РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/248 НА КОМИСИЯТА
от 15 октомври 2014 година
относно мерки SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
(нотифицирано под номер C(2014) 7277)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
Като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 2 април 2007 г. Комисията получава жалба, подадена с писмо от частното здравноосигурително дружество Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (наричано по-нататък „дружество Dôvera“ или „жалбоподателят“), във връзка с предполагаема мярка за държавна помощ, предоставена на 26 януари 2006 г. в полза на държавното здравноосигурително дружество Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) под формата на увеличение на уставния му капитал с 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро).
(2)
На 21 август 2009 г. Комисията изпраща на Словашката република искане за предоставяне на информация. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят исканата информация на 24 септември 2009 г.
(3)
С писмо от 26 февруари 2010 г. Комисията иска от Словашката република предоставянето на допълнителна информация относно тази капиталова инжекция и иска разяснения относно словашката система за изравняване на рисковете („Risk equalisation scheme“, наричана по-нататък „RES“) като друга мярка, която би могла евентуално да бъде считана за държавна помощ. С писмо от 25 март 2010 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор, като Комисията одобрява това искане с писмо от 31 март 2010 г. На 16 юни 2010 г. Комисията напомня на Словашката република да предостави информацията, след което с писмо от 9 юли 2010 г. словашките органи изпращат отговор на искането. На 3 декември 2010 г. Словашката република предоставя неповерителна версия на отговора, както е поискано от Комисията с писмо от 4 ноември 2010 г.
(4)
На 1 януари 2010 г. дружеството SZP се слива с другото държавно здравноосигурително дружество в Словашката република Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VšZP“). В периода от 1998 г. до поне 2005 г. към тези две държавни акционерни дружества биват прехвърлени портфейлите на други здравноосигурителни дружества.
(5)
На проведените на 10 октомври 2010 г. и 15 март 2011 г. две срещи между Комисията и представителите на дружество Dôvera се обсъждат предметът на жалбата и функционирането на здравноосигурителния сектор в Словакия. На 15 юли 2011 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно състоянието на здравноосигурителния сектор в Словакия и разширява обхвата на жалбата си с три нови предполагаеми мерки, предоставени в полза на SZP и VšZP: i) погасяване в периода 2004-2005 г. на дълга на SZP от държавното дружество Veriteľ a. s. чрез две вноски в размер на 52,7 млн. евро и 28 млн. евро; ii) субсидия от 7,6 млн. евро, предоставена през 2006 г. на SZP от Министерството на здравеопазването, и iii) финансирано от държавата увеличение на уставния капитал на VšZP в размер от 65,1 млн. евро от 1 януари 2010 г. Вследствие на това Комисията приканва словашките органи да изразят своето становище по жалбата, чийто обхват е разширен с нови твърдения. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят мнението си на 11 ноември 2011 г.
(6)
След срещата на 15 декември 2011 г. със службите на Комисията, с писмо от 16 януари 2012 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно характера на националния здравноосигурителен сектор.
(7)
С писмо от 2 юли 2013 г. Комисията информира Словашката република, че е открила официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора („решение за откриване на процедура“). Решението за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) и заинтересованите страни са поканени да представят мненията си.
(8)
С писмо от 24 юли 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за предоставяне на мнение относно решението за откриване на процедура, като Комисията одобрява това искане с писмо от 30 юли 2013 г. На 27 август 2013 г. Словашката република предоставя мнението си относно решението за откриване на процедура.
(9)
Комисията получава мнения относно решението за откриване на процедура от пет заинтересовани страни: Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO, Институт за икономически и социални реформи) с писмо от 15 октомври 2013 г., Union zdravotná poisťovňa a. s. („дружество Union“) с писмо от 25 октомври 2013 г., Health Policy Institute (HPI, Институт за политика в областта на здравеопазването) с писмо от 28 октомври 2013 г., Združeniе zdravotných poisťovní SR (ZZP, Сдружение на здравноосигурителните дружества в Словакия) с писмо от 28 октомври 2013 г. и дружество Dôvera с писмо от 11 ноември 2013 г.
(10)
Тези мнения са изпратени на словашките органи с писма от 20 ноември и 20 декември 2013 г. На 20 декември 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор по тези мнения до 31 януари 2014 г., като Комисията одобрява това искане още същия ден. С писмо от 29 януари 2014 г. Словакия предоставя отговор по мненията на заинтересованите страни относно решението за откриване на процедура.
(11)
На 2 април 2014 г. се провежда среща между службите на Комисията и словашките органи.
(12)
На 11 април 2014 г. и 25 август 2014 г. Комисията изпраща допълнителни искания за предоставяне на информация, на които Словакия отговаря с писма от 15 май 2014 г. и 27 август 2014 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. РАЗВИТИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ В СЛОВАКИЯ
(13)
През 1994 г. еднополюсният модел на здравно осигуряване в Словакия бива заменен с многополюсен, при който дейност могат да развиват и публични, и частни субекти. Мащабната реформа, заложена в закон № 581/2004 Сб. и закон 580/2004 Сб., влезли в сила на 1 януари 2005 г. („реформата от 2005 г.“), променя правилата за разпределението на събраните здравноосигурителни вноски, а така също и правната форма на всички здравноосигурителни дружества (държавни или частни) от правни субекти sui generis на акционерни дружества (т. е. частноправни акционерни дружества със стопанска цел). Създаден е и независим регулаторен орган - Служба за надзор на здравните грижи (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťo „ÚDZS“), със задачата да издава разрешения и да упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества спазват действащите правни норми. Принципно тези реформи са замислени с цел да доведат до по-ефективно използване на наличните средства и до повишено качество на предоставяните здравни грижи (3).
(14)
Всички здравноосигурителни дружества в Словашката република, публични и частни субекти, предоставят задължително здравно осигуряване на пребиваващите в Словакия (4). Възможността за предоставяне на индивидуално здравно осигуряване по силата на закон № 580/2004 Сб. като добавка към основния пакет, предлаган като задължително здравно осигуряване, се използва в ограничена степен, поради широкия обхват на предлаганото от задължителната система (5). Освен това през 2005 г. е приет закон, по силата на който всички здравноосигурителни дружества получават възможността да предлагат доброволно здравно осигуряване на лица, за които задължителното здравно осигуряване не се прилага (6).
(15)
През 2007 г. е приет закон № 530/2007 Сб., с който се изменя закон № 581/2004 Сб. и се забранява на здравноосигурителните дружества в сектора на задължителното здравно осигуряване, считано от 1 януари 2008 г., да разпределят печалба под формата на дивиденти, с което се налага задължението реализираната печалба да се реинвестира в словашката система на здравеопазване. Вследствие на това от януари 2008 г. здравноосигурителните дружества не могат да разпределят печалба. На 26 януари 2011 г. обаче Конституционният съд на Словашката република постановява, че забраната за разпределяне на печалба е несъвместима с няколко разпоредби от словашката Конституция. След това решение със закон № 250/2011 Сб. словашките органи изменят през юли 2011 г. закон № 530/2007 Сб. с цел отново да се позволи на здравноосигурителните дружества да разпределят (сред своите акционери) печалбата, реализирана в рамките на дейността по задължително здравно осигуряване, при спазването на определени условия (7). Вследствие на тези законови промени през декември 2011 г. Комисията прекратява процедурата за неизпълнение на задължения във връзка с ограниченията на разпределението на печалбата (8).
(16)
На 31 октомври 2012 г. словашките органи одобряват проект, целящ създаването в Словашката република на еднополюсна система за задължителното здравно осигуряване с нестопанска цел, която би трябвало да бъде създадена или посредством доброволното изкупуване (до 1 януари 2014 г.) на частните здравноосигурителни дружества, или посредством отчуждаването им (до 1 юли 2014 г.), което би трябвало да доведе до създаването на едно-единствено (държавно) здравноосигурително дружество. (9) При все това, до приемането на настоящото решение не е осъществена нито една от предвидените в проекта стъпки (10).
2.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА В СЛОВАКИЯ
(17)
По силата на словашкото законодателство здравноосигурителното дружество е акционерно дружество със седалище в Словашката република, създадено с цел предоставяне на задължително публично здравно осигуряване, което подлежи на разрешение от ÚDZS.
(18)
Пребиваващите в Словакия могат да избират между следните три здравноосигурителни дружества, за да сключат договор за задължително здравно осигуряване:
а)
словашкото държавно акционерно дружество VšZP, създадено на 1 юли 2005 г.; то е създадено след преобразуването на публичната институция VšZP, създадена на 1 ноември 1994 г. по силата на закон № 273/1994 Сб. като приемник на Národná poisťovňa - Správа fondu zdravotného poistenia; на 1 януари 2010 г. VšZP се слива с държавното дружество SZP по силата на закон № 533/2009 Сб. (поради което по-нататък, когато е уместно, това слято дружество е наричано „SZP/VšZP“). Словашката република е единственият акционер на VšZP;
б)
частното акционерно дружество Dôvera (основният ѝ акционер е централноевропейската финансова група PENTA); дружество Dôvera е учредено на 1 октомври 2005 г. и на 31 декември 2009 г. се слива с друго словашко частно здравноосигурително дружество Apollo. През 2010 г. слятото дружество е най-голямото частно здравноосигурително дружество в Словакия;
в)
частното здравноосигурително акционерно дружество Union, учредено на 9 март 2006 г. и член на групата Achmea (по-рано Eureko) със седалище в Нидерландия.
(19)
Таблицата по-долу показва развитието на пазарните дялове на различните дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република в периода 2008-2013 г. (11):
Година
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Дружества
Брой на осигурените лица (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 г.: SZP се слива с VšZP
Apollo
8,4
10,0
2010 г.: Apollo се слива с Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Всички здравноосигурителни дружества са акционерни дружества, а законовите разпоредби относно собствеността позволяват акционерите им да бъдат и от частния, и от публичния сектор. Всички здравноосигурителни дружества са задължени да изпълняват някои критерии за платежоспособност. Подложени на строги финансови ограничения, те са изцяло отговорни за каквито и да е финансови трудности. Като частни акционерни дружества, учредени по общото законодателство за търговските дружества, здравноосигурителните дружества управляват самостоятелно оперативните си разходи и разходите за здравно осигуряване.
(21)
Здравноосигурителните дружества могат да реализират и реализират печалба (13). Приходите на здравноосигурителните дружества в Словакия произхождат от осигурителни вноски, от държавния бюджет (вноски от името на икономически неактивни лица и субсидии за покриване на увеличените цени на услугите по предоставяне на здравни грижи), от доходи от собственост, дарения и други източници. Здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба например посредством подобряване на системите си за управление и посредством преговори при сключването на договори с доставчици на здравни грижи.
2.3. ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА СЛОВАШКИЯ СЕКТОР ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ
2.3.1. Социална цел и обществен интерес
(22)
Словашката система за задължително здравно осигуряване преследва социална цел, а именно да се даде възможност за предоставяне на грижи и да се поддържа жизнеспособна система за здравно осигуряване. Словашките граждани имат право на здравно осигуряване, а постоянно пребиваващите в Словакия имат задължението да бъдат здравно осигурени (14). Гарантирането на правото на безплатни здравни грижи въз основа на здравното осигуряване е конституционно задължение на Словашката република (15). Според словашките органи здравноосигурителните дружества изпълняват конституционно задължение от името на държавата, като предоставят задължително здравно осигуряване в Словашката република, т.е. като предоставят здравно осигуряване на пребиваващите в Словашката република посредством управление на схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия. По закон Словашката република има задължението да финансира системата на здравеопазването и да покрива загубите в сектора на здравеопазването (16). По смисъла на член 2 от закон № 580/2004 Сб. относно здравното осигуряване предоставянето на задължително публично здравно осигуряване е дейност от обществен интерес, за чието осъществяване се използват публични средства.
2.3.2. Задължително членство, свободен достъп и обща тарификация
(23)
В съответствие с разпоредбите на закон № 580/2004 Сб. и закон № 581/2004 Сб. участието в словашката здравоосигурителна програма е задължително за мнозинството от населението в Словашката република (17). Задължителното здравно осигуряване в Словакия обхваща също и лицата, осигурени в съответствие с Регламент (ЕИО) 1408/71 на Съвета (18) до 30 април 2010 г., а от 1 май 2010 г. - в съответствие с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета (19).
(24)
Осигурените лица имат право да се насочат към здравноосигурително дружество по свой избор и да го променят веднъж годишно. Според принципа за свободния достъп и обща тарификация здравноосигурителните дружества в Словакия имат законовото задължение да допускат до осигурителната си схема всеки пребиваващ в Словакия, който поиска това, при условие че той/тя отговаря на правните изисквания за здравна осигуровка в Словакия. По-специално, здравноосигурителните дружества не могат да откажат да осигурят лице на основание възраст, здравен статус или рискове от заболяване (20) и трябва да предложат базисна здравна осигуровка на същата цена на всички лица, независимо от тези фактори.
(25)
Следователно, словашката система за здравно осигуряване включва законова уредба за справедливо споделяне на риска между здравноосигурителните дружества посредством система за изравняване на рисковете (RES). В рамките на RES (21) здравноосигурителните дружества, осигуряващи лица, свързани с по-голям риск, получават средства от здравноосигурителни дружества, чиито портфейли са свързани с по-малък риск, т.е. чрез месечно или годишно преразпределение на вноските и управление на трансферите (22).
2.3.3. Обезщетения и вноски в зависимост от дохода на осигуреното лице
(26)
Задължителното словашко здравно осигуряване се основава на система от задължителни вноски. Нивата на вноските са определени в закона, като са пропорционални на дохода на осигуреното лице (подобно на данъка върху доходите) и не се основават на осигурителения риск (като например възраст или здравен статус на осигуреното лице). Тези вноски, считани от словашките органи за част от публичните ресурси, се събират от: 1) работници и работодатели; 2) самостоятелни заети лица; 3) доброволно безработни лица; 4) държавата (за „осигурени от държавата лица“, т.е. група, която в голямата си част е съставена от икономически неактивни лица); и 5) платци на дивиденти.
(27)
На всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения („базисен пакет от обезщетения“). Не съществува пряка връзка между сумата от вноските, платени към схемата, и получаваните обезщетения (23). Медицинските услуги, обхванати от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице.
(28)
Базисният пакет на задължителното здравно осигуряване обхваща почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез този пакет се предоставя почти пълно здравеопазване. Понастоящем базисният пакет дава право на всеки на безплатно здравеопазване, с изключение на само няколко видове лечения (напр. пластична хирургия) и частични плащания за лекарства, спа процедури и определени медицински услуги (напр. посещения в спешно отделение). Базисният пакет може да бъде стеснен или разширен с наредба на Министерския съвет (без парламентарни разисквания). Тъй като словашката Конституция гарантира здравеопазване за всеки гражданин в рамките на системата за задължително здравно осигуряване при условията, посочени в закона, здравноосигурителните дружества не могат да влияят на формирането на обезщетенията, нивото на покритието или размера на вноските за базисния пакет, тъй като те са определени в закона.
(29)
Словашките здравоосигурителни дружества могат да добавят към базисния пакет, и го правят, различни допълнителни плащания (обезщетения) по техен избор, които обхващат услуги извън базисния пакет и се предлагат безплатно от осигурителните дружества на клиентите, като част от същия пакет в рамките на задължителното здравно осигуряване. Така например, от наличната информация може да се твърди, че здравноосигурителните дружества могат да решат дали да предложат допълнително покритие на някои съпътстващи и превантивни лечения в рамките на базисния пакет от задължителното здравно осигуряване. Тези допълнителни обезщетения се различават от услугите на индивидуалното здравно осигуряване, което може да бъде предложено срещу заплащане.
2.3.4. Избор на доставчици на здравни грижи и на услуги
(30)
Здравноосигурителните дружества могат да избират доставчиците на здравни грижи и да сключват договори с лекари и отделни болници. По този начин здравноосигурителните дружества сключват договори с отделни доставчици на здравни грижи; тези договори се сключват независимо един от друг, като даден доставчик на здравни грижи може да сключи договор с всички или само с някои от здравноосигурителните дружества и обратно. Здравноосигурителните дружества възстановяват разходи за услуги, предоставени както от държавни, така и от частни доставчици на здравни грижи.
