РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/506 НА КОМИСИЯТА
от 20 февруари 2014 година
относно мерките, приведени в действие от Германия по отношение на летище Berlin-Schönefeld GmbH и някои авиокомпании - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(нотифицирано под номер C(2014) 868)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея (1) от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мнения съгласно посочените разпоредби (2) и като взе предвид тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
Между 2003 г. и 2006 г. в Комисията постъпиха жалби от различни страни, в които се твърди, че някои авиокомпании и операторът на летище Berlin-Schönefeld (Schönefeld) са получили предполагаема неправомерна държавна помощ за дейността си на това летище.
(2)
С писмо от 17 август 2006 г. Комисията изиска от Германия информация по този въпрос. Германия отговори на тази молба с писмо от 20 декември 2006 г.
(3)
С писмо от 10 юли 2007 г. („решението за откриване“) Комисията уведоми Германия за своето решение да открие процедурата по член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) по отношение на посочените по-горе мерки. Същевременно Комисията издаде разпореждане за предоставяне на информация по член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 г. на Съвета (3) по отношение на всички документи, данни и информация, позволяващи на Комисията да проучи дали въпросните мерки представляват държавна помощ.
(4)
На 4 октомври 2007 г. Германия представи на Комисията своето становище и на 3 март 2008 г. тя предостави допълнителни документи.
(5)
Решението на Комисията за откриване на процедурата беше публикувано на 30 октомври 2007 г. в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на въпросните мерки в рамките на един месец след публикуването.
(6)
Комисията получи мненията на няколко заинтересовани страни. На 16 януари 2008 г. и на 20 февруари 2008 г. Комисията препрати тези мнения на Германия. С писмо от 15 май 2008 г. Германия взе отношение по мненията на заинтересованите страни. С писмо от 31 август 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация. Германия отговори на тази молба с три писма (от 28 септември, 12 октомври и 28 октомври 2009 г.). На 4 април 2011 г. Комисията отново поиска информация от Германия. Във връзка с това на 19 май 2011 г. Германия изпрати ново становище, както и други документи. На 10 октомври 2011 г. Комисията препрати на Германия други мнения на заинтересовани страни. Германия отговори на тези мнения на 7 ноември 2011 г. Във връзка със следващо искане на Комисията за информация от 17 януари 2012 г. Германия предостави становище на 14 февруари 2012 г.
2. ОБЩА ИНФОРМАЦИЯ
(7)
След обединението на Германия през 1990 г. Берлин се намираше в много особена ситуация по отношение на въздушния транспорт вследствие на продължилото десетилетия разделение на града на източна и западна част. Градските летища Berlin-Tegel (Tegel) и Berlin-Tempelhof (Tempelhof) са разположени в района на бившия Западен Берлин. Летище Schönefeld е разположено в района на бившия Източен Берлин на границата между федерална провинция Берлин и федерална провинция Бранденбург.
(8)
Летище Tempelhof беше открито през 1923 г. и поради късите му писти за излитане и кацане се използваше само от малки самолети. Модернизирането на това летище не беше възможно поради неговото разположение, тъй като близостта му до исторически обект и заобикалящите го жилищни райони правели невъзможно разширяването му. Експлоатацията на летище Tempelhof е прекратена на 30 октомври 2008 г.
(9)
Летище Tegel бе открито през 1948 г., за да се улесни въздушният мост за снабдяването на града по времето на съветската блокада на Западен Берлин. От 1968 г. многобройни авиокомпании преместиха своята дейност от Tempelhof на Tegel, защото летище Tempelhof не беше подходящо за реактивни самолети. От 1975 г. Tegel се превърна в най-важното летище за пътнически превози на Берлин. В началото на 90-те години на миналия век максималният капацитет на летище Tegel по времето на върхови натоварвания беше изчерпан. Единствената възможност да се предотврати дългосрочно значителен недостиг на капацитет беше да бъдат преустроени пистите за излитане и кацане, както и в изграждането на по-голям терминал. Това обаче не беше възможно, защото както Tegel, така и Tempelhof са градски летища, заобиколени от жилищни райони и улици към тях. Всяко по-нататъшно увеличаване на въздушното движение на летище Tegel би създало освен това повишено шумово замърсяване за живеещите в близост.
(10)
Летище Schönefeld беше открито през 1946 г. по разпореждане на съветската военна администрация в Германия. Първоначално летището служеше преди всичко като военно летище, което беше използвано също и от търговски авиокомпании, например от Aeroflot, и по-късно от източногерманската компания Interflug. До политическия прелом в Германия през 1990 г. летище Schönefeld беше многократно разширявано. Замисленото за военни цели летище не изпълняваше изискванията на модерния търговски въздушен транспорт. Освен това след промяната на политическата ситуация летището вече не беше в добро състояние. По тази причина през 90-те години на миналия век бяха необходими мащабни инвестиции, за да се приведе летището в съответствие със западноевропейските стандарти за сигурност. Освен това летище Schönefeld е разположено по-далече от центъра на града, отколкото Tempelhof и Tegel. Поради това летището се считаше за по-малко привлекателно поне от определени категории пътници и авиокомпании.
(11)
По исторически причини трите берлински летища първоначално бяха експлоатирани от различни предприятия. В хода на обединението те бяха обединени в един холдинг - Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (BBF), съдружници в който бяха федералните провинции Берлин и Бранденбург (с по 37 %) и германското федерално правителство (с 26 %). До 2003 г. този холдинг имаше две дъщерни дружества: Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (BFG) като оператор на летищата Tegel и Tempelhof и Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH (FBS) като оператор на летище Schönefeld. През октомври 2003 г. се извърши сливане на BBF и FBS. Така BFG стана дъщерно дружество на FBS. На 1 януари 2012 г. FBS беше преименувано на Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (FBB).
(12)
През 90-те години на миналия век бързо стана ясно, че е абсолютно необходимо да се осигури по-ефективно използване на съществуващия летищен капацитет, който по това време беше разпределен поради политически мотивираното разделение на града над гъсто населения район Берлин до този момент. Това се дължи на факта, че като цяло се изхождаше от увеличаването на въздушния транспорт от и до Берлин, отчасти поради определянето му отново за германска столица (вж. таблица 1).
Таблица 1
Нарастване на трафика на берлинските летища (в милиони пътници)
Година
Schönefeld
Tegel
Tempelhof
1991 г.
1,1
6,7
няма нарастване (н. н.)
1992 г.
1,4
6,6
н. н.
1993 г.
1,6
7
1,1
1994 г.
1,8
7,2
н. н.
1995 г.
1,9
8,2
н. н.
1996 г.
1,8
8,3
н. н.
1997 г.
1,9
8,6
н. н.
1998 г.
1,9
8,8
0,9
1999 г.
1,9
9,5
н. н.
2000 г.
2,1
10,3
н. н.
2001 г.
1,9
9,9
н. н.
2002 г.
1,6
9,1
н. н.
2003 г.
1,7
11,1
0,5
2004 г.
3,3
11
0,4
2005 г.
5
11,5
0,5
2006 г.
6
11,8
0,6
2007 г.
6,3
13,5
0,4
2008 г.
6,6
14,5
0,4
2009 г.
6,8
14,2
закрито
2010 г.
7,3
15,0
закрито
2011 г.
7,1
16,9
закрито
2012 г.
7,1
18,2
закрито
Източник:
данни от решението на Комисията относно държавна помощ NN 25/09 г. (ex N 167/09 г.) - Германия - Финансиране на летище Berlin Brandenburg International (ОВ C 179, 1.8.2009 г., стр. 5), актуализирани чрез данни от годишните отчети за дейността на FBB.
(13)
На този фон беше разгледана възможността за едно-единствено летище за региона Берлин-Бранденбург непосредствено след обединението на Германия. Въз основа на прогнозите за броя на пътниците на берлинските летища се е изхождало от това, че едно нарастване на въздушния трафик би могло да бъде ефективно овладяно само с помощта на едно-единствено летище с подходяща големина и оборудвано в съответствие с последните постижения на техниката.
(14)
Планирането на единственото летище за Берлин започна през януари 1992 г. Във връзка с това на 20 юни 1993 г. беше оповестено, че районът южно от летище Schönefeld, както и двете площадки за кацане Sperenberg и Jüterbog, са обект на проучване като възможно местонахождение за строежа на новото летище. Летищата Tegel и Tempelhof не са разглеждани като местонахождения от потенциален интерес по две причини: първо, поради отрицателните ефекти за гражданите, свързани с тези градски летища (особено поради шума от полетите), и второ, тъй като не беше възможно като цяло разширяване в такава степен, каквато беше необходима за новото единствено летище на Берлин. Решението за Schönefeld се основаваше в крайна сметка на неговата относителна близост до центъра на града (въпреки че летището е разположено извън него) и на добрата му сухопътна и релсова свързаност. Следователно беше взето решение за разширяване и модернизиране на съществуващото летище Schönefeld като основно летище на Берлин под името Berlin-Brandenburg Willy Brandt (BER) и следователно за закриване на летищата Tegel и Tempelhof. Това решение беше формализирано с консенсусно решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург от 28 май 1996 г.
(15)
Съдружниците в BBF планираха да осъществяват проекта BER посредством частен собственик и оператор на летището. През 1997 г. беше взето решение за приватизация, в рамките на която всички дялове в BBF е трябвало да бъдат продадени на частен инвеститор и на бъдещия купувач е трябвало да се предостави концесия за летището.
(16)
Въпреки това не беше постигнато взаимно съгласие между съдружниците в BBF и участниците в тръжната процедура. В резултат на това през 2003 г. публичните собственици обявиха приватизацията за провалена и освен това оповестиха, че вследствие на това летището ще бъде построено под ръководството на публичния сектор (5).
3. ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ И КОНТЕКСТ
3.1. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(17)
На 6 август 1992 г. BBF и BFG подписаха договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата. Първоначално този договор трябваше да бъде в сила за срок от пет години с мълчаливо удължаване за период от две години и срок на предизвестие от една година при едностранно прекратяване. Подобен договор беше сключен между BBF и FBS. Съгласно германското право договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между предприятие и негово дъщерно дружество е договор, с който дъщерното дружество подчинява своето управление на дружеството майка. Освен това дъщерното дружество е задължено да прехвърля своите печалби или загуби на дружеството майка. В практиката вследствие на такъв договор печалбите и загубите на дружеството майка и на дъщерното дружество се събират и облагат с данъци съответнo. Въз основа на сключените между BBF и неговите дъщерни дружества договори за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата различните предприятия са разглеждани като един-единствен данъчен субект за целите на облагането с корпоративен данък.
(18)
През 2003 г. в хода на сливането на BBF и FBS правата и задълженията на BBF, определени в сключения с BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г., са прехвърлени на FBS. Освен това сключеният между BBF и FBS договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е загубил своето значение за сливането. Поради това този договор не се взема предвид в настоящото решение.
(19)
На практика сключеният между BBF и BFG договор за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата от 6 август 1992 г. („договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата“) - поне в определени години - е довел до покриване на загубите, възникнали от експлоатацията на летище Schönefeld, чрез постигнатите от експлоатацията на летище Tegel печалби.
(20)
Летище Schönefeld действително е реализирало оперативни загуби поне до 2006 г. Това е онагледено в следващата таблица за EBITDA (6) и EBIT (7) на летището за периода от 2003 г. до 2006 г. въз основа на разходите и приходите, непосредствено свързани с експлоатацията на летището.
Таблица 2
EBITDA и EBIT на летище Schönefeld в периода от 2003 г. до 2006 г.
EBITDA/EBIT
(в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
EBITDA
[…] (8)
[…]
[…]
[…]
EBIT
[…]
[…]
[…]
[…]
(21)
Въпреки това поради лошите резултати на летище Schönefeld рентабилността на групата, състояща се от FBS, BFG и - до 2003 г. - от холдинг BBF („групата FBS“), не е поставяна под въпрос. Групата FBS е могла през цялото време да осигурява достатъчно собствени финансови средства или да си набавя необходимите финансови средства на пазара. Доколкото е известно на Комисията, групата FBS е получила публични финансови средства от външни източници само във връзка с финансирането на проекта BER и във връзка с това с разрешение на Комисията (9).
(22)
Това обстоятелство се дължеше преди всичко на относително добрия икономически резултат на летище Tegel, чрез който беше смекчено отрицателното въздействие на оперативните загуби, генерирани от летище Schönefeld, върху групата FBS. В периода от 1990 г. до 2005 г. за разлика от Schönefeld и Tempelhof Tegel е било модерно летище, използвано от всички важни международни Full Service Carrier (авиокомпании с широк обхват на предлаганите услуги), имащи полети до Берлин. Освен това то се е смятало от определени категории пътници и авиокомпании за най-привлекателното летище в гъсто населения агломерационен район на Берлин. В допълнение, в пътническия въздушен транспорт в Берлин между 1990 г. и 2005 г. е отбелязана обща тенденция на повишение, която като цяло се е отразила благоприятно на групата FBS.
(23)
Таблица 1 показва, че броят на пътниците на година на летище Tegel е нараствал постоянно през 90-те години на миналия век и от 2004 г. насам. На летище Schönefeld годишният брой на пътниците се е увеличил значително през първата половина на 90-те години на миналия век (от 1,1 милиона на 1,9 милиона пътници между 1991 г. и 1995 г.), през втората половина е бил в застой и е намалял през годините 2000 г. до 2003 г. (от 2,1 милиона на 1,7 милиона пътници на година). Между 1991 г. и 2003 г. голямата част от увеличението на трафика в Берлин в абсолютна стойност е поета от летище Tegel, а не от Schönefeld. Докато годишният броят на пътниците на летище Schönefeld през посочения период се е увеличил с 600 000, на летище Tegel той се е увеличил дори с 4,4 милиона. Както е видно от таблица 1, на двете летища трафикът последователно се е увеличавал между 2003 г. и 2012 г.: с 417 % на летище Schönefeld (от 1,7 милиона на 7,1 милиона пътници на година) и с 63 % на летище Tegel (от 11,1 милиона на 18,2 милиона пътници на година). За разлика от периода 1991-2003 г. нарастването на трафика се е разпределяло в абсолютна стойност почти съразмерно между двете летища, което означава, че в процентно изражение нарастването на трафика на Schönefeld е било значително по-голямо, отколкото на Tegel.
3.2. Тарифите за такси на летище Berlin-Schönefeld
(24)
През 90-те години на миналия век групата FBS се е опитала да мотивира някои авиокомпании да преместят летателната си дейност от почти максимално натовареното летище Tegel на летище Schönefeld, чийто капацитет далеч не е бил изчерпан (10). Целта на тези усилия е била да се преодолее недостигът на капацитет на летище Tegel и същевременно да се оптимизира максималното натоварване на капацитета на летище Schönefeld. За тази цел са били предприети контакти както с авиокомпании, които вече са имали бази на летищата Tegel и Tempelhof, така и с авиокомпании, които все още не са поддържали въздушен трафик от или до някое от берлинските летища. Няколко авиокомпании са проявили интерес, но в крайна сметка по маркетингови причини никоя от тях не е преместила своята дейност на летище Schönefeld. Причината за това е била преди всичко в липсата на така наречен „опорен ползвател“ (11) на летище Schönefeld, както и факта, че инфраструктурата на летище Schönefeld не е била така модерна, както на летище Tegel. Освен това този недостатък не е бил компенсиран чрез привлекателни летищни такси или други финансови стимули. Така опитите част от въздушния трафик да бъде преместен от летище Tegel на летище Schönefeld, както и да се убедят някои авиокомпании, които до момента не са предлагали полети от/до Берлин, да установят своя база на летище Schönefeld, към този момент до голяма степен са се провалили. За това свидетелства вече посоченият факт, че в периода от 1991 г. до 2003 г. броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил само с 600 000 пътници, докато за същия период на летище Tegel той се е увеличил с 4,4 милиона пътници.
(25)
Това е дало повод за обсъждания как би могла да бъде подобрена стратегически икономическата ситуация на летище Schönefeld преди откриването на летище BER. Възможността за временно закриване на летището не е била взета предвид. Предмет на стратегическите разсъждения са били обаче наред с другото размерът на летищните такси, както и тяхното определяне с оглед на увеличаването на транспортния трафик.
(26)
В Германия таксите, които летищата изискват от авиокомпаниите за предоставени летищни инфраструктурни услуги, се изчисляват въз основа на тарифата за таксите на съответното летище. Тарифите за таксите се публикуват в германския официален вестник за въздухоплаването Nachrichten fuer Luftfahrer (Известия за въздушните превозвачи). Всяко летище изготвя своя собствена тарифа за таксите и трябва да уведоми за нея компетентните органи на гражданското въздухоплаване на съответната федерална провинция.
(27)
От 2003 г. на летище Schönefeld са били в сила различни тарифи за таксите. В периода от 1 август 2003 г. до 30 април 2004 г. е имало обща тарифа за таксите на летищата Tegel, Tempelhof и Schönefeld („тарифа за летищните такси от 2003 г.“). Привлекателността на тази тарифа за летищните такси се е смятала за недостатъчна, тъй като тя не е стимулирала авиокомпаниите да откриват нови въздушни маршрути от и до Берлин или да увеличават честотата на полетите.
(28)
В този контекст през 2003 г. съдружниците в FBS възложиха на консултантско дружество ([…] - „консултантското дружество“) разработването на стратегия за подобряване на финансовата ситуация на летище Schönefeld до откриването на летище BER, която да бъде изпълнена в кратки срокове.
(29)
Съгласно анализа на консултантското дружество в Берлин е съществувал потенциал за значително разгръщане на въздушния трафик по множество причини. Съгласно оценките на консултантското дружество регионът на обслужване (catchment area) Берлин е обхващал до 10 милиона възможни пътници годишно. Консултантското дружество е установило редица структурни фактори, облагодетелстващи разгръщането на въздушния трафик. Основните фактори включват установяването на многобройни фирмени седалища на големи многонационални предприятия, фактът, че Берлин е най-големият университетски град в Германия и център на „етнически трафик“ (12), както и обстоятелството, че през първите години на 21-ви век Берлин е считан за развиваща се столица и за притегателен туристически център (13). Консултантското дружество посочва, че в сравнение с други летища на столици през 2003 г. Берлин още е притежавал значителен потенциал за установяване на нискотарифни превозвачи (Low-Cost-Carrier (LCC) и за растеж на техния трафик.
(30)
По същото време трафикът на нискотарифни превозвачи в цяла Европа бележи значителен растеж (14). Съгласно различни анализи трафикът на нискотарифни превозвачи се е дължал предимно на нови пътници, така че е могло да се разчита на съответен пътникопоток в допълнение към обичайния трафик. Според прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld е възлизал краткосрочно, т. е. между 2003 г. и 2005 г., на увеличение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно, т.е. между 2005 г. и 2010 г., на 300 000 допълнителни пътници годишно.
(31)
Освен това консултантското дружество е установило, че за изпълнението на стратегия за установяване на нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld биха били необходими само ограничени корекции и то не би налагало широкомащабни инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения в съществуващата инфраструктура.
(32)
Поради това консултантското дружество препоръча изпълнението на такава стратегия („стратегията за нискотарифните превозвачи“). За целите на нейното осъществяване беше предложена комбинация от отстъпки за брой пътници върху летищните такси и финансови стимули (15).
(33)
FBS реши да изпълни стратегията за нискотарифните превозвачи (и за тази цел прие нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2004 г.“). За разлика от тарифата за таксите от 2003 г. тази тарифа за таксите беше създадена специално за летище Schönefeld. Новата тарифа за таксите бе приета на 30 април 2004 г. и влезе в сила на 1 май 2004 г. В нея се предвиждаха следните видове такси:
a)
такси за излитане и кацане, основаващи се по-специално на максималното тегло на самолета при излитане;
б)
такси за пътници на базата на броя на излитащите пътници и дестинацията на полета;
в)
такси за паркиране на самолетите, базиращи се на максималното тегло на самолета при излитане, както и на продължителността на ползване на паркинг местата.
(34)
Тарифата за таксите съдържаше различни механизми за финансови стимули:
а)
„отстъпка за брой пътници“, в рамките на която таксите за пътниците са били възстановявани въз основа на броя на превозените пътници, както следва:
Таблица 3
Отстъпка за брой пътници съгласно тарифата за таксите от 2004 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%)
над 50 000
5
над 100 000
10
над 150 000
15
над 250 000
20
б)
стимул за растеж под формата на „стимул за дестинация“ и „стимул за честота“, които са предоставяни за откриването на нови маршрути от летище Schönefeld и за създаването на допълнителни честоти по съществуващи маршрути от летището. Размерът на стимула за дестинация е възлизал през първата година на 80 %, през втората година на 60 %, през третата година на 40 % и през четвъртата година на 20 % от основната тарифа на федералната провинция (която се определя като сумата от действащите такси за излитане и кацане и таксите за пътници за съответните движения на въздухоплавателни средства). Размерът на стимула за честота е възлизал през първата година на 60 % и през втората година на 40 % от основната тарифа на федералната провинция. Определянето на точните условия е било предмет на двустранно споразумение между FBS и авиокомпанията.
(35)
Тарифата за таксите от 2004 г. беше отново променена през юли 2005 г. Съгласно това изменение авиокомпаниите са могли да получават стимула за дестинация, когато започнат да обслужват нови маршрути от берлинската летищна система, т.е. маршрути до дестинации, които преди това не са били обслужвани пряко от Берлин. За разлика от това, преди изменението стимулът за дестинации се е прилагал за нови маршрути от летище Schönefeld дори и когато същият маршрут е бил обслужван чрез директни полети от други берлински летища.
(36)
На 19 януари 2006 г. бе приета нова тарифа за таксите („тарифата за таксите от 2006 г.“), която влиза в сила с обратно действие от 1 януари 2006 г. В сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. се премахва стимулът за честота. Тарифата за таксите от 2006 г. по същество предвижда три различни финансови стимула: „стимул за растеж“ (16), т.е. стимул във връзка с повишаването на товаро- или пътникопотока на въздухоплавателно движение, „стимул за дестинация“ за разкриването на нови директни маршрути от Берлин до летище на нова дестинация, както и „отстъпка за брой пътници“.
(37)
Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. при откриването на нов маршрут от Берлин авиокомпаниите е трябвало да избират между стимула за дестинация и стимула за растеж, като този избор е трябвало да бъде направен преди откриването на новия маршрут и това еднократно решение е било задължително.
(38)
През първия планиран период на полетите след откриването на новия маршрут стимулът за дестинация възлиза на 80 %, през втория планиран период на полетите - на 60 %, през третия планиран период на полетите - на 40 %, през четвъртия планиран период на полетите - на 20 % и през петия планиран период на полетите - на 10 % от основната тарифа на федералната провинция. Освен това авиокомпаниите са се задължили да върнат стимула за дестинация, ако се откажат от новия маршрут преди изтичането на петия планиран период на полетите: през първия планиран период на полетите - 60 % от платимата основна тарифа на федералната провинция, през втория планиран период на полетите - 40 %, през третия планиран период на полетите - 20 %, през четвъртия планиран период на полетите - 10 % и през петия планиран период на полетите - 0 %.
(39)
Авиокомпаниите са могли да кандидатстват за стимул за растежа, когато достигнат по-висок товаро- или пътникопоток на въздухоплавателно движение в сравнение с предходната година. Стимулът за растеж е изчисляван посредством скалата, установена в тарифата за таксите, според размера на постигнатия растеж. Това е довело до низходящо градиране на отстъпките върху летищните такси. Стимулът за растеж е бил ограничен за максимален срок от пет години.
(40)
„Отстъпката за брой пътници“ е била само леко изменена и разширена в сравнение с тарифата за таксите от 2004 г. Съгласно тарифата за таксите от 2006 г. отстъпката за брой пътници е преименувана на „стимул за обем“ и се изразява във възстановяване на таксите за излитане и кацане и таксите за пътниците в зависимост от броя на превозените пътници. Размерът на отстъпките е, както следва:
Таблица 4
Стимул за обем: отстъпки съгласно тарифата за таксите от 2006 г.
Брой на пътниците за година
Процент на възстановяване
(%(
над 50 000
5
над 100 000
10
над 250 000
15
над 500 000
20
над 1 милион
30
над 2 милиона
40
3.3. Индивидуални договори, сключени между FBS и някои авиокомпании
3.3.1. Установяване на авиокомпания easyJet като опорен ползвател на летище Schönefeld
(41)
В хода на изпълнението на стратегията за LCC на летище Schönefeld през 2003 г. FBS е започнала преговори с easyJet Airline Company Ltd. (easyJet), която е искала да разположи нова база в континентална Европа. В замяна срещу привлекателни летищни такси и други финансови стимули easyJet е предложила установяването на четири самолета през първата година от дейността си на това летище (2004 г.), последвано от шест самолета през втората година, както и по още един самолет на година през периода 2006-2009 г. По данни на Германия FBS е разглеждала това като възможност да привлече като опорен ползвател на летище Schönefeld един вече наложил се на пазара нискотарифен превозвач.
(42)
На 19 декември 2003 г. FBS и easyJet са сключили договор („договорът с easyJet от 2003 г.“) с посочените по-горе условия. С договора е била определена специална структура на таксите за авиокомпания easyJet, която се е различавала от действащата тарифа за таксите. В нея са определени само такси на базата на броя на излитащите пътници. Освен това с договора е въведена система на отстъпки, която се е основавала на броя на допълнителните пътници, превозвани от авиокомпания easyJet през съответната година в сравнение с предходната година. Тази специална система за отстъпки е възприета по-късно в тарифата за таксите от 2006 г. под названието „стимул за растеж“ (вж. съображения 36-39). Освен това FBS и easyJet са договорили стимул за дестинация под формата на еднократно плащане в размер на […] EUR за всяка нова дневна ротация (честота), предлагана от easyJet. Основаващите се на тази система плащания обаче са прекратени през 2004 г. В рамките на системата подкрепа са получили общо 19 нови дневни ротации, изпълнени от easyJet.
(43)
Срокът на сключения между FBS и easyJet договор е бил първоначално 10 години с възможността за easyJet да продължи договора с нови 10 години. На 11 септември 2007 г. FBS и easyJet са сключили договор за изменение („договор за изменение с easyJet от 2007 г.“), с който са променени срока и някои други условия на първоначалния договор. С този договор за изменение срокът на договора с easyJet от 2003 г. в неговия изменен вариант е ограничен до откриването на летище BER (предвидено тогава за 2011 г.). По отношение на летищните такси договорът за изменение с easyJet от 2007 г. е съдържал „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището (17). Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за easyJet, дори ако FBS би решила да промени тарифата за таксите след сключването на договора.
(44)
В периода от 2003 г. до 2006 г. трафикът на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld значително се е увеличил. easyJet успява да увеличи броя на разположените на база на летище Schönefeld самолети дори по-бързо, отколкото е уговорено чрез договора с FBS. В резултат на това през януари 2006 г. летище Schönefeld се превръща в най-голямата база на авиокомпанията easyJet извън Обединеното кралство.
(45)
Това обстоятелство е онагледено в таблица 5, която показва развитието на трафика на авиокомпанията easyJet на летище Schönefeld (съответно в абсолютни стойности и като процентен дял от общия брой пътници на Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.).
Таблица 5
Развитие на трафика на авиокомпания easyJet на летище Schönefeld между 2004 г. и 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на easyJet
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
easyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
Дял на пътниците на easyJet в общия пътникопоток на летище Schönefeld
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Установяване на други авиокомпании на летище Schönefeld
(46)
Наред с установяването на авиокомпанията easyJet като опорен ползвател FBS е положила усилия за спечелването на други нискотарифни превозвачи. В хода на тези усилия са сключени индивидуални договори със следните нискотарифни превозвачи: Germanwings GmbH (Germanwings), Ryanair Limited (Ryanair), Volare Airlines S.p.A. (Volare), V-Bird Airlines B.V. (V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (Icelandair), както и с авиокомпанията Aer Lingus Limited (Aer Lingus), която за целите на настоящото решение се разглежда като нискотарифен превозвач (18).
(47)
В случая на Ryanair и Germanwings са сключени два последващи договора през 2003 г. и през 2004 г.
(48)
Договорите с Ryanair, Volare и V-Bird, както и първият договор с Germanwings са сключени преди приемането и деня на влизане в сила на тарифата за таксите от 2004 г. (вж. съображение 33). В тези договори са описани обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. Договорите са предвиждали финансови стимули под формата на плащания за отделните авиокомпании, които са договорени, за да бъдат убедени тези авиокомпании да започнат да обслужват летище Schönefeld или да разширят своята дейност, без да е необходимо да чакат приемането на нова тарифа за таксите с финансови стимули. Тези плащания са обвързани с условието, че авиокомпаниите трябва да изпълнят определен минимален дял от планираните полети в рамките на предвиденото в договора (19). Първият договор с Ryanair е предвиждал плащане в размер на […] милиона EUR за една година (продължителност на договора). Договорите с V-Bird и Volare са съдържали плащания в размер на по […] милиона EUR за три години, низходящо градирани в годишни траншове. В първия договор с Germanwings е било определено плащане под формата на низходяща отстъпка върху дължимите летищни такси за период от три години. Освен това е договорено, че FBS ще поеме разноските за маркетингова дейност в размер на […] EUR годишно.
(49)
Другите договори, сключени със или след влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са се основавали по същество на същите принципи. В тези договори са описани също така обслужваните от летище Schönefeld маршрути и съответните честоти. По този начин въпросните авиокомпании са могли да се възползват от различни финансови стимули. Договорите обаче са съдържали „динамична“ препратка към общата тарифа за таксите на летището. Съобразно с това действащата на летище Schönefeld тарифа за таксите е била в сила по всяко време и за въпросната авиокомпания, дори ако FBS би променила тарифата за таксите след сключването на договора (20). Договорите са съдържали клаузи, според които предоставянето на определени стимули, предвидени съгласно тарифата за таксите, е било обвързано с условието авиокомпанията да извърши определена минимална част от полетите, планирани в рамките на предвиденото в договора. Освен това в някои от тези договори се предвижда FBS да отпуска субсидии за дялово финансиране на разноските за маркетинг на въпросните авиокомпании. В договора с Norwegian Air Shuttle например е била предвидена една еднократна субсидия в размер на […] EUR от страна на FBS за покриване на доказуемите разноски за маркетинг на авиокомпанията. На Aer Lingus и Icelandair също така са били предложени еднократни плащания в размер на […] EUR, съответно […] EUR за финансиране на част от техните маркетингови разходи.
(50)
Следващата таблица съдържа преглед на сроковете на различните договори.
Таблица 6
Срокове на договорите между FBS и нискотарифните превозвачи
Авиокомпания/договор
Дата на сключване на договора
Предвиден срок на договора (21)
Ryanair (първи договор)
31 март 2003 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
Ryanair (втори договор)
28 април 2004 г.
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
Germanwings (първи договор)
14 октомври 2003 г. (22)
26 октомври 2003 г. до 31 октомври 2006 г.
Germanwings (втори договор)
23 декември 2004 г.
1 май 2004 г. до 30 април 2008 г.
Volare
22 октомври 2003 г. (23)
26 октомври 2003 г. до 31март 2007 г. (24)
V-Bird
3 ноември 2003 г. (25)
3 ноември 2003 г. до 3 ноември 2007 г. (26)
Icelandair
6 юни 2004 г.
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
Norwegian Air Shuttle
17 май 2004 г.
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
Aer Lingus
13 май 2004 г.
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
(51)
Таблица 7 онагледява развитието на трафика на въпросните авиокомпании на летище Schönefeld между 2003 г. и 2010 г.
Таблица 7
Развитие на броя на пътниците на нискотарифните превозвачи, които бяха предмет на проучването в периода от 2003 г. до 2010 г.
Развитие на броя на пътниците на авиокомпании с индивидуални договори в периода от 2003 г. до 2010 г.
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Airshuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Общ дял на тези авиокомпании в трафика на летище Schönefeld
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Като цяло изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е довело до драстично нарастване на трафика на летище Schönefeld. Както следва от таблица 1, броят на пътниците почти се е удвоил между 2003 г. и 2004 г. (нарастване от 1,7 милиона на 3,3 милиона). Също и след този период броят на пътниците се е увеличил значително и достигнал през 2005 г. 5 милиона, а през 2006 г. 6 милиона пътници. Между 2003 г. и 2009 г. броят на пътниците се е увеличил четворно.
3.4. Терминал Б и отдаване под наем на помещения в този терминал на easyJet
(53)
На летище Schönefeld терминалите Б и A са физически свързани един с друг и образуват заедно Северния терминал. По отношение на капацитета терминал Б е един от най-малките терминали на летище Schönefeld. Болшинството пътници и авиокомпании използват значително по-големия терминал A. На терминал Б се намират само дейностите проверка (check-in) на пътници и багаж, както и контролът на безопасността на пътниците. Всички останали части от процеса на обработване на пътниците се извършват на съседния терминал A. Към тях спадат изчакването преди отлитането, подготовката за качване в самолета, както и самото качване. Освен това всички пристигания на пътници и на техния багаж се извършват на терминал A.
(54)
За да се подготви за значителния допълнителен трафик, който се е очаквал на летище Schönefeld вследствие на договора с easyJet от 2003 г., през март 2004 г. FBS сключва с нея още един договор. С този договор („договор за наем с easyJet от 2004 г.“) FBS е предоставила на easyJet изключителното право на ползване за гишетата за регистрация и проверка на пътниците и помещенията за екипажите на терминал Б на летище Schönefeld. Договорените плащания на наем е следвало да бъдат извършвани отделно от плащането на летищните такси. Освен това договорът е предоставил на авиокомпанията easyJet право на „брандинг“, т. е. поставянето на запазената марка на авиокомпанията в някои участъци.
(55)
В периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците, това съответства на […] % от общата площ на терминал Б. През месец февруари 2008 г. авиокомпанията easyJet се е преместила в отделни офис помещения, с което използваната на терминал Б офис площ е намаляла на […] m2.
(56)
Отворените пространства на терминал Б, включително зали и коридори, както и намиращите се там кафенета може да бъдат използвани и от пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделяне между терминал A и терминал Б.
(57)
Обработването на пътниците на терминал Б се различава от обработването на други терминали по един технически аспект на оборудването за безопасност на системата за обработване на багажа. Въведената на терминал Б система разполага с вграден рентгенов уред за контрол на багажа. На терминал A рентгеновият контрол се извършва непосредствено при влизането на пътниците в участъка за регистрация и проверка. Според Германия съоръжението на терминал Б съответства на съоръжението на терминал А по отношение на техническата ефективност на системата за обработване на багажа.
3.5. Мерки, които са предмет на официалната процедура по разследване
(58)
Следните мерки са предмет на официалната процедура по разследване:
-
договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата („мярка 1“), за потенциален бенефициент на който съгласно решението за откриване се счита FBS,
-
определената в договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. уредба за таксите („мярка 2“) с потенциален бенефициент авиокомпания easyJet,
-
условията, включително отстъпки върху летищни такси и различни финансови стимули, които са били предложени на голям брой нискотарифни превозвачи в рамките на договорите, посочени в таблица 6 (обозначени по-нататък общо като „мярка 3“), като за техни потенциални бенефициенти се считат Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus и Icelandair,
-
договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. („мярка 4“) с потенциален бенефициент easyJet.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
4.1. Мярка 1: договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата
(59)
В решението за откриване Комисията отбеляза, че в продължение на известен период от време летище Schönefeld е реализирано загуби и че понастоящем това продължава. Освен това тя установи, че един от най-важните инструменти за оцеляването на FBS се състои в това да покрива тези загуби чрез реализираните от BFG печалби. Комисията стигна до предварителното заключение, че от това кръстосано субсидиране, основаващо се на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата, за FBS е произтекло икономическо предимство, което тя може би не би получила при нормални пазарни условия. Според Комисията това икономическо предимство е селективно, тъй като то е от полза само за едно предприятие. Освен това то нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки.
(60)
По-нататък Комисията стигна до предварителното заключение, че това икономическо предимство е финансирано от държавни средства и следователно следва да се припише на държавата. По отношение на държавните средства Комисията подчерта, че FBS е публично дружество, чиито съдружници са германското федерално правителство и две федерални провинции. Освен това осем от дванайсет членове на надзорния съвет представляват германски публични органи. Поради това Комисията застъпи мнението, че средствата на FBS трябва да се разглеждат като държавни средства. Относно вменяването на мярка 1 на държавата Комисията подчерта по-специално вида на дейностите на FBS и посочи, че летищата имат съществено значение в различни политически сфери и че по принцип публичните органи „не отсъстват“, когато операторът на едно летище взема решения по отношение на дългосрочното развитие на съответната инфраструктура.
(61)
Поради това Комисията счете, че разглежданата мярка може да представлява държавна помощ. Тя изрази съмнения по отношение на съвместимостта на тази потенциална помощ с вътрешния пазар, и по-специално въз основа на дерогацията съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. В това отношение Комисията установи, че при въпросната мярка се касае за оперативна помощ, доколкото тя може да се определи като държавна помощ, че тя не изглежда необходима за постигането на цел от обществен интерес и пропорционална и че не е свързана с процес на преструктуриране. Освен това Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с разпоредбите на член 106, параграф 2 от ДФЕС и посочи, че германските органи не са доказали, че на FBS са били възложени услуги от общ икономически интерес. Освен това Комисията се позова на точки 34 и 35 от Насоките на Общността за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, обслужващи регионални летища („насоките за въздухоплаването“) (27), съгласно които цялостното управление на летището може само в извънредни случаи да се счете за услуга от общ икономически интерес.
4.2. Мярка 2: договор с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(62)
В решението за откриване Комисията посочи, че заплащаните от авиокомпанията easyJet летищни такси са били значително по-ниски от таксите, предвидени в действащата тарифа за таксите. Освен това Комисията подчерта, че отстъпките, предоставяни на другите нискотарифни превозвачи на летище Schönefeld, наистина са се основавали на съответната действаща тарифа за таксите. Въпреки това договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не е предвиждал такава „динамична“ препратка към тарифата за таксите. Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. представлява селективно предимство за easyJet, което по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(63)
Освен това Комисията стигна до предварителното заключение, че тази мярка е финансирана от държавни средства и може да бъде вменена на държавата, наред с другото, въз основа на аргументацията, посочена по отношение на мярка 1, която се отнася също и за мярка 2. Освен това Комисията посочи, че за сключването на договори от типа, сключен с авиокомпанията easyJet и с други нискотарифни превозвачи, по всяка вероятност е било необходимо разрешението на надзорния съвет, мнозинството от членове на които са представители на публични органи. Комисията отбеляза освен това, че публикуваната от FBS тарифа за таксите е трябвало да бъде одобрена от Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта на федерална провинция Бранденбург. Тези аспекти бяха разглеждани като по-нататъшни признаци за това, че мярка 2 (и мярка 3) трябва също да бъдат вменени на държавата. Освен това Комисията посочи, че министър-председателят на федерална провинция Бранденбург е бил член на надзорния съвет на FBS и също така, че Министерството на градското развитие, жилищното настаняване и транспорта му е било подчинено.
