ROZHODNUTÍ KOMISE
ze dne 25. července 2012
o státní podpoře SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Rozdílné sazby daně z letecké dopravy, které zavedlo Irsko
(oznámeno pod číslem C(2012) 5037)
(Pouze anglické znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
(2013/199/EU)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1), a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
V roce 2009 obdržela Komise v souvislosti se státní podporou stížnost od provozovatele leteckých služeb (dále jen „stěžovatel“), jež se týkala řady aspektů daně z letecké dopravy, kterou zavedlo Irsko, včetně rozdílných daňových sazeb vztahujících se na lety do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu, jež údajně zvýhodňovaly společnost Aer Arann.
(2)
Dopisem ze dne 13. července 2011 Komise Irsko informovala, že se s ohledem na rozdílné daňové sazby uplatňované v rámci irské daně z letecké dopravy rozhodla zahájit řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Komise irské orgány požádala, aby kopii rozhodnutí předaly příjemcům.
(3)
Dne 9. srpna 2011 a 5. září 2011 zaslal provozovatel leteckých služeb, společnost Ryanair Ltd. (dále jen „Ryanair“), dopisy související s rozhodnutím Komise o zahájení řízení. Komise na tyto dopisy odpověděla dne 5. října 2011. Dne 17. října 2011 zaslala společnost Ryanair další dopis.
(4)
Po prodloužení lhůty pro odpověď předložily irské orgány dne 15. září 2011 své připomínky k rozhodnutí Komise.
(5)
Dne 18. října 2011 bylo rozhodnutí Komise o zahájení řízení zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise zúčastněné strany vyzvala, aby se k opatření vyjádřily.
(6)
Dne 17. listopadu 2011 poskytla společnost Ryanair svou odpověď na tuto výzvu. Dopisem ze dne 28. listopadu 2011 se Komise společnosti Ryanair dotázala, zda jsou některé informace uvedené v jejím podání důvěrné, a nemohou být proto sděleny irským orgánům. Dopisem ze dne 30. listopadu 2011 společnost Ryanair potvrdila, že podání ze dne 17. listopadu 2011 lze předat irským orgánům.
(7)
Dopisem ze dne 12. prosince 2011 předala Komise připomínky společnosti Ryanair irským orgánům, které se k nim vyjádřily dne 13. ledna 2012.
2. POPIS OPATŘENÍ
(8)
Od 30. března 2009 zavedly irské orgány spotřební daň na osobní leteckou dopravu. Vnitrostátním právním základem daně je oddíl 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008 (Finance (No. 2) Act 2008), který zavádí spotřební daň, na niž se odkazuje jako na „daň z letecké dopravy“ a kterou musí provozovatelé leteckých služeb platit za „každého cestujícího odlétajícího z letiště“, jež se nachází v Irsku (3). Daň je splatná při odletu cestujícího z letiště letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům. I když má být daň v konečném důsledku přenesena na cestující v ceně letenky, za výběr a platbu této daně odpovídají provozovatelé leteckých služeb (4).
(9)
V době svého zavedení byla tato daň vypočítávána podle vzdálenosti mezi letištěm, kde byla cesta zahájena, a letištěm, kde končila, v sazbě i) 2 EUR v případě cesty z letiště do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu a ii) 10 EUR v ostatních případech.
(10)
V návaznosti na šetření Komise v souvislosti s možným porušením nařízení Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 1008/2008 ze dne 24. září 2008 o společných pravidlech pro provozování leteckých služeb ve Společenství (5) a článku 56 Smlouvy o volném pohybu služeb se sazby počínaje 1. březnem 2011 změnily tak, že se na všechny odlety bez ohledu na vzdálenost vztahuje jednotná sazba daně ve výši 3 EUR (6).
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(11)
Komise zahájila formální vyšetřovací řízení s ohledem na nižší daňovou sazbu, která se v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 vztahovala na určité trasy, jelikož se domnívala, že představuje státní podporu, a měla pochybnosti ohledně její slučitelnosti s vnitřním trhem.
(12)
Při posuzování selektivnosti daného opatření Komise v souladu s ustálenou judikaturou (7) nejprve určila příslušný referenční daňový systém a poté analyzovala, zda opatření představovalo odchylku od tohoto systému, a pokud ano, zda je tato odchylka v souladu s povahou a logikou daňového systému.
(13)
Komise dospěla k závěru, že v daném případě je referenčním systémem zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku.
(14)
Komise zaznamenala, že systém daně z letecké dopravy stanovil jednu obecnou či běžnou sazbu vztahující se téměř na všechny lety a sníženou sazbu u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Komise měla za to, že běžná sazba představovala referenční systém, zatímco snížená sazba, která se vztahovala na náležitě vymezenou kategorii letů, se jevila jako výjimka z referenčního systému.
(15)
Komise pochybovala, zda je snížená sazba odůvodněna vzdáleností mezi destinací, kde let započal, a destinací, kde byl ukončen.
(16)
Za prvé, sazba se neuplatňovala na základě skutečné délky trasy, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a místem určení.
(17)
Za druhé se nezdálo, že struktura a objektivní povaha daně souvisí se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňové orgány, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost (hluk a znečištění ovzduší) byly u všech cestujících odlétajících z irského letiště naprosto stejné bez ohledu na místo určení a vzdálenost. Dotyční provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(18)
Za třetí, daňový systém se nevyznačoval jasně koncipovaným odlišením výše daně v poměru k vzdálenosti letů, nýbrž stanovil pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátké vzdálenosti a druhou pro všechny ostatní lety. Zdá se, že toto kritérium zvýhodňovalo lety v rámci Irska a do některých západních částí Spojeného království, a rozlišovalo tudíž mezi vnitrostátními lety a lety uvnitř Unie. V daném případě irské orgány tvrdily, že by vyšší poplatek u destinací, na něž se vztahovala nižší sazba, nebyl přiměřený v poměru k ceně. Komise zjistila, že cena letek u vnitrostátních destinací není nutně nižší než cena letenek u letů do jiných destinací v Unii. Nezdá se, že by nižší daňová sazba byla odůvodněna povahou a logikou systému daně z letecké dopravy, a proto se považovala za selektivní opatření.
(19)
Jelikož se zdálo, že jsou splněna rovněž všechna ostatní kritéria stanovená v čl. 107 odst. 1 Smlouvy, usuzovalo se, že opatření představuje státní podporu pro provozovatele leteckých služeb, kteří provozují trasy, na něž se vztahuje snížená sazba.
(20)
Nezdálo se, že by podpora spadala do oblasti působnosti některých pokynů k slučitelnosti státní podpory, které Komise vydala. Jelikož se zdálo, že opatření představuje provozní podporu, která rozlišuje mezi lety v rámci Unie, nebylo ji možno považovat za slučitelnou přímo podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy. Na podporu se mimoto nevztahovala žádná z ostatních výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(21)
Komise proto měla pochybnosti ohledně slučitelnosti opatření podpory s vnitřním trhem a v souladu s čl. 4 odst. 4 nařízení (ES) č. 659/1999 ze dne 22. března 1999, kterým se stanoví prováděcí pravidla k článku 93 Smlouvy o ES (8), se rozhodla zahájit formální vyšetřovací řízení a vyzvala Irsko a ostatní zúčastněné strany k podání připomínek.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(22)
V reakci na oznámení v Úředním věstníku (9) obdržela Komise připomínky irských orgánů a společnosti Ryanair.
4.1. Připomínky irských orgánů
4.1.1. Dotyčná daň je daní uloženou spotřebitelům
(23)
Irské orgány uvedly, že daň z letecké dopravy je na základě své povahy v podstatě daní uloženou spotřebitelům. V zájmu snadného uplatňování uložily irské orgány každé letecké společnosti povinnost odvádět daňové správě příslušnou částku za každého cestujícího odlétajícího z irského letiště, kterého dotyčná letecká společnost přepravila. Provozovatelé leteckých služeb však mohou daň přenést na cestující a vybírat ji od nich.
(24)
Daň z letecké dopravy je mimoto obvykle uvedena v ceně letenky a/nebo v obecných podmínkách provozovatelů jako daň nebo dávka spolu s ostatními poplatky a daněmi. Daň proto nezvýhodňuje žádného provozovatele leteckých služeb, jelikož se jedná pouze o jinou dávku, daň nebo poplatek, jenž je fakticky účtován spotřebiteli.
4.1.2. Neexistence výhody pro určité provozovatele
(25)
Irské orgány uvedly, že podmínkou pro to, aby daň z letecké dopravy spadala do oblasti působnosti čl. 107 odst. 1 Smlouvy, je zvýhodnění určitých provozovatelů. Podle irských orgánů může být v případě, kdy je daň z letecké dopravy v podstatě daní uloženou spotřebitelům, ať už ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, obtížné pochopit, jak by mohla daň zvýhodňovat určité provozovatele.
(26)
Se všemi provozovateli je bez ohledu na to, zda musí účtovat daňovou sazbu ve výši 10 EUR nebo 2 EUR, bezesporu zacházeno stejně. Vzniká otázka, zda jsou zvýhodněni provozovatelé leteckých služeb, kteří musí účtovat pouze sazbu daně ve výši 2 EUR. Podle irských orgánů by daň z letecké dopravy mohla představovat podporu pouze za situace, kdy by letecké společnosti provozující lety do destinací nacházejících se maximálně 300 km od letiště v Dublinu musely vybírat daň z letecké dopravy ve výši 10 EUR a mohly si ponechat rozdíl mezi sazbou ve výši 10 EUR a sazbou ve výši 2 EUR. Tak tomu však nebylo. V tomto ohledu je důležité uvést, že irské orgány neměly při navrhování dotyčné daně na mysli žádného konkrétního provozovatele nebo obchodní model.
4.1.3. Nejsou zvýhodněni irští provozovatelé leteckých služeb
(27)
Za prvé je třeba podotknout, že Irsko již nemá národní letecké dopravce, jelikož stát odprodal svou majetkovou účast ve společnosti Aer Lingus, která byla původně národním leteckým dopravcem, a zůstal mu menšinový podíl.
(28)
Pokud by daň měla dopad na irské provozovatele leteckých služeb, tento dopad by se u jednotlivých provozovatelů velmi lišil. Irské orgány uvádějí, že trasy uvnitř Unie, které podléhaly vyšší sazbě ve výši 10 EUR, provozovaly převážně stejné irské letecké společnosti. V příslušném období měli tři provozovatelé leteckých služeb u letů, na něž se vztahovala nižší sazba, podíl na trhu ve výši přibližně [93-97] (10) %, dominantní postavení však měli i na trhu letecké dopravy uvnitř Unie a připadalo na ně [82-87] (10) % veškerých těchto letů uvnitř Unie.
(29)
Irské orgány zejména tvrdily, že případné znevýhodnění, na něž upozornila společnost Ryanair, je jednoznačně neudržitelné, jelikož na společnost Ryanair připadá přibližně [56-63] (10) % cestujících přepravených na trasách, na něž se vztahovala nižší sazba (viz tabulka 1).
Tabulka 1
Podíly irských provozovatelů leteckých služeb na trhu na trasách s odletem z irských letišť.
Podíly na trhu
Do 300 km
Nad 300 km (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
CELKEM
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Zdroj:
Informace, které Irsko poskytlo na základě údajů tří irských provozovatelů leteckých služeb a údajů získaných od irského statistického úřadu (Central Statistics Office).