(31)
За да се гарантира географският достъп до здравни услуги, правителството е определило изискване за минимална мрежа, за да повлияе на планирането на капацитета. При предоставянето на задължително здравно осигуряване здравноосигурителните дружества са задължени от закона да сключат договор с минимална мрежа от болници. Всяко здравноосигурително дружество създава своята мрежа и подобрява минималната мрежа чрез селективно сключване на договори с допълнителни болници и други доставчици на здравни грижи. По този начин здравните услуги, предоставени от тези болници и/или други доставчици на здравни грижи и включени в обхвата на задължителното здравно осигуряване, се покриват от здравноосигурителното дружество в полза на осигуреното лице. Здравноосигурителните дружества имат определена свобода на преценка при преговорите с болниците относно цената и качеството на здравните услуги, предоставяни на осигурените лица.
2.3.5. Регулаторна рамка
(32)
Схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия се урежда от специални норми (24). По закон всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване, трябва да имат еднакъв статут, права и задължения. Всяко здравноосигурително дружество трябва да бъде учредено с цел да извършва публично здравно осигуряване и не трябва да извършва дейности, различни от изброените в член 6 от закон № 581/2004 Сб. Дейностите на здравноосигурителните дружества, управляващи схемата за задължително здравно осигуряване, подлежат на цялостен контрол от държавата, упражняван по-специално от регулаторния орган - ÚDZS, чийто мандат обхваща задачите по мониторинг и надзор в системата на здравеопазване. ÚDZS упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества и доставчиците спазват тази законова рамка и се намесва при нарушения.
3. ОПИСАНИЕ НА СПОРНИТЕ МЕРКИ
(33)
В настоящото решение са разгледани следните шест мерки (наричани заедно „спорните мерки“) (25):
3.1. УВЕЛИЧЕНИЕ НА КАПИТАЛА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(34)
С писмо от 2 април 2007 г. Комисията получава жалба от частното здравноосигурително дружество Dôvera срещу капиталова инжекция в размер на 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро) от страна на Словашката република в полза на държавното дружество на три вноски в периода между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.
(35)
Увеличението на капитала е свързано с реформата на сектора на здравеопазването и реформата от 2004-2005 г. на сектора на здравното осигуряване в Словашката република. Всъщност при учредяването на SZP като акционерно дружество през 2005 г. и правоприемник на публична институция (26), от дружеството по закон се изисква да приеме не само активите, а и натрупаните преди 2005 г. пасиви на предходното осигурително дружество, чийто размер води до незадоволително равнище на платежоспособността според предвиденото в член 14, параграф 1 от Закона за здравноосигурителните дружества (закон № 581/2004 Сб.). На 31 декември 2005 г. тези пасиви възлизат на 467,765 млн. SKK (приблизително 15,5 млн. евро).
3.2. ПОГАСЯВАНЕТО НА ДЪЛГА НА SZP ОТ VERITEĽ
(36)
Veriteľ е учредена през 2003 г. (27) като нова държавна агенция за консолидиране на дълговете в здравеопазването и получава от словашкото правителство мандат за изпълнението на проект, свързан с погасяването на дълговете на здравните институции и здравноосигурителните дружества преди реорганизирането на 30 септември 2005 г. на всички съществуващи здравноосигурителни дружества като акционерни дружества. Погасяването на дълговете е осъществено по силата на решения на словашкото правителство.
(37)
В периода от 2003-2005 г. Veriteľ е погасила дълг в сектора на здравеопазването, възлизащ по счетоводна стойност на повече от 1, 1 млрд. евро, с 644 млн. евро в наличност. След като министерството на здавеопазването обявява, че това е последната мярка за спасяване на системата на здравеопазване, през 2006 г. агенция Veriteľ е закрита (28).
(38)
Жалбоподателят твърди, че погасяването от Veriteľ на дълга на SZP в размер на 52,7 млн. евро, който е по-висок от полученото от жалбоподателя (29), означава, че в процеса на погасяване на дълга е налице необосновано дискриминационно третиране. Жалбоподателят подчертава, че освен това на 30 ноември 2005 г. (т.е. след преобразуването) Veriteľ допълнително е погасила приблизително 28 млн. евро друг дълг на SZP по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски. Това е извършено чрез прехвърлянето от SZP към Veriteľ на дължими вноски и лихви. SZP прехвърля на Veriteľ приблизително 929 млн. SKK под формата на дължими вноски и лихви (от които около 343 млн. SKK са лихви). В замяна Veriteľ предоставя на SZP компенсация от 840 млн. SKK (приблизително 28 млн. евро), като урежда дълга по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски (30).
3.3. СУБСИДИЯТА, ПРЕДОСТАВЕНА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(39)
През втората половина на 2006 г. на SZP е предоставена допълнителна субсидия от Министерството на здравеопазването, като се използва отчасти ликвидационното салдо на Veriteľ, която е закрита през юли 2006 г. Според жалбоподателя субсидията е в размер на приблизително 7,6 млн. евро.
(40)
Жалбоподателят твърди, че тази субсидия е предоставена, за да се уредят задълженията на SZP към доставчици на здравни грижи от периода преди 2005 г., макар и да не е ясно дали тези задължения са продължавали да съществуват към момента на предоставяне на субсидията.
(41)
При все това, според словашките органи финансовите ресурси от ликвидационното салдо на Veriteľ не са предоставени на SZP, а на медицински заведения, които по това време са били държавни, за плащането на техните задължения към SZP (т.е. здравноосигурителни вноски за техните работници). Поради това, според словашките органи не става въпрос за субсидия, а по-скоро за обикновено плащане на съществуващи безспорни задължения на държавата - неплатени вноски за здравно осигуряване.
3.4. УВЕЛИЧЕНИЕТО НА КАПИТАЛА НА VŠZP ПРЕЗ 2010 Г.
(42)
На 1 януари 2010 г. Словашката република чрез службите на Министерството на здравеопазването е увеличила дела си в уставния капитал на VšZP. Това увеличение на уставния капитал е в размер на приблизително 65,1 млн. евро.
(43)
Според жалбоподателя, като се има предвид, че VšZP е било близо до изпадане в несъстоятелност, изглежда, че държавата е действала по този начин, за да компенсира дефицита в приходите на VšZP. Жалбоподателят твърди също, че държавата по никакъв начин не се е надявала на възвръщаемост на инвестицията си в разумни времеви рамки, особено като се има предвид, че в Словакия току-що е влязъл в сила закон, който не позволява на здравноосигурителните дружества да разпределят печалбата си.
(44)
Според словашките органи това увеличение на капитала на VšZP през 2010 г. е извършено, за да се неутрализират последиците от финансовата криза и за да се окаже подкрепа на VšZP в усилията му да удържи на натиска за увеличаване на задлъжнялостта му при нарастващото търсене на здравни грижи.
3.5. СИСТЕМАТА ЗА ИЗРАВНЯВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ (RES)
(45)
При извършването на предварителната оценка Комисията установи също, че финансирането на здравноосигурителните дружества в Словашката република включва механизъм за разпределяне и управление на рисковете - система за изравняване на рисковете (RES).
(46)
RES (31) се прилага в пълна степен към всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република. Здравноосигурителните дружества събират вноските за задължително здравно осигуряване пряко от работодателите, самостоятелно заетите лица, самоосигуряващите се лица (доброволно безработните), държавата и платците на дивиденти, но разпределението на приходите и разходите между здравноосигурителните дружества е неравномерно, поради разликите в портфейлите им. За да се облекчи финансовата тежест за здравноосигурителните дружества с по-високорисков портфейл и за да се стесни възможността за подбор на рисковете, вноските се преразпределят между здравнооситурителните дружества посредством RES в съответствие с изчисления, изготвени от ÚDZS (32). Прилаганите в RES критерии са възраст, пол и от 2010 г. насам - статут на осигуреното лице, що се отнася до икономическата му активност.
(47)
Словашките органи считат, че RES не е форма на държавна помощ, а по-скоро форма на изравняване на ресурсите в съответствие с приложимите в RES критерии към осигурените лица, т.е. става въпрос за солидарност между осигурените лица, а не за държавна помощ.
3.6. ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ПОРТФЕЙЛИ КЪМ SZP И VŠZP
(48)
Друга мярка, за която Комисията научи при предварителната оценка, засяга няколко директни прехвърляния на портфейли, извършени с намесата на държавата, от други здравноосигурителни дружества, впоследствие закрити чрез ликвидация, към SZP и VšZP (по-специално от дружеството Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружеството Európská zdravotná poisťovňa (EZP) към SZP).
(49)
Според Dôvera портфейлът на EZP е бил директно прехвърлен на SZP, въпреки че е имало и други заинтересовани оператори на пазара, като ограниченията и условията на прехвърлянето не са били ясни.
(50)
Словашката република твърди, че решението на ÚDZS да прехвърли портфейла на EZP към SZP без компенсация е в съответствие с разпоредбите на закон № 581/2004 Сб., като е зачетено правото на осигурените лица на избор на здравноосигурително дружество. Словашките органи твърдят, че други здравноосигурителни дружества са изразили интерес относно портфейла, но са поставили условия, които биха удължили прекомерно процеса на ликвидация. Освен това според словашките органи, след като прехвърлянето на портфейлите се е отнасяло до всички вземания и всички задължения на ликвидираните дружества, на получателите VšZP и SZP не е предоставено никакво предимство.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на процедура Комисията изразява съмнения относно определянето на въпросната дейност като икономическа или неикономическа по характер и посочва, че като се имат предвид особеностите на случая, SZP/VšZP е можело да извършва икономическа дейност от 1 януари 2005 г., както и другите дружества, предлагащи здравно осигуряване в рамките на задължителната система. Комисията счита, че комбинацията от икономически и неикономически характеристики на системата за задължително здравно осигуряване в Словакия изисква да се проведе задълбочен анализ на отделните елементи и съответното им значение в рамките на схемата, за да се определи дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване, по начина, по който е организирана и се осъществява в Словакия, трябва да се счита за икономическа (от 1 януари 2005 г. нататък) или неикономическа по характер.
(52)
Комисията посочва също, че - в случай че е нужно дейността да бъде счетена за икономическа по характер - тя не разполага с достатъчно информация, за да определи дали разглежданите мерки предоставят на SZP/VšZP селективно предимство.
(53)
След като прави извода, че на този етап не може да изключи наличието на държавна помощ, тъй като липсват конкретни доводи или ясни признаци за несъвместимостта им с вътрешния пазар, Комисията изразява и съмнения дали тези мерки могат да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 или член 107, параграф 3, буква в) от Договора, в случай че тя заключи, че тези мерки могат да бъдат счетени за държавна помощ.
(54)
Във връзка с това Комисията посочва, че окончателното заключение дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване в Словашката република, всъщност е икономическа или неикономическа по характер, дали държавните мерки отговарят на всички други условия, за да представляват държавна помощ, и ако да - дали са съвместими с вътрешния пазар, може да бъде направено само в окончателното решение, което Комисията приеме след завършването на официалното разследване, когато е събрана цялата налична информация (включително допълнителните мнения на държавата членка и заинтересованите страни) и е направена задълбочена оценка на цялата информация.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(55)
Комисията получи следните мнения от заинтересованите страни, които са представени в обобщен вид по-долу:
5.1. DÔVERA
(56)
В отговор на решението за откриване на процедура жалбоподателят Dôvera предостави допълнителна информация относно системата на здравно осигуряване и допълнителни доводи, най-вече за да подкрепи твърдението си, че SZP/VšZP са дружества, към които е приложимо правото на конкуренцията и които са получили несъвместима държавна помощ.
(57)
Dôvera посочва, че SZP/VšZP се конкурират с частни здравноосигурителни дружества, които предлагат същата услуга и се стремят към реализирането на печалба, като прави препратки към предишните си аргументи относно икономическия характер на дейността и към скорошната практика на Съда (33). Във връзка с това дружество Dôvera твърди, че няколко елемента, представени от Словашката република и изброени в решението за откриване на процедура като свидетелстващи за неикономическия характер на дейностите на SZP/VšZP, не са убедителни. Според дружество Dôvera реформата от 2004-2005 г. е целяла създаването на конкурентен пазар, което се признава и потвърждава от словашката съдебна власт (т.е. от словашкия Конституционен съд), а така също и от самите словашки органи. Във връзка с това дружество Dôvera посочва също факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират за доставчиците на здравни грижи посредством селективни договори и преговаряне относно цената и качеството на услугите, като споменава и маркетинговите кампании на здравноосигурителните дружества, за да задържат и привлекат клиенти. Дружество Dôvera отхвърля твърдението за изключително социалния характер на системата, като изтъква възможността на здравноосигурителните дружества да реализират и разпределят печалба и готовността на частните инвеститори да инвестират в оператори, развиващи дейност в словашкия сектор на задължително здравно осигуряване.
(58)
Като прави препратки към предишните си аргументи пред Комисията преди решението за откриване на процедура, дружество Dôvera посочва, че всички мерки, посочени в това решение, следва да бъдат счетени за неправомерна помощ, тъй като всички останали елементи от член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени. Според дружество Dôvera действията на Словашката република относно увеличаването на капитала на SZP през 2006 г. и увеличаването на капитала на VšZP през 2010 г. не могат да бъдат считани за действия на инвеститор в условията на пазарна икономика. Дружество Dôvera твърди също, че Словашката република е третирала по различен начин SZP/VšZP и частните здравноосигурителни дружества, като е приложила по-благоприятно третиране спрямо SZP в процеса на погасяване на дълга в периода 2003-2005 г., а така също и чрез въвеждането на два нови критерия в RES през 2009 и 2012 г. Що се отнася до прехвърлянето на портфейли, мнението на дружество Dôvera засяга предимно прехвърлянето на осигурителния портфейл на EZP, тъй като то не разполага с информация относно по-ранното прехвърляне на портфейл към VšZP. В тази връзка то твърди, че Комисията може да е била заблудена от словашките органи относно приложимата правна рамка към това прехвърляне.
(59)
И накрая дружество Dôvera твърди, че словашките органи не са съумели да докажат, че предоставянето на задължително здравно осигуряване е услуга от общ интерес, поради което оспорва самата основа на анализа в светлината на практиката по дело Altmark (34) и пакета на Комисията относно услугите от общ икономически интерес.
5.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНО ДРУЖЕСТВО UNION
(60)
Мнението относно решението за откриване, предоставено от дружество Union, другия частен конкурент на SZP/VšZP, е като цяло подобно на мнението на дружество Dôvera, като според тях SZP и VšZP са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Дружество Union посочва, че пет от шестте мерки, описани в раздел 3 от настоящото решение, представляват държавна помощ и са несъвместими с вътрешния пазар. Що се отнася до шестата мярка RES, дружество Union твърди, че тя може евентуално да отговаря на условията за компенсация за обществени услуги, установени в практиката по дело Altmark, или може да е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, което изисква допълнителна проверка във връзка с евентуалния дискриминационен подход в полза на нетния бенефициер от RES, т.е. SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO И ZZP
(61)
Мненията относно решението за откриване на процедура, предоставени от останалите три заинтересовани страни, а именно организацията HPI, института INEKO и сдружението ZZP, до голяма степен подкрепят позицията на жалбоподателя Dôvera и на дружество Union, че дейността е с икономически характер и мерките представляват държавна помощ, като на SZP/VšZP се предоставя селективно предимство, като тези заинтересовани страни са убедени, че здравноосигурителните дружества работят в конкурентна среда (и използват различни начини за привличане на клиенти), и твърдят, че държавата е предоставила преференциално третиране на своите държавни здравноосигурителни дружества.
6. МНЕНИЯ ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ И ДОПЪЛНИТЕЛНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(62)
Словашката република предостави своето мнение относно решението за откриване на процедура и мнението си относно коментарите на третите страни.
(63)
Словашките органи предоставиха пояснения и допълнителни аргументи в подкрепа на позицията си, че към системата за задължително здравно осигуряване не се прилагат правилата за защита на конкуренцията, тъй като тя не представлява икономическа дейност. Те твърдят, че словашкото задължително здравно осигуряване не може да се счита за икономическа дейност в съответствие с установената практика на Съда на Европейския съюз (35), по-специално поради следните причини:
а)
Системата има социална цел.
б)
Системата се основава на солидарност, по-специално с оглед на следното:
i.
задължително членство на пребиваващите в Словакия;
ii.
на всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения;
iii.
вноските не зависят от обезщетенията на отделното лице, тъй като вноските са определени в закона (не съществува ценова конкуренция);
iv.
между осигурените лица съществува солидарност по отношение на риска: системата RES и общата тарификация.