(64)
В допълнение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде определена като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
4.3. Мярка 3: договори с други нискотарифни превозвачи
(65)
В решението за откриване Комисията обясни, че от установената на летище Schönefeld уредба за отстъпки за повишаване на въздушния трафик са се ползвали само някои авиокомпании, и подчерта недостатъчната прозрачност на тази система за отстъпки. Комисията посочи, че някои от проучените договорености за таксите са били договорени по време, когато действащата тарифа за таксите не е съдържала нормативни договорености за намаления, и че тарифата за таксите от 2004 г. е била разработена специално за да се създаде с обратно действие правна основа за тези договорености. Според Комисията договореността за отстъпки, предвидена съгласно тарифата за таксите от 2004 г., не е могла да влезе в сила законосъобразно, тъй като тарифата за таксите от 2004 г. е била одобрена от компетентния орган само с уговорката, че Европейската комисия ще бъде уведомена за съответните договорености за отстъпки, като такова уведомяване не се е състояло (28). С оглед на тези факти Комисията стигна до предварителното заключение, че разглежданите договорености са предоставили на въпросните авиокомпании селективно предимство. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(66)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 3 и вменимостта на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с easyJet от 2003 г.
(67)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта с вътрешния пазар на разглежданите договорености, доколкото те може да бъдат считани за държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите в Насоките за въздухоплаването.
4.4. Мярка 4: договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г.
(68)
По отношение на споразумението между FBS и авиокомпанията easyJet за ползване на терминал Б на летище Schönefeld в решението за откриване Комисията посочи съдебното решение на Областния съд Потсдам (29). Областният съд е установил, че на авиокомпанията easyJet е било предоставено изключителното право на ползване на цял терминал (терминал Б) и че всички други авиокомпании, които са били разположени по-рано на този терминал, е трябвало да го напуснат. Този терминал предлага различни предимства, които липсват при останалите терминали на летище Berlin-Schönefeld. Така например той разполага със система за обработване и транспорт на багажа с няколко нива, която позволява значително по-бърза обработка, отколкото транспортните системи на останалите терминали, ограничени само на едно ниво.
(69)
Според Комисията Областният съд е установил, че не е имало основание на авиокомпанията easyJet да се предоставя изключително право на ползване на терминал Б. Други авиокомпании, които също така са обслужвали летище Berlin-Schönefeld, са обработвали също толкова пътници и са предлагали подобен брой маршрути на летище Schönefeld като easyJet. Освен това Комисията застъпи мнението, че размерът на наема, начислен от страна на FBS по отношение на авиокомпанията easyJet, в размер на […] EUR месечно е под обичайния пазарен наем.
(70)
Поради това Комисията застъпи предварителното становище, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. представлява селективно предимство за easyJet. Освен това Комисията счете, че това икономическо предимство по всяка вероятност нарушава конкуренцията и възпрепятства търговията между държавите членки.
(71)
По отношение на използването на държавни средства при мярка 4 и вменяването на тази мярка на държавата Комисията приведе същите доводи, както за договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(72)
В заключение Комисията изрази съмнение по отношение на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, доколкото тя може да бъде разглеждана като държавна помощ, и по-специално с оглед на разпоредбите на Насоките за въздухоплаването.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
5.1. Авиокомпания Air France
(73)
По данни на авиокомпания Air France намалените такси, събирани от FBS на летище Schönefeld, не представляват обща мярка, тъй като в този случай не е извършено необходимото публично обявяване. Освен това срокът на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (20 години) е в противоречие с практиката от решения на Комисията. В допълнение според Air France няма обективно оправдание за дългосрочна финансова помощ и не може да се докаже наличието на стимулиращ ефект.
(74)
По отношение на използването на терминал Б от easyJet авиокомпания Air France застъпи мнението, че се касае за единствения терминал, който е предвиден за изключителното ползване от една авиокомпания. Договорът за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. не е бил предмет на тръжна процедура. easyJet е единствената авиокомпания, която може да предложи удобно и надеждно издаване на багажа.
5.2. Авиокомпания Lufthansa
(75)
Авиокомпания Deutsche Lufthansa AG (Lufthansa) посочи в своето становище, че бизнес развитието на трите берлински летища (Tegel, Schönefeld и Tempelhof) е протичало извънредно положително и доходността от оборота през последните три години е възлизала на […] %. По мнение на авиокомпания Lufthansa летище Schönefeld е било субсидирано чрез авиокомпаниите, опериращи от летище Tegel.
5.3. Авиокомпания Germania
(76)
Germania Fluggesellschaft mbH (Germania) застъпи становището, че в резултат на договора за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата между FBS и BFG предлаганите на летище Schönefeld предимства са финансирани от пътниците на летище Tegel. Според авиокомпания Germania се получава кръстосано субсидиране от начина на изчисляване на летищните такси, както и от връзките между операторите на летищата Schönefeld и Tegel, които според Germania трябва да се окачествят като тайно споразумение. Становището на авиокомпания Germania е, че FBS не е реагирала по отношение на компенсирането на загуби като инвеститор в условията на пазарна икономика. Авиокомпания Germania смята, че е малко вероятно разходите на FBS на летище Schönefeld да са могли да бъдат покрити от експлоатацията.
(77)
Авиокомпания Germania изтъкна, че в резултат на индивидуални договори за летищни такси авиокомпаниите на летище Schönefeld са получавали оперативни помощи. Освен това според авиокомпания Germania тарифата за таксите от 2004 г. не е била нито одобрена, нито публикувана.
(78)
Според авиокомпания Germania наемът, събиран от авиокомпания easyJet за ползването на терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Това е равностойно на привилегировано третиране и държавна помощ. Изключителното използване на целия терминал е позволило на авиокомпания easyJet да предлага по-ефективно обслужване, докато други авиокомпании не са имали тази възможност.
5.4. Авиокомпания DBA
(79)
По данни на DBA Luftfahrtgesellschaft (DBA), нискотарифен авиопревозвач и дъщерно предприятие на Air Berlin (прекратила експлоатация през 2008 г.), ценовата конкуренция на берлинския пазар за въздушен транспорт е била особено силна. С изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, и особено с навлизането на Germanwings и easyJet условията на конкуренция са се изострили още повече. По този начин опериращите от летище Tegel авиокомпании са попаднали под натиск, между тях предимно нискотарифните превозвачи, като например Air Berlin/DBA.
(80)
Според авиокомпания DBA наемът, заплащан от easyJet за терминал Б, не е съответствал на пазарната цена. Освен това изключителното ползване на транспортната система за багажа на терминал Б е представлявало привилегировано третиране, което е съществено с оглед на правилата за държавната помощ.
5.5. Асоциация на европейските авиокомпании (Association of European Airlines)
(81)
Асоциацията на европейските авиокомпании (Association of European Airlines, AEA), представляваща интересите на европейски авиокомпании, е на мнение, че кръстосаното субсидиране между летище Tegel и летище Schönefeld, както и между членове на AEA, които са оперирали предимно от летище Tegel, и субсидираните конкурентни авиокомпании със седалище на летище Schönefeld, е дискриминиращо. Според AEA авиокомпаниите, опериращи от летище Schönefeld, не биха били способни да оцелеят икономически без това антиконкурентно кръстосано субсидиране и таксите на летище Tegel са могли да бъдат значително по-ниски. Поради географската близост на летище Tegel до летище Schönefeld субсидиите не са били необходими от публична гледна точка.
(82)
Освен това според мнението на AEA мерките, посочени в решението за откриване, не са обективно оправдани, отстъпките и стимулите са произволни и дискриминационни и следователно те са несъвместими с Насоките за въздухоплаването.
5.6. Авиокомпания Germanwings
(83)
По данни на авиокомпанията Germanwings поведението на FBS спрямо компанията винаги е било като на частен инвеститор. Въпреки стъпаловидното намаляване на предоставяните отстъпки авиокомпанията Germanwings е изградила своята мрежа от дестинации от летище Schönefeld. Компанията е разчитала, че сключените с FBS финансови споразумения са законосъобразни, и по-специално поради това, че трите берлински летища образуват една единна летищна система.
(84)
Germanwings поясни, че летищата Hamburg, Dresden, Leipzig или Lübeck (30) не са разглеждани като подходящи конкурентоспособни алтернативи на летище Schönefeld, тъй като авиокомпанията обслужва дестинации преди всичко в рамките на Германия. Предвид кратката продължителност на полетите по вътрешните маршрути посочените летища са твърде отдалечени от Берлин, за да бъдат разглеждани като подходящи алтернативи на летище Schönefeld.
(85)
В допълнение авиокомпания Germanwings изтъкна, че наемането на терминал Б от авиокомпанията easyJet е в нарушение на правилата за конкуренция и разпоредбите за държавната помощ, тъй като easyJet не е участвала по никакъв начин във финансирането на терминал Б и отдаването под наем се е състояло без съответна тръжна процедура. Освен това наемната цена е твърде ниска, ако се вземе предвид, че терминал Б за разлика от терминалите A и В разполага с модерна система за обработване и транспорт на багажа.
5.7. Летище Lübeck
(86)
Летище Lübeck обяви, че не са били регистрирани никакви отрицателни влияния на бизнес стратегията на FBS върху пазара.
5.8. Авиокомпания Ryanair
(87)
Ryanair застъпи мнението, че по отношение на полетите на къси и средни разстояния няма конкуренция между летищата Dresden, Hamburg и Lübeck, от една страна, и Schönefeld, от друга страна. Разстоянието между Schönefeld и Dresden, Hamburg, съответно Lübeck е твърде голямо за да позволи възникването на подобна конкуренция. Поради това един договор с летище Schönefeld няма никакви влияния върху другите посочени летища.
(88)
Ryanair посочи, че таксите, заплащани от нея на летище Schönefeld, съответстват на определените в тарифата за таксите, които от своя страна съответстват на стандартната практика в сектора. Договорът с FBS е подобен на договорите, сключени с редица частни летища, и би бил сключен по същия начин с инвеститор в условията на пазарна икономика. Ryanair представи проучване на консултантското дружество […], в което се проучват споразуменията между Ryanair и FBS. Изхождайки от един сравнителен анализ на летище Schönefeld с летищата Liverpool и Luton, консултантското дружество е стигнало до заключението, че поведението на FBS спрямо Ryanair съответства на поведението, което се очаква от частен инвеститор в условията на пазарна икономика.
(89)
Според авиокомпания Ryanair Берлин е значим икономически и административен център като Лондон или Милано и следователно важна европейска дестинация. Поради това установени в Берлин авиокомпании могат да бъдат сигурни, че ще има достатъчно пътници, които да желаят да пътуват до тази дестинация.
5.9. Авиокомпания easyJet
(90)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. easyJet посочва, че инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS също би приложил този вид стратегия. Действително въз основа на мярката FBS е могла да отбележи значително нарастване на броя на пътниците и подобрени годишни резултати.
(91)
Освен това авиокомпанията посочи, че наличието на индивидуално споразумение за такси между FBS и easyJet не означава непременно, че са предоставяни дискриминиращи отстъпки. Авиокомпанията застъпи становището, че на други авиокомпании със сравними цели на растеж са предоставени същите условия както на easyJet. Във всеки случай отстъпките са оправдани с оглед на предлаганите от авиокомпания easyJet икономии от мащаба. Повечето от пътниците на летище Schönefeld са клиенти на авиокомпания easyJet и следователно easyJet е допринесла в по-голяма степен за подобряването на резултатите на FBS.
(92)
По отношение на използването на терминал Б авиокомпания easyJet посочи, че не се касае за затворен за нея терминал на летището. Действително easyJet е наела отделен сектор за регистрация и проверка на пътници и свързани с него офис помещения в северния терминал на летище Schönefeld. В по-голямата си част обаче този участък е бил обществено достъпен и е бил използван също и от пътниците на други авиокомпании. Към момента на подписване на договора с авиокомпания easyJet на терминал Б е имало достатъчно свободен капацитет. От това не са възникнали щети за други авиокомпании. Компанията easyJet подчерта, че от началото на дейността си на летище Schönefeld през 2004 г. тя е авиокомпанията с най-голям пътникопоток с голяма преднина пред другите авиокомпании. Изключителното използване на определени сектори на терминал Б е по тази причина обективно оправдано.
(93)
Освен това системата за обработване на багажа на терминал Б по данни на авиокомпания easyJet е отговаряла само на обичайните технически стандарти и чрез нея easyJet не е получила предимства в сравнение с други авиокомпании.
(94)
По отношение на пазарната стойност на терминал Б авиокомпанията easyJet посочи, че заплащаният наем е бил над пазарната стойност на терминал Б, тъй като терминалът не е бил достатъчен да покрие нуждите на easyJet по отношение на капацитета. Поради това сравняването на наема е възможно само със сравними участъци на летище Schönefeld или - по отношение на офисите - с офисни площи в непосредствена близост до летището.
5.10. Компанията FBS
(95)
FBS припомни особената ситуация на Берлин, а именно летищната система (състояща се първоначално от три летища) и плановете за строителство на централното летище Berlin-Brandenburg (BER). През 2003 година транспортният капацитет на летище Schönefeld е бил изчерпан едва наполовина, а трафикът на летището не е покривал неговите разходи. По данни на FBS закриването на летище Schönefeld би довело между другото до загуба на разрешението за неговата експлоатация, което е било абсолютно необходимо за експлоатацията на BER.
(96)
Компанията FBS посочи, че летищата, назовани от Комисията в решението за откриване като предполагаеми конкуренти, в действителност не са били в конкуренция с летищата на Берлин, тъй като географското разстояние между отделните летища е било твърде голямо.
(97)
По отношение на договора за управление и прехвърляне на печалбата FBS се аргументира, че такъв вид договори между предприятия от една група са обичайни в деловия свят. FBS застъпи становището, че прехвърлянето на печалбите между трите берлински летища е един чисто вътрешен въпрос за компанията. Според FBS системата от летища образува една-единствена компания, която преследва общи интереси и е взаимно обвързана чрез дружественото право. Системата от летища представлява един отделен географски и продуктов пазар. Следователно се касае за обичайна пазарна практика, която освен това в настоящия случай е била целесъобразна от икономическа гледна точка.
(98)
FBS оспори някои от предварителните заключения в решението за откриване относно използването на държавни средства. Според компанията фактът, че тарифата за таксите трябва да бъде одобрена от съответния публичен орган, не оправдава заключението, че средствата на FBS са били контролирани публично. Според FBS системата на тарифите за таксите се е отнасяла в еднаква степен за публичните и за частните съдружници на летищата и е отчитала публичния интерес към експлоатацията на въздушния транспорт в съответствие с правните норми. По данни на FBS министър-председателят на федералната провинция Бранденбург, който също така е бил член на надзорния съвет на FBS, не е имал правомощия да дава указания на министерството, което е било компетентно да одобрява тарифите за такси. Освен това при определянето на летищни такси правооотношението между летище и авиокомпании подлежи изключително на частното право и е правно обвързващо независимо от разрешението от компетентния орган.
(99)
Освен това FBS обясни, че тарифата за таксите има същото действие като общи търговски условия и независимо от всяко официално разрешение съставлява централна съставна част на договора между едно летище и една авиокомпания. тарифата за таксите - включително и съдържащите се в нея отстъпки - е предлагана без разлики на всички авиокомпании от 1 май 2004 г. Индивидуалните договорни уредби са служили единствено за договаряне на двустранни условия за изпълнението на договора и за подробното определяне на цели. Чрез тези договори не са предоставяни никакви особени предимства.
(100)
FBS се обоснова, че през 2003 г., след провалилата се приватизация въз основа на различното натоварване на капацитета на двете най-важни берлински летища - почти пълно натоварване на летище Tegel без значителни възможности за разширяване за разлика от значителния свободен капацитет на бъдещото летище BER, разположено в Schönefeld - да предприеме мерки, за да развие трайно и икономически ефективно въздушния транспорт в гъсто населения район Берлин.
(101)
Освен това FBS обясни, че в интерес на групата FBS е било необходимо да се запази експлоатацията на летище Schönefeld с оглед на бъдещата експлоатация на летище BER. Според FBS дори едно временно закриване на летище Schönefeld би направило фактически невъзможно постигането на дългосрочната стратегическа цел - експлоатацията на едно централно берлинско летище, разположено в Schönefeld.
(102)
По данни на компанията FBS поради това е било необходимо експлоатацията на летище Schönefeld да се провежда по възможно най-ефективния икономически начин в периода между 2003 г. и откриването на летище BER. FBS допълни, че за по-доброто използване на наличните капацитети на летище Schönefeld по предложение на реномирано консултантско дружество е взето решение за осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи. Тази стратегия се е смятала за икономически най-изгодното решение за FBS, тъй като се е считало за вероятно в краткосрочен план предложената тарифа за таксите с предвидената в нея система на целеви и низходящо градирани финансови стимули да доведе до увеличаване на трафика на летище Schönefeld.
(103)
Според FBS стратегията за нискотарифните превозвачи е била извънредно успешна. Броят на пътниците на летище Schönefeld се е увеличил скокообразно, без пътникопотокът на другите берлински летища да намалее. Компанията FBS подчерта, че повишеният трафик е довел до повишени приходи и икономическите трудности са могли бързо да бъдат преодолени. Още през 2006 г. оперативният резултат (EBIT) на FBS за първи път вече е бил положителен. Според FBS е трябвало да се изхожда от това, че тази положителна тенденция е продължила, което е било от значение преди всичко за възможностите за финансиране на новото летище.
(104)
FBS посочи, че започналата през 2003 г. стратегическа промяна е била крайно необходима по икономически причини и поведението на FBS е било подобно на поведение на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Бизнес планът, който е залегнал в основата на стратегията за нискотарифните превозвачи, е позволил на FBS да направи прогнозата, че трафикът на летището няма да остане нерентабилен. Компанията FBS препрати към проучването, възложено на одиторската компания […](„проучване на първия експерт“). Това проучване, изготвено през 2007 г., е потвърдило, че изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи (LCC) и въвеждането на съответна тарифа за таксите са били целесъобразни от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(105)
Компанията FBS заяви, че индивидуалните договори, сключени с определени нискотарифни превозвачи преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г., са били необходими, за да предложат на авиокомпаниите стимул да се установят своя база на летище Schönefeld. FBS препрати към второ проучване, възложено на одиторското дружество […], което е било изготвено също през 2007 г. В рамките на това проучване одиторското дружество […] е анализирало рентабилността на различните договори по мярка 3 и е установило, че при сключването на тези договори FBS е имала поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика. Всички индивидуални договори с различни авиокомпании са били сключени с чисто икономическа мотивация с оглед на краткосрочното подобряване на икономическата ситуация на FBS.
(106)
По отношение на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. FBS застъпи становището, че в този случай той е представлявал важна част от осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи и поради това не представлява държавна помощ. Стратегията за нискотарифните превозвачи е предоставила на авиокомпания easyJet, един от водещите нискотарифни превозвачи в Европа, стимул да установи своя база на летище Schönefeld.
(107)
На базата на успешното сключване на договора с авиокомпанията easyJet (разглеждана като „опорен ползвател“) FBS е била в състояние да убеди други авиокомпании да се установят на летище Schönefeld. Договорните отношения с easyJet (включително задължението на авиокомпанията да базира минимален брой самолети на летище Schönefeld) са предоставили на двете страни висока степен на сигурност при планирането и са допринесли значително за повишаването на рентабилността на летище Schönefeld.
(108)
FBS се аргументира, че договорът с авиокомпанията easyJet от 2003 г. не се различава фундаментално от тарифата за таксите от 2004 г. и не е довел до недопустимо предоставяне на предимства. Освен това FBS посочи, че договорът за изменение с easyJet от 2007 г. препраща изрично към тарифата за таксите от 2006 г., която е била в сила към тогавашния момент.
(109)
Освен това FBS подчерта, че индивидуалните договори с нискотарифните превозвачи са били сключени преди приемането на Насоките за въздухоплаването от 2005 г. Подписването на някои договори е станало дори още преди приемането на Решението на Комисията относно летище Charleroi (31).
(110)
Независимо от това според FBS на easyJet не е предоставено селективно предимство чрез наемането на помещения на терминал Б. Предоставянето на един цял терминал на easyJet се е състояло по икономически и практически причини поради високия пътникопоток на авиокомпанията на летище Schönefeld. Авиокомпанията easyJet е платила нормалната пазарна цена, която е договорена въз основа на вече събирани наеми на летище Schönefeld. Предоставянето на сектори от терминали е обичайна практика на германските и на международните летища. Освен това не е имало рекламни права, които биха предоставили на easyJet предимство спрямо други авиокомпании, тъй като easyJet - също както всички останали авиокомпании - е получила само права за излагане на марката си в собствения си участък за регистрация и проверка на пътници.
6. СТАНОВИЩЕ НА ГЕРМАНИЯ
6.1. Държавно влияние
(111)
Германия посочва, че средствата на FBS не са контролирани от държавата, нито пък употребата им може да бъде вменена на държавата. Според Германия въпросните стимули и отстъпки не са финансирани с публични средства, а са резултат на бизнес дейността на компания, оперираща съгласно частното право.
(112)
Във връзка с това Германия обясни, че въпреки държавните акционери компанията FBS и нейните дъщерни дружества не са включени в публичното управление, а съзнателно са били подчинени на принципите на конкуренцията и свободния пазар. Германия допълни, че държавните акционери са очаквали от FBS реализирането на печалби.
6.2. Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(113)
Германия застъпи становището, че договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата не съдържа кръстосано субсидиране, което би могло да представлява държавна помощ.
(114)
Германия подчерта, че с оглед на публичното право, както и съгласно законодателството на Съюза (32) берлинските летища са били свързани помежду си в такава степен, че са образували една-единствена „летищна система“. Целта на една такава летищна система е различните летища да бъдат третирани като едно-единствено летище с множество писти за излитане и кацане. Следователно FBS и BFG трябва да бъдат разглеждани като едно-единствено предприятие. Германия посочи, че самата Комисия е посочила договора за управление и прехвърляне на печалбата, общата структура на интернет технологиите, централизираните основни функции и единните бизнес планове като критерии, според които отделни компании в рамките на една група се определят като автономни (33).
(115)
Според Германия прехвърлянето на печалби не е представлявало прехвърляне на разходи от летище Schönefeld на Tegel и Tempelhof. Това не е оказвало никакво влияние върху летищните такси на летище Tegel. Събираните и на трите летища такси са се базирали на направените на всяко летище разходи.
(116)
В допълнение Германия разясни, че FBS както всяко друго частно предприятие е следвала стратегически план, за да постигне печалби в дългосрочен план. Основен признак на този план е създаването на едно-единствено летище за Берлин в Schönefeld.
6.3. Правна валидност на тарифата за таксите от 2004 г.
(117)
Според Германия предварителното заключение на Комисията в решението за откриване, съгласно което тарифи за такси, които не са били безрезервно одобрени от компетентния орган на федералната провинция, не са правно валидни (34), не отразява правилно преобладаващата в Германия правна ситуация. Одобрението съгласно параграф 43 от Правилника за лицензиране във въздушния транспорт от компетентния орган на федералната провинция (35) не е предпоставка за правната валидност на тарифата за таксите. Според постоянната практика на Bundesgerichtshof (Федерален върховен съд, ФВС) и на инстанционните съдилища в Германия при публикуваните тарифи за таксите на летищата се касае за „общи търговски условия“ по смисъла на германското гражданско право (36). Това би означавало, че тарифите за таксите - одобрени от компетентния орган или не - биха имали функциите на търговски условия, предлагани стандартно на авиокомпаниите, които ползват летищата (37).
(118)
По мнението на Германия взаимовръзките по случая са били погрешно оценени от Областния съд Потсдам в неговото решение от 20 октомври 2004 г., на което се позовава комисията в съображение 22 от решението за откриване (38). Освен това срещу това съдебно решение е била подадена въззивна жалба. Във връзка с това Върховният областен съд на Бранденбург е дал съдебното указание, че решението на Областния съд Потсдам не може да се поддържа. Германия обяви, че впоследствие при съдебна спогодба в основното производство между участващите страни в съдебния спор жалбата е била оттеглена. Следователно решението на Областния съд Потсдам никога не е влязло в сила и с оттеглянето на жалбата е станало неефективно, дори и да не е било изрично отменено. Германия посочи, че междувременно Областният съд Потсдам е променил правното си становище и в следващо в значителна степен идентично дело е отхвърлил жалба относно тарифата за таксите на летище Schönefeld.
6.4. Индивидуални договори, сключени между FBS и определени авиокомпании (мерки 2 и 3)
(119)
Германия поясни, че системата за таксите и индивидуалните договорни споразумения с различни авиокомпании на летище Schönefeld трябва да се разглеждат в контекста на изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(120)
Германия посочи, че в този контекст берлинските летища като една- единствена „летищна система“ не са били в конкуренция едно с друго. Летище Schönefeld е имало допълваща функция за разтоварване на летище Tegel, което е достигнало границите на своя капацитет. Стратегията за нискотарифните превозвачи е била законен метод за непряк контрол на натоварването на трафика. Тази стратегия не е довела до намаляване на броя на пътниците на летище Tegel. Нещо повече, двете летища са могли значително да увеличат броя на своите пътници в годините преди започването на официалната процедура по разследване. Освен това въз основа на географското разстояние, и по-специално с оглед на пътниците на нискотарифните превозвачи с разумно отношение към своите разходи берлинските летища не са били в конкурентни отношения с летищата Leipzig, Dresden, Hamburg или Lübeck.
(121)
Според Германия за изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи е било важно да се спечели една авиокомпания като опорен ползвател, която да използва Schönefeld като база. Това е била първата крачка за изграждането на висок обем на трафика на това летище, което е трябвало да направи летище Schönefeld по-привлекателно за други авиокомпании. Ако за летище Schönefeld са били в сила същите условия както за летище Tegel, би било невъзможно да се спечели такъв опорен ползвател, както са показали неуспешните опити през 90-те години на миналия век да бъдат убедени някои авиокомпании да се преместят от летище Tegel на летище Schönefeld. За пренасочването на трафика и ефективното използване на капацитета на Schönefeld е било необходимо да се създадат стимули за въздушен трафик на летище Schönefeld. Чрез осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи авиокомпаниите са получили съответни стимули, към които се е числяла и тарифа за таксите, която е предлагала отстъпки за количество и други финансови стимули.
(122)
Било е необходимо стратегията за нискотарифните превозвачи да бъде осъществена преди влизането в сила на тарифата за таксите от 2004 г. чрез индивидуални договори с няколко авиокомпании, за да се ограничат колкото е възможно по-бързо причинените от летище Schönefeld загуби и да се постигне една преимуществена позиция на бързо разрастващия се тогава пазар на нискотарифните превозвачи. Във връзка с това Германия посочи, че една официална промяна на тарифата за таксите на едно летище би имала като последствие значителни административни разходи и не би могла да бъде завършена достатъчно бързо, за да се започне с изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи колкото е възможно по-бързо, т.е. в края на 2003 г.
(123)
Германия се обоснова, че чрез вземането на обсъжданите мерки FBS се е държала като инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като бизнес решенията на FBS са се основавали на стратегията за нискотарифните превозвачи и индивидуалните договори са били сключени на базата на солиден бизнес план, който е бил разработен от консултантското дружество. Освен това Германия насочи към оценките, извършени от две одиторски дружества, […] и […], които са били възложени от FBS, за да провери дали принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е бил в съответствие със стратегията за нискотарифните превозвачи и с индивидуалните договори, какъвто се твърди, че е случаят.
(124)
Според Германия одиторите са стигнали до заключението, че както по отношение на управленското решение за стратегическо преустройство, така и по отношение на въвеждането на схема за финансови стимули е могло да се потвърди, че един инвеститор в условията на пазарна икономика би взел същите решения в една съпоставима ситуация. Относно договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. и посочените в таблица 6 индивидуални договори (с изключение на договора с V-Bird) […] е изчислило съответните капиталови стойности (нетни настоящи стойности („ННС“)), всяка от които е била положителна. Следователно […] е стигнало до заключението, че инвеститор в условията на пазарна икономика би действал точно по същия начин като FBS. Въпреки това от […] са били изразени съмнения по-специално относно първоначално договорения между страните срок на договора с easyJet от 2003 г. […] се е усъмнило във факта, че предвид този срок на договора (десет години с опция за продължаване с нови десет години) предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на подобен договор би взел под внимание влиянието на обмисления договор върху бъдещата експлоатация на летище BER, което е трябвало да бъде открито преди изтичането на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (39). Според […] съществуването на договора с easyJet от 2003 г. е щяло да се отрази отрицателно върху таксите, които FBS би могла да договори с други авиокомпании за използването на летище BER, което би се отразило на рентабилността на бъдещото летище. Германия обаче поясни, че по отношение на първоначално предвидения срок на сключения през 2003 г. договор с авиокомпания easyJet тези съмнения вече не са били съществени, тъй като този договор е бил променен чрез договора за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г. Договорът за изменение е съдържал разпоредба, съгласно която договорът ще бъде в сила до момента на откриване на летище BER, планирано тогава за 2011 г.
(125)
Освен това в своите бележки по становищата на други заинтересовани страни Германия застъпи мнението, че становищата на някои заинтересовани страни относно тарифата за таксите от 2004 г. и относно индивидуалните договори с нискотарифни превозвачи са отчасти погрешни и извадени от контекста. Германия подчерта, че тарифата за таксите за летище Schönefeld е трябвало да стимулира разкриването на нови дестинации и е била недискриминираща, тъй като всяка авиокомпания, която е могла да привлече достатъчен брой пътници или е разкрила нови маршрути или нови честоти на летище Schönefeld, се е възползвала от отстъпките.
6.5. Договор за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(126)
По отношение на използването на терминал Б от авиокомпанията easyJet Германия посочи, че само една част (24 %) от полезната площ на терминал Б е била наета от easyJet. Това, че използването на офис площи и гишета за регистрация и проверка на пътниците в един определен участък на терминала е било предоставено на една определена авиокомпания, е било според Германия обичайна практика на международните летища и не е представлявало привилегировано третиране.
(127)
Във връзка с предоставеното на авиокомпанията easyJet на изключително право Германия заяви, че предвид превозвания от easyJet голям брой пътници използването на терминал Б от други авиокомпании е било невъзможно по практически причини, защото капацитетът на терминала вече е бил надхвърлен поради използването от easyJet.
(128)
Освен това Германия посочи, че на други авиокомпании също е било предоставено изключителното използване на определени участъци на терминали на летище Schönefeld. По-специално групата Lufthansa (Condor, SunExpress и Germanwings) първоначално се е възползвала от изключителното използване на терминал Г, когато този терминал е бил построен през 2004-2005 г.
(129)
Освен това Германия се усъмни в становищата на някои заинтересовани страни във връзка с мярка 4 и твърдеше, че назованите от някои от тези заинтересовани страни данни за наема са неверни и необосновани. Наемът, заплащан от авиокомпанията easyJet, е бил определен във връзка с обичайния пазарен наем за летище Schönefeld. Германия застъпи становището, че противно на твърденията на някои заинтересовани страни наемите на летище Schönefeld не биха могли да се сравняват с тези на летище Tegel.
(130)
По отношение на евентуалните предимства за авиокомпанията easyJet, произтичащи от специалната система за обработване и транспорт на багажа на терминал Б, Германия обясни, че тази система е била изработена от същото предприятие като системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A и че тя е била замислена в съответствие със същите технически стандарти. Чрез вграждането на рентгеновата техника системата на терминал Б несъмнено е по-комплексна, от което произтичат по-малкия технически капацитет, по-продължителното време на транспортиране на багажа и по-високата чувствителност на смущения. Следователно системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б представлява в действителност ощетяване на авиокомпания easyJet спрямо авиокомпании, които извършват въздушен трафик през терминал A. Освен това въз основа на разположението на сградите багажът от терминал A може да бъде транспортиран за по-кратко време до чакащия самолет, отколкото от терминал Б. Оттук произтича друго ощетяване за авиокомпания easyJet в сравнение с авиокомпаниите, установени на терминал A.
(131)
Германия изтъкна, че противно на становищата на някои заинтересовани страни системата за обработване и транспорт на багажа за авиокомпания easyJet не е била обновявана. Рентгеновото оборудване е било вградено от съображения за сигурност през 2003 г. само в съществуващата системата за обработване и транспорт на багажа.
(132)
В заключение Германия посочи, че разпределянето на пътникопотока, обработен от авиокомпанията easyJet, на терминал Б е било извършено въз основа на недискриминационни и уместни критерии, действително без предварително публикуване на тръжна процедура, което обаче за такива случаи не се налага нито съгласно германското, нито съгласно правото на Общността. Когато през 2004 г. авиокомпанията easyJet е взела решение да започне летателната експлоатация на летище Schönefeld, е било ясно според Германия, че тази авиокомпания ще има значителен дял от общия трафик на летището. В действителност полетите на авиокомпанията easyJet още през 2004 г. са съставлявали 30 % от целия трафик на летище Schönefeld. Било е подходящо и целесъобразно превозите на авиокомпания easyJet да се съсредоточат на един-единствен терминал, като терминал Б е бил признат за най-подходящия терминал предвид неговия свободен капацитет. Според становището на Германия достъпът на други авиокомпании до летище Schönefeld не е бил нито отказван, нито ограничаван, тъй като летището е предлагало достатъчен капацитет за всички потенциално заинтересовани авиокомпании.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ С ОГЛЕД НА ЗАКОНОДАТЕЛСТВОТО ЗА ДЪРЖАВНАТА ПОМОЩ
(133)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) държавните помощи или помощите, предоставяни от държавни средства, независимо под каква форма, които нарушават или заплашват да нарушат конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производствени отрасли, са несъвместими с вътрешния пазар, доколкото засягат търговията между държавите членки.
(134
Критериите, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са кумулативни. За да може да се установи дали при една мярка се касае за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, трябва следователно да бъде изпълнена всяка от следните четири предпоставки. Финансовата помощ:
-
се предоставя от държавата или чрез ресурси на държавата,
-
поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, и
-
засяга търговията между държавите членки.
(135)
В настоящото дело Германия изложи аргумента, че през цялото време FBS е действала като предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е ръководен от съображения за рентабилност, в сравнима ситуация, и следователно от въпросните мерки не е произтекло икономическо предимство, което предприятието не би получило при нормални пазарни условия. Ако тази аргументация действително е вярна, мерките, приведени в действие от FBS, не представляват държавни помощи.
7.1. Принцип на инвеститор в условията на пазарна икономика: общи съображения
(136)
За да прецени дали определен договор, сключен от публично предприятие с трето лице за доставката на стоки или услуги, предоставя на третото лице икономическо предимство, Комисията проверява дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика и е ръководен от съображения за рентабилност, би предприел подобни мерки в сравнима ситуация. Поведението на едно публично предприятие като FBS трябва да се сравни с това на един хипотетичен предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика с оглед на това как би се държал този инвеститор в условията на пазарна икономика при сключването на проблематичната сделка предвид наличната към този момент информация и очакваните развития и независимо от последващите събития.
(137)
Следователно критерият на очакваната рентабилност е от централно значение за въпросното публично предприятие. Това не означава непременно, че инвеститорът трябва да сключи сделка само с оглед на краткосрочната рентабилност, за да не включва сделката държавна помощ. Съгласно решение на Съда поведението на един публичен инвеститор може да бъде сравнено с това на един частен инвеститор, който се ръководи от по-дългосрочни перспективи за рентабилност (40).
(138)
По настоящото дело Комисията провери най-напред дали стратегията за нискотарифните превозвачи, прилагана от FBS от 2003 г., е могла да донесе средно- и дългосрочно положителни резултати и дали би било целесъобразно да се закрие летище Schönefeld от съображения за рентабилност. След това комисията провери всяка отделна мярка, която беше предмет на официалната процедура по разследване, според принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика. Тази проверка показа, че при проучваните мерки не се е касаело за държавни помощи.
7.2. Предварителен анализ: преценка на стратегическите опции на FBS от гледна точна на инвеститор в условията на пазарна икономика
(139)
В раздели 2, 3.1 и 3.2 бяха описани икономическите зависимости, при които FBS е експлоатирала летище Schönefeld в началото на 90-те години на миналия век и през 2003 г.
(140)
Както беше изложено в тези раздели, FBS е експлоатирала също и другите берлински летища Tempelhof и Tegel. Въз основа на особените му условия и градското му разположение летище Tempelhof от самото начало не се е смятало за подходяща инфраструктура за бъдещото разширяване. Tegel е било едно модерно летище, което като цяло е било по-привлекателно от Schönefeld както за авиокомпаниите, така и за пътниците, тъй като е разполагало с модерна инфраструктура и е било разположено по-близо до центъра на града. През 90-те години на миналия век летище Tegel вече е било почти напълно натоварено и не е могло да бъде съществено разширено, за да се предотврати дългосрочният недостиг на капацитет. От друга страна, капацитетът на Schönefeld далеч не е бил изчерпан и летището е могло при необходимост да бъде разширено.
(141)
Втори важен елемент на този фон е била перспективата за създаване на едно-единствено летище за Берлин, което е трябвало да замени всички съществуващи берлински летища и да бъде разположено в Schönefeld. Както е посочено в съображение 14, решението за провеждане на едно такова начинание е било оформено с консенсусното решение между германското федерално правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург през месец май 1996 г.
(142)
Третият важен елемент е бил неуспешният опит през 90-те години на миналия век част от въздушния трафик на летище Tegel да бъде прехвърлена на летище Schönefeld, както и фактът, че след стагнация през втората половина на 90-те години на миналия век въздушният трафик на летище Schönefeld непрекъснато е намалявал между 2000 г. и 2003 г. През 2003 г. държавните органи е трябвало да си признаят, че приватизацията на берлинските летища се е провалила.
