ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 20. září 2011
o opatření C 35/10 (ex N 302/10), které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění hazardních her poskytovaných on-line v rámci dánského zákona o danění hazardních her
(oznámeno pod číslem C(2011) 6499)
(Pouze dánské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2012/140/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Dne 6. července 2010 dánské orgány oznámily podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy o fungování Evropské unie (SFEU) z důvodu právní jistoty legislativní návrh L 203 o danění hazardních her („zákon o danění hazardních her“ (2)), přijatý dne 25. června 2010. Dopisy ze dne 11. srpna 2010 a 22. září 2010 si Komise vyžádala další informace. Dánské orgány požadované informace poskytly dopisem ze dne 20. října 2010.
(2)
Komise rovněž obdržela dvě samostatné stížnosti týkající se navrhovaného zákona o danění hazardních her. První předložila Dánská asociace průmyslu zábavních přístrojů („DAB“) dne 23. července 2010. Druhou stížnost předložil provozovatel kamenného kasina „Royal Casino“ dne 6. srpna 2010. Dne 23. září 2010 byly obě stížnosti předloženy dánským orgánům k vyjádření. Dánské orgány předložily své připomínky dopisem ze dne 20. října 2010.
(3)
Dne 10. listopadu 2010 se v Bruselu uskutečnilo setkání s dánskými orgány s cílem projednat oznámení a obě výše uvedené stížnosti. Během tohoto setkání dánské orgány předložily sdělení „Dilema vyvolané otevřeným případem státní podpory“, ve kterém také oznámily svůj záměr odložit vstup oznámeného zákona v platnost, dokud Komise nepřijme rozhodnutí (3).
(4)
Rozhodnutím ze dne 14. prosince 2010 Komise informovala Dánsko o svém rozhodnutí zahájit ve věci oznámeného opatření řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU. Rozhodnutí Komise o zahájení řízení (dále jen „rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (4). Komise vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek.
(5)
Dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem ze dne 14. ledna 2011.
(6)
V období od 11. února do 22. února 2011 předložilo připomínky celkem sedmnáct zúčastněných třetích stran (5). Dne 16. března 2011 byly tyto připomínky předloženy Dánsku, které mělo příležitost reagovat. Komise obdržela připomínky Dánska dopisem ze dne 14. dubna 2011.
2. POPIS OPATŘENÍ
(7)
Poté, co bylo zahájeno řízení pro porušení Smlouvy a dne 23. března 2007 zasláno odůvodněné stanovisko týkající se překážek volného pohybu služeb sportovního sázení v Dánsku (6), rozhodla se dánská vláda provést reformu vnitrostátních právních předpisů v oblasti služeb hazardních her a sázení a stávající monopolní režim nahradit režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU a reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her poskytované provozovateli služeb hazardních her usazených v jiných jurisdikcích.
(8)
Oznámený zákon o danění hazardních her je součástí souboru zákonů zavedených k liberalizaci odvětví hazardních her (7). Podle ustanovení článku 1 zákona o hazardních hrách je celkovým cílem této nové reformy právních předpisů pro služby hazardních her:
-
udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni,
-
chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách,
-
chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob poskytování hazardních her a
-
zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti.
(9)
Podle zákona o hazardních hrách „poskytování nebo organizování hazardních her vyžaduje licenci, nestanoví-li tento zákon nebo jiné právní předpisy jinak“. Poskytování nebo organizování hazardních her dále podléhá dani (článek 1 zákona o danění hazardních her).
(10)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje hazardní hry jako činnosti zahrnující: i) loterie, ii) dovednostní hazardní hry a iii) sázení.
(11)
Pojmem dovednostní hazardní hry se rozumí „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy pravděpodobnost výhry závisí na kombinaci dovedností a náhody“. Dovednostní hazardní hry tedy zahrnují hry, které jsou často nabízeny v kasinech, jako například ruleta, poker, baccarat, blackjack, a hrací automaty nabízející peněžité výhry.
(12)
Článek 5 zákona o hazardních hrách definuje on-line hazardní hry jako „hazardní hry, kterých se účastní hráč a poskytovatel hazardních her za pomoci dálkové komunikace“. Totéž ustanovení definuje hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách jako „hazardní hry, jichž se účastní hráč a poskytovatel hazardních her nebo jeho zástupce, kteří se fyzicky setkávají“. Sázkové služby jsou definované jako „činnosti, kdy má účastník šanci získat výhru a kdy se sázky uzavírají na výsledek budoucí události nebo na vznik budoucí události“.
(13)
Podle článků 2 až 17 zákona o danění hazardních her zahrnují hry podléhající zdanění i) loterie včetně třídních a neziskových loterií, ii) sázení včetně totalizátorového sázení, iii) kamenná kasina, iv) on-line kasina, v) hrací automaty nabízející peněžité výhry v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. a vi) hry bez vkladů.
(14)
Zákon o danění hazardních her stanoví různé daňové sazby v závislosti na tom, zda jsou hry poskytovány v on-line nebo kamenných kasinech.
(15)
Podle článku 10 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu („hrubý zisk z hazardu“ - částka po odečtu výher od sázek), po odečtení hodnoty žetonů za spropitné, a dále pak sazbě ve výši 30 % z hrubého zisku z hazardu (po odečtení hodnoty žetonů za spropitné), který přesahuje částku 4 miliony DKK (počítáno měsíčně) (8).
(16)
Podle článku 11 zákona o danění hazardních her podléhají držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu.
(17)
Držitelé licence na provozování hracích automatů nabízejících peněžité výhry (výherní automaty) v herních prostorách a restauračních zařízeních, barech atd. podléhají sazbě ve výši 41 % hrubého zisku z hazardu. Dalších 30 % se platí z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 30 000 DKK v případě hracích automatů v restauračních zařízeních, barech atd. a z hrubého zisku z hazardu převyšujícího 250 000 DKK v případě hracích automatů v herních prostorách (9).
(18)
Pokud jde o licenční poplatky, zákon o hazardních hrách stanoví, že každý žadatel o licenci na poskytování sázkových služeb nebo hazardních her v on-line kasinech musí uhradit poplatek ve výši 250 000 DKK (350 000 DKK, pokud žádá o licenci jak na sázkové služby, tak na hazardní hry v on-line kasinech) a roční licenční poplatek ve výši od 50 000 DKK do 1 500 000 DKK v závislosti na zisku z hazardu.
(19)
Zákon o hazardních hrách vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce (článek 27).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(20)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 SFEU ve věci předmětného opatření, neboť by mohlo představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(21)
Komise se zejména domnívala, že opatření by mohlo být na základě judikatury považováno za selektivní. Připomněla, že v rámci jakéhokoli hodnocení selektivity daňového opatření by se mělo také přezkoumat, zda uvedené opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (10).
(22)
Vzhledem k povaze her nabízených on-line a v kamenných provozovnách, sociální zkušenosti obou těchto typů her a socio-ekonomickému profilu spotřebitelů měla Komise pochybnosti, zda jsou rozdíly mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách takové, aby mohly být pro účely zdanění podle zákona o danění hazardních her považovány za právně a skutkově nesrovnatelné.
(23)
V této fázi řízení Komise také zastávala názor, že pokud by opatření mělo být považováno za zjevně selektivní, dánské orgány neprokázaly, že by opatření mohlo být odůvodněno logikou daňového systému.
(24)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly tím, že daňová sazba pro on-line hazardní hry odráží nezbytnou rovnováhu mezi plněním cílů dánských právních předpisů týkajících se hazardních her, aby byli chráněni hráči, na jedné straně a schopností čelit konkurenci provozovatelů on-line služeb usazených v jiných zemích s nižšími daňovými sazbami na straně druhé.
(25)
Navíc pokud jde o celkové cíle sledované zákonem o hazardních hrách zmíněné dánskými orgány (viz odstavec 8), tyto cíle jsou podle názoru Komise obecné a nesouvisejí s daňovým systémem. Jelikož podle ustálené judikatury jsou relevantní pouze vnitřní cíle daňového systému, měla Komise za to, že dánské orgány dostatečně nezdůvodnily své tvrzení, že selektivita předmětného daňového opatření byla vyžadována logikou daňového systému.
(26)
Komise také zastávala názor, že oznámený zákon zahrnuje daňové zvýhodnění poskytnuté ze státních prostředků, neboť výše uvedené daňové příjmy zvýhodňovaly provozovatele on-line hazardních her v podobě podstatně nižší daňové sazby. Jelikož toto opatření poskytuje selektivní hospodářské zvýhodnění provozovatelům on-line služeb působícím v Dánsku, mohlo by ovlivnit obchod na vnitřním trhu a narušit hospodářskou soutěž.
(27)
Nakonec Komise vyjádřila své pochybnosti ohledně toho, zda by se na oznámené opatření mohla vztahovat některá z výjimek uvedených v čl. 107 odst. 2 a čl. 107 odst. 3 SFEU.
4. PŘIPOMÍNKY DÁNSKÝCH ORGÁNŮ
(28)
Dopisem ze dne 14. ledna 2011 dánské orgány předložily své připomínky k rozhodnutí Komise o zahájení řízení.
(29)
Dánské orgány na základě seznamu faktických a hospodářských rozdílů mezi hazardními hrami poskytovanými on-line a v kamenných provozovnách uvedených v jejich oznámení znovu zopakovaly názor, že hazardní hry poskytované on-line by měly být považovány za činnost, která se liší od hazardních her poskytovaných v kamenných kasinech.
(30)
Podle dánských orgánů není software používaný v některých elektronických hrách nabízených v kamenných kasinech totožný se softwarem používaným v on-line kasinech. Kromě skutečnosti, že platformy a dodavatelé nejsou totožní, dánské orgány rovněž argumentovaly tím, že jsou mezi těmito elektronickými hrami velké rozdíly, neboť v kamenných kasinech jejich hraní vyžaduje fyzickou přítomnost hráčů. Fyzická přítomnost s sebou přináší různé náklady (např. na dopravu, vstupné, poplatky za šatnu, občerstvení), které při on-line hazardních hrách nevznikají.
(31)
Skutečnost, že řada členských států zakazuje on-line hazardní hry, zatímco povoluje služby hazardních her poskytované v kamenných kasinech, podle dánských orgánů odráží rozdíly spojené s poskytováním těchto dvou typů hazardních her.
(32)
Dánské orgány dále tvrdily, že Komise nepřihlédla k závěrům své „Studie o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“ z roku 2006 (11), podle které by on-line a kamenná kasina měla být považována za odlišné trhy.
(33)
Dánské orgány také zdůraznily, že hodnocení Komise se zaměřilo pouze na kamenná kasina a nevzalo v úvahu hrací automaty (tj. výherní automaty, nikoliv však ruletu, blackjack, poker atd.) umístěné v kamenných restauracích, barech atd. nebo v herních prostorách a hracích halách.
(34)
Pokud jde o odůvodnění opatření z titulu logiky daňového systému, dánské orgány tvrdí, že Komise možná nesprávně interpretovala cíl oznámeného opatření. Cílem tohoto opatření není zachovat mezinárodní konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale spíše naplňovat čtyři cíle stanovené v právních předpisech (udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni; chránit mládež a jiné zranitelné osoby před zneužíváním prostřednictvím hazardních her nebo před vznikem závislosti na hazardních hrách; chránit hráče tak, že bude zajištěn přiměřený, spolehlivý a transparentní způsob nabízení hazardních her; zajistit veřejný pořádek a předcházet využívání hazardních her k trestné činnosti).
(35)
Pokud jde o různé daňové sazby pro hazardní hry poskytované on-line a v kamenných kasinech, dánské orgány vysvětlily, že jsou postaveny před legislativní a regulační dilema. Na jedné straně již nemohly udržovat stávající monopolní situaci a oddalovat liberalizaci trhu s on-line hazardními hrami. Na druhé straně by stanovení jednotné daňové sazby pro činnosti hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných kasinech ohrozilo politické cíle, které vláda v této oblasti sleduje.
(36)
Dánské orgány zejména tvrdily, že stanovení jednotné daňové sazby pro všechny činnosti hazardních her by vedlo k nesourodým řešením bez ohledu na zvolený daňový model. Volba modelu založeného na nižší, jednotné 20 % daňové sazbě by silně motivovala k hazardním hrám v kamenných kasinech, což by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele.
(37)
Naopak model založený na vyšší daňové sazbě blížící se sazbě platné pro hazardní hry poskytované v kamenných provozovnách by odrazoval provozovatele on-line služeb od získání licence na poskytování služeb v Dánsku, což by mařilo liberalizační cíle právních předpisů. To by bylo v rozporu s obecným zájmem ochrany spotřebitele, neboť by nebyla možná žádná účinná kontrola on-line hazardních her.
(38)
Na podporu svého postoje předložily dánské orgány memorandum Ministerstva daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkající se úrovně daně, která má být stanovena (12). Memorandum ukazuje, že stávající odlišné zdanění by mělo být považováno za výsledek snahy dosáhnout rovnováhy, jejímž cílem bylo na jedné straně zajistit dodržování právních předpisů, a na druhé straně maximalizovat daňové příjmy a udržovat hraní hazardních her na rozumné úrovni.
(39)
V této souvislosti měly dánské orgány za to, že by se mělo přihlédnout také k mezinárodní hospodářské soutěži a globální povaze odvětví on-line hazardních her. V tomto ohledu se dánské orgány odvolávaly na „Studii o službách hazardních her na vnitřním trhu Evropské unie“, podle které by náklady poskytovatelů služeb na on-shore podnikání neměly překračovat náklady na off-shore podnikání, aby bylo pro spotřebitele i poskytovatele služeb lákavější působit v rámci svých jurisdikcí než v jiných zemích (13).
(40)
Dánské orgány dále tvrdily, že zásada stanovená Soudním dvorem ve věci Salzgitter, podle které by Komise neměla porovnávat oznámenou úroveň zdanění s úrovněmi použitelnými v jiných členských státech při rozhodování o tom, zda oznámené opatření představuje státní podporu (14), se na oznámený zákon nevztahuje, neboť odlišné zdanění mezi činností hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách a on-line vychází výlučně z vnitřních daňových faktorů. Dánská vláda zejména nevzala v úvahu daňové sazby použitelné v ostatních členských státech, aby se zvýšila konkurenceschopnost dánského odvětví hazardních her, ale pouze se pokusila nalézt vhodnou rovnováhu se čtyřmi výše uvedenými politickými cíli oznámeného zákona.
(41)
Dánské orgány také tvrdily, že Komise nesprávně interpretovala věc Salzgitter, neboť z ní vycházela nikoli pro účely posouzení selektivní povahy oznámeného opatření, ale za účelem přezkoumání toho, zda lze selektivitu oznámeného opatření považovat za odůvodněnou.
(42)
Z výše uvedených důvodů mají dánské orgány za to, že pokud by bylo oznámené daňové opatření shledáno selektivním, mělo by být považováno za odůvodněné logikou daňového systému.
5. PŘIPOMÍNKY TŘETÍCH STRAN
(43)
Komise obdržela připomínky sedmnácti zúčastněných třetích stran včetně stěžovatelů: zahrnovaly sedm asociací (15), sedm podniků (16) a tři členské státy (17).
(44)
Pokud jde o selektivitu opatření, některé zúčastněné strany tvrdí, že on-line a kamenná kasina se nenacházejí ve srovnatelné právní a skutkové situaci, protože podniky nepůsobí na stejném trhu, a daňové opatření se tedy neodchyluje od obecně použitelného daňového systému. Daňové opatření by proto nemělo být považováno za selektivní.
(45)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany tvrdí, že produkty nabízené kamennými a on-line kasiny se podstatným způsobem liší. Činnosti nabízené kamennými kasiny představují sociální zkušenost, kdy rozhovory, fyzická přítomnost a fyzické prostředí jsou na rozdíl od on-line hazardních her ústřední součástí herní zkušenosti. Kamenná kasina by také měla být považována za součást celkové zábavní zkušenosti, kterou doplňují další činnosti, například služby nabízené restauracemi, bary, kongresovými zařízeními nebo hotelové služby.
(46)
Tyto zúčastněné strany navíc tvrdily, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nepředstavují stejná rizika závislosti. Oporu tohoto postoje lze nalézt v judikatuře Soudního dvora Evropské unie, který dospěl k závěru, že „nabídka hazardních her prostřednictvím internetu se může ukázat jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitele“ (18). Odkazuje se také na studii o hazardních hrách, kterou zveřejnil Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), podle níž on-line hazardní hry představují skutečné riziko závislosti, které je však nutné řešit regulací trhu s on-line hazardními hrami.
(47)
Některé zúčastněné strany navíc tvrdily, že trh hazardních her je rozčleněn podle různých distribučních kanálů, což by představovalo rozhodný faktor pro rozlišování různých relevantních trhů. V tomto ohledu se odvolávají na stanovisko francouzského úřadu pro hospodářskou soutěž ze dne 20. ledna 2011, v němž se uvádí, že on-line hazardní hry by měly být odlišovány od hazardních her poskytovaných v klubech nebo jiných provozovnách (20).
(48)
Některé ze zúčastněných stran také zdůraznily, že provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách jsou vystaveni omezenému konkurenčnímu tlaku v konkrétní zeměpisné oblasti, ve které své hry nabízejí. Oproti tomu provozovatelé on-line služeb čelí silné konkurenci jiných provozovatelů on-line služeb. Jelikož produkty v odvětví hazardních her poskytované v kamenných kasinech jsou spojeny s fyzicky existujícím místem, zákazníci se především musí fyzicky do příslušného místa dostavit. Například v Dánsku existuje pouze šest míst, ve kterých lze provozovat kamenná kasina. Oproti tomu hazardní činnosti poskytované on-line umožňují hráčům přístup k velkému množství sestav hráčů nabízených různými mezinárodními provozovateli. Navíc již tak silnou konkurenci pro on-line kasina stále více posiluje existence specializovaných internetových stránek, které porovnávají nabídku různých poskytovatelů on-line hazardních her, a mnoho blogů a fór, které hráčům umožňují porovnávat produkty, ceny a služby nabízené provozovateli on-line služeb.
(49)
Tyto zúčastněné strany zároveň zdůrazňují, že vzhledem k silné konkurenci mezi provozovateli on-line služeb a neexistenci takovéto konkurence mezi kamennými kasiny jsou ziskové marže spojené s hazardními hrami poskytovanými on-line výrazně nižší než marže spojené s hazardními hrami poskytovanými v kamenných provozovnách. On-line kasina by tedy měla výrazně nižší marže, pokud jde o výplatní poměr, tj. procento vložených částek, které se vracejí zpět k zákazníkům. Kamenná kasina mohou navíc nabídnout jiné vedlejší produkty a profitovat tak z vedlejších příjmů, jako jsou například hotely, bary nebo restaurace v kasinech, které v on-line prostředí chybí. Jelikož by tedy provozovatelé hazardních her v kamenných provozovnách mohli vytvářet vyšší zisky z hazardních her než provozovatelé on-line služeb, rozdíl v daňových sazbách by byl odůvodněn zásadou „finanční schopnosti platit“, podle níž by ti, kteří mohou nést vyšší daňovou zátěž, měli platit vyšší daně.
(50)
Kromě výše uvedených argumentů některé zúčastněné strany rovněž tvrdily, že i kdyby bylo dánské opatření shledáno selektivním, kritérium selektivity by bylo odůvodněné povahou a vnitřním uspořádáním daňového systému. Cílem dánského rozlišení daňových sazeb bylo zajistit, aby provozovatelé on-line služeb v budoucnu žádali o dánskou licenci, a platili tak dánské daně, a zároveň zaručit dosažení cílů ochrany spotřebitele stanovených dánskými právními předpisy týkajícími se hazardních her.
(51)
V této souvislosti některé zúčastněné strany odkazovaly na sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se zdanění podnikatelské činnosti z roku 1998 (21), podle kterého je hlavním smyslem daňového systému shromáždit příjmy určené k financování státních výdajů. Zastávají proto názor, že cíle optimalizace daňových příjmů z poskytování on-line hazardních her dánským občanům by s daňovou sazbou vyšší, než je sazba stanovená pro on-line hazardní hry podle oznámeného zákona, jinak nebylo možné dosáhnout.
(52)
Na rozdíl od výše uvedených argumentů předložily jiné třetí strany - zejména provozovatelé kamenných provozoven - připomínky proti postoji přijatému dánskými orgány.
(53)
Tyto zúčastněné strany v podstatě tvrdily, že dánský daňový režim by měl být považován za selektivní, protože zavádí odlišné zdanění dvou skupin podniků, které se nacházejí s ohledem na cíle opatření ve srovnatelné právní a skutkové situaci. Tyto strany uvádějí, že on-line a kamenná kasina provádějí konkurenční činnosti na jednom a tomtéž trhu, a nacházejí se proto ve srovnatelné situaci.