в)
Съществува подробна регулаторна рамка, за която държавата упражнява надзор: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са определени в закона.
(64)
Словашката република отхвърля схващането, че в резултат на законодателните промени от 2005 г. словашката система на здравеопазване се е променила в търговска система, и твърди, че системата никога не е губила публичния си неикономически характер. Словашките органи обръщат внимание и на факта, че словашката система на здравеопазване е част от системата за социална сигурност и изтъкват правомощията на държавите членки по силата на член 168, параграф 7 от Договора по отношение на организацията и предоставянето на услуги за здравни грижи.
(65)
Освен това словашките органи заявяват, че реформата на здравното осигуряване не е заменила публичното здравно осигуряване с частно и на здравноосигурителните дружества не е дадена възможност да покриват какъвто и да било риск, свързан със законоустановената социална сигурност. Според Словакия главната цел на реформата на сектора на здравеопазването е била установяването на правила за администрирането на финансовите средства, предоставени за здравеопазване, а реорганизирането до 30 септември 2005 г. на съществуващите здравноосигурителни дружества в акционерни дружества с ясно определени счетоводни правила е представлявало подходящ начин за установяването на тези правила. Словашките органи считат, че всички здравноосигурителни дружества в Словакия участват в управлението на публични средства, които са им поверени в рамките на системата за публично здравно осигуряване.
(66)
Според словашките органи фактът, че словашката система за задължително здравно осигуряване позволява ограничена по степен конкуренция относно качеството, би могъл да се разглежда като елемент, който насърчава здравноосигурителните дружества да функционират от икономическа гледна точка в съответствие с принципите на доброто управление, което е в интерес на нормалното функциониране на системата, а не като елемент, който би могъл да повлияе на неикономическия характер на системата за здравно осигуряване като цяло.
(67)
Словашките органи обясняват също така, че натрупаните и преразпределени средства в рамките на структурата на словашката система за публично здравно осигуряване посредством здравноосигурителните дружества са общата сума от вноските за публично здравно осигуряване, които са задължителни по закон, и поради това са част от публичните финанси на Словакия. Ето защо всички здравноосигурителни дружества имат за задача да управляват публичните средства, събрани от населението в съответствие със съответните законови разпоредби, за да бъдат използвани за плащането на здравни грижи.
(68)
В допълнителна подкрепа на своите твърдения словашките органи припомнят и факта, че дори след премахването през 2011 г. на забраната за разпределяне на печалбата, законът за изменение № 250/2011 Сб. разрешава на здравноосигурителните дружества да реализират печалба само при точно определени условия, а именно:
а)
въвеждането на данък върху печалбата на здравноосигурителните дружества;
б)
задължителното използване на печалбата за създаването на резервен фонд в размер от поне 20 % от внесения уставен капитал (резервният фонд може да се използва само за покриване на загуби на това здравноосигурително дружество);
в)
задължителното създаване на технически резерв за плащане на планирани здравни грижи за осигурени лица, включени в списъци с чакащи (следователно здравноосигурителните дружества не могат да реализират печалба в ущърб на клиентите си, като ги включват в списъци с чакащи вместо бързото плащане на здравни грижи за тях; това е от особено значение за спазването на общоприетите счетоводни стандарти в публичното здравно осигуряване).
(69)
В това отношение словашките органи обясняват, че когато дружеството VšZP е отчело излишък, то е създало здравен фонд за плащане на използването на здравни грижи и за финансиране на особено скъпи здравни грижи, покривани от публичното здравно осигуряване. Освен това в годините, през които дружеството е отчитало излишък, част от него е отделена за законоустановения резервен фонд, който впоследствие е използван за снижаване на натрупаните загуби. Следователно според словашките органи държавните здравноосигурителни дружества никога не са разпределяли на акционерите си реализираната печалба.
(70)
Във връзка с това Словашката република посочва и друго ограничение за здравноосигурителните дружества, отнасящо се до обстоятелството, че те могат да вземат средства назаем в съответствие със закон № 523/2004 Сб. относно бюджетните правила на публичната администрация, като имат предварителното одобрение на ÚDZS.
(71)
В допълнителна подкрепа на твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване не попада в обсега на правилата за защита на конкуренцията, органите посочват разследване от 2009 г. на словашката Антимонополна служба, в което се установява, че дейностите на здравноосигурителните дружества се осъществяват в рамките на система, отличаваща се с висока степен на солидарност, в която здравните грижи се предоставят безплатно и основните елементи от тези дейности са уредени от държавата, и че дейностите, осъществявани от здравноосигурителните дружества за предоставянето на публично здравно осигуряване не може да се считат за икономическа дейност, която ограничава конкуренцията. Поради това според Антимонополната служба словашкият Закон за защита на конкуренцията не е приложим спрямо дейностите на здравноосигурителните дружества, извършени за предоставяне на публично здравно осигуряване (36).
(72)
Словашките органи обясняват също, че през 2011 г. Конституционният съд постановява, че забраната за разпределяне на печалбата е неконституционна, тъй като нарушава заложените в словашката Конституция права на собственост, но не е съгласен с мнението, че със Закона за здравноосигурителните дружества се ограничават принципите на пазарната икономика. Те изтъкват и факта, че във връзка с това Конституционният съд е постановил също така, че законодателство относно здравноосигурителните дружества, което изключва или ограничава в значителна степен въздействието на инструментите на пазарната икономика и по този начин ограничава конкуренцията, е приемливо от конституционна гледна точка.
(73)
Освен твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване в Словакия попада извън обсега на правилата за защита на конкуренцията, словашките органи твърдят, че мерките не отговарят на останалите критерии за държавна помощ по силата на член 107, параграф 1 от Договора. Във връзка с това те твърдят, че капиталовите инжекции от 2006 и 2009 г. не представляват помощ, тъй като са спазили принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика. Освен това те отхвърлят твърдението, че в рамките на процеса по погасяване на дълга от Veriteľ става въпрос за необосновано дискриминационно третиране и настояват, че през 2006 г. на VšZP не е предоставена субсидия и че тази операция е представлявала обикновено плащане от страна на държавата на съществуващи безспорни задължения. Словашките органи предоставиха допълнителни подробности относно прехвърлянето на портфейли от DZP към VšZP и от EZP към SZP и твърдят, че и тези прехвърляния не са предоставили на SZP/VšZP селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Те предоставиха допълнителна информация и за системата RES, като поясниха най-вече начина, по който в периода 2006-2012 г. са се разпределяли вноските (месечно и годишно), и твърдят, че и тази мярка не представлява държавна помощ, тъй като чрез нея се изравняват рисковете, присъщи на системата поради съществуването на еднакво равнище на вноските за всички групи осигурени лица с различна степен на риск.
(74)
Мнението на словашките органи относно решението за откриване на процедура е ориентирани в защита на позицията, че поради липсата на икономическа дейност SZP/VšZP не са предприятия и че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не са предоставили предимство на SZP/VšZP, поради което не представляват помощ. Ето защо не считат за необходимо да представят доводи относно съвместимостта на мерките, за които се твърди, че представляват помощ.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(75)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(76)
Според тази разпоредба правилата за държавна помощ, установени в ДФЕС, се прилагат само ако получателят на помощта е „предприятие“. В практиката си Съдът на Европейския съюз (Съдът на ЕС) определя предприятие за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, който извършва стопанска дейност, независимо от неговия правен статут и начина на неговото финансиране (37). Следователно класифицирането на конкретен субект като предприятие зависи изцяло от икономическия или неикономически характер на дейностите му.
(77)
Както е обяснено в решението за откриване на процедура, дали мерките, предоставени в полза на SZP/VšZP, представляват държавна помощ зависи на първо място от това дали и в каква степен SZP/VšZP, когато извършват дейност в рамките на системата за задължително здравно осигуряване на Словашката република, действат като предприятия, защото би могло да бъдат считани за субекти, извършващи икономическа дейност, както е определено в съдебната практика.
(78)
Според Съдът на ЕС икономическа дейност е всяка дейност, състояща се в предоставяне на стоки и/или услуги на определен пазар (38). Във връзка с това наличието на пазар за определени услуги може да зависи от конкретния начин на организация и предоставяне на тези услуги във въпросната държава членка (39). Правилата за държавната помощ се прилагат само когато дадена дейност се осъществява в пазарна среда. Следователно икономическият характер на услуги от еднакъв тип може да се различава между отделните държави членки. Освен това поради политически избор или промени в икономиката класифицирането на дадена услуга може да се промени с времето. Това, което днес не е икономическа дейност, може да се превърне в такава в бъдеще и обратно (40).
(79)
Що се отнася до предоставянето на здравни грижи, класифицирането на схемите за здравни грижи като схеми, включващи икономическа дейност, зависи от политическите и икономическите особености и от конкретната форма и структура на тези схеми във въпросната държава членка. По същество в практиката на СЕС се прави разграничение между схеми, основани на принципа на солидарността, и икономически схеми (41).
(80)
В съдебната си практика Съдът на ЕС използва редица критерии, за да определи дали дадена схема за социална сигурност е основана на солидарността и следователно не включва икономическа дейност. В това отношение множество фактори могат да бъдат от значение: i) дали членството в схемата е задължително (42); ii) дали схемата има изключително социална цел (43); iii) дали схемата е с нестопанска цел (44); iv) дали обезщетенията са независими от направените вноски (45); v) дали сумата от платените обезщетения не е непременно пропорционална на доходите на осигурените лица (46); и vi) дали схемата е под надзора на държавата (47).
(81)
За разлика от схемите, основани на солидарността, икономическите схеми се характеризират често с: i) членство по избор (48); ii) принципа на капитализация - т.е. зависимост между правото на обезщетение и изплатените вноски и финансовите резултати на схемата (49); iii) стопанската си цел (50) и iv) предоставянето на права на обезщетение, които допълват тези по основна схема (51).
(82)
При някои системи са комбинирани елементи и от двете категории (схеми, основани на солидарността, и икономически схеми) (52) и за да може да определи дали конкретна схема е икономическа или неикономическа по характер, Комисията трябва да провери наличието и да прецени в конкретната схема съответното значение на всеки от различните елементи, посочени в двете предходни съображения (53).
(83)
Поради това, окончателният отговор дали предоставянето на услуги на задължително здравно осигуряване в Словашката република е с икономически или неикономически характер ще зависи от задълбочения анализ на конкретния начин на организиране и извършване на тази дейност във въпросната държава членка, и затова ще се отнася конкретно до системата за задължително здравно осигуряване в тази държава членка. В светлината на тези общи констатации Комисията ще прецени дали спорните мерки, които според твърденията са предоставени на SZP/VšZP, представляват държавна помощ като мерки, предоставени на „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(84)
Няколко елемента, отнасящи се преди всичко до функционирането на системата, и фактът, че системата се основава на принципа на солидарност, сочат неикономическия характер на словашката система за здравно осигуряване, най-вече що се отнася до нейните социални характеристики и цели.
(85)
Първо, участието в програмата за публично здравно осигуряване е по закон задължително за мнозинството от населението в Словашката република, а медицинските услуги, покривани от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице. Осигуреното лице има право да избере което и да е здравноосигурително дружество и въз основа на задължението за осигуряване на свободен достъп избраното здравноосигурително дружество не може да му откаже осигуряване на основата на възраст, здравен статус или рискове от заболяване. (54)
(86)
Второ, задължителното здравно осигуряване в Словакия се основава на вноски, които са определени в закона пропорционално на доходите на осигуреното лице, а не на размера на осигурителния риск (възраст, здравен статус, рискове от заболяване на осигуреното лице). Освен това не съществува пряка връзка между размера на вноските, платени в рамките на схемата от дадено лице, и размера на обезщетенията, получени от същото това лице в рамките на схемата. Поради това, здравноосигурителните дружества нямат възможност да влияят нито на размера на вноските, нито на минималното покритие, на което имат право осигурените лица, тъй като те се определят от националното законодателство.
(87)
Трето, на всички осигурени лица е гарантирано по закон еднакво базисно ниво на обезщетенията, което на практика е доста високо, тъй като покрива почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез схемата за задължително здравно осигуряване се предоставя почти пълно здравеопазване (55). Словашката схема за изравняване на рисковете (RES) гарантира, че осигурителните рискове са поделени, което допълнително засилва солидарността. Освен това словашката система налага принципа на обща тарификация, което означава, че здравноосигурителните дружества не могат да определят размера на вноските съобразно осигурителния риск, а посредством изравняването на рисковете частично се компенсират здравноосигурителните дружества, чийто портфейл е с по-рисков демографски профил, като се преразпределят средства от здравноосигурителните дружества, които плащат по-малко от средния размер на обезщетенията, към здравноосигурителните дружества, които плащат на осигурените в тях лица повече от средния размер на обезщетенията (56).
(88)
Освен посочения социален и солидарен характер Комисията припомня, че задължителното здравно осигуряване в Словашката република се организира и предоставя в съответствие със солидна регулаторна рамка: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са установени в закони, в които се предвиждат подробни условия, и те функционират под строгия надзор на държавата (57).
(89)
Въз основа на тази характеристика Комисията стига до извода, че словашката система за задължително здравно осигуряване няма икономически характер, поради което SZP/VšZP не могат да бъдат считани за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (58).
(90)
Комисията признава, че някои характеристики на словашката система за задължително здравно осигуряване биха могли да свидетелстват за икономическия характер на дейностите, извършвани в рамките на тази система: i) наличието на няколко здравноосигурителни дружества (публични и частни) в словашкия сектор на задължителното здравно осигуряване, ii) определена степен на конкуренция между тези здравноосигурителни дружества, които iii) извършват дейност, ориентирана към реализирането на печалба, и iv) факта, че Конституционният съд на Словашката република е посочил, че тази дейност е отворена за конкуренция. При все това Комисията е на мнение, че съществуването на тези характеристики не поставя под съмнение заключението ѝ, че задължителното здравно осигуряване в Словакия е неикономическа дейност.
(91)
Първо, Комисията констатира, че съществуването на няколко (публични и частни) субекта, които развиват дейност в сектора на задължителното здравно осигуряване, само по себе си не свидетелства за икономическия характер на действията им в система, в която, както е обяснено в съображения 85-87, преобладават социалните характеристики и цели, основният принцип за функционирането на системата е солидарността и надзорът на държавата е строг. Такова тълкуване би придало прекомерно значение на организационните мерки, избрани от държавата членка за управлението на част от системата ѝ за социална сигурност, вместо на същността на въпросната система (59).
(92)
Второ, съгласно съдебната практика на Съда на ЕС наличието на възможност за конкуренция в системата за здравно осигуряване и съществуваща на практика конкуренция, дори ако съществуването ѝ е било желано от законодателя и то е било потвърдено от съдебната власт, не свидетелства непременно за икономическия характер на въпросната дейност. Съдът на ЕС е пояснил, че при определянето на това дали дейностите, осъществявани в рамките на законоустановена система за здравно осигуряване, която подобно на словашката система предоставя определена възможност за конкуренция, са икономически или неикономически по характер от решаващо значение са елементи като характера и степента на конкуренцията, обстоятелствата, при които тази конкуренция протича и наличието и значението на други важни фактори (60). В разглеждания случай не се позволява конкуренция от типа, който е най-интересен за потребителите - ценова конкуренция по отношение на нивото на вноските - тъй като здравноосигурителните дружества в Словашката република не могат са променят размера на вноските на осигурените лица, които са определени в закона. Освен това възможността за конкуренция по отношение на качеството е до голяма степен ограничена, тъй като словашката система за задължително здравно осигуряване предвижда особено широк спектър на законоустановените обезщетения, които са еднакви за всички осигурени лица, като по този начин за здравноосигурителните дружества не остава голяма възможност за конкуренция за клиенти, основана на допълнителни (безплатни) обезщетения. Здравноосигурителните дружества не се конкурират помежду си, тъй като нямат никаква възможност да влияят на тези законоустановени обезщетения, нито на предоставянето на задължителни законоустановени обезщетения във връзка със здравни грижи, което представлява основната им функция.
(93)
Трето, Комисията е на мнение, че неикономическият характер на дейността по задължително здравно осигуряване не се влияе от факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират по отношение на качеството и по отношение на ефективността на обществените поръчки, като купуват от доставчиците висококачествени здравни грижи и свързани с тях услуги на конкурентни цени. По този начин застрахователните дружества осигуряват входните ресурси, необходими за изпълнението на ролята им в рамките на тази система посредством дейности, които могат да бъдат отделени от договорите им с осигурените лица в рамките на задължителното здравно осигуряване. От съдебната практика на Съда на ЕС следва, че ако системата за задължително здравно осигуряване има неикономически характер поради присъщите си характеристики, дейността по осигуряване на входните ресурси, необходими за функционирането на тази система, също е с неикономически характер (61).