(143)
В резултат на това през 2003 г. органите и FBS са проучили различните налични стратегически възможности за FBS. Както беше описано по-горе, по това време целта за създаването на едно-единствено летище за Берлин, разположено в Schönefeld, като се включи част от съществуващата инфраструктура на Schönefeld, не е била поставяна под въпрос (41). Съответно целта на FBS и на държавните органи е била да намерят оптимална стратегия за летище Schönefeld за периода от 2003 г. до планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Както вече беше изложено в съображение 28, във връзка с това на консултантското дружество е било възложено проучване („проучването на ККД“), в което е била препоръчана стратегия за създаване на стимули за нискотарифни авиокомпании (стратегията за LCC).
(144)
Наред със стратегията за нискотарифните превозвачи (вариант 1) FBS е разполагала с още два варианта - да продължи стратегията, осъществявана до тогавашния момент на летище Schönefeld (вариант 2) или да закрие временно Schönefeld до откриването на новото летище BER (вариант 3).
7.2.1. Съпоставяне на варианти 1 и 2
(145)
Както ще бъде изложено по-долу, за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност, би било целесъобразно да избере вариант 1 пред вариант 2.
Проучването на консултантското дружество
(146)
Както е изложено в съображения 29 и 30, според консултантското дружество по разнообразни структурни причини е съществувал потенциал за съществено разширяване на въздушния трафик в Берлин и в сравнение с други столични летища през 2003 г. Берлин е притежавал още значителен потенциал за установяване и нарастване на трафика на нискотарифните превозвачи.
(147)
Консултантското дружество е направило сравнение между Берлин и други големи градове по отношение на трафика на нискотарифните превозвачи. От него се вижда, че честотите на нискотарифните превозвачи на жител в района на Берлин са били значително по-ниски (0,011), отколкото в други големи европейски градове като Лондон (0,029), Брюксел (0,040), Кьолн (0,030) и Дъблин (0,051). Освен това сравнението е показало, че процентният дял на честотите на нискотарифните превозвачи от общите честоти в Берлин е бил съществено по-нисък, отколкото в други важни европейски градове. Въз основа на тези цифри процентният дял би могъл да се увеличи приблизително от […] на минимум […] и може би дори на […].
(148)
Въз основа на опита в други важни градове консултантското дружество е преценило, че при мерки за разширяване на трафика на нискотарифните превозвачи две трети от допълнителния трафик на LCC биха били „нови пътници“, т.е. пътници, които не биха летели от Берлин, ако чрез въпросните мерки не би било създадено допълнително предлагане от страна на нискотарифните превозвачи (42). Според консултантското дружество е трябвало да се очаква, че една част от тези „нови пътници“ би била „отклонена“ от други транспортни оператори като железопътен или автобусен транспорт.
(149)
На основата на тези анализи съгласно прогнозата на консултантското дружество потенциалът за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи на Schönefeld между 2003 г. и 2005 г. е достигал краткосрочно повишение с 600 000 до 900 000 допълнителни пътници годишно, както и средносрочно повишение от 300 000 допълнителни пътници годишно между 2005 г. и 2010 г. В резултат на това силно покачване е трябвало да се очаква, че на летище Schönefeld може да бъдат обработени между 3 милиона и 4,2 милиона пътници повече, отколкото през 2003 г. Това е означавало, че през 2010 г. FBS е могла да се надява да постигне общ брой на пътниците между 4,7 милиона и 5,9 милиона на летище Schönefeld (43).
(150)
В допълнение в проучването на консултантското дружество е била оценена подробно осъществимостта на стратегия, насочена към нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, като са били изследвани пречките и факторите, които могат да ограничат успеха на една такава стратегия.
(151)
Първо са били подробно анализирани оперативните изисквания на нискотарифните превозвачи, които се отличават в различни отношения от тези на традиционните авиокомпании. Анализът се основава на ситуацията на редица европейски летища, използвани от нискотарифни превозвачи. Той е показва следните основни изисквания, очаквани от нискотарифните превозвачи:
-
кратки престои на земята (25-30 минути (44)) като най-важно изискване,
-
ограничени до минимум летищни услуги при обработката на пътници и багаж, но висок стандарт на качеството при изискваните услуги,
-
ходене до самолета („Walk-Boarding“) (45) вместо по-скъпото използване на ръкави за пътниците, с кратко разстояние между терминала и перона,
-
проста и функционална инфраструктура без скъпи системи на информационните технологии, интуитивни и прости указатели за движението в рамките на летището,
-
достатъчни транспортни връзки към летището,
-
изключително предоставяне на изходи, гишета за продажба и регистрация и проверка на пътниците, както и предоставяне на достатъчни офис площи за нискотарифните превозвачи.
(152)
Според консултантското дружество летище Schönefeld е могло, общо взето, да изпълни тези изисквания. По-специално на летище Schönefeld в оперативно отношение са били възможни кратковременни престои на земята. Освен това консултантското дружество е подчертало наличието на оптимални транспортни връзки до летището чрез автобусен и релсов транспорт и пътища. Все пак в проучването са били установени различни относително незначителни пропуски и слабости във връзка с Walk-Boarding, изключителното предоставяне на райони от терминала и на офис площи, интуитивните указатели за движението в рамките на летището и отдалечеността между терминалите и пероните. Отчасти предвид решенията, практикувани на други летища и използвани от нискотарифни превозвачи, консултантското дружество е препоръчало редица относително ограничени възможни корекции, за да бъдат изпълнени напълно изискванията на нискотарифните превозвачи, които са били заинтересовани от установяването на своята летателна дейност на летище Schönefeld. Не са били сметнати за необходими големи инвестиции в инфраструктурата или съществени изменения на съществуващата инфраструктура. В частност е изглеждало възможно в рамките на ограничен брой месеци и при ниски разходи да се добавят допълнителни Walk-Boarding-изходи в района на Walk-Boarding на съществуващата инфраструктура.
(153)
Освен това консултантското дружество е оценило конкурентния натиск, на който би била изложена оперативната дейност на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, ако FBS вземе решение за разширяването по отношение на нискотарифните превозвачи. Консултантското дружество е стигнало до заключението, че конкурентният натиск би бил ограничен, преди всичко защото намиращите се най-близо международни летища, които биха могли да осъществят значителен трафик на нискотарифните превозвачи, като Dresden, Leipzig или Hannover, са твърде отдалечени, за да представляват съществен застрашителен потенциал. Според консултантското дружество това е доказателство, че значителният потенциал за трафика на нискотарифни превозвачи в района на Берлин би могъл в действителност да се реализира на летище Schönefeld.
(154)
Освен това консултантското дружество проучи и анализира различните варианти, с които е разполагала FBS, за да предложи на нискотарифните превозвачи привлекателни летищни такси. Този аспект е бил разглеждан като важен елемент на една възможна стратегия за нискотарифните превозвачи. Действително е безспорно, че въз основа на своята собствена ценова политика по отношение на пътниците, произтичаща от насочената към високи обеми и привлекателни цени стратегия, нискотарифните превозвачи изискват по-ниски летищни такси от летищните оператори. Тъй като при нискотарифните превозвачи освен това често се касае за авиокомпании, предлагащи връзки от типа „точка към точка“ вместо от типа „Hub-and-Spoke“, нискотарифните превозвачи могат много гъвкаво и динамично да разкриват нови въздушни връзки, да прекратяват съществуващи връзки или да повишават или понижават честотите. Така те могат да оказват повече натиск върху летищните оператори, за да постигнат възможно най-ниските летищни такси. Следователно е било ясно, че една стратегия за нискотарифните превозвачи би била осъдена на провал без по-привлекателна система на летищните такси на Schönefeld.
(155)
Вариантите, проучени и оценени от консултантското дружество, са били в частност: i) общо понижаване на летищните такси, ii) отстъпки за количества, iii) диференциация в зависимост от резултата и iv) комбинация от посочените основни варианти. Въз основа на правно проучване и икономическа оценка на тези варианти беше препоръчан подход, състоящ се от комбинацията на общо понижаване на летищните такси, отстъпка за количество за пътническите такси и диференциация при таксите в зависимост от предлаганите услуги, като диференциацията би довела преди всичко до освобождаване от таксите за разполагане при престой на земята под 30 минути. Освен общото понижаване на летищните такси тези мерки са били насочени специално към това да дават предимство само на нискотарифни превозвачи, преместващи се на летище Schönefeld, и не са били предвиждани за авиокомпании, които вече са ползвали Schönefeld. Смисълът на тази стратегия е било привличането на нови авиокомпании без отрицателно влияние върху приходите, които са били генерирани от вече опериращите на Schönefeld авиокомпании.
(156)
Най-накрая консултантското дружество е определило и анализирало различни възможни мерки, с които могат да се повишат необвързаните с въздухоплаването приходи (неавиационни приходи) - особено от експлоатацията на ресторанти и вериги за хранителни стоки, паркинг съоръжения, наветки, рекламни площи и т.н. При тези препоръки са били взети предвид обемът и видът (46) на допълнителния транспорт, който се е очаквал в резултат на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(157)
Консултантското дружество базира своето проучване на солидна методика и проведе подробна оценка, в която бяха взети предвид всички важни фактори. По-специално, задълбочен анализ представлява количественото определяне на потенциала за допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи, което се основава на специфичните характерни признаци на района на Берлин, както и на опита на големи летища, служещи като референция. Също така целесъобразно беше проучването доколко конкурентните летища биха могли да попречат на една стратегия за нискотарифни превозвачи, като заключенията от този анализ са показателни. Проучването на изискванията от страна на нискотарифните превозвачи, които може би са били заинтересовани да установяват своята оперативна дейност на летище Schönefeld, както и определянето на мерки, с които Schönefeld би могло изцяло да изпълни тези изисквания, също са солидни. Този анализ действително е систематичен и много подробен. Същото се отнася и за анализа на различните възможни системи за летищни такси, които са имали за цел да бъдат привлечени нискотарифните превозвачи.
(158)
По-нататък би следвало да се посочи, че в рамките на своето проучване консултантското дружество е изготвило редица документи за FBS, които заедно с изготвените от самата FBS документи (включително предварителен план за финансиране от 5 септември 2003 г. с прогнози за рентабилност) са образували основата за решението на FBS. Таблица 8 съдържа преглед на финансовия резултат, който е бил очакван през 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи и въз основа на стратегия, при която FBS би се концентрирала и за в бъдеще върху традиционния трафик (обозначена в проучването на втория експерт като „вариант 1“). По отношение на стратегията за нискотарифните превозвачи са били взети под внимание два сценария, един „песимистичен сценарий“ и един „реалистичен сценарий“, които се различават по размера на очаквания допълнителен трафик на нискотарифни превозвачи.
Таблица 8
Финансови последици от вариант 1 и вариант 2 по отношение на очаквания марж на печалбата на Schönefeld в периода 2003-2012 г. (в млн. EUR)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Марж на печалбата без нискотарифни превозвачи (вариант 1)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 2 - „песимистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Марж на печалбата с нискотарифни превозвачи (вариант 3 -„реалистичен сценарий“)
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Източник:
план за финансиране на FBS.
(159)
Поместените по-горе оценки както за „реалистичния“, така и за „песимистичния“ сценарий са получени от прогнозите за допълнителния трафик на нискотарифни превозвачи, изготвени от консултантското дружество. Тези оценки потвърждават като тенденция, че стратегията за нискотарифните превозвачи води до по-благоприятна финансова ситуация, отколкото хипотетичната ситуация, в която FBS продължава да залага на традиционните авиокомпании. Действително при избора на вариант 1 FBS би трябвало да изхожда от допускането за продължаващи значителни загуби до 2012 г., без да може да намали съществено тези загуби. За разлика от това при осъществяването на стратегията за нискотарифните превозвачи е могло да се очаква ясно и постоянно намаляване на загубите, като при „реалистичния сценарий“ от 2009 г. е могло да се разчита на възвръщане на рентабилността.
(160)
Заключенията в проучването на консултантското дружество във връзка със собствените прогнози на FBS биха били разглеждани като солидна основа за стратегическо решение от предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност. За един такъв предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика следователно би било целесъобразно да избере вариант 1 вместо вариант 2.
Проучването на първия експерт
(161)
Както вече беше посочено, FBS е възложила на одиторското дружество […] („първи експерт“) проучване („проучване на първия експерт“), за да подложи на стрес тест материалите, на които се е основала FBS при вземането на решението относно стратегията за нискотарифните превозвачи. В проучването, завършено през 2007 г., беше направено заключението, че от гледна точка на инвеститор в условията на пазарна икономика е целесъобразно стратегията за нискотарифните превозвачи да се въведе със съответната тарифа за таксите, т.е. с тарифата за таксите от 2004 г. Като основа за анализа първият експерт е използвал редица документи от 2003 г., и по-специално план за финансиране, изготвен от FBS за периода от 2004 г. до 2012 г., както и документи, изготвени от консултантското дружество в рамките на неговото проучване за FBS.
(162)
Заключенията на първия експерт съответстват на заключенията в проучването на консултантското дружество. Дори и проучването на първия експерт да не е меродавно за преценката на Комисията, то представлява допълнителен елемент, който потвърждава, че за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би било целесъобразно избере вариант 1 пред вариант 2.
Заключение
(163)
С оглед на предходните съображения се прави заключението, че за предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от средно- до дългосрочни съображения за рентабилност на мястото на FBS, би било целесъобразно през 2003 г. за избере вариант 1 вместо вариант 2.
7.2.2. Вариант 3 в сравнение с варианти 1 и 2
(164)
Както вече беше споменато, закриването на летище Schönefeld (вариант 3), поне до откриването на летище BER, е било възможен вариант за FBS. FBS би е могла да вземе това решение не едва през 2003 г. (годината, в която FBS е взела решението за въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи), а също така по-рано или по-късно. От наличните документи става ясно, че FBS вероятно никога не е вземала сериозно под внимание този вариант, поне не и от сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата през 1992 г. Освен това предимствата на този вариант не са били анализирани в проучването на консултантското дружество.
(165)
За да се прецени дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би определил този вариант като по-благоприятен в сравнение с варианти 1 и 2, е важно да се вземе под внимание проектът BER. Както е представено в съображение 14, планирането на изграждането на едно-единствено летище в Берлин е започнало през януари 1992 г., а на 20 юни 1993 г. е било оповестено, че районът южно от Schönefeld в съседство със съществуващото летище е включен в подбора като едно от възможните местоположения за инфраструктурата на новото летище BER. Така още през 1992 г./1993 г. вариантът за разполагането на единственото ново летище за Берлин в Schönefeld е бил нещо повече от неясна възможност. С консенсусното решение, подписано между федералното правителство и федералните провинции Берлин и Бранденбург на 28 май 1996 г., тази възможност се е превърнала в реалност, която оттогава никога не е била поставяна под въпрос.
(166)
В този контекст закриването на летище Schönefeld би донесло на един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, редица сериозни вреди. Първо трябва да се припомни, че докато летище Tempelhof постепенно е прекратявало оперативната си дейност, Tegel от 90-те години на миналия век е оперирало все повече на границата на своя капацитет. Освен това, както показва таблица 1, трафикът на летище Tegel значително се е увеличил от този период (47). Летище Tegel не е могло по никакъв начин да се справи с целия трафик в района на Берлин. Летище Schönefeld е било необходимо, за да се осигури достатъчен летищен капацитет в Берлин и закриването на Schönefeld би довело до съществен недостиг. Действително между 1991 г. и 2003 г. на летище Schönefeld са били обработени между 13 % и 20 % от целия пътнически въздушен транспорт в Берлин. От Schönefeld е имало нужда преди всичко в пиковите часове, т.е. в часовете, в които в Берлин е трябвало да се обработят голям брой чартърни полети. Освен това летище Schönefeld е било абсолютно необходимо и за товарните полети, тъй като Schönefeld за разлика от Tegel има лиценз за 24-часово опериране и следователно там може да се изпълняват и нощни полети. Освен това летищата Tegel и Tempelhof не са могли да бъдат разширени така, че да бъде преодолян дългосрочно недостигът на капацитет (48).
(167)
Към това се прибавя и фактът, че самото летище Schönefeld е разполагало със значителен свободен капацитет и следователно е могло да обработва допълнителен трафик. Както показва таблица 1, функционирането на летище Schönefeld е давало възможност за явно увеличаване на берлинския въздушен трафик с течение на времето, и особено след въвеждането на стратегията за нискотарифните превозвачи през 2003 г. Действително трафикът в Берлин между 2003 г. и 2006 г. се е увеличил от 13,3 милиона на 18,4 милиона пътници, като над 80 % от това увеличение са били поети от летище Schönefeld. По тази причина закриването на летище Schönefeld би отнело на Берлин не само една съществена част от съществуващия трафик, но и значителен потенциал за растеж.
(168)
Перспективата, че закриването на едно летище би могло да доведе до недостиг на капацитет в района, в който е установено летището, и да ограничи възможностите за увеличаване на въздушния трафик в този район, сама по себе си не би разубедила непременно един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който се ръководи по-скоро от съображения за рентабилност, отколкото от публични политически цели. В настоящия случай обаче закриването на летище Schönefeld и произтичащите от това последици за целия капацитет на летищната инфраструктура в района на Берлин и следователно за целия въздушен трафик в този район биха се отразили в значителна степен върху трафика на летище BER в качеството му на единственото бъдещо летище в района на Берлин в началото на неговата експлоатация. При едно закриване на Schönefeld летище BER би започнало своята експлоатационна дейност при много по-неблагоприятни търговски условия, т.е. с един значително по-нисък трафик, отколкото ако Schönefeld продължи да извършва своята дейност. Този факт би възпрял един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика на мястото на FBS от закриване на летище Schönefeld, тъй като закриването би се отразило на рентабилността на предприятието.
(169)
Ако Schönefeld е било закрито преди откриването на летище BER FBS е трябвало да създаде целия първоначален трафик на BER. За тази цел тя е трябвало да убеди опериращите на летище Tegel авиокомпании да преместят оперативната си дейност на новото летище (вместо само да прекратят експлоатация). Освен това FBS е трябвало да убеди авиокомпании, които не са летели до Берлин, да започнат летателна дейност в Берлин. Една такава ситуация би била значително по-неблагоприятна, отколкото ако Schönefeld би продължило да е в експлоатация при откриването на летище BER. При този сценарий един съществен дял от първоначалния трафик на новото летище би бил създаден по „естествен“ начин чрез вече опериращи на летище Schönefeld авиокомпании, както и чрез авиокомпании, които е могло да бъдат спечелени от 2003 г. въз основа на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(170)
Освен това закриването на летище Schönefeld би оказало голямо влияние върху проекта BER, свързано с управлението. Закриването на летище Schönefeld би означавало оттегляне на оперативния му лиценз. Следователно за новото летище биха били необходими съвършено нова процедура на планиране и напълно нов оперативен лиценз. За разлика от това при едно продължаване на експлоатацията на летище Schönefeld за откриването на BER би било необходимо само разширяване на оперативния лиценз на Schönefeld. Това би довело до значително по-прост процес на управление с отчетливо по-ниски разходи, по-нисък разход на време и значително по-ниска степен на несигурност по отношение на изхода на процеса. В случай на една напълно нова процедура на планиране и нови оперативни лицензи неясният изход от оценката на въздействието върху околната среда на проекта би представлявал особено висок фактор на несигурност. Освен това е налице единодушие за това, че с оглед на общественото одобрение един напълно нов проект за летище е значително по-деликатен въпрос, отколкото само разширяването на вече използвани летищни инфраструктури.
(171)
Прекратяването на експлоатацията на летище Schönefeld би довело също така до разходи с оглед на освобождаването на работници, както и на необходимите по-късно при откриването на летище BER привличане, назначаване и обучение на нови служители. Това би довело до допълнителни разходи и оперативни затруднения в сравнение със сценарий, при който персоналът на летище Schönefeld би бил непосредствено на разположение, за да бъде използван при откриването на новото летище.
(172)
Количественото определяне на изложените по-горе аспекти е много трудно преди всичко поради това, че те се отнасят до кратко-, средно- и дългосрочната икономическа ситуация на едно бъдещо летище. Безспорно е обаче, че тези аспекти влияят съществено върху икономическите условия за откриването и експлоатацията на летище BER, както и върху осъществимостта на проекта, който е от голямо стратегическо значение за FBS. По тази причина тези отрицателни обстоятелства, дори на качествена основа, трябва да се разглеждат като достатъчно сериозни и поради това те надхвърлят евентуалните предимства, които би довело до закриването на летище Schönefeld под формата на спестявания при фиксираните разходи. Това е в сила особено тогава, когато е могло да се очаква, че една стратегия, насочена към разширяването на трафика на нискотарифните превозвачи на летище Schönefeld, би довела до положителни търговски резултати.
7.2.3. Заключение от предварителния анализ
(173)
Предвид на гореизложеното се прави заключението, че от гледна точка на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, не би било целесъобразно летище Schönefeld да се закрие между 1992 г. и откриването на летище BER. Освен това един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би взел решение в полза на първия от трите стратегически варианта, които са били на разположение през 2003 г., т.е. в полза на стратегията за нискотарифните превозвачи, а не на варианти 2 или 3. Като част от тази стратегия той би предложил привлекателни летищни такси за нискотарифните превозвачи (и/или финансови стимули за намаляване на разходите за летищните такси), за да ги спечели да се установят на летище Schönefeld.
7.3. Оценка на договора за управление и прехвърляне на печалбата (мярка 1)
(174)
В решението за откриване Комисията си зададе въпроса дали с оглед на трайните загуби на летище Schönefeld поведението на FBS е било като поведението на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, когато е покривала загубите, понесени на нивото на групата FBS на летище Schönefeld, чрез печалбите, генерирани от експлоатацията на Tegel и Tempelhof (49).
(175)
Договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата е бил подписан на 6 август 1992 г., т.е. много преди публикуването на съдебното решение по делото Aéroports de Paris (50) на 12 декември 2000 г. По тази причина Германия е могла с право да се основе на това, че финансирането на летищната инфраструктура не е представлявало държавна помощ; съответно не е било необходимо Комисията да бъде уведомена за тези мерки. От това следва, че Комисията не може понастоящем въз основа на разпоредбите за държавните помощи да поставя под въпрос правомерността на мерките за финансиране, които са били предприети преди решението по делото Aéroports de Paris (51), т.е. преди 12 декември 2000 г. (52) Поради това само от посочената по-горе дата договорът за предоставяне на управлението и прехвърляне на печалбата би могъл потенциално да представлява държавна помощ. Следователно времевата рамка на проучването на Комисията относно тази мярка е ограничена върху периода от 12 декември 2000 г. до деня на откриването на официалната процедура по разследване.
(176)
Както беше обяснено от Германия, сключването на договори за управление и прехвърляне на печалбата в рамките на една група от предприятия е обичайна бизнес практика, особено от съображения, свързани с корпоративния данък. Освен това е обичайно „уравняването“ на загуби и печалби, възникнали в различни предприятия от една и съща група. Това може да стане под формата на договор за прехвърляне на печалбата, както и като чисто изплащане на дивидент от дъщерните дружества на дружеството майка. В това отношение самият факт, че през 1992 г. групата FBS е сключила договор за управление и прехвърляне на печалбата и той продължава да е в сила, не може да се разглежда като държавна помощ.
(177)
Във връзка с принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика Комисията вече обясни: „(…) че за предприемаческите инвестиционни решения е необходима голяма свобода на решенията. Принципите [принцип на инвеститора, действащ в условията на пазарна икономика] трябва обаче да намират приложение тогава, когато е напълно извън съмнение, че няма друго правдоподобно обяснение за предоставянето на публични средства освен това да бъдат смятани за предоставяне на помощ. Те биват прилагани и тогава, когато в едно държавно холдингово дружество нерентабилни части на дружеството биват субсидирани от рентабилни части на дружеството. Това се случва в частни предприятия, когато съответното предприятие следва стратегически план с перспектива за по-дългосрочно реализуеми печалби или когато кръстосаното субсидиране представлява като цяло общо предимство за групата предприятия. В случаите на кръстосано субсидиране в държавни холдингови дружества Комисията ще взема под внимание подобни стратегически цели“ (53).
(178)
Следователно в този случай кръстосаното субсидиране не може да бъде разглеждано като предоставяне на предимство на летище Schönefeld, ако то е част от стратегически план с по-дългосрочно реализуеми печалби или ако то представлява предимство за групата FBS като цяло.
(179)
С оглед на всички причини, изложени в раздел 7.2.2, поне от 1992 г. и следователно дълго време преди решението по делото Aéroports de Paris (54) е било ясно, че е било целесъобразно да се запази експлоатацията на летище Schönefeld вместо то да бъде закрито, дори и ако то би генерирало загуби за много години напред. Закриването на Schönefeld би причинило на летище BER (което като бъдещо единствено летище на Берлин е трябвало да носи печалби поне дългосрочно) дори тежка икономическа вреда и освен това би поставило под съмнение осъществимостта на този важен стратегически проект. Решението да се построи едно-единствено летище в Берлин се е основавало не само на съображения относно използването на площта и околната среда, но е отчело и очакваното увеличение на трафика и повишаващите се приходи. Както е посочено в решението на Комисията относно разрешението за държавни помощи за летище BER, успехът е зависел от очакваното увеличаване на пътниците в Берлин (55) на едно-единствено летище (56). За поддържането на експлоатацията на Schönefeld и евентуално с цел да се превърне Schönefeld в рентабилно летище (най-напред, като бъдат насърчени авиокомпаниите да установят оперативната си дейност на Schönefeld, и впоследствие, чрез изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи), е трябвало да бъде осигурена рентабилността на летището, като част от реализираните печалби на Tegel и Tempelhof са били използвани за финансирането на Schönefeld. Следователно кръстосаното субсидиране в този случай е част от „стратегически план/планове с перспективата за по-дългосрочно реализуеми печалби“ и представлява във всеки случай за групата FBS като цяло дългосрочно предимство в сравнение с една хипотетична ситуация, в която летище Schönefeld би било закрито. FBS е могла да очаква, че тези дългосрочни предимства - успешното откриване и печелившата експлоатация на едно-единствено ново летище за района на Берлин (както и очакваните печалби от експлоатацията на Schönefeld след няколко години на практическо прилагане на стратегията за нискотарифните превозвачи - ще надхвърлят загубите, натрупани от Schönefeld преди откриването на летище BER.
(180)
Следователно групата FBS не е предоставила икономическо предимство на летище Schönefeld чрез сключването и продължаването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и чрез запазването на експлоатацията на Schönefeld (57). Сключването на договора за управление и прехвърляне на печалбата и неговото изпълнение от 12 декември 2000 г. следователно не представляват държавна помощ.
7.4. Договори между FBS и определени авиокомпании: предварителни бележки
(181)
Преди оценката на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании, е целесъобразно да бъдат направени няколко предварителни забележки, особено в светлината на решението на Съда по случая Charleroi („решение по дело Charleroi“) (58), което беше обявено, след като беше открита официалната процедура по разследване в настоящия случай.
7.4.1. Прилагане на принципа на инвеститора в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между FBS и определени авиокомпании
(182)
Някои заинтересовани страни твърдяха по същество, че засегнатите договори са осигурили на съответните авиокомпании икономическо предимство, тъй като предлаганите с тези договори условия са се отклонявали от действащия на летище Schönefeld общ регламент за летищни такси, съответно тъй като не на всички авиокомпании без изключение са били предложени същите условия.
(183)
Повдигнатият чрез тези аргументи важен въпрос е следният: ако за едно летище, чийто оператор е публично предприятие, е в сила публична система на таксите и ако операторът на летището предлага отстъпки върху тези такси или финансови стимули със същия ефект като тези отстъпки (59), създават ли тези отстъпки и стимули (60), сами по себе си и при всички обстоятелства икономическо предимство на съответните авиокомпании?
(184)
Отговорът на този въпрос е отрицателен. В решението по делото Charleroi, в което по-специално става дума за това, че регионът Валония е предложил на една авиокомпания отстъпка на летище, за което регионът е притежавал правомощия да определя летищните такси, Съдът постанови следното: „Самото обстоятелство, че в конкретния случай регионът Валония има регулаторни правомощия за определяне на летищните такси, не изключва, че проверката на една система за отстъпки за тези такси, тъй като тя може да бъде въведена от частен икономически оператор, трябва да бъде извършена според принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика.“ (61). От това следва, че отстъпките върху летищни такси (или финансови стимули, които намаляват нетния паричен поток от авиокомпаниите към летищния оператор) не представляват автоматично икономическо предимство. За да може да се оцени дали случаят е такъв, трябва да се провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарната икономика и ръководен от съображения за рентабилност, би предоставил на конкретната авиокомпания подобни отстъпки или стимули (62).
(185)
За един разумен инвеститор, който действа според принципите на пазарната икономика и е оператор на летище, може да има много причини да не предложи на всички авиокомпании същите условия. В частност може да бъде целесъобразно да се предоставят на авиокомпаниите, които осигуряват на летището голям пътникопоток, определени финансови стимули (също и под формата на маркетингови субсидии) и специални отстъпки върху публикуваните летищни такси. Такива изгодни условия могат да бъдат обективно оправдани от очаквания допълнителен трафик и с оглед на приходите от необвързани с авиацията дейности, генерирани чрез този допълнителен трафик (63). Допълнително основание представлява това, че маржът на пътник, който се получава от заплащаните от авиокомпанията летищни такси, може да бъде значителен в абсолютна стойност в светлината на пътникопотока, за който става въпрос, дори ако този марж бъде намален чрез отстъпките и финансовите стимули.
(186)
Един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, може да вземе предвид многобройни фактори при определянето на условията, предложени на авиокомпаниите. Те включват не само очаквания допълнителен трафик, но и момента, в който се водят преговорите за договора с авиокомпанията (както и ситуацията, в която се намира по това време летището особено с оглед на натоварването на капацитета му), маршрутите, които авиокомпанията възнамерява да обслужва (64), оперативните изисквания на авиокомпанията на летището, вида на необходимите на летището услуги и техните признаци, натиска, оказван от авиокомпаниите по време на преговорите (65), и т.н.
(187)
За един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, който е оператор на летище, следователно може да бъде оправдано да предложи различни условия по отношение на летищните такси и финансовите стимули на различните авиокомпании, било то под формата на двустранни договори или под формата на системи за отстъпки и стимули, съдържащи се в правните актове за определяне на таксите (66). За целите на оценката, дали такива отстъпки и финансови стимули представляват икономическо предимство, трябва да се установи дали към момента на вземането на решение да предложи отстъпките и стимулите летищният оператор е могъл, преценявайки разумно, да изхожда от факта, че това решение е изгодно, или с други думи, че в сравнение с хипотетичната ситуация то води до по-висока печалба (или по-ниски загуби).
(188)
Освен това в противовес на твърденията на някои заинтересовани страни за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика няма причини да гарантира по отношение на условията, които един летищен оператор предлага на авиокомпаниите чрез двустранни договори (например специални субсидии за откриването на нови маршрути) и които не произтичат от съдържащите се в публикувана тарифа за таксите общи системи за отстъпки и стимули, че тези условия се базират на общи и прозрачни критерии, които се отнасят за всички авиокомпании. При договарянето на двустранно споразумение с една авиокомпания от един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика се очаква да не се ръководи от редица предварително определени прозрачни критерии, които ограничават неговата свобода на действие при преговорите, а по-скоро да прецени всички важни аспекти на предложените от авиокомпанията услуги. По тази причина не са от значение изложените от някои заинтересовани страни мнения по делото по отношение на липсващата прозрачност на предложените от FBS отстъпки и финансови стимули в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.4.2. Законосъобразност на тарифата за таксите от 2004 г. и на двустранните договори между FBS и различни авиокомпании съгласно националното право
(189)
Въпросът, дали Тарифата за таксите от 2004 г. е влязла в сила съгласно националното право или не, е несъществен в контекста на прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, дори да е важен съгласно германското право. Фактът, че една направена отстъпка върху общоприложими летищни такси или финансов стимул със сравним ефект под формата на двустранен договор, а не в рамките на една обща система, съдържаща се в публикувана тарифа за таксите, е несъществен. Факт е, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика може да вземе решение да предостави отстъпки или стимули чрез единия от двата механизма и рентабилността на едно такова решение не зависи от избрания механизъм. Следователно е от значение въпросът дали условията, предложени от FBS на определени авиокомпании, са резултат от самото прилагане на действаща приложима тарифа за таксите или от двустранни споразумения.
(190)
Освен това въпросът дали съгласно националното право FBS е била оправомощена да сключи двустранни договори, в които се определят условията, които се различават от действащата тарифа за таксите (67), също така е без съществено значение. По този въпрос в решението по делото Charleroi Съдът констатира: „(…) не е необходимо да се взема под внимание съвместимостта на поведението на институция, предоставяща държавна помощ, с националното право, когато става въпрос за това дали тази институция е действала съгласно принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика, или е предоставила икономическо предимство в нарушение на член 87, параграф 1 от Договора за създаването на ЕО“ (68).
7.4.3. Въздействия на условията, предложени на авиокомпаниите, опериращи на летище Tegel
(191)
В становищата на някои заинтересовани страни беше изложен аргументът, че опериращите на летище Schönefeld авиокомпании са субсидирани от опериращите на летище Tegel авиокомпании чрез по-ниски летищни такси и други изгодни условия. Това предполагаемо кръстосано субсидиране е резултат от това, че FBS компенсира ефекта на ниските такси на летище Schönefeld чрез високи такси на летище Tegel.
(192)
В тези становища се твърди, че предлаганите на летище Schönefeld условия не биха представлявали държавна помощ само ако съответстват на условията на летище Tegel.
(193)
Това обаче не е така. Първо, летище Tegel и летище Schönefeld се различават не само във връзка с летищните такси, а в много отношения, преди всичко предвид вида инфраструктура на летището и разстоянието от центъра на града. Поради това, сравнени едно с друго, те не могат да бъдат разглеждани като пълни заместители. Това се потвърждава от неуспешния опит да бъдат привлечени авиокомпании да преместят авиационната си експлоатация от летище Tegel на летище Schönefeld преди изпълнението на стратегията за нискотарифните превозвачи.
(194)
Освен това авиокомпаниите не са „принудени“ да оперират от Tegel или Schönefeld. Освен това авиокомпаниите разполагат с още два варианта: да не оперират нито от Tegel, нито от Schönefeld или да използват тези летища с по-нисък капацитет (и да използват своите самолети и екипажи по други маршрути освен от Берлин, тъй като опитът сочи, че нискотарифните превозвачи могат много бързо да нагодят своя капацитет спрямо нови пазарни условия). Следователно всеки опит от страна на FBS да наложи на една авиокомпания, която обмисля да започне летателна дейност на летище Schönefeld, същите условия като на летище Tegel, би могъл да доведе до това авиокомпанията да се откаже от плановете си и да реши да не оперира нито от Schönefeld, нито от Tegel или да предлага по-малко полети от Берлин.
(195)
Следователно за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало причини при определянето на таксите за летище Schönefeld да вземе под внимание условията, преобладаващи на летище Tegel. Въз основа на същите съображения и с оглед на ограниченото икономическо значение, на намаляването или на закриването на Tempelhof за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика не би имало също така никаква причина да вземе под внимание условията на Tempelhof при определянето на таксите на Schönefeld.
7.4.4. Прилагане на принципа на предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика по отношение на договорите, сключени между летището и авиокомпаниите
(196)
Комисията констатира, че въпросните договори трябва да се разглеждат като част от стратегията за нискотарифните превозвачи, която е имала за цел да доведе до положителни стопански резултати за летище Schönefeld в средносрочен и в дългосрочен план.
(197)
За оценката, дали един от проблематичните договори предоставя икономическо предимство, трябва да се изследва дали към момента на сключването на договора един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика би изходил от това, че чрез конкретния договор може да бъде постигната по-висока печалба, отколкото би било възможно по друг начин. Тази по-висока печалба се изчислява чрез разликата между вероятно постигнатите чрез договора увеличени приходи (т.е. разликата между приходите, които биха били постигнати, ако се сключи договорът, и приходите, които биха били постигнати без наличието на договор) и вероятно произтичащите от договора увеличени разходи (т.е. разликата между разходите, които биха възникнали, ако договорът би бил сключен, и разходите, които биха възникнали без договор); полученият паричен поток трябва да се намали чрез съответен сконтов лихвен процент.
(198)
Освен това в настоящото разследване трябва да се вземат предвид всички важни увеличени приходи и разходи във връзка със сделката. Различните елементи (отстъпки върху летищни такси, субсидии за маркетинг, други финансови стимули) не бива да бъдат оценявани отделно. За тази цел трябва да се има предвид следният пасаж от решението по делото Charleroi: „В рамките на прилагането на критерия за частния инвеститор една търговска сделка (…) трябва да бъде разглеждана в нейната цялост, за да се провери дали държавната институция и контролираната от нея институция като цяло са имали поведението на пазарно ориентирани икономически субекти. Комисията трябва при оценяването на спорните мерки да вземе предвид всички съответни аспекти на спорната мярка и нейния контекст […]“ (69).
(199)
Очакваните увеличени приходи трябва да включват по-специално приходите от летищните такси, като се вземат предвид отстъпките и очакваният допълнителен трафик вследствие на сключването на договора, както и вероятните необвързани с въздухоплаването приходи, генерирани в резултата на допълнителния трафик. Очакваните увеличени разходи трябва да включват предимно всички увеличени оперативни и инвестиционни разходи, които не биха възникнали, ако договорът не би бил осъществен; освен това увеличените разходи трябва да включват разходите за маркетингови субсидии и за други финансови стимули.
7.5. Оценка на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. (мярка 2)
(200)
Договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. беше сключен преди влизането в сила на Тарифата за таксите от 2004 г. за първоначален срок от 10 години с опцията договорът да бъде продължен с нови десет години.
(201)
Германия представи документи, от които се виждат предварително изготвените финансови прогнози за проекта, които се опират по-специално на прогнозите на FBS от 17 декември 2003 г., т.е. преди сключването на договора между FBS и авиокомпанията easyJet на 19 декември 2003 г. (вж. във връзка с това съображение 37). FBS е изхождала от това, че в периода от 2004 г. до 2012 г. договорът би донесъл годишно увеличение на нейната оперативна печалба и че през 2010 г. би била достигната оперативната точка на рентабилност (break-even).