(54)
Na podporu tohoto postoje zúčastněné třetí strany prohlašují, že hry poskytované on-line a kamennými kasiny jsou obdobné. Pravidla her v kasinech by měla být považována za totožná a virtuální interakce s krupiéry nebo jinými hráči on-line jsou srovnatelné s reálnými interakcemi v kamenných kasinech. Výrobci hracích automatů pro kamenné provozovny vyrábějí stejné modely pro on-line použití jako pro použití v kamenných provozovnách. Z technického pohledu jsou tedy hry v kasinech nabízené on-line a off-line co do technologických platforem, typů, vlastností, formátů a parametrů totožné.
(55)
Zúčastněné strany dále uvádějí, že profily spotřebitelů jsou v případě on-line a kamenných kasin srovnatelné. Spotřebitelský aspekt by tedy neměl být používán jako relevantní argument k rozlišování hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách.
(56)
Některé zúčastněné strany se nedomnívaly, že by hazardní hry poskytované on-line měly být považovány za činnost odlišnou od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách, ale jednoduše za jiný kanál, jehož prostřednictvím se hry nabízejí hráčům.
(57)
Kromě výše uvedených argumentů zúčastněné také zastávají názor, že stávající trh s hazardními hrami by měl být vnímán jako jednotný trh, který prochází velkou změnou vyznačující se významným přechodem hráčů od kamenných k on-line kasinům. Existuje několik možných příčin tohoto současného vývoje, včetně stále se rozšiřujícího používání internetu, nízkých provozních nákladů on-line kasin na všech úrovních (zařízení, zaměstnanci a fixní náklady) a skutečnosti, že on-line kasina mohou vzhledem k průběžnému vývoji nových technologií poskytovat neomezený přístup k on-line hazardním hrám dvacet čtyři hodin denně a kdekoliv.
(58)
Zúčastněné strany předpovídají, že tento posun tržního podílu od hazardních her poskytovaných v kamenných provozovnách směrem k on-line hazardním hrám se v budoucnu s ohledem na vysoké tempo technologického pokroku, obchodní iniciativy a pronikání na trh příznačné pro elektronické obchodování, které toto odvětví hazardních her výrazně dynamizovalo a transformovalo, zvýší. V tomto ohledu se také odvolávají na stanovisko generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), podle kterého je dopad nových komunikačních prostředků takový, že hazardní a peněžní hry, které se nabízely pouze na konkrétních místech, lze nyní s ohledem na vývoj nových technologií, jako jsou například telefony, interaktivní televize a Internet, hrát kdykoliv a kdekoliv.
(59)
Odkazuje se rovněž na studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (23). „Budoucnost hazardních her v kasinech bude tedy stále více spočívat v serverech, neboť hrací automaty mají stále častěji podobu stahovatelného herního softwaru“ (24). Tento vývoj se bude vyznačovat vývojem nových hybridních heren.
(60)
Na základě předchozího argumentu dospěly zúčastněné strany k závěru, že opatření je selektivní, neboť on-line a kamenná kasina provozují právně a skutkově srovnatelné činnosti. Tuto selektivitu nelze odůvodnit ani logikou daňového systému. Navíc mají za to, že stanovení vyšší daňové sazby by on-line poskytovatele služeb od podání žádosti o licenci v Dánsku neodradilo.
(61)
Dánský odkaz na vnitrostátní daňové systémy jiných členských států k odůvodnění potřeby přilákat provozovatele on-line kasin rovněž není relevantní, neboť podle ustálené judikatury by jakékoli odůvodnění mělo vycházet výlučně z vnitrostátního daňového systému (25). Navíc argument dánských orgánů, že snížení daňové sazby použitelné pro některé podniky je nezbytné ke zvýšení konkurenceschopnosti trhu, soudy důsledně odmítají.
6. PŘIPOMÍNKY DÁNSKA K PŘIPOMÍNKÁM TŘETÍCH STRAN
(62)
Dánské orgány znovu opakují svůj názor, že oznámené opatření není selektivní a nepředstavuje státní podporu, a zároveň zdůrazňují, že všechny zúčastněné vlády podporují jejich postoj, podle nějž je z regulačního hlediska zapotřebí rozlišovat mezi on-line a kamennými kasiny.
(63)
Rovněž zdůrazňují, že metodologie používaná k vymezení relevantního trhu pro účely článků 101 a 102 SFEU je určena pro soukromé podniky a vychází z hodnocení nahraditelnosti produktu z pohledu poptávky a nabídky, a proto by se neměla použít pro účely hodnocení státní podpory. Použití této metodologie by překročilo hranice pravidel pro státní podporu, která se v tomto případě použijí na svrchované daňové pravomoci členského státu.
(64)
Podle jejich názoru by měly být hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách odděleny. V tomto ohledu se také odvolávají na postoj Komise přijatý v řízení týkajícím se spojení podniků, podle kterého hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP) představují samostatný produktový trh (26). Mimo jiné také uvádějí rozhodnutí přijaté francouzským úřadem pro hospodářskou soutěž, podle kterého poker v kamenných provozovnách není součástí téhož trhu jako on-line poker, neboť poker v kamenných provozovnách vyžaduje osobní sebeovládání, sledování ostatních hráčů, často vyšší náklady a omezení z geografického hlediska (27). Odkazuje se také na rozhodnutí týkající se spojení podniků přijaté britským úřadem pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sázením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (28).
(65)
Pokud jde o rozdíly v produktových trzích, dánské orgány zdůrazňují, že podle mnoha zúčastněných stran se v hernách nabízejí další - a podstatně dražší - služby. Ze sociologického hlediska dánské orgány znovu zopakovaly svůj názor, že hráči on-line a v kamenných provozovnách představují různé typy spotřebitelů, jak je také uvedeno v aktuální zelené knize Komise o on-line hazardních hrách na vnitřním trhu ze dne 24. března 2011, v níž se uvádí, že profil on-line hráčů se zdá být odlišný od profilu zákazníků tradičních kasin a sázkových kanceláří (29).
(66)
Dánské orgány také znovu opakují, že výplatní poměr je u provozovatelů on-line služeb s ohledem na jejich nižší provozní náklady významně vyšší. Dále zdůrazňují, že nerovnosti mezi on-line a kamennými kasiny lze najít i v technických aspektech používaného softwaru, odlišných předpisech pro udělování licencí a v místní převaze kamenných kasin.
(67)
Dánské orgány také namítají proti výkladu výše uvedeného stanoviska generálního advokáta Bota ve věci Liga Portuguesa některými zúčastněnými stranami. Upozorňují, že toto stanovisko, které bylo vydáno v souvislosti s volným pohybem služeb, je v souladu s myšlenkou, že právní a skutková situace, v níž se nacházejí provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, by měla být považována za odlišnou.
(68)
Dánské orgány však uznávají, že některé typy on-line služeb hazardních her by mohly představovat další formu prodeje, jako v případě sázkových služeb.
(69)
Pokud jde o cíle oznámeného zákona, dánské orgány odmítají argument některých zúčastněných stran, že cílem oznámeného zákona je přilákat zahraniční poskytovatele hazardních her. Vláda spíše sleduje cíle uvedené v zákoně o hazardních hrách. Obecný cíl nového zákona by navíc zůstal nezměněn, tj. vytvářet příjmy z hazardních her jako každý jiný systém shromažďování příjmů určených k financování státního rozpočtu.
(70)
Dánské orgány také souhlasí s názorem vyjádřeným některými zúčastněnými stranami, že schopnost osoby povinné k dani platit by mohla být považována za platné odůvodnění. V tomto případě by finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her byla skutečně výrazně nižší.
(71)
Závěrem dánské orgány zdůrazňují, že jejich daňový systém pro on-line hazardní hry je nastaven tak, aby zajišťoval nejvyšší možný výnos. Nižší daňová sazba pro on-line hazardní hry by tak zohledňovala nutnost dosáhnout rovnováhy mezi čtyřmi cíli stanovenými v oznámeném zákoně a potřebou maximalizovat daňové příjmy.
7. HODNOCENÍ OPATŘENÍ
7.1 Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 SFEU
(72)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
7.1.1 Státní prostředky
(73)
Ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU vyžaduje, aby podpora byla poskytnuta členským státem nebo ze státních prostředků. Ztráta daňových příjmů se rovná spotřebě státních prostředků ve formě daňových výdajů.
(74)
V posuzovaném případě nebyla přítomnost státních prostředků rozporována žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(75)
Bude-li provozovatelům on-line hazardních her umožněno platit daň v relativně nízké sazbě ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu (30), dánské orgány se tak zřeknou příjmu, který představuje státní prostředky. Komise proto zastává názor, že předmětná podpora zahrnuje ztrátu státních prostředků, a je tedy poskytována ze státních prostředků.
7.1.2 Zvýhodnění
(76)
Opatření také musí příjemci poskytovat finanční zvýhodnění. Pojem zvýhodnění zahrnuje nejen pozitivní přínos, ale také opatření, která v různé formě snižují zátěž, jež by podnik musel za obvyklých okolností nést (31).
(77)
V této věci nebyla existence zvýhodnění zpochybněna žádnou ze stran, ani dánskými orgány, ani stěžovateli, ani třetími stranami.
(78)
Podle zákona o danění hazardních her se na podniky provozující on-line herny vztahuje daň ve výši 20 % jejich hrubého zisku z hazardu. Tato sazba je podstatně nižší než sazba použitelná pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. Podniky provozující on-line herny jsou tedy zvýhodněny formou nižší daňové zátěže. Z toho vyplývá, že posuzované opatření zahrnuje zvýhodnění pro podniky poskytující on-line služby hazardních her.
7.1.3 Narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod
(79)
Podle ustanovení čl. 107 odst. 1 SFEU opatření musí ovlivňovat obchod uvnitř EU a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž. V tomto případě budou poskytovatelé on-line hazardních her, kteří se usadí v Dánsku, vystaveni hospodářské soutěži a budou zapojeni do obchodu uvnitř Společenství. Zákon o danění hazardních her, který stanoví zvýhodněné zdanění dánských podniků poskytujících on-line služby hazardních her, tedy nutně ovlivňuje obchod uvnitř Společenství a narušuje nebo může narušovat hospodářskou soutěž.
7.1.4 Selektivita
(80)
Aby mohlo být opatření považováno za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU, mělo by být shledáno selektivním do té míry, že zvýhodňuje určité podniky nebo určitá odvětví výroby.
(81)
Podle ustáleného výkladu selektivity v judikatuře je opatření selektivní, pokud je „určeno k částečnému osvobození podniků od peněžitých nákladů vyplývajících z běžného použití obecného systému povinných příspěvků stanovených zákonem“ (32). Z toho vyplývá, že opatření je selektivní, pokud se odchyluje od použití obecného daňového rámce. Podle stávající judikatury se musí posoudit, zda dané opatření zvýhodňuje určité podniky vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné právní a skutkové situaci (33).
(82)
Podle ustálené judikatury platí, že pokud se má za to, že se opatření odchyluje od obecného daňového systému, je nutné opatření přezkoumat a určit, zda dané rozlišení vyplývá z povahy nebo systematiky daňové soustavy, do níž toto opatření patří. (34) Jinými slovy je otázkou, zda je dotčené opatření, které se zdá být zjevně selektivní, odůvodněné logikou daňového systému. (35)
(83)
V tomto případě by měl být referenční systém definován jako systém zdanění pro dánské činnosti hazardních her. Cílem zákona o danění hazardních her je regulovat placení daní ze všech činností hazardních her poskytovaných nebo organizovaných v Dánsku, a to jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Je to tedy tento referenční daňový systém, na jehož základě by mělo být předmětné opatření (tj. odlišné zdanění ve prospěch činností on-line hazardních her) posuzováno.
(84)
Jelikož oznámený zákon stanoví, že držitelé licence na poskytování herních služeb v on-line kasinech podléhají daňové sazbě ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu, zatímco držitelé licence na poskytování herních služeb v kamenných kasinech podléhají základní sazbě ve výši 45 % hrubého zisku z hazardu a další dani ve výši až 30 % hrubého zisku z hazardu, vyvstává otázka, zda by provozovatelé hazardních her on-line a v kamenných provozovnách, kteří podléhají odlišným daňovým povinnostem, měli být považováni za právně a skutkově srovnatelné.
(85)
V tomto ohledu dánské orgány soustavně tvrdí, že činnosti hazardních her poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelné, pokud jde o platformy, náklady, finanční marže, sociální zkušenost, dodavatele nebo produkty.
(86)
Dánské orgány stejně jako ostatní zúčastněné strany dále zdůraznily podstatný rozdíl mezi oběma kategoriemi provozovatelů s odvoláním na silnou konkurenci, které na rozdíl od provozovatelů kamenných kasin čelí on-line kasina.
(87)
Navzdory řadě objektivních rozdílů mezi provozovateli hazardních her on-line a v kamenných kasinech (např. fyzická versus on-line přítomnost) má Komise za to, že výše uvedené rozdíly mezi on-line a kamennými kasiny k určení podstatného a rozhodujícího právního a skutkového rozlišení mezi těmito dvěma typy podniků nestačí.
(88)
V tomto ohledu Komise uvádí, že hry nabízené provozovateli hazardních her v kamenných kasinech a on-line jsou rovnocenné. Hry nabízené jak provozovateli on-line služeb, tak kamenných kasin - ruleta, baccarat, punto banco, blackjack, poker a hraní her na hracích automatech - jsou součástí téže činnosti hazardních her bez ohledu na to, zda se jedná o on-line prostředí nebo kamenné provozovny. Navíc z technického hlediska se hry nabízené v on-line kasinech a v kamenných provozovnách zdají být z pohledu technologických platforem, formátů a parametrů srovnatelné.
(89)
V tomto ohledu má Komise za to, že pokud jde o zdanění činností hazardních her, on-line hazardní hry se stávají dalším distribučním kanálem herních činností podobného typu. Na podporu tohoto stanoviska Komise uvádí velké úsilí, které vyvíjejí on-line kasina pro navození atmosféry kamenného kasina, aby se on-line hráči cítili, jakoby hráli v prostředí kamenného kasina a ne ve virtuálním prostředí.
(90)
Svůj názor, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách nejsou právně a skutkově srovnatelnými činnostmi, podpořily dánské orgány tím, že se mimo jiné odvolávaly na rozhodnutí britského úřadu pro hospodářskou soutěž, které rozlišuje mezi sázkovými kancelářemi s licencí na jedné straně a sazením prostřednictvím telefonu nebo internetu na straně druhé (36). Tento odkaz je však v rozporu se stanoviskem dánských orgánů, že on-line a off-line sázení jsou totožné služby (37). V tomto ohledu si také odporuje to, že dánské orgány považují off-line a on-line sázkové služby za obdobné činnosti, které podléhají stejnému zdanění, zatímco ostatní typy činností hazardních her poskytovaných on-line a v kamenných provozovnách považují za odlišné činnosti, které podléhají různým daňovým sazbám.
(91)
Dánské orgány se také opírají o rozhodnutí Candover-Cinven-Gala (38), které dospělo k závěru, že hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh (39). Avšak kromě skutečnosti, že toto rozhodnutí se netýkalo použití pravidel pro státní podporu ani otázky selektivity, je nutné poznamenat, že ačkoli rozhodnutí uvádí, že „hrací automaty (jackpotové systémy, žetonové automaty a výherní automaty (all-cash) nebo zábavní automaty s výhrou (AWP)) představují samostatný produktový trh, rovněž uvádí, že je lze považovat za součást souboru hazardních her na příslušných místech, v nichž se nacházejí, tj. v kasinech, bingo klubech, hernách, restauračních zařízeních, sázkových kancelářích atd.“ (40).
(92)
Údajné rozdíly v socio-ekonomických profilech spotřebitelů, rizicích závislosti nebo vývoji na trhu taktéž nemohou prokázat, že hazardní hry poskytované on-line a v kamenných provozovnách představují dva odlišné typy činností, které nejsou právně a skutkově srovnatelné. Zdá se, že některé ze studií, o něž se dánské orgány a stejně tak stěžovatelé opírají, obsahují dostatek zjištění podporujících protichůdné závěry. Pokud tedy jde o studii Komise o službách hazardních her na vnitřním trhu z roku 2006 (41), dánské orgány tvrdí, že tato studie naznačuje, že on-line služby a kamenné provozovny představují oddělené trhy (42). Oproti tomu tutéž zprávu citují některé zúčastněné strany (43) na důkaz toho, že trh s on-line hazardními hrami by neměl být považován za nový trh, ale spíše za vývoj téhož trhu s hazardními hrami, který se vyznačuje vznikem nových hybridních heren (44).
(93)
Stejně tak jsou protichůdná prohlášení obsažená ve studii provedené Dánským národním centrem pro sociální výzkum (Danish National Centre for Social Research) (45), kterou citují dánské orgány a stěžovatelé. Zatímco dánské orgány tvrdí, že hráči v kamenných kasinech se liší od hráčů v on-line kasinech, co se týče věku, pohlaví a úrovně vzdělání, stěžovatelé opírající se o tutéž studii dospěli k opačnému závěru a tvrdí, že studie prokazuje neexistenci významných rozdílů mezi profily spotřebitelů hrajících v kamenných nebo on-line kasinech. Podle jejich názoru studie prokazuje, že hráči hrající hry jak v kamenných, tak on-line kasinech jsou obvykle tíž mladí muži ve věku 18 až 24 let (46).
(94)
Na základě výše uvedeného Komise dospěla k závěru, že on-line a kamenná kasina by měla být vnímána jako právně a skutkově srovnatelná. Jelikož hazardní hry poskytované on-line i v kamenných provozovnách představují totéž riziko, oznámené opatření se týká hazardních her poskytovaných jak on-line, tak v kamenných provozovnách. Předmětné opatření zavádí odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her na úkor kamenných kasin. Z toho vyplývá, že posuzované opatření by mělo být považováno za zjevně selektivní ve smyslu článku 107 SFEU, neboť představuje odchýlení od obecného daňového systému.
(95)
To, zda může být opatření, které se jeví jako zjevně selektivní, odůvodněno povahou a vnitřním uspořádáním systému, musí být posouzeno na základě stávající judikatury. Při odůvodňování selektivity opatření lze vycházet z obecných zásad nebo logiky daňového systému.
(96)
V tomto ohledu dánské orgány argumentovaly, že s ohledem na zvláštnosti dotčeného odvětví, představuje odlišné zdanění ve prospěch provozovatelů on-line hazardních her jediný způsob zajištění účinnosti jejich daňového režimu. Stanovení vyšší daňové sazby by odrazovalo provozovatele on-line hazardních her od podání žádosti o dánskou licenci, zatímco zavedení nižší daňové zátěže pro všechny dotčené provozovatele by bylo v rozporu s celkovým cílem udržovat hazardní hry na rozumné úrovni.
(97)
Dánské orgány také tvrdily, že finanční schopnost provozovatelů on-line hazardních her, která je údajně nižší než finanční schopnost provozovatelů kamenných kasin, odůvodňuje odlišné daňové sazby mezi těmito dvěma kategoriemi provozovatelů.
(98)
S ohledem na výše uvedené argumenty Komise připomíná, že podle judikatury (47) a sdělení Komise o použití předpisů o státní podpoře v případě opatření týkajících se přímého zdanění podnikatelské činnosti (48) musí členský stát určit, zda zvažované opatření vychází ze základních nebo obecných zásad daného systému. Odůvodnění založené na povaze nebo vnitřním uspořádání předmětného daňového systému představuje výjimku ze zásady, že státní podpora je zakázána. Musí být tedy vykládáno restriktivně (49).
(99)
Z toho vyplývá povinnost dánských orgánů prokázat, že předmětné daňové opatření je odůvodněno logikou daňového systému. Dánské orgány však neuvedly dostatečné a přesvědčující důkazy na podporu svého tvrzení, že snížení daňové sazby pro určitý segment (provozovatelé on-line služeb) širší kategorie (provozovatelé hazardních her), aby se zajistilo, že provozovatelé on-line služeb podají žádost o licenci, vychází ze zásad a logiky, o něž se opírá jejich daňový systém. Zejména cíl přilákat zahraniční poskytovatele on-line služeb hazardních her do Dánska a vztáhnout na ně dánská pravidla by měl být považován za veřejný politický cíl, který nespadá do logiky daňového systému.
(100)
Pokud jde o údajně nižší schopnost provozovatelů on-line hazardních her platit, dánské orgány rovněž neprokázaly, že existuje rozdíl v ziskovosti on-line a kamenných kasin, který by odůvodňoval odlišné zdanění. Dánské orgány taktéž neprokázaly, že finanční schopnost platit je zásadou zakotvenou v jejich systému přímého zdanění podnikatelské činnosti, kterou by bylo v tomto případě možné odůvodnit odlišné zdanění on-line a kamenných kasin.
(101)
Z výše uvedeného vyplývá, že podle Komise není selektivita oznámeného zákona odůvodněna logikou daňového systému.