(94)
Четвърто, фактът, че правните норми в областта на задължителното здравно осигуряване в Словашката република позволяват на здравноосигурителни дружества да реализират печалба и да разпределят част от нея на акционерите си, не променя неикономическия характер на техните дейности, тъй като те ги извършват в рамките на система, в която са силно застъпени всички горепосочени характеристики, указващи неикономическия характер на дейността. Фактът, че здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба и да разпределят част от нея, не може сам по себе си да постави под въпрос превеса на социалните характеристики и цели на системата, да измени основната роля в нея на принципа на солидарност и да накърни строгата регулация и държавен надзор, при които тя функционира. Що се отнася до тази държавна регулация, Комисията припомня, че възможността за реализиране, използване и разпределяне на печалба се подчинява на рамки и е ограничена от законоустановени задължения, наложени на словашките застрахователни дружества от държавата и имащи за цел да гарантират жизнеспособността и непрекъснатостта на задължителното здравно осигуряване с всички негови преобладаващи социални и солидарни цели (62). Следователно, свободата за реализиране, използване и разпределяне на печалба е значително по-ограничена в сектора на словашкото задължително здравно осигуряване, отколкото в обичайните търговски сектори, и се подчинява на постигането на социални и солидарни цели.
(95)
В резултат на това, поради ограничената конкуренция, установена в словашката система за задължително здравно осигуряване (т.е. само ограничена конкуренция по отношение на качеството и никаква ценова конкуренция), както и поради ограниченията за реализиране и използване на печалба, елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, не поставят под въпрос основните социални, солидарни и регулаторни аспекти, указващи неикономическия характер на дейностите, изпълнявани от здравноосигурителните дружества в тази система. Всъщност елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, би следвало да се считат за елементи, насочени към постигане на основната цел, която се състои в насърчаването на здравноосигурителните дружества да действат в съответствие с принципите на доброто управление в интерес на правилното функциониране на тази система за социална сигурност, т.е. за елементи, които гарантират постигането на социалните и солидарните цели на тази система (63).
(96)
Комисията е на мнение, че фактът, че Конституционният съд на Словашката република (при извършване на преценка за евентуално нарушение съгласно словашката Конституция на правото на стопанска инициатива) разглежда словашката система на задължително здравно осигуряване като сектор, „който е част от сферата на конкуренцията“, не означава, че в тази система се извършват дейности с икономически характер по смисъла на правилата за държавна помощ. В действителност в този случай Конституционният съд на Словакия е сезиран, за да проучи дали законодателната забрана от 2007 г. относно разпределянето на печалбата от здравноосигурителните дружества е съвместима с Конституцията на Словашката република (нарушение на правото на собственост, правото на защита на собствеността и правото на стопанска инициатива) и съвместима с членове 18, 49, 54 и 63 от Договора. Словашкият Конституционен съд решава, че тази забрана нарушава Конституцията на Словашката република и че следователно няма причина да разглежда съществените елементи от правилата на ЕС за вътрешния пазар или да се произнася по тяхното нарушаване.
(97)
В този контекст, като се вземат под внимание особеностите на настоящия случай и присъствието и значението на важни показатели, дейността по задължително здравно осигуряване, както е организирана и се извършва в Словашката република, не може да се счита за икономическа дейност.
(98)
В светлината на казаното по-горе, Комисията стига до заключението, че дружествата SZP/VšZP като бенефициери на спорните мерки, не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и поради това тези мерки не водят до предоставянето на държавна помощ по смисъла на тази разпоредба.
(99)
Следователно не е необходимо да се разглеждат останалите условия за наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито да се прави преценка за съвместимостта на спорните мерки.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(100)
С оглед на изложените по-горе съображения Комисията стига до заключението, че спорните мерки не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и/или Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP), не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора:
а)
увеличението на капитала на SZP с 450 млн. SKK, извършено между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.;
б)
погасяването на дълговете на SZP чрез Veritel' a. s. от 2003 г. до 2006 г.;
в)
субсидията, предоставена на SZP от Министерството на здравеопазването през 2006 г.;
г)
увеличението на капитала на VšZP с 65,1 млн. евро на 1 януари 2010 г.;
д)
системата за изравняване на рискове, установена на основание част 3 от закон № 580/2004 Сб.; и
е)
прехвърлянето на портфейли от ликвидирани здравноосигурителни дружества, и по-специално от дружество Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружество Európská zdravotná poisťovňa към SZP.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 15 октомври 2014 година.
KOMISIJAS LĒMUMS (ES) 2015/248
(2014. gada 15. oktobris)
par Slovākijas Republikas īstenotajiem pasākumiem SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) attiecībā uz Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) un Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(izziņots ar dokumenta numuru C(2014) 7277)
(Autentisks ir tikai teksts slovāku valodā)
(Dokuments attiecas uz EEZ)
EIROPAS KOMISIJA,
ņemot vērā Līgumu par Eiropas Savienības darbību (turpmāk “LESD”) un jo īpaši tā 108. panta 2. punkta pirmo daļu,
ņemot vērā Līgumu par Eiropas Ekonomikas zonu un jo īpaši tā 62. panta 1. punkta a) apakšpunktu,
pēc tam, kad ieinteresētās personas tika aicinātas iesniegt piezīmes saskaņā ar iepriekš minētajiem nosacījumiem (1),
tā kā:
1. PROCEDŪRA
(1)
Komisija 2007. gada 2. aprīlī saņēma sūdzību no privātas veselības apdrošināšanas sabiedrības Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (Dôvera jeb “sūdzības iesniedzējs”) par iespējamu valsts atbalstu valsts veselības apdrošināšanas sabiedrībai Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP), kas sniegts, 2006. gada 26. janvārī palielinot SZP reģistrēto kapitālu par SKK 450 miljoniem (aptuveni EUR 15 miljoniem).
(2)
Komisija 2009. gada 21. augustā nosūtīja Slovākijas Republikai pieprasījumu sniegt informāciju. Pēc atbildes sagatavošanas termiņa pagarināšanas Slovākijas iestādes sniedza pieprasīto informāciju 2009. gada 24. septembra vēstulē.
(3)
Komisija 2010. gada 26. februāra vēstulē pieprasīja Slovākijas Republikas iestādēm sniegt papildu informāciju par šiem kapitāla ieguldījumiem un vēlējās saņemt skaidrojumu par Slovākijas Risku izlīdzināšanas sistēmu (RIS), kas ir vēl viens pasākums, kuru, iespējams, varētu klasificēt kā valsts atbalstu. Slovākijas iestādes 2010. gada 25. marta vēstulē lūdza pagarināt šīs atbildes sniegšanai noteikto termiņu, un Komisija, nosūtot vēstuli 2010. gada 31. martā, tam piekrita. Pēc tam, kad Komisija 2010. gada 16. jūnijā atgādināja Slovākijas Republikas iestādēm par informācijas sniegšanu, tās reaģēja uz šo aicinājumu, nosūtot vēstuli 2010. gada 9. jūlijā. Pēc Komisijas 2010. gada 4. novembra vēstulē izteiktā pieprasījuma Slovākijas Republikas iestādes 2010. gada 3. decembrī iesniedza minētās atbildes nekonfidenciālo versiju.
(4)
SZP2010. gada 1. janvārī apvienojās ar citu Slovākijas valsts veselības apdrošinātāju Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP). No 1998. gada līdz vismaz 2005. gadam šīs divas valsts akciju sabiedrības saņēma citu veselības apdrošināšanas sabiedrību apdrošināšanas portfeļus.
(5)
Divās sanāksmēs, kurās piedalījās Komisijas un Dôvera pārstāvji un kuras notika 2010. gada 10. oktobrī un 2011. gada 15. martā, tika apspriests sūdzības priekšmets un veselības apdrošināšanas nozares darbība Slovākijā. Dôvera2011. gada 15. jūlijā nosūtītajos dokumentos sniedza papildu informāciju par veselības apdrošināšanas nozares iezīmēm Slovākijā un paplašināja savas sūdzības darbības jomu, iekļaujot trīs jaunus pasākumus, kas, iespējams, sniegti par labu SZP un VZP: i) SZP parāda dzēšana, ko laikposmā no 2004. gada līdz 2005. gadam divos maksājumos - EUR 52,7 miljonu un EUR 28 miljonu apmērā - veica valsts uzņēmums Veritel' a. s.; ii) subsīdija EUR 7,6 miljonu apmērā, ko 2006. gadā Veselības ministrija piešķīra SZP, un iii) valsts finansēts kapitāla palielinājums EUR 65,1 miljona apmērā, kas 2010. gada 1. janvārī piešķirts VZP. Tāpēc Komisija aicināja Slovākijas iestādes iesniegt piezīmes par papildināto sūdzību, kurā iekļauti jaunie apgalvojumi. Pēc atbildes sagatavošanas termiņa pagarināšanas Slovākijas iestādes 2011. gada 11. novembra vēstulē iesniedza savas piezīmes.
(6)
Pēc 2011. gada 15. decembra sanāksmes ar Komisijas dienestiem Dôvera2012. gada 16. janvāra vēstulē sniedza papildu informāciju par valsts veselības apdrošināšanas nozares iezīmēm.
(7)
Ar 2013. gada 2. jūlija vēstuli Komisija informēja Slovākijas Republiku, ka tā ir nolēmusi sākt formālu izmeklēšanas procedūru, kas paredzēta Līguma 108. panta 2. punktā (“lēmums par procedūras sākšanu”). Lēmums par procedūras sākšanu tika publicēts Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī (2), un tajā ieinteresētās personas tika aicinātas sniegt piezīmes.
(8)
Slovākijas iestādes 2013. gada 24. jūlija vēstulē lūdza pagarināt termiņu, kas bija noteikts piezīmju sniegšanai par lēmumu sākt izmeklēšanas procedūru, un Komisija 2013. gada 30. jūlija vēstulē tam piekrita. Nosūtot vēstuli 2013. gada 27. augustā, Slovākijas Republika iesniedza savus apsvērumus par lēmumu sākt izmeklēšanas procedūru.
(9)
Komisija saņēma piezīmes par lēmumu sākt procedūru no piecām trešām personām - no Ekonomisko un sociālo reformu institūta (INEKO) 2013. gada 15. oktobra vēstulē, no Union zdravotná poisťovňa, a. s. (veselības apdrošināšanas sabiedrības Union) 2013. gada 25. oktobra vēstulē, no Veselības politikas institūta (Health Policy Institute - HPI) 2013. gada 28. oktobra vēstulē, no Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP, Slovākijas veselības apdrošināšanas sabiedrību asociācija) 2013. gada 28. oktobra vēstulē un no Dôvera2013. gada 11. novembra vēstulē.
(10)
Slovākijas iestādēm šīs piezīmes tika nosūtītas divās vēstulēs - 2013. gada 20. novembra un 20. decembra vēstulē. Slovākijas iestādes 2013. gada 20. decembrī lūdza līdz 2014. gada 31. janvārim pagarināt termiņu atbildes sniegšanai uz minētajām piezīmēm, un Komisija tajā pašā dienā tam piekrita. Uz trešo personu iesniegtajām piezīmēm saistībā ar lēmumu par procedūras sākšanu Slovākijas iestādes atbildēja 2014. gada 29. janvāra vēstulē.
(11)
2014. gada 2. aprīlī notika sanāksme, kurā piedalījās pārstāvji no Komisijas dienestiem un Slovākijas iestādēm.
(12)
Komisija 2014. gada 11. aprīlī un 2014. gada 25. augustā nosūtīja papildu pieprasījumus sniegt informāciju, uz kuriem Slovākijas iestādes atbildēja, nosūtot vēstules attiecīgi 2014. gada 15. maijā un 2014. gada 27. augustā.
2. VISPĀRĪGA INFORMĀCIJA
2.1. SLOVĀKIJAS OBLIGĀTĀS VESELĪBAS APDROŠINĀŠANAS SISTĒMAS ATTĪSTĪBA
(13)
Slovākija 1994. gadā pārgāja no sistēmas, kurā darbojās viena valsts apdrošināšanas sabiedrība, uz plurālistisku modeli, kura ietvaros varēja darboties gan valsts, gan privātas struktūras. Līdz ar padziļinātu reformu saistībā ar Likumiem Nr. 581/2004 un Nr. 580/2004, kas stājās spēkā 2005. gada 1. janvārī, - 2005. gada reforma - tika grozīti noteikumi par savākto veselības apdrošināšanas iemaksu pārdali un mainīta visu apdrošināšanas uzņēmumu (gan valsts, gan privāto) juridiskā forma no juridiskām personām sui generis uz reģistrētām akciju sabiedrībām (t. i., uz peļņu orientētām akciju sabiedrībām, kas ir privāto tiesību subjekts). Tika nodibināta neatkarīga regulatīva iestāde, Slovākijas Veselības uzraudzības iestāde (VUI), kuras uzdevums bija izsniegt darbības licences un uzraudzīt apdrošināšanas sabiedrību atbilstību piemērojamiem normatīvajiem aktiem. Būtībā šīs reformas bija paredzētas, lai uzlabotu pieejamo resursu izmantošanas efektivitāti un veselības aprūpes pakalpojumu sniegšanas kvalitāti (3).
(14)
Slovākijā visas veselības apdrošināšanas sabiedrības - gan valsts, gan privātās - nodrošina Slovākijas iedzīvotājiem obligātās veselības apdrošināšanas pakalpojumus (4). Likumā Nr. 580/2004 paredzētā iespēja - papildus obligātās veselības apdrošināšanas pabalsta pamatpaketei sniegt arī individuālus veselības apdrošināšanas pakalpojumus - joprojām tiek izmantota minimāli to vispārējo veselības aprūpes pabalstu dēļ, kurus sedz obligātā sistēma (5). Turklāt 2005. gadā ar tiesību aktu tika paredzēta iespēja, ka visas veselības apdrošināšanas sabiedrības var sniegt brīvprātīgas veselības apdrošināšanas pakalpojumus personām, uz kurām neattiecas obligātā veselības apdrošināšana (6).
(15)
2007. gadā tika izdots Likums Nr. 530/2007, ar ko tika grozīts Likums Nr. 581/2004 un apdrošināšanas sabiedrībām, kas aktīvi darbojas obligātās veselības apdrošināšanas sektorā, no 2008. gada 1. janvāra tika liegts izmaksāt peļņu dividenžu veidā, uzliekot pienākumu gūto peļņu atkārtoti ieguldīt Slovākijas veselības aprūpes sistēmā. Tādēļ veselības apdrošināšanas sabiedrībām no 2008. gada janvāra bija vispār liegts sadalīt peļņu. Tomēr 2011. gada 26. janvārī Slovākijas Konstitucionālā tiesa atzina, ka peļņas sadales aizliegums nav saderīgs ar vairākiem Slovākijas Konstitūcijas noteikumiem. Ņemot vērā šo spriedumu, Slovākijas iestādes 2011. gada jūlijā pieņēma Likumu Nr. 250/2011, ar ko grozīja Likumu Nr. 530/2007, lai atkal ļautu veselības apdrošinātājiem sadalīt (saviem akcionāriem) no obligātās veselības apdrošināšanas darbībām gūto peļņu, ievērojot konkrētus nosacījumus (7). Šo tiesību aktu grozījumu dēļ Komisija 2011. gada decembrī slēdza pārkāpuma procedūru attiecībā uz peļņas izmaksas ierobežojumu (8).
(16)
Slovākijas iestādes 2012. gada 31. oktobrī apstiprināja projekta plānu, kurā bija paredzēts Slovākijas Republikā izveidot vienotu obligātās veselības apdrošināšanas bezpeļņas sistēmu, ko varētu ieviest, brīvprātīgi iegādājoties (līdz 2014. gada 1. janvārim) privātās veselības apdrošināšanas sabiedrības vai atsavinot tās (līdz 2014. gada 1. jūlijam), lai izveidotu vienu vienīgu (valsts) veselības apdrošināšanas sabiedrību (9). Taču laikā, kad tika pieņemts šis lēmums, neviens iepriekš minētā projekta plāna posms vēl nebija īstenots (10).