(30)
Tabulka 1 ukazuje, že jediný operátor, kterého by bylo možno na základě menšinového podílu státu považovat za národního dopravce (Aer Lingus), měl mnohem větší podíl letů, na něž se vztahovala vyšší sazba ([35-40] (*) %) než letů, u nichž platila nižší sazba ([16-23] (*) %). Pokud by proto měla nižší daňová sazba nějaký dopad na letecké společnosti, byla by společnost Aer Lingus značně znevýhodněna.
(31)
Co se týká společnosti Aer Arann, o které stěžovatel rovněž tvrdil, že má výhody z údajné podpory, irské orgány uvedly, že mezi rokem 2007 a 2010 zaznamenala tato společnost významný pokles obratu i snížení počtu cestujících. Po zavedení daně vykázala společnost Aer Arann ztráty ve výši 18 milionů EUR. Zdá se proto, že tato letecká společnost byla nejziskovější před zavedením daně. Irské orgány rovněž podotkly, že existovala pouze jedna vnitrostátní trasa, na niž stěžovatel soutěžil se společnosti Aer Arann, a že na této trase provozoval stěžovatel téměř [37-42] (*) % letů. Pokud jde o lety do destinací v zahraničí, které využívaly nižší sazbu (západní část Spojeného království), stěžovatel provozoval více než [37-42] (*) % pravidelných letů, zatímco společnosti Aer Arann a Aer Lingus měly menší podíly.
(32)
Provozovatelé leteckých služeb, kteří nepocházejí z Irska, mohli vždy provozovat lety, na něž se vztahovala nižší sazba daně. V tomto ohledu neměl stát žádnou rozhodovací pravomoc. Irské orgány tvrdí, že pokud by existovala výhoda vyplývající z provozování letů, na něž se vztahovala nižší daňová sazba, rozhodli by se zahraniční provozovatelé (ze zemí mimo Irsko) tyto lety provozovat. Protože zahraniční letecké společnosti tyto lety neprovozují, svědčí to o tom že z nižší sazby neplyne žádná výhoda.
4.1.4. Nižší sazba byla zavedena s cílem zamezit uplatňování daňové sazby, která by nebyla přiměřená v poměru k ceně letenky
(33)
Irské orgány zdůraznily, že rozlišení sazeb mělo do výše daně zavést prvek přiměřenosti v poměru k vzdálenosti, jelikož u bližších destinací jsou ceny obvykle nižší. Ačkoliv se uznává, že mezi vzdáleností a cenou neexistuje úplná korelace, usuzovalo se, že tato korelace postačuje k zdůvodnění rozdělení daně na dvě úrovně. Irské orgány mají za to, že mechanismus zajišťující přesnější rozlišování na základě vzdálenosti by vedl k tomu, že by systém byl mimořádně složitý a administrativně náročný.
4.1.5. Žádné narušení hospodářské soutěže
(34)
Irské orgány uvedly, že nižší daňová sazba nevedla k narušení hospodářské soutěže a neměla žádný vliv na obchod. Za prvé, jelikož daň je na základě své povahy daní uloženou spotřebitelům, nemá žádný zjevný dopad na provozovatele leteckých služeb. Za druhé, rozdílné daňové sazby neodlišují irský trh od trhů ostatních členských států. Z letů, na něž se vztahovala nižší sazba, tvořily velkou většinu jiné než vnitrostátní lety (68 % v porovnání s 32 % čistě vnitrostátních letů). Za třetí, provozovatelé leteckých služeb působí na trhu, který je otevřený hospodářské soutěži, což znamená, že trh je otevřený novým účastníkům, na něž se nižší daňová sazba vztahuje za stejných podmínek jako na ostatní provozovatele leteckých služeb. Pokud by nižší daňová sazba zvýhodňovala určité provozovatele, letecké společnosti ze zemí mimo Irsko by se pravděpodobně rozhodly provozovat trasy, na něž se vztahovala nižší sazba. Protože se noví účastníci neobjevili, svědčí to o tom, že nižší sazba nezvýhodňovala určité provozovatele leteckých služeb.
4.1.6. Případná podpora by byla podporou de minimis nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad
(35)
Irské orgány tvrdily, že i kdyby se nižší daňová sazba považovala za státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, měla by být prohlášena za slučitelnou s vnitřním trhem, jelikož by se buď jednalo o podporu de minimis, nebo by měla na dotčené provozovatele leteckých služeb zanedbatelný dopad.
4.2. Připomínky třetích stran
4.2.1. Ryanair
(36)
Co se týká hodnocení nižší daňové sazby jako státní podpory, společnost Ryanair souhlasila s předběžným názorem, který Komise vyslovila ve svém rozhodnutí ze dne 13. května 2011, že nižší daňová sazba zvýhodňuje určité provozovatele leteckých služeb a představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Společnost Ryanair však nesouhlasí s názorem Komise, že i) vyšší sazbu ve výši 10 EUR je nutno považovat za „běžnou“ sazbu a že ii) společnost Ryanair získala prostřednictvím opatření výhodu.
(37)
Co se týká stanovení „běžné“ či „obvyklé“ sazby v rámci daňového systému, společnost Ryanair tvrdila, že názor Komise, že běžnou sazbu představuje vyšší sazba ve výši 10 EUR a že všichni provozovatelé, kteří podléhají nižší sazbě ve výši 2 EUR, získali výhodu, je subjektivní. Podle společnosti Ryanair neexistuje důvod, proč by se za běžnou sazbu měla považovat vyšší sazba, a nikoli nižší sazba. Jelikož dvoustupňová sazba byla nahrazena jednotnou sazbou, je pravděpodobné, že nová sazba je kompromisem mezi původními sazbami. Přiměřenou referenční hodnotou pro posouzení možné újmy nebo výhod plynoucích z dvoustupňového systému je proto nová sazba.
(38)
Společnost Ryanair dále uvedla, že dvoustupňová daň z letecké dopravy neposkytla společnosti Ryanair žádnou výhodu. Při posuzování opatření, které může představovat státní podporu, musí vzít Komise v úvahu jeho celkové dopady na potenciálního příjemce, a zejména zohlednit případné výhody a nevýhody údajné podpory. V období, kdy platil dvoustupňový daňový systém, zaplatila společnost Ryanair daně uvedené v tabulce 2.
Tabulka 2
Přepravení cestující a zaplacená daň v období od 30. března 2009 do 1. března 2011
Kategorie destinace u letů z letiště v Dublinu
Cestující podléhající dani
Zaplacená daň
Podíl
Ve vzdálenosti do 300 km v rámci státu (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,5-2,5] (*) %
Ve vzdálenosti do 300 km mimo stát (sazba ve výši 2 EUR)
[…] (*)
[…] (*) EUR
[1,5-4,5] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km v rámci EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[93-98] (*) %
Ve vzdálenosti nad 300 km mimo EU
[…] (*)
[…] (*) EUR
[0,3-2,5] (*) %
CELKEM
[…] (*)
[…] (*) EUR
100 %
(39)
Jelikož se společnost Ryanair domnívá, že by se za běžnou sazbu měla považovat nová jednotná sazba ve výši 3 EUR, měla by společnost Ryanair v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 jako daň z letecké dopravy uhradit částku ve výši […] (*) EUR (12). To je o […] (*) EUR méně než částka, která byla skutečně zaplacena (viz tabulka 2). Společnost Ryanair tudíž tvrdí, že z nižší daně neměla žádný prospěch, nýbrž že byla spíše znevýhodněna.
4.3. Poznámky Irska k připomínkám třetí strany
(40)
Dne 13. ledna 2012 se irské orgány vyjádřily k připomínkám společnosti Ryanair: za prvé, nesouhlasily s popisem daně, který uvedla společnost Ryanair, jelikož daň je podle jejich názoru v podstatě daní uloženou spotřebitelům a nižší daňová sazba neposkytuje leteckým společnostem žádnou výhodu. Za druhé nechápou, jak by společnost Ryanair mohla být stranou, která je nejvíce bezprostředně a negativně dotčena nižší sazbou, zejména proto, že na ni připadá [56-63] (*) % cestujících přepravených na linkách, které podléhají nižší sazbě. Za třetí není tvrzení, že nižší daňová sazba byla navržena s cílem podpořit společnost Aer Arann, nikterak podloženo. Irské orgány neměly při navrhování daně z letecké dopravy na mysli žádného konkrétního provozovatele. Za čtvrté, tvrzení společnosti Ryanair, že vyšší sazbu ve výši 10 EUR nelze považovat za běžnou sazbu daně z letecké dopravy, postrádá logiku. V rámci dvoustupňového daňového systému se vyšší sazba vztahovala na 85 až 90 % všech odletů. Irské orgány zopakovaly, že odchylku od běžné sazby ve výši 10 EUR umožnily s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru ke vzdálenosti.
5. POSOUZENÍ
5.1. Existence státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy
(41)
V čl. 107 odst. 1 Smlouvy je stanoveno, že „podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem“.
(42)
Aby se na opatření vztahoval čl. 107 odst. 1 Smlouvy, musí být toto opatření selektivní (13). Při zjišťování, zda je opatření selektivní, musí Komise posoudit, zda opatření zvýhodňuje „určité podniky nebo určitá odvětví výroby“ vůči ostatním, které se nacházejí s ohledem na cíl sledovaný uvedeným režimem ve srovnatelné skutkové a právní situaci (14). Podle ustálené judikatury (15) je daňové opatření a priori selektivní, pokud představuje odchylku od běžně uplatňovaného obecného daňového rámce.
(43)
Komise proto musí nejprve určit příslušný referenční daňový systém. Co se týká zdanění, Komise podotýká, že stanovení systému zdanění spadá v zásadě do výlučné pravomoci členských států. Při navrhování svého daňového systému se irské orgány rozhodly vymezit odlet cestujícího letadlem z letiště nacházejícího se v Irsku jako zdanitelné plnění u daně z letecké dopravy. Referenčním systémem je proto zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají letadlem z letiště v Irsku. Cílem tohoto systému je zvýšení příjmů státního rozpočtu. Závěr, že referenčním systémem je zdanění cestujících v letecké dopravě, kteří odlétají z letiště nacházejícího se v Irsku, potvrdily irské orgány ve své odpovědi na připomínky třetí strany.
(44)
Za druhé, v souladu s ustálenou judikaturou (16) musí Komise rozhodnout, zda dotyčné daňové opatření představuje odchylku od určeného referenčního systému.
(45)
Společnost Ryanair uvedla, že by se za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy měla považovat nižší sazba ve výši 2 EUR nebo alternativně jednotná sazba ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Kromě určitých destinací v západní části Spojeného království se však nižší sazba vztahuje pouze na vnitrostátní destinace a podle irských orgánů jde pouze o 10-15 % všech letů, které podléhají dani. Nelze ji proto považovat za běžnou daňovou sazbu. Co se týká sazby ve výši 3 EUR, ta neplatila v době, na kterou se vztahuje toto rozhodnutí, a nelze ji proto považovat za běžnou sazbu v systému daně z letecké dopravy platnou v té době. Komise proto konstatuje, že běžnou sazbou referenčního systému byla vyšší sazba ve výši 10 EUR, zatímco snížená sazba ve výši 2 EUR, která se vztahovala na úzce vymezenou kategorii letů, představovala výjimku z referenčního systému.
(46)
Za třetí, Komise musí přezkoumat, zda jsou tyto výjimky odůvodněné „povahou nebo celkovou strukturou systému“ (17) v daném členském státě. Je-li tomu tak, nemá se za to, že opatření poskytuje selektivní výhodu, a nepředstavuje tudíž státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti je třeba uvést, že podle ustálené judikatury (18) jsou důležité základní a řídící zásady referenčního systému, nikoli zásady dotyčného opatření.
