РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/456 НА КОМИСИЯТА
от 5 септември 2014 година
относно схема за помощ № SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) и SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08), приведена в действие от Република България при замените на горска земя
(нотифицирано под номер C(2014) 6207)
(само текстът на български език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Решение C(2011) 4444 на Комисията от 29 юни 2011 г. (1),
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочената(ите) по-горе разпоредба(и) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 17 юли 2008 г. Комисията получи жалба от жалбоподател, пожелал да остане анонимен („първият жалбоподател“), който твърди, че Република България е предоставила помощ при замяната на собственост върху частна срещу държавна горска земя, често следвана от промяна в предназначението на заменената земя от горска земя в земя за застрояване. Първият жалбоподател представи допълнителна информация с писма от 28 август 2008 г., 3 септември 2008 г., 1 октомври 2008 г., 5 декември 2008 г., 18 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 26 януари 2011 г.
(2)
На 27 януари 2009 г. Комисията получи от трета страна допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна. На 14 май 2009 г. беше подадена втора жалба относно тези замени, като този жалбоподател предостави допълнителна информация на 2 юни 2009 г. и 8 юни 2009 г. На 23 март 2010 г. друга трета страна предостави на Комисията информация относно тези замени.
(3)
Българските органи предоставиха на Комисията информация относно оспорваните сделки за замяна с писма от 2 септември 2008 г., 28 октомври 2008 г., 4 януари 2010 г., 23 март 2010 г., 27 март 2010 г., 30 август 2010 г. и 14 февруари 2011 г. По време на срещите, проведени между службите на Комисията и българските органи на 22 февруари 2010 г., 12 октомври 2010 г. и 3 февруари 2011 г., последните предоставиха допълнителна информация относно тези замени.
(4)
С писмо от 29 юни 2011 г. Комисията уведоми Република България, че е решила да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора, по отношение на оспорваните сделки за замяна. Решението на Комисията за откриване на официалната процедура по разследване („решението за откриване“) беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си относно мярката.
(5)
С писмо, получено на 29 септември 2011 г., българските органи представиха своите мнения относно решението за откриване.
(6)
Комисията получи мнения относно решението за откриване от следните заинтересовани страни: Екобалкани-България ЕООД (3), Вихрен ООД (4), Аква Истейт ООД (5), Елкабел АД (6), Живка Благоева (7), Ви-Ен-Жи Конфорт ООД (8), Явор Хайтов (9), Симеон Стоев Миров (10), Ел Ем Импекс ЕООД (11), Ол сийз пропърти 2 ООД (12), Литекс Комерс АД (13), Форос Дивелъпмънт ЕАД (14), Изгрев 5 ЕООД (15), БОИЛ ООД (16), БГ Ленд Ко ООД (17), Мирта Инженеринг ЕООД (18), Бета Форест ЕООД (19), Коста Геров (20), Мариета Бабева (21), Димитър Терзиев (22), Светослав Михайлов и Елизабет Михайлова (23), и от жалбоподател, който поиска неговата/нейната самоличност да не се разкрива (24).
(7)
С писма от 1 септември 2011 г., 5 октомври 2011 г., 25 ноември 2011 г., 14 декември 2011 г. и 3 април 2012 г. Комисията препрати тези мнения на българските органи, на които беше предоставена възможност да отговорят. Мнението на Република България относно мненията на заинтересованите страни беше получено с писма съответно от 4 ноември 2011 г., 15 декември 2011 г., 12 януари 2012 г. и 25 април 2012 г.
(8)
С писмо от 2 декември 2011 г. и по време на среща със службите на Комисията, проведена на 9 декември 2011 г., българските органи предоставиха допълнителна информация относно оспорваните сделки за замяна.
(9)
С писмо от 9 февруари 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от първия жалбоподател относно някои от представените от него доказателства.
(10)
На 3 април 2012 г. Комисията препрати на българските органи допълнителни мнения от редица трети страни (25). Комисията получи мненията на Република България относно тези мнения на 25 април 2012 г. и 15 май 2012 г.
(11)
На 26 юли 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи. На 17 август 2012 г. българските органи поискаха удължаване на срока за предоставяне на информацията, което беше одобрено от Комисията на 31 август 2012 г. На 19 септември 2012 г. българските органи предоставиха исканата информация.
(12)
На 3 октомври 2012 г. Комисията поиска допълнителни разяснения от Елкабел АД, една от третите страни, изразили мнения относно решението за откриване. Тези разяснения бяха предоставени на 31 октомври 2012 г.