Таблица 9
Прогнози на FBS относно допълнителната оперативна печалба вследствие на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. (в млн. EUR)
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
Оперативна печалба без easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Допълнителна оперативна печалба с easyJet
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
Общо оперативна печалба
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(202)
Комисията разглежда тези прогнози и залегналите в тях предположения като солидна основа за подписване на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г.
(203)
Очакваните прогнози за трафика въз основа на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. са били изчислени на базата на броя самолети, които авиокомпания easyJet е следвало в съответствие с договора да разположи за местопребиваване на летище Schönefeld с течение на времето, както и на базата на фактор на натоварване от […], който се явява правдоподобен с оглед на обичайните фактори на натоварване на нискотарифните превозвачи.
(204)
В бизнес плана бяха взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително за обвързаните и необвързаните летателната дейност категории приходи, и разходите за финансовите стимули за авиокомпанията easyJet. В тези прогнози бяха отчетени по-специално допълнителният трафик и допълнителните движения на въздухоплавателни средства, които са били очаквани въз основа на договора и на договорните условия.
(205)
За да бъде подложено това стратегическо решение на стрес тест, накрая FBS възложи на одиторската фирма […] („втори експерт“) да провери дали един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би подписал този договор през 2003 г. В тази експертиза („проучване на втория експерт“), която е била приключена през 2007 г., обект на проучване бяха и договори с други авиокомпании.
(206)
Вторият експерт базира своя анализ на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. на прогнозите на FBS, споменати в съображение 158.
(207)
Вторият експерт провери подробно солидността на изготвените от FBS прогнози за приходите и разходите и въз основа на информацията, която е била на разположение към момента на сключването на договора, и предприе корекции в предположенията на FBS, когато е бил на мнение, че те са неуместни.
(208)
Във връзка с това вторият експерт предприе корекция в бизнес плана, за да включи инвестиционни разходи в размер на […] млн. EUR за създаването на допълнителни перони за авиокомпанията easyJet на терминал Б. По-нататък са били извършени корекции, за да се вземе предвид фактът, че прогнозите на FBS са се основавали на проект на договора с easyJet, който не е съвпадал напълно с окончателно подписания договор. Впоследствие вторият експерт предприе корекции в бизнес плана, за да осигури съответствие в пълен обем между бизнес плана и условията на подписания договор.
(209)
Освен това вторият експерт е изчислил на базата на прогнозите на FBS (с посочените по-горе корекции) капиталовата стойност (нетна настояща стойност) на договора с авиокомпанията easyJet от 2003 г. за периода 2004-2007 г. към стойността на 30 декември 2003 г. Капиталовата стойност на един динамичен ред от очаквани парични потоци (входящи и изходящи плащания) се определя като намалената сума на отделните очаквани парични потоци по време на съответния период. Капиталовата стойност е икономически показател, който предприятията използват за оценка на рентабилността на един проект. Вторият експерт е изчислил съвкупната капиталова стойност на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. в края на всяка година до изтичането на договора. За тази цел вторият експерт е изчислил приложимия за сконтирането на паричните потоци сконтов лихвен процент по класическия метод на модела за ценообразуване на капиталовите активи (Capital Asset Pricing Model, CAPM) (70), така че сконтовият лихвен процент е отразявал по по-ефективен начин капиталовите разходи на FBS през 2003 г.
(210)
Получените капиталови стойности са дадени в таблица 10:
Таблица 10
Капиталови стойности на паричните потоци, очаквани вследствие на договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
Съвкупни капиталови стойности в края на годината (стойност към 30 декември 2003 г.):
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
2008 г.
2009 г.
2010 г.
2011 г.
2012 г.
2013 г.
2014 г.
2015 г.
2016 г.
2017 г.
2018 г.
2019 г.
2020 г.
2021 г.
2022 г.
2023 г.
2024 г.
Капиталова стойност
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
[…]
(в млн. EUR)
Източник:
Проучване на втория експерт.
(211)
Всички тези капиталови стойност са положителни и потвърждават, че сключването на договора с авиокомпания easyJet през 2003 г. е било целесъобразно.
(212)
Вторият експерт е отбелязал в своя доклад, че ефектът на договора в първоначалния му вариант, т.е. за срок от десет години с опцията да бъде продължен с нови десет години, за летище BER не е бил взето предвид от FBS през 2003 г., когато е било подложено на проверка сключването на договора. Според втория експерт договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. с неговите първоначални условия би трябвало е в сила дълго време след планираното за 2011 г. откриване на летище BER. Освен това този договор е предвиждал условия, които очевидно са били по-изгодни, отколкото условията в общата тарифа за таксите, планирана за летище BER при неговото откриване. Следователно според втория експерт е съществувал рискът, че съществуващият договор с авиокомпания easyJet от 2003 г. би могъл да доведе до това други авиокомпании да поставят FBS под значителен натиск, за да намалят разликата между общите такси, действащи на летище BER, и договорените с easyJet такси. През 2003 г. този риск без съмнение е бил изключително нисък, трудно предвидим с оглед на бързо променящия се пазар на нискотарифните превозвачи и изобщо не е било възможно той да бъде определен в количествено изражение. В действителност този риск никога не се е осъществил. Договорът за изменение с авиокомпания easyJet от 2007 г., който е трябвало да изтече към момента на откриване на летище BER, е заменил договора с easyJet от 2003 г.
(213)
Второто проучване следователно потвърждава, че един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, би сключил договора с авиокомпания easyJet от 2003 г.
(214)
В заключение трябва да се констатира, че договорът с авиокомпания easyJet от 2003 г. не съдържа държавна помощ.
7.6. Оценка на договорите с други авиокомпании (мярка 3)
(215)
Решенията на FBS за сключването на договори с авиокомпаниите Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle и Aer Lingus са се основавали също така на предварителни прогнози за увеличения трафик, както и за увеличените приходи и разходи, според които сключването на тези договори е било рентабилно.
(216)
За всеки от тези договори прогнозите за очаквания трафик са били изчислявани на базата на броя движения на въздухоплавателни средства и на защитими предположения по отношение на техния коефициент на натоварване, очаквани с оглед на планираната дейност на авиокомпаниите. В тези прогнози са били взети предвид прогнозите за всички съответни увеличени разходи и приходи, включително на обвързаните и на необвързаните с летателната дейност категории приходи, и разходите за предлаганите от FBS финансови стимули за авиокомпаниите.
(217)
Както в случая с договора с авиокомпания easyJet от 2003 г. предварителните прогнози на FBS бяха подложени на стрес тест от втория експерт. Стрес тестът е показал, че сключването на договор с тези авиокомпании би довело за в бъдеще при всеки договор за всяка година от общия срок на договора до увеличени приходи, които биха надхвърляли увеличените разходи (въпреки други по-скоро предпазливи заключения). Това заключение е резултатът от анализа, който вторият експерт е извършил за всеки договор на базата на тези коригирани прогнози, които са в пълно съответствие с методиката, описана в разделите 7.4.4. и 7.5. Вторият експерт е основал своята проверка и корекции изключително на данните и прогнозите, с които е разполагала FBS към момента на проверката на сключването на договора.
(218)
Таблица 11 съдържа предварителните капиталови стойности, изчислени от втория експерт за осем от общо деветте въпросни договора за периода на предвидения срок на договора, към момента на съответното сключване на договора.
Таблица 11
Капиталови стойности на договорите между FBS и различни нискотарифни превозвачи
Авиокомпания/договор
Предвиден срок на договора
Капиталова стойност за срока на договора
(в EUR)
Ryanair (първи договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2004 г.
[…]
Ryanair (втори договор)
1 май 2003 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Germanwings (първи договор)
26 октомври 2003 г. до 31октомври 2006 г.
[…]
Germanwings (втори договор)
1май 2004 г. до 30 април 2008 г.
[…]
Volare
26 октомври 2003 г. до 31 март 2007 г.
[…]
Icelandair
6 юни 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Norwegian Air Shuttle
29 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Aer Lingus
30 март 2004 г. до 31 март 2009 г.
[…]
Източник:
проучване на втория експерт.
(219)
Както е видно от таблицата, всички капиталови стойности са положителни. По тази причина за един предпазлив инвеститор в условията на пазарна икономика, ръководен от съображения за рентабилност, би било целесъобразно да приеме условията на тези договори към момента на тяхното подписване.
(220)
За договора с V-Bird (71) не беше изчислявана капиталова стойност. Според втория експерт за този договор не е бил на разположение предварително изготвен бизнес план. Условията на този договор обаче са много подобни на условията на сключения договор с авиокомпанията Volare. Двата договора са били сключени почти едновременно за приблизително еднакъв срок (три и половина или съответно четири години). Двата договора са предвиждали прилагането на Тарифата за таксите от 2003 г. за определянето на летищните такси, както и същия стимул под формата на субсидия в размер на съответно […] EUR за Volare и за V-Bird. Определените в двата договора оперативни условия предвиждаха много подобен брой движения на въздухоплавателни средства и същия тип самолети. Освен това към момента на сключването на тези договори е било правдоподобно предположението, че двете авиокомпании биха имали подобен фактор на натоварване. Следователно произтичащият от тези договори увеличен трафик е бил сравним. И на последно място, за двата договора е могло да се предположи, че те съответстват на аналогични увеличени експлоатационни разходи за FBS. С оглед на аналогията между тези два договора е било приемливо заключението, че договорът с авиокомпанията V-Bird съответства на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
(221)
Авиокомпания V-Bird прекрати летателната си дейност на 8 октомври 2004 г. и подаде заявление за обявяване в несъстоятелност, на която е даден ход на 18 октомври 2004 г. V-Bird е била ликвидирана в началото на месец януари 2005 г. Следователно вече не съществува предприятие, което би получило преки или непреки облаги от потенциална държавна помощ във връзка с договора с авиокомпания V-Bird.
(222)
С оглед на гореизложеното никой от договорите, включени в таблица 6, не съдържа държавна помощ.
7.7. Оценка на договора за наем с авиокомпания easyJet от 2004 г. (мярка 4)
(223)
Някои заинтересовани страни бяха на мнение, че договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е дал на easyJet правото на изключително ползване на терминал Б на летище Schönefeld, а на други авиокомпании е отказан достъпът до терминал Б.
(224)
Както е представено в съображение 55, в периода от 2004 г. до 2007 г. авиокомпанията easyJet е наела площ от около […] m2 под формата на офис помещения и гишета за регистрация и проверка на пътниците, което съответства на 24 % от общата площ на терминал Б. Обществените пространства на терминал Б (коридори, зали и кафене) са достъпни и за пътници на други авиокомпании, тъй като няма пространствено разделение между терминал Б и терминал А.
(225)
Предоставянето на зони за регистрация и проверка на пътниците на определени авиокомпании и даването на права за брандинг и рекламни права за тези авиокомпании в заобикалящите пространства в непосредствена близост е обичайна практика на европейски и международни летища и такива споразумения са широко разпространени.
(226)
Особено когато една авиокомпания или обединение на авиокомпании превозва значителен брой пътници от или до определено летище, е целесъобразно от оперативна (а следователно и от бизнес) гледна точка техните дейности да бъдат съсредоточени на един-единствен терминал. По този начин се оптимизират оперативните процеси както на летището, така и на авиокомпанията.
(227)
Следователно един летищен оператор не предоставя непременно на дадена авиокомпания икономическо предимство, като ѝ отстъпва изключителното използване на всички гишета за регистрация и проверка на пътниците и офисни пространства в един терминал. Такъв би бил случаят евентуално само тогава, когато летищният оператор предоставя на авиокомпанията пространства за изключително ползване, които надхвърлят нуждите на авиокомпанията (при което по този начин други авиокомпании биха били възпрепятствани да използват реалния наличен капацитет), или ако изчисленият за авиокомпанията наем е прекомерно нисък. Както ще бъде изложено по-долу, нито едно от тези условия не се отнася за договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(228)
От установяването на своята летателна експлоатация на летище Schönefeld easyJet е била най-доминиращата авиокомпания с голяма преднина пред другите авиокомпании. Между 2004 г. и 2007 г. авиокомпанията easyJet е превозила между […] % и […] % от всички пътници на летище Schönefeld. Още през 2003 г. е било прогнозирано, че с оглед на трафика easyJet би била най-голямата авиокомпания с голяма преднина в сравнение с другите авиокомпании. Въз основа на договорното задължение на easyJet да разположи на база в летище Schönefeld определен брой самолети FBS е могла да изхожда от съответен висок брой пътници от момента, в който авиокомпания easyJet е започнала своята летателна дейност.
(229)
Съгласно Международната организация за гражданска авиация капацитетът на терминал Б е възлизал на 600 000 пътници годишно; този брой е значително по-нисък от броя на пътниците, който авиокомпанията easyJet би превозвала от 2004 г. от и до летище Schönefeld съгласно очакванията ([…] милиона (72)). Следователно е очевидно, че чрез договора за наем с easyJet от 2004 г. FBS не е провеждала стратегия на „преосигуряване с капацитет“, която да е насочена към това да пречи на други авиокомпании да се конкурират с easyJet на летище Schönefeld. През 2006 г. на терминал Б са били обработени […] милиона пътници, и то без значими технически промени; това съответства на по-голям от двойния теоретичен капацитет. Това, че е могло да бъде обработен толкова висок пътникопоток, се е дължало преди всичко на факта, че съоръженията на терминала са били използвани само от една авиокомпания, чрез което е могло да бъдат оптимизирани пътникопотоците.
(230)
С оглед на наемната цена сравняването на наемните цени на различни летища е без значение, тъй като летищата се различават по отношение на капацитета, пазарните условия и качеството на съоръженията. Наемите, плащани от авиокомпанията easyJet, са съответствали в действителност на схемата за цените на наемите на FBS без предоставяне на отстъпки.
(231)
На терминал Б авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета и […] EUR на m2 за офис площи. С други авиокомпании на други терминали са били договорени подобни такси за сравними съоръжения. Авиокомпанията Germanwings например е плащала също така […] EUR на m2 за пространства за обработващи гишета на терминал A. На авиокомпания Aeroflot са били начислени […] EUR на m2 за офисно помещение на терминал A. Авиокомпанията Condor е наела преди easyJet офис площи на терминал Б и е плащала по-нисък наем за същия вид съоръжения на терминал Б. Докато авиокомпанията easyJet е плащала […] EUR на m2 за офис площи, авиокомпания Condor е трябвало да плаща само […] EUR на m2.
(232)
Този начин на сравнение е подходящ, за да се прецени дали договорът за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. е съдържал икономическо предимство. За разлика от един договор, който регламентира цялата експлоатация на една авиокомпания на едно летище и важните финансови отношения между авиокомпанията и летището (73), един договор за наемане на пространства за обработващи гишета и офис площи се отнася за достъпа до съоръжения, които поне в рамките на определено летище обикновено могат да бъдат разглеждани като стандартни съоръжения. Освен това регламентираните в такива договори наеми възлизат на по-ниски суми в сравнение с летищните такси, маркетинговите субсидии и другите финансови стимули. По тази причина за летищния оператор няма съществен стимул да определя специално разработени наеми или да договаря с авиокомпаниите възможно най-високите наеми. Икономическият интерес на летищния оператор се състои много повече в това да съсредоточи оперативната експлоатация на една авиокомпания на едно място, за да осигури оперативната ефективност в полза на своя клиент. Това е особено вярно тогава, когато летищният оператор, както в случая на FBS, се опита да привлече авиокомпании и да ги подтикне да увеличат своя трафик.
(233)
Следователно противно на аргументите на някои заинтересовани страни не би било непременно целесъобразно на авиокомпаниите да се предоставят зони въз основа на тръжни процедури. Такава практика изглежда действително много необичайна на европейските летища. Поведението, очаквано от един предпазлив летищен оператор, ръководен от съображения за рентабилност, се състои в това да намери за всяка важна авиокомпания, използваща летището, подходящи зони по отношение на капацитета и други признаци и да изчисли подходящ наем в съответствие с обичайните практики в рамките на летището.
(234)
По тези причини размерът на наема не представлява икономическо предимство, ако съответства в голяма степен на наемите, определяни за други авиокомпании, използващи летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(235)
Освен това за един летищен оператор е целесъобразно да сключва подобни договори за срок, съответстващ на срока на „основния“ договор, който регламентира оперативната дейност на авиокомпанията на летището, какъвто е случаят с договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г.
(236)
По отношение на системата за обработване и транспорт на багажа системите, съществуващи на терминал A и на терминал Б са идентични от техническа гледна точка с изключение на един аспект: системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б включва неподвижен рентгенов апарат. Той е бил монтиран по искане на федералната полиция. В противен случай е щял да бъде отнет оперативният лиценз на терминал Б. Техническото оборудване на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б не предоставя на авиокомпания easyJet никакво оперативно предимство, като например по-бързо или по-гладко натоварване или разтоварване на багажа. Тя предлага по-скоро интегриран рентгенов контрол, което обаче не влияе на процеса на регистрация и проверка на пътниците на авиокомпанията.
(237)
Всъщност интегрираната система за сигурност създава по-скоро оперативни трудности на авиокомпания easyJet. За получаването на багаж, който изисква ръчен контрол, пътникът трябва да бъде извикан отново в контролната зала на терминал Б. Пътникът обаче в този момент се намира вече в салона за отпътуване и трябва да бъде информиран и върнат обратно. Това е сложна процедура, водеща до това, че най-късният час за регистрация и проверка на пътниците, посочен от летище Schönefeld за заминаващи от терминал Б пътници, е минимум 30 минути преди полета. В момента практиката на авиокомпанията easyJet е 40 минути, тъй като в противен случай не може да бъде гарантирано своевременното приключване на процеса. На терминал A не съществуват такива ограничения. Обичайната практика тук е срок на явяване от 20 минути преди излитането и не представлява никакъв проблем в техническо отношение.
(238)
Друг проблем е свързан с това, че системите за обработване и транспорт на багажа на терминал Б и терминал A се различават по отношение на своята податливост на смущения. В периода от месец май до месец декември 2004 г. интегрираната техника за безопасност и следователно по-високата сложност доведе до разполагаемост на системата за обработване и транспорт на багажа на терминал Б от […] % от експлоатационното време, докато системата за обработване и транспорт на багажа на терминал A е била готова за експлоатация на […] %.
(239)
С оглед на предходното изложение трябва да се направи заключението, че никоя от разпоредбите на договора за наем с авиокомпанията easyJet от 2004 г. не е предоставяла на easyJet икономическо предимство. Следователно този договор не представлява държавна помощ,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, които Германия е привела в действие по отношение на предприятията, посочени в букви а) до л), не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз:
а)
сключеният на 6 август 1992 г. договор за управление и прехвърляне на печалбата между Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH и Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
б)
сключеният на 19 декември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd.;
в)
сключеният на 31 март 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
г)
сключеният на 28 април 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Ryanair Limited;
д)
сключеният на 14 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
е)
сключеният на 23 декември 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Germanwings GmbH;
ж)
сключеният на 22 октомври 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Volare Airlines S.p.A.;
з)
сключеният на 3 ноември 2003 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и V-Bird Airlines B.V.;
и)
сключеният на 6 юни 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Icelandair Reykjavik Airport;
й)
сключеният на 17 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Norwegian Air Shuttle AS;
к)
сключеният на 13 май 2004 г. договор между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и Aer Lingus Limited;
л)
сключеният през месец март 2004 г. договор за наем между Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH и easyJet Airline Company Ltd. за използването на определени участъци и съоръжения на терминал Б на летище Schönefeld.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 20 февруари 2014 година.
KOMISIJAS LĒMUMS (ES) 2015/506
(2014. gada 20. februāris)
par Vācijas pasākumiem, kas veikti uzņēmumam Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH un dažādām aviosabiedrībām - SA.15376 (C 27/07) (ex NN 29/07)
(izziņots ar dokumenta numuru C(2014) 868)
(Autentisks ir tikai teksts vācu valodā)
(Dokuments attiecas uz EEZ)
EIROPAS KOMISIJA,
ņemot vērā Līgumu par Eiropas Savienības darbību un jo īpaši tā 108. panta 2. punkta pirmo daļu (1),
ņemot vērā Līgumu par Eiropas Ekonomikas zonu un jo īpaši tā 62. panta 1. punkta a) apakšpunktu,
aicinājusi ieinteresētās personas iesniegt piezīmes saskaņā ar minētajiem pantiem (2) un ņemot vērā šīs piezīmes,
tā kā:
1. PROCEDŪRA
(1)
Laikā no 2003. līdz 2006. gadam Komisija saņēma dažādu ieinteresēto personu sūdzības, kurās tika norādīts, ka konkrētas aviosabiedrības un Berlīnes-Šēnefeldes lidostas (turpmāk “Šēnefelde”) operators ir saņēmuši, iespējams, nelikumīgu valsts atbalstu savai darbībai šajā lidostā.
(2)
2006. gada 17. augusta vēstulē Komisija lūdza Vācijai iesniegt attiecīgu informāciju. Vācija izpildīja šo lūgumu ar 2006. gada 20. decembra vēstuli.
(3)
2007. gada 10. jūlija vēstulē Komisija paziņoja Vācijai savu lēmumu par iepriekš minētajiem pasākumiem sākt Līguma par Eiropas Savienības darbību (turpmāk “LESD”) 108. panta 2. punktā paredzēto procedūru. Vienlaikus saskaņā ar Regulas (EK) Nr. 659/1999 (3) 10. panta 3. punktu Komisija izdeva rīkojumu sniegt informāciju par visiem dokumentiem, datiem un informāciju, ko Komisija var izmantot, lai izvērtētu, vai attiecīgie pasākumi ir valsts atbalsts.
(4)
Vācija 2007. gada 4. oktobrī nosūtīja Komisijai savas piezīmes, un 2008. gada 3. martā tām tika pievienoti papildu dokumenti.
(5)
Komisijas lēmums sākt procedūru tika publicēts Eiropas Savienības Oficiālajā Vēstnesī2007. gada 30. oktobrī (4). Komisija aicināja ieinteresētās personas iesniegt piezīmes par attiecīgajiem pasākumiem mēneša laikā no šīs publikācijas dienas.
(6)
Komisija saņēma vairāku ieinteresēto personu piezīmes. 2008. gada 16. janvārī un 2008. gada 20. februārī Komisija nosūtīja šīs piezīmes Vācijai. 2008. gada 15. maijā Vācija iesniedza komentārus par ieinteresēto personu piezīmēm. 2009. gada 31. augusta vēstulē Komisija lūdza papildu informāciju. Vācija izpildīja šo lūgumu, nosūtot trīs vēstules (2009. gada 28. septembrī, 2009. gada 12. oktobrī un 2009. gada 28. oktobrī). 2011. gada 4. aprīlī Komisija vēlreiz lūdza Vācijai iesniegt informāciju. Atbildot uz šo lūgumu, 2011. gada 19. maijā Vācija iesniedza jaunas piezīmes un papildu dokumentus. 2011. gada 10. oktobrī Komisija nosūtīja Vācijai ieinteresēto personu papildu piezīmes. 2011. gada 7. novembrī Vācija iesniedza komentārus par šīm piezīmēm. Pēc tam, kad 2012. gada 17. janvārī Komisija vēlreiz lūdza sniegt informāciju, Vācija vēlreiz iesniedza piezīmes 2012. gada 14. februārī.
2. VISPĀRĪGAIS KONTEKSTS
(7)
Pēc Vācijas atkalapvienošanās 1990. gadā, ņemot vērā gadu desmitiem ilgo pilsētas sadalījumu austrumu un rietumu daļā, gaisa pārvadājumu ziņā Berlīne atradās pavisam īpašā situācijā. Pilsētā izvietotās Berlīnes-Tēgeles lidosta (turpmāk “Tēgele”) un Berlīnes-Tempelhofas lidosta (turpmāk “Tempelhofa”) atrodas kādreizējās Rietumberlīnes teritorijā. Šēnefeldes lidosta atrodas kādreizējās Austrumberlīnes teritorijā pie pilsētas robežas starp Berlīnes federālo zemi un Brandenburgas federālo zemi.
(8)
Tempelhofa tika atklāta 1923. gadā, un īso skrejceļu dēļ to varēja izmantot tikai mazās lidmašīnas. Šīs lidostas atrašanās vietas dēļ vienkārši modernizēt lidostu nebija iespējams, jo paplašināties neļāva vēsturiskas vietas tuvums un apkārtējie dzīvojamie rajoni. Tempelhofas lidostas darbība tika izbeigta 2008. gada 30. oktobrī.
(9)
Tēgele tika atklāta 1948. gadā, lai būtu iespējams “gaisa tilts” pilsētas apgādei laikā, kad PSRS veica Rietumberlīnes blokādi. Sākot no 1968. gada daudzas aviosabiedrības pārcēla savu darbību no Tempelhofas uz Tēgeli, jo Tempelhofas lidosta nebija piemērota reaktīvajām lidmašīnām. Kopš 1975. gada Tēgele ir attīstījusies, kļūstot par Berlīnes svarīgāko pasažieru lidostu. 90. gadu sākumā, kad Tēgelē bija vislielākā slodze, tā strādāja ar savu maksimālo jaudu. Vienīgā iespēja izvairīties no ilgtermiņā būtiskiem jaudas ierobežojumiem bija skrejceļu paplašināšana un lielāka termināla būvniecība. Tomēr tas nebija iespējams, jo, tāpat kā Tempelhofa, Tēgele bija pilsētā izvietota lidosta, kuru ieskauj dzīvojamie rajoni un piebraucamie ceļi. Turklāt gaisa pārvadājumu turpmāks pieaugums izraisītu lielāku trokšņa piesārņojumu iedzīvotājiem.
(10)
Šēnefelde tika atklāta 1946. gadā pēc Vācijā izvietotās PSRS militārās administrācijas rīkojuma. Sākotnēji lidosta galvenokārt bija paredzēta kā militārā lidosta, kuru izmantoja arī komerciālās aviosabiedrības, piemēram, Aeroflot un vēlāk Austrumvācijas uzņēmums Interflug. Līdz Vācijas politiskajām pārmaiņām 1990. gadā Šēnefeldes lidosta tika vairākkārt paplašināta. Projektēta kā militārā lidosta, tā vairs neatbilda mūsdienu gaisa komercpārvadājumu prasībām. Turklāt pēc politiskās situācijas izmaiņām lidosta vairs nebija labā stāvoklī. Tādēļ 90. gados bija nepieciešami plaši ieguldījumi, lai pielāgotu lidostu Rietumeiropas drošības standartiem. Turklāt Šēnefelde atrodas tālāk no pilsētas centra nekā Tempelhofa un Tēgele. Līdz ar to vismaz noteiktām pasažieru un aviosabiedrību kategorijām šī lidosta nešķita tik pievilcīga.
(11)
Ņemot vērā vēsturiskus apstākļus, trīs Berlīnes lidostas apsaimniekoja dažādi uzņēmumi. Pēc Vācijas atkalapvienošanās tie tika apvienoti vienā kontrolakciju sabiedrībā Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH (turpmāk BBF), kura piederēja Berlīnes federālajai zemei un Brandenburgas federālajai zemei (katrai 37 %), kā arī Vācijas valdībai (26 %). Līdz 2003. gadam šai kontrolakciju sabiedrībai bija divi meitasuzņēmumi: Tēgeles lidostas un Tempelhofas lidostas operators Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH (turpmāk BFG) un Šēnefeldes lidostas operators Berlin-Schönefeld GmbH (turpmāk FBS). 2003. gada oktobrī BBF un FBS apvienojās. Turklāt BFG kļuva par FBS meitasuzņēmumu. No 2012. gada 1. janvāraFBS mainīja nosaukumu uz Flughafen Berlin Brandenburg GmbH (turpmāk FBB).
(12)
Pagājušā gadsimta 90. gados ātri kļuva skaidrs, ka ir ļoti būtiski efektīvāk izmantot pašreizējo lidostas jaudu, kuru toreiz līdz šim politiski motivētā pilsētas sadalījuma dēļ izmantoja visa Berlīnes aglomerācija. Tas ir tādēļ, ka - daļēji saistībā ar faktu, ka Berlīnei atkal bija jākļūst par Vācijas galvaspilsētu - tika ņemts vērā vispārējs gaisa pārvadājumu pieaugums no Berlīnes un uz to (sk. 1. tabulu).
1. tabula
Pārvadājumu apjoms Berlīnes lidostās (miljonos pasažieru)
Gads
Šēnefelde
Tēgele
Tempelhofa
1991
1,1
6,7
nav datu
1992
1,4
6,6
nav datu
1993
1,6
7
1,1
1994
1,8
7,2
nav datu
1995
1,9
8,2
nav datu
1996
1,8
8,3
nav datu
1997
1,9
8,6
nav datu
1998
1,9
8,8
0,9
1999
1,9
9,5
nav datu
2000
2,1
10,3
nav datu
2001
1,9
9,9
nav datu
2002
1,6
9,1
nav datu
2003
1,7
11,1
0,5
2004
3,3
11
0,4
2005
5
11,5
0,5
2006
6
11,8
0,6
2007
6,3
13,5
0,4
2008
6,6
14,5
0,4
2009
6,8
14,2
slēgta
2010
7,3
15,0
slēgta
2011
7,1
16,9
slēgta
2012
7,1
18,2
slēgta
Avots:
dati no Komisijas lēmuma par valsts atbalstu Nr. NN 25/09 (ex N 167/09) - Vācija - Berlīnes Brandenburgas starptautiskās lidostas finansēšana (OV C 179, 1.8.2009., 5. lpp.), atjaunināti ar datiem no FBB gada pārskatiem.
(13)
Ņemot to vērā, uzreiz pēc Vācijas atkalapvienošanās tika apspriesta iespēja ierīkot vienu lidostu visam Berlīnes-Brandenburgas reģionam. Pamatojoties uz prognozēto pasažieru skaitu Berlīnes lidostās, tika uzskatīts, ka gaisa pārvadājumu pieaugumu varētu efektīvi risināt tikai, izmantojot vienu modernu piemērota lieluma lidostu.
(14)
Berlīnes vienīgās lidostas izbūves plānošana tika sākta 1992. gada janvārī. Šajā saistībā 1993. gada 20. jūnijā tika paziņots, ka iespējamās vietas jaunās lidostas būvniecībai ir teritorija Šēnefeldes dienvidos un abi lidlauki Špērenbergā (Sperenberg) un Jiterbogā (Jüterbog). Tēgele un Tempelhofa nebija piemērotas divu iemeslu dēļ: pirmkārt, šīm pilsētā izvietotajām lidostām ir negatīva ietekme uz iedzīvotājiem (jo īpaši lidmašīnu radītā trokšņa dēļ) un, otrkārt, tās principā nebija iespējams izbūvēt līdz jaunajai vienīgajai Berlīnes lidostai vajadzīgajam apjomam. Galu galā lēmums par labu Šēnefeldei pamatojās uz relatīvo tuvumu pilsētas centram (kaut arī lidosta atrodas ārpus tās) un labajai piekļuvei pa ceļiem un dzelzceļu. Rezultātā tika nolemts izbūvēt un modernizēt pašreizējo Šēnefeldes lidostu, padarot to par Berlīnes galveno lidostu ar nosaukumu Berlin-Brandenburg Willy Brandt (turpmāk BER), un pēc tam slēgt Tēgeles lidostu un Tempelhofas lidostu. Šo lēmumu 1996. gada 28. maijā vienprātīgi pieņēma Vācijas valdība, Berlīnes federālā zeme un Brandenburgas federālā zeme.
(15)
BBF īpašnieki plānoja īstenot BER projektu, piesaistot privātu lidostas īpašnieku un operatoru. 1997. gadā tika pieņemts lēmums par privatizāciju, saskaņā ar kuru privātam ieguldītājam bija jāpārdod visas BBF kapitāldaļas un nākamajam pircējam bija jāpiešķir lidostas koncesija.
(16)
Tomēr BBF īpašnieki un pretendenti nespēja panākt vienošanos. Rezultātā 2003. gadā publiskie īpašnieki paziņoja, ka privatizācija ir bijusi neveiksmīga un ka tagad lidosta esot jābūvē valsts iestāžu kontrolē (5).
3. PASĀKUMU APRAKSTS UN KONTEKSTS
3.1. Līgums par kontroli un peļņas nodošanu
(17)
BBF un BFG1992. gada 6. augustā parakstīja līgumu par kontroli un peļņas nodošanu. Bija paredzēts, ka sākotnēji šis līgums būs spēkā piecus gadus ar iespēju to automātiski pagarināt divus gadus, kā arī tika noteikts viena gada termiņš paziņojumam par līguma izbeigšanu. Līdzīgu līgumu noslēdza BBF un FBS. Saskaņā ar Vācijas tiesībām uzņēmuma un meitasuzņēmuma līgums par kontroli un peļņas nodošanu ir līgums, ar kuru meitasuzņēmuma vadība atskaitās mātesuzņēmumam. Turklāt meitasuzņēmumam ir jānodod sava peļņa mātesuzņēmumam vai jākompensē tā zaudējumi. Praksē šāda līguma rezultātā mātesuzņēmuma un meitasuzņēmuma peļņu un zaudējumus saskaita kopā un attiecīgi apliek ar nodokli. Pamatojoties uz BBF un tās meitasuzņēmumu noslēgtajiem līgumiem par kontroli un peļņas nodošanu, attiecībā uz uzņēmumu ienākuma nodokli dažādie uzņēmumi tika uzskatīti par vienu nodokļa maksātāju.
(18)
Pēc BBF un FBS apvienošanās 2003. gadā uz FBS pārgāja BBF tiesības un pienākumi, kas bija noteikti ar BFG noslēgtajā 1992. gada 6. augusta līgumā par kontroli un peļņas nodošanu. Turklāt saistībā ar apvienošanos vairs nebija nozīmes BBF un FBS noslēgtajam līgumam par kontroli un peļņas nodošanu. Tādēļ minētais līgums šajā lēmumā vairs netiks ņemts vērā.
(19)
Praksē BBF un BFG noslēgtais 1992. gada 6. augusta līgums par kontroli un peļņas nodošanu (turpmāk “līgums par kontroli un peļņas nodošanu”) - vismaz konkrētos gados - nozīmēja, ka Šēnefeldes lidostas darbības radītie zaudējumi tiek kompensēti ar peļņu, kas gūta Tēgeles lidostas darbības rezultātā.
(20)
Vismaz līdz 2006. gadam Šēnefeldes lidosta faktiski darbojās ar zaudējumiem. Tas redzams turpmāk sniegtajā tabulā, kas atspoguļo lidostas EBITDA (6) un EBIT (7) laikā no 2003. līdz 2006. gadam, pamatojoties uz izdevumiem un ieņēmumiem, kas bija tieši saistīti ar lidostas darbību.
2. tabula
Šēnefeldes lidostas EBITDA un EBIT laikā no 2003. līdz 2006. gadam
EBITDA/EBIT
(miljoni euro)
2003
2004
2005
2006
EBITDA
[..] (8)
[..]
[..]
[..]
EBIT
[..]
[..]
[..]
[..]
(21)
Tomēr Šēnefeldes lidostas darbības sliktie rezultāti neapdraudēja FBS, BFG un - līdz 2003. gadam - kontrolakciju sabiedrības BBF veidotās uzņēmumu grupas (turpmāk “FBS grupa”) rentabilitāti. FBS grupa pastāvīgi spēja nodrošināt pietiekamus pašu finanšu līdzekļus vai iegūt vajadzīgo finansējumu tirgū. Saskaņā ar Komisijas rīcībā esošo informāciju valsts finansējumu no ārējiem avotiem FBS grupa ir saņēmusi tikai saistībā ar BER projekta finansēšanu un tādējādi ar Komisijas atļauju (9).
(22)
Šis apstāklis jo īpaši izriet no relatīvi labā Tēgeles darbības rezultāta, kurš mazināja Šēnefeldes darbības zaudējumu negatīvo ietekmi uz FBS grupu. Atšķirībā no Šēnefeldes un Tempelhofas laikā no 1990. līdz 2005. gadam Tēgele bija moderna lidosta, kuru izmantoja visi galvenie starptautiskie pilna servisa pārvadātāji (aviosabiedrības ar plašu pakalpojumu piedāvājumu), kuri lidoja uz Berlīni. Arī noteiktām pasažieru un aviosabiedrību kategorijām tā šķita pievilcīgākā lidosta Berlīnes aglomerācijā. Turklāt laikā no 1990. līdz 2005. gadam pasažieru gaisa pārvadājumu jomā Berlīnē bija vērojama vispārēja augšupejoša tendence, kas kopumā nāca par labu FBS grupai.
(23)
Iepriekš attēlotajā 1. tabulā redzams, ka 90. gados un kopš 2004. gada pasažieru plūsma gadā Tēgelē nemitīgi pieauga. Šēnefeldē pasažieru skaits gadā būtiski palielinājās 90. gadu pirmajā pusē (no 1,1 miljona līdz 1,9 miljoniem pasažieru laikā no 1991. gada līdz 1995. gadam), 90. gadu otrajā pusē tas bija nemainīgs un laikā no 2000. līdz 2003. gadam - samazinājās (no 2,1 miljona līdz 1,7 miljoniem pasažieru gadā). Laikā no 1991. gada līdz 2003. gadam lielākais pārvadājumu pieaugums Berlīnē - absolūtos skaitļos - tika novērots Tēgelē, nevis Šēnefeldē. Minētajā laikposmā pasažieru skaits Šēnefeldē palielinājās par 600 000 pasažieru gadā, bet Tēgelē tas pieauga pat par 4,4 miljoniem pasažieru. Kā redzams 1. tabulā, laikā no 2003. gada līdz 2012. gadam abās lidostās pārvadājumu apjoms nepārtraukti pieauga: par 417 % Šēnefeldē (no 1,7 miljoniem līdz 7,1 miljonam pasažieru gadā) un par 63 % Tēgelē (no 11,1 miljona līdz 18,2 miljoniem pasažieru gadā). Pretēji laikposmam no 1991. gada līdz 2003. gadam pārvadājumu izaugsme absolūtos skaitļos abās lidostās bija gandrīz vienāda, kas nozīmē, ka Šēnefeldē tā bija procentuāli daudz straujāka nekā Tēgelē.