2.2. VESELĪBAS APDROŠINĀTĀJI SLOVĀKIJĀ
(17)
Slovākijas tiesību aktos ir definēts, ka veselības apdrošināšanas sabiedrība ir valsts akciju sabiedrība, kuras juridiskā adrese ir reģistrēta Slovākijas Republikā un kura ir izveidota, lai sniegtu valsts obligātās veselības apdrošināšanas pakalpojumus atbilstīgi VUI piešķirtai atļaujai.
(18)
Slovākijas iedzīvotāji var iegādāties obligātās veselības apdrošināšanas paketi, pēc izvēles noslēdzot līgumu ar jebkuru no šiem trim apdrošinātājiem:
a)
Slovākijas valsts akciju sabiedrība VZP, kas dibināta 2005. gada 1. jūlijā. Tā tika izveidota, pārveidojot valsts uzņēmumu VšZP, kas dibināts 1994. gada 1. novembrī saskaņā ar Likumu Nr. 273/1994 kā Veselības apdrošināšanas fonda administrācijas Valsts apdrošināšanas sabiedrības (Národná poisťovňa) tiesību pārņēmējs. VZP2010. gada 1. janvārī saskaņā ar Likumu Nr. 533/2009 tika apvienota ar valsts sabiedrību SZP (tāpēc šī kopīgā struktūra turpmāk attiecīgā gadījumā tiks minēta kā “SZP/VZP”). Slovākijas Republika ir vienīgais VZP akcionārs;
b)
privātā akciju sabiedrība Dôvera (tās galvenais akcionārs ir Centrāleiropas finanšu grupa PENTA). Dôvera tika dibināta 2005. gada 1. oktobrī, un 2009. gada 31. decembrī tā tika apvienota ar citu privātu Slovākijas veselības apdrošināšanas sabiedrību - Apollo. Šī apvienotā struktūra 2010. gadā bija lielākā privātā veselības apdrošināšanas sabiedrība Slovākijā;
c)
privātā veselības apdrošināšanas akciju sabiedrība Union, kas tika dibināta 2006. gada 9. martā un kas ir Nīderlandē reģistrētās Achmea grupas (iepriekš Eureko) dalībniece.
(19)
Turpmāk dotajā tabulā ir norādītas to apdrošināšanas sabiedrību tirgus daļu izmaiņas, kas veica obligāto veselības apdrošināšanu Slovākijas Republikā laikposmā no 2008. gada līdz 2013. gadam (11).
Gads
2008.
2009.
2010.
2011.
2012.
2013. (12)
Apdrošināšanas sabiedrības
Apdrošināto personu skaits (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010. gads: SZP apvienojas ar VZP
Apollo
8,4
10,0
2010. gads: Apollo apvienojas ar Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Visas veselības apdrošināšanas sabiedrības ir akciju sabiedrības, turklāt īpašumtiesību regulējumā ir paredzēts, ka akcionāri var būt gan valsts, gan privātais sektors. Visām veselības apdrošināšanas sabiedrībām ir jāievēro konkrēti maksātspējas kritēriji. Saskaņā ar stingriem budžeta ierobežojumiem tās ir pilnībā atbildīgas par finanšu deficītu. Kā privātas akciju sabiedrības, kas dibinātas atbilstīgi vispārējām uzņēmumu tiesībām, veselības apdrošināšanas sabiedrības autonomi pārvalda savas darbības un veselības aprūpes izmaksas.
(21)
Veselības apdrošināšanas sabiedrības var gūt un gūst peļņu (13). Apdrošināšanas sabiedrību ieņēmumi Slovākijā tiek gūti no apdrošināšanas iemaksām, valsts budžeta (no ekonomiski neaktīvu personu vārdā veiktām iemaksām un subsīdijām veselības aprūpes pakalpojumu izmaksu pieauguma segšanai), ienākumiem no īpašuma, dāvanām, kā arī no citiem ienākumiem. Veselības apdrošināšanas sabiedrības peļņu var gūt, piemēram, uzlabojot savu pārvaldības sistēmu un noslēdzot izdevīgus līgumus ar veselības aprūpes pakalpojumu sniedzējiem.
2.3. SLOVĀKIJAS OBLIGĀTĀS VESELĪBAS APDROŠINĀŠANAS NOZARES GALVENĀS IEZĪMES
2.3.1. Sociālais mērķis un sabiedrības intereses
(22)
Slovākijas obligātā veselības apdrošināšanas sistēma īsteno sociālu mērķi, t. i., tā ļauj nodrošināt veselības aprūpi un uzturēt dzīvotspējīgu veselības apdrošināšanas sistēmu. Iedzīvotājiem ir tiesības uz veselības apdrošināšanu, un Slovākijas pastāvīgajiem iedzīvotājiem ir pienākums apdrošināties (14). Nodrošināt tiesības uz bezmaksas veselības aprūpi, kas pamatojas uz veselības apdrošināšanu, ir Slovākijas Republikas konstitucionāls pienākums (15). Kā norāda Slovākijas iestādes, tiek uzskatīts, ka, veicot obligāto veselības apdrošināšanu Slovākijas Republikā, veselības apdrošināšanas sabiedrības valsts vārdā pilda konstitucionālu pienākumu, proti, nodrošina Slovākijas pastāvīgo iedzīvotāju veselības apdrošināšanu, pārvaldot obligātās veselības apdrošināšanas sistēmu Slovākijā. Saskaņā ar likumu Slovākijas Republika ir atbildīga par veselības aprūpes sistēmas finansēšanu un veselības aprūpes nozares zaudējumu segšanu (16). Atbilstīgi 2. pantam Likumā Nr. 580/2004 par veselības apdrošināšanu valsts obligātās veselības apdrošināšanas pakalpojumu sniegšana ir darbība sabiedrības interesēs, kuras īstenošanai tiek pārvaldīti publiskie līdzekļi.
2.3.2. Obligāta dalība, brīva pievienošanās un kopīgi tarifi
(23)
Saskaņā ar Likuma Nr. 580/2004 un Likuma Nr. 581/2004 noteikumiem vairumam Slovākijas Republikas iedzīvotāju ir obligāti jāpiedalās Slovākijas valsts veselības apdrošināšanas programmā (17). Obligātā veselības apdrošināšana Slovākijā attiecas arī uz personām, kuras līdz 2010. gada 30. aprīlim bija apdrošinātas saskaņā ar Padomes Regulu (EEK) Nr. 1408/71 (18) un no 2010. gada 1. maija - saskaņā ar Eiropas Parlamenta un Padomes Regulu (EK) Nr. 883/2004 (19).
(24)
Apdrošinātām personām ir tiesības izvēlēties veselības apdrošināšanas sabiedrību pēc savas izvēles un reizi gadā to mainīt. Atbilstīgi pienākumam nodrošināt brīvu pievienošanos un kopīgu tarifi principam veselības apdrošināšanas sabiedrībām Slovākijā ir juridisks pienākums iekļaut savā apdrošināšanas sistēmā ikvienu Slovākijas iedzīvotāju, kurš to pieprasa, ja viņš/viņa atbilst tiesiskajām prasībām, kas noteiktas attiecībā uz veselības apdrošināšanu Slovākijā. Jo īpaši veselības apdrošināšanas sabiedrības nedrīkst atteikties apdrošināt personu vecuma, veselības stāvokļa vai slimības risku dēļ (20), un tām ir jāpiedāvā pamata veselības apdrošināšana visām personām par vienu un to pašu cenu neatkarīgi no šiem faktoriem.
(25)
Tāpēc Slovākijas veselības apdrošināšanas sistēmā ir iekļauta arī tiesiska struktūra taisnīgai riska sadalei starp veselības apdrošināšanas sabiedrībām, izmantojot Risku izlīdzināšanas sistēmu (RIS). Atbilstīgi RIS (21) veselības apdrošināšanas sabiedrības, kas apdrošina personas, kuras ir saistītas ar lielāku risku, saņem līdzekļus no apdrošināšanas sabiedrībām, kuru portfelis ir saistīts ar mazāku risku, t. i., katru mēnesi un katru gadu veicot iemaksu pārdali un pārskaitījumu administrēšanu (22).
2.3.3. Pabalsti un ar ienākumiem saistītas iemaksas
(26)
Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas pamatā ir obligāto iemaksu sistēma. Iemaksu likmes tiek noteiktas ar likumu un ir proporcionālas apdrošinātās personas ienākumiem (līdzīgi kā nodoklis, ar ko tiek aplikts ienākums), nevis pamatojas uz risku, kas saistīts ar apdrošināto personu (piemēram, ar apdrošinātās personas vecumu vai veselības stāvokli). Šīs iemaksas, kuras Slovākijas iestādes uzskata par publisko līdzekļu daļu, tiek iekasētas no: 1) darba ņēmējiem un darba devējiem; 2) pašnodarbinātām personām; 3) brīvprātīgajiem bezdarbniekiem; 4) valsts (attiecībā uz “valsts apdrošinātām personām”, t. i., galvenokārt ekonomiski neaktīvu personu grupu) un 5) dividenžu maksātājiem.
(27)
Visām apdrošinātajām personām tiek garantēts vienāds pabalstu pamatlīmenis (“pabalsta pamatpakete”). Starp sistēmā veikto iemaksu apmēru un saņemtajiem pabalstiem (23) nepastāv tieša saikne. Medicīniskie pakalpojumi, kurus sedz obligātā veselības apdrošināšana, tiek sniegti neatkarīgi no apdrošinātās personas veiktajām iemaksām.
(28)
Obligātās veselības apdrošināšanas pabalsta pamatpakete sedz gandrīz visas veselības aprūpes procedūras, kas tiek veiktas Slovākijas Republikā, proti, izmantojot šo paketi, tiek sniegta pilnīga veselības aprūpe. Pašlaik pabalsta pamatpakete ikvienam dod tiesības uz bezmaksas veselības aprūpi, kurā nav iekļautas tikai dažas procedūras (piemēram, kosmētiskā ķirurģija), un daļēji tiek segti arī maksājumi par medikamentiem, SPA procedūrām un atsevišķiem ar veselības aprūpi saistītiem pakalpojumiem (piem., neatliekamo palīdzību). Pabalsta pamatpaketi var sašaurināt vai paplašināt ar valdības dekrētu (neapspriežot šo jautājumu parlamentā). Tā kā Slovākijas Konstitūcija garantē katram pilsonim veselības aprūpi obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas ietvaros saskaņā ar likumā paredzētiem nosacījumiem, apdrošināšanas sabiedrības nevar ietekmēt ne pabalsta grozu, ne pabalsta pamatpaketes seguma vai prēmiju lielumu, jo tas tiek noteikts ar likumu.
(29)
Slovākijas veselības apdrošināšanas sabiedrības pēc savas izvēles pabalsta pamatpaketei var pievienot un pievieno dažādas papildu iespējas (pabalstus), kas sedz pamatpaketē neiekļautus pakalpojumus, kurus apdrošinātāji sniedz saviem klientiem bez maksas, iekļaujot tos tajā pašā veselības aprūpes paketē atbilstīgi obligātās veselības apdrošināšanas nosacījumiem. Piemēram, no pieejamās informācijas izriet, ka veselības apdrošināšanas sabiedrības var izlemt, vai tās pašas obligātās veselības apdrošināšanas paketes ietvaros nodrošināt papildu segumu konkrētām papildprocedūrām un profilaktiskajai ārstēšanai. Šie papildu pabalsti atšķiras no individuālajiem veselības apdrošināšanas pakalpojumiem, kas var tikt piedāvāti par maksu.
2.3.4. Veselības aprūpes pakalpojumu un to sniedzēju atlase
(30)
Veselības apdrošināšanas sabiedrības drīkst izraudzīties veselības aprūpes pakalpojumu sniedzējus un apspriest līguma nosacījumus ar ārstiem un atsevišķām slimnīcām. Tādējādi veselības apdrošināšanas sabiedrības slēdz līgumus ar atsevišķiem veselības aprūpes pakalpojumu sniedzējiem; šie līgumi tiek slēgti neatkarīgi cits no cita, un konkrēts veselības aprūpes pakalpojumu sniedzējs var noslēgt līgumu ar visām vai tikai dažām veselības apdrošināšanas sabiedrībām un otrādi. Veselības apdrošināšanas sabiedrības atlīdzina izdevumus par pakalpojumiem, ko sniedz gan valsts, gan privātie veselības aprūpes pakalpojumu sniedzēji.
(31)
Lai nodrošinātu piekļuvi veselības aprūpes pakalpojumiem ģeogrāfiskā ziņā un ietekmētu kapacitātes plānošanu, valdība ir noteikusi prasību par obligāta tīkla izveidi. Ar likumu ir paredzēts, ka, nodrošinot obligāto veselības apdrošināšanu, veselības apdrošināšanas sabiedrībām ir jānoslēdz līgumi ar slimnīcām, kas ir iekļautas obligātajā slimnīcu tīklā. Katra veselības apdrošināšanas sabiedrība izveido savu tīklu un uzlabo obligāto tīklu, selektīvi noslēdzot līgumus ar papildu slimnīcām un citiem veselības aprūpes pakalpojumu sniedzējiem. Tādējādi veselības aprūpes pakalpojumus, ko nodrošina šīs slimnīcas un/vai citi veselības aprūpes pakalpojumu sniedzēji un kas ir iekļauti obligātās veselības apdrošināšanas segumā, veselības apdrošinātājs sedz apdrošināto personu labā. Veselības apdrošināšanas sabiedrībām ir dota zināma rīcības brīvība sarunās ar slimnīcām par apdrošinātajām personām sniegto veselības aprūpes pakalpojumu cenu un kvalitāti.
2.3.5. Tiesiskais regulējums
(32)
Slovākijas Republikā obligātās veselības apdrošināšanas sistēma tiek regulēta ar īpašiem noteikumiem (24). Saskaņā ar likumu visām veselības apdrošināšanas sabiedrībām, kas nodrošina obligāto veselības apdrošināšanu, ir vienāds statuss, tiesības un pienākumi. Visām veselības apdrošināšanas sabiedrībām ir jābūt dibinātām ar mērķi sniegt valsts veselības apdrošināšanas pakalpojumus, un tās drīkst veikt tikai Likuma Nr. 581/2004 6. punktā minētās darbības. To veselības apdrošināšanas sabiedrību darbības, kas pārvalda obligātās veselības apdrošināšanas sistēmu, ir pakļautas vispārējai valsts kontrolei, ko veic regulatīvā iestāde - VUI -, kuras funkcija ir kontrolēt un uzraudzīt veselības aprūpes sistēmu. VUI uzrauga, vai veselības apdrošināšanas sabiedrības un veselības aprūpes pakalpojumu sniedzēji ievēro šo tiesisko regulējumu, un iejaucas, ja notiek pārkāpumi.
3. APSTRĪDĒTO PASĀKUMU APRAKSTS
(33)
Šajā lēmumā ir analizēti seši turpmāk aplūkotie pasākumi (kopīgi minēti kā “apstrīdētie pasākumi”) (25)
3.1. SZP KAPITĀLA PALIELINĀŠANA 2006. GADĀ
(34)
Privāta veselības apdrošināšanas sabiedrība Dôvera2007. gada 2. aprīļa vēstulē iesniedza Komisijai sūdzību par to, ka Slovākijas Republika valsts uzņēmumā SZP ir ieguldījusi kapitālu SKK 450 miljonu (aptuveni EUR 15 miljonu) apmērā, veicot trīs maksājumus laikposmā no 2005. gada 28. novembra līdz 2006. gada 18. janvārim.
(35)
Minētā kapitāla palielināšana bija saistīta ar veselības aprūpes nozares reformu un veselības apdrošināšanas sektora 2004.-2005. gada reformu Slovākijas Republikā. Faktiski akciju sabiedrībai SZP, kas tika dibināta 2005. gadā kā valsts institūcijas (26) tiesību pārņēmēja, ar likumu tika noteikts pārņemt ne vien iepriekšējā apdrošināšanas uzņēmuma aktīvus, bet arī tā parādus, kuri bija radušies pirms 2005. gada un kuru apmērs kļuva par iemeslu nepietiekamai maksātspējai, kas noteikta atbilstīgi 14. panta 1. punkta prasībām Likumā par veselības apdrošināšanas uzņēmumiem (Likumā Nr. 581/2004). Šīs saistības 2005. gada 31. decembrī sasniedza SKK 467,765 miljonus (aptuveni EUR 15,5 miljonus).