7.1.5 Závěr
(102)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že kritéria stanová v čl. 107 odst. 1 SFEU jsou splněna a že opatření ukládající nižší daňovou sazbu pro on-line hazardní hry představuje státní podporu poskytovatelům on-line služeb hazardních her usazeným v Dánsku.
7.2 Slučitelnost opatření na základě čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU
(103)
Ustanovení čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy o fungování Evropské unie stanoví pravidla určující, kdy jsou určitá opatření podpory slučitelná s vnitřním trhem a jaké druhy pomoci mohou být považovány za slučitelné s vnitřním trhem.
(104)
Komise má za to, že předmětné opatření lze prohlásit za slučitelné s vnitřním trhem podle výjimky uvedené v čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, jež povoluje„…podpory, které mají usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem“.
(105)
Komise uvádí, že opatření nespadá do působnosti stávajících pokynů pro uplatňování čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU. Musí být proto posuzováno přímo s ohledem na toto ustanovení Smlouvy. Aby bylo opatření podpory slučitelné podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU, musí sledovat cíl společného zájmu v rozsahu nezbytně nutném a přiměřeném. Při posuzování slučitelnosti opatření s vnitřním trhem Komise vyvažuje jeho pozitivní dopad z hlediska dosažení cíle společného zájmu proti jeho potenciálně negativním vedlejším účinkům, jako je například narušení obchodu a hospodářské soutěže. Tento test je založen na třístupňovém přezkoumání. První dva stupně se týkají pozitivních účinků státní podpory a třetí stupeň se zabývá negativními účinky a výslednou bilancí pozitivních a negativních účinků (50). Test je strukturován takto:
1)
Má opatření podpory jasně vymezený cíl společného zájmu?
2)
Vyhovuje podpora z hlediska dosažení cíle společného zájmu, tj. řeší navržená podpora selhání trhu nebo jiný cíl? Zejména:
a)
Je opatření podpory vhodným nástrojem, tj. existují jiné, vhodnější nástroje?
b)
Existuje motivační účinek, tj. mění podpora chování potenciálních příjemců?
c)
Je opatření podpory přiměřené, tj. bylo by možné dosáhnout téže změny chování s nižší podporou?
3)
Jsou narušení hospodářské soutěže a vliv na obchod omezeny tak, aby celkový účinek byl pozitivní?
7.2.1 Cíl společného zájmu
(106)
Dánské orgány vysvětlily, že se rozhodly přistoupit k reformě stávajících právních předpisů týkajících se hazardních her a sázkových služeb, aby stávající monopolní režim nahradily režimem regulovaným a částečně liberalizovaným. Liberalizace byla považována za nezbytnou mimo jiné z důvodu dodržování právních předpisů EU po zahájení řízení pro porušení Smlouvy a po vydání odůvodněného stanoviska ze dne 23. března 2007 (51) a z důvodu reakce na hrozbu, kterou představují nelegální on-line služby hazardních her provozované poskytovateli hazardních her usazenými v jiných zemích.
(107)
Dánské odvětví hazardních her bylo až doposud v zásadě státním monopolem, neboť byla vydána pouze jedna licence, a to státem ovládané společnosti „Danske Spil A/S“. Ačkoli regulační rámec zakazuje zahraničním poskytovatelům on-line hazardních her nabízet své služby spotřebitelům, kteří mají bydliště v Dánsku, mnoho poskytovatelů on-line hazardních her usazených v jiných členských státech a také ve třetích zemích nabízí své služby prostřednictvím kanálů nacházejících se mimo Dánsko, jako jsou například satelitní televizní kanály vysílané ze Spojeného království. Dánské orgány ve svém oznámení uvedly, že v praxi nejsou schopny dosáhnout dodržování zákazu ostatními poskytovateli služeb hazardních her nabízejícími své služby v Dánsku kvůli dánským soudním řízením, v nichž bylo namítáno, že stávající dánský monopol hazardních her představuje omezení volného pohybu služeb. V důsledku toho přetrvávala neuspokojivá situace, kdy zákonnost stávajícího monopolu byla zpochybněna nejen ve správním a soudním řízení, ale také přímým poskytováním on-line služeb hazardních her provozovateli bez licence v jiných jurisdikcích.
(108)
Podle důvodové zprávy doprovázející zákon o hazardních hrách byl proces liberalizace odůvodněn posledním technologickým vývojem, který znamenal, že Dánsko je nyní součástí globální komunikační společnosti, ve které mají spotřebitelé přístup k široké škále služeb poskytovatelů z různých jurisdikcí. Za posledních deset let se z hazardních her stala na internetu významná komodita, zejména se zavedením on-line pokeru. Internet poskytl dánským občanům příležitost srovnávat produkty společnosti Danske Spil s produkty nabízenými poskytovateli on-line hazardních her ve Spojeném království, na Maltě, Gibraltaru a v jiných zemích. V posledních letech začíná stále větší počet Dánů hrát hazardní hry s mezinárodními poskytovateli těchto služeb. Jak vysvětlily dánské orgány, vláda se obávala, že poskytování hazardních her, pokud nebude účinně regulováno a kontrolováno, by mohlo být spojeno s negativními účinky pro společnost v podobě trestné činnosti a kolapsu veřejného pořádku a mohlo by zranitelné jednotlivce přivést k závislosti na hazardních hrách. Zisky společnosti Danske Spil zároveň neustále klesají. Dánské orgány proto potřebovaly být schopny regulovat a kontrolovat hazardní hry nabízené dánským občanům, aby mohly hraní hazardních her směrovat do kontrolovaného rámce a zabránit tak negativním důsledkům pro společnost.
(109)
V této souvislosti Komise připomíná, že odvětví hazardních her nikdy nepodléhalo žádné harmonizaci v rámci Evropské unie. Podle článku 2 směrnice o službách jsou hazardní hry z oblasti působnosti směrnice výslovně vyloučeny (52). Avšak navzdory absenci jakéhokoli druhu sekundárních právních předpisů v této oblasti mohou přeshraniční činnosti hazardních her spadat do působnosti základních svobod Smlouvy, konkrétně svobody usazování (článek 49 SFEU) a volného pohybu služeb (článek 56 SFEU).
(110)
Článek 56 SFEU v zásadě vyžaduje zrušení všech omezení volného pohybu služeb, i když platí bez rozdílu jak pro vnitrostátní poskytovatele služeb, tak pro poskytovatele z jiných členských států, pokud mohou narušit, omezit nebo znevýhodnit činnost poskytovatelů služeb usazených v jiném členském státě, kde legálně poskytují obdobné služby (53). Rovněž podle ustálené judikatury představují právní předpisy členského státu, které zakazují poskytovatelům usazeným v jiných členských státech nabízet služby na území tohoto prvního členského státu prostřednictvím internetu, omezení volného pohybu služeb podle článku 56 SFEU (54). Volný pohyb služeb je navíc ve prospěch jak poskytovatelů, tak příjemců služeb (55).
(111)
Ačkoli v tomto případě poskytování služeb hazardních her primárně spadá do působnosti základní svobody podle článku 56 SFEU, dánské právní předpisy také ovlivňují svobodu usazování. Podle článku 27 zákona o hazardních hrách Dánsko vyžaduje, aby byli poskytovatelé on-line hazardních her buď usazeni v Dánsku, nebo pokud jsou občany jiného členského státu EU nebo EHP, aby jmenovali schváleného zástupce. Odůvodnění těchto omezení jsou totožná jak pro svobodu usazování, tak pro volný pohyb služeb.
(112)
Omezení těchto základních svobod jsou přípustná pouze jako výjimečná opatření výslovně uvedená v článku 52 SFEU, nebo jsou-li v souladu s judikaturou Soudního dvora odůvodněna naléhavými důvody obecného zájmu. Čl. 52 odst. 1 SFEU umožňuje omezení z důvodu veřejného pořádku („ordre public“), veřejné bezpečnosti nebo ochrany zdraví.
(113)
Pokud jde o činnosti hazardních her, Soudní dvůr ve svých rozhodnutích uznal některé důvody naléhavého veřejného zájmu, například snahu ochránit spotřebitele, předcházet podvodům a zabránit navádění občanů k nadměrným útratám při hře, jakož i snahu zabránit narušování veřejného pořádku. V této souvislosti by mohly morální, náboženské a kulturní faktory a morálně a finančně škodlivé důsledky pro jednotlivce a společnost spojené s hazardními hrami a sázením posloužit k odůvodnění existence dostatečné pravomoci vnitrostátních orgánů pro stanovení požadavků nezbytných pro ochranu spotřebitele a udržení veřejného pořádku. Omezení tedy musí v každém případě být odůvodněna nezbytnými požadavky ve veřejném zájmu, musí být způsobilá zaručit splnění sledovaného cíle a nesmějí překračovat meze toho, co je k dosažení tohoto cíle nezbytné. Musí být rovněž uplatňována nediskriminačně (56).
(114)
Je však třeba uvést, že ztráta daňových příjmů není jedním z důvodů uvedených v článku 52 SFEU, ani není přijímána v judikatuře (57), a nelze ji tedy považovat za důvod naléhavého obecného zájmu, z něhož by mohlo vycházet odůvodnění opatření, které je v zásadě v rozporu se základní svobodou.
(115)
Pokud jde konkrétně o odůvodnění omezení pro poskytování hazardních her přeshraničně, Soudní dvůr dospěl k tomuto závěru (58):
„57.
V tomto kontextu je třeba také poznamenat, že (…) právní úprava hazardních her patří mezi oblasti, v nichž mezi členskými státy existují výrazné rozdíly morální, náboženské a kulturní povahy. Při neexistenci harmonizace na úrovni Společenství je na každém členském státu, aby v těchto oblastech podle svého vlastního žebříčku hodnot posoudil, jaké nároky vyžaduje ochrana dotčených zájmů.
58.
Samotná okolnost, že si členský stát zvolil systém ochrany odlišný od toho, který přijal jiný členský stát, nemůže mít vliv na posuzování nezbytnosti a přiměřenosti ustanovení přijatých v dané oblasti. Tato ustanovení musejí být posuzována pouze z hlediska cílů, které příslušné orgány dotčeného členského státu sledují, a z hlediska úrovně ochrany, kterou chtějí zajistit.
59.
Členské státy mohou tudíž volně stanovit cíle své politiky v oblasti hazardních her a případně přesně vymezit požadovanou úroveň ochrany. Omezení, která stanoví, však musejí splňovat podmínky, které vyplývají z judikatury Soudního dvora, pokud jde o jejich přiměřenost (výše uvedený rozsudek Placanica a další, bod 48).
(…)
69.
V tomto ohledu je třeba uvést, že odvětví hazardních her nabízených prostřednictvím internetu není předmětem harmonizace na úrovni Společenství. Členský stát je tedy oprávněn mít za to, že pouhou skutečnost, že hospodářský subjekt (…) nabízí legálně služby spadající do tohoto odvětví prostřednictvím internetu v jiném členském státu, v němž je usazen a v němž již v zásadě podléhá podmínkám stanoveným právními předpisy a dohledu ze strany příslušných orgánů tohoto členského státu, nelze považovat za dostatečnou záruku ochrany vnitrostátních spotřebitelů před riziky podvodu a trestné činnosti s ohledem na obtíže, na které mohou v takovém kontextu narazit orgány členského státu usazení, chtějí-li posuzovat profesionální kvality a bezúhonnost hospodářských subjektů.
70.
Jelikož mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem neexistuje přímý kontakt, hazardní hry přístupné prostřednictvím internetu s sebou krom toho nesou oproti tradičním trhům těchto her odlišná a zvýšená rizika, pokud jde o případné podvody, jichž se hospodářské subjekty dopustí vůči spotřebitelům.“
(116)
V nedávném rozsudku se Soudní dvůr také podrobně věnoval rizikům on-line hazardních her (59):
„103.
Je třeba uvést, že se charakteristiky vlastní nabídce hazardních her prostřednictvím internetu mohou stejným způsobem ukázat ve srovnání s tradičními trhy hazardních her jako zdroj odlišných a zvýšených rizik v oblasti ochrany spotřebitelů a zvláště mladistvých a osob, které mají zvláštní sklon ke hrám nebo u nichž se může takový sklon rozvinout. Vedle neexistence přímého kontaktu mezi spotřebitelem a hospodářským subjektem, jež byla uvedena výše, představují obzvláště snadný a nepřetržitý přístup k hrám nabízeným na internetu, jakož i potenciálně zvýšený objem a četnost takové nabídky mezinárodní povahy v prostředí, které se mimoto vyznačuje izolovaností hráče, anonymitou a neexistencí sociální kontroly, právě ony faktory, jež mohou podporovat rozvoj hráčské závislosti a vést k nadměrným výdajům za hru, a tudíž i prohloubit s tím související negativní sociální a morální důsledky, které jsou vyzdvihovány ustálenou judikaturou.
104.
Krom toho je třeba poznamenat, že s ohledem na posuzovací pravomoc, již mají členské státy ohledně stanovení úrovně ochrany spotřebitelů a společenského pořádku v odvětví hazardních her, není s ohledem na kritérium proporcionality vyžadováno, aby omezující opatření přijaté orgány členského státu odpovídalo koncepci sdílené všemi členskými státy, pokud jde o způsoby ochrany dotčeného oprávněného zájmu (viz obdobně rozsudek ze dne 28. dubna 2009, Komise v. Itálie, C-518/06, Sb. rozh. s. I-3491, body 83 a 84).
105.
S ohledem na výše uvedené je třeba připustit, že opatření zakazující jakoukoliv nabídku hazardních her prostřednictvím internetu může být v zásadě považováno za způsobilé ke sledování legitimních cílů předcházení podněcování k nadměrným výdajům za hru a boje proti hráčské závislosti, jakož i ochrany mladistvých, i když nabízení takových her prostřednictvím tradičnějších kanálů je nadále povoleno.“
(117)
Absence harmonizace v oblasti hazardních her a odlišné přístupy členských států, pokud jde o škálu povolených her a provozovatele oprávněné je nabízet, podávají obraz velice roztříštěného vnitřního trhu pro poskytování přeshraničních služeb hazardních her. Zatímco některé členské státy některé hazardní hry omezují nebo dokonce zakazují, jiné se rozhodly pro více otevřené trhy. Mnoho členských států také s ohledem na rozmach on-line služeb hazardních her v poslední době své právní předpisy týkající se hazardních her změnilo nebo je mění.
(118)
Dánské orgány neposkytly podrobné údaje o rozsahu nelegálního hraní hazardních her dánskými občany, ale zdůraznily, že vývoj neregulovaného odvětví on-line hazardních her je z pohledu společnosti znepokojující.
(119)
Tento trend potvrzuje zelená kniha Evropské komise z března 2011 (60). Průvodní pracovní dokument útvarů Komise uvádí v roce 2008 celkový hrubý zisk z on-line hazardu v Dánsku ve výši 250 milionů EUR, z čehož 14 % (tj. 34 milionů EUR) představovaly hry v kasinech a 22 % (tj. 56 milionů EUR) poker (61). Jak hry v on-line kasinech, tak on-line poker jsou samozřejmě zakázanými činnostmi.
(120)
Očekává se, že tato čísla se budou zvyšovat. Zelená kniha uvádí, že on-line hazardní hry jsou nejrychleji se rozvíjejícím segmentem trhu s hazardními hrami, přičemž v roce 2008 tvořily 7,5 % ročních příjmů z celého trhu s hazardními hrami (EU-27) a do roku 2013 se očekává zdvojnásobení (62). Zadruhé podíl využívání služeb hazardních her připadající na on-line hazardní hry se v Dánsku odhaduje na 21,9 %, což je druhá nejvyšší hodnota v EU, kde průměr činí 7,5 % (63).
(121)
S přihlédnutím k výše uvedené judikatuře a rovněž k celkovým vlastnostem trhu s hazardními hrami v EU dospěla Komise k závěru, že argumenty předložené dánskými orgány k odůvodnění přijetí oznámeného opatření jsou opodstatněné. Komise si je zejména vědoma specifičností předmětných činností: on-line hazardní hry poskytované prostřednictvím internetu toto odvětví zcela změnily a zapříčinily vznik globálního trhu, na kterém fyzické hranice mizí. V této souvislosti, jak je uvedeno v zelené knize z roku 2011 (64), Komise také upozorňuje na potřebu kontroly odvětví on-line hazardních her, aby se zabránilo škodlivým negativním důsledkům, které on-line hazardní hry mohou na spotřebitele mít. Kromě významného rizika závislosti na on-line hazardních hrách, které potvrdily různé sociální studie (65), je třeba věnovat zvláštní pozornost mladistvým a jiným zranitelným osobám, včetně hráčů s nízkým příjmem, hazardních hráčů s předchozí závislostí na hazardních hrách a mladých dospělých jedinců, kteří si rizika spojená s návykovým hraním neuvědomují. Pro ochranu těchto kategorií potenciálních hráčů by členské státy měly být schopny odvětví on-line hazardních her kontrolovat, mimo jiné zavedením věkových hranic nebo licenčních podmínek, kontrolou systémů zpracování plateb a omezováním marketingu nebo propagace on-line hazardních her.
(122)
Reforma provedená v Dánsku, která vyústila v přijetí oznámeného zákona, je tedy v souladu s cílem zelené knihy Evropské komise ze dne 24. března 2011 o „on-line hazardních hrách na vnitřním trhu“, která měla přispět ke vzniku právního rámce pro on-line hazardní hry v členských státech, který by všem zúčastněným stranám zajistil větší právní jistotu (66). Zelená kniha byla odpovědí na závěry Rady z prosince 2010, které uvítaly obsáhlou konzultaci Evropské komise týkající se on-line hazardních her na vnitřním trhu, jež umožní podrobnou diskuzi o otázkách vyplývajících zejména z problematiky on-line služeb hazardních her (67), a na usnesení Evropského parlamentu přijaté dne 10. března 2009, v němž Parlament vyzval Komisi, aby v úzké spolupráci s vládami členských států prostudovala ekonomické i neekonomické účinky poskytování hazardních her v přeshraničním rozsahu (68). Je nutno zdůraznit, že reforma právních předpisů provedená prostřednictvím oznámeného zákona je v souladu s cíli podporovanými Komisí, které vedly k zahájení řízení pro porušení Smlouvy a k zaslání odůvodněného stanoviska dánským orgánům v březnu 2007 (69).
(123)
Z těchto důvodů má Komise za to, že oznámený zákon o danění hazardních her, pokud bude liberalizovat trh a dánským a zahraničním provozovatelům on-line hazardních her umožní poskytovat své služby dánským občanům a zároveň zajistí, že tito provozovatelé budou splňovat nezbytné podmínky pro udělení licence dánskými orgány, slouží jasně vymezenému cíli společného zájmu.
7.2.2 Pomoc vhodná pro požadovaný cíl
(124)
Opatření podpory se považuje za nezbytné a přiměřené, pokud představuje vhodný nástroj k dosažení určeného cíle společného zájmu, pokud má motivační účinek na příjemce a pokud nezavádí zbytečné narušení hospodářské soutěže.
(125)
Dánská vláda se rozhodla liberalizovat dánský trh s on-line hazardními hrami a umožnit vydání neomezeného počtu on-line licencí. Otázka takovéto licence však podléhá řadě podmínek zahrnujících mimo jiné důvěryhodnost řídících pracovníků společnosti žádající o licenci. Aby byla liberalizace úspěšná, rozhodla se dánská vláda také snížit zdanění pro provozovatele on-line služeb a beze změny zachovat pouze daňové sazby použitelné pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách. V tomto ohledu stěžovatelé argumentovali, že snížení daňové sazby pro provozovatele on-line služeb není tím nejvhodnějším řešením. K dosažení cílů procesu liberalizace by bylo například možné použít blokování plateb a komunikace (ochranné nástroje) bez nutnosti zavádět nižší daňové sazby pro provozovatele on-line služeb. Podle stěžovatelů se tedy Dánsko mohlo rozhodnout prosazovat zákaz nelegálních on-line hazardních her blokováním „plateb a komunikace“ (filtrování pomocí systému doménových jmen, blokování pomocí internetového protokolu a blokování plateb) nebo omezením počtu licencí, které budou vydány.
(126)
Pokud jde o používání „blokovacích systémů“, zelená kniha Komise uvádí, že účinnost blokovacích systémů závisí na předem stanoveném a aktualizovaném seznamu položek, které mají být zablokovány, a na účinných softwarových systémech. Dánské orgány však zdůraznily, že je sporné, zda by tyto blokovací systémy dokázaly přinést očekávané výsledky, neboť on-line hráči by mohli blokování prostřednictvím internetu obcházet změnou používaných „portů“ a zakázání určitých plateb by kromě plateb týkajících se sázek a her mohlo zablokovat i zcela legální obchodní transakce.