3.2. Berlīnes-Šēnefeldes lidostas cenrāži
(24)
Pagājušā gadsimta 90. gados FBS grupa mēģināja mudināt aviosabiedrības pārcelt savus lidojumus no gandrīz pilnībā noslogotās Tēgeles uz Šēnefeldes lidostu, kurai vēl bija brīva jauda (10). Šo centienu mērķis bija pārvarēt Tēgeles ierobežoto jaudu, vienlaikus optimizējot Šēnefeldes jaudu. Tādēļ tika uzrunātas gan aviosabiedrības, kuras par savām adresēm jau uzskatīja Tēgeli un Tempelhofu, gan aviosabiedrības, kuras vēl neveica lidojumus no kādas Berlīnes lidostas vai uz to. Vairākas aviosabiedrības bija ieinteresētas, tomēr galu galā, ņemot vērā mārketinga apsvērumus, neviena no tām nepārcēla savu darbību uz Šēnefeldi. Tā iemesls jo īpaši bija fakts, ka Šēnefeldē nebija tā dēvētā “pamatoperatora” (11) un ka Šēnefeldes infrastruktūra nebija tik moderna kā Tēgelē. Turklāt šo trūkumu nekompensēja pievilcīgas lidostas maksas vai citi finansiāli stimuli. Līdz ar to tolaik mēģinājums daļu gaisa pārvadājumu pārcelt no Tēgeles uz Šēnefeldi un panākt, lai Šēnefeldē sāktu darboties aviosabiedrības, kuras līdz šim nepiedāvāja maršrutus no Berlīnes un uz to, lielākoties izrādījās neveiksmīgs. To apliecina jau minētais fakts, ka pasažieru skaits Šēnefeldē laikā no 1991. gada līdz 2003. gadam palielinājās tikai par 600 000 pasažieru, bet šajā pašā laikposmā Tēgelē - par 4,4 miljoniem pasažieru.
(25)
Tas lika apsvērt, kā stratēģiski varētu uzlabot Šēnefeldes ekonomisko situāciju pirms BER lidostas atklāšanas. Netika izskatīta iespēja īslaicīgi slēgt lidostu. Tomēr stratēģiskie apsvērumi cita starpā bija par lidostas maksu apmēru, kā arī to noteikšanu, ņemot vērā pārvadājumu apjoma pieaugumu.
(26)
Vācijā maksas, ko lidostas prasa no aviosabiedrībām par sniegtajiem lidostas infrastruktūras pakalpojumiem, aprēķina, pamatojoties uz attiecīgās lidostas cenrādi. Cenrāžus publicē Vācijas aviācijas oficiālajā vēstnesī Nachrichten für Luftfahrer. Katra lidosta izstrādā savu cenrādi, par to informējot attiecīgās federālās zemes atbildīgās civilās aviācijas iestādes.
(27)
Kopš 2003. gada Šēnefeldē bija spēkā dažādi cenrāži. Laikā no 2003. gada 1. augusta līdz 2004. gada 30. aprīlim Tēgelei, Tempelhofai un Šēnefeldei bija kopīgs cenrādis (turpmāk “2003. gada cenrādis”). Šis cenrādis nebija pietiekami pievilcīgs, jo tas nestimulēja aviosabiedrības atklāt jaunus maršrutus no Berlīnes un uz to vai palielināt lidojumu biežumu.
(28)
Ņemot to vērā, 2003. gadā FBS īpašnieki vadības konsultantam ([..] - turpmāk “vadības konsultāciju uzņēmums”) uzticēja izstrādāt ātri īstenojamu stratēģiju Šēnefeldes finanšu stāvokļa uzlabošanai līdz BER atklāšanai.
(29)
Saskaņā ar vadības konsultanta veikto analīzi, ņemot vērā dažādus apsvērumus, Berlīnē bija iespējams būtiski palielināt gaisa pārvadājumu apjomu. Vadības konsultanta aplēses liecināja, ka Berlīnes apkalpošanas rajonā (catchment area) ir iespējams apkalpot līdz 10 miljoniem pasažieru gadā. Vadības konsultāciju uzņēmums noteica vairākus strukturālus faktorus, kas veicinātu gaisa pārvadājumu apjoma palielināšanu. Galvenie faktori bija daudzu lielu starptautisku uzņēmumu piesaistīšana, fakts, ka Berlīne ir Vācijas lielākā universitāšu pilsēta un “etnisko lidojumu” (12) centrs, kā arī apstāklis, ka gadsimtu mijas sākumā Berlīne tika uzskatīta par attīstības posmā esošu galvaspilsētu un tūrisma magnētu (13). Vadības konsultants norādīja, ka salīdzinājumā ar citu galvaspilsētu lidostām Berlīnei 2003. gadā vēl bija ievērojamas iespējas zemo izmaksu pārvadātāju lidojumu (ZIP lidojumu) uzsākšanai un izaugsmei.
(30)
Tolaik ZIP lidojumiem bija vērojama būtiska izaugsme visā Eiropā (14). Dažādas analīzes liecināja, ka ZIP lidojumus galvenokārt izmantoja jauni pasažieri, līdz ar to varēja sagaidīt attiecīgu pasažieru pieplūdumu papildus tradicionālajiem pārvadājumiem. Saskaņā ar vadības konsultāciju uzņēmuma prognozi ZIP papildu lidojumu rezultātā īstermiņā, proti, laikā no 2003. gada līdz 2005. gadam, pārvadājumu apjoms Šēnefeldē varēja palielināties par 600 000 līdz 900 000 papildu pasažieriem gadā, bet vidējā termiņā, proti, laikā no 2005. līdz 2010. gadam - par 300 000 papildu pasažieriem gadā.
(31)
Turklāt vadības konsultāciju uzņēmums konstatēja, ka, lai īstenotu stratēģiju ZIP piesaistīšanai Šēnefeldei, būtu nepieciešami tikai nelieli pielāgojumi, nevis plaši ieguldījumi infrastruktūrā vai esošās infrastruktūras būtiskas izmaiņas.
(32)
Tādēļ vadības konsultāciju uzņēmums ieteica šādu stratēģiju (turpmāk “ZIP stratēģija”). Tās īstenošanai tika ieteiktas lidostas maksu apjoma atlaides kombinācijā ar finansiāliem stimuliem (15).
(33)
FBS nolēma īstenot ZIP stratēģiju un tādēļ pieņēma jaunu cenrādi (turpmāk “2004. gada cenrādis”). Šis cenrādis - pretēji 2003. gada cenrādim - bija individuāli izstrādāts Šēnefeldei. Jaunais cenrādis tika pieņemts 2004. gada 30. aprīlī un stājās spēkā 2004. gada 1. maijā. Tajā bija paredzētas šādu veidu maksas:
a)
maksas par pacelšanos un nolaišanos, jo īpaši ņemot vērā lidmašīnas maksimālo pacelšanās svaru;
b)
pasažieru maksas, pamatojoties uz izlidojošo pasažieru skaitu un lidojuma galamērķi;
c)
lidmašīnu stāvvietas maksas, ņemot vērā lidmašīnas maksimālo pacelšanās svaru un stāvlaukumu lietošanas ilgumu.
(34)
Cenrādī bija ietverti dažādi finansiālas stimulēšanas mehānismi:
a)
“apjoma atlaide par pasažieriem”, saskaņā ar kuru pasažieru maksas, pamatojoties uz pārvadāto pasažieru skaitu, proporcionāli tika atlīdzinātas šādi:
3. tabula
Apjoma atlaide par pasažieriem saskaņā ar 2004. gada cenrādi
Pasažieru skaits gadā
Atlīdzības apmērs
(%)
Vairāk par 50 000
5
Vairāk par 100 000
10
Vairāk par 150 000
15
Vairāk par 250 000
20
b)
“izaugsmes stimuls galamērķa vai biežuma atlaides veidā”, ko piešķīra par jaunu maršrutu atklāšanu no Šēnefeldes un papildu biežumu esošajos maršrutos no Šēnefeldes. Galamērķa atlaides apmērs pirmajā gadā bija 80 %, otrajā gadā - 60 %, trešajā gadā - 40 % un ceturtajā gadā - 20 % no nolaišanās pamattarifa (definēts kā piemērojamo pacelšanās un nolaišanās maksu, kā arī pasažieru maksu summa attiecīgajiem lidmašīnu reisiem). Biežuma atlaides apmērs pirmajā gadā bija 60 % un otrajā gadā 40 % no nolaišanās pamattarifa. Lai noteiktu precīzus noteikumus, FBS un aviosabiedrībai bija jānoslēdz divpusējs līgums.
(35)
Cenrādis par 2004. gadu vēlreiz tika grozīts 2005. gada jūlijā. Saskaņā ar šiem grozījumiem aviosabiedrības varēja saņemt galamērķa atlaidi, ja tās atklāja jaunus maršrutus no Berlīnes lidostu sistēmas, proti, maršrutus uz galamērķiem, uz kuriem līdz šim nebija tiešu lidojumu no Berlīnes. Turpretim pirms grozījumiem galamērķa atlaide tika piemērota jauniem maršrutiem no Šēnefeldes arī tad, ja šajā maršrutā jau notika tiešie lidojumi no citām Berlīnes lidostām.
(36)
2006. gada 19. janvārī tika pieņemts jauns cenrādis (“2006. gada cenrādis”), kurš ar atpakaļejošu spēku stājās spēkā 2006. gada 1. janvārī. Salīdzinājumā ar 2004. gada cenrādi tagad vairs netika piemērota biežuma atlaide. 2006. gada cenrādī būtībā bija paredzēti trīs dažādi finansiāli stimuli: “izaugsmes atbalsts” (16), proti, stimuls saistībā ar tonnāžas apjoma vai pasažieru plūsmas pieaugumu katrā reisā, “galamērķa atbalsts” par jauna tiešā maršruta atklāšanu no Berlīnes uz jaunu galamērķa lidostu, kā arī “pasažieru apjoma atlaide”.
(37)
Saskaņā ar 2006. gada cenrādi aviosabiedrībai, atklājot jaunu maršrutu no Berlīnes, bija jāizvēlas galamērķa atbalsts vai izaugsmes atbalsts. Šī izvēle bija jāizdara pirms jauna maršruta atklāšanas, un šis vienreiz iespējamais lēmums bija juridiski saistošs.
(38)
Galamērķa atbalsts pirmajā lidojumu sezonā pēc jauna maršruta atklāšanas bija 80 %, otrajā lidojumu sezonā - 60 %, trešajā lidojumu sezonā - 40 %, ceturtajā lidojumu sezonā - 20 % un piektajā lidojumu sezonā - 10 % no nolaišanās pamattarifa. Turklāt aviosabiedrības apņēmās atmaksāt galamērķa atbalstu, ja tās atteicās no jaunā maršruta jau pirms piektās lidojumu sezonas beigām: pirmajā lidojumu sezonā 60 % no maksājamā nolaišanās pamattarifa, otrajā lidojumu sezonā - 40 %, trešajā lidojumu sezonā - 20 %, ceturtajā lidojumu sezonā - 10 % un piektajā lidojumu sezonā - 0 %.
(39)
Izaugsmes atbalstu aviosabiedrības varēja izmantot, ja salīdzinājumā ar iepriekšējo gadu tās bija sasniegušas lielāku tonnāžas apjomu vai pasažieru plūsmu katrā reisā. Izaugsmes atbalsts tika aprēķināts, pamatojoties uz cenrādī norādīto skalu atkarībā no sasniegtās izaugsmes apmēra; no tā izrietēja pakāpeniski mazākas lidostas maksu atlaides. Izaugsmes atbalsta maksimālais termiņš bija pieci gadi.
(40)
Turpretim “pasažieru apjoma atlaide” salīdzinājumā ar 2004. gada cenrādi tika grozīta un papildināta tikai mazliet. Saskaņā ar 2006. gada cenrādi pasažieru apjoma atlaide, tagad dēvēta par “apjoma atbalstu”, tika piešķirta, proporcionāli atmaksājot pacelšanās un nolaišanās maksas, kā arī pasažieru maksas atkarībā no pārvadāto pasažieru skaita. Tika noteikti šādi atlaižu līmeņi:
4. tabula
Apjoma atbalsts: atlaides saskaņā ar 2006. gada cenrādi
Pasažieru skaits gadā
Atlīdzības apmērs
(%)
Vairāk par 50 000
5
Vairāk par 100 000
10
Vairāk par 250 000
15
Vairāk par 500 000
20
Vairāk par 1 miljonu
30
Vairāk par 2 miljoniem
40
3.3. FBS un konkrēto aviosabiedrību noslēgtie individuālie līgumi
3.3.1. EasyJet kā Šēnefeldes pamatoperatora piesaistīšana
(41)
FBS, īstenojot ZIP stratēģiju Šēnefeldē, 2003. gadā sāka sarunas ar easyJet Airline Company Ltd. (turpmāk easyJet), jo šis uzņēmums meklēja vietu jaunas bāzes veidošanai kontinentālajā Eiropā. Apmaiņā pret pievilcīgām lidostas maksām un citiem finansiāliem stimuliem easyJet piedāvāja pirmajā darbības gadā (2004. gadā) šajā lidostā izvietot četras lidmašīnas, otrajā gadā - sešas lidmašīnas un laikā no 2006. līdz 2009. gadam - katru gadu pa vienai papildu lidmašīnai. Saskaņā ar Vācijas sniegto informāciju FBS uzskatīja to par iespēju piesaistīt Šēnefeldei pamatoperatoru, kas ir jau tirgū nostabilizējies ZIP.
(42)
2003. gada 19. decembrīFBS un easyJet noslēdza līgumu (turpmāk “2003. gada līgums ar easyJet”) ar iepriekš minētajiem noteikumiem. Šajā līgumā easyJet tika noteikta īpaša maksu struktūra, kas atšķīrās no piemērojamā cenrāža. Tajā maksas ir noteiktas tikai, pamatojoties uz izlidojošo pasažieru skaitu. Neņemot to vērā, ar līgumu tika ieviesta atlaižu sistēma, kas pamatojās uz to papildu pasažieru skaitu, kurus easyJet bija pārvadājusi attiecīgajā gadā salīdzinājumā ar iepriekšējo gadu. Šī īpašā atlaižu sistēma ar nosaukumu “Izaugsmes atbalsts” vēlāk tika iekļauta 2006. gada cenrādī (sk. 36.-39. apsvērumu). Turklāt FBS un easyJet vienojās par galamērķa atbalstu vienreizēja maksājuma veidā EUR [..] apmērā par katru jaunu ikdienas apļa maršrutu (biežumu), ko uzsāka easyJet. Tomēr maksājumi, kas pamatojās uz šo sistēmu, 2004. gadā tika izbeigti. Kopumā šīs sistēmas piemērošanas laikā tika sniegts atbalsts 19 jauniem ikdienas apļa maršrutiem, ko uzsāka easyJet.
(43)
FBS un easyJet noslēgtā līguma darbības laiks sākotnēji bija 10 gadi ar iespēju easyJet to pagarināt vēl uz 10 gadiem. 2007. gada 11. septembrīFBS un easyJet noslēdza līgumu par grozījumiem (turpmāk “2007. gada līgums par grozījumiem ar easyJet”), ar kuru tika grozīts sākotnējā līguma darbības laiks un citi noteikumi. Ar šo līgumu par grozījumiem 2003. gada līguma ar easyJet grozītās redakcijas darbības laiks tika ierobežots līdz BER lidostas atklāšanai (toreiz tā bija paredzēta 2011. gadā). Attiecībā uz lidostas maksām 2007. gada līgumā par grozījumiem ar easyJet bija iekļauta “dinamiska” norāde uz lidostas vispārējo cenrādi (17). Saskaņā ar to Šēnefeldē piemērotais cenrādis jebkurā brīdī bija piemērojams arī easyJet, pat ja pēc līguma noslēgšanas FBS grozītu cenrādi.
(44)
Laikā no 2003. līdz 2006. gadam easyJet būtiski palielināja pārvadājumu apjomu Šēnefeldē. EasyJet pat spēja palielināt Šēnefeldē izvietoto lidmašīnu skaitu ātrāk, nekā bija noteikts līgumā ar FBS. Rezultātā 2006. gadā Šēnefelde kļuva par lielāko easyJet bāzi ārpus Apvienotās Karalistes.
(45)
Šo faktu atspoguļo 5. tabula, kurā redzama easyJet pārvadājumu attīstība Šēnefeldē (absolūtos skaitļos un procentos no Šēnefeldes pasažieru kopskaita laikā no 2004. līdz 2010. gadam).
5. tabula
EasyJet pārvadājumu attīstība Šēnefeldē laikā no 2004. līdz 2010. gadam
EasyJet pasažieru skaita attīstība
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
EasyJet
1 003 387
2 355 251
2 811 568
2 921 241
3 218 851
2 887 114
2 971 263
EasyJet pasažieru īpatsvars Šēnefeldes kopējā pasažieru plūsmā
30 %
46 %
46 %
46 %
48 %
42 %
41 %
3.3.2. Citu aviosabiedrību piesaistīšana Šēnefeldei
(46)
Līdztekus easyJet kā pamatoperatora piesaistīšanai FBS centās piesaistīt arī citus ZIP. Rezultātā tika noslēgti individuāli līgumi ar šādiem ZIP: Germanwings GmbH (turpmāk Germanwings), Ryanair Limited (turpmāk Ryanair), Volare Airlines S.p.A. (turpmāk Volare), V-Bird Airlines B.V. (turpmāk V-Bird), Norwegian Air Shuttle AS (turpmāk Norwegian Air Shuttle), Icelandair Reykjavik Airport (turpmāk Icelandair) un aviosabiedrību Aer Lingus Limited (turpmāk Aer Lingus), kura šajā lēmumā tiek uzskatīta par ZIP (18).
(47)
Ar Ryanair un Germanwings secīgi tika noslēgti divi līgumi - viens 2003. gadā un otrs 2004. gadā.
(48)
Līgumi ar Ryanair, Volare un V-Bird, kā arī pirmais līgums ar Germanwings tika noslēgti pirms 2004. gada cenrāža pieņemšanas un stāšanās spēkā (sk. (33). apsvērumu). Šajos līgumos tika raksturoti Šēnefeldē apkalpotie maršruti un to biežums. Līgumos bija paredzēti finansiāli stimuli kā pārrunu laikā saskaņoti maksājumi atsevišķām aviosabiedrībām, lai pārliecinātu šīs aviosabiedrības sākt vai paplašināt darbību Šēnefeldē, negaidot, kad tiks pieņemts jauns cenrādis ar finansiāliem stimuliem. Šie maksājumi bija saistīti ar nosacījumu, ka aviosabiedrībai bija jāveic vismaz noteikta daļa lidojumu, kas plānoti saskaņā ar līgumā paredzēto darbību (19). Pirmajā līgumā ar Ryanair bija paredzēts maksājums [..] miljonu euro apmērā gadā (līguma darbības laikā). Līgumos ar V-Bird un Volare bija ietverti maksājumi pa [..] miljoniem euro trijos gados, gada maksājumiem pakāpeniski samazinoties. Pirmajā līgumā ar Germanwings bija noteikts maksājums pakāpeniski mazākas atlaides veidā par maksājamām lidostas maksām trīs gadu periodā. Turklāt puses vienojās, ka FBS jāsedz mārketinga darbību izmaksas EUR [..] apmērā gadā.
(49)
Pārējie līgumi, kuri tika noslēgti līdz ar 2004. gada cenrāža pieņemšanu vai vēlāk, būtībā pamatojās uz šiem pašiem principiem. Arī šajos līgumos tika raksturoti no Šēnefeldes apkalpotie maršruti un to biežums. Šādi attiecīgās aviosabiedrības varēja izmantot dažādus finansiālos stimulus. Tomēr līgumos bija ietverta “dinamiska” norāde uz lidostas vispārējo cenrādi. Saskaņā ar to Šēnefeldē piemērotais cenrādis jebkurā brīdī bija piemērojams arī attiecīgajai aviosabiedrībai, pat ja pēc līguma noslēgšanas FBS grozītu cenrādi (20). Līgumos bija ietverti noteikumi, saskaņā ar kuriem konkrētu cenrādī paredzēto stimulu piešķiršana bija saistīta ar nosacījumu, ka aviosabiedrībai bija jāveic vismaz noteikta daļa lidojumu, kas plānoti saskaņā ar līgumā paredzēto darbību. Turklāt dažos līgumos bija noteikts, ka FBS maksās dotācijas, lai proporcionāli finansētu attiecīgo aviosabiedrību mārketinga izmaksas. Piemēram, līgumā ar Norwegian Air Shuttle bija paredzēta vienreizēja dotācija EUR [..] apmērā, ko FBS maksā, lai segtu aviosabiedrības pierādāmās mārketinga izmaksas. Arī Aer Lingus un Icelandair tika piedāvāti vienreizēji maksājumi EUR [..] vai EUR [..] apmērā to mārketinga izmaksu daļējai finansēšanai.
(50)
Turpmāk redzamajā tabulā ir sniegts dažādu līgumu darbības laiku pārskats.
6. tabula
FBS un dažādu ZIP līgumu darbības laiki
Aviosabiedrība/līgums
Līguma datums
Paredzētais līguma darbības laiks (21)
Ryanair (pirmais līgums)
2003. gada 31. marts
2003. gada 1. maijs - 2004. gada 30. aprīlis
Ryanair (otrais līgums)
2004. gada 28. aprīlis
2003. gada 1. maijs - 2008. gada 30. aprīlis
Germanwings (pirmais līgums)
2003. gada 14. oktobris (22)
2003. gada 26. oktobris - 2006. gada 31. oktobris
Germanwings (otrais līgums)
2004. gada 23. decembris
2004. gada 1. maijs - 2008. gada 30. aprīlis
Volare
2003. gada 22. oktobris (23)
2003. gada 26. oktobris - 2007. gada 31. marts (24)
V-Bird
2003. gada 3. novembris (25)
2003. gada 3. novembris - 2007. gada 3. novembris (26)
Icelandair
2004. gada 6. jūnijs
2004. gada 6. jūnijs - 2009. gada 31. marts
Norwegian Air Shuttle
2004. gada 17. maijs
2004. gada 29. marts - 2009. gada 31. marts
Aer Lingus
2004. gada 13. maijs
2004. gada 30. marts - 2009. gada 31. marts
(51)
7. tabulā ir sniegta attiecīgo aviosabiedrību pārvadājumu attīstība Šēnefeldē laikā no 2003. līdz 2010. gadam.
7. tabula
To ZIP pasažieru skaita attīstība, par kuriem notika izmeklēšana laikā no 2003. līdz 2010. gadam
Aviosabiedrību ar individuāliem līgumiem pasažieru skaita attīstība laikā no 2003. līdz 2010. gadam
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
Germanwings
71 925
341 980
826 842
1 249 903
1 393 362
1 284 424
1 255 248
1 197 054
Ryanair
190 635
239 025
227 168
358 340
444 956
756 731
1 193 959
1 386 332
Norwegian Air Shuttle
-
35 381
59 035
102 682
169 376
191 742
204 508
221 237
Aer Lingus
-
31 992
96 991
119 750
133 014
142 728
133 670
123 269
Icelandair
-
7 000
12 937
15 395
20 027
21 582
9 655
8 609
Volare
19 240
138 828
-
-
-
-
-
-
V-Bird
10 978
95 925
-
-
-
-
-
-
Šo aviosabiedrību pārvadājumu Šēnefeldē kopējais īpatsvars
17 %
26 %
24 %
30 %
34 %
36 %
41 %
40 %
(52)
Kopumā ZIP stratēģijas īstenošana izraisīja ļoti strauju pārvadājumu apjoma pieaugumu Šēnefeldē. Kā izriet no 1. tabulas, 2003. un 2004. gadā pasažieru skaits gandrīz divkāršojās (no 1,7 miljoniem palielinājās līdz 3,3 miljoniem). Arī turpmāk pasažieru skaits ievērojami palielinājās, 2005. gadā sasniedzot 5 miljonus un 2006. gadā - 6 miljonus pasažieru. Laikā no 2003. līdz 2009. gadam pasažieru skaits palielinājās četras reizes.
3.4. B terminālis un telpu iznomāšana easyJet šajā terminālī
(53)
Šēnefeldes lidostā B terminālis ir konstruktīvi savienots ar A termināli, kopā veidojot Ziemeļu termināli (Nordterminal). Jaudas ziņā B terminālis ir viens no mazākajiem Šēnefeldes termināļiem. Lielākā daļa pasažieru un aviosabiedrību izmanto ievērojami lielāko A termināli. B terminālī notiek tikai pasažieru un bagāžas reģistrācija, kā arī pasažieru drošības kontrole. Visi pārējie pasažieru apkalpošanas posmi notiek blakus esošajā A terminālī. Tie ir gaidīšana pirms izlidošanas, sagatavošanās iekāpšanai lidmašīnā un pati iekāpšana. Turklāt A terminālī ierodas visi ielidojušie pasažieri un saņem savu bagāžu.
(54)
Lai sagatavotos būtiskam papildu pārvadājumu apjomam, kas Šēnefeldē bija paredzams 2003. gada līguma ar easyJet rezultātā, 2004. gada martā FBS noslēdza papildu līgumu ar šo aviosabiedrību. Ar šo papildu līgumu (“2004. gada nomas līgums ar easyJet”) FBS piešķīra easyJet ekskluzīvas tiesības lietot reģistrācijas galdus un apkalpes telpas Šēnefeldes B terminālī. Saskaņotās nomas maksas bija jāmaksā atsevišķi no lidostas maksām. Turklāt līgums ļāva easyJet veikt tā dēvēto “zīmološanu”, proti, noteiktas platības noformēt aviosabiedrības zīmola stilā.
(55)
Laikā no 2004. līdz 2007. gadam easyJet nomāja biroju telpas un reģistrācijas galdus aptuveni [..] m2 platībā, kas atbilst aptuveni [..] % no B termināļa kopējās platības. 2008. gada februārī easyJet pārcēlās uz atsevišķām biroju telpām, līdz ar to B terminālī izmantoto biroju platība samazinājās līdz [..] m2.
(56)
B termināļa brīvās platības, tostarp zāles un gaiteņus, kā arī tajos esošās kafejnīcas, var izmantot arī citu aviosabiedrību pasažieri, jo A terminālis nav telpiski nodalīts no B termināļa.
(57)
Pasažieru apkalpošana B terminālī atšķiras no apkalpošanas citos termināļos tehniski citādā bagāžas sistēmas drošības aprīkojuma dēļ. B terminālī izmantotajai sistēmai ir iebūvēta rentgena iekārta bagāžas pārbaudei. A terminālī pārbaude ar rentgenu notiek uzreiz pēc pasažieru ienākšanas reģistrācijas zonā. Vācija uzskata, ka bagāžas sistēmas iekārta B terminālī tehniski ir tikpat efektīva kā attiecīgā iekārta A terminālī.
3.5. Oficiālajā izmeklēšanas procedūrā izvērtējamie pasākumi
(58)
Oficiālā izmeklēšanas procedūra attiecas uz šādiem pasākumiem:
-
līgums par kontroli un peļņas nodošanu (turpmāk “1. pasākums”) tiktāl, ciktāl par no šā līguma izrietošā atbalsta iespējamo saņēmēju lēmumā sākt procedūru tika atzīts uzņēmums FBS,
-
2003. gada līguma ar easyJet noteikumi par maksām (turpmāk “2. pasākums”) tiktāl, ciktāl par no šiem noteikumiem izrietošā atbalsta saņēmēju tika atzīta aviosabiedrība easyJet,
-
6. tabulā minētajos līgumos vairākiem citiem ZIP piedāvātie noteikumi, tostarp lidostas maksu atlaides un dažādi finansiāli stimuli (turpmāk kopā “3. pasākums”), tiktāl, ciktāl par no šiem noteikumiem izrietošā atbalsta iespējamiem saņēmējiem tika atzītas aviosabiedrības Ryanair, Volare, Germanwings, V-Bird, Norwegian Air Shuttle, Aer Lingus un Icelandair,
-
2004. gada nomas līgums ar easyJet (turpmāk “4. pasākums”) tiktāl, ciktāl par no šā līguma izrietošā atbalsta saņēmēju tika atzīta aviosabiedrība easyJet.
4. PAMATOJUMS OFICIĀLĀS IZMEKLĒŠANAS PROCEDŪRAS SĀKŠANAI
4.1. 1. pasākums - līgums par kontroli un peļņas nodošanu
(59)
Lēmumā sākt procedūru Komisija norādīja, ka noteiktu laiku Šēnefelde ir grāmatojusi zaudējumus un arī pašlaik tā strādā ar zaudējumiem. Turklāt Komisija konstatēja, ka viens no galvenajiem instrumentiem FBS izdzīvošanai ir šo zaudējumu kompensēšana ar BFG gūto peļņu. Sākotnēji Komisija secināja, ka šī šķērssubsidēšana, kas pamatojas uz līgumu par kontroli un peļņas nodošanu, FBS sniedza ekonomiskas priekšrocības, ko uzņēmums, iespējams, nebūtu guvis normālos tirgus apstākļos. Komisija uzskatīja, ka šīs priekšrocības ir īpašas, jo sniedz labumu tikai vienam uzņēmumam. Turklāt tās kropļo konkurenci un iespaido tirdzniecību starp dalībvalstīm.
(60)
Tāpat sākotnēji Komisija secināja, ka šīs ekonomiskās priekšrocības ir finansētas no valsts līdzekļiem un līdz ar to tās ir piešķīrusi valsts. Par valsts līdzekļiem Komisija uzsvēra, ka FBS ir valsts uzņēmums, kas pieder Vācijas valdībai un divām federālajām zemēm. Turklāt astoņi no desmit Uzraudzības padomes locekļiem pārstāv Vācijas valsts iestādes. Tāpēc Komisija uzskatīja, ka FBS līdzekļi jāatzīst par valsts līdzekļiem. Par 1. pasākuma attiecināmību uz valsti Komisija īpaši uzsvēra FBS darbības veidu un norādīja, ka lidostām ir būtiska nozīme dažādās politikas jomās un ka valsts iestādes principā “nav klātneesošas”, ja lidostas operators pieņem lēmumus par attiecīgās infrastruktūras ilgtermiņa attīstību.
(61)
Tādēļ Komisija uzskatīja, ka attiecīgais pasākums var būt valsts atbalsts. Tā apšaubīja šā iespējamā atbalsta saderību ar iekšējo tirgu, jo īpaši pamatojoties uz LESD 107. panta 3. punkta c) apakšpunktā minēto izņēmumu. Šajā ziņā Komisija konstatēja, ka, ja attiecīgo atbalstu var uzskatīt par valsts atbalstu, tas ir darbības atbalsts un ka tas, šķiet, nav nepieciešams un samērīgs vispārējas nozīmes mērķa sasniegšanai, kā arī nav saistīts ar pārstrukturēšanas procesu. Komisija apšaubīja arī pasākuma saderību ar LESD 106. panta 2. punkta noteikumiem, norādot, ka Vācijas iestādes nav pierādījušas, ka FBS bija uzticēts sniegt vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumus. Turklāt Komisija norādīja uz Kopienas vadlīniju par lidostu finansēšanu un valsts atbalstu darbības sākšanai aviosabiedrībām, kas veic lidojumus no reģionālām lidostām (turpmāk “Aviācijas vadlīnijas”) (27) 34. un 35. punktu, saskaņā ar kuriem lidostas darbību kopumā tikai izņēmuma gadījumā var uzskatīt par vispārējas tautsaimnieciskas nozīmes pakalpojumu.
4.2. 2. pasākums - 2003. gada līgums ar easyJet
(62)
Lēmumā sākt procedūru Komisija norādīja, ka easyJet maksātās lidostas maksas bija ievērojami mazākas nekā piemērojamā cenrādī paredzētās maksas. Komisija arī uzsvēra, ka, lai gan citiem ZIP Šēnefeldē piešķirtās atlaides pamatojās uz attiecīgi piemērojamo cenrādi, tomēr 2003. gada līgumā ar easyJet šī “dinamiskā” norāde uz cenrādi nebija paredzēta. Tāpēc sākotnēji Komisija uzskatīja, ka 2003. gada līgums ar easyJet sniedza easyJet īpašas priekšrocības, iespējams, kropļojot konkurenci un iespaidojot tirdzniecību starp dalībvalstīm.
(63)
Turklāt sākotnēji Komisija secināja, ka šis pasākums ir finansēts no valsts līdzekļiem un attiecas uz valsti, tostarp pamatojoties uz argumentiem, kas minēti saistībā ar 1. pasākumu un kuri attiecas arī uz 2. pasākumu. Komisija arī norādīja, ka, lai noslēgtu tādus līgumus kā ar easyJet un pārējiem ZIP, visticamāk, ir nepieciešama Uzraudzības padomes atļauja, bet tās locekļu vairākums pārstāv valsts iestādes. Turklāt Komisija atzīmēja, ka FBS publicētais cenrādis ir jāapstiprina Brandenburgas federālās zemes Pilsētattīstības, mājokļu un satiksmes ministrijai. Šie aspekti tika uzskatīti par papildu norādēm, ka 2. pasākums (un 3. pasākums) arī attiecas uz valsti. Papildus Komisija norādīja, ka Brandenburgas federālās zemes premjerministrs bija FBS Uzraudzības padomes loceklis un viņa pakļautībā bija arī Pilsētattīstības, mājokļu un satiksmes ministrija.
(64)
Ja pasākumu var uzskatīt par valsts atbalstu, Komisija apšaubīja arī šā pasākuma saderību ar iekšējo tirgu, jo īpaši ņemot vērā Aviācijas vadlīniju noteikumus.
4.3. 3. pasākums - līgumi ar dažādiem citiem ZIP
(65)
Lēmumā sākt procedūru Komisija paskaidroja, ka pārvadājumu apjoma palielināšanai Šēnefeldē ieviestie atlaižu noteikumi deva labumu tikai konkrētām aviosabiedrībām, un uzsvēra šīs atlaižu sistēmas nepietiekamo pārredzamību. Komisija norādīja, ka daži no izvērtētajiem noteikumiem par maksām tika saskaņoti laikā, kad piemērojamā cenrādī nebija nekādu noteikumu par atvieglojumiem, un ka 2004. gada cenrādis tika izstrādāts tieši tāpēc, lai ar atpakaļejošu spēku izveidotu šo noteikumu juridisko pamatojumu. Saskaņā ar Komisijas rīcībā esošo informāciju 2004. gada cenrādī paredzētie atlaižu noteikumi nevarēja likumīgi stāties spēkā, jo 2004. gada cenrādi atbildīgā iestāde bija apstiprinājusi tikai ar nosacījumu, ka Eiropas Komisijai tiek paziņots par attiecīgajiem atlaižu noteikumiem, bet šāds paziņojums netika sniegts (28). Ņemot vērā šo informāciju, sākotnēji Komisija secināja, ka izvērtējamie noteikumi attiecīgajām aviosabiedrībām sniedza īpašas priekšrocības. Turklāt Komisija uzskatīja, ka šīs ekonomiskās priekšrocības, iespējams, kropļo konkurenci un iespaido tirdzniecību starp dalībvalstīm.
(66)
Par valsts līdzekļu izmantošanu 3. pasākumā un šā pasākuma attiecināmību uz valsti Komisija minēja tos pašus argumentus kā par 2003. gada līgumu ar easyJet.
(67)
Visbeidzot, ja izvērtējamos noteikumus var uzskatīt par valsts atbalstu, Komisija apšaubīja to saderību ar iekšējo tirgu, jo īpaši ņemot vērā Aviācijas vadlīniju noteikumus.
4.4. 4. pasākums - 2004. gada nomas līgums ar easyJet
(68)
Attiecībā uz FBS un easyJet līgumu par Šēnefeldes lidostas B termināļa lietošanu lēmumā sākt procedūru Komisija norādīja uz Potsdamas apgabaltiesas spriedumu (29). Apgabaltiesa bija konstatējusi, ka easyJet bija piešķirtas ekskluzīvas tiesības lietot visu lidostas termināli (B termināli) un ka no tā bija jāaiziet visām citām aviosabiedrībām, kuras agrāk bija nomājušas šo termināli. Šis terminālis sniedz dažādas priekšrocības, kādu nav Berlīnes-Šēnefeldes lidostas pārējos termināļos. Piemēram, terminālī ir vairāku līmeņu bagāžas lente, kas ļauj izsniegt bagāžu daudz ātrāk nekā viena līmeņa transportēšanas sistēmas.
(69)
Saskaņā ar Komisijas rīcībā esošo informāciju apgabaltiesa bija konstatējusi, ka nav iemesla piešķirt easyJet ekskluzīvas tiesības lietot B termināli. Citas aviosabiedrības, kuras arī strādāja Berlīnes-Šēnefeldes lidostā, Šēnefeldē apkalpoja tikpat pasažieru un piedāvāja līdzīgu maršrutu skaitu kā easyJet. Neņemot to vērā, Komisija uzskatīja, ka mēneša nomas maksa, ko FBS aprēķināja easyJet, EUR [..] apmērā ir zemāka par tirgū raksturīgo nomas maksu.
(70)
Tādēļ sākotnēji Komisija secināja, ka 2004. gada nomas līgums ar easyJet sniedz easyJet īpašas priekšrocības. Turklāt Komisija uzskatīja, ka šīs ekonomiskās priekšrocības, iespējams, kropļo konkurenci un iespaido tirdzniecību starp dalībvalstīm.
(71)
Par valsts līdzekļu izmantošanu 4. pasākumā un šā pasākuma attiecināmību uz valsti Komisija minēja tos pašus argumentus kā par 2003. gada līgumu ar easyJet.
(72)
Visbeidzot, ja pasākumu var uzskatīt par valsts atbalstu, Komisija apšaubīja šā pasākuma saderību ar iekšējo tirgu, jo īpaši ņemot vērā Aviācijas vadlīniju noteikumus.
5. IEINTERESĒTO PERSONU PIEZĪMES
5.1. Air France
(73)
Saskaņā ar Air France sniegto informāciju samazinātās maksas, ko FBS iekasēja Šēnefeldē, nav vispārējs pasākums, jo šajā gadījumā netika sniegts nepieciešamais publiskais paziņojums. Turklāt 2003. gada līguma ar easyJet darbības laiks (20 gadi) ir pretrunā Komisijas lēmumu praksei. Ilgtermiņa finanšu atbalstam nav objektīva pamatojuma, un nav iespējams pierādīt nekādu stimulējošu iedarbību.