3.2. VERITEĽ VEIKTĀ SZP PARĀDA DZĒŠANA
(36)
Veriteľ, a. s. tika dibināta 2003. gadā (27) kā jauna valsts aģentūra, kuras uzdevums bija konsolidēt veselības aprūpes parādu, un Slovākijas valdība tai uzticēja īstenot projektu saistībā ar veselības aprūpes iestāžu un veselības apdrošināšanas uzņēmumu parādu atvieglošanu pirms visu pastāvošo veselības apdrošināšanas fondu reorganizācijas par akciju sabiedrībām, kam bija jānotiek līdz 2005. gada 30. septembrim. Parādu atvieglošanas process tika veikts atbilstīgi Slovākijas valdības lēmumiem.
(37)
Laikposmā no 2003. gada līdz 2005. gadam sabiedrība Veriteľ veselības aprūpes nozarē atmaksāja parādu, kas pārsniedz EUR 1 100 miljonus uzskaites vērtībā pie izmaksām EUR 644 miljoni skaidrā naudā. Tā kā Veselības ministrija paziņoja, ka tas bija pēdējais veselības aprūpes sistēmas glābšanas pasākums, aģentūra Veriteľ 2006. gadā tika likvidēta (28).
(38)
Sūdzības iesniedzējs apgalvo, ka sabiedrības Veriteľ dzēstais SZP parāds EUR 52,7 miljonu apmērā, kas pārsniedz paša sūdzības iesniedzēja saņemto summu (29), parāda dzēšanas procesā rada nepamatotu diskriminējošu attieksmi. Taču sūdzības iesniedzējs galvenokārt pauž bažas par to, ka 2005. gada 30. novembrī (tātad pēc uzņēmuma pārveides) Veriteľ dzēsa vēl vienu parādu - aptuveni EUR 28 miljonu apmērā, ko sabiedrība SZP bija parādā speciālajam prēmiju pārdales kontam. Tas tika izdarīts, SZP nododot sabiedrībai Verite prēmijas prasības un procentus. Sabiedrība SZP nodeva Veriteľ aptuveni SKK 929 miljonus prēmijas prasībās un procentos (no tiem aptuveni SKK 343 miljoni procentos). Savukārt Veriteľ nodrošināja sabiedrībai SZP kompensāciju SKK 840 miljonu (aptuveni EUR 28 miljonu) apmērā, atlīdzinot tās parādu speciālajam prēmiju pārdales kontam (30).
3.3. SABIEDRĪBAI SZP 2006. GADĀ PIEŠĶIRTĀ SUBSĪDIJA
(39)
Veselības ministrija 2006. gada otrajā pusē piešķīra SZP papildu subsīdiju, daļēji izmantojot 2006. gada jūlijā likvidētās sabiedrības Veriteľ likvidācijas bilanci. Saskaņā ar sūdzības iesniedzēja sniegto informāciju subsīdijas summa bija aptuveni EUR 7,6 miljoni.
(40)
Sūdzības iesniedzējs apgalvo, ka šī subsīdija tika piešķirta, lai nokārtotu līdz 2005. gadam radušās SZP saistības pret veselības aprūpes pakalpojumu sniedzējiem, lai gan nebija īsti skaidrs, vai subsīdijas piešķiršanas laikā šie parādi vēl pastāvēja.
(41)
Taču, kā norāda Slovākijas iestādes, Verite likvidācijas bilances finanšu resursi tika piešķirti nevis sabiedrībai SZP, bet gan medicīnas iestādēm, kuras tajā laikā bija valsts īpašumā, lai varētu samaksāt to parādus (t. i., veselības apdrošināšanas iemaksas par minēto iestāžu darbiniekiem) sabiedrībai SZP. Tāpēc saskaņā ar Slovākijas iestāžu apgalvojumu tā bija nevis subsīdija, bet drīzāk parasts maksājums par neapstrīdamām valsts saistībām - nesamaksātām veselības apdrošināšanas prēmijām.
3.4. VZP KAPITĀLA PALIELINĀŠANA 2010. GADĀ
(42)
Slovākijas Republika ar Veselības ministrijas dienestu starpniecību 2010. gada 1. janvārī palielināja savu reģistrēto pamatkapitālu sabiedrībā VZP. Pamatkapitāla palielinājums sasniedza aptuveni EUR 65,1 miljonu.
(43)
Kā norāda sūdzības iesniedzējs -, ņemot vērā, ka sabiedrība VZP bija tuvu maksātnespējai, šķiet, ka valsts šādi rīkojās, lai pārvarētu VZP ieņēmumu deficītu. Sūdzības iesniedzējs arī apgalvo, ka valstij nebija absolūti nekādu cerību pieņemamā termiņā saņemt peļņu no sava ieguldījuma, jo īpaši ņemot vērā, ka Slovākijā tikko bija pieņemts likums, ar kuru veselības apdrošināšanas sabiedrībām tika liegts sadalīt peļņu.
(44)
Saskaņā ar Slovākijas iestāžu teikto šī VZP kapitāla palielināšana 2010. gadā tika veikta, lai novērstu finanšu krīzes ietekmi un palīdzētu VZP izturēt spiedienu un nepalielināt parādsaistību līmeni līdz ar pieaugošo pieprasījumu pēc veselības aprūpes.
3.5. RISKU IZLĪDZINĀŠANAS SISTĒMA (RIS)
(45)
Sākotnējā izvērtējuma laikā Komisija arī atklāja, ka Slovākijas Republikā veselības apdrošināšanas sabiedrību finansējums ietver risku apvienošanas un korekcijas mehānismu - Risku izlīdzināšanas sistēmu (RIS).
(46)
RIS (31) piemēro attiecībā uz pilnīgi visām veselības apdrošināšanas sabiedrībām, kas veic obligāto veselības apdrošināšanu Slovākijas Republikā. Lai gan veselības apdrošināšanas sabiedrības iekasē obligātās veselības apdrošināšanas iemaksas tieši no darba devējiem, pašnodarbinātām personām, personām, kas pašas veic iemaksas (brīvprātīgajiem bezdarbniekiem), valsts un dividenžu maksātājiem, ieņēmumu un izdevumu sadalījums starp veselības apdrošināšanas sabiedrībām sakarā ar viņu apdrošināto grupu atšķirīgo struktūru arī ir atšķirīgs. Lai atvieglotu finansiālo slogu veselības apdrošināšanas sabiedrībām ar paaugstinātu riska portfeli un samazinātu risku atlases iespēju, iemaksas tiek pārdalītas starp veselības apdrošināšanas sabiedrībām, izmantojot RIS un pamatojoties uz VUI noteikto aprēķinu (32). Parametri, kurus piemēro RIS, ir apdrošinātās personas vecums, dzimums un (kopš 2010. gada) ekonomiskās aktivitātes statuss.
(47)
Slovākijas iestādes uzskata RIS nevis par valsts atbalsta veidu, bet drīzāk par fondu izlīdzināšanas līdzekli atbilstīgi RIS kritērijiem, kas piemērojami attiecībā uz apdrošinātām personām, proti, tas ir veids, kādā apdrošinātās personas pauž savu solidaritāti, un tāpēc nevar būt valsts atbalsts.
3.6. PORTFEĻU NODOŠANA SABIEDRĪBĀM SZP UN VZP
(48)
Vēl viens pasākums, kas sākotnējā izvērtējuma laikā piesaistīja Komisijas uzmanību, ir vairāki gadījumi, kad citu laika gaitā likvidētu veselības apdrošināšanas uzņēmumu portfeļi tiek tieši nodoti (ar valsts iesaistīšanos) sabiedrībām SZP un VZP (proti, uzņēmuma Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) portfeļa nodošana sabiedrībai VZP un uzņēmuma Európská zdravotná poisťovňa (EZP) portfeļa nodošana sabiedrībai SZP).
(49)
Kā norāda sabiedrība Dôvera, EZP portfelis tika nodots tieši sabiedrībai SZP, lai gan bija arī citi ieinteresēti tirgus dalībnieki, turklāt portfeļa nodošanas ierobežojumi un nosacījumi bija neskaidri.
(50)
Slovākijas Republikas iestādes apgalvo, ka VUI lēmums nodot EZP portfeli sabiedrībai SZP bez jebkādas kompensācijas atbilst Likuma Nr. 581/2004 noteikumiem, ievērojot apdrošinātās personas tiesības izvēlēties veselības apdrošināšanas sabiedrību. Tās norāda, ka citas apdrošināšanas sabiedrības tika paudušas interesi par šo portfeli, izvirzot nosacījumus, kas varētu nesamērīgi paildzināt likvidācijas procesu. Turklāt, kā norāda Slovākijas iestādes, kopš attiecīgie portfeļi, kuros iekļautas visas likvidēto uzņēmumu prasības un saistības, ir nodoti, portfeļu saņēmējām - sabiedrībām VZP un SZP - nav piešķirtas nekādas priekšrocības.
4. FORMĀLĀS IZMEKLĒŠANAS PROCEDŪRAS SĀKŠANAS PAMATOJUMS
(51)
Lēmumā par procedūras sākšanu Komisija pauda šaubas par to, vai attiecīgā darbība ir saimnieciska darbība, un norādīja, ka, ņemot vērā konkrētos lietas apstākļus, SZP/VZP un citas sabiedrības, kas sniedz obligātās veselības apdrošināšanas pakalpojumus Slovākijas Republikā, no 2005. gada 1. janvāra var kļūt par saimnieciskās darbības subjektu. Komisija uzskatīja, ka saimniecisko un ar saimniecisko darbību nesaistīto iezīmju kopums Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmā norāda uz to, ka sistēmā ir jāveic tās dažādo elementu un to attiecīgās nozīmes padziļināta analīze, lai noteiktu, vai obligātās veselības apdrošināšanas darbība, ņemot vērā tās organizēšanas un īstenošanas veidu Slovākijā, ir uzskatāma par saimniecisku darbību (no 2005. gada 1. janvāra).
(52)
Komisija arī norādīja, ka gadījumā, ja darbība būtu jāuzskata par saimniecisko darbību, Komisijas rīcībā nav pietiekami daudz informācijas, lai noteiktu, vai novērtējamie pasākumi piešķir SZP/VZP selektīvu priekšrocību.
(53)
Komisija secināja, ka, tā kā nav precīzu argumentu vai skaidru norāžu par to, vai pasākumi ir saderīgi ar iekšējo tirgu, šajā procedūras posmā nevar izslēgt valsts atbalsta esību, un Komisija pauda arī šaubas par to, vai gadījumā, ja tā secinātu, ka šie pasākumi ir valsts atbalsts, minētos pasākumus varētu uzskatīt par saderīgiem ar iekšējo tirgu atbilstoši Līguma 106. panta 2. punktam vai 107. panta 3. punkta c) apakšpunktam.
(54)
Šajā kontekstā Komisija norādīja, ka galīgo secinājumu par to, vai obligātā veselības apdrošināšana Slovākijas Republikā ir saimnieciskā darbība, vai valsts pasākumi atbilst visiem pārējiem nosacījumiem, lai tos varētu uzskatīt par valsts atbalstu, un, ja šie pasākumi ir valsts atbalsts, vai tie ir saderīgi ar iekšējo tirgu, var izdarīt tikai galīgajā lēmumā, kas jāpieņem pēc formālās izmeklēšanas procedūras pabeigšanas, kad ir apkopota visa pieejamā informācija (tostarp dalībvalstu un trešo personu papildu piezīmes) un sagatavots padziļināts visas informācijas novērtējums.
5. IEINTERESĒTO PERSONU PIEZĪMES
(55)
Komisija saņēma piezīmes no turpmāk norādītajām ieinteresētajām personām.
5.1. DÔVERA
(56)
Atbildot uz lēmumu par procedūras sākšanu, sūdzības iesniedzējs - sabiedrība Dôvera sniedza papildu informāciju par veselības apdrošināšanas sistēmu un papildu argumentus, lai pamatotu savu viedokli par to, ka SZP/VZP ir uzņēmumi, uz kuriem attiecas konkurences tiesības un kuri ir guvuši labumu no nesaderīga valsts atbalsta.
(57)
Sabiedrība Dôvera, atsaucoties uz iepriekš iesniegtajiem dokumentiem par darbības saimniecisko raksturu un uz Tiesas jaunāko judikatūru, norāda, ka SZP/VZP konkurē ar privātām veselības apdrošināšanas sabiedrībām, kas peļņas gūšanas nolūkā sniedz tādu pašu pakalpojumu (33). Šajā saistībā Dôvera apgalvo, ka vairāki Slovākijas Republikas minētie apstākļi, kas uzskaitīti lēmumā par procedūras sākšanu un kas norāda, ka VZP/SZP darbība nav saimnieciska rakstura darbība, neiztur rūpīgu pārbaudi. Saskaņā ar Dôvera sniegto informāciju 2004.-2005. gada reforma bija paredzēta, lai izveidotu konkurētspējīgu tirgu, ko atzītu un apstiprinātu gan Slovākijas tiesu sistēma (t. i., Slovākijas Konstitucionālā tiesa), gan pašas Slovākijas iestādes. Šajā saistībā sabiedrība Dôvera norāda arī uz to, ka apdrošinātāji konkurē arī attiecībā uz veselības aprūpes pakalpojumu sniedzēju piesaistīšanu, slēdzot selektīvus līgumus un apspriežot cenu un pakalpojumu kvalitāti, un piemin mārketinga kampaņas, ko veic veselības apdrošināšanas sabiedrības, lai noturētu un piesaistītu klientus. Dôvera arī noliedz, ka sistēmai ir tikai sociāls raksturs, atsaucoties uz veselības apdrošinātāju iespēju gūt un sadalīt peļņu un uz privāto investoru vēlmi ieguldīt uzņēmumos, kas darbojas Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sektorā.
(58)
Turklāt, atsaucoties uz iepriekšējiem dokumentiem, kas iesniegti Komisijā pirms lēmuma par procedūras sākšanu pieņemšanas, Dôvera uzskata, ka visi minētajā lēmumā noteiktie pasākumi būtu jākvalificē kā nelikumīgs atbalsts, jo visi pārējie Līguma 107. panta 1. punkta nosacījumi ir izpildīti. Pēc tās domām - nevar uzskatīt, ka Slovākijas Republika ir rīkojusies atbilstīgi tirgus ekonomikas ieguldītāja principam, kad tā 2006. gadā palielināja SZP kapitālu un 2010. gadā - VZP kapitālu. Dôvera arī apgalvo, ka Slovākijas Republika rada diskrimināciju starp SZP/VZP un privātiem apdrošināšanas uzņēmumiem, 2003.-2005. gada parāda dzēšanas procesā labvēlīgāk attiecoties pret SZP, kā arī 2009. un 2012. gadā ieviešot RIS divus jaunus parametrus. Sabiedrības Dôvera piezīmēs attiecībā uz portfeļu nodošanu īpaša uzmanība ir pievērsta EZP apdrošināšanas portfeļa nodošanai, jo tās rīcībā nav informācijas par iepriekšējā portfeļa nodošanu VZP. Šajā saistībā tā norāda, ka Slovākijas iestādes, iespējams, ir kļūdaini informējušas Komisiju par tiesisko regulējumu, kas piemērojams attiecībā uz minētā portfeļa nodošanu.
(59)
Nobeigumā Dôvera apgalvo, ka Slovākijas iestādēm nav izdevies pierādīt, ka obligātā veselības apdrošināšana ir vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojums, un tādējādi apšauba pašu analīzes pamatojumu atbilstīgi Altmark judikatūrai (34) un Komisijas vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumu (VTNP) paketei.
5.2. VESELĪBAS APDROŠINĀŠANAS SABIEDRĪBA UNION
(60)
Veselības apdrošināšanas sabiedrības Union (kas ir vēl viens privātais SZP/VZP konkurents) iesniegtie apsvērumi saistībā ar lēmumu par procedūras sākšanu lielā mērā saskan ar Dôvera iesniegtajām piezīmēm, norādot, ka SZP un VZP ir uzņēmumi Līguma 107. panta 1. punkta izpratnē. Veselības apdrošināšanas sabiedrība Union uzskata, ka pieci no sešiem šā lēmuma 3. punktā aprakstītajiem pasākumiem ir kvalificējami kā valsts atbalsts un nav saderīgi ar iekšējo tirgu. Attiecībā uz sesto pasākumu - RIS - veselības apdrošināšanas sabiedrība Union apgalvo, ka tas, iespējams, varētu atbilst Altmark judikatūras nosacījumiem attiecībā uz kompensāciju par sabiedrisko pakalpojumu sniegšanu vai varētu būt saderīgs ar iekšējo tirgu atbilstīgi Līguma 106. panta 2. punktam, paredzot papildu pārbaudes par tā iespējamu diskriminējošu pieeju par labu RIS neto saņēmējam, t. i., SZP/VZP.
