva muodollinen tutkintamenettely sen vuoksi, että komissiolla ei ole Puolan liittymissopimuksen pöytäkirjassa N:o 8 tarkoitettua toimivaltaa tarkastella Puolan WRJ- ja WRJ-Serwis-yritysten hyväksi vuosina 2001, 2002 ja 2003 toteuttamia toimenpiteitä.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Puolan tasavallalle.
Tehty Brysselissä 6 päivänä heinäkuuta 2010.