(74)
Par to, ka easyJet izmanto B termināli, Air France uzskatīja, ka tas ir vienīgais terminālis, kurš bija paredzēts vienas aviosabiedrības ekskluzīvai lietošanai. Par tiesībām slēgt 2004. gada nomas līgumu ar easyJet netika rīkots konkurss. EasyJet ir vienīgā aviosabiedrība, kura Šēnefeldē var piedāvāt ērtu un drošu bagāžas izsniegšanu.
5.2. Lufthansa
(75)
Aviosabiedrība Deutsche Lufthansa AG (turpmāk Lufthansa) savās piezīmēs norādīja, ka uzņēmējdarbība trijās Berlīnes lidostās (Tēgelē, Šēnefeldē un Tempelhofā) attīstījās ļoti pozitīvi un komerciālā rentabilitāte iepriekšējos trijos gados bija aptuveni [..] %. Lufthansa uzskatīja, ka Šēnefeldi subsidēja Tēgelē strādājošās aviosabiedrības.
5.3. Germania
(76)
Aviosabiedrība Germania Fluggesellschaft mbH (turpmāk Germania) uzskatīja, ka Šēnefeldē piedāvātās priekšrocības, pateicoties FBS un BFG līgumam par kontroli un peļņas nodošanu, finansēja Tēgeles lidostas pasažieri. Saskaņā ar Germania sniegto informāciju šķērssubsidēšana izriet no maksu aprēķina veida, kā arī no Šēnefeldes lidostas un Tēgeles lidostas saiknes, kas, pēc Germania domām, jāuzskata par slepenu vienošanos. Germania uzskata, ka uz zaudējumu kompensēšanu FBS nereaģēja kā tirgus ekonomikas ieguldītājs. Germania nešķiet ticams, ka FBS izdevumus Šēnefeldē bija iespējams segt ar darbības ieņēmumiem.
(77)
Germania apgalvoja, ka aviosabiedrības Šēnefeldē saņēma darbības atbalstu, pateicoties individuāliem līgumiem par lidostas maksām. Turklāt saskaņā ar Germania sniegto informāciju 2004. gada cenrādis nav ne apstiprināts, ne publicēts.
(78)
Germania norādīja, ka easyJet maksātā nomas maksa par B termināļa lietošanu nebija tirgus cena. Tas ir līdzvērtīgi priekšrocību piešķiršanai un valsts atbalstam. Visa termināļa ekskluzīva lietošana ļāva easyJet piedāvāt efektīvākus pakalpojumus, bet citām aviosabiedrībām šādas iespējas nebija.
5.4. DBA
(79)
Saskaņā ar zemo izmaksu pārvadātāja un Air Berlin (izbeidza darbību 2008. gadā) meitasuzņēmuma DBA Luftfahrtgesellschaft (turpmāk DBA) sniegto informāciju cenu konkurence Berlīnes gaisa pārvadājumu tirgū bija īpaši spēcīga. Līdz ar ZIP stratēģijas īstenošanu Šēnefeldē un jo īpaši ar Germanwings un easyJet ienākšanu tirgū konkurence pastiprinājās vēl vairāk. Šādi izjuta spriedzi Tēgelē strādājošās aviosabiedrības, tostarp galvenokārt citi ZIP, piemēram, Air Berlin/DBA.
(80)
Saskaņā ar DBA sniegto informāciju easyJet maksātā nomas maksa par B termināli nebija tirgus cena. Turklāt bagāžas lentes ekskluzīva lietošana B terminālī ir priekšrocību sniegšana, kurai ir nozīme saistībā ar valsts atbalsta noteikumiem.
5.5. Eiropas Aviosabiedrību asociācija
(81)
Eiropas Aviosabiedrību asociācija (Association of European Airlines, turpmāk AEA), kura pārstāv Eiropas aviosabiedrību intereses, uzskata, ka šķērssubsidēšana starp Tēgeli un Šēnefeldi, kā arī starp AEA biedriem, kuri galvenokārt strādā Tēgelē, un subsidētajām konkurējošām aviosabiedrībām ar juridisko adresi Šēnefeldē, ir diskriminējoša. Saskaņā ar AEA sniegto informāciju, ja netiktu veikta šī pret konkurenci vērstā šķērssubsidēšana, Šēnefeldē strādājošās aviosabiedrības ekonomiski nebūtu dzīvotspējīgas un maksas Tēgelē varētu būt ievērojami zemākas. Ņemot vērā Tēgeles ģeogrāfisko tuvumu līdz Šēnefeldei, no valsts viedokļa subsīdijas nebija vajadzīgas.
(82)
Turklāt, kā uzskata AEA, lēmumā sākt procedūru minētos pasākumus nav iespējams objektīvi pamatot, atlaides un stimuli ir patvaļīgi un diskriminējoši, un tādēļ šis atbalsts nav saderīgs ar Aviācijas vadlīnijām.
5.6. Germanwings
(83)
Aviosabiedrība Germanwings norādīja, ka attiecībā pret uzņēmumu FBS vienmēr ir rīkojies kā privāts ieguldītājs. Neraugoties uz piešķirto atlaižu pakāpenisku samazinājumu, Germanwings ir izveidojusi savu maršrutu tīklu no Šēnefeldes. Uzņēmums paļāvās uz to, ka ar FBS noslēgtie finanšu līgumi ir atbilstīgi likumam, jo īpaši tādēļ, ka trīs Berlīnes lidostas veidoja vienotu lidostu sistēmu.
(84)
Germanwings paskaidroja, ka nav izskatījusi Hamburgas, Drēzdenes, Leipcigas vai Lībekas lidostas (30) kā piemērotas un konkurētspējīgas alternatīvas Šēnefeldei, jo aviosabiedrība galvenokārt apkalpo maršrutus Vācijas teritorijā. Ņemot vērā īso lidojumu ilgumu Vācijas maršrutos, minētās lidostas atrodas pārāk tālu no Berlīnes, lai tās varētu vērtēt kā piemērotas alternatīvas Šēnefeldei.
(85)
Germanwings arī norādīja, ka B termināļa noma, kur nomnieks bija easyJet, ir konkurences noteikumu un valsts atbalsta noteikumu prasību pārkāpums, jo easyJet nepiedalījās B termināļa finansēšanā un nomas līgums tika noslēgts bez attiecīga konkursa. Turklāt nomas maksa esot pārāk zema, ņemot vērā, ka B terminālis - atšķirībā no A un C termināļa - ir aprīkots ar modernu bagāžas lenti.
5.7. Lībekas lidosta
(86)
Lībekas lidosta norādīja, ka FBS uzņēmējdarbības stratēģija nav negatīvi ietekmējusi tirgu.
5.8. Ryanair
(87)
Aviosabiedrība Ryanair uzskatīja, ka īsajos un vidēji garajos maršrutos Drēzdenes, Hamburgas un Lībekas lidostas, no vienas puses, nekonkurēja ar Šēnefeldi, no otras puses. Attālums no Šēnefeldes līdz Drēzdenei, Hamburgai vai Lībekai ir pārāk liels, lai rastos šāda konkurence. Tāpēc līgums ar Šēnefeldi nav ietekmējis citas minētās lidostas.
(88)
Ryanair norādīja, ka maksas, ko tā maksāja Šēnefeldē, bija atbilstīgas cenrādī sniegtajai informācijai, kas nebija pretrunā nozarē ierastajai praksei. Līgums ar FBS ir līdzīgs ar daudzām privātām lidostām noslēgtiem līgumiem, un tāpat to būtu noslēdzis tirgus ekonomikas ieguldītājs. Ryanair iesniedza vadības konsultanta [..] pētījumu, kurā tika analizēti Ryanair un FBS līguma noteikumi. Ņemot vērā Šēnefeldes lidostas salīdzinošo analīzi ar Liverpūles un Lūtonas lidostām, vadības konsultants secināja, ka FBS attieksme pret Ryanair ir līdzīga attieksmei, kāda tiek gaidīta no privāta tirgus ekonomikas ieguldītāja.
(89)
Pēc Ryanair domām, Berlīne ir tikpat nozīmīgs Eiropas ekonomiskais un administratīvais centrs kā Londona vai Milāna, un tādēļ tā ir svarīgs lidojumu mērķis Eiropā. Līdz ar to Berlīnē reģistrētās aviosabiedrības var paļauties, ka būs pietiekami pasažieru, kuri vēlēsies turp doties.
5.9. EasyJet
(90)
Par 2003. gada līgumu ar easyJet šī aviosabiedrība norāda, ka tirgus ekonomikas ieguldītājs FBS vietā arī izmantotu šādu stratēģiju. Faktiski, pateicoties pasākumam, FBS spēja būtiski palielināt pasažieru skaitu un uzlabot gada rezultātus.
(91)
Tāpat easyJet norādīja, ka FBS un easyJet individuāls līgums par maksām automātiski nenozīmē, ka ir piešķirtas diskriminējošas atlaides. EasyJet uzskatīja, ka citām aviosabiedrībām ar līdzīgiem izaugsmes mērķiem tika piešķirti tieši tādi paši nosacījumi kā easyJet. Katrā ziņā, ņemot vērā easyJet piedāvātos apjomradītos ietaupījumus, atlaides ir bijušas pamatotas. Lielākā daļa Šēnefeldes pasažieru bija easyJet klienti, līdz ar to easyJet sniedza neproporcionāli lielu ieguldījumu FBS rezultātu uzlabošanā.
(92)
Par B termināļa lietošanu easyJet norādīja, ka tas ir nepabeigts lidostas terminālis. Faktiski easyJet nomāja atsevišķu reģistrācijas zonu un attiecīgās biroju telpas Šēnefeldes lidostas Ziemeļu terminālā. Šīs platības lielākā daļa bija publiski pieejama, un to izmantoja arī citu aviosabiedrību pasažieri. Brīdī, kad tika parakstīts līgums ar easyJet, B terminālī bija pieejama pietiekama brīvā jauda. Tādēļ citām aviosabiedrībām neradās neizdevīgāks stāvoklis. EasyJet uzsvēra, ka kopš 2004. gada, kad tika sākti lidojumi Šēnefeldē, uzņēmums ir aviosabiedrība ar vislielāko pasažieru plūsmu. Tāpēc noteiktu B termināļa zonu ekskluzīva lietošana ir objektīvi pamatota.
(93)
Turklāt, kā norāda easyJet, bagāžas sistēma B terminālī atbilst tikai parastajiem tehniskajiem standartiem, un šajā ziņā easyJet neguva nekādas priekšrocības salīdzinājumā ar citām aviosabiedrībām.
(94)
Par B termināļa tirgus vērtību easyJet norāda, ka maksātā nomas maksas bija lielāka nekā B termināļa tirgus vērtība, jo terminālis nebija pietiekams easyJet jaudas vajadzībām. Tādēļ nomas maksas var salīdzināt tikai ar līdzīgām Šēnefeldes lidostas platībām vai - attiecībā uz birojiem - ar lidostas tiešā tuvumā izvietotiem birojiem.
5.10. FBS
(95)
FBS norādīja uz Berlīnes, proti, lidostu sistēmas (kuru sākotnēji veidoja trīs lidostas), īpašo situāciju un Berlīnes-Brandenburgas (BER) centrālās lidostas būvniecības plāniem. 2003. gadā bija izmantota tikai aptuveni puse Šēnefeldes jaudas, un lidostas darbība nesedza izmaksas. Saskaņā ar FBS sniegto informāciju Šēnefeldes slēgšana cita starpā nozīmētu Šēnefeldes darbības licences zaudēšanu, bet tā bija obligāti nepieciešama BER darbībai.
(96)
FBS norādīja, ka lidostas, kuras kā iespējamās konkurentes Komisija minēja lēmumā sākt procedūru, patiesībā nekonkurēja ar Berlīnes lidostām, jo tās šķīra pārāk liels ģeogrāfiskais attālums.
(97)
Par līgumu par kontroli un peļņas nodošanu FBS apgalvoja, ka šādi līgumi starp grupas uzņēmumiem darījumu pasaulē ir parasta parādība. FBS uzskatīja, ka peļņas nodošana attiecībās starp trim Berlīnes lidostām ir tikai uzņēmuma iekšējā lieta. Pēc FBS domām, lidostu sistēma veido vienu uzņēmumu ar kopīgām interesēm un savstarpējām saiknēm, pamatojoties uz sabiedrību tiesībām. Lidostu sistēma ir viens ģeogrāfiskais un konkrēto pakalpojumu tirgus. Tādēļ runa ir par ierastu tirgus praksi, kas turklāt šajā gadījumā bija lietderīga no ekonomiskā viedokļa.
(98)
FBS apstrīdēja dažus no lēmumā sākt procedūru sniegtajiem sākotnējiem secinājumiem par valsts līdzekļu izmantošanu. Saskaņā ar uzņēmuma sniegto informāciju fakts, ka cenrādis jāapstiprina valsts iestādei, nepamato secinājumu, ka FBS līdzekļus kontrolēja valsts. FBS apgalvoja, ka cenrāžu sistēma vienādi attiecās uz lidostu publiskajiem un privātajiem īpašniekiem un tajā tika ņemts vērā vispārējas nozīmes mērķis veikt gaisa pārvadājumus atbilstoši juridiskajiem standartiem. FBS norādīja, ka Brandenburgas federālās zemes premjerministram, kurš bija arī FBS Uzraudzības padomes loceklis, nebija nekādu tiesību sniegt norādījumus par cenrāžu apstiprināšanu atbildīgajai ministrijai. Turklāt, nosakot maksas, lidostas un aviosabiedrību tiesiskajām attiecībām piemēro tikai privāttiesības, un saskaņā ar civiltiesībām tās ir spēkā neatkarīgi no tā, vai tās apstiprina attiecīgā iestāde.
(99)
FBS arī paskaidroja, ka cenrādim ir tāds pats spēks kā vispārējiem darījumu noteikumiem un neatkarīgi no oficiāla apstiprinājuma tas ir lidostas un aviosabiedrības līguma būtiska sastāvdaļa. Cenrādis ar tajā paredzēto atlaižu sistēmu no 2004. gada 1. maija tika piedāvāts visām aviosabiedrībām bez izņēmuma. Individuāli līguma noteikumi bija vajadzīgi tikai divpusēju saistību izpildes nosacījumu saskaņošanai un detalizētai mērķu noteikšanai. Ar šiem līgumiem nav piešķirtas nekādas īpašas priekšrocības.
(100)
FBS apgalvoja, ka 2003. gadā pēc neveiksmīgas privatizācijas abu svarīgāko Berlīnes lidostu atšķirīgā jaudas izmantojuma dēļ - kad Tēgele bija gandrīz pilnībā noslogota bez ievērojamām iespējām paplašināties, bet turpmākajā BER atrašanās vietā Šēnefeldē bija pieejama ievērojama brīvā jauda - FBS bija jāveic pasākumi, lai organizētu ilgtspējīgus un ekonomiski efektīvus gaisa pārvadājumus Berlīnes aglomerācijā.
(101)
Turklāt FBS paskaidroja, ka, ņemot vērā BER lidostas turpmāko darbību, FBS grupas interesēs bija jāsaglabā Šēnefeldes darbība. FBS norādīja, ka, pat īslaicīgi slēdzot Šēnefeldi, de facto kļūtu neiespējami sasniegt ilgtermiņa stratēģisko mērķi - Berlīnes galvenās lidostas darbību Šēnefeldes atrašanās vietā.
(102)
Tādēļ saskaņā ar FBS sniegto informāciju no 2003. gada līdz BER lidostas atklāšanai Šēnefeldē bija jānodrošina pēc iespējas ekonomiski efektīva darbība. FBS piebilda, ka, lai labāk varētu izmantot Šēnefeldes pieejamo jaudu, pēc plaši pazīstama vadības konsultanta ierosinājuma tika nolemts īstenot ZIP stratēģiju. Šī ZIP stratēģija tika uzskatīta par FBS ekonomiski izdevīgāko risinājumu, jo šķita reāli, ka ieteiktais cenrādis ar tajā paredzēto mērķtiecīgu un pakāpeniski mazāku finansiālu stimulu sistēmu īstermiņā palielinās pārvadājumu apjomu Šēnefeldē.
(103)
FBS uzskatīja, ka ZIP stratēģija bija ļoti veiksmīga. Pasažieru skaits Šēnefeldē strauji pieauga, nemazinoties pasažieru plūsmai citās Berlīnes lidostās. FBS uzsvēra, ka palielinātais pārvadājumu apjoms nodrošināja lielāku peļņu un kļuva iespējams ātri pārvarēt ekonomiskās grūtības. Jau 2006. gadā FBS darbības rezultāts (EBIT) pirmoreiz bija pozitīvs. Saskaņā ar FBS sniegto informāciju bija jāņem vērā, ka šī pozitīvā tendence turpināsies, kam galvenokārt bija nozīme jaunās lidostas finansēšanā.
(104)
FBS norādīja, ka 2003. gadā ierosinātās stratēģiskās pārmaiņas bija nepieciešamas ekonomisku apsvērumu dēļ, līdz ar to FBS rīkojās kā apdomīgs tirgus ekonomikas ieguldītājs. Uzņēmējdarbības plāns, uz kuru pamatojās ZIP stratēģija, ļāva FBS prognozēt, ka lidostas darbība vairs nebūs nerentabla. FBS norādīja uz pētījumu, kuru bija uzticēts veikt audita sabiedrībai [..] (turpmāk “pirmā eksperta pētījums”). Šis 2007. gadā veiktais pētījums apstiprināja, ka ZIP stratēģijas īstenošana un atbilstīga cenrāža ieviešana tirgus ekonomikas ieguldītāja skatījumā bija lietderīga.
(105)
FBS paskaidroja, ka pirms 2004. gada cenrāža stāšanās spēkā ar noteiktiem ZIP noslēgtie individuālie līgumi bija nepieciešami, lai īstenotu ZIP stratēģiju un stimulētu aviosabiedrības sākt darbību Šēnefeldē. FBS norādīja uz otru pētījumu, kurš arī tika sagatavots 2007. gadā un kuru bija uzticēts veikt audita sabiedrībai [..]. Šajā pētījumā [..] analizēja dažādo 3. pasākumā minēto līgumu rentabilitāti un secināja, ka, noslēdzot šos līgumus, FBS rīkojās kā apdomīgs tirgus ekonomikas ieguldītājs. Visi individuālie līgumi ar dažādām aviosabiedrībām tika noslēgti, pamatojoties tikai uz ekonomiskiem apsvērumiem, lai īstermiņā uzlabotu FBS ekonomisko situāciju.
(106)
Par 2003. gada līgumu ar easyJet FBS uzskatīja, ka tas ir ZIP stratēģijas īstenošanas būtiska daļa un līdz ar to nav valsts atbalsts. ZIP stratēģija stimulēja easyJet, vienu no galvenajiem ZIP Eiropā, sākt darbību Šēnefeldē.
(107)
Pamatojoties uz veiksmīgi noslēgto līgumu ar easyJet (kā “pamatoperatoru”), FBS spēja pārliecināt citas aviosabiedrības sākt darbību Šēnefeldē. Līgumattiecības ar easyJet (tostarp aviosabiedrības pienākums izvietot Šēnefeldē minimālo lidmašīnu skaitu) abām pusēm sniedza lielu drošību plānošanā un būtiski veicināja Šēnefeldes rentabilitātes pieaugumu.
(108)
FBS apgalvoja, ka 2003. gada līgums ar easyJet būtiski neatšķiras no 2004. gada cenrāža un nepiešķīra nekādas nepieļaujamas priekšrocības. Turklāt FBS norādīja, ka 2007. gada līgumā par grozījumiem ar easyJet bija nepārprotami norādīts uz toreiz piemērojamo 2006. gada cenrādi.
(109)
FBS arī uzsvēra, ka individuālie līgumi ar ZIP tika noslēgti pirms Aviācijas vadlīniju pieņemšanas 2005. gadā. Daži līgumi tika parakstīti pat pirms Komisijas lēmuma Šarleruā lietā (31).
(110)
Neņemot to vērā, FBS uzskatīja, ka B termināļa telpu noma easyJet neradīja īpašas priekšrocības. Viss terminālis easyJet tika piešķirts, pamatojoties uz ekonomiskiem un praktiskiem apsvērumiem saistībā ar aviosabiedrības lielo pasažieru plūsmu Šēnefeldē. EasyJet maksāja normālu tirgus cenu, kas bija saskaņota, pamatojoties uz Šēnefeldē jau iekasētajām nomas maksām. Termināļu zonu piešķiršana Vācijas un starptautiskajās lidostās ir ierasta prakse. Turklāt nebija nekādu reklāmas tiesību, kas sniegtu easyJet priekšrocības salīdzinājumā ar citām aviosabiedrībām, jo easyJet - tieši tāpat kā citas aviosabiedrības - ieguva tikai zīmološanas tiesības savā reģistrācijas zonā.
6. VĀCIJAS PIEZĪMES
6.1. Valsts iejaukšanās
(111)
Vācija apgalvoja, ka valsts nekontrolēja FBS līdzekļus un to izlietošana neattiecas uz valsti. Saskaņā ar Vācijas sniegto informāciju attiecīgie stimuli un atlaides netika finansētas no valsts līdzekļiem, bet bija uzņēmuma, kas darbojas saskaņā ar privāttiesībām, uzņēmējdarbības rezultāts.
(112)
Šajā saistībā Vācija paskaidroja, ka FBS un tā meitasuzņēmumi, neraugoties uz publiskiem īpašniekiem, nebija iekļauti valsts pārvaldes sistēmā, bet uz tiem apzināti tika attiecināti konkurences un brīvā tirgus principi. Vācija piebilda, ka publiskie īpašnieki gaidīja, lai FBS darbotos ar peļņu.
6.2. Līgums par kontroli un peļņas nodošanu (1. pasākums)
(113)
Vācija uzskatīja, ka līgumā par kontroli un peļņas nodošanu nebija ietverta šķērssubsidēšana, kas varētu būt valsts atbalsts.
(114)
Vācija uzsvēra, ka, ņemot vērā publiskās tiesības un Savienības tiesību aktus (32), Berlīnes lidostas bija saistītas tā, ka tās veidoja vienotu “lidostu sistēmu”. Šādas lidostu sistēmas mērķis ir uzskatīt dažādās lidostas par vienu lidostu ar vairākiem skrejceļiem. Līdz ar to FBS un BFG jāuzskata par vienu uzņēmumu. Vācija norādīja, ka Komisija pati ir atzinusi līgumu par kontroli un peļņas nodošanu, kopēju informācijas tehnoloģiju struktūru, centralizētus galvenos uzdevumus un vienotus uzņēmējdarbības plānus par kritērijiem, lai atsevišķus grupas uzņēmumus neuzskatītu par autonomiem (33).
(115)
Saskaņā ar Vācijas sniegto informāciju peļņas nodošana nenozīmē Šēnefeldes izdevumu pārnesi uz Tēgeli un Tempelhofu. Tā neietekmē lidostas maksas Tēgelē. Visās trijās lidostās iekasētās maksas pamatojas uz katras lidostas izdevumiem.
(116)
Turklāt Vācija apgalvoja, ka FBS kā jebkura privāta uzņēmuma stratēģiskais plāns ir ilgtermiņā gūt peļņu. Šā plāna galvenā iezīme ir Berlīnes vienīgās lidostas izveide Šēnefeldes atrašanās vietā.
6.3. 2004. gada cenrāža spēkā esamība
(117)
Saskaņā ar Vācijas sniegto informāciju lēmumā sākt procedūru sniegtais Komisijas sākotnējais secinājums, saskaņā ar kuru nav spēkā cenrāži, kurus bez iebildumiem nav apstiprinājusi atbildīgā federālo zemju iestāde (34), pareizi neatspoguļo tiesisko situāciju Vācijā. Vācijas Noteikumu par gaisa pārvadājumu licencēm (Luftverkehrszulassungsordnung) 43.a pantā paredzētā licence, ko izsniedz atbildīgā federālo zemju iestāde (35), nav cenrāža spēkā esamības nosacījums. Atbilstoši Vācijas Federālās Augstākās tiesas (Bundesgerichtshof - BGH) un zemāku instanču tiesu pastāvīgajai judikatūrai lidostu publicētie cenrāži ir “vispārējie darījumu noteikumi” Vācijas civiltiesību izpratnē (36). Tas nozīmē, ka cenrāžiem - neatkarīgi no tā, vai ir saņemts atbildīgās iestādes apstiprinājums, - ir tāda pati funkcija kā līguma noteikumiem, kuri parasti tiek piedāvāti aviosabiedrībām, kuras izmanto lidostu (37).
(118)
Vācija uzskatīja, ka Potsdamas apgabaltiesa savā 2004. gada 20. oktobra spriedumā, uz kuru Komisija atsaucās lēmuma sākt procedūru 22. apsvērumā (38), nav ņēmusi vērā šos apstākļus. Turklāt šis spriedums tika pārsūdzēts. Šajā saistībā Brandenburgas federālās zemes Augstākā tiesa (Brandenburgisches Oberlandesgericht) ir sniegusi tiesas norādi, ka Potsdamas apgabaltiesas spriedums nav piemērojams. Vācija paskaidroja, ka pēc tam tika atsaukta prasība par izlīgumu pamatlietā starp lietas dalībniekiem. Līdz ar to Potsdamas apgabaltiesas spriedums nekad nav bijis galīgs, un pēc prasības atsaukšanas tas zaudēja spēku, pat ja tas netika nepārprotami atcelts. Vācija norādīja, ka Potsdamas apgabaltiesa pašlaik ir mainījusi savu juridisko viedokli un kādā vēlākā, lielā mērā identiskā lietā ir noraidījusi prasību par Šēnefeldes cenrādi.
6.4. FBS un konkrētu aviosabiedrību noslēgtie individuālie līgumi (2. un 3. pasākums)
(119)
Vācija paskaidroja, ka maksu sistēma un individuālie līgumi ar dažādām aviosabiedrībām Šēnefeldes lidostā bija nepieciešami saistībā ar ZIP stratēģijas īstenošanu.
(120)
Vācija norādīja, ka šajā kontekstā Berlīnes lidostas kā vienota “lidostu sistēma” savā starpā nekonkurēja. Šēnefeldes papildu uzdevums bija atslogot Tēgeles lidostu, kura darbojās gandrīz ar visu savu jaudu. ZIP stratēģija bija likumīgs veids netieši kontrolēt pārvadājumu radīto slodzi. Šī stratēģija nesamazināja pasažieru skaitu Tēgelē. Gluži pretēji - gados pirms oficiālās izmeklēšanas procedūras sākšanas abas lidostas spēja būtiski palielināt savu pasažieru skaitu. Turklāt, ņemot vērā ģeogrāfisko attālumu, jo īpaši attiecībā uz taupīgajiem ZIP pasažieriem, Berlīnes lidostas nekonkurēja ar Leipcigas, Drēzdenes, Hamburgas vai Lībekas lidostām.
(121)
Saskaņā ar Vācijas sniegto informāciju, lai īstenotu ZIP stratēģiju, bija būtiski piesaistīt kādu aviosabiedrību kā pamatoperatoru, kurš izmantos Šēnefeldi kā bāzi. Tas bija pirmais solis liela pārvadājumu apjoma panākšanai lidostā, padarot Šēnefeldi pievilcīgāku citām aviosabiedrībām. Ja Šēnefeldē tiktu piemēroti tādi paši noteikumi kā Tēgelē, šāda pamatoperatora piesaiste būtu neiespējama, kā to parādīja neveiksmīgie mēģinājumi 90. gados mudināt aviosabiedrības pārcelt darbību uz Šēnefeldi. Lai varētu novirzīt pārvadājumus un efektīvi izmantot Šēnefeldes jaudu, bija jārada stimuli gaisa pārvadājumiem Šēnefeldes lidostā. Pateicoties ZIP stratēģijas īstenošanai, aviosabiedrības saņēma attiecīgus stimulus, piemēram, cenrādi, kurā tika piedāvātas apjoma atlaides un citi finansiāli stimuli.
(122)
Noslēdzot individuālus līgumus ar vairākām aviosabiedrībām, ZIP stratēģija bija jāīsteno agrāk, nekā stājās spēkā 2004. gada cenrādis, lai pēc iespējas ātrāk ierobežotu Šēnefeldes radītos zaudējumus un iegūtu izdevīgu pozīciju toreiz strauji augošajā ZIP tirgū. Šajā saistībā Vācija norādīja, ka lidostas cenrāža oficiāli grozījumi bija saistīti ar ievērojamiem administratīvajiem izdevumiem un tos nebija iespējams pieņemt pietiekami ātri, lai pēc iespējas ātrāk, proti, 2003. gada beigās, sāktu īstenot ZIP stratēģiju.
(123)
Vācija apgalvoja, ka, veicot attiecīgos pasākumus, FBS rīkojās kā tirgus ekonomikas ieguldītājs, jo FBS komerciālie lēmumi pamatojās uz ZIP stratēģiju un individuālie līgumi tika noslēgti saskaņā ar nopietnu uzņēmējdarbības plānu, kuru bija izstrādājis vadības konsultāciju uzņēmums. Turklāt Vācija norādīja uz divu audita sabiedrību, [..] un [..], FBS uzdevumā sagatavotiem vērtējumiem, lai pārbaudītu, vai ZIP stratēģijā un individuālajos līgumos ir ievērots tirgus ekonomikas ieguldītāja princips, kas šajā gadījumā tika apstiprināts.
(124)
Saskaņā ar Vācijas sniegto informāciju auditori secināja, ka gan attiecībā uz vadības lēmumu par jaunu stratēģisko virzienu, gan par finansiālu stimulu shēmas ieviešanu bija iespējams pierādīt, ka tirgus ekonomikas ieguldītājs līdzīgā situācijā pieņemtu tādus pašus lēmumus. Saistībā ar 2003. gada līgumu ar easyJet un 6. tabulā minētajiem individuālajiem līgumiem (izņemot līgumu ar V-Bird) [..] aprēķināja attiecīgās neto pašreizējās vērtības (net present values, turpmāk “NPV”), kas visas bija pozitīvas. Līdz ar to [..] secināja, ka tirgus ekonomikas ieguldītājs rīkotos tieši tāpat kā FBS. Tomēr [..] pauda šaubas īpaši par pušu sākotnēji saskaņoto 2003. gada līguma ar easyJet darbības laiku. [..] pievērsa uzmanību tam, ka, ņemot vērā līguma darbības laiku (desmit gadi ar iespēju pagarināt līgumu vēl uz desmit gadiem), apdomīgs ieguldītājs, noslēdzot šādu līgumu, visticamāk, ņemtu vērā plānotā līguma ietekmi uz BER lidostas turpmāko darbību, jo šī lidosta bija jāatklāj pirms 2003. gada līguma ar easyJet darbības laika beigām (39). Saskaņā ar [..] sniegto informāciju 2003. gada līguma ar easyJet esamība noteiktos apstākļos negatīvi ietekmētu maksas, ko par BER lietošanu FBS izdotos saskaņot ar citām aviosabiedrībām, un tas ietekmētu topošās lidostas rentabilitāti. Tomēr Vācija paskaidroja, ka šīm šaubām par 2003. gadā ar easyJet noslēgtā līguma sākotnēji paredzēto darbības laiku vairs nebija nozīmes, jo šis līgums tika grozīts ar 2007. gada līgumu par grozījumiem ar easyJet. Līgumā par grozījumiem bija iekļauts noteikums, saskaņā ar kuru līgums beigtos tad, kad tiktu atklāta BER lidosta, kuras atklāšana toreiz bija ieplānota 2011. gadā.
(125)
Turklāt komentāros par citu ieinteresēto personu piezīmēm Vācija uzskatīja, ka dažu ieinteresēto personu piezīmes par 2004. gada cenrādi un individuālajiem līgumiem ar ZIP daļēji neatbilst patiesībai un nesaskan ar kontekstu. Vācija uzsvēra, ka Šēnefeldes cenrādim bija jāstimulē jaunu galamērķu ieviešana, jo katra aviosabiedrība, kurai izdevās piesaistīt pietiekamu pasažieru skaitu vai kura Šēnefeldē uzsāka jaunus vai biežākus maršrutus, guva labumu no atlaidēm.
6.5. 2004. gada nomas līgums ar easyJet (4. pasākums)
(126)
Par to, ka easyJet lieto B termināli, Vācija norādīja, ka easyJet nomāja tikai daļu (24 %) no B termināļa lietderīgās platības. Tas, ka konkrētai aviosabiedrībai ir piešķirtas tiesības lietot biroju platības un reģistrācijas galdus noteiktā termināļa zonā, saskaņā ar Vācijas sniegto informāciju bija ierasta prakse starptautiskās lidostās un nebija priekšrocību sniegšana.
(127)
Par easyJet piešķirtajām ekskluzīvajām tiesībām Vācija paskaidroja, ka, ņemot vērā easyJet pārvadāto lielo pasažieru skaitu, praktisku iemeslu dēļ citas aviosabiedrības nevarēja izmantot B termināli, jo termināļa jauda bija pārsniegta jau tāpēc vien, ka to lietoja easyJet.
(128)
Tāpat Vācija norādīja, ka arī citām aviosabiedrībām tika piešķirtas ekskluzīvas tiesības lietot noteiktas termināļu zonas Šēnefeldes lidostā. Jo īpaši Lufthansa grupa (Condor, SunExpress un Germanwings) sākotnēji guva labumu no D termināļa ekskluzīvas lietošanas, kad šis terminālis tika uzbūvēts laikā no 2004. līdz 2005. gadam.
(129)
Turklāt Vācija apšaubīja dažu ieinteresēto personu piezīmes par 4. pasākumu, apgalvojot, ka dažu šo ieinteresēto personu minētās nomas maksas ir nepatiesas un nepamatotas. EasyJet maksātā nomas maksa Šēnefeldei tika noteikta, ņemot vērā tirgū raksturīgo nomas maksu. Vācija uzskatīja, ka pretēji dažu ieinteresēto personu apgalvojumiem nomas maksas Šēnefeldē nav salīdzināmas ar nomas maksām Tēgelē.
(130)
Par easyJet iespējamām priekšrocībām saistībā ar īpašo bagāžas lenti B terminālī Vācija paskaidroja, ka šo iekārtu ir izgatavojis tas pats uzņēmums, kas izgatavoja bagāžas lenti A terminālī, un ka tā ir konstruēta atbilstoši tādiem pašiem tehniskajiem standartiem. Tomēr, pateicoties iebūvētai rentgena iekārtai, B termināļa sistēma ir sarežģītāka; no tā izriet mazāka tehniskā jauda, ilgāka bagāžas kustība un biežāki traucējumi. No šāda viedokļa salīdzinājumā ar aviosabiedrībām, kuras apkalpo gaisa pārvadājumus A terminālī, bagāžas lente B terminālī faktiski rada neērtības easyJet. Turklāt ēkas plānojuma dēļ bagāžu no A termināļa uz gaidošo lidmašīnu var transportēt daudz ātrāk nekā no B termināļa. Tā easyJet rodas papildu neērtības salīdzinājumā ar A terminālī izvietotajām aviosabiedrībām.
(131)
Vācija apgalvoja ka pretēji dažu ieinteresēto personu piezīmēm easyJet paredzētā bagāžas lente nav modernizēta. Ņemot vērā drošības apsvērumus, 2003. gadā pašreizējā bagāžas sistēmā tika iebūvēta tikai rentgena iekārta.
(132)
Visbeidzot Vācija norādīja, ka easyJet apkalpoto pasažieru plūsmas novirzīšana uz B termināli notika, ievērojot nediskriminējošus un objektīvus kritērijus, kaut arī iepriekš netika rīkots konkurss, taču šādos gadījumos tas nemaz nebija jārīko ne saskaņā ar Vācijas, ne Savienības tiesībām. Kad 2004. gadā easyJet nolēma sākt lidojumus Šēnefeldē, saskaņā ar Vācijas sniegto informāciju bija skaidrs, ka šai aviosabiedrībai jau no paša sākuma būs ievērojama daļa no visa pārvadājumu apjoma. Faktiski jau 2004. gadā easyJet pārvadājumi veidoja 30 % no kopējā pārvadājumu apjoma Šēnefeldē. EasyJet pārvadājumu apkopošana vienā terminālī bija atbilstīgs un saprātīgs solis, turklāt, ņemot vērā B termināļa brīvo jaudu, tas tika atzīts par vispiemērotāko. Kā norādīja Vācija, citām aviosabiedrībām netika liegta vai ierobežota piekļuve Šēnefeldei, jo lidosta piedāvāja pietiekamu jaudu visām potenciāli ieinteresētajām aviosabiedrībām.
7. PASĀKUMU NOVĒRTĒJUMS
(133)
Saskaņā ar LESD 107. panta 1. punktu ar iekšējo tirgu nav saderīgs nekāds atbalsts, ko piešķir dalībvalstis vai ko jebkādā citā veidā piešķir no valsts līdzekļiem un kas rada vai draud radīt konkurences izkropļojumus, dodot priekšroku konkrētiem uzņēmumiem vai konkrētu preču ražošanai, ciktāl tāds atbalsts iespaido tirdzniecību starp dalībvalstīm.
(134)
Līguma 107. panta 1. punktā noteiktie kritēriji ir kumulatīvi. Tādēļ, lai varētu konstatēt, vai pasākums ir valsts atbalsts LESD 107. panta 1. punkta izpratnē, jābūt izpildītiem visiem četriem nosacījumiem. Finanšu atbalstam jāatbilst šādiem nosacījumiem:
-
to piešķir valsts vai no valsts līdzekļiem,
-
tiek dota priekšroka konkrētiem uzņēmumiem vai konkrētu preču ražošanai,
-
tiek radīti konkurences izkropļojumi vai pastāv draudi, ka tie tiks radīti, un
-
tas var ietekmēt tirdzniecību starp dalībvalstīm.
(135)
Šajā lietā Vācija apgalvoja, ka FBS vienmēr ir rīkojies tā, kā līdzīgā situācijā rīkotos apdomīgs tirgus ekonomikas ieguldītājs, kura mērķis ir nodrošināt rentabilitāti, līdz ar to attiecīgie pasākumi neradīja tādas ekonomiskas priekšrocības, kādas uzņēmums nebūtu guvis normālos tirgus apstākļos. Ja šie argumenti ir patiesi, FBS veiktie pasākumi nav valsts atbalsts.