5.3. HPI, INEKO UN ZZP
(61)
Triju citu trešo personu (t. i., HPI, INEKO un ZZP) apsvērumi attiecībā uz lēmumu par procedūras sākšanu galvenokārt atbalsta sūdzības iesniedzējas - sabiedrības Dôvera - un veselības apdrošināšanas sabiedrības Union nostāju, ka darbībai ir saimniecisks raksturs un ka minētie pasākumi ietver valsts atbalstu, piešķirot SZP/VZP selektīvu priekšrocību, kā arī norāda uz šo personu pārliecību, ka veselības apdrošinātāji darbojas konkurences apstākļos (izmantojot dažādus veidus, kā piesaistīt klientus), un to, ka valsts ir radījusi labvēlīgākus apstākļus valsts veselības apdrošināšanas sabiedrībām.
6. SLOVĀKIJAS REPUBLIKAS PIEZĪMES ATTIECĪBĀ UZ LĒMUMU PAR PROCEDŪRAS SĀKŠANU UN IESNIEGTĀ PAPILDU INFORMĀCIJA
(62)
Slovākijas Republikas iestādes iesniedza savus apsvērumus saistībā ar lēmumu par procedūras sākšanu, kā arī piezīmes par trešo personu apsvērumiem.
(63)
Minētajos dokumentos Slovākijas iestādes sniedza skaidrojumus un papildu argumentus, lai pamatotu savu nostāju, ka uz obligātās veselības apdrošināšanas sistēmu neattiecas konkurences noteikumi, jo tā nav saistīta ar saimniecisko darbību. Tās apgalvo, ka saskaņā ar Tiesas iedibināto judikatūru (35) Slovākijas obligāto veselības apdrošināšanu nevar kvalificēt kā saimniecisko darbību īpaši šādu iemeslu dēļ:
a)
sistēmai ir sociāls mērķis;
b)
sistēma pamatojas uz solidaritāti, īpaši ņemot vērā turpmāk minēto:
i)
Slovākijas iedzīvotāju pievienošanās sistēmai ir obligāta;
ii)
visām apdrošinātajām personām tiek garantēts vienāds pabalstu minimālais līmenis;
iii)
iemaksas nav saistītas ar pabalstiem individuālā līmenī, jo tās ir noteiktas ar likumu (nav konkurences attiecībā uz cenām);
iv)
apdrošinātāju starpā pastāv solidaritāte risku sadalījuma jomā, proti, RIS un kopīgi tarifi;
c)
ir sīki izstrādāts tiesiskais regulējums, ko kontrolē valsts, proti, veselības apdrošināšanas sabiedrību statuss, tiesības un pienākumi ir noteikti ar likumu.
(64)
Slovākijas Republikas iestādes atspēko pieņēmumu, ka 2005. gadā pieņemto tiesību aktu grozījumu dēļ Slovākijas veselības sistēma mainījās un kļuva par komerciālu sistēmu, un apgalvo, ka sistēma nekad nav zaudējusi savu sabiedrisko un ar saimniecisko darbību nesaistīto raksturu. Iestādes pievērš uzmanību arī tam, ka Slovākijas veselības apdrošināšanas sistēma ietilpst sociālā nodrošinājuma sistēmā, un norāda uz Līguma 168. panta 7. punktā paredzēto dalībvalstu kompetenci attiecībā uz veselības aprūpes pakalpojumu organizēšanu un sniegšanu.
(65)
Turklāt Slovākijas iestādes norāda, ka veselības apdrošināšanas reforma neaizstāja valsts veselības apdrošināšanu ar privāto veselības apdrošināšanu un neuzsāka visu risku segšanu attiecībā uz likumos paredzēto sociālo nodrošinājumu privātajiem apdrošinātājiem. Saskaņā ar Slovākijas iestāžu teikto veselības aprūpes nozares reformas galvenais mērķis bija paredzēt precīzus noteikumus darījumiem ar finanšu līdzekļiem, kas piešķirti veselības aprūpei, un šķita, ka piemērotākais veids, kā paredzēt šos noteikumus, bija visu esošo veselības apdrošināšanas fondu reorganizācija (līdz 2005. gada 30. septembrim) par akciju sabiedrībām ar skaidri definētiem uzskaites noteikumiem. Slovākijas iestādes uzskata, ka visi veselības apdrošinātāji Slovākijā ir iesaistīti to publisko līdzekļu pārvaldībā, kuri tiem uzticēti ar valsts veselības apdrošināšanas sistēmas starpniecību.
(66)
Kā norāda Slovākijas iestādes, tas, ka Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmā tiek pieļauta ierobežota konkurence attiecībā uz kvalitāti, būtu uzskatāms par apstākli, kas rosina veselības apdrošināšanas sabiedrības darboties ekonomiski, saskaņā ar labas pārvaldības principiem un sistēmas pareizas darbības interesēs, nevis par apstākli, kas kopumā varētu ietekmēt veselības apdrošināšanas sistēmas ar saimniecisko darbību nesaistīto raksturu.
(67)
Slovākijas iestādes arī paskaidro, ka līdzekļi, kas uzkrāti un pārdalīti Slovākijas valsts veselības apdrošināšanas sistēmas struktūrā ar veselības apdrošināšanas sabiedrību starpniecību, ir to valsts veselības apdrošināšanas iemaksu summa, kuru maksāšana saskaņā ar likumu ir obligāta, un tādējādi ietilpst Slovākijas publiskajās finansēs. Tāpēc visām veselības apdrošināšanas sabiedrībām ir uzdots pārvaldīt publiskos līdzekļus, kas savākti no sabiedrības saskaņā ar attiecīgiem tiesību aktiem, lai tos izmantotu veselības aprūpes pakalpojumu izmaksu segšanai.
(68)
Lai pamatotu savu apgalvojumu, Slovākijas iestādes atgādina arī to, ka pat pēc tam, kad 2011. gadā tika atcelts aizliegums attiecībā uz peļņas sadali, grozījumu Likums Nr. 250/2011 ļāva veselības apdrošināšanas sabiedrībām gūt peļņu tikai saskaņā ar precīzi definētiem nosacījumiem, t. i.,:
a)
ieviest nodokli attiecībā uz veselības apdrošināšanas sabiedrību peļņu;
b)
peļņu obligāti izmantot rezerves fonda izveidei - līdz pat 20 % apmērā no apdrošināšanas sabiedrības reģistrētā un samaksātā kapitāla (rezerves fondu drīkst izmantot tikai minētās apdrošināšanas sabiedrības zaudējumu segšanai);
c)
obligāti izveidot tehniskās rezerves, lai varētu segt gaidīšanas sarakstos iekļauto apdrošināto personu plānveida veselības aprūpi (tāpēc veselības apdrošināšanas sabiedrības nevar gūt peļņu uz savu klientu rēķina, iekļaujot tos gaidīšanas sarakstos, nevis nekavējoties sedzot viņu veselības aprūpes izmaksas; tas ir svarīgi, lai valsts veselības apdrošināšanā tiktu ievēroti vispārpieņemti uzskaites standarti).
(69)
Šajā saistībā Slovākijas iestādes paskaidro, ka tad, kad sabiedrība VZP ziņoja par pārpalikumu, tā izveidoja veselības aprūpes fondu, lai segtu ar veselības aprūpes pakalpojumu izmantošanu saistītās izmaksas un finansētu īpaši dārgu veselības aprūpi, ko sedz valsts veselības apdrošināšana. Turklāt tajos gados, kad tika ziņots par pārpalikumu, daļa no VZP peļņas tika ieskaitīta arī obligātās rezerves fondā, ko vēlāk izmantoja, lai samazinātu uzkrātos zaudējumus. Tāpēc, kā norāda Slovākijas iestādes, valsts veselības apdrošināšanas sabiedrību gūtā peļņa nekad nav izmaksāta akcionāriem.
(70)
Šajā saistībā Slovākijas Republikas iestādes norāda arī uz papildu ierobežojumu, kas skar veselības apdrošināšanas sabiedrības, proti, saskaņā ar Likumu Nr. 523/2004 par valsts pārvaldes budžeta noteikumiem tās var aizņemties līdzekļus tikai tad, ja no VUI ir saņemts iepriekšējs apstiprinājums.
(71)
Lai pamatotu savu apgalvojumu, ka uz obligātās veselības apdrošināšanas darbību neattiecas konkurences noteikumi, iestādes pievērš uzmanību arī Slovākijas Pretmonopola biroja 2009. gadā veiktajai izmeklēšanai, kurā atklājās, ka veselības apdrošināšanas sabiedrību darbības tiek veiktas sistēmā, kuru raksturo augsta solidaritātes pakāpe, kurā veselības aprūpe tiek sniegta bez maksas un kurā šādu darbību būtiskākos elementus regulē valsts, un ka tāpēc veselības apdrošināšanas sabiedrību sniegtos valsts veselības apdrošināšanas pakalpojumus nevar uzskatīt par uzņēmumu saimniecisko darbību, kas ierobežo konkurenci. Tādēļ, kā norāda Pretmonopola birojs, Slovākijas Konkurences likumu nepiemēro veselības apdrošināšanas sabiedrību sniegtajiem valsts veselības apdrošināšanas pakalpojumiem (36).
(72)
Slovākijas iestādes arī paskaidro, ka 2011. gadā Konstitucionālā tiesa atzina aizliegumu attiecībā uz peļņas sadali (no 2007. gada) par antikonstitucionālu, jo ar to tiek pārkāptas Slovākijas konstitucionālās īpašumtiesības, taču tā nepiekrita viedoklim, ka Veselības apdrošināšanas sabiedrību likums ierobežo tirgus ekonomikas principus. Iestādes norāda arī uz to, ka Konstitucionālā tiesa šajā sakarā piebilda, ka tiesību akti par veselības apdrošināšanu, kuros tiek izslēgta vai būtiski ierobežota tirgus ekonomikas instrumentu ietekme un tādējādi ierobežota konkurence, ir konstitucionāli pieņemami.
(73)
Papildus apgalvojumam, ka Slovākijā obligātās veselības apdrošināšanas darbība neietilpst konkurences noteikumu piemērošanas jomā, Slovākijas iestādes arī norāda, ka minētie pasākumi neatbilst pārējiem valsts atbalsta nosacījumiem, kas formulēti Līguma 107. panta 1. punktā. Šajā saistībā iestādes apgalvo, ka 2006. un 2009. gada kapitāla ieguldījumi nebija atbalsts, jo tās ievēroja tirgus ekonomikas ieguldītāja principu. Tās turpina noliegt, ka Veriteľ īstenotais parāda dzēšanas process bija saistīts ar nepamatotu diskriminējošu attieksmi, un uzsver, ka 2006. gadā VZP netika piešķirta subsīdija, šī darbība drīzāk uzskatāma par neapstrīdama valsts parāda parastu nomaksu. Slovākijas iestādes sniedz papildu informāciju par DZP portfeļa nodošanu sabiedrībai VZP un par EZP portfeļa nodošanu sabiedrībai SZP un apgalvo, ka arī minēto portfeļu nodošana nepiešķir SZP/VZP selektīvu priekšrocību atbilstīgi Līguma 107. panta 1. punktam. Visbeidzot, tās sniedz arī papildu informāciju par RIS, jo īpaši precizējot, kā iemaksas tika pārdalītas (mēnesī un gadā) laikposmā no 2006. gada līdz 2012. gadam, un apgalvo, ka šis pasākums arī nav uzskatāms par valsts atbalstu, jo tas izlīdzina sistēmā iekļautos riskus sakarā ar to, ka pastāv vienotas iemaksu likmes visām apdrošināto personu grupām, kas pakļautas dažādas pakāpes riskam.
(74)
Slovākijas iestādes savās piezīmēs saistībā ar lēmumu par procedūras sākšanu aizstāv savu nostāju, ka SZP/VZP nav uzņēmumi, jo tie neveic saimniecisko darbību, un ka minētie pasākumi atbilst tirgus ekonomikas ieguldītāja principam, nepiešķir SZP/VZP priekšrocības un tādējādi nav uzskatāmi par atbalstu. Tāpēc iestādes neuzskata, ka būtu jāsniedz jebkādi argumenti par piedēvēto atbalsta pasākumu saderību.
7. PASĀKUMU NOVĒRTĒJUMS
(75)
LESD 107. panta 1. punktā ir noteikts, ka “(..) ar iekšējo tirgu nav saderīgs nekāds atbalsts, ko piešķir dalībvalstis vai ko jebkādā citā veidā piešķir no valsts līdzekļiem un kas rada vai draud radīt konkurences izkropļojumus, dodot priekšroku konkrētiem uzņēmumiem vai konkrētu preču ražošanai, ciktāl tāds atbalsts iespaido tirdzniecību starp dalībvalstīm”.
(76)
Pamatojoties uz šo noteikumu, valsts atbalsta noteikumus piemēro tikai tad, ja pasākuma labuma guvējs ir “uzņēmums”. Eiropas Savienības Tiesas (EST) judikatūrā par uzņēmumu atbilstīgi Līguma 107. panta 1. punktam tiek uzskatīta jebkura saimnieciskajā darbībā iesaistīta struktūra neatkarīgi no tās juridiskā statusa un finansēšanas veida (37). Tādējādi tas, vai atsevišķa struktūra ir uzskatāma par uzņēmumu, ir pilnībā atkarīgs no tā, vai tās darbībām ir saimniecisks raksturs.
(77)
Kā paskaidrots lēmumā par procedūras sākšanu, tas, vai pasākumi, kas piešķirti par labu SZP/VZP, ir valsts atbalsts, pirmām kārtām ir atkarīgs no tā, vai un cik lielā mērā SZP/VZP, kad tie darbojas Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas ietvaros, darbojas kā uzņēmumi, jo varētu uzskatīt, ka tie ir iesaistīti saimnieciskā darbībā, kā noteikts judikatūrā.
(78)
Saskaņā ar EST saimnieciskā darbība ir jebkura darbība, kas saistīta ar preču un/vai pakalpojumu piedāvāšanu attiecīgajā tirgū (38). Šajā kontekstā tas, vai attiecībā uz konkrētiem pakalpojumiem pastāv tirgus, var būt atkarīgs no konkrētā veida, kādā šie pakalpojumi tiek organizēti un veikti attiecīgajā dalībvalstī (39). Valsts atbalsta noteikumus piemēro tikai tad, ja konkrēta darbība tiek īstenota tirgus apstākļos. Tādējādi vienu un to pašu pakalpojumu saimnieciskais raksturs dažādās dalībvalstīs var būt atšķirīgs. Turklāt saistībā ar politisko izvēli vai norisēm ekonomikā attiecīgā pakalpojuma klasifikācija laika gaitā var mainīties. Darbība, kas šobrīd nav tirgus darbība, nākotnē par tādu var kļūt, un otrādi (40).
(79)
Attiecībā uz veselības aprūpes pakalpojumu sniegšanu tas, vai veselības aprūpes sistēmas ir klasificējamas kā tādas, kas ietver saimniecisko darbību, ir atkarīgs no to politiskajām un ekonomiskajām īpatnībām un konkrētā veida, kādā šīs sistēmas ir izveidotas un strukturētas attiecīgajā dalībvalstī. Pēc būtības EST judikatūrā tiek nošķirtas sistēmas, kas pamatojas uz solidaritātes principu, un saimnieciska rakstura sistēmas (41).
(80)
EST judikatūrā tiek izmantoti vairāki kritēriji, lai noteiktu, vai sociālā nodrošinājuma sistēma pamatojas uz solidaritāti un tādējādi neietver saimniecisku darbību. Šajā saistībā būtiski var būt vairāki faktori: i) vai dalība sistēmā ir obligāta (42); ii) vai sistēma kalpo vienīgi sociālam mērķim (43); iii) vai sistēma ir bezpeļņas (44); iv) vai apdrošināšanas pakalpojumi ir neatkarīgi no veiktajām iemaksām (45); v) vai sniegtajiem apdrošināšanas pakalpojumiem nav obligāti jābūt samērīgiem ar apdrošinātās personas ieņēmumiem (46); vi) vai attiecīgo sistēmu kontrolē valsts (47).