(47)
Podle irských orgánů byla nižší sazba stanovena s cílem učinit výši daně přiměřenou v poměru k vzdálenosti letu. Komise podotýká, že odůvodnění nesouvisí se základními a řídícími zásadami samotného daňového systému, nýbrž spíše se zásadami samotné odchylky. Struktura a objektivní povaha daně nesouvisela se vzdáleností letu, nýbrž se skutečností, že se jedná o odlet z irského letiště. Vazba na daňový orgán, zdanitelné plnění (odlet z irského letiště) a nepříznivé vnější důsledky pro irskou společnost ze strany cestujících, kteří odlétají z irského letiště, (např. hluk a znečištění) byly naprosto stejné bez ohledu na místo určení letu a vzdálenost. Dotčení provozovatelé leteckých služeb se proto v této souvislosti vzájemně nacházeli ve stejné právní a faktické situaci.
(48)
Daňový systém se mimoto nevyznačuje jasně koncipovaným rozlišením výše daně v poměru ke skutečné délce letů. Za prvé, daňová sazba nebyla uplatňována na základě skutečné délky letu, nýbrž na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a příslušnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu. Za druhé, daňový systém stanoví pouze dvě sazby: jednu pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhou pro všechny ostatní lety.
(49)
I kdyby důvod pro odchylku spočíval v povaze a logice zásad systému daně z letecké dopravy, Soudní dvůr uvedl, že výhoda musí být soudržná nejen s rysy vlastními daňové soustavě, ale také pokud jde o fungování této soustavy (19). Jak je uvedeno v 47. bodě odůvodnění, daňový systém ve skutečnosti nezajišťoval přiměřené sazby v poměru ke skutečné délce letů, jelikož platné sazby byly stanoveny na základě vzdálenosti mezi letištěm v Dublinu a dotyčnou destinací bez ohledu na skutečné místo odletu a jelikož byly platné pouze dvě sazby: jedna pro lety na velmi krátkou vzdálenost od letiště v Dublinu a druhá pro všechny ostatní lety. Cena letenek do vnitrostátních destinací nemusí být nutně nižší než u letů do jiných destinací v Unii. Opatření proto nemohlo dosáhnout svého cíle spočívajícího v zajištění přiměřeného zdanění v poměru k vzdálenosti letu. V tomto případě irské orgány ani třetí strana netvrdily, že dopadem odchylky bylo to, že výše daní byla skutečně úměrná vzdálenosti. Naopak, irské orgány uznávají, že mezi vzdáleností a sazbou daně neexistuje úplná korelace.
(50)
Komise proto nevidí žádný důvod k tomu, aby změnila svůj předběžný názor, že nižší sazba daně nebyla v souladu s logikou a celkovou strukturou systému daně z letecké dopravy. Komise se proto domnívá, že opatření je selektivní a není odůvodněné povahou a logikou systému.
(51)
Výdaje související s daněmi představují náklady, které obvykle hradí podnik.
(52)
Uplatnění daně z letecké dopravy může ovlivnit příjmy leteckých společností, které musí tuto daň platit, tím, že zvyšuje ceny letenek, jež mohou společnosti nabízet svým zákazníkům, nebo snižuje u každé prodané letenky marži, jestliže se letecké společnosti rozhodnou, že daň nepřenesou na zákazníky. V tomto ohledu Soudní dvůr uvedl, že „jelikož letištní poplatky přímo a automaticky ovlivňují cenu letu, projeví se rozdíly v poplatcích, které musí hradit cestující, automaticky v dopravních nákladech, a tudíž […] přístup k vnitrostátním letům bude v porovnání s přístupem k letům uvnitř Společenství zvýhodněn“ (20) [neověřený překlad - pozn. překl.].
(53)
Snížená sazba u určitého typu letů má proto na provozovatele leteckých služeb, kteří nabízejí tento typ letů, menší dopad než běžná sazba. Tito provozovatelé leteckých služeb jsou osvobozeni od nákladů, jež by jinak museli nést, takže náklady, které musí přenést na své zákazníky nebo které musí sami nést, jsou nižší.
(54)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila provozovatele leteckých služeb na trasách, na něž se vztahovala tato sazba. Nižší náklady, které museli přenést na zákazníky nebo přímo převzít, představovaly finanční prostředky, které tito provozovatelé leteckých služeb mohli ušetřit, a tudíž zlepšily jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními provozovateli leteckých služeb, kteří soutěží na trhu letecké dopravy. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Komise podotýká, že lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovali především provozovatelé leteckých služeb se silnou vazbou na Irsko (společnosti Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair byly založeny v Irsku a dosud zde mají své ústředí). Snížená sazba proto ve skutečnosti zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(55)
Komise nemůže přijmout tvrzení společnosti Ryanair, že výhoda byla omezena na rozdíl mezi nižší sazbou a sazbou ve výši 3 EUR, která byla zavedena dne 1. března 2011. Tato sazba neplatila ve stejné době jako nižší sazba, a v případě, je-li výhoda stanovena v systému s jednou nižší daňovou sazbou a jednou vysokou sazbou, nezachycuje použití referenční hodnoty, která je stanovena někde mezi těmito dvěma sazbami, celou poskytnutou výhodu.
(56)
Společnost Ryanair dále tvrdí, že z nižší daňové sazby měla menší prospěch než například společnost Aer Arann, jelikož většina jejích letů se uskutečňuje do destinací, na něž se vztahovala vyšší sazba. Výhodou plynoucí z uplatňování nižší daňové sazby ve výši 2 EUR je rozdíl mezi touto sazbou a běžnou sazbou ve výši 10 EUR. Při uplatňování nižší sazby na určité lety měla společnost Ryanair stejně jako všechny ostatní letecké společnosti provozující lety, na něž se vztahovala tato sazba, výhodu odpovídající rozdílu mezi oběma sazbami.
(57)
Irské orgány tvrdí, že daň měla být přenesena na cestující, a proto na úrovni provozovatelů leteckých společností neexistovala žádná výhoda. V této souvislosti Komise podotýká, že snížená sazba oproti běžné sazbě dotyčné daně může provozovateli leteckých služeb, který musí hradit sníženou sazbu, poskytnout selektivní výhodu i v případech, kdy existuje právní požadavek na přenesení dotyčné daně na zákazníky (21). Komise rovněž podotýká, že v dotyčném případě neexistoval žádný mechanismus, který by zajišťoval skutečné přenesení daně, nýbrž že bylo ponecháno na provozovateli leteckých služeb, aby rozhodl, zda a jak bude daň přenesena na cestující. Ve své stížnosti stěžovatel ve skutečnosti tvrdil opak, a sice že nemohl náklady na daň přenést na své zákazníky, jelikož pokud by tak učinil, mělo by to nepřiměřený dopad na ceny jeho letenek. Komise proto nesouhlasí s irskými orgány, že na úrovni provozovatelů leteckých služeb neexistovala žádná výhoda: provozovatelé, kteří mohli u určitých letů využít nižší daňovou sazbu, museli na své zákazníky přenést nižší náklady než ostatní. V souladu s praxí Komise, pokud jde o opatření podpory vyplývající ze spotřební daně (22), se má za to, že osvobození od těchto poplatků poskytuje provozovateli leteckých služeb, který musí daň platit, výhodu bez ohledu na skutečnost, že se tento subjekt může rozhodnout, že náklady přenese na své zákazníky.
(58)
Komise proto konstatuje, že nižší daňová sazba zvýhodnila určité provozovatele leteckých služeb. Výhoda odpovídá rozdílu mezi nižší sazbou ve výši 2 EUR a běžnou sazbou daně ve výši 10 EUR v období od 30. března 2009 do 1. března 2011. Lety, na něž se vztahovala nižší sazba, provozovaly především letecké společnosti se silnou vazbou na Irsko (Aer Lingus, Aer Arann a Ryanair). Snížená sazba proto zvýhodnila irské provozovatele leteckých služeb v porovnání s ostatními provozovateli z Unie.
(59)
Skutečnost, že irské orgány umožnily uplatňování nižší daňové sazby, než je běžná sazba, měla pro stát za následek ztrátu daňových příjmů, a opatření bylo tudíž financováno ze státních prostředků. Jelikož o nižší sazbě rozhodly vnitrostátní orgány, je za opatření odpovědný stát.
(60)
V porovnání se svými konkurenty byli provozovatelé leteckých služeb, kteří využívali nižší sazbu, osvobozeni od nákladů, které by jinak museli nést, nebo je přenést na své zákazníky. Nižší sazba daně z letecké dopravy proto zlepšila jejich hospodářskou situaci v porovnání s ostatními podniky, které soutěží na trhu letecké dopravy, a narušila nebo mohla narušit hospodářskou soutěž.
(61)
Pokud podpora poskytnutá členským státem posiluje postavení určitého podniku vůči ostatním podnikům, které soutěží v obchodě uvnitř Unie, je nutno mít za to, že tento obchod je dotyčnou podporou ovlivněn (23). Postačuje skutečnost, že příjemce podpory soutěží s ostatními podniky na trzích, které jsou otevřeny hospodářské soutěži (24). Odvětví letecké dopravy se vyznačuje silnou hospodářskou soutěží mezi provozovateli z různých členských států, zejména od vstupu třetí fáze liberalizace letecké dopravy v platnost („třetí balíček“) dne 1. ledna 1993, a to nařízení Rady (EHS) č. 2407/92 ze dne 23. července 1992 o vydávání licencí leteckým dopravcům (25), nařízení Rady (EHS) č. 2408/92 ze dne 23. července 1992 o přístupu leteckých dopravců Společenství na letecké trasy uvnitř Společenství (26) a nařízení Rady (EHS) č. 2409/92 ze dne 23. července 1992 o tarifech a sazbách za letecké služby (27). Snížená sazba proto mohla ovlivnit obchod mezi členskými státy, jelikož posílila postavení některých provozovatelů leteckých služeb, kteří soutěží na trhu, který je na úrovni Unie zcela liberalizován.
(62)
Jelikož jsou splněna všechna kritéria stanovená v čl. 107 odst. 3 Smlouvy, opatření představuje státní podporu poskytnutou všem provozovatelům leteckých služeb, kteří provozovali lety, které profitovaly ze snížené sazby.
5.2. Zákonnost
(63)
Irské orgány tím, že opatření neoznámily před jeho zavedením, nesplnily své povinnosti podle čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Opatření podpory proto představuje protiprávní státní podporu.
5.3. Slučitelnost podpory se Smlouvou
(64)
Podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy lze podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, má-li usnadnit rozvoj určitých hospodářských činností nebo hospodářských oblastí, pokud nemění podmínky obchodu v takové míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Jelikož podpora představovala provozní podporu snižující běžné výdaje některých provozovatelů leteckých služeb, je podle ustálené judikatury Soudního dvora v zásadě neslučitelná s vnitřním trhem (28). Podpora nespadá do oblasti působnosti žádných pokynů ke slučitelnosti státní podpory, které Komise v tomto ohledu vydala. Nevztahují se na ni zejména pokyny Společenství pro financování letišť a pro státní podpory na zahájení činnosti pro letecké společnosti s odletem z regionálních letišť (29), jelikož není spojena se zahájením činnosti určitých linek. Irské orgány netvrdily, že podporu lze považovat za slučitelnou podle pokynů Společenství ke státní podpoře na ochranu životního prostředí (30), ani neposkytly žádné informace, které by toto prokazovaly. Naopak objasnily, že cílem daně je zvýšení příjmů, a nikoli ochrana životního prostředí. Tuto úvahu podporuje skutečnost, že dotyčná daň postrádá jednoznačnou nebo přiměřenou souvislost se snižováním množství využívané energie, znečištění nebo emisí plynů, hladiny hluku atd. Komise proto nepovažuje podporu za slučitelnou s vnitřním trhem podle čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(65)
Na dotyčnou podporu se nevztahuje ani žádná jiná výjimka stanovená v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy.