(127)
Pokud jde o možnost vydat omezený počet on-line licencí, účinky závisejí na počtu licencí, které mají být vydány. Je-li počet omezen pouze na několik málo licencí, malý počet soutěžitelů omezí hospodářskou soutěž a ovlivní nabídku, což by znamenalo vyšší náklady pro spotřebitele v podobě nižšího výplatního poměru než v případě neomezeného počtu licencí. Nižší počet licencí navíc pro spotřebitele na trhu znamená omezení výběru a snížení jeho kvality a nemotivuje výrobce aktivněji reagovat na přání a potřeby spotřebitele (70). Omezení počtu licencí rovněž vyvolává otázky týkající se kritérií pro určení počtu licencí způsobem vylučujícím svévoli, jak a které instituce budou požadavky na udělování licencí sledovat a jak bude řešeno nelegální poskytování služeb, tj. kdo přijme jaká opatření proti nelegálně poskytovaným službám hazardních her (71).
(128)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že nižší daňová sazba použitelná pro činnosti on-line hazardních her je vhodným nástrojem k dosažení liberalizačních cílů nového zákona o hazardních hrách. Toto opatření podpory zajistí, že provozovatelé on-line služeb, kteří chtějí poskytovat služby hazardních her dánským občanům, požádají o licenci a splní příslušné vnitrostátní předpisy.
(129)
Komise má za to, že opatření podpory dokáže změnit chování zahraničních poskytovatelů on-line služeb hazardních her, neboť nižší daňová sazba bude tyto provozovatele motivovat získat licenci v Dánsku a poprvé tak poskytovat on-line služby hazardních her legálně.
(130)
Podpora se považuje za přiměřenou pouze tehdy, nelze-li stejné změny chování dosáhnout s nižší podporou, která hospodářskou soutěž narušuje v menší míře. Výše podpory musí být omezena na minimum potřebné k provedení podporované činnosti. V tomto případě má Komise za to, že dánské orgány opatření nastavily tak, aby snížily případnou výši související státní podpory a minimalizovali narušení hospodářské soutěže vyplývající z tohoto opatření.
(131)
V memorandu předloženém dánským ministerstvem daní ze dne 6. března 2010 politickému mluvčímu politických stran dánského parlamentu týkajícím se úrovně daně, která má být stanovena (72), byla volba nižší daňové sazby ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu pro on-line hazardní hry odůvodněna těmito kritérii:
a)
hazardní hry poskytované na základě dánských licencí by měly být přizpůsobeny stávající nabídce poskytovatelů on-line hazardních her v zahraničí, tj. daňovou sazbu je nutné upravit tak, aby odpovídala vysokým výplatním poměrům nabízeným zahraničními poskytovateli on-line hazardních her, a tyto poskytovatele přimět, aby o licenci skutečně požádali;
b)
celkový počet nabízených her by se měl zvýšit, což by celkově mělo vést ke zvýšení obratu;
c)
produkty v oblasti hazardních her by měly být tak přitažlivé, že hráči nebudou chtít hrát na stránkách zahraničních (nelegálních) provozovatelů;
d)
měly by se používat blokovací nástroje, aby se společně s tím, co je uvedeno v písmenech a) až c), zajistilo, že hraní hazardních her na stránkách nelegálních provozovatelů bude omezeno na minimum.
(132)
V tomto memorandu dánské orgány uvedly, že právní předpisy ve Spojeném království, které je třeba považovat za předpisy blízké dánské právní úpravě hazardních her, stanoví pro on-line hazardní hry daňovou sazbu 15 %. Dánské orgány měly za to, že daňová sazba pro on-line hazardní hry by mohla být stanovena výše než ve Spojeném království, neboť Dánsko na rozdíl od Spojeného království zavede také doplňující blokovací opatření, aby hráčům ztížilo hraní na stránkách zahraničních provozovatelů, kteří nezískali dánskou licenci.
(133)
Obdobně dánské orgány citují příklady Francie a Itálie, které liberalizovaly své trhy a uložily vyšší daňové sazby než Spojené království. Dánské orgány uvádějí, že tyto trhy jsou významně větší než trh dánský. Velikost trhu může mít hmatatelný dopad na ochotu provozovatelů služeb na trh vstoupit, i když je zde vyšší daňová sazba, protože náklady, které jsou se zahájením činnosti na novém trhu vždy spojeny, jsou v případě vstupu na malé trhy obvykle relativně vyšší.
(134)
Memorandum obsahuje simulaci možného účinku daňových sazeb ve výši 15, 20 a 25 % na příjmy, rovněž s přihlédnutím k možným změnám v modelech hraní hazardních her hráči a v přístupu provozovatelů. Ze simulace vyplynulo, že 20 % daňová sazba bude pravděpodobně stále dostatečně přitažlivá na to, aby poskytovatelé hazardních her požádali o dánskou licenci a aby hráčům byly nabízeny přitažlivé služby. Lze očekávat, že stanovení vyšší daňové sazby (tj. 25 %) by zvýšilo tlak na výplatní poměry a následkem toho by pozitivní účinek 25 % sazby na příjmy mohl být nižší než při sazbě 20 %.
(135)
Dánští zákonodárci proto dospěli k závěru, že stanovení vyšší daňové sazby pro on-line hazardní hry by s největší pravděpodobností vyústilo v nabídku hazardních her, která by pro hráče nebyla dostatečně přitažlivá, což by následně vedlo ke snížení obratu a ztrátě perspektivy okamžitého zvýšení daňových příjmů.
(136)
Závěry, k nimž dospěli dánští zákonodárci, pokud jde o vhodnou úroveň zdanění pro činnosti on-line hazardních her, potvrzuje také zpráva poradenské společnosti působící v tomto odvětví, podle níž by 20 % daňová sazba neznamenala, že by se stát vzdával příjmů, které by jinak získal (73). Podle této zprávy se jedná o nejvyšší ekonomicky proveditelnou sazbu - vyšší sazba by byla „sazbou bez jakékoli návratnosti“, tj. daňovou sazbou, která by jednoduše byla příliš vysoká na to, aby byla pro provozovatele obchodní příležitostí ke vstupu na trh. Při překročení této sazby by daňové příjmy začaly klesat.
(137)
S ohledem na výše uvedené má Komise za to, že daňová sazba ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu použitelná pro provozovatele on-line služeb není nižší, než vyžaduje naplnění cílů zákona o hazardních hrách. Opatření podpory proto splňuje požadavek přiměřenosti stanovený v judikatuře Soudního dvora.
7.2.3 Dopad na hospodářskou soutěž a obchod mezi členskými státy
(138)
S ohledem na dopad opatření podpory na hospodářskou soutěž a obchod je třeba rozlišovat mezi případným narušením obchodu mezi členskými státy a narušením hospodářské soutěže v Dánsku, zejména u stávajících provozovatelů hazardních her v kamenných provozovnách.
(139)
Pokud jde o obchod mezi členskými státy, neočekává se žádný negativní dopad. Zákon o hazardních hrách umožňuje dánským občanům hrát hazardní hry legálně na internetových stránkách provozovatelů on-line hazardních her s licencí. Takovéto internetové stránky nejsou uživatelům z řad dánských občanů zakázány, ale jsou přístupné pro občany všech členských států EU s výhradou omezení stanovených jejich vnitrostátními předpisy. Stanovením daňové sazby pro provozovatele on-line hazardních her ve výši 20 % hrubého zisku z hazardu je dánské opatření podpory obecně v souladu s obdobnými daňovými sazbami platnými v jiných členských státech, které již reformu právních předpisů týkajících se on-line hazardních her provedly. Například Belgie i Spojené království uplatňují daňovou sazbu ve výši 15 % hrubého zisku z on-line hazardu, zatímco jiné členské státy uplatňují ještě nižší sazby (například Estonsko 5 % hrubého zisku z hazardu, Lotyšsko 10 % hrubého zisku z hazardu, Finsko 8,25 % hrubého zisku z hazardu). Pouze Slovensko si stanovilo vyšší daňovou sazbu ve výši 27 % hrubého zisku z hazardu.
(140)
Pokud jde o narušení hospodářské soutěže v Dánsku, opatření bude potenciálně přínosné pro značný počet různých dánských a zahraničních provozovatelů on-line hazardních služeb, kteří až doposud nesměli své služby dánským občanům poskytovat. Dánsko předložilo seznam poskytovatelů on-line hazardních her, kteří již projevili ochotu požádat o licenci. Jelikož doposud mohla on-line služby hazardních her poskytovat pouze státem ovládaná společnost, zvýší liberalizace celkovou hospodářskou soutěž na trhu.
(141)
Ačkoli opatření představuje státní podporu a její provedení může mít dopad na stávající provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, na které se vztahuje daňová sazba ve výši 75 % hrubého zisku z hazardu, má Komise za to, že celkové účinky provedení tohoto opatření jsou pozitivní.
(142)
Jak je uvedeno výše, stanovení daňové sazby pro on-line hazardní hry ve stejné nebo obdobné úrovni, jako je sazba pro provozovatele hazardních her v kamenných provozovnách, by vedlo k situaci, kdy by odvětví ani hráči nereagovali na možnost legálního poskytování on-line služeb hazardních her na dánském trhu, což by mařilo stanovené cíle společného zájmu sledované zákonem o hazardních hrách.
(143)
Komise tedy dospěla k závěru, že opatření je slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU.
8. ZÁVĚR
(144)
Komise má za to, že oznámený zákon představuje daňové zvýhodnění pro provozovatele on-line hazardních her, které se poskytuje ze státních prostředků. Opatření se považuje za zjevně selektivní, neboť rozlišuje mezi provozovateli on-line hazardních her a provozovateli kamenných kasin, kteří se z hlediska cíle sledovaného opatřením nacházejí ve srovnatelné skutkové a právní situaci. Dánské orgány neprokázaly, že zjevná selektivita oznámeného zákona je odůvodněna logikou daňového systému. Oznámený zákon se tedy považuje za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU.
(145)
Komise má však za to, že podpora splňuje podmínky nezbytné k tomu, aby mohla být považována za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) SFEU,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Opatření C 35/10, které Dánsko zamýšlí provést v podobě danění on-line hazardních her v rámci dánského zákona o danění hazardních her, je slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy o fungování Evropské unie.
Provedení tohoto opatření se tedy povoluje.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Dánskému království.
V Bruselu dne 20. září 2011.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 20 päivänä syyskuuta 2011,
toimenpiteestä C 35/10 (ex N 302/10), jonka Tanska aikoo toteuttaa Tanskan rahapeliverolaissa säädetyn sähköisistä rahapeleistä kannettavan veron muodossa
(tiedoksiannettu numerolla C(2011) 6499)
(Ainoastaan tanskankielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2012/140/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon Euroopan talousalueesta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen artiklojen mukaisesti kehottanut asianomaisia esittämään huomautuksensa (1) ja ottanut huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Tanskan viranomaiset ilmoittivat 6 päivänä heinäkuuta 2010 Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen, jäljempänä ’SEUT-sopimus’, 108 artiklan 3 kohdan mukaisesti rahapeliveroista 25 päivänä kesäkuuta 2010 annetusta lainsäädäntöehdotuksesta L 203, jäljempänä ’rahapeliverolaki’ (2), oikeusvarmuuden vuoksi. Komissio pyysi lisätietoja 11 päivänä elokuuta 2010 ja 22 päivänä syyskuuta 2010 päivätyillä kirjeillään. Tanskan viranomaiset toimittivat pyydetyt tiedot 20 päivänä lokakuuta 2010 päivätyllä kirjeellä.
(2)
Komissio vastaanotti myös kaksi erillistä kantelua kyseisestä rahapeliverolaista. Niistä ensimmäisen teki Tanskan rahapeliautomaattiyhdistys (Dansk Automat Brancheforening, jäljempänä ’DAB’) 23 päivänä heinäkuuta 2010. Toisen kantelun teki fyysistä kasinotoimintaa harjoittava Royal Casino 6 päivänä elokuuta 2010. Kumpikin kantelu välitettiin Tanskan viranomaisille 23 päivänä syyskuuta 2010 ja viranomaisia kehotettiin esittämään niistä huomautuksensa. Tanskan viranomaiset toimittivat huomautuksensa 20 päivänä lokakuuta 2010 päivätyllä kirjeellään.
(3)
Brysselissä järjestettiin 10 päivänä marraskuuta 2010 Tanskan viranomaisten kanssa kokous, jossa keskusteltiin ilmoituksesta ja kahdesta edellä mainitusta kantelusta. Tanskan viranomaiset esittivät kokouksessa asiakirjan, jonka otsikkona oli ”The dilemma created by the pending State aid case” (Vireillä olevan valtiontukiasian aiheuttama ongelmatilanne) ja jossa Tanskan viranomaiset ilmaisivat aikovansa lykätä ilmoitetun lain voimaantuloa, kunnes komissio olisi tehnyt päätöksen (3).
(4)
Komissio ilmoitti Tanskalle päättäneensä 14 päivänä joulukuuta 2010 aloittaa SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa tarkoitetun menettelyn ilmoitetun toimenpiteen osalta. Komission päätös menettelyn aloittamisesta, jäljempänä ’aloittamispäätös’, julkaistiin Euroopan unionin virallisessa lehdessä (4). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa.
(5)
Tanskan viranomaiset toimittivat huomautuksensa aloittamispäätöksestä 14 päivänä tammikuuta 2011 päivätyllä kirjeellään.
(6)
Helmikuun 11 päivän ja 22 päivän 2011 välisenä aikana huomautuksia toimitti yhteensä 17 asianomaista (5). Nämä huomautukset välitettiin Tanskalle 16 päivänä maaliskuuta 2011, ja sille annettiin mahdollisuus vastata niihin. Tanska vastasi komissiolle 14 päivänä huhtikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä.
2. TOIMENPITEEN KUVAUS
(7)
Kun rikkomismenettely oli aloitettu ja Tanskalle oli lähetetty 23 päivänä maaliskuuta 2007 perusteltu lausunto urheiluvedonlyöntipalvelujen vapaan liikkuvuuden esteistä Tanskassa (6), Tanskan hallitus oli päättänyt uudistaa kansallista lainsäädäntöään rahapeli- ja vedonlyöntipalveluista ja korvata olemassa olevan monopolijärjestelmän säännellyllä ja osittain kilpailulle vapautetulla järjestelmällä. Vapauttamista pidettiin edellytyksenä muun muassa EU:n lainsäädännön noudattamiselle sekä sille, että muille lainkäyttöalueille sijoittautuneiden rahapelipalvelujen tarjoajien sähköisesti välittämien laittomien rahapelien uhkaan voitaisiin vastata.
(8)
Ilmoitettu rahapeliverolaki kuuluu rahapelialan vapauttamiseksi säädettyihin lakeihin (7). Rahapelilain 1 §:n mukaan rahapelipalveluja koskevan lakiuudistuksen yleisenä tavoitteena on
-
pitää rahapelipalvelujen kulutus kohtuullisena;
-
suojella nuoria ja muita heikossa asemassa olevia hyväksikäytöltä tai peliriippuvuudelta;
-
suojella pelaajia varmistamalla, että rahapelipalvelujen tarjonta on kohtuullista, luotettavaa ja avointa; ja
-
turvata yleinen järjestys ja ehkäistä rahapelien käyttämistä rikollisiin tarkoituksiin.
(9)
Rahapelilain mukaan ”rahapelipalvelujen tarjoaminen tai järjestäminen on luvanvaraista toimintaa, ellei tässä laissa tai muussa lainsäädännössä toisin säädetä”. Lisäksi rahapelipalvelujen tarjoaminen tai järjestäminen on veronalaista toimintaa (rahapeliverolain 1 §).
(10)
Rahapelilain 5 §:ssä pelaamisen määritetään käsittävän i) arpajaiset, ii) yhdistelmäpelit ja iii) vedonlyönnin.
(11)
Yhdistelmäpelaamisella tarkoitetaan ’pelejä, joissa pelaaja voi voittaa palkinnon ja joissa voittamisen todennäköisyys riippuu sekä taidosta että onnesta’. Siten yhdistelmäpelaaminen käsittää kasinojen usein tarjoamia pelejä, kuten ruletin, pokerin, baccarat’n, blackjackin ja käteisvoittoja maksavat pelikoneet.
(12)
Rahapelilain 5 §:ssä sähköisen pelaamisen määritellään tarkoittavan ”pelaajan ja rahapelipalvelujen tarjoajan välistä pelaamista etäyhteyttä käyttäen”. Samassa säännöksessä fyysisen rahapelin määritellään tarkoittavan ”pelaajan ja rahapelipalvelujen tarjoajan tai sen edustajan välistä peliä, jossa osapuolet kohtaavat fyysisesti”. Vedonlyöntipalvelujen määritellään tarkoittavan ”toimintaa, jossa osallistujalla on mahdollisuus voittaa palkinto ja jossa lyödään vetoa tulevan tapahtuman tuloksesta tai tulevan tapahtuman tapahtumisesta”.
(13)
Rahapeliverolain 2-17 §:n mukaan veronalaisia pelejä ovat i) arpajaiset, mukaan luettuna klasselotteriet-pelit ja yleishyödylliset arpajaiset, ii) vedonlyönti, mukaan luettuna paikallinen ryhmävedonlyönti, iii) fyysiset kasinot, iv) sähköiset kasinot, v) käteisvoittoja maksavat pelikoneet pelisaleissa tai anniskeluravintoloissa, baareissa jne. sekä vi) panoksettomat pelit.
(14)
Rahapeliverolaissa vahvistetaan erilaisia verokantoja sen mukaan, tarjotaanko pelipalveluja sähköisissä kasinoissa vai fyysisissä kasinoissa.
(15)
Rahapeliverolain 10 §:n mukaan toimijoilta, joilla on lupa tarjota pelipalveluja fyysisissä kasinoissa, veloitetaan perusmaksuna 45 prosenttia niiden bruttopelituloista (jäljempänä ’bruttopelitulot’, joilla tarkoitetaan panoksia, joista on vähennetty voitot), joista vähennetään pelipöydän hoitajien juomarahalaatikossa olevien rahakkeiden arvo, ja lisämaksuna 30 prosenttia neljän miljoonan Tanskan kruunun rajan ylittävistä (kuukausittain lasketuista) bruttopelituloista (joista on vähennetty pelipöydän hoitajien juomarahalaatikossa olevien rahakkeiden arvo) (8).
(16)
Rahapeliverolain 11 §:n mukaan toimijoilta, joilla on lupa tarjota rahapelipalveluja sähköisessä kasinossa, peritään maksu, joka on 20 prosenttia niiden bruttopelituloista.
(17)
Toimijoilta, joilla on lupa tarjota käyttöön käteisvoittoja maksavia pelikoneita (kolikoilla toimivia peliautomaatteja) pelihalleissa, anniskeluravintoloissa, baareissa jne., peritään maksu, joka on 41 prosenttia niiden bruttopelituloista. Anniskeluravintoloissa, baareissa jne. olevien pelikoneiden kohdalla peritään 30 000 Tanskan kruunua ylittävistä bruttopelituloista ja pelihallien pelikoneiden kohdalla 250 000 Tanskan kruunua ylittävistä bruttopelituloista lisämaksu, jonka suuruus on 30 prosenttia (9).
(18)
Lupamaksuista rahapelilaissa säädetään, että jokainen, joka hakee toimilupaa vedonlyöntipalvelujen tai sähköisten kasinopelipalvelujen tarjoamiseen, on velvollinen maksamaan maksun, joka on 250 000 Tanskan kruunua (350 000 Tanskan kruunua, jos toimija hakee toimilupaa sekä vedonlyöntipalvelujen että sähköisten kasinopelipalvelujen tarjoamiseen), sekä vuotuisen lupamaksun, joka vaihtelee 50 000:sta Tanskan kruunusta jopa 1 500 000:een Tanskan kruunuun pelitulojen mukaan.
(19)
Rahapelilaissa vaaditaan, että sähköisten rahapelipalvelujen tarjoajan kotipaikan on oltava Tanskassa tai, jos sen kotipaikka on muussa EU:n tai ETA:n jäsenvaltiossa, sen on nimitettävä valtuutettu edustaja (27 §).
3. MENETTELYN ALOITTAMISEN SYYT
(20)
Komissio käynnisti SEUT-sopimuksen 108 artiklan 2 kohdassa vahvistetun muodollisen tutkintamenettelyn nyt tarkasteltavasta toimenpiteestä sillä perusteella, että siihen voisi liittyä SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea.
(21)
Komissio katsoi erityisesti, että oikeuskäytännön valossa kyseistä toimenpidettä voitaisiin pitää valikoivana. Se muistutti, että verotoimenpiteen valikoivuutta arvioitaessa pitäisi myös tutkia, suositaanko toimenpiteellä tiettyjä yrityksiä suhteessa muihin yrityksiin, jotka ovat toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta samankaltaisessa oikeudellisessa tai tosiasiallisessa tilanteessa (10).