(81)
Atšķirībā no sistēmām, kas balstītas uz solidaritāti, saimnieciska rakstura sistēmām parasti ir raksturīgas šādas iezīmes: i) brīvprātīga dalība (48); ii) kapitāla uzkrāšanas princips, t. i., tiesības saņemt pakalpojumu ir atkarīgas no veiktajām iemaksām un attiecīgās sistēmas finanšu rezultātiem (49); iii) orientēšanās uz peļņas gūšanu (50); iv) papildu pakalpojumi, kas tiek sniegti papildus pamatsistēmā iekļautajiem pakalpojumiem (51).
(82)
Dažās sistēmās ir apvienotas abu kategoriju sistēmu iezīmes (gan uz solidaritāti balstītu sistēmu, gan saimnieciska rakstura sistēmu iezīmes) (52), tāpēc, lai varētu noteikt, vai konkrēta sistēma ir saimnieciska rakstura sistēma, Komisijai ir jāpārbauda visu to dažādo elementu klātbūtne, kas minēti divos iepriekšējos apsvērumos saistībā ar katru sistēmu, kā arī jāizvērtē to attiecīgā nozīme (53).
(83)
Tāpēc galīgais konstatējums par to, vai obligātās veselības apdrošināšanas pakalpojumu sniegšana Slovākijas Republikā ir saimnieciska darbība, būs atkarīgs no tā īpašā veida rūpīgas analīzes, kādā šī darbība tiek organizēta un veikta minētajā dalībvalstī, un tāpēc attieksies tieši uz minētās dalībvalsts obligātās veselības apdrošināšanas sistēmu. Ņemot vērā šos vispārīgos apsvērumus, Komisija izvērtēs, vai apstrīdētie pasākumi, kas, kā tiek apgalvots, piešķirti SZP/VZP, ir uzskatāmi par valsts atbalstu, kā tas ir to pasākumu gadījumā, kas piešķirti “uzņēmumam” Līguma 107. panta 1. punkta izpratnē.
(84)
Vairāki rādītāji liecina par to, ka Slovākijas veselības apdrošināšanas sistēma nav saimnieciska rakstura sistēma, jo īpaši saistībā ar tās sociālajām iezīmēm un mērķiem, kas pārsvarā vērojami minētās sistēmas darbībā, un ka sistēma galvenokārt pamatojas uz solidaritātes principu.
(85)
Pirmkārt, lielākajai daļai Slovākijas Republikas iedzīvotāju saskaņā ar tiesību aktiem dalība valsts veselības apdrošināšanas programmā ir obligāta un medicīnas pakalpojumi, kurus sedz obligātā veselības apdrošināšana, tiek sniegti neatkarīgi no apdrošinātās personas veiktajām iemaksām. Apdrošinātā persona var brīvi izvēlēties jebkuru veselības apdrošināšanas sabiedrību un atbilstīgi brīvas pievienošanās pienākumam izraudzītā veselības apdrošināšanas sabiedrība nevar atteikties apdrošināt minēto personu, pamatojoties uz tās vecumu, veselības stāvokli vai slimību riskiem (54).
(86)
Otrkārt, Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas pamatā ir iemaksas, kas ir noteiktas ar likumu un ir proporcionālas apdrošinātās personas ienākumiem, nevis tiek noteiktas, pamatojoties uz risku, kas saistīts ar apdrošināto personu (piem., apdrošinātās personas vecumu, veselības stāvokli, slimību riskiem). Turklāt starp iemaksām, ko persona veikusi sistēmā, un to pabalstu vērtību, ko šī pati persona ir saņēmusi no sistēmas, nav tiešas saiknes. Tādēļ apdrošināšanas sabiedrības nespēj ietekmēt ne iemaksu summu, ne tā seguma minimālo līmeni, uz kuru apdrošinātajām personām ir tiesības, jo tas viss ir noteikts valsts tiesību aktos.
(87)
Treškārt, visām apdrošinātajām personām ar likumu tiek garantēts vienāds pabalstu pamatlīmenis, kas patiesībā ir ļoti augsts, jo tas aptver gandrīz visas veselības aprūpes procedūras, kas tiek veiktas Slovākijas Republikā; tas nozīmē, ka ar obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas palīdzību tiek sniegta faktiski pilnīga veselības aprūpe. (55). Slovākijas Risku izlīdzināšanas sistēma (RIS) nodrošina, ka apdrošināšanas riski tiek sadalīti un tādējādi vēl vairāk tiek stiprināta solidaritāte. Turklāt Slovākijas sistēmā tiek izmantots kopīga tarifa princips, tas ir, apdrošinātāji nedrīkst diferencēt prēmijas pēc apdrošināšanas riska, savukārt risku izlīdzināšana daļēji nodrošina kompensāciju tiem apdrošinātājiem, kuru portfeļi demogrāfisko iezīmju dēļ ir riskantāki, proti, to apdrošinātāju nauda, kuru izmaksātie pabalsti nepārsniedz vidējos pabalstus, tiek pārdalīta tiem apdrošinātājiem, kuru apdrošinātajām personām izmaksātie pabalsti pārsniedz vidējos pabalstus (56).
(88)
Visbeidzot, papildus visām iepriekš minētajām sociālajām un solidaritātes iezīmēm Komisija atgādina, ka Slovākijas obligātā veselības apdrošināšana tiek organizēta un veikta saskaņā ar stingru tiesisko regulējumu, t. i., visu veselības apdrošināšanas sabiedrību statuss, tiesības un pienākumi ir noteikti ar likumu, kurā paredzēti sīki izstrādāti nosacījumi, un apdrošināšanas sabiedrību darbība ir pakļauta stingrai valsts kontrolei (57).
(89)
Pamatojoties uz šīm iezīmēm, Komisija secina, ka Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēma nav saimnieciska rakstura sistēma, tāpēc SZP/VZP nevar uzskatīt par “uzņēmumu” Līguma 107. panta 1. punkta izpratnē (58).
(90)
Komisija atzīst, ka uz Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmas ietvaros veikto darbību saimniecisko raksturu varētu norādīt noteiktas minētās sistēmas iezīmes: i) vairāku apdrošināšanas sabiedrību (valsts un privātu) darbība Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas nozarē, ii) zināma konkurence starp šiem veselības apdrošinātājiem, kas ir iii) iesaistīti peļņas gūšanas darbībā, un iv) tas, ka Slovākijas Konstitucionālā tiesa darbību uzskatīja par atvērtu konkurencei. Tomēr Komisija uzskata, ka šo iezīmju esība neliek apšaubīt tās secinājumu, ka Slovākijā īstenotā obligātā veselības apdrošināšana nav saimnieciska darbība.
(91)
Pirmkārt, Komisija norāda, ka tas apstāklis, ka obligātās veselības apdrošināšanas nozarē darbojas vairākas (valsts un privātas) sabiedrības, pats par sevi nepiešķir saimniecisku raksturu šo sabiedrību darbībām sistēmā, kur, kā paskaidrots 85., 86. un 87. apsvērumā, dominē sistēmas sociālās iezīmes un mērķi, solidaritātes princips ir galvenais minētās sistēmas darbības princips un tiek īstenota stingra valsts kontrole. Šāda interpretācija piešķirtu pārmērīgu nozīmi organizatoriskajiem pasākumiem, kurus dalībvalsts ir izvēlējusies, lai īstenotu daļu no savas sociālā nodrošinājuma sistēmas, neveltot pienācīgu uzmanību attiecīgās sistēmas būtībai (59).
(92)
Otrkārt, no EST judikatūras izriet, ka arī konkurences iespējamība veselības apdrošināšanas sistēmā un faktiski notiekoša konkurence - pat tad, ja to paredzējis likumdevējs un apstiprinājusi tiesa, - ne vienmēr attiecīgajai darbībai piešķir saimniecisku raksturu. EST ir precizējusi, ka, lai secinātu, vai darbībām ir saimniecisks raksturs obligātās veselības apdrošināšanas sistēmā, kurā, līdzīgi kā Slovākijas sistēmā, tiek dota zināma rīcības brīvība attiecībā uz konkurenci, noteicošais ir šīs konkurences raksturs un līmenis, apstākļi, kādos tā notiek, kā arī citu svarīgu faktoru esība un nozīme (60). Šajā gadījumā patērētājiem visinteresantākais konkurences veids - cenu konkurence attiecībā uz iemaksu lielumu - tiek izslēgts, jo Slovākijas veselības apdrošinātāji nevar mainīt apdrošinātās personas iemaksu lielumu, kas ir noteikts ar likumu. Turklāt ar kvalitāti saistītās konkurences iespējas ir diezgan ierobežotas, jo Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmā ir paredzēts ļoti plašs to likumā noteikto pabalstu klāsts, kuri ir vienādi visām apdrošinātajām personām, tādējādi atstājot apdrošinātājiem maz iespēju konkurēt klientu piesaistīšanā, pamatojoties uz papildu (bezmaksas) pakalpojumu piedāvājumu. Tādēļ veselības apdrošinātāji nekonkurē savā starpā, jo tie nespēj ietekmēt šos likumā noteiktos pabalstus, nedz arī obligāto, likumā noteikto pabalstu sniegšanu veselības aprūpes jomā, kas ir viņu galvenā funkcija.
(93)
Treškārt, Komisija uzskata, ka obligātās veselības apdrošināšanas ar saimniecisko darbību nesaistīto raksturu neietekmē tas, ka veselības apdrošināšanas sabiedrības iesaistās konkurencē attiecībā uz kvalitāti un iepirkumu efektivitāti, iegādājoties labas kvalitātes veselības aprūpes pakalpojumus un saistītos pakalpojumus no to sniedzējiem par konkurētspējīgām cenām. Tādējādi apdrošināšanas sabiedrības, veicot obligātās veselības apdrošināšanas darbību, kas nodalāma no to darbības, slēdzot līgumus ar apdrošinātajām personām, iegūst līdzekļus, kas vajadzīgi to pienākumu izpildei minētajā sistēmā. No EST judikatūras izriet, ka gadījumā, ja obligātās veselības apdrošināšanas sistēma savu raksturīgo iezīmju dēļ nav saimnieciska rakstura sistēma, tad arī darbība, kas attiecas uz to līdzekļu ieguvi, kas nepieciešami, lai šī sistēma darbotos, nav saimnieciska rakstura darbība (61).
(94)
Ceturtkārt, tas, ka Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas regulējumā veselības apdrošinātājiem ir ļauts gūt peļņu un zināmu peļņas daļu sadalīt saviem akcionāriem, nemaina to, ka viņu darbības nav saimnieciska rakstura darbības, jo tās tiek veiktas sistēmā, kurā spilgti vērojamas visas iepriekš minētās iezīmes, kas norāda, ka tā nav saimnieciska rakstura sistēma. Tas apstāklis vien, ka veselības apdrošinātājiem ir atļauts gūt peļņu un sadalīt zināmu peļņas daļu, pats par sevi nevar mainīt sistēmas sociālo iezīmju un mērķu pārsvaru, solidaritātes principa būtisko nozīmi sistēmā un to, ka sistēma darbojas saskaņā ar stingru valsts regulējumu un valsts uzraudzībā. Attiecībā uz minēto valsts regulējumu Komisija atgādina, ka iespēju gūt, izmantot un sadalīt peļņu ierobežo juridiskās saistības, ko Slovākijas apdrošināšanas sabiedrībām ir noteikusi valsts un kas ir paredzētas, lai nodrošinātu obligātās veselības apdrošināšanas un visu tās dominējošo sociālo un solidaritātes mērķu dzīvotspēju un nepārtrauktību (62). Tāpēc Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas nozarē tiesības gūt, izmantot un sadalīt peļņu ir ievērojami vairāk ierobežotas nekā parastās tirdzniecības nozarēs un ir saistītas ar sociālo un solidaritātes mērķu sasniegšanu.
(95)
Tādējādi sakarā ar konkurences ierobežojumiem, kas tika ieviesti Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmā (t. i., tikai daļēja konkurence attiecībā uz kvalitāti, bet konkurence cenu jomā nepastāv vispār), kā arī ierobežojumiem attiecībā uz peļņas gūšanas un izmantošanas veidu Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmā konstatētie konkurences un peļņas gūšanas elementi neliek apšaubīt dominējošās sociālās, solidaritātes un regulējuma iezīmes, kas norāda uz to, ka darbības, kuras veselības apdrošināšanas sabiedrības veic minētās sistēmas ietvaros, nav saimnieciska rakstura darbības. Drīzāk būtu jāuzskata, ka Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēmā konstatētie konkurences un peļņas gūšanas elementi palīdz sasniegt galveno mērķi, proti, tie rosina apdrošināšanas sabiedrības darboties saskaņā ar labas pārvaldības principiem, lai nodrošinātu pienācīgu minētās sociālā nodrošinājuma sistēmas darbību, tādējādi veicinot šīs sistēmas sociālo un solidaritātes mērķu sasniegšanu (63).
(96)
Visbeidzot, Komisija uzskata, ka tas apstāklis, ka Slovākijas Konstitucionālā tiesa (izvērtējot, vai tika pārkāptas Slovākijas Konstitūcijā paredzētās tiesības veikt darījumdarbību) secināja, ka Slovākijas obligātās veselības apdrošināšanas sistēma ir “iekļaujama konkurences sfērā”, nenozīmē, ka šī sistēma ietver saimnieciska rakstura darbības valsts atbalsta noteikumu izpratnē. Faktiski minētajā gadījumā Slovākijas Konstitucionālajai tiesai tika lūgts pārskatīt, vai 2007. gadā tiesību aktos paredzētais aizliegums attiecībā uz veselības apdrošināšanas sabiedrību peļņas sadali ir saderīgs ar Slovākijas Konstitūciju (tika pārkāptas īpašumtiesības, tiesības uz īpašumtiesību aizsardzību un tiesības veikt darījumdarbību) un Līguma 18., 49., 54. un 63. pantu. Slovākijas Konstitucionālā tiesa nolēma, ka ar šo aizliegumu ir pārkāpta Slovākijas Konstitūcija un ka tādēļ nav iemesla apspriest ES iekšējā tirgus noteikumu būtiskos elementus vai lemt par to pārkāpšanu.
(97)
Šādos apstākļos, ņemot vērā pašreizējās lietas īpatnības, kā arī attiecīgo rādītāju esamību un nozīmi, Slovākijā organizēto un veikto obligātās veselības apdrošināšanas darbību nevar uzskatīt par saimniecisku darbību.
(98)
Ņemot vērā iepriekš minēto, Komisija secina, ka SZP/VZP kā apstrīdēto pasākumu saņēmējus nevar uzskatīt par uzņēmumiem Līguma 107. panta 1. punkta izpratnē un ka tāpēc šie pasākumi nav saistīti ar valsts atbalstu minētā noteikuma izpratnē.
(99)
Tāpēc nav vajadzības pārbaudīt pārējos valsts atbalsta esības nosacījumus LESD 107. panta 1. punkta izpratnē, nedz arī novērtēt apstrīdēto pasākumu saderību.
8. SECINĀJUMS
(100)
Saskaņā ar iepriekš minētajiem apsvērumiem, Komisija secina, ka apstrīdētie pasākumi nav valsts atbalsts Līguma 107. panta 1. punkta izpratnē,
IR PIEŅĒMUSI ŠO LĒMUMU.
1. pants
Turpmāk minētie pasākumi, kurus Slovākijas Republika ir piešķīrusi Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) un/vai Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP), nav valsts atbalsts Līguma 107. panta 1. punkta izpratnē:
a)
SZP kapitāla palielināšana par SKK 450 miljoniem laikposmā no 2005. gada 28. novembra līdz 2006. gada 18. janvārim;
b)
Veritel' a. s. veiktā SZP parādu dzēšana laikposmā no 2003. gada līdz 2006. gadam;
c)
subsīdija, ko Veselības ministrija 2006. gadā piešķīra SZP;
d)
VZP kapitāla palielināšana par EUR 65,1 miljonu 2010. gada 1. janvārī;
e)
Risku izlīdzināšanas sistēma, kas izveidota ar Likuma Nr. 580/2004 3. daļu, un
f)
likvidēto veselības apdrošināšanas sabiedrību portfeļu nodošana, proti, sabiedrības Družstevná zdravotná poisťovňa portfeļa nodošana VZP un sabiedrības Európská zdravotná poisťovňa portfeļa nodošana SZP.
2. pants
Šis lēmums ir adresēts Slovākijas Republikai.
Briselē, 2014. gada 15. oktobrī