(66)
I kdyby byla podpora slučitelná s některou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 nebo 3 Smlouvy, čemuž tak není, Soud konstatoval, že řízení podle článků 107 a 108 Smlouvy nesmí vést k výsledku, který by byl v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy. Soudní dvůr rovněž uvedl, že aspekty podpory, které jsou v rozporu s jinými zvláštními ustanoveními Smlouvy, než jsou ustanovení článků 107 a 108, mohou být tak nerozlučně spjaty s předmětem podpory, že není možné je posuzovat izolovaně (31). Jak je popsáno v 10. bodě odůvodnění, v tomto konkrétním případě se na rozdílné sazby vztahovalo šetření Komise, v jehož rámci bylo zjištěno, že tyto sazby porušují nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy o volném pohybu služeb, jelikož rozdílné sazby vytvářely při provozování leteckých služeb uvnitř Unie méně výhodné podmínky než u vnitrostátních leteckých služeb. Ve věcech týkajících se letištních poplatků Soud výslovně uvedl, že se ustanovení Smlouvy o volném pohybu služeb vztahují rovněž na odvětví dopravy (32). V tomto případě vyplývá státní podpora z rozdílu v samotných daňových sazbách. Jelikož daň a podpora představují dva prvky jednoho a téhož daňového opatření, jsou vzájemně neoddělitelné (33), a státní podporu proto nelze poskytnout, aniž by nebyla porušena zásada volného pohybu služeb. Podporu tudíž nelze prohlásit za slučitelnou se Smlouvou, jelikož by to nevyhnutně porušilo ustanovení nařízení (ES) č. 1008/2008 a článek 56 Smlouvy.
(67)
Komise proto vyvozuje závěr, že podporu nelze považovat za slučitelnou se Smlouvou.
6. ZÁVĚR
(68)
Komise konstatuje, že nižší sazba daně z letecké dopravy u letů do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu stanovená v oddíle 55 odst. 2 finančního zákona (č. 2), a zejména v čl. 2 písm. b) tohoto zákona, která platila v období od 30. března 2009 do 1. března 2011, představuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Irsko tuto podporu zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy.
(69)
Státní podpora není slučitelná s žádnou z výjimek stanovených v čl. 107 odst. 2 a 3 Smlouvy. Jelikož u dotyčného opatření nelze předpokládat žádné jiné důvody slučitelnosti, toto opatření není slučitelné s vnitřním trhem.
(70)
Státní podporu představuje rozdíl mezi nižší sazbou daně z letecké dopravy a běžnou sazbou ve výši 10 EUR (tj. 8 EUR na cestujícího) vyměřenou u každého cestujícího. To se týká všech letů provozovaných s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujícími ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu. Příjemci podpory jsou společnosti Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann a další letečtí dopravci, které musí Irsko ještě určit.
(71)
V souladu s čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 musí Komise v případech protiprávní podpory, kdy je přijato záporné rozhodnutí, dotyčný členský stát požádat, aby učinil všechna nezbytná opatření, aby příjemci podporu navrátili. Irsko by proto mělo zajistit navrácení neslučitelné podpory,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora ve formě nižší sazby daně z letecké dopravy vztahující se na všechny lety provozované s letadlem, které může přepravovat více než 20 cestujících a které se nepoužívá ke státním nebo vojenským účelům, s odletem z letiště s více než 10 000 cestujících ročně do místa určení nacházejícího se maximálně 300 km od letiště v Dublinu v období od 30. března 2009 do 1. března 2011 podle oddílu 55 finančního zákona (č. 2) z roku 2008, kterou Irsko zavedlo protiprávně v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy, není slučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 nepředstavují státní podporu, jsou-li splněny podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 2 nařízení Rady (ES) č. 994/98 (34).
Článek 3
Jednotlivé podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1, které v době poskytnutí splňovaly podmínky stanovené v nařízení přijatém podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rozhodnutí Komise schvalujícím dotyčný režim podpory, jsou slučitelné s vnitřním trhem do výše maximální intenzity podpory vztahující se na daný druh podpory.
Článek 4
1. Irsko zajistí, aby příjemci navrátili neslučitelnou podporu poskytnutou v rámci režimu uvedeného v článku 1.
2. Částky, které mají být navráceny, zahrnují rovněž úroky, které se účtují ode dne, kdy byly částky dány příjemcům k dispozici, do dne jejich skutečného navrácení.
3. Výše úroků se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (35).
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí okamžitě a účinně.
2. Irsko zajistí, aby toto rozhodnutí bylo provedeno do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
Článek 6
1. Do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Irsko tyto informace:
(a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci režimu uvedeného v článku 1, a celkovou částku podpory, kterou každý příjemce obdržel v rámci režimu;
(b)
celkovou částku (jistina a úroky z vymáhané částky), kterou má každý příjemce navrátit;
(c)
podrobný popis opatření již přijatých a plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
(d)
podklady prokazující, že příjemcům bylo nařízeno podporu vrátit.
2. Irsko Komisi průběžně informuje o pokroku při provádění vnitrostátních opatření přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, dokud nebude podpora poskytnutá v rámci režimu uvedeného v článku 1 navrácena. Na žádost Komise předloží Irsko okamžitě informace o již přijatých a plánovaných opatřeních k dosažení souladu s tímto rozhodnutím. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z vymáhané částky, které již příjemci vrátili.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Irsku.
V Bruselu dne 25. července 2012.
KOMISSION PÄÄTÖS,
annettu 25 päivänä heinäkuuta 2012,
valtiontuesta SA.29064 (11/C, ex 11/NN) - Lentomatkaverokantojen eriyttäminen Irlannissa
(tiedoksiannettu numerolla C(2012) 5037)
(Ainoastaan englanninkielinen teksti on todistusvoimainen)
(ETA:n kannalta merkityksellinen teksti)
(2013/199/EU)
EUROOPAN KOMISSIO, joka
ottaa huomioon Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen ja erityisesti sen 108 artiklan 2 kohdan ensimmäisen alakohdan,
ottaa huomioon sopimuksen Euroopan talousalueesta ja erityisesti sen 62 artiklan 1 kohdan a alakohdan,
on mainittujen määräysten ja säännösten mukaisesti kehottanut (1) asianomaisia esittämään huomautuksensa ja ottaa huomioon nämä huomautukset,
sekä katsoo seuraavaa:
1. MENETTELY
(1)
Komissio vastaanotti vuonna 2009 lentoyhtiöltä, jäljempänä ’kantelija’, valtiontukea koskevan kanteen, joka koski useita Irlannin soveltamaan lentomatkaveroon liittyviä seikkoja, kuten eriytettyjä verokantoja. Eriytettyjä verokantoja sovelletaan lentoihin, joiden määränpää sijaitsee enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta, minkä väitettiin suosivan lentoyhtiötä Aer Arann.
(2)
Komissio ilmoitti 13 päivänä heinäkuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Irlannille, että se oli päättänyt aloittaa Euroopan unionin toiminnasta tehdyn sopimuksen (SEUT-sopimuksen) 108 artiklan 2 kohdan mukaisen menettelyn, joka koskee Irlannin soveltamia lentomatkaveron eriytettyjä verokantoja. Komissio pyysi Irlannin viranomaisia toimittamaan jäljennöksen tästä päätöksestä tuensaajille.
(3)
Lentoyhtiö Ryanair LTd., jäljempänä ’Ryanair’, toimitti 9 päivänä elokuuta 2011 ja 5 päivänä syyskuuta 2011 kirjeet, jotka koskivat komission päätöstä aloittaa menettely. Komissio vastasi kirjeisiin 5 päivänä lokakuuta 2011. Ryanair toimitti 17 päivänä lokakuuta 2011 uuden kirjeen.
(4)
Vastauksille asetetun määräajan pidentämisen jälkeen Irlannin viranomaiset toimittivat huomautuksensa komission päätöksestä 15 päivänä syyskuuta 2011.
(5)
Komission päätös menettelyn aloittamisesta julkaistiin 18 päivänä lokakuuta 2011Euroopan unionin virallisessa lehdessä (2). Komissio kehotti asianomaisia esittämään huomautuksensa toimenpiteestä.
(6)
Ryanair toimitti 17 päivänä marraskuuta 2011 vastauksensa kehotukseen. Komissio kysyi 28 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Ryanairiltä, ovatko jotkin sen toimittamista tiedoista luottamuksellisia siten, ettei niitä voida paljastaa Irlannin viranomaisille. Ryanair vahvisti 30 päivänä marraskuuta 2011 päivätyllä kirjeellä, että sen 17 päivänä marraskuuta 2011 toimittamat tiedot voidaan toimittaa edelleen Irlannin viranomaisille.
(7)
Komissio toimitti 12 päivänä joulukuuta 2011 päivätyllä kirjeellä Ryanairin huomautukset Irlannin viranomaisille, jotka toimittivat niitä koskevat huomautuksensa 13 päivänä tammikuuta 2012.
2. TOIMENPITEEN KUVAUS
(8)
Irlannin viranomaiset ottivat 30 päivänä maaliskuuta 2009 käyttöön lentomatkustajaliikennettä koskevan valmisteveron. Veron kansallinen oikeusperusta on vuoden 2008 finanssilain nro 2 (Finance No. 2 Act) 55 §. Sillä otettiin käyttöön valmistevero, josta käytetään nimitystä ’lentomatkavero’ ja jonka lentoliikenteen harjoittajat joutuvat maksamaan jokaisesta matkustajan lähdöstä ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta (3). Vero on maksettava, kun matkustaja lähtee lentoasemalta ilma-aluksella, joka kykenee kuljettamaan yli 20 matkustajaa ja jota ei käytetä valtiollisiin tai sotilaallisiin tarkoituksiin. Vaikka vero on tarkoitettu viime kädessä matkustajan maksettavaksi lipun hinnassa, lentoyhtiöt ovat vastuussa siitä ja maksuvelvollisia (4).
(9)
Kun vero otettiin käyttöön, sitä kannettiin lähtöaseman ja määräaseman välisen lennon pituuden perusteella siten, että vero oli i) 2 euroa, jos lennon määräasema sijaitsi enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemalta ja ii) 10 euroa muissa tapauksissa.
(10)
Komission tutkittua lentoliikenteen harjoittamisen yhteisistä säännöistä yhteisössä 24 päivänä syyskuuta 2008 annetun Euroopan parlamentin ja neuvoston asetuksen (EY) N:o 1008/2008 (5) sekä palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan SEUT-sopimuksen 56 artiklan mahdollista rikkomista verokantoja muutettiin 1 päivästä maaliskuuta 2011 siten, että samaa 3 euron veroa sovellettiin kaikkiin lähtöihin matkan pituudesta riippumatta (6).
3. SYYT MUODOLLISEN TUTKINTAMENETTELYN ALOITTAMISEEN
(11)
Komissio aloitti virallisen menettelyn, joka koski 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 tietyillä reiteillä sovellettua alempaa verokantaa, koska se katsoi, että kyseessä saattoi olla valtiontuki. Lisäksi sillä oli epäilyjä tuen soveltuvuudesta sisämarkkinoille.