(22)
Komissio suhtautui sähköisten rahapelien ja fyysisten rahapelien luonteen, kumpaankin pelityyppiin liittyvän sosiaalisen kokemuksen ja kuluttajien sosioekonomisten profiilien perusteella epäilevästi siihen, ovatko sähköisten ja fyysisten rahapelien väliset erot riittävän suuria, jotta niiden pitäisi katsoa olevan rahapeliverolain mukaisen verokohtelun kannalta erilaisessa oikeudellisessa ja tosiasiallisessa tilanteessa.
(23)
Lisäksi komissio katsoi menettelyn tuossa vaiheessa, että jos toimenpidettä pitäisi pitää lähtökohtaisesti valikoivana, Tanskan viranomaiset eivät olleet osoittaneet toimenpiteen olevan verojärjestelmän rakenteen nojalla perusteltu.
(24)
Tanskan viranomaiset katsoivat tältä osin, että sähköisten rahapelien verokannalla pyritään saavuttamaan tasapaino kahden tavoitteen välillä, joista ensimmäinen koskee Tanskan rahapelilainsäädännön tavoitteiden saavuttamista pelaajien suojelemiseksi ja toinen puolestaan kykyä kilpailla sellaisten sähköisen toiminnan harjoittajien kanssa, joiden kotipaikka on muissa, alhaisemman verotuksen maissa.
(25)
Lisäksi komissio katsoi, että Tanskan viranomaisten esiin tuomat rahapelilain yleiset tavoitteet (katso johdanto-osan 8 kappale) olivat yleisluonteisia ja verojärjestelmästä erillisiä tekijöitä. Koska vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan olennaisina pidetään vain verojärjestelmän omia tavoitteita, komissio katsoi, etteivät Tanskan viranomaiset olleet todistaneet riittävän hyvin väitettään siitä, että verojärjestelmän rakenne edellytti verotoimenpiteen valikoivuutta.
(26)
Lisäksi komissio katsoi, että ilmoitettuun lakiin liittyi valtion varoista myönnetty veroetu, koska verotuloista luopuminen antoi sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajille etua huomattavasti alhaisemman verokannan muodossa. Lisäksi toimenpide voisi vaikuttaa sisämarkkinoilla käytävään kauppaan ja vääristää kilpailua, koska Tanskassa toimivat sähköisen toiminnan harjoittajat saisivat siitä valikoivaa taloudellista etua.
(27)
Lopuksi komissio totesi suhtautuvansa epäilevästi siihen, voisiko ilmoitettu toimenpide kuulua minkään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa vahvistetun poikkeuksen soveltamisalaan.
4. TANSKAN VIRANOMAISTEN HUOMAUTUKSET
(28)
Tanskan viranomaiset toimittivat 14 päivänä tammikuuta 2011 päivätyllä kirjeellä huomautuksensa komission päätöksestä aloittaa menettely.
(29)
Tanskan viranomaiset toistivat katsovansa, että sähköistä rahapelaamista olisi pidettävä fyysisestä pelaamisesta poikkeavana toimintana, vedoten ilmoituksessaan esitettyyn luetteloon sähköisen ja fyysisen rahapelaamisen tosiasiallisista ja taloudellisista eroista.
(30)
Tanskan viranomaisten mukaan tietyissä fyysisten kasinojen sähköisissä rahapeleissä käytetyt ohjelmistot poikkeavat sähköisten kasinojen rahapeleissä käytetyistä ohjelmistoista. Sen lisäksi, että pelien alustat ja toimittajat poikkeavat toisistaan, näiden sähköisten pelien välillä väitettiin olevan suuria eroja siksi, että fyysisissä kasinoissa pelaaminen edellyttää pelaajien fyysistä läsnäoloa. Fyysisestä läsnäolosta aiheutuu monia kuluja (esimerkiksi matkat, pääsymaksut, vaatesäilömaksut, ruoka tai juoma), joita ei synny pelattaessa sähköisesti.
(31)
Tanskan viranomaiset katsoivat, että se, että monissa jäsenvaltioissa sähköinen rahapelaaminen on kielletty mutta fyysinen rahapelaaminen on sallittu, kertoo näiden pelien tarjoamiseen liittyvistä eroista.
(32)
Lisäksi Tanskan viranomaiset väittivät, ettei komissio ollut ottanut huomioon vuonna 2006 tekemänsä tutkimuksen ”Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union” (11) päätelmiä, joiden mukaan sähköisten ja fyysisten kasinoiden olisi katsottava toimivan eri markkinoilla.
(33)
Tanskan viranomaiset korostivat myös, että komission arvioinnissa keskityttiin vain fyysisiin kasinoihin eikä otettu huomioon muun muassa fyysisissä anniskeluravintoloissa ja baareissa sekä pelihalleissa olevia rahapelikoneita (eli kolikoilla toimivia peliautomaatteja, ei kuitenkaan rulettia, blackjackia, pokeria jne.).
(34)
Siltä osin kuin kyse on siitä, onko toimenpide perusteltu verojärjestelmän rakenteen nojalla, Tanskan viranomaiset toteavat komission saattaneen tulkita ilmoitetun toimenpiteen tavoitteen väärin. Toimenpiteen tarkoituksena ei ole suojella Tanskan rahapelialan kansainvälistä kilpailukykyä vaan pyrkiä saavuttamaan neljä lainsäädännössä vahvistettua tavoitetta (rahapelaamisen pitäminen kohtuullisena; nuorten tai muiden heikossa asemassa olevien suojeleminen pelaamiseen liittyvältä hyväksikäytöltä tai peliriippuvuudelta; pelaajien suojeleminen varmistamalla, että rahapelipalvelujen tarjonta on kohtuullista, vastuullista ja avointa; yleisen järjestyksen turvaaminen sekä sen ehkäiseminen, että rahapelejä käytetään rikollisiin tarkoituksiin).
(35)
Sähköiseen ja fyysiseen rahapelaamiseen sovellettavia erilaisia verokantoja Tanskan viranomaiset selittivät sillä, että kyseessä on lainsäädäntö- ja sääntelyongelma. Yhtäältä ne eivät voi enää säilyttää nykyistä monopolitilannetta ja lykätä sähköisten rahapelien markkinoiden vapauttamista. Toisaalta yhtenäisen verokannan soveltaminen sähköiseen ja fyysiseen rahapelitoimintaan vaikuttaisi kielteisesti poliittisiin tavoitteisiin, joihin hallitus pyrkii tällä alalla.
(36)
Tanskan viranomaiset katsoivat erityisesti, että yhtenäisen verokannan soveltaminen kaikkeen rahapelitoimintaan johtaisi epäjohdonmukaisiin ratkaisuihin valitusta veromallista riippumatta. Alempaan 20 prosentin yhtenäiseen verokantaan perustuvan mallin valitseminen kannustaisi pelaajia voimakkaasti pelaamaan fyysisissä kasinoissa, mikä olisi ristiriidassa kuluttajien suojelua koskevan yleisen edun kanssa.
(37)
Sen sijaan malli, joka perustuisi korkeampaan yhtenäiseen verokantaan, joka vastaisi fyysiseen rahapelaamiseen sovellettavaa verokantaa, vähentäisi sähköisen toiminnan harjoittajien halukkuutta hakea toimilupaa palvelujen tarjoamiseen Tanskasta käsin, mikä estäisi saavuttamasta lailla tavoitellut vapauttamiseen liittyvät tavoitteet. Se olisi myös ristiriidassa kuluttajien suojelua koskevan yleisen edun kanssa, sillä sähköistä rahapelaamista ei voitaisi valvoa tehokkaasti.
(38)
Tanskan viranomaiset toimittivat kantansa tueksi verotuksesta vastaavan ministeriön 6 päivänä maaliskuuta 2010 päivätyn, vahvistettavaa verokantaa koskevan muistion Tanskan parlamentin poliittisten puolueiden puolueryhmien päätiedottajille (12). Muistio osoittaa, että nykyisen eriävän verokohtelun olisi katsottava johtuvan pyrkimyksestä tasapainottaa yhtäältä tarve varmistaa lainsäädännön noudattaminen ja toisaalta verotulojen maksimointi ja rahapelaamisen pitäminen kohtuullisena.
(39)
Tanskan viranomaiset katsoivat tältä osin, että huomioon olisi otettava myös kansainvälinen kilpailu sekä sähköisen rahapelitoiminnan globaali luonne. Tanskan viranomaiset viittasivat tältä osin rahapelipalveluista Euroopan unionin sisämarkkinoilla tehtyyn tutkimukseen, jonka mukaan kustannukset, joita toimijoille aiheutuu liiketoiminnan harjoittamisesta kotimaassa, eivät saisi ylittää kustannuksia, joita aiheutuu liiketoiminnan harjoittamisesta ulkomailla, jotta kuluttajien ja toimijoiden olisi houkuttelevampaa toimia niiden omilla lainkäyttöalueilla kuin muissa maissa (13).
(40)
Lisäksi Tanskan viranomaiset katsoivat, että periaate, jonka unionin tuomioistuin vahvisti asiassa Salzgitter antamassaan tuomiossa ja jonka mukaan komission ei pitäisi määrittää, onko ilmoitettu toimenpide valtiontukea, vertaamalla ilmoitettua verokantaa muissa jäsenvaltioissa sovellettaviin verokantoihin (14), ei liity ilmoitettuun lakiin, koska fyysisen ja sähköisen rahapelitoiminnan eriävä verokohtelu perustuu yksinomaan maan sisäisiin verotusnäkökohtiin. Tanskan hallitus ei ottanut muissa jäsenvaltioissa sovellettavia verokantoja huomioon parantaakseen Tanskan rahapelialan kilpailukykyä vaan pyrki ainoastaan saavuttamaan sopivan tasapainon ilmoitetun lain neljän edellä mainitun poliittisen tavoitteen välillä.
(41)
Lisäksi Tanskan viranomaiset totesivat komission tulkinneen asiassa Salzgitter annettua tuomiota väärin, koska komissio ei arvioinut sen perusteella ilmoitetun toimenpiteen valikoivaa luonnetta vaan tutki, voitaisiinko ilmoitetun toimenpiteen valikoivuutta pitää perusteltuna.
(42)
Edellä mainituista syistä Tanskan viranomaiset katsoivat, että jos ilmoitettu verotoimenpide katsottaisiin valikoivaksi, sitä olisi pidettävä verojärjestelmän rakenteen nojalla perusteltuna.
5. KOLMANSIEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSET
(43)
Komissio sai huomautuksia 17 asianomaiselta, myös kantelijoilta: asianomaisista seitsemän oli yhdistyksiä (15), seitsemän yrityksiä (16) ja kolme jäsenvaltioita (17).
(44)
Toimenpiteen valikoivuudesta jotkin asianomaiset totesivat, että sähköiset ja fyysiset kasinot eivät ole oikeudellisesti ja tosiasiallisesti rinnastettavassa tilanteessa, koska nämä yritykset eivät toimi samoilla markkinoilla, ja että sen vuoksi verotoimenpide ei poikkea yleisesti sovellettavasta verojärjestelmästä. Siksi verotoimenpidettä ei olisi pidettävä valikoivana.
(45)
Asianomaiset kolmannet osapuolet tukivat kantaansa toteamalla, että fyysisten ja sähköisten kasinojen tarjoamat tuotteet eroavat toisistaan merkittävästi. Pelaaminen fyysisessä kasinossa on sosiaalinen kokemus, jossa - toisin kuin sähköisissä rahapeleissä - keskusteleminen, ulkomuoto ja fyysinen ympäristö ovat keskeinen osa pelikokemusta. Fyysinen rahapelaaminen pitäisi myös katsoa osaksi yleistä viihdekokemusta, jota ravintoloiden, baarien, kokoustilojen ja hotellien tarjoamat muut palvelut täydentävät.
(46)
Lisäksi asianomaiset katsoivat, ettei fyysiseen rahapelaamiseen liity samanlaista riippuvuusvaaraa kuin sähköiseen rahapelaamiseen. Tätä kantaa tukee unionin tuomioistuimen oikeuskäytäntö, joka mukaan ”Internetin välityksellä tarjottavien onnenpelien erityispiirteet voivat samoin aiheuttaa vaaroja, jotka ovat luonteeltaan erilaisia ja vakavampia verrattuna näiden pelien perinteisiin markkinoihin, kun kyse on kuluttajien (…) suojelemisesta” (18). Asianomaiset viittaavat myös Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale -tutkimuslaitoksen julkaisemaan tutkimukseen rahapelaamisesta (19). Sen mukaan sähköiseen rahapelaamiseen liittyy todellinen riippuvuusvaara, johon on puututtava sääntelemällä sähköisten rahapelien markkinoita.
(47)
Lisäksi jotkin asianomaiset väittivät rahapelimarkkinoiden segmentoituneen eri jakelukanavien mukaan, mikä on keskeinen seikka kyseisten markkinoiden erottelun kannalta. Ne viittasivat tältä osin Ranskan kilpailuviranomaisen 20 päivänä tammikuuta 2011 antamaan lausuntoon, jossa todetaan, että sähköinen pelaaminen voitaisiin erottaa pelaamisesta klubeilla tai fyysisissä myyntipisteissä (20).
(48)
Jotkin asianomaiset huomauttivat myös, että fyysisen rahapelitoiminnan harjoittajiin kohdistuu rajallista kilpailupainetta sillä maantieteellisellä alueella, jolla ne harjoittavat pelitoimintaa. Sen sijaan sähköisen toiminnan harjoittajat joutuvat käymään kovaa kilpailua muiden sähköisen toiminnan harjoittajien kanssa. Koska fyysisten kasinoiden tarjoamat rahapelituotteet ovat sidoksissa fyysiseen paikkaan, asiakkaiden on siirryttävä fyysisesti kyseiseen paikkaan. Esimerkiksi Tanskassa fyysiset kasinot voivat toimia vain kuudessa paikassa. Sen sijaan sähköinen rahapelitoiminta tuo pelaajien ulottuville suuren määrän erilaisten kansainvälisten toiminnanharjoittajien tarjoamia pelikokonaisuuksia. Lisäksi sähköisten kasinojen välistä voimakasta kilpailua kiristää entisestään se, että olemassa on rahapelaamiseen erikoistuneita verkkosivustoja, joilla verrataan eri sähköisten rahapelipalvelujen tarjoajien tarjontaa, sekä useita blogeja ja foorumeja, joilla pelaajat voivat vertailla sähköisen toiminnan harjoittajien tuotteita, hintoja ja palveluja.
(49)
Lisäksi nämä asianomaiset huomauttivat, että sähköisen rahapelitoiminnan kate on huomattavasti pienempi kuin fyysisen rahapelitoiminnan kate, koska sähköisen toiminnan harjoittajien välinen kilpailu on kovaa eikä tällaista kilpailua ole fyysisten kasinoiden välillä. Siksi sähköisten kasinoiden katteet ovat huomattavasti pienemmät tarkasteltaessa voitonjakosuhdetta eli sitä, millainen prosenttiosuus vedonlyöntisummista maksetaan takaisin asiakkaille. Lisäksi fyysiset kasinot voivat tarjota muita sivupalveluja ja saada sivutuloja esimerkiksi kasinohotelleista, baareista tai ravintoloista, joita sähköisessä ympäristössä ei ole. Koska siis fyysisen rahapelitoiminnan harjoittajat voivat saada rahapelitoiminnastaan sähköisen toiminnan harjoittajia suuremmat voitot, verokantojen ero olisi perusteltu ”taloudellisen maksukyvyn” periaatteen nojalla, jonka mukaan niitä, jotka kykenevät kantamaan suuremman verotaakan, pitäisi verottaa enemmän.
(50)
Edellä esitettyjen perustelujen lisäksi jotkin asianomaiset totesivat myös, että vaikka Tanskan toimenpide katsottaisiinkin valikoivaksi, valikoivuus olisi perusteltu verojärjestelmän luonteen ja yleisen rakenteen nojalla. Tanskan erilaisten verokantojen tarkoituksena oli varmistaa, että sähköisen toiminnan harjoittajat hakisivat tanskalaista toimilupaa ja maksaisivat siten tulevaisuudessa veroja Tanskaan, sekä turvata samalla Tanskan rahapelilainsäädännössä vahvistettujen kuluttajansuojatavoitteiden saavuttaminen.
(51)
Tältä osin osa asianomaisista viittasi vuonna 1998 annettuun komission tiedonantoon valtiontukisääntöjen soveltamisesta yritysten välittömään verotukseen (21). Sen mukaan verojärjestelmän olemassaoloa on perusteltu valtion menojen rahoittamiseen tarkoitettujen varojen keruulla. Tällä perusteella ne katsoivat, että tavoitetta, joka koskee sähköisten rahapelipalvelujen tarjoamisesta Tanskassa asuville henkilöille saatavien verotulojen optimointia, ei muuten saavutettaisi ilmoitetussa laissa sähköiselle rahapelaamiselle vahvistettua verokantaa korkeammalla verokannalla.
(52)
Edellä esitetyistä perusteluista poiketen muut kolmannet osapuolet - jotka olivat pääasiassa fyysisen toiminnan harjoittajia - toimittivat Tanskan viranomaisten kannan vastaisia huomautuksia.
(53)
Nämä asianomaiset katsoivat yleisesti, että Tanskan verojärjestelmää olisi pidettävä valikoivana, koska järjestelmässä otetaan käyttöön eriävä verokohtelu kahdelle yritysryhmälle, jotka ovat kyseisen toimenpiteen tavoitteiden kannalta toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Nämä asianomaiset katsoivat, että sähköiset ja fyysiset kasinot harjoittavat kilpailevaa toimintaa yksillä ja samoilla markkinoilla ja ovat siksi toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.
(54)
Tämän kantansa tueksi ne totesivat, että sähköiset ja fyysiset kasinot tarjoavat samankaltaisia rahapelipalveluja. Kasinopelien sääntöjä pitäisi pitää samoina, ja virtuaalinen vuorovaikutus sähköisen pelipöydän hoitajan tai muiden sähköiseen peliin osallistuvien pelaajien kanssa on verrattavissa todelliseen vuorovaikutukseen fyysisissä kasinoissa. Fyysisten rahapelikoneiden valmistajat valmistavat sähköiseen käyttöön samat mallit kuin fyysiseenkin käyttöön. Sen vuoksi tekniikan näkökulmasta sähköisten ja fyysisten kasinopelien teknologiset alustat, kuvaukset, ominaisuudet, formaatit ja parametrit ovat täysin samanlaiset.
(55)
Lisäksi asianomaiset totesivat, että sähköisten ja fyysisten kasinopelipalvelujen käyttäjien kuluttajaprofiilit ovat samanlaiset. Siksi sähköistä ja fyysistä rahapelaamista ei pitäisi erottaa toisistaan kuluttajanäkökulman perusteella.
(56)
Joidenkin asianomaisten mielestä sähköistä rahapelaamista ei olisi pidettävä fyysisestä rahapelaamisesta poikkeavana toimintana, vaan sähköisiä kasinoja pitäisi yksinkertaisesti pitää toisena kanavana, jonka kautta pelaajille tarjotaan pelejä.
(57)
Edellä esitettyjen perustelujen lisäksi asianomaiset katsoivat, että nykyisiä rahapelimarkkinoita olisi pidettävä sisämarkkinoina, joilla on tapahtumassa suuri muutos, jolle on ominaista pelaajien voimakas siirtyminen fyysisistä kasinoista sähköisiin kasinoihin. Tälle viimeaikaiselle kehitykselle on monia mahdollisia syitä, kuten jatkuvasti lisääntyvä Internetin käyttö, sähköisten kasinoiden pienet toimintakustannukset kaikilla tasoilla (tilat, henkilöstö ja kiinteät kulut) sekä se, että uuden teknologian kehittymisen ansiosta sähköiset kasinot voivat tarjota sähköisiä pelipalveluja rajoituksetta vuorokauden ympäri missä tahansa.
(58)
Asianomaiset ennustivat, että tämä markkinaosuussiirtymä fyysisistä kasinoista sähköisiin kasinoihin kasvaa tulevaisuudessa. Syitä tähän ovat teknologian nopea kehitys, kaupalliset aloitteet ja sähköiselle liiketoiminnalle tyypillinen markkinoille tunkeutuminen, joiden vuoksi tästä rahapelialan sektorista on tullut äärimmäisen dynaaminen ja nopeasti muuttuva. Ne viittasivat tältä osin myös ratkaisuehdotukseen, jonka julkisasiamies Bot antoi asiassa Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22) ja jonka mukaan uudet viestintävälineet vaikuttavat alaan niin, että uhka- ja rahapelejä, joita voitiin ennen pelata vain tietyissä tiloissa, voidaan pelata nyt milloin ja missä tahansa uuden teknologian, kuten puhelimien, interaktiivisen television ja Internetin kehityksen vuoksi.