(13)
С писма от 14 януари 2013 г., 17 май 2013 г., 22 юли 2013 г. и 22 октомври 2013 г. Комисията поиска допълнителна информация от българските органи, която беше представена съответно на 4 и 5 февруари 2013 г., 25 юни 2013 г. и 5 юли 2013 г., 16 и 23 август 2013 г., както и на 19 ноември 2013 г. и 20 декември 2013 г. Част от информацията, предоставена в последното становище, беше предоставена отново от българските органи по електронна поща на 21 януари 2014 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ЗАМЕНИТЕ НА ЗЕМИ
(14)
През 1947 г. всички горски земи в България са станали държавна собственост в резултат на отчуждаването им от държавата. Положението се е запазило такова до 2000 г., когато е започнало реституирането на горска земя на предишните частни собственици.
(15)
Въз основа на изменение на Закона за горите (26), влязло в сила на 22 февруари 2002 г., са станали възможни замените на наскоро приватизирана горска земя срещу държавна горска земя от държавния горски фонд. Това изменение на Закона за горите е било в сила до 27 януари 2009 г. и в него са били определени условията, в съответствие с които са били осъществени тези замени.
(16)
За целите на замените цените на частните и държавните горски земи са били определени въз основа на специализирана наредба, а именно Наредбата за определяне на базисни цени, цени за изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд (27) („Наредбата за базисните цени“), която е влязла в сила на 18 ноември 2003 г. Българското законодателство не е позволявало на експертите оценители да се отклоняват от цените, определени за горските земи въз основа прилагането на предписанията на Наредбата за базисните цени.
(17)
Въз основа на тази наредба базисната цена на даден горски поземлен парцел се определя като сумата от базисната цена на тази земя и стойността на насаждението (растителните видове на територията на тази земя).
(18)
Стойността на земята се определя въз основа на средната стойност на земята според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията (150 типа месторастения съгласно приложение 1 от Наредбата за базисните цени). Тази стойност тогава се коригира чрез използването на корекционен коефициент, при който се отчита местонахождението на земята по отношение на местната и националната инфраструктура. Този корекционен коефициент (Km), определен в приложение 2 към Наредбата за базисните цени, се определя чрез използване на следната формула:
,
където:
p
=
коефициент за близост до повърхностен път, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
s
=
коефициент за близост до урбанизирана територия, измерен по права линия (от 0,00 до 0,25)
m
=
коефициент за близост до морето, измерен по права линия (от 0,00 до 0,20)
g
=
коефициент за близост до град, изразен с цифри и отразяващ разстоянието до определен град (най-късото пътно разстояние между въпросния парцел и града). Градовете са разделени в 6 групи, посочени в таблица 1:
Таблица 1
Група 1:
София (от 0,00 до 0,70)
Група 2:
Русе, Пловдив, Бургас и Варна (от 0,00 до 0,50)
Група 3:
Благоевград, Велико Търново, Враца, Плевен и Стара Загора (от 0,00 до 0,40)
Група 4:
Други областни градове (от 0,00 до 0,35)
Група 5:
Други големи градове (Ботевград, Горна Оряховица, Димитровград, Дупница, Казанлък, Карлово, Лом, Петрич, Самоков, Свищов и Червен бряг (от 0,00 до 0,30)
Група 6:
Други общински центрове (от 0,00 до 0,10)
(19)
Стойността на земята допълнително се коригира с добавянето на увеличение за хектар (добавка), което се определя въз основа на средната цена на земята, наблюдавана в зоната, в която се намира парцелът. Тези добавки са определени в разпоредбите на приложение 3 към Наредбата за базисните цени и са посочени в таблица 2:
Таблица 2
Добавка
(Лева/хектара)
София, национални курорти и вилни зони, прилежащи към тях, земи на разстояние 10 километра от морето
5 000
Населени места от I и II категория
2 000
Населени места от III и IV категория
1 000
Населени места от V и VI категория
500
Населени места от VII и VIII категория
0
(20)
Общата стойност на земята, определена чрез този механизъм, е така наречената базисна стойност на земята.
(21)
Стойността на насаждението (растителните видове, разположени на територията на земята) е стойността на сегашната възраст на насаждението и прогнозираната стойност на неговата турнусна възраст. Стойността на дървесината от горските насаждения при сегашната им възраст (възрастта към момента на оценката) е равна на приходите от продажбата на въпросните видове по средни пазарни цени, като се приспаднат разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването до място за временно съхранение. Счита се, че ако приходите не покриват разходите, дървесината няма никаква стойност.