(12)
Arvioidessaan, onko toimenpide valikoiva, komissio määritti vakiintuneen oikeuskäytännön (7) mukaisesti ensin vertailukohdaksi sopivan verojärjestelmän, ja tarkasteli tämän jälkeen, muodostiko toimenpide poikkeuksen tästä järjestelmästä, ja jos muodosti, oliko Irlanti osoittanut, että poikkeus oli verojärjestelmän luonteen ja logiikan kannalta perusteltu.
(13)
Se totesi, että käsiteltävänä olevassa tapauksessa vertailukohta on Irlannissa sijaitsevilta lentoasemilta lähtevien lentomatkustajien verotus.
(14)
Komissio totesi, että lentomatkaverojärjestelmässä oli yksi yleinen tai tavanomainen verokanta, jota sovellettiin lähes kaikkiin lentoihin, ja alennettu verokanta lennoille kohteisiin, jotka sijaitsevat enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentoasemasta. Se totesi, että tavanomainen verokanta muodosti vertailukohdan, kun taas alennettu verokanta, jota sovellettiin tarkasti rajattuihin lentoihin, vaikutti poikkeukselta vertailukohtaan nähden.
(15)
Komissio epäili, oliko alennettu verokanta perusteltu matkan lähtöpaikan ja lopullisen määräpaikan välisen etäisyyden perusteella.
(16)
Ensinnäkään sen soveltaminen ei perustunut matkan todellisen pituuteen vaan Dublinin lentoaseman ja määräaseman väliseen etäisyyteen.
(17)
Toiseksi veron rakenne ja objektiivinen luonne eivät ilmeisesti liittyneet lentomatkan pituuteen vaan siihen, että lento lähti irlantilaiselta lentoasemalta. Yhteys veroviranomaiseen, verotettava tapahtuma (lähtö irlantilaiselta lentoasemalta) ja negatiiviset ulkoisvaikutukset irlantilaiselle yhteiskunnalle (melu ja ilmansaasteet) olivat täsmälleen samat kaikkien irlantilaisilta lentoasemilta lähtevien matkustajien osalta riippumatta lennon määräpaikasta ja matkan pituudesta. Asianomaiset lentoyhtiöt olivat tältä osin samassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa.
(18)
Kolmanneksi verojärjestelmässä ei määritelty eriytettyä veroa lennon pituuden mukaan vaan määriteltiin ainoastaan kaksi verokantaa: yksi erittäin lyhyiden matkojen lennoille ja toinen muille lennoille. Tämä jako näytti suosivan Irlannin sisäisiä lentoja ja lentoja tiettyihin Yhdistyneen kuningaskunnan länsiosiin, ja aiheutti näin syrjintää kansallisten ja unionin sisäisten lentojen välille. Käsiteltävänä olevassa tapauksessa Irlannin viranomaiset väittivät, että korkeampi maksu niiden määräpaikkojen osalta, joihin sovellettiin alempaa verokantaa, olisi hintaan nähden kohtuuton. Komissio totesi, että kotimaisten kohteiden lippujen hinta ei välttämättä ole alhaisempi kuin niiden lentojen lippujen hinta, jotka suuntautuvat muihin kohteisiin unionissa. Alhaisemman verokannan perusteena ei siten näytä olevan lentomatkaverojärjestelmän luonne ja logiikka, vaan toimenpide vaikutti valikoivalta.
(19)
Koska myös kaikki muut SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaiset määritelmät näyttivät täyttyvän, toimenpide vaikuttaa valtiontuelta sellaisilla reiteillä toimiville lentoyhtiöille, joihin sovelletaan alennettua verokantaa.
(20)
Tuki ei näytä kuuluvan yksienkään komission antamien valtiontuen suuntaviivojen soveltamisalaan. Koska se vaikutti toimintatuelta, joka kohteli unionin alueella lennettäviä lentoja syrjivästi, sitä ei voitu katsoa sisämarkkinoille soveltuvaksi suoraan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla. Tuki ei myöskään kuulunut minkään muun SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 tai 3 kohdassa mainitun poikkeuksen soveltamisalaan.
(21)
Näin ollen komissio epäili tukitoimenpiteen soveltuvuutta sisämarkkinoille, ja se päätti Euroopan yhteisön perustamissopimuksen 93 artiklan soveltamista koskevista yksityiskohtaisista säännöistä 22 päivänä maaliskuuta 1999 annetun asetuksen (EY) N:o 659/1999 (8) 4 artiklan mukaisesti aloittaa muodollisen tutkintamenettelyn ja kehotti Irlantia ja muita asianomaisia esittämään huomautuksensa.
4. ASIANOMAISTEN ESITTÄMÄT HUOMAUTUKSET
(22)
Vastauksena Euroopan unionin virallisessa lehdessä (9) julkaistuun ilmoitukseen komissio sai huomautuksia Irlannin viranomaisilta ja Ryanairiltä.
4.1. Irlannin viranomaisten huomautukset
4.1.1. Vero kannetaan kuluttajilta
(23)
Irlannin viranomaiset toteavat, että lentomatkavero on pohjimmiltaan kulutusvero. Sen soveltamisen helpottamiseksi Irlannin viranomaiset velvoittivat lentoyhtiöt maksamaan verohallinnolle kyseisen veron, jonka määrä muodostuu irlantilaiselta lentoasemalta matkustavien kyseisen lentoyhtiön matkustajien määrän perusteella. Lentoyhtiöt voivat kuitenkin siirtää veron matkustajille ja kerätä sen näiltä.
(24)
Tavallisesti lentomatkavero luetellaan lipun hintaerittelyssä ja/tai lentoyhtiön yleisissä ehdoissa verona tai maksuna muiden verojen ja maksujen kanssa. Näin ollen verosta ei aiheudu etua millekään lentoyhtiölle, koska se on ainoastaan yksi vero tai maksu lisää ja se veloitetaan todellisuudessa kuluttajilta.
4.1.2. Ei etua tietyille toimijoille
(25)
Irlannin viranomaiset toteavat, että lentomatkaveron voidaan katsoa kuuluvan SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan soveltamisalaan ainoastaan, jos siitä aiheutuu etua tietyille toimijoille. Irlannin viranomaisten mukaan tilanteessa, jossa lentomatkavero on pohjimmiltaan kulutusvero (riippumatta siitä, onko sovellettava vero 10 vai 2 euroa), voi olla vaikea määrittää, miten verosta koituisi etua tietyille toimijoille.
(26)
Ei voida kiistää, että lentoyhtiöillä on lähtökohtaisesti tasapuoliset toimintaolosuhteet siitä riippumatta, onko niiden veloitettava 10 vai 2 euron vero. Kysymys on siitä, saavatko ne lentoyhtiöt etua, joiden on veloitettava ainoastaan 2 euron vero. Irlannin viranomaisten mukaan ainoa realistinen tilanne, jossa lentomatkavero voitaisiin katsoa valtiontueksi, olisi se, jos ne lentoyhtiöt, joiden kohteet ovat enintään 300 kilometrin päässä Dublinin lentokentästä, joutuisivat keräämään 10 euron veron mutta saisivat pitää itsellään 10 ja 2 euron verokantojen välisen erotuksen. Näin ei kuitenkaan ollut. Tältä osin on syytä huomauttaa, että Irlannin viranomaisilla ei ollut veroa suunnitellessaan mielessä mitään tiettyä lentoyhtiötä tai liiketoimintamallia.
4.1.3. Ei etua irlantilaisille lentoyhtiöille
(27)
Ensinnäkin on syytä huomata, että Irlannilla ei ole enää varsinaisia kansallisia lentoyhtiöitä valtion supistettua vähemmistöosakkuudeksi osakkuutensa Aer Lingus -yhtiössä, joka oli alun perin valtiollinen lentoyhtiö.
(28)
Jos verolla on ollut vaikutusta irlantilaisiin lentoyhtiöihin, vaikutuksen on täytynyt olla kunkin osalta hyvin erilainen. Irlannin viranomaiset huomauttavat, että unionin sisäisillä reiteillä, joihin sovellettiin korkeampaa 10 euron verokantaa, toimi pääasiassa samoja irlantilaisia lentoyhtiöitä. Kyseisellä ajanjaksolla kolmella lentoyhtiöllä oli noin [93-97] (10) prosentin osuus niiden lentojen markkinoista, joihin sovellettiin matalampaa verokantaa, mutta niillä oli vallitseva asema myös unionin sisäisillä markkinoilla, joilla niiden osuus lennoista oli [82-87] (10) prosenttia.
(29)
Irlannin viranomaiset väittävät erityisesti, että Ryanairin väitteet sen kärsimästä haitasta ovat selvästi perusteettomia, koska Ryanairin osuus matkustajista niillä reiteillä, joihin sovellettiin matalampaa verokantaa, oli noin [56-63] (10) prosenttia (ks. taulukko 1).
Taulukko 1
Irlantilaisten lentoyhtiöiden markkinaosuudet irlantilaisilta lentoasemilta lähtevillä reiteillä
Markkinaosuudet
Enintään 300 km
Yli 300 kilometriä (11)
Ryanair
[56-63] (*) %
[42-47] (*) %
Aer Lingus
[16-23] (*) %
[35-40] (*) %
Aer Arann
[10-17] (*) %
[0,5-2,5] (*) %
YHTEENSÄ
[93-97] (*) %
[82-85] (*) %
Lähde:
Irlannin toimittamat tiedot perustuvat kyseisten irlantilaisten lentoyhtiöiden toimittamiin lukuihin sekä tilastolaitoksen (Central Statistics Office) tietoihin.
(30)
Taulukko 1 osoittaa, että ainoan lentoyhtiön (Aer Lingus), joka voitaisiin mitenkään luokitella kansalliseksi lentoyhtiöksi johtuen valtion vähemmistöosakkuudesta siinä, osuus korkeammin verottavista lennoista oli paljon suurempi ([35-40] (*) prosenttia) kuin kevyemmin verotettavista lennoista ([16-23] (*) prosenttia). Näin ollen jos alhaisemmalla verokannalla oli mitään vaikutusta lentoyhtiöihin, vaikutus Aer Lingusiin olisi ollut huomattavan epäedullinen.
(31)
Toinen lentoyhtiö, jonka kantelija väitti hyötyneen tuesta, oli Aer Arann. Irlannin viranomaiset huomauttavat, että Aer Arannin liikevaihto ja matkustajamäärät supistuivat vuosina 2007-2010 voimakkaasti. Aer Arann ilmoitti veron käyttöönoton jälkeen 18 miljoonan euron tappioista. Tämän vuoksi vaikuttaa siltä, että lentoyhtiö oli kannattavimmillaan ennen veron käyttöönottoa. Irlannin viranomaiset myös toteavat, että kantelija ja Aer Arann kilpailivat ainoastaan yhdellä kotimaisella reitillä ja että lähes [37-42] (*) prosenttia kyseisen reitin lennoista oli kantelijan. Kantelijan osuus alemmasta verokannasta hyötyvistä lennoista ulkomailla (Yhdistyneen kuningaskunnan länsiosassa) sijaitseviin kohteisiin oli yli [37-42] (*) prosenttia. Aer Arannin ja Aer Lingusin osuudet olivat pienempiä.