(59)
Asianomaiset viittasivat myös vuonna 2006 tehtyyn komission tutkimukseen rahapelipalveluista sisämarkkinoilla (23). Sen mukaan kasinojen rahapelit ovat tulevaisuudessa yhä useammin palvelinpohjaisia, sillä rahapelikoneissa siirrytään käyttämään enenevässä määrin ladattavia peliohjelmistoja (24). Tämän kehityksen odotetaan tuovan mukanaan uudenlaisia hybridipelipaikkoja.
(60)
Edellä esitetyn väitteensä perusteella asianomaiset katsoivat toimenpiteen olevan valikoiva, sillä sähköisten ja fyysisten kasinoiden harjoittama toiminta on toisiinsa rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Valikoivuutta ei voida myöskään perustella verojärjestelmän rakenteella. Lisäksi asianomaiset katsoivat, ettei korkeamman verokannan soveltaminen vähennä sähköisen toiminnan harjoittajien halukkuutta hakea toimilupaa Tanskassa.
(61)
Ne eivät myöskään pitäneet Tanskan viittausta muiden jäsenvaltioiden kansallisiin verojärjestelmiin kelvollisena perusteluna tarpeelle houkutella sähköisen kasinotoiminnan harjoittajia, koska vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan kaikkien perustelujen olisi perustuttava yksinomaan kansalliseen verojärjestelmään (25). Lisäksi tuomioistuimet ovat jatkuvasti hylänneet Tanskan viranomaisten esittämän väitteen siitä, että tiettyihin yrityksiin sovellettavaa verokantaa on alennettava kilpailun lisäämiseksi markkinoilla.
6. TANSKAN HUOMAUTUKSET KOLMANSIEN OSAPUOLTEN HUOMAUTUKSISTA
(62)
Tanskan viranomaiset toistivat kantansa, jonka mukaan ilmoitettu toimenpide ei ole valikoiva eikä valtiontukea, ja huomauttivat kaikkien huomautuksia esittäneiden hallitusten tukevan niiden näkemystä siitä, että sääntelynäkökulmasta fyysiset ja sähköiset kasinot on erotettava toisistaan.
(63)
Tanskan viranomaiset huomauttivat myös, että menetelmä, jolla merkitykselliset markkinat on määritelty SEUT-sopimuksen 101-102 artiklan soveltamiseksi, on tarkoitettu yksityisyrityksille ja perustuu arvioon tuotteen korvattavuudesta kysynnän ja tarjonnan näkökulmasta, minkä vuoksi sitä ei pitäisi käyttää arvioitaessa, onko toimenpide valtiontukea. Tämän menetelmän käyttäminen ylittäisi niiden valtiontukisääntöjen rajat, joita sovelletaan esillä olevassa asiassa jäsenvaltion verotusvaltaan.
(64)
Tanskan viranomaiset katsoivat, että sähköinen rahapelaaminen olisi erotettava fyysisestä rahapelaamisesta. Ne viittasivat tältä osin myös komission kantaan, jonka se on hyväksynyt yrityskeskittymää koskevissa menettelyissä ja jonka mukaan rahapelikoneet (jackpot-koneet, rahakekoneet ja käteisvoittokoneet tai viihteen ja rahapalkinnon yhdistävät koneet (niin sanotut AWP-koneet)) muodostavat erilliset tuotemarkkinat (26). Ne mainitsivat myös muun muassa Ranskan kilpailuviranomaisen päätöksen, jonka mukaan fyysisen pokerin markkinat eroavat sähköisen pokerin markkinoista, sillä fyysinen pokeri edellyttää oman käyttäytymisen hallintaa ja muiden pelaajien tarkkailua ja siihen liittyy usein suurempia kustannuksia ja maantieteellisiä rajoituksia (27). Tanskan viranomaiset viittasivat myös Yhdistyneen kuningaskunnan kilpailuviraston päätökseen, jossa toimiluvan saaneet vedonlyöntitoimistot erotetaan puhelin- ja internetvedonlyöntipalveluista (28).
(65)
Tuotemarkkinoiden eroista Tanskan viranomaiset huomauttivat, että monien kolmansien osapuolten mukaan pelikasinoilla tarjotaan ylimääräisiä - ja huomattavasti kalliimpia - palveluja. Sosiologisesta näkökulmasta Tanskan viranomaiset toistivat katsovansa, että etäyhteyttä käyttävät pelaajat ja fyysisesti läsnä olevat pelaajat ovat erilaisia kuluttajia, mikä todetaan myös komission tuoreessa, 24 päivänä maaliskuuta 2011 julkaistussa vihreässä kirjassa sisämarkkinoilla sähköisesti välitettävistä rahapeleistä. Sen mukaan sähköisten rahapelien pelaajien kuluttajaprofiili vaikuttaa poikkeavan perinteisten kasinojen tai vedonlyöntitoimistojen asiakkaiden profiilista. (29)
(66)
Tanskan viranomaiset toistivat myös, että sähköisen toiminnan harjoittajien voitonjakosuhde on huomattavasti korkeampi niiden edullisempien toimintakustannusten vuoksi. Lisäksi ne huomauttivat, että sähköisten ja fyysisten kasinojen välillä on eroja, jotka liittyvät käytettyjen ohjelmistojen teknisiin näkökohtiin, toimilupien myöntämistä koskeviin erilaisiin määräyksiin sekä fyysisten kasinojen paikalliseen valta-asemaan.
(67)
Tanskan viranomaiset kiistivät myös tiettyjen asianomaisten tulkinnan edellä mainitusta ratkaisuehdotuksesta, jonka julkisasiamies Bot antoi asiassa Liga Portuguesa. Ne huomauttivat, että tässä palvelujen tarjoamisen vapauteen liittyvässä ratkaisuehdotuksessa hyväksytään ajatus siitä, että etäyhteyden varassa pelattavia rahapelejä tarjoavien toiminnanharjoittajien olisi katsottava olevan erilaisessa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa kuin fyysisiä rahapelipalveluja tarjoavien toiminnanharjoittajien.
(68)
Tanskan viranomaiset kuitenkin myönsivät, että tietynlaiset sähköiset rahapelipalvelut voivat silti olla toinen myyntitapa, kuten vedonlyöntipalvelujen tapauksessa.
(69)
Ilmoitetun lain tavoitteiden osalta Tanskan viranomaiset kiistivät tiettyjen asianomaisten perustelun, jonka mukaan ilmoitetulla lailla pyrittäisiin houkuttelemaan ulkomaisia rahapelipalvelujen tarjoajia. Hallituksen tavoitteet on sen sijaan lueteltu rahapelilaissa. Uuden lain yleinen tavoite ei myöskään muutu: tavoitteena on saada tuloja rahapelaamisesta kuten mistä tahansa vastaavasta järjestelmästä, jolla kerätään tuloja julkisen talouden rahoittamiseksi.
(70)
Tanskan viranomaiset hyväksyivät myös joidenkin asianomaisten näkemyksen siitä, että verovelvollisen maksukykyä voitaisiin pitää käypänä perusteena. Tässä tapauksessa sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajien taloudelliset valmiudet ovat selvästi heikommat.
(71)
Lisäksi Tanskan viranomaiset huomauttivat, että sähköisten rahapelien verotusjärjestelmä on suunniteltu takaamaan mahdollisimman suuret tulot. Sen vuoksi sähköisten rahapelien alhaisempi verokanta ilmentää tarvetta tasapainottaa ilmoitetussa laissa vahvistetut neljä tavoitetta ja verotulojen maksimointitarve.
7. TOIMENPITEEN ARVIOINTI
7.1 SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen olemassaolo
(72)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa määrätään, että jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan.
7.1.1 Valtion varat
(73)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa edellytetään, että tuki on jäsenvaltion myöntämää tai valtion varoista myönnettyä. Verotulojen menettäminen vastaa valtion verovarojen käyttämistä.
(74)
Tarkasteltavana olevassa asiassa yksikään osapuoli - sen enempää Tanskan viranomaiset, kantelijat kuin kolmannet osapuoletkaan - ei ole kiistänyt sitä, että kyse on valtion varoista.
(75)
Sallimalla sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajien maksaa veroa suhteellisen alhaisen verokannan mukaan eli 20 prosenttia bruttopelituloista (30) Tanskan viranomaiset luopuvat tuloista, jotka ovat valtion varoja. Siksi komissio katsoo, että tarkasteltava toimenpide aiheuttaa valtion varojen menetystä ja on siksi valtion varoista myönnettyä tukea.
7.1.2 Etu
(76)
Toimenpiteen on myös tuotettava taloudellista etua vastaanottajalle. Edun käsite kattaa paitsi myönteiset vaikutukset myös toimenpiteet, jotka pienentävät eri tavoin yrityksen normaaleja kuluja (31).
(77)
Esillä olevassa asiassa yksikään osapuoli - sen enempää Tanskan viranomaiset, kantelijat kuin kolmannet osapuoletkaan - ei ole kiistänyt sitä, että toimenpide tuottaa etua.
(78)
Rahapeliverolain mukaan sähköisiä rahapelejä tarjoavien yritysten on maksettava veroa 20 prosenttia bruttopelituloistaan. Tämä verokanta on huomattavasti fyysisen rahapelitoiminnan harjoittajiin sovellettavaa verokantaa alhaisempi. Näin ollen sähköistä rahapelitoimintaa harjoittavat yritykset saavat etua alhaisemman verotuksen muodossa. Tästä seuraa, että tarkasteltavana oleva toimenpide tuottaa etua sähköisiä rahapelipalveluja tarjoaville yrityksille.
7.1.3 Kilpailun vääristyminen ja vaikutus kauppaan
(79)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan toimenpiteen on vaikutettava EU:n jäsenvaltioiden väliseen kauppaan ja vääristettävä tai uhattava vääristää kilpailua. Nyt käsiteltävässä asiassa Tanskaan sijoittautuviin sähköisten rahapelipalvelujen tarjoajiin kohdistuu kilpailua ja ne osallistuvat yhteisön sisäiseen kauppaan. Sen vuoksi rahapeliverolaki, jonka nojalla sähköisiä rahapelipalveluja tarjoavat Tanskan yritykset saavat suotuisampaa verokohtelua, vaikuttaa vääjäämättä yhteisön sisäiseen kauppaan ja vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua.
7.1.4 Valikoivuus
(80)
Jotta toimenpidettä voidaan pitää SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, sen pitää olla valikoiva ja suosia tiettyjä yrityksiä tai tuotannonalaa.
(81)
Oikeuskäytännössä vakiintunut tapa tulkita valikoivuutta on se, että toimenpide on valikoiva, jos sen ”tarkoituksena on vapauttaa osittain kyseiset yritykset lakisääteisistä pakollisista maksuista koostuvan yleisen sosiaaliturvajärjestelmän tavanomaisen soveltamisen mukaisista maksuista” (32). Tästä seuraa, että toimenpide on valikoiva, jos sen seurauksena poiketaan yleisen verokehyksen soveltamisesta. Oikeuskäytännön mukaan on arvioitava sitä, suosiiko jokin toimenpide jotakin yritystä verrattuna muihin, jotka ovat kyseisellä järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta siihen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa (33).
(82)
Oikeuskäytännössä todetaan, että jos toimenpiteen katsotaan poikkeavan yleisestä verojärjestelmästä, sitä on tutkittava ja tältä pohjalta on määritettävä, johtuuko poikkeama kyseisen verojärjestelmän luonteesta tai yleisestä rakenteesta (34). Toisin sanoen kyse on siitä, onko kyseinen toimenpide, joka vaikuttaa lähtökohtaisesti valikoivalta, verojärjestelmän rakenteen nojalla perusteltu (35).
(83)
Esillä olevassa asiassa viitekehykseksi olisi määriteltävä Tanskan rahapelitoiminnan verojärjestelmä. Rahapeliverolain tarkoituksena on säännellä kaiken Tanskassa tarjotun tai järjestetyn rahapelitoiminnan verotusta riippumatta siitä, onko kyse sähköisestä vai fyysisestä toiminnasta. Siksi nyt tarkasteltavaa toimenpidettä (eli sähköistä rahapelitoimintaa suosivaa eriävää verokohtelua) pitäisi arvioida tätä viitekehystä vasten.
(84)
Se, että ilmoitetussa laissa säädetään, että sähköisissä kasinoissa pelipalveluja tarjoavilta toimiluvanhaltijoilta peritään veroa 20 prosenttia niiden bruttopelituloista, kun taas fyysisissä kasinoissa pelipalveluja tarjoavilta toimiluvanhaltijoilta veloitetaan perusmaksuna 45 prosenttia niiden bruttopelituloista ja tietyn rajan jälkeen lisämaksuna 30 prosenttia niiden bruttopelituloista, herättää kysymyksen siitä, pitäisikö eri tavoin verotettavien sähköisen ja fyysisen rahapelitoiminnan harjoittajien katsoa olevan tosiasiallisesti ja oikeudellisesti toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa.
(85)
Tältä osin Tanskan viranomaiset ovat jatkuvasti todenneet, että sähköinen ja fyysinen rahapelitoiminta eivät ole tosiasiallisesti ja oikeudellisesti toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa alustojen, kustannusten, katteiden, sosiaalisen kokemuksen, toimittajien ja tuotteiden osalta.
(86)
Lisäksi ne ovat painottaneet muiden asianomaisten tavoin näiden kahden toiminnanharjoittajaryhmän välistä eroa viittaamalla siihen, että sähköisiin kasinoihin kohdistuu kovaa kilpailua, kun taas fyysiset kasinot eivät kohtaa kilpailua.
(87)
Vaikka sähköisen ja fyysisen rahapelitoiminnan harjoittajien välillä onkin objektiivisesti arvioiden monia eroja (kuten fyysisen ja sähköisen pelitavan välinen ero), komissio katsoo, ettei edellä mainittujen sähköisten ja fyysisten pelikasinojen erojen perusteella voida katsoa, että näiden kahden eri yritystyypin välillä olisi tosiasiallisesti ja oikeudellisesti olennainen ja ratkaiseva ero.
(88)
Komissio huomauttaa tältä osin, että fyysisen ja sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajien tarjoamat pelit ovat samanlaisia. Niin fyysisen kuin sähköisenkin rahapelitoiminnan harjoittajien tarjoamat pelit - kuten ruletti, baccarat, punto banco, blackjack, pokeri ja pelikonepelit - ovat samaa rahapelitoimintaa riippumatta siitä, tapahtuuko pelaaminen fyysisessä vai sähköisessä ympäristössä. Lisäksi tekniikan näkökulmasta sähköisten ja fyysisten kasinopelien teknologiset alustat, formaatit ja parametrit näyttävät olevan toisiinsa rinnastettavissa.
(89)
Tältä osin komissio katsoo, että sikäli kuin kyse on rahapelitoiminnan verotuksesta, sähköinen rahapelitoiminta on samantyyppisten rahapelien toinen jakelukanava. Komissio perustelee tätä kantaansa sillä, että sähköiset kasinot ovat tehneet huomattavasti työtä jäljitelläkseen fyysisten kasinojen tarjoamaa kokemusta, jotta sähköiseen peliin osallistuvista henkilöistä tuntuisi siltä kuin he pelaisivat fyysisessä kasinossa eivätkä virtuaaliympäristössä.
(90)
Tanskan viranomaiset ovat perustelleet näkemystään, jonka mukaan sähköinen ja fyysinen rahapelitoiminta eivät ole tosiasiallisesti ja oikeudellisesti toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa, viittaamalla muun muassa Yhdistyneen kuningaskunnan kilpailuviraston päätökseen, jossa toimiluvan saaneet vedonlyöntitoimistot erotetaan puhelin- ja internetvedonlyöntipalveluista (36). Tämä viittaus on kuitenkin ristiriidassa sen kanssa, että Tanskan viranomaisten mukaan sähköisessä ja ei-sähköisessä vedonlyönnissä on kyse samasta palvelusta (37). Tältä osin on myös ristiriitaista, että Tanskan viranomaiset pitävät sähköisiä ja ei-sähköisiä vedonlyöntipalveluja samanlaisena toimintana ja verottavat niitä samalla tavalla, kun taas muuta sähköistä ja fyysistä rahapelitoimintaa pidetään eri toimintoina ja verotetaan eri tavoin.
(91)
Tanskan viranomaiset viittasivat myös asiassa Candover-Cinven-Gala tehtyyn päätökseen (38), jonka mukaan rahapelikoneet (jackpot-koneet, rahakekoneet ja käteisvoittokoneet tai AWP-koneet) muodostavat itsenäiset tuotemarkkinat (39). Tämä päätös ei koskenut valtiontukisääntöjen soveltamista eikä valikoivuutta, mutta on silti huomattava, että vaikka päätöksessä todetaan, että pelikoneet (jackpot-koneet, rahakekoneet, käteisvoittokoneet tai viihteen ja rahapalkinnon yhdistävät koneet (AWP-koneet)) muodostavat erilliset tuotemarkkinat, siinä myös todetaan, että niitä voidaan pitää rahapelikokonaisuutena paikoissa, joissa ne sijaitsevat, eli kasinoilla, bingoklubeilla, pelihalleissa, anniskeluravintoloissa, vedonlyöntitoimistoissa jne. (40).
(92)
Myöskään väitteet kuluttajien sosioekonomisiin profiileihin, riippuvuusriskeihin tai markkinoiden kehitykseen liittyvistä eroista eivät riitä osoittamaan, että sähköinen rahapelaaminen ja fyysinen rahapelaaminen olisivat kaksi erillistä toimintatyyppiä, jotka eivät ole oikeudellisesti ja tosiasiallisesti toisiinsa rinnastettavissa. Osa tutkimuksista, joihin niin Tanskan viranomaiset kuin kantelijatkin viittasivat, vaikuttaa sisältävän havaintoja, joilla voidaan perustella vastakkaisia päätelmiä. Näin ollen Tanskan viranomaiset väittivät, että vuonna 2006 tehty komission tutkimus rahapelipalveluista sisämarkkinoilla (41) osoittaa, että sähköisten rahapelien ja fyysisten rahapelien markkinat ovat toisistaan erilliset (42). Osa asianomaisista lainasi puolestaan samaa tutkimusta (43) osoittaakseen, että sähköisten rahapelien markkinoita ei saisi pitää uusina markkinoina vaan ne olisi nähtävä tuloksena samojen rahapelimarkkinoiden kehityksestä, joka tuo mukanaan uudenlaisia hybridipelipaikkoja (44).
(93)
Ristiriitaisia havaintoja on myös Tanskan sosiaalialan tutkimuskeskuksen (Det Nationale Forskningscenter for Velfærd) (45) tutkimuksessa, johon Tanskan viranomaiset ja kantelijat viittasivat. Tanskan viranomaiset väittivät, että fyysisten kasinoiden pelaajat eroavat sähköisten kasinoiden pelaajista iältään, sukupuoleltaan ja koulutustasoltaan, kun taas kantelijat tekivät saman tutkimuksen perusteella vastakkaisen johtopäätöksen ja totesivat tutkimuksen osoittavan, ettei fyysisissä tai sähköisissä kasinoissa pelaavien kuluttajien profiileissa ole suuria eroja. Kantelijat katsoivat tutkimuksen osoittavan, että rahapelien pelaajat ovat sekä fyysisissä että sähköisissä kasinoissa tyypillisesti samoja 18-24-vuotiaita nuoria miehiä (46).
(94)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että sähköisten ja fyysisten kasinojen olisi katsottava olevan oikeudellisesti ja tosiasiallisesti toisiinsa rinnastettavassa tilanteessa. Koska sähköiseen ja fyysiseen rahapelaamiseen liittyvät samat riskit, ilmoitetulla toimenpiteellä puututaan sekä sähköiseen että fyysiseen rahapelaamiseen. Tarkasteltavalla toimenpiteellä otetaan käyttöön eriävä verokohtelu, joka suosii sähköisen pelitoiminnan harjoittajia fyysisten kasinojen kustannuksella. Siksi tarkasteltavana olevaa toimenpidettä olisi lähtökohtaisesti pidettävä valikoivana SEUT-sopimuksen 107 artiklassa tarkoitetulla tavalla, sillä sen seurauksena poiketaan yleisestä verojärjestelmästä.
(95)
Sitä, voidaanko lähtökohtaisesti valikoivalta vaikuttavaa toimenpidettä perustella järjestelmän luonteella ja yleisellä rakenteella, on arvioitava olemassa olevan oikeuskäytännön valossa. Toimenpiteen valikoivuutta voidaan perustella verojärjestelmän pääperiaatteilla tai perusteilla.
(96)
Tanskan viranomaiset katsoivat tältä osin, että kyseisen alan erityispiirteiden vuoksi sähköisen pelitoiminnan harjoittajia suosiva eriävä verokohtelu on ainoa tapa taata verojärjestelmän tehokkuus. Korkeampi verokanta vähentäisi sähköisen pelitoiminnan harjoittajien halukkuutta hakea tanskalaista toimilupaa, kun taas alhaisemman verokannan soveltaminen kaikkiin toiminnanharjoittajiin rikkoisi yleistä tavoitetta pitää rahapelaamisen määrä kohtuullisena.