7.1. Tirgus ekonomikas ieguldītāja princips - vispārīgi apsvērumi
(136)
Lai novērtētu, vai konkrēts līgums, ko valsts uzņēmums noslēdzis ar trešo personu par preču piegādi vai pakalpojumu sniegšanu, šai trešai personai sniedz ekonomiskas priekšrocības, Komisija izvērtē, vai apdomīgs tirgus ekonomikas ieguldītājs, kurš ņem vērā rentabilitātes izredzes, līdzīgā situācijā veiktu līdzīgus pasākumus. Valsts uzņēmuma, piemēram, FBS, rīcība ar teorētiska apdomīga tirgus ekonomikas ieguldītāja rīcību ir jāsalīdzina tādā ziņā, kā šis tirgus ekonomikas ieguldītājs rīkotos attiecīgā darījuma laikā, ņemot vērā tajā laikā pieejamo informāciju un paredzamo attīstību, kā arī neatkarīgi no turpmākajiem notikumiem.
(137)
Tādēļ galvenā nozīme ir attiecīgā valsts uzņēmuma gaidāmās rentabilitātes kritērijam. Tas automātiski nenozīmē, ka ieguldītājam jānoslēdz darījums tikai ar mērķi nodrošināt īstermiņa rentabilitāti, lai darījums neietvertu valsts atbalstu. Saskaņā ar Tiesas spriedumu valsts ieguldītāja rīcību var salīdzināt ar tāda privāta ieguldītāja rīcību, kurš ņem vērā ilgtermiņa rentabilitātes izredzes (40).
(138)
Šajā lietā vispirms Komisija izvērtēja, vai ZIP stratēģija, ko FBS īstenoja no 2003. gada, varēja nodrošināt pozitīvus rezultātus vidējā termiņā un ilgtermiņā un vai, ņemot vērā rentabilitātes apsvērumus, būtu bijis lietderīgi slēgt Šēnefeldi. Pēc tam katru pasākumu, par ko bija sākta oficiālā izmeklēšanas procedūra, Komisija izvērtēja, piemērojot tirgus ekonomikas ieguldītāja principu. Šīs izvērtēšanas rezultātā tika secināts, ka izvērtētie pasākumi nebija valsts atbalsts.
7.2. Iepriekšējā analīze: FBS stratēģisko risinājumu novērtējums no tirgus ekonomikas ieguldītāja viedokļa
(139)
Šā lēmuma 2., 3.1. un 3.2. punktā ir raksturoti ekonomiskie apstākļi, kādos FBS darbojās Šēnefeldes lidostā 90. gadu sākumā un 2003. gadā.
(140)
Kā norādīts šajos punktos, FBS darbojās arī citās Berlīnes lidostās, proti, Tempelhofā un Tēgelē. Īpašo apstākļu un atrašanās pilsētā dēļ sākotnēji Tempelhofa netika uzskatīta par paplašināšanai piemērotu infrastruktūru. Tēgele bija moderna lidosta, kura aviosabiedrībām un pasažieriem kopumā šķita pievilcīgāka nekā Šēnefelde, jo tai bija modernāka infrastruktūra un tā atradās tuvāk pilsētas centram. 90. gados Tēgele jau bija gandrīz pilnībā noslogota, un, lai ilgtermiņā novērstu jaudas ierobežojumus, to nebija iespējams būtiski paplašināt. Turpretim Šēnefeldei vēl bija brīva jauda, un, ja nepieciešams, lidostu varēja paplašināt.
(141)
Šajā saistībā otrs būtisks elements bija izredzes izveidot vienu Berlīnes lidostu, kurai jāaizstāj visas esošās Berlīnes lidostas un jāatrodas Šēnefeldē. Kā minēts 14. apsvērumā, lēmumu īstenot šādu projektu 1996. gada maijā vienprātīgi pieņēma Vācijas valdība, Berlīnes federālā zeme un Brandenburgas federālā zeme.
(142)
Trešais būtiskais elements bija neveiksmīgais mēģinājums 90. gados pārcelt daļu gaisa pārvadājumu no Tēgeles uz Šēnefeldi, kā arī fakts, ka pēc stagnācijas 90. gadu otrajā pusē gaisa pārvadājumu apjoms Šēnefeldē laikā no 2000. līdz 2003. gadam nemitīgi samazinājās. 2003. gadā valsts iestādēm bija jāatzīst, ka Berlīnes lidostu privatizācija bija neveiksmīga.
(143)
Tādēļ 2003. gadā iestādes un FBS izvērtēja dažādus FBS pieejamos stratēģiskos risinājumus. Tolaik, kā minēts iepriekš, netika apšaubīts mērķis izveidot Berlīnē jaunu vienīgo lidostu Šēnefeldē, iesaistot daļu no Šēnefeldes esošās infrastruktūras (41). Līdz ar to FBS un valsts iestāžu mērķis bija atrast Šēnefeldei optimālu stratēģiju laikā no 2003. līdz 2011. gadam, kad tika plānota BER atklāšana. Šajā saistībā, kā jau minēts 28. apsvērumā, vadības konsultāciju uzņēmumam tika uzticēts veikt pētījumu (turpmāk “VKU pētījums”), kurā tika ieteikta stratēģija zemo izmaksu pārvadātāju (low cost carrier, ZIP) stimulēšanai (ZIP stratēģija).
(144)
Līdztekus ZIP stratēģijai (1. risinājums) FBS bija pieejami vēl divi risinājumi: turpināt tobrīd Šēnefeldē īstenoto stratēģiju (2. risinājums) vai īslaicīgi slēgt Šēnefeldi līdz jaunās BER lidostas atklāšanai (3. risinājums).
7.2.1. 1. un 2. risinājuma salīdzinājums
(145)
Kā tiks norādīts turpmāk, tirgus ekonomikas ieguldītājam, kurš ņem vērā vidēja termiņa vai ilgtermiņa rentabilitātes izredzes, FBS vietā būtu lietderīgi izvēlēties 1. risinājumu, nevis 2. risinājumu.
VKU pētījums
(146)
Kā minēts (29). un (30). apsvērumā, vadības konsultāciju uzņēmums norādīja, ka, ņemot vērā daudzveidīgos strukturālos iemeslus, bija iespējams būtiski izvērst gaisa pārvadājumus Berlīnē un salīdzinājumā ar citu galvaspilsētu lidostām Berlīnei 2003. gadā vēl bija ievērojamas iespējas ZIP lidojumu uzsākšanai un izaugsmei.
(147)
Vadības konsultāciju uzņēmums sagatavoja ar ZIP lidojumiem saistītu Berlīnes un citu lielpilsētu salīdzinājumu. Noskaidrojās, ka ZIP lidojumu biežums uz vienu iedzīvotāju lielpilsētās Berlīnē bija ievērojami zemāks (0,011) nekā citās lielpilsētās, piemēram, Londonā (0,029), Briselē (0,040), Ķelnē (0,030) un Dublinā (0,051). Turklāt salīdzinājums parādīja, ka no kopējā lidojumu biežuma Berlīnē ZIP lidojumu biežums procentuālā izteiksmē bija daudz zemāks nekā citās nozīmīgās Eiropas pilsētās. Pamatojoties uz šiem rādītājiem, šo procentuālo daļu no aptuveni [..] var palielināt vismaz līdz [..] un, iespējams, pat līdz [..].
(148)
Pamatojoties uz pieredzi citās nozīmīgās pilsētās, vadības konsultāciju uzņēmums uzskatīja, ka ZIP lidojumu izvēršanas pasākumu rezultātā divas trešdaļas no ZIP papildu lidojumu apjoma veidotu “jauni pasažieri”, proti, pasažieri, kuri nelidotu no Berlīnes, ja ar attiecīgajiem pasākumiem netiktu nodrošināts ZIP papildu piedāvājums (42). Saskaņā ar vadības konsultāciju uzņēmuma sniegto informāciju bija paredzams, ka daļu šo “jauno pasažieru”“pārvilinātu” citu veidu transports, piemēram, vilcieni vai autobusi.
(149)
Pamatojoties uz šīm analīzēm, saskaņā ar vadības konsultāciju uzņēmuma prognozi Šēnefeldē ZIP papildu lidojumu rezultātā īstermiņā, proti, no 2003. līdz 2005. gadam, pārvadājumu apjoms varēja palielināties par 600 000 līdz 900 000 papildu pasažieriem gadā, bet vidējā termiņā, proti, no 2005. līdz 2010. gadam - par 300 000 papildu pasažieriem gadā. Šā lielā pieauguma rezultātā bija gaidāms, ka Šēnefeldē varēs apkalpot par 3-4,2 miljoniem vairāk pasažieru nekā 2003. gadā. Tas nozīmēja, ka FBS varēja cerēt, ka 2010. gadā Šēnefeldes pasažieru kopskaits būs no 4,7 līdz 5,9 miljoniem pasažieru (43).
(150)
Pēc tam VKU pētījumā tika sīki izvērtētas uz ZIP orientētās stratēģijas īstenošanas iespējas Šēnefeldē, noskaidrojot iespējamos šķēršļus un faktorus, kuri varētu mazināt šādas stratēģijas panākumus.
(151)
Vispirms tika veikta sīka ZIP darbības prasību analīze, jo dažādos aspektos tās atšķīrās no tradicionālo aviosabiedrību prasībām. Analīze pamatojās uz situāciju vairākās Eiropas lidostās, ko izmantoja ZIP. Tika noskaidrotas šādas ZIP iespējamās pamatprasības:
-
īsi lidmašīnu stāvēšanas laiki (25-30 minūtes (44)) - svarīgākā prasība,
-
līdz minimumam samazināti lidostas pakalpojumi, apkalpojot pasažierus un bagāžu, tomēr nodrošinot augstus kvalitātes standartus vajadzīgajiem pakalpojumiem,
-
“walk boarding” (45) dārgās pasažieru tiltiņu izmantošanas vietā ar īsu attālumu no termināļa līdz lidmašīnas stāvlaukumam,
-
vienkārša un daudzfunkcionāla infrastruktūra bez dārgām informācijas tehnoloģiju sistēmām, intuitīva un vienkārša ceļa atrašana lidostā,
-
pietiekami attīstīta transporta sistēma līdz lidostai,
-
izlidošanas izeju, pārdošanas un reģistrācijas galdu ekskluzīva piešķiršana un pietiekamu biroju platību nodrošināšana ZIP.
(152)
Saskaņā ar vadības konsultāciju uzņēmuma sniegto informāciju Šēnefelde kopumā varēja izpildīt šīs prasības. Attiecībā uz darbību Šēnefeldē jo īpaši bija iespējami īsi lidmašīnu stāvēšanas laiki. Turklāt vadības konsultāciju uzņēmums uzsvēra, ka pie lidostas ir pieejama optimāla transporta sistēma - autobusi, vilcieni un autoceļi. Tomēr pētījumā tika atklāti arī dažādi relatīvi nenozīmīgi trūkumi un vājās vietas saistībā ar walk boarding, termināļu zonu un biroju platību ekskluzīvu piešķiršanu, intuitīvu ceļa atrašanu lidostā un attālumiem no termināļa līdz lidmašīnu stāvlaukumiem. Daļēji ņemot vērā risinājumus, kuri tika izmantoti citās ZIP izmantotās lidostās, vadības konsultāciju uzņēmums ieteica vairākus relatīvi ierobežoti iespējamus pielāgojumus, lai pilnībā ievērotu to ZIP prasības, kurus interesēja lidojumu sākšana Šēnefeldē. Netika uzskatīts, ka ir nepieciešami plaši ieguldījumi infrastruktūrā vai esošās infrastruktūras būtiskas izmaiņas. Jo īpaši šķita iespējams dažu mēnešu laikā un ar minimālām izmaksām pievienot papildu walk boarding izejas esošās infrastruktūras walk boarding zonā.
(153)
Vadības konsultāciju uzņēmums novērtēja arī konkurences spiedienu, ko ZIP darbība izjustu Šēnefeldē, ja FBS pieņemtu lēmumu par ZIP izvēršanu. Vadības konsultāciju uzņēmums secināja, ka konkurences spiediens būtu neliels, galvenokārt tāpēc, ka tuvākās starptautiskās lidostas, kuras varētu apkalpot būtiskus ZIP lidojumus, piemēram, Drēzdene, Leipciga vai Hannovere, atrodas pārāk tālu, lai radītu nopietnu apdraudējumu. Saskaņā ar vadības konsultāciju uzņēmuma sniegto informāciju tas apstiprina, ka Šēnefeldē faktiski bija iespējams īstenot ievērojamās ZIP lidojumu iespējas Berlīnes reģionā.
(154)
Vadības konsultāciju uzņēmums apzināja un analizēja arī dažādos risinājums, kas bija pieejami FBS, lai piedāvātu ZIP pievilcīgas lidostas maksas. Šis aspekts tika uzskatīts par iespējamas ZIP stratēģijas galveno elementu. Faktiski nav apstrīdams, ka saistībā ar cenu politiku, ko ZIP piemēro pasažieriem un kas izriet no uz lieliem apjomiem un pievilcīgām cenām orientētas stratēģijas, ZIP pieprasa zemas lidostas maksas no lidostu operatoriem. Turklāt, tā kā ZIP bieži vien ir aviosabiedrības, kuras piedāvā “no punkta uz punktu” maršrutus “starveida tīkla” maršrutu vietā, tās var ļoti elastīgi un dinamiski uzsākt jaunus maršrutus, pārtraukt esošos maršrutus vai palielināt vai samazināt lidojumu biežumu. Tāpēc tās var izdarīt lielāku spiedienu uz lidostu operatoriem, lai panāktu pēc iespējas zemākas lidostas maksas. Līdz ar to bija skaidrs, ka bez pievilcīgas lidostas maksu sistēmas ZIP stratēģija Šēnefeldē būtu lemta neveiksmei.
(155)
Vadības konsultāciju uzņēmuma pārbaudītie un novērtētie konkrētie risinājumi bija: i) lidostas maksu vispārējs samazinājums, ii) apjoma atlaides, iii) diferencēšana pēc darbības rezultātiem un iv) minēto pamatrisinājumu kombinācija. Pamatojoties uz šo risinājumu juridisko pārbaudi un ekonomisko vērtējumu, tika ieteikta pieeja, kurā tika kombinēts lidostas maksu vispārējs samazinājums, apjoma atlaide pasažieru maksām un maksu diferencēšana atkarībā no piedāvātajiem pakalpojumiem, turklāt šī diferencēšana galvenokārt bija saistīta ar atbrīvojumu no stāvvietas maksām, ja lidmašīnas stāvēšanas laiks ir īsāks par 30 minūtēm. Neņemot vērā lidostas maksu vispārēju samazinājumu, šo pasākumu mērķis jo īpaši bija sniegt priekšrocības tikai tiem ZIP, kuri pārceltu savu darbību uz Šēnefeldi, neparedzot tās aviosabiedrībām, kuras jau izmantoja Šēnefeldi. Šīs stratēģijas jēga bija piesaistīt jaunas aviosabiedrības, negatīvi neietekmējot ieņēmumus, kas tika gūti no Šēnefeldē jau strādājošām aviosabiedrībām.
(156)
Visbeidzot vadības konsultāciju uzņēmums apzināja un analizēja dažādus iespējamos pasākumus, ar kuriem varētu palielināt ar aviāciju nesaistītos (non aviation) ieņēmumus - jo īpaši saistībā ar restorānu un pārtikas veikalu ķēžu darbību, autostāvvietām, autopārvadājumiem, reklāmas laukumiem utt. Šajos ieteikumos tika ņemts vērā to papildu pārvadājumu apjoms un veids (46), kuri bija gaidāmi ieteiktās ZIP stratēģijas īstenošanas rezultātā.
(157)
Savā pētījumā vadības konsultāciju uzņēmums izmantoja uzticamas metodes un veica detalizētu novērtējumu, ņemot vērā visus būtiskos faktorus. Īpaši rūpīgi tika analizēts ZIP papildu lidojumu iespējamais apjoms, balstoties uz Berlīnes reģiona īpatnībām un lielu “parauglidostu” pieredzi. Tāpat lietderīgi bija izvērtēt, kādā mērā ZIP stratēģijai var traucēt konkurējošās lidostas, turklāt pēc šīs analīzes tika gūti pārliecinoši secinājumi. Nopietni tika izvērtētas arī to ZIP prasības, kuri bija ieinteresēti sākt darbību Šēnefeldē, kā arī apzināti pasākumi, ar kuriem Šēnefelde varēja pilnībā izpildīt šīs prasības. Faktiski šī analīze ir sistemātiska un ļoti detalizēta. Tas pats attiecas uz analīzi, kurā tika izvērtētas dažādas iespējamās lidostas maksu sistēmas, ar kurām bija jāpiesaista ZIP.
(158)
Papildus tika norādīts, ka vadības konsultāciju uzņēmums savā pētījumā sagatavoja FBS vairākus dokumentus, kuri kopā ar paša FBS sagatavotajiem dokumentiem (tostarp 2003. gada 5. septembraex ante finansējuma plānu ar rentabilitātes prognozēm) bija FBS lēmuma pamats. 8. tabulā ir sniegts to finanšu rezultātu pārskats, kādi 2003. gadā tika gaidīti, pamatojoties uz ZIP stratēģiju un stratēģiju, saskaņā ar kuru FBS turpinātu koncentrēties uz tradicionālajiem pārvadājumiem (otrā eksperta pētījumā dēvēta par “1. risinājumu”). Saistībā ar ZIP stratēģiju tika ņemti vērā divi scenāriji: “pesimistiskais scenārijs” un “reālākais scenārijs”, kuri atšķiras ar gaidāmo ZIP papildu lidojumu apjomu.
8. tabula
1. un 2. risinājuma finansiālās sekas Šēnefeldē, ņemot vērā gaidāmo peļņas normu, laikā no 2003. līdz 2012. gadam (miljonos euro)
2003
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Peļņas norma bez ZIP (1. risinājums)
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
Peļņas norma ar ZIP (2. risinājums - “pesimistiskais scenārijs”)
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
Peļņas norma ar ZIP (3. risinājums - “reālākais scenārijs”)
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
Avots:
FBS finansējuma plāns.
(159)
Gan “reālākajam”, gan “pesimistiskajam” scenārijam iepriekš minētās aplēses ir veiktas, pamatojoties uz vadības konsultāciju uzņēmuma sagatavotajām prognozēm par ZIP lidojumu papildu apjomu. Šīs aplēses apstiprina tendenci, ka ZIP stratēģija rada labāku finanšu situāciju nekā hipotētiskā situācija, ja FBS turpinātu pievērsties tradicionālajām aviosabiedrībām. Izvēloties 1. risinājumu, faktiski FBS joprojām būtu jācieš ievērojami zaudējumi, nespējot tos būtiski samazināt. Turpretim, īstenojot ZIP stratēģiju, varēja gaidīt nozīmīgu un nemitīgu zaudējumu samazinājumu, turklāt “reālākajā scenārijā” varēja prognozēt, ka no 2009. gada tiks atjaunota rentabilitāte.
(160)
VKU pētījumā sniegtos secinājumus kopā ar FBS prognozēm apdomīgs tirgus ekonomikas ieguldītājs, kurš ņem vērā vidēja termiņa vai ilgtermiņa rentabilitātes izredzes, uzskatītu par nopietnu pamatu stratēģiskam lēmumam. Līdz ar to šādam apdomīgam tirgus ekonomikas ieguldītājam būtu lietderīgi izvēlēties 1. vai 2. risinājumu.
Pirmā eksperta pētījums
(161)
Kā jau minēts, audita sabiedrībai [..] (turpmāk “pirmais eksperts”) FBS uzticēja veikt pētījumu, lai veiktu stresa testu materiāliem, uz kuriem FBS balstījās, pieņemot lēmumu par ZIP stratēģiju (turpmāk “pirmā eksperta pētījums”). 2007. gadā pabeigtajā pētījumā tika secināts, ka no tirgus ekonomikas ieguldītāja viedokļa ir lietderīgi īstenot ZIP stratēģiju ar attiecīgo cenrādi, proti, 2004. gada cenrādi. Analīzei pirmais eksperts izmantoja vairākus 2003. gada dokumentus, jo īpaši FBS sagatavoto finansējuma plānu 2004.-2012. gadam, kā arī dokumentus, kurus vadības konsultāciju uzņēmums saistībā ar pētījumu bija sagatavojis FBS.
(162)
Pirmā eksperta secinājumi atbilst VKU pētījumā sniegtajiem secinājumiem. Pat ja attiecībā uz Komisijas sniegto novērtējumu pirmā eksperta pētījumam nav nozīmes, tas tomēr ir papildu elements, kas apstiprina, ka tirgus ekonomikas ieguldītājam būtu lietderīgi izvēlēties 1. risinājumu, nevis 2. risinājumu.
Secinājums
(163)
Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, tiek secināts, ka tirgus ekonomikas ieguldītājam, kurš ņem vērā vidēja termiņa vai ilgtermiņa rentabilitātes izredzes, FBS vietā būtu lietderīgi izvēlēties 1. risinājumu, nevis 2. risinājumu.
7.2.2. 3. risinājums salīdzinājumā ar 1. un 2. risinājumu
(164)
Kā jau minēts, viens no iespējamiem FBS risinājumiem bija Šēnefeldes slēgšana (3. risinājums), vismaz līdz BER atklāšanai. FBS varēja pieņemt šo lēmumu ne tikai 2003. gadā (gadā, kad FBS nolēma īstenot ZIP stratēģiju), bet arī agrāk vai vēlāk. No pieejamiem dokumentiem izriet, ka FBS nekad nopietni nav apsvēris šo risinājumu, vismaz ne pēc līguma par kontroli un peļņas nodošanu noslēgšanas 1992. gadā. Turklāt VKU pētījumā netika analizētas šā risinājuma priekšrocības.
(165)
Lai novērtētu, vai apdomīgs tirgus ekonomikas ieguldītājs, kurš ņem vērā rentabilitātes izredzes, uzskatītu šo risinājumu par izdevīgu salīdzinājumā ar 1. un 2. risinājumu, ir būtiski ņemt vērā BER projektu. Kā minēts 14. apsvērumā, Berlīnes vienīgās lidostas izbūves plānošana tika sākta 1992. gada janvārī, un 1993. gada 20. jūnijā tika paziņots, ka viena no iespējamām vietām, kuru var izvēlēties jaunās BER lidostas infrastruktūras ierīkošanai, ir teritorija Šēnefeldes dienvidos, blakus pašreizējai lidostai. Līdz ar to fakts, ka Berlīnes vienīgo lidostu varētu būvēt Šēnefeldē, jau 1992. un 1993. gadā bija vairāk nekā tikai nenoteikta iespēja. Pēc vienprātīgā lēmuma, ko 1996. gada 26. maijā parakstīja Vācijas valdība, Berlīnes federālā zeme un Brandenburgas federālā zeme, šī iespēja kļuva par pārliecību, kas pēc tam vairs nekad netika apšaubīta.
(166)
Ņemot to vērā, Šēnefeldes slēgšana apdomīgam tirgus ekonomikas ieguldītājam radītu vairākas būtiskas neērtības. Vispirms jāatgādina, ka laikā, kad Tempelhofa pakāpeniski izbeidza savu darbību, Tēgele kopš 90. gadiem aizvien vairāk darbojās gandrīz ar visu savu jaudu; turklāt, kā redzams 1. tabulā, kopš tā laika Tēgelē būtiski palielinājās pārvadājumu apjoms (47). Nekādā gadījumā Tēgele nevarēja apkalpot visus pārvadājumus Berlīnes reģionā. Šēnefelde bija nepieciešama, lai Berlīnē nodrošinātu pietiekamu lidostu jaudu, un Šēnefeldes slēgšana izraisītu būtiskus ierobežojumus. Faktiski laikā no 1991. līdz 2003. gadam Šēnefeldē tika apkalpoti 13-20 % no visiem pasažieru gaisa pārvadājumiem Berlīnē. Šēnefelde galvenokārt bija vajadzīga augsta pieprasījuma stundās, proti, laikā, kad Berlīnei bija jāapkalpo liels skaits čārterlidojumu. Šēnefelde bija neaizvietojama arī kravu pārvadājumiem, jo atšķirībā no Tēgeles Šēnefeldei ir 24 stundu darbības licence un tādēļ tur ir iespējami arī nakts lidojumi. Turklāt Tēgeli un Tempelhofu nebija iespējams paplašināt tā, lai ilgtermiņā pārvarētu jaudas ierobežojumus (48).
(167)
Papildus jānorāda, ka Šēnefeldei bija pat ievērojama brīvā jauda un tai bija jāspēj apkalpot papildu pārvadājumus. Kā redzams 1. tabulā, Šēnefeldes klātbūtne laika gaitā ļāva būtiski palielināt Berlīnes gaisa pārvadājumu apjomu, jo īpaši pēc ZIP stratēģijas īstenošanas 2003. gadā. Faktiski laikā no 2003. līdz 2006. gadam pārvadājumu apjoms Berlīnē palielinājās no 13,3 miljoniem līdz 18,4 miljoniem pasažieru, turklāt vairāk nekā 80 % šā pieauguma attiecās uz Šēnefeldi. Tādēļ, slēdzot Šēnefeldi, Berlīne zaudētu ne tikai būtisku esošo pārvadājumu daļu, bet arī nozīmīgas izaugsmes iespējas.
(168)
Perspektīva, ka lidostas slēgšana izraisītu jaudas ierobežojumus reģionā, kurā atrodas lidosta, un varētu mazināt iespējas palielināt gaisa pārvadājumu apjomu šajā reģionā, apdomīgam tirgus ekonomikas ieguldītājam, kurš drīzāk ņem vērā rentabilitātes izredzes, nevis valsts politikas mērķus, pati par sevi neliktu atteikties no nodoma slēgt lidostu. Tomēr šajā gadījumā Šēnefeldes slēgšana un no tās izrietošā ietekme uz Berlīnes reģiona lidostu infrastruktūras kopējo jaudu un līdz ar to uz visiem gaisa pārvadājumiem šajā reģionā lielā mērā ietekmētu pārvadājumus BER lidostā, kad tā sāktu darbību kā turpmāk vienīgā Berlīnes reģiona lidosta. Ja Šēnefelde tiktu slēgta, BER sāktu darbību daudz sliktākos komerciālajos apstākļos, proti, ar ievērojami zemāku pārvadājumu apjomu, nekā tad, ja Šēnefelde turpinātu darboties. Ja FBS vietā būtu apdomīgs tirgus ekonomikas ieguldītājs, šis apstāklis atturētu viņu no lēmuma slēgt Šēnefeldi, jo šī slēgšana ietekmētu uzņēmuma rentabilitāti.
(169)
Ja Šēnefelde tiktu slēgta pirms BER atklāšanas, FBS būtu jāizveido BER visi sākotnējie pārvadājumi. Šim nolūkam FBS būtu jāpārliecina Tēgelē strādājošās aviosabiedrības pārcelt savu darbību uz jauno lidostu (nevis tikai pārtraukt darbību). Turklāt FBS būtu jāpārliecina uz Berlīni vēl nelidojošās aviosabiedrības sākt lidojumus Berlīnē. Šādā situācijā būtu daudz grūtāk nekā tad, ja Šēnefelde turpinātu darboties līdz BER atklāšanai. Pēdējā scenārijā ievērojamu jaunās lidostas sākotnējo pārvadājumu daļu “dabiski” veidotu Šēnefeldē jau strādājošās aviosabiedrības, kā arī aviosabiedrības, kuras varētu piesaistīt, no 2003. gada īstenojot ZIP stratēģiju.
(170)
Šēnefeldes slēgšanai būtu arī plaša administratīvā ietekme uz BER projektu. Šēnefeldes slēgšana nozīmētu tās darbības licences anulēšanu. Līdz ar to būtu nepieciešama pilnīgi jauna plānošanas procedūra un pilnīgi jauna jaunās lidostas darbības licence. Turpretim, turpinot darbību Šēnefeldē līdz BER atklāšanai, būtu nepieciešams tikai papildināt Šēnefeldes darbības licenci. Tā būtu daudz vienkāršāka administratīvā procedūra ar ievērojami zemākiem izdevumiem, mazāku laika patēriņu un daudz mazāku nedrošību par procedūras iznākumu. Pilnīgi jaunas plānošanas procedūras un jaunas darbības licences gadījumā lielu nedrošību jo īpaši radītu projekta ietekmes uz vidi novērtējuma neparedzamais rezultāts. Turklāt pastāv vienprātīgs uzskats, ka attiecībā uz sabiedrības piekrišanu pilnīgi jauns lidostas projekts ir daudz jutīgāks jautājums nekā tikai jau izmantotas lidostas infrastruktūras paplašināšana.
(171)
Darbības izbeigšana Šēnefeldē radītu arī izmaksas saistībā ar darbinieku atlaišanu, un vēlāk, atklājot BER, rastos izdevumi par jaunu darbinieku piesaistīšanu, pieņemšanu darbā un apmācību. Tas izraisītu papildu izmaksas un darbības grūtības salīdzinājumā ar scenāriju, kad personāls būtu tieši pieejams Šēnefeldē, lai pēc jaunās lidostas atklāšanas to varētu tur izmantot.
(172)
Iepriekš minētos aspektus ir grūti novērtēt galvenokārt tāpēc, ka tie attiecas uz nākotnes lidostas īstermiņa, vidēja termiņa un ilgtermiņa ekonomisko situāciju. Tomēr nav apstrīdams, ka šie aspekti būtiski ietekmē gan BER atklāšanas un darbības ekonomiskos nosacījumus, gan iespējas īstenot projektu, kuram attiecībā uz FBS ir liela stratēģiska nozīme. Tādēļ šie negatīvie apstākļi, pat uz kvalitātes rādītāju pamata, ir uzskatāmi par pietiekami nopietniem un līdz ar to pārspēj iespējamās priekšrocības, ko radītu pastāvīgo izmaksu ietaupījums, slēdzot Šēnefeldi. It īpaši tad, ja varētu gaidīt, ka stratēģijai, kuras mērķis ir izvērst ZIP lidojumus Šēnefeldē, būtu pozitīvi finanšu rezultāti.
7.2.3. Iepriekšējās analīzes secinājumi
(173)
Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, tiek secināts, ka no apdomīga tirgus ekonomikas ieguldītāja viedokļa nebūtu lietderīgi slēgt Šēnefeldi laikā no 1992. gada līdz BER atklāšanai. Turklāt apdomīgs tirgus ekonomikas ieguldītājs, kurš ņem vērā rentabilitātes izredzes, no trim 2003. gadā pieejamiem stratēģiskajiem risinājumiem izvēlētos 1. risinājumu, proti, ZIP stratēģiju, nevis 2. vai 3. risinājumu. Kā šīs stratēģijas daļu tas piedāvātu ZIP pievilcīgas lidostas maksas (un/vai finansiālus stimulus ar lidostas maksām saistīto izmaksu mazināšanai), lai tos pārliecinātu sākt darbību Šēnefeldē.
7.3. Līguma par kontroli un peļņas nodošanu (1. pasākuma) novērtējums
(174)
Lēmumā sākt procedūru Komisija jautāja, vai, ņemot vērā Šēnefeldes ilgstošos zaudējumus, FBS rīkojās kā tirgus ekonomikas ieguldītājs, FBS grupas līmenī kompensējot Šēnefeldē radušos zaudējumus ar Tēgeles un Tempelhofas darbības rezultātā gūto peļņu (49).
(175)
Līgums par kontroli un peļņas nodošanu tika parakstīts 1992. gada 6. augustā, proti, daudz agrāk nekā tika pasludināts 2000. gada 12. decembra spriedums lietā Aéroports de Paris (50). Tāpēc Vācija pamatoti varēja uzskatīt, ka lidostas infrastruktūras finansēšana nebija valsts atbalsts; attiecīgi par šiem pasākumiem nebija jāpaziņo Komisijai. No tā izriet, ka, pamatojoties uz valsts atbalsta noteikumiem, tagad Komisija nevar apšaubīt to finansēšanas pasākumu likumīgumu, kuri veikti pirms sprieduma lietā Aéroports de Paris (51), proti, pirms 2000. gada 12. decembra (52). Tāpēc līgums par kontroli un peļņas nodošanu, iespējams, varētu būt valsts atbalsts tikai, sākot no minētā datuma. Līdz ar to Komisijas izmeklēšana par šo pasākumu ietver tikai laiku no 2000. gada 12. decembra līdz oficiālās izmeklēšanas procedūras sākšanai.
(176)
Kā paskaidroja Vācija, līgumu par kontroli un peļņas nodošanu noslēgšana uzņēmumu grupā ir ierasta darījumu prakse, jo īpaši ņemot vērā ar uzņēmumu ienākuma nodokli saistītus apsvērumus. Turklāt dažādos grupas uzņēmumos radušos zaudējumu un peļņas “kompensēšana” arī ir parasta parādība. To var īstenot līguma par peļņas nodošanu veidā vai vienkārši kā meitasuzņēmumu dividenžu maksājumus saviem mātesuzņēmumiem. No šāda viedokļa pašu faktu, ka FBS grupa 1992. gadā noslēdza līgumu par kontroli un peļņas nodošanu un līdz šim tas ir bijis spēkā, nevar uzskatīt par valsts atbalstu.
(177)
Par tirgus ekonomikas ieguldītāja principu Komisija jau ir paskaidrojusi: “[..] komerciāla ieguldījuma lēmumi paredz plašu rīcības brīvību. Tomēr principi [tirgus ekonomikas ieguldītāja princips] jāpiemēro tad, ja neapšaubāmi nav cita ticama izskaidrojuma valsts līdzekļu piešķiršanai kā vien tā atzīšana par valsts atbalstu. Tos piemēro arī tad, ja valsts kontrolakciju sabiedrībā tās nerentablos uzņēmumus subsidē rentablie uzņēmumi. Privātos uzņēmumos tas notiek, ja attiecīgais uzņēmums īsteno stratēģisku plānu ar ilgtermiņa peļņas izredzēm vai ja šķērssubsidēšana kopumā sniedz priekšrocības visai uzņēmumu grupai. Līdzīgus stratēģiskos mērķus Komisija ņem vērā gadījumos, kad šķērssubsidēšana notiek valsts kontrolakciju sabiedrībās” (53).
(178)
Līdz ar to šajā gadījumā šķērssubsidēšanu nevar uzskatīt par priekšrocību sniegšanu Šēnefeldei, ja tā ir daļa no stratēģiska plāna ar ilgtermiņa peļņas izredzēm vai ja tā kopumā sniedz priekšrocības FBS grupai.
(179)
Ņemot vērā visus 7.2.2. punktā minētos iemeslus, vismaz no 1992. gada un līdz ar to ilgi pirms sprieduma lietā Aéroports de Paris (54) bija skaidrs, ka ir lietderīgi turpināt darbību Šēnefeldē, nevis slēgt lidostu, pat ja daudzus turpmākos gadus tā radīs zaudējumus. Šēnefeldes slēgšana BER lidostai (kurai kā turpmāk vienīgajai Berlīnes lidostai vismaz ilgtermiņā jāgūst peļņa) pat radītu nopietnu ekonomisko kaitējumu, un tiktu apšaubītas arī šā būtiskā stratēģiskā projekta īstenošanas iespējas. Lēmums būvēt Berlīnes vienīgo lidostu pamatojās ne tikai uz apsvērumiem par zemes izmantošanu un vidi, bet tika ņemts vērā arī gaidāmais pārvadājumu un ieņēmumu pieaugums. Kā norādīts Komisijas lēmumā par atbalsta BER lidostai apstiprināšanu, panākumi bija atkarīgi no gaidāmā pasažieru pieauguma Berlīnē (55) vienīgajā lidostā (56). Lai Šēnefelde turpinātu darbību un, iespējams, kļūtu par rentablu lidostu (vispirms mudinot aviosabiedrības pārcelt savu darbību uz Šēnefeldi un pēc tam īstenojot ZIP stratēģiju), bija jānodrošina lidostas rentabilitāte, daļu no Tēgelē un Tempelhofā gūtās peļņas izmantojot Šēnefeldes finansēšanai. Līdz ar to šajā gadījumā šķērssubsidēšana ir daļa no “stratēģiska plān[a] ar ilgtermiņa peļņas izredzēm” un jebkurā gadījumā visai FBS grupai sniedz ilgtermiņa priekšrocības salīdzinājumā ar hipotētisku situāciju, kad Šēnefelde tiktu slēgta. FBS varēja gaidīt, ka šīs ilgtermiņa priekšrocības - jaunas, Berlīnes aglomerācijas vienīgās lidostas veiksmīga atklāšana un rentabla darbība (kā arī gaidāmā peļņa no Šēnefeldes darbības, vairākus gadus praksē īstenojot ZIP stratēģiju) - pārsniegs zaudējumus, kuri Šēnefeldei radīsies pirms BER lidostas atklāšanas.
(180)
Līdz ar to FBS grupa, noslēdzot un saglabājot spēkā līgumu par kontroli un peļņas nodošanu, kā arī turpinot darbību Šēnefeldē, neradīja Šēnefeldes lidostai nekādas ekonomiskas priekšrocības (57). Tas nozīmē, ka līguma par kontroli un peļņas nodošanu noslēgšana un īstenošana no 2000. gada 12. decembra nav valsts atbalsts.
7.4. FBS un dažādu aviosabiedrību noslēgtie līgumi: ievada piezīmes
(181)
Pirms FBS un dažādu aviosabiedrību noslēgto līgumu novērtēšanas ir lietderīgi sniegt dažas ievada piezīmes, jo īpaši ņemot vērā Pirmās instances tiesas spriedumu Šarleruā lietā (turpmāk “Šarleruā spriedums”) (58), kas tika pasludināts pēc oficiālās izmeklēšanas procedūras sākšanas šajā lietā.
7.4.1. Tirgus ekonomikas ieguldītāja principa piemērošana FBS un dažādu aviosabiedrību noslēgtajiem līgumiem
(182)
Dažas ieinteresētās personas būtībā apgalvoja, ka izvērtējamie līgumi attiecīgajām aviosabiedrībām sniedz ekonomiskas priekšrocības, jo šajos līgumos piedāvātie noteikumi atšķīrās no Šēnefeldē vispārēji piemērojamā lidostas maksu regulējuma, proti, ne visām aviosabiedrībām bez izņēmuma tika piedāvāti vienādi noteikumi.