(32)
Lisäksi muillakin kuin irlantilaisilla lentoyhtiöillä on aina ollut mahdollisuus lentoihin, joihin sovelletaan alempaa verokantaa. Valtiolla ei ole ollut vaikutusmahdollisuutta tähän asiaan. Irlannin viranomaisten mukaan ulkomaiset (eli muut kuin irlantilaiset) lentoyhtiöt olisivat liikennöineet näillä reiteillä, jos alennetusta verokannasta olisi ollut jotakin etua. Koska ulkomaiset lentoyhtiöt eivät tätä kuitenkaan tehneet, vaikuttaa siltä, että alemmasta verokannasta ei aiheutunut etua.
4.1.4. Alempi verokanta otettiin käyttöön, jotta verokanta ei olisi ollut kohtuuton lipun hintaan nähden
(33)
Irlannin viranomaiset korostavat, että verokantojen eriyttämisen tarkoituksena oli veron kohtuullistaminen suhteessa etäisyyteen, koska lentolippujen hinnat ovat yleensä halvemmat lähempänä sijaitseviin kohteisiin. Vaikka myönnetään, että etäisyys ja hinta eivät täysin korreloi, korrelaatiota pidettiin riittävänä perusteeksi veron eriyttämiselle kahdeksi verokannaksi. Irlannin viranomaiset katsovat, että tarkempi eriyttäminen etäisyyden mukaan olisi tehnyt järjestelmästä liian monimutkaisen ja lisännyt hallinnollista rasitusta.
4.1.5. Ei kilpailun vääristymistä
(34)
Irlannin viranomaisten mukaan alhaisempi verokanta ei johtanut kilpailun vääristymiseen ja vaikuttanut kauppaan. Ensinnäkään verolla ei kulutusveroluonteensa vuoksi ollut juurikaan vaikutusta lentoyhtiöihin. Toiseksi eriytettyjä verokantoja ei sovellettu eri tavalla Irlannin ja muiden jäsenvaltioiden markkinoihin. Suurin osa lennoista, joihin sovellettiin alempaa verokantaa, oli ulkomaanlentoja (68 prosenttia, kun täysin kotimaisten lentojen osuus oli 32 prosenttia). Kolmanneksi lentoyhtiöt toimivat kilpailulle avoimilla markkinoilla, mikä tarkoittaa sitä, että markkinat olivat avoinna uusille tulokkaille, joihin alempaa verokantaa sovellettiin samoin edellytyksin kuin muihinkin lentoyhtiöihin. Jos alempi verokanta olisi tuonut etua joillekin toimijoille, muut kuin irlantilaiset lentoyhtiöt olisivat todennäköisesti ryhtyneet liikennöimään reiteillä, joihin alempaa veroa sovellettiin. Uusien tulokkaiden puuttuminen osoittaa, että alennetusta verokannasta ei koitunut etua millekään tietyille lentoyhtiöille.
4.1.6. Mahdollinen tuki olisi vähämerkityksistä tai sen vaikutus asianomaisiin lentoyhtiöihin olisi vähäinen
(35)
Irlannin viranomaiset väittävät, että vaikka alempaa verokantaa pidettäisiin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettuna valtiontukena, se olisi katsottava sisämarkkinoille soveltuvaksi, sillä se olisi joko vähämerkityksistä tukea tai tuella olisi joka tapauksessa vähäinen vaikutus kyseisiin lentoyhtiöihin.
4.2. Kolmansien osapuolten huomautukset
4.2.1. Ryanair
(36)
Alemman verokannan valtiontukiluonteen osalta Ryanair on samaa mieltä kuin komissio alustavassa kannassaan, jonka se ilmaisi 13 päivänä toukokuuta 2011 tehdyssä päätöksessä. Sen mukaan alempi verokanta tarjosi etua tietyille lentoliikenteen harjoittajille ja muodosti SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetun valtiontuen. Ryanair ei kuitenkaan ole komission kanssa samaa mieltä siitä, että i) ylempää 10 euron veroa olisi pidettävä ”tavanomaisena” verokantana, ja että ii) Ryanair sai etua toimenpiteestä.
(37)
Ryanair väittää, että määritellessään verojärjestelmän tavanomaista verokantaa komissio päätteli mielivaltaisesti, että korkeampi 10 euron vero oli tavanomainen ja että kaikki lentoyhtiöt, joihin sovellettiin alempaa kahden euron verokantaa, olisivat saaneet tästä etua. Ryanairin mukaan ei ole mitään syytä päätellä, että korkeampi (eikä alempi) vero olisi tavanomainen verokanta. Lisäksi kaksitasoinen vero on korvattu yksitasoisella verolla, minkä vuoksi uusi vero on todennäköisesti kahden aiemman veron välimuoto. Näin ollen uusi verokanta olisi järkevä vertailuarvo arvioitaessa kaksitasoisesta järjestelmästä mahdollisesti koitunutta haittaa tai etua.
(38)
Ryanair väittää lisäksi, että kaksitasoisesta verosta ei koitunut etua Ryanairille. Tutkiessaan toimenpidettä, joka saattaa olla valtiontukea, komission on otettava huomioon sen kokonaisvaikutukset mahdollisiin tuensaajiin ja erityisesti vähennettävä mahdolliset maksut, jotka pienentävät väitetyn tuen tarjoamaa etua. Sinä aikana, jolloin kaksitasoista verojärjestelmää sovellettiin, Ryanair maksoi taulukossa 2 esitetyt verot.
Taulukko 2
Matkustajamäärät ja maksetut verot 30.3.2009-1.3.2011
Kohde suhteessa Dublinin lentoasemaan
Verotettavat matkustajat
Maksettu vero
Osuus
Enintään 300 km, Irlannissa (vero 2 EUR)
[…] (*)
EUR […] (*)
[0,5-2,5] (*) %
Enintään 300 km, Irlannin ulkopuolella (vero 2 EUR)
[…] (*)
EUR […] (*)
[1,5-4,5] (*) %
Yli 300 km, EU:n alueella
[…] (*)
EUR […] (*)
[93-98] (*) %
Yli 300 km, EU:n ulkopuolella
[…] (*)
EUR […] (*)
[0,3-2,5] (*) %
YHTEENSÄ
[…] (*)
EUR […] (*)
100 %
(39)
Koska Ryanair katsoo, että uusi yksitasoinen 3 euron vero olisi katsottava tavanomaiseksi verokannaksi, Ryanairin olisi kuulunut maksaa 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 lentomatkaveroa […] (*) (12) euroa. Tämä on […] (*) euroa vähemmän kuin tosiasiallisesti maksettu määrä (ks. taulukko 2). Ryanair väittääkin, että se ei hyötynyt alemmasta verosta vaan pikemminkin kärsi haittaa.
4.3. Irlannin kannanotot kolmannen osapuolen huomautuksiin
(40)
Irlannin viranomaiset toimittivat 13 päivänä tammikuuta 2012 kannanottonsa Ryanairin huomautuksiin. Ensinnäkin ne ovat eri mieltä Ryanairin kanssa veron luonnehdinnasta, koska niiden mielestä vero on pohjimmiltaan kulutusvero eikä alempi verokanta tarjonnut etua lentoyhtiöille. Toiseksi ne eivät näe, miten Ryanair voisi olla osapuoli, johon alempi verokanta on suorimmin ja kielteisimmin vaikuttanut, koska sen osuus matkustajamääristä niillä lennoilla, joihin alempaa verokantaa sovellettiin, oli [56-63] (*) prosenttia. Kolmanneksi väite, jonka mukaan alempi verokanta oli tarkoitettu tukemaan Aer Arann -yhtiötä, oli perusteeton. Irlannin viranomaisilla ei ollut mielessään mitään tiettyä lentoyhtiötä lentomatkaveroa suunniteltaessa. Neljänneksi Ryanairin väite siitä, että korkeampaa 10 euron veroa ei voida katsoa lentomatkaveron tavanomaiseksi verokannaksi, ei ole looginen. Kaksitasoisessa verojärjestelmässä korkeampaa veroa sovellettiin 85-90 prosenttiin kaikista lähtevistä lennoista. Irlannin viranomaiset toistivat, että ne olivat sallineet poikkeuksen tavanomaisesta 10 euron verosta veron kohtuullistamiseksi etäisyyteen nähden.
5. ARVIOINTI
5.1. Onko kyse SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitetusta valtiontuesta
(41)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan mukaan ”jäsenvaltion myöntämä taikka valtion varoista muodossa tai toisessa myönnetty tuki, joka vääristää tai uhkaa vääristää kilpailua suosimalla jotakin yritystä tai tuotannonalaa, ei sovellu sisämarkkinoille, siltä osin kuin se vaikuttaa jäsenvaltioiden väliseen kauppaan”.
(42)
Jotta toimenpide olisi SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea, sen on siis oltava valikoiva (13). Määritettäessä, onko jokin toimenpide valikoiva, komission on arvioitava, suosiiko toimenpide ”tiettyjä yrityksiä tai tiettyjä tuotannonaloja” verrattuna muihin, jotka ovat kyseisellä järjestelmällä tavoitellun päämäärän kannalta siihen rinnastettavassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa (14). Vakiintuneen oikeuskäytännön (15) mukaisesti verotoimenpide on lähtökohtaisesti valikoiva, jos se muodostaa poikkeuksen yleisistä verosäännöksistä.
(43)
Ensin komission on määritettävä sopiva vertailukohta verojärjestelmälle. Verotuksen osalta komissio toteaa, että verojärjestelmän määrittely kuuluu jäsenvaltioiden yksinomaiseen toimivaltaan. Verojärjestelmää suunnitellessaan Irlannin viranomaiset päättivät määritellä lentomatkaveron osalta verotettavaksi tapahtumaksi sen, kun matkustaja lähtee ilma-aluksella matkaan Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta. Viitejärjestelmä on näin ollen niiden lentomatkustajien verotus, jotka lähtevät matkaan ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta. Järjestelmän tavoitteena on kerätä tuloja valtion talousarvioon. Vastauksessaan kolmannen osapuolen huomautuksiin Irlannin viranomaiset vahvistivat päätelmän, jonka mukaan viitejärjestelmä on niiden lentomatkustajien verotus, jotka lähtevät matkaan ilma-aluksella Irlannissa sijaitsevalta lentoasemalta.
(44)
Toiseksi komission on vakiintuneen oikeuskäytännön (16) mukaisesti määritettävä, onko kyseinen verotoimenpide poikkeus määritetystä viitejärjestelmästä.
(45)
Ryanair väittää, että lentomatkaverojärjestelmässä tavanomaisena verokantana olisi pidettävä joko alempaa kahden euron veroa tai vaihtoehtoisesti 1 päivästä maaliskuuta 2011 käyttöön otetun yksitasoisen järjestelmän 3 euron verokantaa. Alennettua verokantaa sovellettiin kuitenkin tiettyjä Yhdistyneen kuningaskunnan länsiosan kohteita lukuun ottamatta ainoastaan kotimaan kohteisiin, ja Irlannin viranomaisten mukaan vain noin 10-15 prosenttiin kaikista lennoista. Näin ollen sitä ei voida katsoa tavanomaiseksi verokannaksi. Koska 3 euron verokanta ei ollut voimassa ajanjaksolla, jota tämä päätös koskee, sitä ei voida pitää lentomatkaverojärjestelmän tavanomaisena verokantana kyseisenä aikana. Komissio toteaa tämän vuoksi, että korkeampi 10 euron verokanta oli viitejärjestelmän tavanomainen verokanta ja 2 euron verokanta, jota sovellettiin hyvin rajattuihin lentoihin, oli poikkeus viitejärjestelmästä.