(97)
Tanskan viranomaiset ovat myös todenneet, että sähköisen pelitoiminnan harjoittajien taloudelliset edellytykset, joiden ne väittävät olevan fyysisen kasinotoiminnan harjoittajien edellytyksiä heikommat, ovat peruste näiden kahden toiminnanharjoittajaryhmän erilaisille verokannoille.
(98)
Edellä esitettyjen perustelujen valossa komissio muistuttaa, että oikeuskäytännön (47) ja valtiontukisääntöjen soveltamista yritysten välittömään verotukseen koskevan komission tiedonannon (48) mukaan jäsenvaltion on osoitettava, johtuuko tarkasteltavana oleva toimenpide kyseisen verojärjestelmän perus- tai pääperiaatteista. Valtiontukikiellon periaatteesta voidaan poiketa, jos poikkeaminen perustuu kyseisen verojärjestelmän luonteeseen tai yleiseen rakenteeseen. Siksi sitä on tulkittava tiukasti (49).
(99)
Näin ollen Tanskan viranomaisten on osoitettava, että kyseinen verotoimenpide on verojärjestelmän rakenteen nojalla perusteltu. Tanskan viranomaiset eivät kuitenkaan esittäneet riittäviä ja vakuuttavia todisteita siitä, että laajan ryhmän (rahapelitoiminnan harjoittajat) tietyn segmentin (sähköisen toiminnan harjoittajien) verokannan alentaminen keinona varmistaa, että jälkimmäinen joukko hakee toimilupaa, perustuisi verojärjestelmän periaatteisiin ja rakenteeseen. Varsinkin tavoitetta, joka koskee ulkomaisten sähköisten rahapelipalvelujen tarjoajien houkuttelemista Tanskaan Tanskan sääntöjen piiriin, olisi pidettävä yleisenä poliittisena tavoitteena, joka ei kuulu verojärjestelmän rakenteeseen.
(100)
Myöskään sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajien heikompaa maksukykyä koskevan väitteen osalta Tanskan viranomaiset eivät osoittaneet, että sähköisen ja fyysisen kasinotoiminnan kannattavuudessa olisi ero, joka olisi peruste eriävälle verotukselle. Tanskan viranomaiset eivät myöskään osoittaneet taloudellisen maksukyvyn olevan niiden yritysten välittömään verotusjärjestelmään kuuluva periaate, jolla voitaisiin perustella tässä tapauksessa sähköisten ja fyysisten kasinojen eriävä verokohtelu.
(101)
Edellä esitetystä seuraa, ettei komissio katso ilmoitetun lain valikoivuuden olevan perusteltu verojärjestelmän rakenteen nojalla.
7.1.5 Johtopäätös
(102)
Edellä esitetyn perusteella komissio katsoo, että SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa vahvistetut kriteerit täyttyvät ja että toimenpide, jolla sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajille asetetaan alhaisempi verokanta, on valtiontukea Tanskaan sijoittautuneille sähköisten rahapelipalvelujen tarjoajille.
7.2 Toimenpiteen soveltuvuus sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla
(103)
Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätään, milloin tietyt tukitoimenpiteet soveltuvat sisämarkkinoille ja millaista tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana.
(104)
Komissio katsoo, että tarkasteltavana oleva toimenpide voidaan katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaisen poikkeuksen nojalla, jonka mukaan sisämarkkinoille soveltuvana voidaan pitää ”tukea tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen, jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla”.
(105)
Komissio huomauttaa, ettei toimenpide kuulu voimassa olevien SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan soveltamista koskevien suuntaviivojen soveltamisalaan. Siksi sitä on arvioitava suoraan tämän sopimuskohdan valossa. Jotta tukitoimenpide soveltuisi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla sisämarkkinoille, sillä on pyrittävä yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen tarpeellisella ja oikeasuhteisella tavalla. Arvioidessaan toimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille komissio vertaa sitä, miten toimenpide edistää yhteisen edun mukaisen tavoitteen saavuttamista, sen mahdollisiin kielteisiin sivuvaikutuksiin, kuten kaupan ja kilpailun vääristymiseen. Tämä arviointi perustuu kolmivaiheiseen tarkasteluun. Kahdessa ensimmäisessä vaiheessa tarkastellaan valtiontuen myönteisiä vaikutuksia ja kolmannessa vaiheessa tarkastellaan haittavaikutuksia ja verrataan hyötyjä ja haittoja (50). Arvioinnin rakenne on seuraavanlainen:
1)
Onko tukitoimenpiteellä hyvin määritelty yhteisen edun mukainen tavoite?
2)
Onko tuella hyvät edellytykset saavuttaa yhteisen edun mukainen tavoite, eli puututaanko sillä markkinoiden toimintapuutteeseen tai edistetäänkö sillä muuta tavoitetta? Erityistä huomiota kiinnitetään seuraaviin kysymyksiin:
a)
Onko tukitoimenpide tarkoituksenmukainen väline, eli onko olemassa muita, parempia välineitä?
b)
Onko tuella kannustevaikutus, eli muuttaako se mahdollisten tuensaajien käyttäytymistä?
c)
Onko tukitoimenpide oikeasuhteinen, eli voitaisiinko sama muutos käyttäytymisessä saavuttaa pienemmällä tuella?
3)
Onko tuen kilpailua vääristävä ja kauppaan kohdistuva vaikutus rajallinen, niin että sen yleisvaikutus on myönteinen?
7.2.1 Yhteisen edun mukainen tavoite
(106)
Tanskan viranomaiset selittivät päättäneensä uudistaa nykyistä rahapeli- ja vedonlyöntipalveluista annettua lainsäädäntöä korvatakseen olemassa olevan monopolijärjestelmän säännellyllä ja osittain vapautetulla järjestelmällä. Vapauttamisen katsottiin olevan tarpeen, jotta Tanska muun muassa noudattaisi EU:n lainsäädäntöä komission aloitettua rikkomismenettelyn ja lähetettyä 23 päivänä maaliskuuta 2007 perustellun lausunnon (51) ja jotta se voisi vastata muihin maihin sijoittautuneiden rahapelipalvelujen tarjoajien tuottamien laittomien sähköisten rahapelipalvelujen aiheuttamaan uhkaan.
(107)
Tähän asti Tanskan rahapelialalla on vallinnut pohjimmiltaan valtion monopoli, sillä ainoa toimilupa on myönnetty valtionyhtiö Danske Spil A/S:lle. Vaikka sääntelykehys kieltääkin ulkomaisia sähköisten rahapelipalvelujen tarjoajia markkinoimasta palvelujaan Tanskassa asuville kuluttajille, monet muihin jäsenvaltioihin ja myös unionin ulkopuolisiin maihin sijoittautuneet sähköisten rahapelipalvelujen tarjoajat ovat tarjonneet palvelujaan Tanskan ulkopuolella sijaitsevien kanavien, kuten Yhdistyneestä kuningaskunnasta tulevien satelliittitelevisiolähetysten kautta. Tanskan viranomaiset totesivat ilmoituksessaan, etteivät ne voisi käytännössä valvoa, että muut rahapelipalvelujen tarjoajat noudattavat Tanskassa voimassa olevaa palvelujen markkinointikieltoa, koska tanskalaisessa tuomioistuinmenettelyssä oli todettu Tanskan rahapelimonopolin rajoittavan nykyisellään palvelujen vapaata liikkuvuutta. Näin syntyi epätyydyttävä tilanne, jossa olemassa olevan monopolin laillisuus paitsi kyseenalaistettiin hallinnollisissa menettelyissä ja oikeudenkäynneissä myös haastettiin siten, että muille lainkäyttöalueille sijoittautuneet toimiluvattomat toiminnanharjoittajat tarjosivat sähköisiä rahapelipalvelujaan kuluttajille suoraan.
(108)
Rahapelilain liitteenä olevissa perusteluissa vapauttamista perusteltiin teknologian viimeisimmällä kehityksellä, jonka vuoksi Tanska kuuluu nyt maailmanlaajuiseen viestintäyhteisöön, jossa kuluttajilla on saatavanaan monenlaisia, monille eri lainkäyttöalueille sijoittautuneiden palveluntarjoajien tarjoamia palveluja. Rahapeleistä on tullut kymmenen viime vuoden aikana merkittävä myyntituote Internetissä varsinkin nettipokerin myötä. Internet on tarjonnut Tanskan kansalaisille tilaisuuden verrata Danske Spilin tuotteita Yhdistyneeseen kuningaskuntaan, Maltaan, Gibraltarille ja muihin maihin sijoittautuneiden sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajien tarjoamiin tuotteisiin. Kansainvälisten rahapelipalvelujen tarjoajien palveluja käyttävien tanskalaisten määrä on kasvanut viime vuosina nopeasti. Kuten Tanskan viranomaiset kertoivat, maan hallitus pelkäsi, että ellei rahapelipalvelujen tarjontaa säännellä ja valvota tehokkaasti, se voi tuoda mukanaan yhteiskunnallisia haittavaikutuksia rikollisuuden ja yleisten järjestyshäiriöiden muodossa ja johtaa heikossa asemassa olevien yksilöiden peliriippuvuuteen. Samaan aikaan Danske Spilin voitot ovat pienentyneet tasaisesti. Siksi Tanskan viranomaisilla oli tarve säännellä ja valvoa Tanskan kansalaisille tarjottavia rahapelejä voidakseen kanavoida pelaamista säänneltyyn ympäristöön ja ehkäistä yhteiskunnallisia haittavaikutuksia.
(109)
Komissio muistuttaa tältä osin, ettei rahapelialaa ole koskaan yhdenmukaistettu Euroopan unionissa. Palveludirektiivin 2 artiklassa jopa säädetään, että rahapelaaminen jätetään nimenomaisesti direktiivin soveltamisalan ulkopuolelle. (52) Vaikka alalla ei olekaan johdettua lainsäädäntöä, rajat ylittävä rahapelitoiminta voi kuulua SEUT-sopimuksessa vahvistettujen perusvapauksien eli sijoittautumisoikeuden (SEUT-sopimuksen 49 artikla) ja palvelujen tarjoamisen vapauden (SEUT-sopimuksen 56 artikla) piiriin.
(110)
Periaatteessa SEUT-sopimuksen 56 artiklassa vaaditaan poistamaan kaikki palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvat rajoitukset, vaikka niitä sovellettaisiin erotuksetta sekä kotimaisiin palvelujen tarjoajiin että muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneisiin palvelujen tarjoajiin, jos rajoituksilla estetään toiseen jäsenvaltioon sijoittautuneen, siellä vastaavanlaisia palveluja lainmukaisesti tarjoavan henkilön toiminta, haitataan tätä toimintaa tai tehdään siitä vähemmän houkuttelevaa (53). Vakiintuneen oikeuskäytännön mukaan myös jäsenvaltion lainsäädäntö, jossa kielletään muihin jäsenvaltioihin sijoittautuneita palveluntarjoajia tarjoamasta palveluja kyseisen ensimmäisen jäsenvaltion alueella Internetin välityksellä, rajoittaa SEUT-sopimuksen 56 artiklassa vahvistettua palvelujen tarjoamisen vapautta (54). Lisäksi palvelujen tarjoamisen vapaudesta hyötyvät sekä palvelujen tarjoaja että niiden vastaanottaja (55).
(111)
Vaikka esillä olevassa tapauksessa rahapelipalvelujen tarjoaminen kuuluukin ensisijaisesti SEUT-sopimuksen 56 artiklassa vahvistetun perusvapauden piiriin, sijoittautumisvapauteen vaikuttaa myös Tanskan lainsäädäntö. Rahapelilain 27 §:ssä Tanska edellyttää, että sähköisten rahapelipalvelujen tarjoajan kotipaikka on Tanskassa tai, jos sen kotipaikka on muussa EU:n tai ETA:n jäsenvaltiossa, että se nimittää valtuutetun edustajan. Sijoittautumisvapauteen kohdistuvia rajoituksia perustellaan samalla tavalla kuin palvelujen tarjoamisen vapauteen kohdistuvia rajoituksia.
(112)
Näiden perusvapauksien rajoitukset ovat hyväksyttävissä vain, jos ne ovat poikkeustoimenpiteitä, joista määrätään nimenomaisesti SEUT-sopimuksen 52 artiklassa, tai jos tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti niitä perustellaan yleistä etua koskevilla pakottavilla syillä. SEUT-sopimuksen 52 artiklan 1 kohdassa sallitaan rajoitukset yleisen järjestyksen, yleisen turvallisuuden tai kansanterveyden perusteella.
(113)
Rahapelitoiminnan osalta unionin tuomioistuin on tunnustanut tuomioissaan tiettyjä yleistä etua koskevia pakottavia syitä, joita ovat esimerkiksi kuluttajansuoja, petosten ehkäisy ja sen ehkäisy, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti rahapelitoimintaan, sekä yleinen tarve säilyttää yleinen järjestys. Tässä yhteydessä moraalisten, uskonnollisten tai kulttuuristen näkökohtien sekä yksilön tai yhteiskunnan kannalta rahapeleihin ja vedonlyöntiin liittyvien moraalisesti ja taloudellisesti vahingollisten seurausten vuoksi voi olla perusteltua, että kansallisilla viranomaisilla on riittävästi harkintavaltaa päättää, mitä vaatimuksia on asetettava kuluttajien ja yleisen järjestyksen suojaamiseksi. Näin ollen rajoituksia on aina voitava perustella yleiseen etuun liittyvillä pakottavilla syillä, niiden on oltava omiaan takaamaan niillä tavoiteltavan päämäärän toteuttaminen, eivätkä ne saa ylittää sitä, mikä on tarpeen tämän päämäärän saavuttamiseksi. Niitä on sovellettava ilman syrjintää (56).
(114)
On kuitenkin huomattava, ettei verotulojen menettäminen kuulu SEUT-sopimuksen 52 artiklassa lueteltuihin syihin eikä sitä ole hyväksytty oikeuskäytännössä (57), minkä vuoksi sitä ei voida pitää yleistä etua koskevana pakottavana syynä, jolla voitaisiin perustella toimenpidettä, joka periaatteessa rikkoo perusvapautta.
(115)
Rajat ylittävien rahapelipalvelujen tarjoamiseen kohdistuvien rajoitusten perustelemisesta tuomioistuin on todennut nimenomaisesti seuraavaa (58):
”57.
Tältä osin on huomioitava (…), että rahapelejä koskeva lainsäädäntö kuuluu alueisiin, joilla on huomattavia eroja jäsenvaltioiden välillä moraalisten, uskonnollisten ja kulttuuristen näkökohtien osalta. Koska alaa ei ole yhdenmukaistettu yhteisössä, jokaisen jäsenvaltion on arvioitava näillä alueilla omien arvoarvostelmiensa mukaisesti, mitä vaatimuksia on asetettava kyseisten intressien suojaamiseksi (…).
58.
Yksin sillä seikalla, että tietty jäsenvaltio on ottanut käyttöön erilaisen suojajärjestelmän kuin jokin toinen jäsenvaltio, ei ole merkitystä arvioitaessa kyseisten säännösten tarpeellisuutta ja oikeasuhteisuutta. Näitä on arvioitava ottaen ainoastaan huomioon kyseisen jäsenvaltion toimivaltaisten viranomaisten tavoittelemat päämäärät ja se suojan taso, jonka tämä jäsenvaltio haluaa turvata (…).
59.
Jäsenvaltiot voivat näin ollen vahvistaa vapaasti rahapelialan politiikkansa tavoitteet ja tarvittaessa määritellä täsmällisesti tavoitellun suojan tason. Niiden asettamien rajoitusten on kuitenkin täytettävä yhteisöjen tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetut edellytykset niiden oikeasuhteisuuden osalta (ks. em. yhdistetyt asiat Placanica ym., tuomion 48 kohta).
(…)
69.
Tältä osin on todettava, että Internetissä tarjottujen rahapelien alaa ei ole yhdenmukaistettu yhteisössä. Jäsenvaltiolla on näin ollen oikeus katsoa, että yksinomaan sitä seikkaa, että (…) toimija tarjoaa laillisesti tämän alan palveluja Internetin välityksellä toisessa jäsenvaltiossa, johon se on sijoittautunut ja jossa toimijaan lähtökohtaisesti jo sovelletaan laissa säädettyjä edellytyksiä ja jonka toimivaltaiset viranomaiset valvovat sitä, ei voida pitää riittävänä takeena siitä, että ensin mainitun jäsenvaltion kuluttajia suojataan vilpillisten menettelyiden ja rikosten vaaralta, kun otetaan huomioon vaikeudet, joita sijoittautumisvaltion viranomaisilla voi olla tällaisessa tilanteessa sen arvioimisessa, mitkä ovat toimijoiden ammattiin liittyvien ominaisuuksien ja rehellisyyden taso.
70.
Koska kuluttajan ja palvelujen tarjoajan välillä ei ole suoraa yhteyttä, Internetin välityksellä pelattavat rahapelit sisältävät lisäksi palvelujen tarjoajien mahdollisten kuluttajiin kohdistuvien vilpillisten menettelyiden osalta vaaroja, jotka ovat luonteeltaan erilaisia ja vakavampia verrattuna näiden pelien perinteisiin markkinoihin.”
(116)
Hiljattain antamassaan tuomiossa tuomioistuin käsitteli myös tarkasti sähköisen rahapelaamisen vaaroja (59):
”103.
On todettava, että Internetin välityksellä tarjottavien onnenpelien erityispiirteet voivat samoin aiheuttaa vaaroja, jotka ovat luonteeltaan erilaisia ja vakavampia verrattuna näiden pelien perinteisiin markkinoihin, kun kyse on kuluttajien ja erityisesti nuorten ja pelaamiseen erityisen taipuvaisten henkilöiden tai henkilöiden, joille voi kehittyä tällainen taipumus, suojelemisesta. Sen edellä mainitun seikan lisäksi, että kuluttajan ja palvelujen tarjoajan välillä ei ole suoraa yhteyttä, Internetin välityksellä tarjottavien pelien saatavuuden erityinen helppous ja jatkuvuus sekä tällaisen kansainvälisen tarjonnan mahdollisesti suuri määrä ja tiheys ympäristössä, jolle on ominaista pelaajan eristäytyneisyys, nimettömyys ja sosiaalisen kontrollin puuttuminen, ovat kaikki tekijöitä, jotka edistävät peliriippuvuuden kehittymistä ja liiallista tuhlaamista peleihin sekä tämän vuoksi niihin liittyviä negatiivisia sosiaalisia ja henkisiä seurauksia, kuten vakiintuneessa oikeuskäytännössä on korostettu.
104.
Lisäksi on huomautettava, että kun otetaan huomioon jäsenvaltioiden harkintavalta niiden määrittäessä onnenpelien alalla taattavan kuluttajien ja yhteiskuntajärjestyksen suojaamisen tasoa, oikeasuhteisuutta koskevan kriteerin kannalta ei edellytetä, että jonkin jäsenvaltion viranomaisten säätämä rajoittava toimenpide vastaisi kaikkien jäsenvaltioiden yhteistä käsitystä kyseisen oikeutetun edun suojelemistavoista (ks. analogisesti asia C-518/06, komissio v. Italia, tuomio 28.4.2009, Kok., s. I-3491, 83 ja 84 kohta).
105.
Kaiken edellä esitetyn perusteella on todettava, että lähtökohtaisesti voidaan katsoa, että kiellolla, joka koskee kaikkea onnenpelien tarjoamista Internetissä, pystytään saavuttamaan ne lailliset päämäärät, jotka koskevat sen ehkäisemistä, että kansalaisia houkutellaan tuhlaamaan liiallisesti pelitoimintaan, peliriippuvuuden torjuntaa ja alaikäisten suojelua, vaikka tällaisten pelien tarjoaminen on yhä sallittua perinteisemmissä jakelukanavissa.”
(117)
Koska rahapelialaa ei ole yhdenmukaistettu ja koska jäsenvaltiot suhtautuvat eri tavoin siihen, mitkä pelit ovat sallittuja ja mitkä toiminnanharjoittajat saavat tarjota niitä, sisämarkkinat ovat rajat ylittävien rahapelipalvelujen tarjonnan osalta hyvin pirstoutuneet. Osa jäsenvaltioista rajoittaa tai jopa kieltää tiettyjen uhkapelien tarjoamisen, kun taas joissakin jäsenvaltioissa on päädytty avoimempiin markkinoihin. Monet jäsenvaltiot ovat myös hiljattain tarkistaneet rahapelilainsäädäntöään tai tarkistavat sitä parhaillaan sähköisten rahapelipalvelujen kasvun vuoksi.
(118)
Tanskan viranomaiset eivät toimittaneet tarkkoja lukuja Tanskassa asuvien henkilöiden laittomasta rahapelaamisesta vaan totesivat sääntelemättömän sähköisen rahapelaamisen kehityksen olevan yhteiskunnallisesta näkökulmasta huolestuttavaa.