(22)
Приходите от продажбите се определят като се сортиментира запасът и се класифицират обемите на категориите дървесина. Разходите (лева/кубичен метър) за сеч и първична обработка на дървесината при средна трудност на сечището се определят според дървесния вид и категорията дървесина на територията на земята. Разходите за извозване на дървесината се определят според дървесния вид, категорията дървесина и средното извозно разстояние от въпросния парцел. Транспортните разходи се умножават на всеки километър извозно разстояние по коефициент, при който се отчита трудността на извозния път.
(23)
Средните пазарни цени и разходите, свързани със сечта, първичната обработка и извозването на дървесина, следва редовно да се определят и актуализират от Изпълнителната агенция по горите („ИАГ“) (28) въз основа на среднопретеглените стойности, изчислени от статистическите данни, събрани за период от три години (като последната година е с удвоена тежест).
(24)
По този начин, след като към базисната стойност на земята се добави стойността на насаждението, както е определена от оценител, се получава базисната цена на горския поземлен парцел.
(25)
Към тази базисна цена, във връзка със защитата на средообразуващите и рекреационните функции на горската земя се прави корекция по отношение на земята, намираща се в зоните на така наречената „особена защита от урбанизация“, установена със закон в определени райони на България. Съгласно разпоредбите на приложение 19 към Наредбата за базисните цени базисната стойност на горските имоти, намиращи се в такива райони, се умножава с коефициент (К), посочен в таблица 3 (29), а именно:
Таблица 3
Черноморско крайбрежие, първа зона
К = 6
Черноморско крайбрежие, втора зона
К = 5
Курортни зони, курорти и селища с национално значение
К = 4
Гори и земи, простиращи се в зоните от края на пътното платно на републиканските и общинските пътища до ограничителните строителни линии
К = 3
Курортни зони, курорти и селища с местно значение
К = 4
(26)
И накрая, така нареченият „коефициент за пазарен регулатор“ се прилага към базисната цена на земята съгласно приложение 20 към Наредбата за базисните цени. Този коефициент се изразява в лева/м2 и варира от 10 за земи в близост до морето, големи планински курорти и София до 1 за най-малко атрактивни земи.
(27)
Независимо от гореизложеното, ако частната страна е получила чрез сделката за замяна горска земя с по-висока обща административна цена от земята, от която се е отказала, тя е трябвало да плати компенсация на държавата за разликата в цените. Според българските органи по принцип държавата е приемала само замени, в резултат на които тя е получавала земя с по-висока административна стойност. Този принцип обаче се отнася само за случаите, когато общата административна цена на частния парцел е по-висока от административната цена на държавния парцел, за който той е бил заменен, а не за цената му на квадратен метър.
(28)
На 27 януари 2009 г. е влязла в сила забрана на замените на горска земя. По този начин разглежданият период на оспорваните сделки за замяна е от 1 януари 2007 г. - датата на присъединяването на Република България към Съюза, до 27 януари 2009 г., датата на мораториума върху замените („разглежданият период“).
2.2. ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(29)
Жалбоподателите освен това твърдят, че сделките за замяна често са били последвани от промяна в предназначението на земята от горска земя в земя за застрояване и че тази промяна още повече е увеличила несъответствието между пазарната стойност на държавната горска земя, която е била заменена с частния парцел.
(30)
Българските органи обясниха, че процедурата за промяна на предназначението на земята не се урежда от разпоредбите на Закона за горите (като сделките за замяна), а от отделен набор от законодателни актове, наред с другото, от Закона за устройство на територията (ЗУТ) (30). Съгласно това законодателство всеки собственик на горска земя може да поиска промяна на предназначението на своята горска земя в земя за застрояване, като подаде молба до изпълнителния директор на ИАГ, която е била част от Министерството на земеделието и храните (31). След това комисия от (вътрешни и евентуално външни) експерти разглежда молбата и предоставя становище на изпълнителния директор, въз основа на което той взема предварително решение. Ако това решение е положително и потвърждава основателността и законосъобразността на молбата, то се изпраща до всички служби, отговарящи за промяната на предназначението (областния управител, кмета на общината и директора на регионалната дирекция, отговаряща за горите).
(31)
Въз основа на положително предварително решение собственикът подава молба до съответната община за възлагането, изготвянето и одобряването на подробен общ устройствен план. За такъв план е необходима консултация с всички (местни) заинтересовани страни. Ако този план е одобрен от отговорните органи и започне да действа, собственикът на земята подава молба до министъра на земеделието и храните за изключването на тази горска земя от защитения горски фонд. Ако тази молба бъде уважена, се дължи таксова марка, определена от независим оценител в съответствие с разпоредбите на Наредбата за базисните цени.