(46)
Kolmanneksi komission on tutkittava, ovatko tällaiset poikkeukset perusteltuja ”järjestelmän luonteella tai taloudellisella rakenteella” (17) kyseisessä jäsenvaltiossa. Jos näin on, toimenpiteen ei katsota tuottavan valikoivaa etua eikä se näin ollen muodosta SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Olisi huomattava, että oikeuskäytännön (18) mukaan merkitystä on tässä yhteydessä viitejärjestelmän eikä kyseisen toimenpiteen perusperiaatteilla.
(47)
Irlannin viranomaisten mukaan alempi vero otettiin käyttöön veron kohtuullistamiseksi suhteessa lennon pituuteen. Komissio toteaa, että perustelu ei liity itse verojärjestelmän perusperiaatteisiin vaan poikkeusta koskeviin periaatteisiin. Veron rakenne ja objektiivinen luonne eivät liittyneet lennon pituuteen vaan siihen, että lento lähti irlantilaiselta lentoasemalta. Yhteys veroviranomaiseen, verotettava tapahtuma (lähtö irlantilaiselta lentoasemalta) ja negatiiviset ulkoisvaikutukset irlantilaiselle yhteiskunnalle (melu ja ilmansaasteet) olivat täsmälleen samat riippumatta lennon kohteesta ja matkan pituudesta. Asianomaiset lentoyhtiöt olivat siis samassa tosiasiallisessa ja oikeudellisessa tilanteessa tavoitteeseen nähden.
(48)
Verojärjestelmälle ei myöskään ole ominaista verokannan tarkka eriyttäminen lennon todellisen pituuden mukaan. Ensinnäkään sovellettava verokanta ei perustunut lennon todelliseen pituuteen vaan kohteen ja Dublinin lentoaseman väliseen etäisyyteen siitä riippumatta, mistä lähtö varsinaisesti tapahtui. Toiseksi verojärjestelmässä on vain kaksi verokantaa: yksi erittäin lyhyille lennoille Dublinin lentoasemaan nähden ja toinen kaikkia muita lentoja varten.
(49)
Lisäksi vaikka poikkeuksen syy olisi lentomatkaveron periaatteiden luonteessa ja logiikassa, unionin tuomioistuin on todennut, että edun on oltava johdonmukainen paitsi kyseisen verojärjestelmän luonteenomaisten ominaispiirteiden kanssa myös suhteessa kyseisen järjestelmän toteuttamiseen (19). Kuten johdanto-osan 47 kappaleessa todettiin, verojärjestelmällä ei käytännössä varmistettu verokantojen ja lentojen todellisten pituuksien oikeasuhteisuutta, koska sovellettava tulli oli vahvistettu Dublinin lentoaseman ja kohteen etäisyyden perusteella riippumatta siitä, mistä varsinainen lähtö tapahtui, ja sovellettavia verokantoja oli vain kaksi: yksi erittäin lyhyille lennoille Dublinin lentoasemaan nähden ja toinen kaikkia muita lentoja varten. Matkalippujen hinta kotimaassa sijaitseviin kohteisiin ei välttämättä ole halvempi kuin lentojen hinta muihin kohteisiin unionissa. Toimenpiteellä ei siis voitu saavuttaa tavoitetta, joka koski verotuksen oikeasuhteisuutta lennon pituuteen nähden. Tässä tapauksessa Irlannin viranomaiset tai kolmannet osapuolet eivät ole väittäneet, että poikkeuksen vaikutuksena vero olisi todellisuudessa ollut oikeasuhteinen etäisyyteen nähden. Irlannin viranomaiset päinvastoin tunnustavat, että etäisyyden ja verokannan vastaavuus ei ollut täydellinen.
(50)
Tämän vuoksi komissio ei näe mitään syytä muuttaa alustavaa näkemystään, jonka mukaan alempi vero ei ollut lentomatkaverojärjestelmän logiikan ja sisäisen rakenteen mukainen. Näin ollen komissio katsoo, että toimenpide on valikoiva eikä sitä voida perustella järjestelmän luonteella ja logiikalla.
(51)
Veromenot ovat kustannuksia, joista yleensä vastaa yritys.
(52)
Lentomatkaveron soveltaminen saattaa vaikuttaa veroa maksavien lentoyhtiöiden tuloihin nostamalla lippujen hintaa, jonka ne voivat tarjota asiakkailleen, tai pienentämällä jokaisen myydyn lipun marginaalia, jos lentoyhtiöt päättävät olla siirtämättä veroa asiakkailleen. Tältä osin unionin tuomioistuin on todennut: ”Koska lentokenttäverojen määrä vaikuttaa suoraan ja mekaanisesti matkan hintaan, matkustajien maksamien maksujen erot vaikuttavat automaattisesti kuljetuksen kustannuksiin, ja tällä tavalla pääasiassa suositaan pääsyä kotimaan lennoille […]” (20).
(53)
Tämän vuoksi alennetulla verokannalla on tavanomaista verokantaa pienempi vaikutus lentoyhtiöihin, jotka tarjoavat tällaisia lentoja. Nämä lentoyhtiöt vapautuvat maksusta, joka niiden olisi tavallisesti kannettava, ja niillä on näin ollen pienemmät kustannukset siirrettävänään asiakkaille tai kannettavanaan itse.
(54)
Näin ollen komissio toteaa, että alempi verokanta tarjosi etua lentoyhtiöille, jotka toimivat niillä reiteillä, joihin kyseistä verokantaa sovellettiin. Alemmat kustannukset, jotka näiden lentoyhtiöiden oli siirrettävä asiakkailleen tai kannettava itse, merkitsivät näille lentoyhtiöille säästöä ja paransivat siten niiden taloudellista tilannetta verrattuna muihin lentoyhtiöihin, jotka kilpailivat lentoliikennemarkkinoilla. Etu vastaa erotusta alemman 2 euron verokannan ja tavanomaisen 10 euron verokannan välillä 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 välisenä aikana. Komissio panee merkille, että lentoja, joihin alempaa verokantaa sovellettiin, lensivät pääasiassa sellaiset lentoyhtiöt, joilla on vahva yhteys Irlantiin (Aer Lingus, Aer Arann ja Ryanair on perustettu Irlannissa ja niiden päätoimipaikat ovat edelleen siellä). Tämän vuoksi alennettu verokanta tarjosi tosiasiassa irlantilaisille lentoyhtiöille etua verrattuna muihin toimijoihin unionissa.
(55)
Komissio ei voi hyväksyä Ryanairin väitettä, jonka mukaan etu rajoittui alemman verokannan ja 1 päivästä maaliskuuta 2011 käyttöön otetun 3 euron verokannan väliseen erotukseen. Jäljempänä mainittua verokantaa ei sovellettu samaan aikaan kuin alempaa verokantaa. Kun etua määritellään järjestelmässä, jossa on alempi ja korkeampi verokanta, vertailuarvon asettaminen jonnekin näiden kahden välille ei ilmentäisi saatua etua kokonaan.
(56)
Ryanair väitti lisäksi, että se on hyötynyt alemmasta verokannasta vähemmän kuin esimerkiksi Aer Arann, koska suurin osa sen lennoista suuntautuu kohteisiin, joihin sovellettiin korkeampaa verokantaa. Alemmasta 2 euron verokannasta koitunut etu on kuitenkin alemman veron ja tavanomaisen 10 euron verokannan välinen erotus. Kun alempaa verokantaa on sovellettu tiettyihin lentoihin, Ryanair on saanut etua, joka vastaa näiden kahden verokannan välistä erotusta, kuten muutkin lentoyhtiöt, jotka ovat suorittaneet lentoja, joihin alempaa verokantaa on sovellettu.
(57)
Irlannin viranomaisten mukaan vero oli tarkoitettu siirrettäväksi matkustajille eikä sen vuoksi tarjonnut etua lentoyhtiöille. Tässä yhteydessä komissio toteaa, että tavanomaisen veron alennus saattaa tarjota valikoivaa etua lentoyhtiölle, joka on velvollinen maksamaan alennetun veron, jopa niissä tilanteissa, joissa on olemassa oikeudellinen velvoite siirtää kyseinen vero asiakkaille (21). Komissio toteaa myös, että tarkasteltavana olevassa tapauksessa ei ollut sellaista mekanismia, jolla oltaisiin varmistettu, että vero on tosiasiassa siirretty eteenpäin, vaan lentoyhtiö saattoi päättää, siirtääkö se veron matkustajille, ja jos siirtää, millä tavalla. Kantelija itse asiassa väitti kantelussaan, että se ei voinut siirtää veron kustannuksia asiakkailleen, koska tällä olisi ollut suhteettoman suuri vaikutus sen lippujen hintoihin. Komissio ei sen vuoksi ole Irlannin viranomaisten kanssa samaa mieltä siitä, että lentoyhtiöille ei olisi aiheutunut etua, sillä niillä lentoyhtiöillä, jotka pystyivät hyödyntämään alempaa veroa tietyillä lennoilla, oli vähemmän kustannuksia siirrettävänä asiakkailleen kuin muilla. Tämä on myös linjassa komission käytännön (22) kanssa, joka koskee valmisteveroon perustuvia tukitoimenpiteitä ja jonka mukaan tällaisen veron helpotusten on katsottu tarjoavan etua veron maksamiseen velvolliselle lentoyhtiölle siitäkin riippumatta, että yhtiö voi päättää siirtää kustannukset asiakkailleen.
(58)
Näin ollen komissio toteaa, että alempi verokanta tarjosi etua tietyille lentoyhtiöille. Etu vastaa erotusta alemman 2 euron verokannan ja tavanomaisen 10 euron verokannan välillä 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011. Lentoja, joihin alempaa verokantaa sovellettiin, lensivät pääasiassa sellaiset lentoyhtiöt, joilla on vahva yhteys Irlantiin (Aer Lingus, Aer Arann ja Ryanair). Tämän vuoksi alennettu verokanta tarjosi irlantilaisille lentoyhtiöille etua verrattuna muihin toimijoihin unionissa.
(59)
Se, että Irlannin viranomaiset sallivat tavanomaista alemman verokannan soveltamisen, johti valtion verotulojen menetykseen, ja kyseessä oli siten valtion varoista tapahtuva rahoitus. Koska alemmasta verokannasta olivat päättäneet valtion viranomaiset, kyse on valtion toimenpiteestä.
(60)
Kilpailijoihin verrattuna alemmasta verokannasta hyötyneet lentoyhtiöt vapautuivat kustannuksista, jotka niiden olisi muussa tapauksessa pitänyt kantaa tai siirtää asiakkailleen. Näin ollen lentomatkaveron alempi verokanta paransi niiden taloudellista tilannetta verrattuna muihin lentoliikennemarkkinoilla kilpaileviin yrityksiin, jolloin se vääristi tai uhkasi vääristää kilpailua.