(119)
Euroopan komission maaliskuussa 2011 julkistamassa vihreässä kirjassa vahvistetaan tämä suuntaus (60). Sen liitteenä olevasta komission yksiköiden valmisteluasiakirjasta ilmenee, että vuonna 2008 sähköinen rahapelaaminen tuotti Tanskassa 250 miljoonan euron bruttopelitulot, joista 14 prosenttia (34 miljoonaa euroa) tuli kasinopeleistä ja 22 prosenttia (56 miljoonaa euroa) pokerista (61). Sekä sähköiset kasinopelit että nettipokeri ovat sinänsä kiellettyjä.
(120)
Näiden lukujen odotetaan kasvavan. Vihreän kirjan mukaan sähköinen rahapelaaminen on rahapelimarkkinoiden nopeimmin kasvava segmentti: sen osuus koko rahapelimarkkinoiden vuotuisista tuloista oli 7,5 prosenttia vuonna 2008 (27 jäsenvaltion EU:ssa), ja sähköisen rahapelaamisen markkinoiden odotetaan kaksinkertaistuvan vuoteen 2013 mennessä (62). Lisäksi arvioiden mukaan sähköisten rahapelien osuus kansallisesta rahapelien kulutuksesta on Tanskassa 21,9 prosenttia. Tämä osuus on EU:ssa toiseksi korkein, ja EU:n keskiarvo on 7,5 prosenttia (63).
(121)
Edellä mainitun oikeuskäytännön sekä EU:n rahapelimarkkinoiden yleisten piirteiden valossa komissio katsoo, että Tanskan viranomaisten esittämät syyt, joilla ne ovat perustelleet ilmoitettua toimenpidettä, ovat aiheellisia. Komissio on erityisesti tietoinen tarkasteltavana olevan toiminnan erityispiirteistä. Internetin välityksellä tarjotut sähköiset rahapelit ovat muuttaneet alaa ja luoneet maailmanlaajuiset markkinat, joilla fyysiset rajat ovat hämärtyneet. Tältä osin, kuten vuonna 2011 julkistetussa vihreässä kirjassa todetaan (64), komissio panee myös merkille tarpeen valvoa sähköisten rahapelien alaa, jotta ehkäistään haittavaikutuksia, joita sähköisellä rahapelaamisella voi olla kuluttajiin. Sen lisäksi, että monissa sosiaalialan tutkimuksissa (65) on osoitettu, että sähköiseen rahapelaamiseen liittyy merkittävä peliriippuvuusriski, olisi kiinnitettävä erityistä huomiota alaikäisiin ja muihin heikossa asemassa oleviin henkilöihin, kuten pienituloisiin pelaajiin, aiemmin peliriippuvuudesta kärsineisiin pelaajiin ja nuoriin aikuisiin, jotka eivät ole tietoisia peliongelmaan liittyvistä vaaroista. Suojellakseen näitä potentiaalisia pelaajaryhmiä jäsenvaltioiden olisi voitava valvoa sähköistä rahapelaamista muun muassa asettamalla ikärajoja tai toimilupaehtoja, valvomalla maksujen käsittelyjärjestelmiä ja rajoittamalla sähköisten rahapelien markkinointia tai myynninedistämistä.
(122)
Näin ollen Tanskassa käynnistetty, ilmoitetun lain hyväksymiseen johtanut uudistus vastaa Euroopan komission 24 päivänä maaliskuuta 2011 julkistaman, sähköisesti välitettäviä rahapelejä sisämarkkinoilla koskevan vihreän kirjan tavoitetta: vihreän kirjan tarkoituksena on vaikuttaa osaltaan siihen, että jäsenvaltioissa otettaisiin käyttöön sähköisiä rahapelejä koskeva oikeuskehys, joka lisäisi kaikkien sidosryhmien oikeusvarmuutta (66). Vihreällä kirjalla vastattiin joulukuussa 2010 kokoontuneen Eurooppa-neuvoston päätelmiin, joissa pidettiin tervetulleena Euroopan komission sähköisestä rahapelaamisesta sisämarkkinoilla aloittamaa laajaa kuulemista, jonka ansiosta voitaisiin käydä perusteellista keskustelua erityisesti sähköisten rahapelipalvelujen esiin nostamista kysymyksistä (67), sekä Euroopan parlamentin 10 päivänä maaliskuuta 2009 hyväksymään päätöslauselmaan, jossa komissiota pyydetään tutkimaan läheisessä yhteistyössä jäsenvaltioiden hallitusten kanssa rajat ylittävien rahapelipalvelujen taloudellisia ja muita vaikutuksia (68). On korostettava, että ilmoitetulla lailla täytäntöön pantu lainsäädäntöuudistus vastaa komission ajamia tavoitteita, jotka johtivat rikkomismenettelyn aloittamiseen ja perustellun lausunnon lähettämiseen Tanskan viranomaisille maaliskuussa 2007 (69).
(123)
Näistä syistä komissio katsoo, että sikäli kuin ilmoitetulla rahapeliverolailla vapautetaan markkinat ja annetaan tanskalaisten ja ulkomaisten sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajien tarjota palvelujaan Tanskassa asuville henkilöille sekä varmistetaan, että nämä toiminnanharjoittajat täyttävät Tanskan viranomaisten myöntämän toimiluvan saamiselle asetetut ehdot, sillä pyritään perusteltuun yhteisen edun mukaiseen tavoitteeseen.
7.2.2 Tuen sopivuus halutun tavoitteen saavuttamiseen
(124)
Tukitoimenpidettä pidetään tarpeellisena ja oikeasuhteisena, kun se on tarkoituksenmukainen keino saavuttaa yhteisen edun mukainen määritetty tavoite, kun sillä on tuensaajiin kohdistuva kannustevaikutus ja kun se ei johda asiattomaan kilpailun vääristymiseen.
(125)
Tanskan hallitus päätti vapauttaa Tanskan sähköiset rahapelimarkkinat ja sallia sen, että sähköistä toimintaa koskevia toimilupia myönnettäisiin rajoittamaton määrä. Tällaisen toimiluvan myöntäminen edellyttää kuitenkin monien, muun muassa toimilupaa hakevan yrityksen johdon luotettavuuteen liittyvien ehtojen täyttymistä. Jotta vapauttaminen tuottaisi tulosta, Tanskan hallitus päätti myös alentaa sähköisen toiminnan harjoittajien verotusta muuttamatta kuitenkaan fyysisen rahapelitoiminnan harjoittajiin sovellettavia verokantoja. Tältä osin kantelijat katsoivat, ettei sähköisen toiminnan harjoittajien verokannan alentaminen ollut tarkoituksenmukaisin ratkaisu. Vapauttamisen tavoitteet olisi voitu saavuttaa esimerkiksi estämällä maksu- ja viestiliikenne (käyttämällä rajoittavia välineitä), ilman että sähköisen toiminnan harjoittajien verokantoja olisi tarvinnut alentaa. Kantelijoiden mukaan Tanska olisi siis voinut varmistaa laitonta sähköistä rahapelaamista koskevan kiellon noudattamisen estämällä maksu- ja viestiliikenteen (verkkotunnusperusteinen suodattaminen, IP-osoiteperusteinen esto ja maksujen estäminen) tai rajoittamalla myönnettävien toimilupien määrää.
(126)
Komission vihreässä kirjassa todetaan, että estojärjestelmien tehokkuus riippuu ennalta määritellyistä ja ajan tasalla pidetyistä estettävien kohteiden luetteloista ja tehokkaista ohjelmistojärjestelmistä. Tanskan viranomaiset kuitenkin huomauttivat olevan kyseenalaista, tuottaisivatko nämä estojärjestelmät toivottuja tuloksia, koska sähköisten rahapelien pelaajat voisivat kiertää internetestoja vaihtamalla käyttämiään ”portteja” ja tiettyjen maksujen kieltäminen voisi estää täysin lailliset kauppatapahtumat, joissa ei ole kyse pelipanosten ja palkintojen maksamisesta.
(127)
Mahdollisuudesta myöntää sähköisen toiminnan harjoittamiseen rajallinen määrä toimilupia on todettava, että tämän vaikutukset riippuvat myönnettävien toimilupien määrästä. Jos määrää rajoitetaan vain muutamaan toimilupaan, kilpailijoiden pieni määrä vähentää kilpailua ja vaikuttaa tarjontaan. Tällöin pelaajille aiheutuu pienemmän voitonjakosuhteen muodossa korkeammat kustannukset kuin tilanteessa, jossa toimilupien määrää ei rajoiteta. Toimilupien määrän rajoittaminen rajoittaa myös markkinoilla kuluttajien saatavilla olevaa palveluvalikoimaa ja palvelujen laatua ja kannustaa toiminnanharjoittajia suhtautumaan välinpitämättömämmin kuluttajien toiveisiin ja tarpeisiin. (70) Toimilupien määrän rajoittaminen nostaa esiin myös kysymyksiä siitä, millä kriteereillä toimilupien määrä ratkaistaan, jotta sitä ei määritetä mielivaltaisella tavalla, miten toimilupavaatimuksia valvotaan ja mitkä laitokset niitä valvovat ja miten laittomaan palvelujen tarjoamiseen puututaan eli mitä toimenpiteitä laittomasti tarjottujen rahapelipalvelujen torjumiseksi toteutetaan ja kuka niitä toteuttaa (71).
(128)
Näiden seikkojen valossa komissio katsoo, että sähköiseen rahapelitoimintaan sovellettava alhaisempi verokanta on tarkoituksenmukainen keino saavuttaa uuden rahapeliverolain vapauttamistavoitteet. Tukitoimenpiteellä taataan, että sähköisen toiminnan harjoittajat, jotka haluavat tarjota rahapelipalveluja Tanskassa asuville, hakevat toimilupaa ja noudattavat sovellettavia kansallisia sääntöjä.
(129)
Komissio katsoo, että tukitoimenpiteellä kyetään muuttamaan ulkomaille sijoittautuneiden sähköisten rahapelipalvelujen tarjoajien käyttäytymistä, sillä alhaisempi verokanta kannustaa tällaisia toiminnanharjoittajia hakemaan toimilupaa Tanskassa ja tarjoamaan siten sähköisiä rahapelipalveluja ensimmäistä kertaa laillisesti.
(130)
Tukea pidetään oikeasuhteisena vain, jos samaa muutosta käyttäytymisessä ei saataisi aikaan myöntämällä tukea ja aiheuttamalla vääristymistä vähemmän. Tuki on rajoitettava pienimpään tarvittavaan määrään, jolla tuettu toiminta toteutuu. Esillä olevassa tapauksessa komissio katsoo Tanskan viranomaisten suunnitelleen toimenpiteen sellaiseksi, että siihen käytettävä valtiontuki ja siitä aiheutuva kilpailun vääristyminen pidetään mahdollisimman vähäisenä.
(131)
Maaliskuun 6 päivänä 2010 päivätyssä, vahvistettavaa verokantaa koskevassa muistiossa, jonka Tanskan verotuksesta vastaava ministeriö toimitti Tanskan parlamentin poliittisten puolueiden puolueryhmien päätiedottajille (72), sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajien alhaisempaa verokantaa, joka on 20 prosenttia niiden bruttopelituloista, perusteltiin seuraavasti:
a)
Tanskalaisella toimiluvalla harjoitettu rahapelitoiminta olisi mukautettava vastaamaan ulkomaisten sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajien nykyistä tarjontaa, eli verokantaa on mukautettava vastaamaan ulkomaisten sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajien suuria voitonjakosuhteita, millä niitä kannustetaan hakemaan toimilupaa.
b)
Tarjottavien pelien kokonaismäärää olisi lisättävä, mikä kasvattaisi yleisesti liikevaihtoa.
c)
Rahapelituotteiden olisi oltava niin houkuttelevia, etteivät pelaajat halua pelata ulkomaisten (laittoman) toiminnan harjoittajien sivustoilla.
d)
Estojärjestelmiä käyttämällä pitäisi varmistaa, yhdessä a-c kohdan kanssa, että pelaaminen laittoman toiminnan harjoittajien sivustoilla vähenee mahdollisimman paljon.
(132)
Tässä muistiossa Tanskan viranomaiset toteavat, että Yhdistyneen kuningaskunnan lainsäädännössä, jonka pitäisi katsoa olevan hyvin lähellä Tanskan rahapeliverolakia, vahvistetaan sähköisen rahapelaamisen verokannaksi 15 prosenttia. Tanskan viranomaiset katsoivat, että sähköiseen rahapelaamiseen sovellettava verokanta voitaisiin asettaa korkeammaksi kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa, sillä Tanska - toisin kuin Yhdistynyt kuningaskunta - ottaa käyttöön myös täydentäviä estotoimia, jotka vaikeuttavat pelaajien pelaamista sellaisten ulkomaisten toiminnanharjoittajien sivustoilla, jotka eivät ole saaneet tanskalaista toimilupaa.
(133)
Tanskan viranomaiset mainitsevat esimerkkeinä myös Ranskan ja Italian, joissa markkinat on vapautettu ja joissa on otettu käyttöön korkeammat verokannat kuin Yhdistyneessä kuningaskunnassa. Tanskan viranomaiset huomauttavat, että nämä markkinat ovat huomattavasti Tanskan markkinoita suuremmat. Markkinoiden koko voi vaikuttaa merkittävästi toiminnanharjoittajien halukkuuteen tulla markkinoille korkeammasta verokannasta huolimatta, sillä kustannukset, joita toiminnan käynnistämiseen uusilla markkinoilla aina liittyy, ovat yleensä suhteessa korkeammat tultaessa pienemmille markkinoille.
(134)
Muistio sisältää simulaation 15, 20 ja 25 prosentin verokantojen mahdollisesta vaikutuksesta tuloihin. Simulaatiossa otetaan huomioon myös pelaajien pelitapojen ja toiminnanharjoittajien toimien mahdolliset muutokset. Simulaation pohjalta muistiossa päätellään, että 20 prosentin verokanta on oletettavasti rahapelipalvelujen tarjoajille vielä riittävän houkutteleva tanskalaisen toimiluvan hakemiseksi ja houkuttelevien palvelujen tarjoamiseksi pelaajille. Korkeamman (esimerkiksi 25 prosentin) verokannan voidaan odottaa lisäävän voitonjakosuhteisiin kohdistuvaa painetta, minkä seurauksena 25 prosentin verokannan myönteinen vaikutus tuloihin saattaa jäädä heikommaksi kuin alhaisempaa 20 prosentin verokantaa käytettäessä.
(135)
Siksi Tanskan lainsäätäjä katsoi, että jos sähköiseen rahapelaamiseen sovellettava verokanta olisi korkeampi, rahapelituotteet eivät luultavimmin houkuttelisi riittävästi pelaajia. Tämän seurauksena liikevaihto jäisi pienemmäksi, mikä puolestaan pienentäisi suoralta kädeltä odotettavia suurempia verotuloja.
(136)
Tanskan lainsäätäjän päätelmät sähköisen rahapelitoiminnan sopivasta verotuksesta vahvistetaan myös alan konsulttiyhtiön raportissa, jossa todetaan, ettei 20 prosentin verokanta tarkoita sitä, että valtio luopuu tuloista, joita se muutoin saisi (73). Kyseisen raportin mukaan tämä on korkein taloudellisesti toteutuskelpoinen verokanta: korkeampi verokanta olisi tuottamaton, eli se olisi yksinkertaisesti liian korkea, jotta markkinoille tulevilla toiminnanharjoittajilla olisi kunnon edellytyksiä harjoittaa tuottavaa liiketoimintaa. Jos verokanta olisi tätä korkeampi, verotulot alkaisivat vähetä.
(137)
Edellä esitetyn valossa komissio katsoo, että sähköisen toiminnan harjoittajiin sovellettava verokanta, joka asetetaan 20 prosenttiin bruttopelituloista, on tarpeellinen rahapeliverolain tavoitteiden saavuttamisen varmistamiseksi. Näin ollen tukitoimenpide täyttää tuomioistuimen oikeuskäytännössä asetetun oikeasuhteisuusvaatimuksen.
7.2.3 Vaikutus jäsenvaltioiden väliseen kilpailuun ja kauppaan
(138)
Arvioitaessa tukitoimenpiteen vaikutuksia kilpailuun ja kauppaan jäsenvaltioiden välisen kaupan vääristyminen on erotettava Tanskan sisäisen kilpailun ja erityisesti olemassa olevien fyysisen rahapelitoiminnan harjoittajien kanssa käytävän kilpailun vääristymisestä.
(139)
Tukitoimenpiteen ei odoteta vaikuttavan kielteisesti jäsenvaltioiden väliseen kauppaan. Rahapelilain myötä Tanskassa asuvat henkilöt voivat pelata laillisesti toimiluvan saaneiden sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajien verkkosivuilla. Kyseiset verkkosivut eivät ole ainoastaan Tanskassa asuvien käytettävissä, vaan niitä voivat käyttää kaikkien EU:n jäsenvaltioiden asukkaat, ellei kansallisessa lainsäädännössä säädetä rajoituksista. Koska sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajiin sovellettavaksi verokannaksi vahvistetaan 20 prosenttia bruttopelituloista, Tanskan tukitoimenpide on pitkälti linjassa muissa, sähköiseen rahapelaamiseen sovellettavaa lainsäädäntöään jo uudistaneissa jäsenvaltioissa sovellettavien vastaavien verokantojen kanssa. Esimerkiksi sekä Belgiassa että Yhdistyneessä kuningaskunnassa sovellettava verokanta on 15 prosenttia sähköisen rahapelaamisen bruttopelituloista, ja muissa jäsenvaltioissa käytetään vieläkin alhaisempia verokantoja (esimerkiksi Virossa verokanta on 5 prosenttia, Latviassa 10 prosenttia ja Suomessa 8,25 prosenttia bruttopelituloista). Vain Slovakiassa verokanta on korkeampi, 27 prosenttia bruttopelituloista.
(140)
Kilpailun vääristymisestä Tanskan sisällä todettakoon, että toimenpide hyödyttää mahdollisesti huomattavaa määrää erilaisia tanskalaisia ja ulkomaisia sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajia, jotka eivät ole tähän asti saaneet tarjota palvelujaan Tanskassa asuville. Tanska toimitti luettelon sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajista, jotka ovat jo ilmaisseet haluavansa hakea toimilupaa. Koska tähän asti vain valtion omistama yhtiö on saanut tarjota sähköisiä rahapelipalveluja, vapauttaminen lisää yleistä kilpailua markkinoilla.
(141)
Vaikka toimenpide onkin valtiontukea ja sen täytäntöönpano voi vaikuttaa olemassa oleviin fyysisen rahapelitoiminnan harjoittajiin, joihin sovellettava verokanta on jopa 75 prosenttia niiden bruttopelituloista, komissio katsoo, että toimenpiteen täytäntöönpanon kokonaisvaikutus on myönteinen.
(142)
Kuten edellä todetaan, jos sähköiselle rahapelaamiselle olisi vahvistettu sama tai vastaava verokanta kuin fyysisen rahapelitoiminnan harjoittajille, ala ja pelaajat eivät olisi reagoineet mahdollisuuteen tarjota sähköisiä rahapelipalveluja laillisesti Tanskan markkinoilla, jolloin rahapelilailla tavoitellut yhteisen edun mukaiset tavoitteet olisivat jääneet saavuttamatta.
(143)
Näin ollen komissio katsoo, että toimenpide soveltuu sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
8. PÄÄTELMÄT
(144)
Komissio katsoo, että ilmoitetulla lailla myönnetään sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajille veroetua ja että etu myönnetään valtion varoista. Toimenpidettä pidetään lähtökohtaisesti valikoivana, koska siinä erotellaan toisistaan sähköisen rahapelitoiminnan harjoittajat ja fyysisen kasinotoiminnan harjoittajat, jotka ovat toimenpiteellä tavoitellun päämäärän kannalta toisiinsa rinnastettavissa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa. Tanskan viranomaiset eivät ole osoittaneet, että ilmoitetun lain lähtökohtainen valikoivuus olisi verojärjestelmän rakenteen nojalla perusteltu. Siksi ilmoitettua lakia pidetään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena.
(145)
Komissio kuitenkin katsoo tuen täyttävän ne ehdot, joiden perusteella sen voidaan katsoa soveltuvan sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Toimenpide C 35/10, jonka Tanska aikoo toteuttaa Tanskan rahapeliverolaissa säädetyn, sähköisestä rahapelaamisesta kannettavan veron muodossa, soveltuu sisämarkkinoille Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
Tämän vuoksi toimenpiteen täytäntöönpano hyväksytään.
2 artikla
Tämä päätös on osoitettu Tanskan kuningaskunnalle.
Tehty Brysselissä 20 päivänä syyskuuta 2011.