(183)
Saistībā ar šiem apgalvojumiem rodas šāds būtisks jautājums: ja valsts uzņēmuma apsaimniekotai lidostai piemēro publisku maksu sistēmu un lidostas operators piedāvā šo maksu atlaides vai šīm atlaidēm līdzvērtīgus finansiālus stimulus (59), vai šīs atlaides un stimuli (60) paši par sevi un visos apstākļos sniedz ekonomiskas priekšrocības attiecīgajām aviosabiedrībām?
(184)
Uz šo jautājumu jāatbild noliedzoši. Šarleruā spriedumā, kurā jo īpaši runa bija par to, ka Valonijas reģions piedāvāja atlaidi aviosabiedrībai lidostā, kurā reģionam bija tiesības noteikt lidostas maksas, Pirmās instances tiesa norādīja: “Tikai tas vien, ka šajā gadījumā Valonijas reģionam ir reglamentējošas pilnvaras lidostu maksas noteikšanas jomā, neizslēdz, ka minēto maksājumu atlaides sistēmas vērtējums būtu jāveic privātā ieguldītāja tirgus ekonomikā principa kontekstā, jo šādu sistēmu var ieviest arī privāts komersants” (61). No tā izriet, ka lidostas maksu atlaides (vai finansiāli stimuli, kuri samazina aviosabiedrību naudas maksājumus lidostas operatoram) automātiski nav ekonomiskas priekšrocības. Lai varētu novērtēt, vai tas tā ir, jāpārbauda, vai apdomīgs tirgus ekonomikas ieguldītājs, kurš ņem vērā rentabilitātes izredzes, attiecīgajai aviosabiedrībai piešķirtu līdzīgas atlaides un stimulus (62).
(185)
Apdomīgam tirgus ekonomikas ieguldītājam, kurš apsaimnieko lidostu, var būt daudz iemeslu nepiedāvāt visām aviosabiedrībām vienādus noteikumus. Jo īpaši var būt lietderīgi piešķirt konkrētus finansiālus stimulus (arī kā mārketinga dotācijas) un īpašas publicētu lidostas maksu atlaides aviosabiedrībām, kuras lidostai nodrošina lielu pasažieru plūsmu. Šādus labvēlīgus noteikumus var objektīvi pamatot ar paredzamo papildu pārvadājumu apjomu un no tiem izrietošajiem ieņēmumiem no darbības, kas nav saistīta ar aviāciju (63). Cits pamatojums ir, ka peļņas norma uz pasažieri, kas izriet no aviosabiedrības maksātajām lidostas maksām, pilnībā ņemot vērā attiecīgo pasažieru plūsmu, var būt ievērojama, pat ja šo peļņas normu samazina atlaides un finansiālie stimuli.
(186)
Tirgus ekonomikas ieguldītājs, kurš apsaimnieko lidostu, nosakot aviosabiedrībām piedāvātos noteikumus, var ņemt vērā daudzus faktorus. Te ietilpst ne tikai paredzamais papildu pārvadājumu apjoms, bet arī laiks, kad tika pārrunāts līgums ar aviosabiedrību (kā arī situācija, kādā lidosta šajā laikā atrodas, jo īpaši izmantotās jaudas ziņā), maršruti, kurus aviosabiedrība plāno apkalpot (64), aviosabiedrības darbības prasības lidostā, lidostā nepieciešamo pakalpojumu veids un īpatnības, aviosabiedrību izdarītais spiediens pārrunu laikā (65) utt.
(187)
Tāpēc apdomīgs tirgus ekonomikas ieguldītājs, kurš apsaimnieko lidostu, var pamatoti piedāvāt dažādām aviosabiedrībām atšķirīgus noteikumus par lidostas maksām un finansiāliem stimuliem, paredzot tos divpusējos līgumos vai tiesību aktos par maksu atlaižu un stimulu sistēmu (66) noteikšanu. Lai novērtētu, vai šādas atlaides un finansiālie stimuli sniedz ekonomiskas priekšrocības, jākonstatē, vai lidostas operators, pieņemot lēmumu par atlaižu un stimulu piedāvāšanu, saprātīgi varēja uzskatīt, ka šis lēmums ir ienesīgs vai, citiem vārdiem sakot, ka salīdzinājumā ar hipotētisku situāciju tas radīs lielāku peļņu (vai mazākus zaudējumus).
(188)
Turklāt tirgus ekonomikas ieguldītājam - pretēji dažu ieinteresēto personu apgalvojumiem - attiecībā uz noteikumiem, kurus lidostas operators piedāvā aviosabiedrībām divpusējos līgumos (piemēram, par īpašām dotācijām par jaunu maršrutu atklāšanu) un kuri neizriet no publicētajā cenrādī ietvertajām vispārējām atlaižu vai stimulu sistēmām, nav iemesla nodrošināt, lai šie noteikumi pamatotos uz vispārīgiem un pārredzamiem kritērijiem, kuri ir piemērojami visām aviosabiedrībām. Pārrunās par divpusēju līgumu ar aviosabiedrību no apdomīga tirgus ekonomikas ieguldītāja tiek gaidīts, ka viņš neņems vērā vairākus iepriekš noteiktus pārredzamus kritērijus, kuri ierobežo viņa rīcības brīvību, bet ka viņš drīzāk apsvērs visus būtiskos aviosabiedrības piedāvāto pakalpojumu aspektus. Tādēļ saistībā ar tirgus ekonomikas ieguldītāja principa piemērošanu šajā lietā nav nozīmes dažu ieinteresēto personu piezīmēm par FBS piedāvāto atlaižu un finansiālo stimulu nepietiekamo pārredzamību.
7.4.2. 2004. gada cenrāža un starp FBS un dažādām aviosabiedrībām noslēgto divpusējo līgumu likumīgums saskaņā ar valsts tiesību aktiem
(189)
Jautājumam, vai 2004. gada cenrādis ir vai nav stājies spēkā saskaņā ar valsts tiesību aktiem, saistībā ar tirgus ekonomikas ieguldītāja principa piemērošanu nav nozīmes, pat ja tas ir būtisks saskaņā ar Vācijas tiesībām. Nav jāņem vērā fakts, ka vispārēji piemērojamu lidostas maksu atlaide vai līdzvērtīgs finansiālais stimuls ir piešķirts divpusējā līgumā, nevis publicētā cenrādī ietvertā vispārējā sistēmā. Fakts ir tāds, ka apdomīgs tirgus ekonomikas ieguldītājs var izlemt piešķirt atlaides vai stimulus, izmantojot kādu no abiem mehānismiem, un ka šāda lēmuma rentabilitāte nav atkarīga no izvēlētā mehānisma. Līdz ar to nav nozīmes jautājumam, vai noteikumi, ko FBS piedāvāja konkrētām aviosabiedrībām, izriet tikai no piemērojama cenrāža vai no divpusējiem līgumiem.
(190)
Tāpat nav būtisks jautājums, vai saskaņā ar valsts tiesību aktiem FBS bija tiesības noslēgt divpusējus līgumus ar noteikumiem, kuri atšķiras no piemērojamā cenrāža (67). Šajā saistībā Šarleruā spriedumā Pirmās instances tiesa atzina: “[..] atbalsta piešķīrēja rīcības saderīgums ar valsts tiesībām nav apstāklis, kas būtu jāņem vērā, lai meklētu atbildi uz jautājumu, vai šis atbalsta piešķīrējs ir rīkojies saskaņā ar privātā investora tirgus ekonomikā principu, vai arī piešķīris saimnieciska rakstura priekšrocību pretrunā EKL 87. panta 1. punktam” (68).
7.4.3. Tēgelē strādājošām aviosabiedrībām piedāvāto noteikumu sekas
(191)
Dažu ieinteresēto personu piezīmēs tika apgalvots, ka zemās lidostas maksas un citi labvēlīgi noteikumi ir iespējami tāpēc, ka Tēgelē strādājošās aviosabiedrības subsidē Šēnefeldē strādājošās aviosabiedrības. Šī iespējamā šķērssubsidēšana izriet no tā, ka Šēnefeldes zemo maksu sekas FBS kompensē ar augstām maksām Tēgelē.
(192)
Šajās piezīmēs tiek uzskatīts, ka Šēnefeldē piedāvātie noteikumi nebūtu valsts atbalsts tikai tad, ja tie būtu tādi paši kā Tēgelē.
(193)
Tomēr tas tā nav. Pirmkārt, Tēgele un Šēnefelde atšķiras ne tikai lidostas maksu ziņā, bet arī daudzos citos aspektos, galvenokārt saistībā ar lidostas infrastruktūru un attālumu no pilsētas centra. Tāpēc nevar uzskatīt, ka tās var pilnībā aizstāt viena otru. To pierāda neveiksmīgais mēģinājums mudināt aviosabiedrības pārcelt savus lidojumus no Tēgeles uz Šēnefeldi pirms ZIP stratēģijas īstenošanas.
(194)
Otrkārt, aviosabiedrības nav “spiestas” darboties Tēgelē vai Šēnefeldē. Turklāt aviosabiedrības var izvēlēties vēl divus risinājumus: nestrādāt ne Tēgelē, ne Šēnefeldē vai izmantot šīs lidostas ar mazāku jaudu (un savas lidmašīnas un apkalpes izmantot citos maršrutos, kas nav no Berlīnes, jo, kā zināms, ZIP var ļoti ātri pielāgot savas jaudas jauniem tirgus apstākļiem). Līdz ar to jebkurš FBS mēģinājums aviosabiedrībai, kura apsver sākt lidojumus Šēnefeldē, piedāvāt tādus pašus noteikumus kā Tēgelē izraisītu to, ka aviosabiedrība atteiktos no saviem nodomiem un nolemtu nestrādāt ne Šēnefeldē, ne Tēgelē vai piedāvātu mazāk lidojumu no Berlīnes.
(195)
Tādēļ apdomīgam tirgus ekonomikas ieguldītājam, nosakot maksas Šēnefeldē, nav nekādu iemeslu ņemt vērā Tēgelē piemērotos noteikumus. Pamatojoties uz tādiem pašiem apsvērumiem un ņemot vērā nelielo ekonomisko nozīmi, arī Tempelhofas samazināšana vai slēgšana apdomīgam tirgus ekonomikas ieguldītājam nebūtu iemesls ņemt vērā Tempelhofas noteikumus Šēnefeldes maksu noteikšanā.
7.4.4. Tirgus ekonomikas ieguldītāja principa piemērošana lidostas un aviosabiedrību līgumiem
(196)
Komisija secina, ka attiecīgie līgumi ir uzskatāmi par daļu no ZIP stratēģijas īstenošanas, un vidējā termiņā un ilgtermiņā tiem Šēnefeldē būtu jānodrošina pozitīvs rezultāts.
(197)
Lai novērtētu, vai kāds no attiecīgajiem līgumiem sniedz ekonomiskas priekšrocības, jāpārbauda, vai līguma slēgšanas laikā apdomīgs tirgus ekonomikas ieguldītājs ņemtu vērā, ka šā līguma rezultātā var gūt lielāku peļņu, nekā tas būtu iespējams citos veidos. Šo lielāko peļņu raksturo starpība, ko iegūst, no līguma rezultātā iespējamiem papildu ieņēmumiem (proti, ieņēmumu, kas tiktu gūti, ja līgums tiktu noslēgts, un ieņēmumu, kas tiktu gūti, ja līgums netiktu noslēgts, starpības) atņemot līguma rezultātā iespējamos papildu izdevumus (proti, izdevumu, kuri rastos, ja līgums tiktu noslēgts, un izdevumu, kuri rastos, ja līgums netiktu noslēgts, starpību); aprēķinātā naudas plūsma jāsamazina, izmantojot attiecīgu diskonta likmi.
(198)
Turklāt šajā pārbaudē jāņem vērā visi attiecīgie papildu ieņēmumi un izdevumi saistībā ar darījumiem. Dažādus elementus (lidostas maksu atlaides, mārketinga dotācijas, citus finansiālus stimulus) nedrīkst vērtēt atsevišķi. Šajā saistībā jānorāda uz šādu fragmentu Šarleruā spriedumā: “[..] privātā ieguldītāja kritērija piemērošanas ietvaros komercdarījums ir jāapskata tā kopumā, lai izvērtētu, vai valsts vienība un tās kontrolēta vienība, kopumā ņemot, ir rīkojušās kā racionāli tirgus ekonomikas dalībnieki. Faktiski Komisijai, novērtējot strīdīgos pasākumus, ir jāņem vērā visa atbilstošā informācija un tās konteksts [..]” (69).
(199)
Gaidāmajiem papildu ieņēmumiem jo īpaši jāietver ieņēmumi no lidostas maksām, ņemot vērā atlaides un līguma rezultātā gaidāmo papildu pārvadājumu apjomu, kā arī paredzamos, ar aviāciju nesaistītos ieņēmumus, ko rada papildu pārvadājumi. Gaidāmajiem papildu izdevumiem galvenokārt jāietver visas ar darbību un ieguldījumiem saistītās papildu izmaksas, kuras nerastos, ja netiktu noslēgts līgums; papildu izdevumiem jāietver arī ar mārketinga dotācijām un citiem finansiāliem stimuliem saistītās izmaksas.
7.5. 2003. gada līguma ar easyJet (2. pasākuma) novērtējums
(200)
2003. gada līgums ar easyJet tika noslēgts pirms 2004. gada cenrāža stāšanās spēkā sākotnēji uz desmit gadiem ar iespēju pagarināt līgumu vēl uz desmit gadiem.
(201)
Vācija iesniedza dokumentus, no kuriem izriet iepriekš sagatavotās projekta finanšu prognozes, kuras jo īpaši balstījās uz FBS prognozēm 2003. gada 17. decembrī, proti, pirms FBS un easyJet līguma noslēgšanas 2003. gada 19. decembrī (šajā saistībā sk. 38. apsvērumu). FBS ņēma vērā, ka laikā no 2004. līdz 2012. gadam līgums katru gadu palielinās FBS darbības rezultātu un ka 2010. gadā tiks sasniegts darbības peļņas slieksnis.
9. tabula
FBS prognozētais darbības papildu rezultāts, ņemot vērā 2003. gada līgumu ar easyJet (miljonos euro)
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
Darbības rezultāts bez easyJet
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
Darbības papildu rezultāts ar easyJet
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
Kopējais darbības rezultāts
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
(202)
Komisija atzīst šīs prognozes un tās pamatojošos pieņēmumus par nopietnu pamatu 2003. gada līguma ar easyJet parakstīšanai.
(203)
2003. gada līguma ar easyJet rezultātā prognozētais pārvadājumu apjoms ir aprēķināts, pamatojoties uz to lidmašīnu skaitu, kuras easyJet saskaņā ar līgumu laika gaitā izvietos Šēnefeldē, kā arī uz [..] slodzes koeficientu, kurš šķiet ticams, ņemot vērā ZIP parastos slodzes koeficientus.
(204)
Uzņēmējdarbības plānā tika ņemtas vērā visu attiecīgo papildu izdevumu un ieņēmumu prognozes, tostarp ar aviāciju saistīto un nesaistīto ieņēmumu kategorijās, kā arī easyJet paredzēto finansiālo stimulu izmaksas. Šajās prognozēs jo īpaši tika ņemts vērā arī papildu pārvadājumu apjoms un papildu reisi, kas bija gaidāmi saistībā ar līgumu un tā noteikumiem.
(205)
Visbeidzot, lai šim stratēģiskajam lēmumam veiktu stresa testu, audita sabiedrībai [..] (turpmāk “otrs eksperts”) FBS uzticēja pārbaudīt, vai apdomīgs tirgus ekonomikas ieguldītājs, kura mērķis ir nodrošināt rentabilitāti, 2003. gadā būtu parakstījis šo līgumu. Šajā atzinumā (turpmāk “otrā eksperta pētījums”), kas tika pabeigts 2007. gadā, tika izvērtēti arī līgumi ar citām aviosabiedrībām.
(206)
2003. gada līguma ar easyJet analīzē otrais eksperts ņēma vērā jau 158. apsvērumā minētās FBS prognozes.
(207)
Otrais eksperts rūpīgi izvērtēja FBS sagatavoto izdevumu un ieņēmumu prognožu uzticamību un, pamatojoties uz līguma noslēgšanas laikā pieejamo informāciju, koriģēja FBS pieņēmumus, ja uzskatīja, ka tie nav atbilstīgi.
(208)
Šajā saistībā otrais eksperts, piemēram, koriģēja uzņēmējdarbības plānu, iekļaujot ieguldījumu izmaksas [..] miljonu euro apmērā par easyJet paredzēto papildu izlidošanas izeju ierīkošanu. Tika veiktas korekcijas arī, lai ņemtu vērā faktu, ka FBS prognozes pamatojās uz līguma ar easyJet projektu, kurš daļēji neatbilst galu galā parakstītajam līgumam. Līdz ar to otrais eksperts koriģēja uzņēmējdarbības plānu, lai nodrošinātu tā atbilstību parakstītā līguma noteikumiem.
(209)
Turklāt, pamatojoties uz FBS prognozēm (ar iepriekš minētajām korekcijām), otrais eksperts aprēķināja 2003. gada līguma ar easyJet neto pašreizējo vērtību (net present value - NPV) 2003. gada 30. decembrī laikposmam no 2004. līdz 2007. gadam. Paredzamās naudas plūsmas (saņemto un veikto maksājumu) laikrindas neto pašreizējā vērtība tiek definēta kā atsevišķu paredzamo naudas plūsmu diskontētā summa attiecīgajā laikposmā. Neto pašreizējā vērtība ir ekonomisks rādītājs, kuru uzņēmumi izmanto projekta rentabilitātes novērtēšanai. Otrais eksperts aprēķināja 2003. gada līguma ar easyJet apkopoto neto pašreizējo vērtību katra gada beigās līdz līguma darbības laika beigām. Šajā saistībā otrais eksperts aprēķināja naudas plūsmas diskontēšanai piemērojamo diskonta likmi, izmantojot kapitāla aktīvu vērtēšanas modeļa Capital Asset Pricing Model (CAPM) (70) klasisko metodi, līdz ar to diskonta likme atspoguļoja FBS kapitāla izmaksas 2003. gadā.
(210)
Aprēķinātās neto pašreizējās vērtības ir norādītas 10. tabulā.
10. tabula
2003. gada līguma ar easyJet rezultātā gaidāmo naudas plūsmu neto pašreizējās vērtības
Apkopotās neto pašreizējās vērtības gada beigās (vērtība 2003. gada 30. decembrī):
2004
2005
2006
2007
2008
2009
2010
2011
2012
2013
2014
2015
2016
2017
2018
2019
2020
2021
2022
2023
2024
Neto pašreizējā vērtība
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
[..]
(miljonos euro)
Avots:
otrā eksperta pētījums
(211)
Visas šīs neto pašreizējās vērtības ir pozitīvas un apliecina, ka 2003. gadā bija lietderīgi noslēgt līgumu ar easyJet.
(212)
Savā atzinumā otrais eksperts atzīmēja, ka, 2003. gadā izvērtējot līguma noslēgšanu, FBS neņēma vērā līguma sākotnējās redakcijas, proti, ar darbības laiku uz desmit gadiem ar iespēju pagarināt to vēl uz desmit gadiem, ietekmi uz BER lidostu. Saskaņā ar otrā eksperta sniegto informāciju 2003. gada līgumam ar easyJet ar sākotnējiem noteikumiem bija jāpaliek spēkā vēl vairākus gadus pēc 2011. gadā paredzētās BER atklāšanas. Turklāt šajā līgumā bija paredzēti noteikumi, kuri bija acīmredzami labvēlīgāki par vispārējā cenrāža noteikumiem, kas bija paredzēti BER pēc tās atklāšanas. Līdz ar to saskaņā ar otrā eksperta sniegto informāciju pastāvēja risks, ka esošais 2003. gada līgums ar easyJet varētu izraisīt to, ka citas aviosabiedrības uz FBS izdarīs ievērojamu spiedienu, lai mazinātu BER piemēroto vispārējo maksu atšķirību no easyJet piemērotajām maksām. Tomēr 2003. gadā šis risks bija ļoti zems, kā arī praktiski neparedzams un nenovērtējams, ņemot vērā ātri mainīgo ZIP tirgu. Faktiski šis risks nekad nav īstenojies. 2007. gada līgums par grozījumiem ar easyJet, kuram bija jābeidzas līdz ar BER atklāšanu, aizstāja 2003. gada līgumu ar easyJet.
(213)
Līdz ar to otrais pētījums apstiprināja, ka apdomīgs tirgus ekonomikas ieguldītājs būtu noslēdzis 2003. gada līgumu ar easyJet.
(214)
Nobeigumā jāsecina, ka 2003. gada līgums ar easyJet neietver valsts atbalstu.
7.6. Līgumu ar citām aviosabiedrībām (3. pasākuma) novērtējums
(215)
FBS lēmumi par līgumu noslēgšanu ar Ryanair, Germanwings, Volare, Icelandair, Norwegian Air Shuttle un Aer Lingus arī pamatojās uz ex ante prognozēm par papildu pārvadājumiem, kā arī papildu ieņēmumiem un izdevumiem, no kuriem izriet, ka šo līgumu noslēgšana bija rentabla.
(216)
Katram no šiem līgumiem tika aprēķināta gaidāmā pārvadājumu apjoma prognoze, pamatojoties uz aviosabiedrību plānotās darbības ietvaros gaidāmo reisu skaitu un pamatotiem pieņēmumiem par to slodzes koeficientu. Šajās prognozēs tika ņemtas vērā visu attiecīgo papildu izdevumu un ieņēmumu prognozes, tostarp ar aviāciju saistīto un nesaistīto ieņēmumu kategorijās, kā arī finansiālo stimulu, ko FBS piedāvāja aviosabiedrībām, izmaksas.
(217)
Tāpat kā 2003. gada līgumam ar easyJet, FBS ex ante prognozēm otrais eksperts veica stresa testu. Stresa tests parādīja, ka, noslēdzot līgumus ar šīm aviosabiedrībām, katrs līgums katru tā darbības gadu aizvien radīs papildu ieņēmumus, kuri pārsniegs papildu izdevumus (neņemot vērā drīzāk piesardzīgus secinājumus). Šis secinājums izriet no analīzes, kuru otrais eksperts veica katram līgumam, pamatojoties uz šīm koriģētajām prognozēm, kas pilnībā atbilst 7.4.4. un 7.5. punktā raksturotajām metodēm. Savu vērtējumu un korekcijas otrais eksperts pamatoja tikai ar datiem un prognozēm, kas FBS bija pieejamas laikā, kad tika vērtēta līguma noslēgšana.
(218)
11. tabulā ir sniegtas otrā eksperta aprēķinātās ex ante neto pašreizējās vērtības attiecīgā līguma noslēgšanas brīdī astoņiem no kopumā deviņiem attiecīgajiem līgumiem to paredzētajam darbības laikam.
11. tabula
FBS un dažādu ZIP līgumu darbības laiki
Aviosabiedrība/līgums
Paredzētais līguma darbības laiks
Neto pašreizējā vērtība visam līguma darbības laikam
(EUR)
Ryanair (pirmais līgums)
2003. gada 1. maijs - 2004. gada 30. aprīlis
[..]
Ryanair (otrais līgums)
2003. gada 1. maijs - 2008. gada 30. aprīlis
[..]
Germanwings (pirmais līgums)
2003. gada 26. oktobris - 2006. gada 31. oktobris
[..]
Germanwings (otrais līgums)
2004. gada 1. maijs - 2008. gada 30. aprīlis
[..]
Volare
2003. gada 26. oktobris - 2007. gada 31. marts
[..]
Icelandair
2004. gada 6. jūnijs - 2009. gada 31. marts
[..]
Norwegian Air Shuttle
2004. gada 29. marts - 2009. gada 31. marts
[..]
Aer Lingus
2004. gada 30. marts - 2009. gada 31. marts
[..]
Avots:
otrā eksperta pētījums.
(219)
Kā izriet no šīs tabulas, visas neto pašreizējās vērtības ir pozitīvas. Tādēļ apdomīgam tirgus ekonomikas ieguldītājam, kurš ņem vērā rentabilitātes izredzes, bija lietderīgi pieņemt šo līgumu noteikumus to parakstīšanas brīdī.
(220)
Līgumam ar V-Bird (71) neto pašreizējā vērtība netika aprēķināta. Saskaņā ar otrā eksperta sniegto informāciju šim līgumam nebija pieejams iepriekš sagatavots uzņēmējdarbības plāns. Tomēr šā līguma noteikumi ir ļoti līdzīgi ar Volare noslēgtā līguma noteikumiem. Abi līgumi tika noslēgti gandrīz vienlaikus ar aptuveni vienādu darbības laiku (trim ar pusi un attiecīgi četriem gadiem). Līgumos bija paredzēta 2003. gada cenrāža piemērošana lidostas maksu aprēķināšanai un identisks stimuls kā dotācija Volare un V-Bird katrai EUR [..] apmērā. Abu līgumu noteikumos par darbību bija paredzēts ļoti līdzīgs reisu skaits un identisks lidmašīnas tips. Turklāt šo līgumu noslēgšanas laikā varēja ticēt pieņēmumam, ka abām aviosabiedrībām būs līdzīgs slodzes koeficients. Līdz ar to no šiem līgumiem izrietošais papildu pārvadājumu apjoms bija līdzīgs. Visbeidzot par abiem līgumiem varēja pieņemt, ka saistībā ar tiem FBS radīsies līdzīgi darbības papildu izdevumi. Ņemot vērā šo abu līgumu līdzību, varēja ticēt secinājumam, ka līgums ar V-Bird iztur tirgus ekonomikas ieguldītāja testu.
(221)
V-Bird pārtrauca savus lidojumus 2004. gada 8. oktobrī un iesniedza maksātnespējas pieteikumu, kurā prasītais maksātnespējas process tika uzsākts 2004. gada 18. oktobrī. 2005. gada janvārī aviosabiedrība V-Bird tika likvidēta. Līdz ar to vairs nav uzņēmuma, kas tieši vai netieši būtu guvis labumu no iespējamā valsts atbalsta saistībā ar V-Bird līgumu.
(222)
Ņemot vērā iepriekš minētos apsvērumus, neviens no 6. tabulā minētajiem līgumiem neietver valsts atbalstu.
7.7. 2004. gada nomas līguma ar easyJet (4. pasākuma) novērtējums
(223)
Dažas ieinteresētās personas uzskatīja, ka 2004. gada nomas līgums ar easyJet piešķīra easyJet ekskluzīvas tiesības lietot Šēnefeldes lidostas B termināli, liedzot tam piekļūt citām aviosabiedrībām.
(224)
Kā minēts 55. apsvērumā, laikā no 2004. līdz 2007. gadam easyJet nomāja biroju telpas un reģistrācijas galdus aptuveni [..] m2 platībā, kas atbilst 24 % no B termināļa kopējās platības. B termināļa publiskās platības (gaiteņi, zāles un kafejnīcas) ir pieejamas arī citu aviosabiedrību pasažieriem, jo A terminālis nav telpiski nodalīts no B termināļa.
(225)
Reģistrācijas zonu piešķiršana konkrētām aviosabiedrībām, kā arī zīmološanas un reklāmas tiesību piešķiršana šīm aviosabiedrībām tieši blakus esošajās zonās ir ierasta prakse Eiropas un starptautiskajās lidostās, un šādi līgumi ir plaši izplatīti.
(226)
Jo īpaši tad, ja aviosabiedrība vai aviosabiedrību alianse pārvadā ievērojamu pasažieru skaitu vai veic lidojumus uz noteiktu lidostu, no darbības (un līdz ar to komerciālā) viedokļa ir lietderīgi apkopot tās pakalpojumus vienā terminālī. Šādi tiek optimizēti gan lidostas, gan aviosabiedrības darbības procesi.
(227)
Līdz ar to automātiski nav tā, ka lidostas operators, piešķirot aviosabiedrībai ekskluzīvas tiesības lietot visus reģistrācijas galdus un biroju telpas vienā terminālī, sniedz tai ekonomiskas priekšrocības. Noteiktos apstākļos tas tā būtu tikai tad, ja lidostas operators aviosabiedrībai piešķirtu ekskluzīvas tiesības lietot zonas, kuras tai nav nepieciešamas, pārsniedzot aviosabiedrībai nepieciešamās vajadzības (vienlaikus traucējot citām aviosabiedrībām izmantot reāli pieejamo jaudu), vai ja aviosabiedrībai aprēķinātā nomas maksa būtu pārāk zema. Kā tiks norādīts turpmāk, 2004. gada nomas līgumā ar easyJet nav neviena no iepriekš minētajiem noteikumiem.
(228)
No brīža, kad easyJet sāka lidojumus Šēnefeldē, tā bija dominējošā aviosabiedrība. Laikā no 2004. līdz 2007. gadam easyJet pārvadāja no [..] % līdz [..] % no visiem Šēnefeldes pasažieriem. Jau 2003. gadā tika prognozēts, ka pārvadājumu apjoma ziņā easyJet būs vislielākā aviosabiedrība. Ņemot vērā easyJet līgumisko pienākumu izvietot Šēnefeldē noteiktu lidmašīnu skaitu, no brīža, kad easyJet sāka savus lidojumus, FBS varēja prognozēt attiecīgi lielāku pasažieru skaitu.
(229)
Saskaņā ar Starptautiskās Civilās aviācijas organizācijas sniegto informāciju B termināļa jauda bija 600 000 pasažieru gadā; šis skaitlis ir daudz mazāks nekā pasažieru skaits, ko saskaņā ar prognozēm easyJet pārvadātu no Šēnefeldes un uz to, sākot no 2004. gada ([..] miljoni (72)). Līdz ar to ir skaidrs, ka FBS, noslēdzot 2004. gada līgumu ar easyJet, neīstenoja “jaudas uzkrāšanas” stratēģiju, kuras mērķis bija atturēt citas aviosabiedrības no konkurēšanas ar easyJet Šēnefeldē. 2006. gadā B terminālī tika apkalpoti [..] miljoni pasažieru, turklāt neveicot lielas tehniskas izmaiņas; tas ir vairāk nekā divas reizes lielāks skaitlis nekā teorētiskā jauda. Par to, ka bija iespējams apkalpot tik lielu pasažieru plūsmu, galvenokārt jāpateicas faktam, ka termināļa iekārtas izmantoja tikai viena aviosabiedrība, kā rezultātā bija iespējams optimizēt pasažieru plūsmu.
(230)
Attiecībā uz nomas maksu nav nozīmes dažādās lidostās piemēroto nomas maksu salīdzinājumam, jo jaudas, tirgus nosacījumu un iekārtu kvalitātes ziņā lidostas ir atšķirīgas. EasyJet maksātās nomas maksas faktiski bija atbilstīgas FBS nomas maksu shēmai, nepiešķirot atlaides.
(231)
B terminālī par apkalpošanas galdu platībām easyJet maksāja EUR [..] par m2 un par biroju platībām - EUR [..] par m2. Ar citām aviosabiedrībām citos termināļos tika saskaņotas līdzīgas maksas par līdzīgām iekārtām. Piemēram, Germanwings par apkalpošanas galdu platībām A terminālī arī maksāja EUR [..] par m2. Aviosabiedrībai Aeroflot par biroja telpu A terminālī tika aprēķināti EUR [..] par m2. Pirms easyJet biroju platības B terminālī nomāja aviosabiedrība Condor un maksāja zemāku nomas maksu par tādām pašām iekārtām B terminālī. Par biroju platībām easyJet maksāja EUR [..] par m2, bet Condor bija jāmaksā tikai EUR [..] par m2.
(232)
Šāds salīdzinājums ir atbilstīgs, lai novērtētu, vai 2004. gada nomas līgums ar easyJet ietvēra ekonomiskas priekšrocības. Atšķirībā no līguma, kurā ir regulēta visa aviosabiedrības darbība lidostā un galvenās finanšu attiecības starp aviosabiedrību un lidostu (73), nomas līgums par apkalpošanas galdu platībām un biroju platībām attiecas uz piekļuvi iekārtām, kuras vismaz konkrētā lidostā parasti var uzskatīt par standarta iekārtām. Turklāt šādos līgumos regulētās nomas maksas ir mazas summas salīdzinājumā ar lidostas maksām, mārketinga dotācijām un citiem finansiāliem stimuliem. Tādēļ lidostas operatoram nav būtiska motīva noteikt individuālas nomas maksas vai vienoties ar aviosabiedrībām par pēc iespējas augstākām nomas maksām. Drīzāk lidostas operators ir ekonomiski ieinteresēts piesaistīt konkrētas aviosabiedrības darbību vienai vietai, lai nodrošinātu darbības efektivitāti sava klienta labā. It īpaši tad, ja lidostas operators, šajā gadījumā FBS, mēģina piesaistīt aviosabiedrības un mudināt tās palielināt pārvadājumu apjomu.
(233)
Līdz ar to - pretēji ieinteresēto personu apgalvojumiem - noteikti nebūtu lietderīgi piešķirt aviosabiedrībām zonas, pamatojoties uz konkursiem. Patiesībā šāda prakse Eiropas lidostās, šķiet, būtu ļoti neparasta. No apdomīga tirgus ekonomikas ieguldītāja, kurš ņem vērā rentabilitātes izredzes, tiek gaidīts, ka katrai lidostā strādājošai svarīgai aviosabiedrībai viņš atradīs tās jaudai un citām īpatnībām piemērotas zonas un aprēķinās atbilstīgu nomas maksu saskaņā ar lidostā ierasto praksi.
(234)
Tādēļ nomas maksas apmērs nerada ekonomiskas priekšrocības, ja tas lielā mērā atbilst nomas maksām, kuras tiek aprēķinātas citām lidostu izmantojošām aviosabiedrībām, un šis ir 2003. gada nomas līguma ar easyJet gadījums.
(235)
Tāpat lidostas operatoram ir lietderīgi noslēgt šādus līgumus ar tikpat ilgu darbības laiku kā “pamata” līgumam, kurā ir regulēta aviosabiedrības darbība lidostā, un šis ir 2003. gada nomas līguma ar easyJet gadījums.
(236)
Attiecībā uz bagāžas lenti A terminālī un B terminālī esošās sistēmas tehniski ir identiskas, izņemot vienu aspektu. Bagāžas lentei B terminālī ir stacionāra rentgena iekārta. Tā tika uzstādīta pēc Vācijas policijas pieprasījuma. Pretējā gadījumā tiktu anulēta B termināļa darbības licence. Bagāžas lentes tehniskais aprīkojums B terminālī nesniedz easyJet darbības priekšrocības, bet tikai ātrāku bagāžas iekraušanu un izkraušanu ar retāku traucējumu iespēju. Tās drīzāk sniedz iebūvētā rentgena iekārta, kas tomēr neietekmē aviosabiedrības reģistrācijas procedūras.
(237)
Faktiski iebūvētā drošības sistēma drīzāk apgrūtina easyJet darbību. Ja rodas neskaidrības par bagāžu, kura jāpārbauda manuāli, pasažieris jāaicina atpakaļ uz kontroles telpu B terminālī. Šajā laikā pasažieris jau atrodas izlidošanas zālē, un viņš jāinformē un jāaizved atpakaļ. Tā ir laikietilpīga procedūra, kuras dēļ Šēnefeldē pasažieriem B terminālī ir noteikts, ka vēlākās reģistrācijas laiks ir vismaz 30 minūtes. Pašlaik easyJet praktizē 40 minūtes, jo pretējā gadījumā nevar garantēt laicīgu procesa pabeigšanu. A terminālī šādas nepieciešamības nav. Šeit ierasta prakse ir tikai 20 minūšu laiks pirms pacelšanās, un tas nerada tehniskas problēmas.
(238)
Ar to ir saistīta cita problēma, ka bagāžas lentes B terminālī un A terminālī atšķiras traucējumu rašanās biežuma ziņā. Iebūvētās drošības tehnikas un ar to saistītās sarežģītības dēļ bagāžas lente B terminālī laikā no 2004. gada maija līdz decembrim bija pieejama [..] % no darbības laika, bet bagāžas lente A terminālī strādāja [..] % no darbības laika.
(239)
Ņemot vērā iepriekš minēto, jāsecina, ka neviens no 2004. gada nomas līguma ar easyJet noteikumiem neradīja ekonomiskas priekšrocības. Līdz ar to šis līgums nav valsts atbalsts,
IR PIEŅĒMUSI ŠO LĒMUMU.
1. pants
Turpmāk minētie pasākumi, ko Vācija veikusi a) līdz l) apakšpunktā minētajiem uzņēmumiem, nav valsts atbalsts Līguma par Eiropas Savienības darbību 107. panta 1. punkta izpratnē:
a)
līgums par kontroli un peļņas nodošanu, ko 1992. gada 6. augustā noslēdza Berlin Brandenburg Flughafen Holding GmbH un Berliner Flughafen-Gesellschaft mbH;
b)
līgums, ko 2003. gada 19. decembrī noslēdza Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH un easyJet Airline Company Ltd.;
c)
līgums, ko 2003. gada 31. martā noslēdza Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH un Ryanair Limited;
d)
līgums, ko 2004. gada 28. aprīlī noslēdza Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH un Ryanair Limited;
e)
līgums, ko 2003. gada 14. oktobrī noslēdza Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH un Germanwings GmbH;
f)
līgums, ko 2004. gada 23. decembrī noslēdza Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH un Germanwings GmbH;
g)
līgums, ko 2003. gada 22. oktobrī noslēdza Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH un Volare Airlines S.p.A.;
h)
līgums, ko 2003. gada 3. novembrī noslēdza Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH un V-Bird Airlines B.V.;
i)
līgums, ko 2004. gada 6. jūnijā noslēdza Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH un Icelandair Reykjavik Airport;
j)
līgums, ko 2004. gada 17. maijā noslēdza Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH un Norwegian Air Shuttle AS;
k)
līgums, ko 2004. gada 13. maijā noslēdza Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH un Aer Lingus Limited;
l)
nomas līgums, ko 2004. gada martā par konkrētu platību un iekārtu lietošanu Šēnefeldes lidostas B terminālī noslēdza Flughafen Berlin-Schönefeld GmbH un easyJet Airline Company Ltd.
2. pants
Šis lēmums ir adresēts Vācijas Federatīvajai Republikai.
Briselē, 2014. gada 20. februārī