(61)
Jos jäsenvaltion myöntämä tuki vahvistaa yrityksen asemaa suhteessa muihin yrityksiin, jotka kilpailevat sen kanssa unionin sisäisessä kaupassa, tuen on katsottava vaikuttavan kauppaan (23). Riittää, että tuensaaja kilpailee muiden yritysten kanssa kilpailulle avoimilla markkinoilla (24). Lentoliikennealalle on tyypillistä voimakas kilpailu eri jäsenvaltioista tulevien lentoyhtiöiden välillä. Kilpailu lisääntyi entisestään 1 päivästä tammikuuta 1993, jolloin tuli voimaan lentoliikenteen vapauttamisen kolmas vaihe (”kolmas paketti”) eli yhteisön lentoliikenteen harjoittajien toimiluvista 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2407/92 (25), yhteisön lentoliikenteen harjoittajien pääsystä yhteisön sisäisen lentoliikenteen reiteille 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2408/92 (26) ja lentoliikenteen kuljetus- ja rahtimaksuista 23 päivänä heinäkuuta 1992 annettu neuvoston asetus (ETY) N:o 2409/92 (27). Alennettu verokanta oli sen vuoksi omiaan vaikuttamaan jäsenvaltioiden väliseen kauppaan, koska se vahvisti joidenkin sellaisten lentoyhtiöiden asemaa, jotka kilpailevat unionin tasolla kokonaan vapautetuilla markkinoilla.
(62)
Koska kaikki SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdan arviointiperusteet täyttyvät, toimenpide on valtiontukea kaikille lentoyhtiöille, jotka liikennöivät alennetusta verokannasta hyötyviä lentoja.
5.2. Sääntöjenmukaisuus
(63)
Koska Irlannin viranomaiset eivät ilmoittaneet toimenpiteestä ennen sen toteutusta, ne eivät täyttäneet SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan mukaisia velvollisuuksiaan. Näin ollen tuki on sääntöjenvastaista valtiontukea.
5.3. Tuen soveltuvuus sisämarkkinoille SEUT-sopimuksen nojalla
(64)
SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan mukaan tukea voidaan pitää sisämarkkinoille soveltuvana, jos se on tarkoitettu tietyn taloudellisen toiminnan tai talousalueen kehityksen edistämiseen ja jos tuki ei muuta kaupankäynnin edellytyksiä yhteisen edun kanssa ristiriitaisella tavalla. Koska tuki oli toimintatukea, joka vähensi tiettyjen lentoyhtiöiden juoksevia kustannuksia, se ei unionin tuomioistuimen oikeuskäytännön mukaisesti periaatteessa sovellu sisämarkkinoille (28). Tuki ei kuulu yksienkään komission antamien valtiontuen soveltuvuutta koskevien suuntaviivojen soveltamisalaan. Se ei varsinkaan kuulu lentoasemien rahoittamisesta ja alueellisilta lentoasemilta liikennöivien lentoyhtiöiden toiminnan aloittamista koskevasta valtiontuesta annettujen yhteisön suuntaviivojen (29) soveltamisalaan, koska se ei liity tiettyjen reittien perustamiseen. Irlannin viranomaiset eivät ole väittäneet ja toimittaneet mitään tietoja, jotka osoittaisivat, että tuki voitaisiin katsoa valtiontuesta ympäristönsuojelulle annettujen yhteisön suuntaviivojen mukaiseksi (30). Päinvastoin ne ovat tehneet selväksi, että veron tarkoituksena on lisätä tuloja eikä suojella ympäristöä. Tätä päätelmää tukee se, että verolla ei ole selkeää tai suhteellista yhteyttä energiankulutuksen, saaste- tai kaasupäästöjen, melun tms. vähentämiseen. Sen vuoksi komissio ei pidä tukea sisämarkkinoille soveltuvana SEUT-sopimuksen 107 artiklan 3 kohdan c alakohdan nojalla.
(65)
Tuki ei myöskään kuulu minkään muun SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 tai 3 kohdassa mainitun poikkeuksen soveltamisalaan.
(66)
Vaikka tuki olisi jonkin SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 tai 3 kohdassa tarkoitetun poikkeuksen mukainen - kuten se ei ole -, unionin tuomioistuin on todennut, ettei SEUT-sopimuksen 107 ja 108 artiklan mukainen menettely saa koskaan johtaa tulokseen, joka on ristiriidassa SEUT-sopimuksen erityismääräysten kanssa. Lisäksi unionin tuomioistuin on katsonut, että tukea koskevat yksityiskohtaiset säännöt, jotka ovat vastoin SEUT-sopimuksen muita kuin 107 ja 108 artiklan sisältämiä erityisiä määräyksiä, voivat olla niin kiinteästi sidoksissa tuen kohteeseen, ettei niitä voida arvioida erikseen (31). Tässä tapauksessa, kuten johdanto-osan 10 kappaleessa todetaan, komissio tutki eriytettyjä verokantoja ja totesi, että ne olivat asetuksen (EY) N:o 1008/2008 sekä SEUT-sopimuksen palvelujen tarjoamisen vapautta koskevan 56 artiklan vastaisia, koska eriyttäminen asetti taloudellisesti rasittavampia ehtoja unionin sisäiselle lentoliikenteelle kuin kotimaan lentoliikenteelle. Unionin tuomioistuin on todennut nimenomaisesti lentokenttäveroja koskevissa asioissa, että palvelujen tarjoamisen vapautta koskevia SEUT-sopimuksen määräyksiä on sovellettava myös liikenteen alalla (32). Tässä tapauksessa valtiontuki muodostuu verokantojen eriyttämisestä. Koska vero ja tuki ovat saman verotoimenpiteen elementtejä, ne kuuluvat erottamattomasti yhteen (33), ja sen vuoksi valtiontukea ei voida myöntää ilman, että rikotaan palvelujen tarjoamisen vapauden periaatetta. Näin ollen tukea ei voida missään tapauksessa pitää SEUT-sopimuksen mukaisena, koska se olisi väistämättä ristiriidassa asetuksen (EY) N:o 1008/2008 ja SEUT-sopimuksen 56 artiklan kanssa.
(67)
Näin ollen komissio päättelee, että tukea ei voida pitää SEUT-sopimuksen mukaisena.
6. PÄÄTELMÄT
(68)
Komissio katsoo, että finanssilain nro 2 (Finance No. 2 Act) 55 §:n 2 momenttiin ja etenkin sen 2 §:n b kohtaan perustuva lentomatkaveron alempi verokanta, jota sovellettiin 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 lentoihin, joiden kohde sijaitsi enintään 300 kilometrin etäisyydellä Dublinin lentoasemalta, on SEUT-sopimuksen 107 artiklan 1 kohdassa tarkoitettua valtiontukea. Irlanti on toteuttanut valtiontuen SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti.
(69)
Valtiontuki ei ole minkään SEUT-sopimuksen 107 artiklan 2 ja 3 kohdassa määrätyn poikkeuksen mukainen. Koska kyseisen toimenpiteen ei voida katsoa soveltuvan sisämarkkinoille millään muullakaan perusteella, se ei sovellu sisämarkkinoille.
(70)
Valtiontuen määrä on matkustajakohtaisen alemman verokannan ja tavanomaisen 10 euron verokannan välinen erotus (eli 8 euroa matkustajaa kohti). Tämä koskee kaikkia lentoja ilma-aluksilla, jotka kykenevät kuljettamaan yli 20 matkustajaa ja joita ei käytetä valtiollisiin tai sotilaallisiin tarkoituksiin, jotka lähtevät lentoasemilta, joiden kautta kulkee yli 10 000 matkustajaa vuodessa, ja joiden kohteena oleva lentoasema sijaitsee enintään 300 kilometrin etäisyydellä Dublinin lentoasemasta. Tuensaajat ovat Ryanair, Aer Lingus, Aer Arann ja muut lentoyhtiöt, jotka Irlannin on yksilöitävä.
(71)
Asetuksen (EY) N:o 659/1999 14 artiklan 1 kohdan mukaan sääntöjenvastaista tukea koskevissa kielteisissä päätöksissä komissio päättää, että asianomaisen jäsenvaltion on toteutettava kaikki tarpeelliset toimenpiteet tuen perimiseksi takaisin tuensaajalta. Irlanti olisi sen vuoksi velvoitettava perimään sisämarkkinoille soveltumaton tuki takaisin,
ON HYVÄKSYNYT TÄMÄN PÄÄTÖKSEN:
1 artikla
Irlannin SEUT-sopimuksen 108 artiklan 3 kohdan vastaisesti käyttöön ottama sääntöjenvastainen valtiontuki, jota annettiin vuoden 2008 finanssilain nro 2 (Finance No. 2 Act) 55 §:n nojalla 30 päivästä maaliskuuta 20091 päivään maaliskuuta 2011 kaikkiin sellaisiin lentoihin sovellettavan alennetun lentomatkaveron muodossa, joita liikennöivät sellaiset ilma-alukset, jotka kykenevät kuljettamaan yli 20 matkustajaa ja joita ei käytetä valtiollisiin tai sotilaallisiin tarkoituksiin, jos ne lähtivät lentoasemilta, joiden kautta kulkee yli 10 000 matkustajaa vuodessa, ja lensivät kohteeseen, joka sijaitsee enintään 300 kilometrin etäisyydellä Dublinin lentoasemasta, ei sovellu sisämarkkinoille.
2 artikla
Edellä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetty yksittäinen tuki ei ole valtiontukea, jos se täyttää neuvoston asetuksen (EY) N:o 994/98 (34) 2 artiklan nojalla annetussa asetuksessa säädetyt edellytykset.
3 artikla
Edellä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetty yksittäinen tuki, joka myöntämishetkellä täyttää asetuksen (EY) N:o 994/98 1 artiklan nojalla annetussa asetuksessa tai komission päätöksellä hyväksytyssä tukiohjelmassa säädetyt edellytykset, soveltuu sisämarkkinoille enintään kyseiseen tukimuotoon sovellettaviin enimmäistuki-intensiteetteihin saakka.
4 artikla
1. Irlannin on perittävä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetty sisämarkkinoille soveltumaton tuki takaisin tuensaajilta.
2. Takaisinperittävään summaan sisällytetään korko alkaen siitä, kun tuki asetettiin tuensaajan käyttöön, tuen takaisinperintään saakka.
3. Korko on laskettava komission asetuksen (EY) N:o 794/2004 (35) V luvun säännösten mukaisesti.
5 artikla
1. Edellä 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetty tuki on perittävä välittömästi takaisin.
2. Irlannin on varmistettava, että tämä päätös pannaan täytäntöön neljän kuukauden kuluessa sen tiedoksiantamisesta.
6 artikla
1. Kahden kuukauden kuluessa tämän päätöksen tiedoksiantamisesta Irlannin on toimitettava seuraavat tiedot:
(a)
luettelo tuensaajista, jotka ovat saaneet tukea 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla, ja kunkin tuensaajan kyseisen tukiohjelman nojalla saaman tuen kokonaismäärä
(b)
kultakin tuensaajalta takaisinperittävän tuen kokonaismäärä (tuki ja siitä perittävä korko)
(c)
yksityiskohtainen kuvaus tämän päätöksen noudattamiseksi jo toteutetuista ja suunnitelluista toimenpiteistä,
(d)
asiakirjat, jotka osoittavat, että tuensaajat on määrätty maksamaan tuki takaisin.
2. Irlannin on ilmoitettava komissiolle tämän päätöksen täytäntöönpanemiseksi toteutettavien kansallisten toimenpiteiden edistymisestä siihen saakka, kunnes 1 artiklassa tarkoitetun tukiohjelman nojalla myönnetyn tuen takaisinperintä on saatettu loppuun. Sen on annettava välittömästi komission pyynnöstä tiedot toimenpiteistä, jotka on jo toteutettu tai joita suunnitellaan tämän päätöksen noudattamiseksi. Sen on myös annettava yksityiskohtaisia tietoja tuensaajilta takaisinperityn tuen ja koron määristä.
7 artikla
Tämä päätös on osoitettu Irlannille.
Tehty Brysselissä 25 päivänä heinäkuuta 2012.