(32)
След като собственикът на горската земя заплати таксовата марка на отговорните органи, започва процедурата за издаване на административно решение за промяна на предназначението на земята. В зависимост от размера на имота това решение се взема или от министъра на земеделието и храните (ако се отнася до имот с площ по-малко от 10 хектара), или от Министерския съвет.
(33)
На 3 септември 2009 г. бе въведен мораториум върху последващата промяна на предназначението на заменена земя.
2.3. ПРАВНО ОСНОВАНИЕ ЗА МЕРКИТЕ
(34)
Замените, изчисляването на цените, които да се използват при сделките за замяна, и процедурата за промяна на предназначението на заменената горска земя се уреждат от следните правни текстове:
-
Закон за горите на България
-
Наредба за определяне на базисни цени, цени за земя в изключените площи и учредяване право на ползване и сервитути върху гори и земи от горския фонд
-
Закон за държавната собственост (32)
-
Закон за задълженията и договорите (33)
-
Закон за устройство на територията.
2.4. БЕНЕФИЦИЕРИ
(35)
Потенциалните бенефициери на помощта от сделките за замяна са физически лица, частни дружества и общини, често осъществяващи дейност в сферата на строителството на недвижими имоти и/или туризма, които са заменили притежаваната от тях горска земя срещу държавна горска земя.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(36)
В решението за откриване Комисията изрази съмнения по отношение на това дали сделките за замяна и/или последващата промяна на предназначението на земята не съдържат елементи на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и дали тази помощ би могла да се счете за съвместима с вътрешния пазар.
3.1. НЕРАЗРИВНА ВРЪЗКА МЕЖДУ ЗАМЕНИТЕ И ПРОМЯНАТА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(37)
Първото съмнение, изразено от Комисията, беше свързано с твърдението на жалбоподателите, че в няколко случая замените са били последвани от промяна на предназначението на заменената земя, т.е. от горска земя в земя за застрояване.
(38)
С оглед на цифровите доказателства, представени от българските органи, Комисията отбеляза в решението за откриване, че от 147-те замени, осъществени по време на разглеждания период (2006-2009 г.), 15 са били последвани от промяна на предназначението (10 %). Освен това Комисията отбеляза, че към сделката за замяна и към потенциалните искания за промяна на предназначението се прилагат различни правни разпоредби и че по отношение на двете процедури се прилагат отделни административни процедури. На пръв поглед тези елементи изглежда са в подкрепа на тезата на българските органи, че - като общ принцип - двете стъпки не са неразривно свързани (34).
(39)
Българските органи обаче посочиха, че формулите за определяне на административните цени на горската земя и дължимата таксова марка за промяна на предназначението на земята са определени на такова равнище, че да се гарантира, че цялата цена за замяна на дадена горска земя плюс промяна на предназначението ѝ в голяма степен ще се равнява на пазарната цена на подобна земя, върху която може да се строи. Това би могло да означава, че органите са допускали, че много инвеститори ще се опитат да обединят двете стъпки в една сделка.
(40)
Ето защо Комисията изрази съмнения относно това до каква степен потенциалната промяна на предназначението на съответната горска земя следва да се вземе предвид при определянето на цената на парцела за целите на сделките за замяна, т.е. дали замяната и последващата промяна на предназначението на заменената земя следва да се считат за неразривно свързани.
3.2. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ПРОМЯНА НА ПРЕДНАЗНАЧЕНИЕТО НА ЗЕМЯТА
(41)
Второто съмнение, изразено от Комисията, беше дали промяната на предназначението на заменената земя би била в основата на предоставяне на държавна помощ, доколкото допълнително е увеличила стойността на заменената земя.
(42)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че промяната в предназначението на земята не изглежда prima facie, че е включвала прехвърляне на държавни ресурси. Дължимата таксова марка за тези сделки е била изчислена в съответствие с правните разпоредби, и - доколкото е известно на Комисията - е била платена във всички разглеждани случаи. Поради това, въпреки че засегнатите от промяната на предназначението на земята предприятия вероятно са имали полза от тази промяна, административните решения за привеждане в действие на промяната не биха довели до предоставянето на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Комисията не изрази окончателно становище по този въпрос и прикани заинтересованите страни да изкажат мнение дали операцията е съдържала елементи на държавна помощ.
3.3. ПОТЕНЦИАЛНА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ ПРИ ЗАМЯНАТА НА ГОРСКА ЗЕМЯ
(43)
Комисията отбеляза в решението за откриване, че цените на горската земя за целите на замените са определени от експерти, като се използват единствено формулите, определени в Наредбата за базисните цени. Поради това Комисията изрази съмнение дали прилагането на тези формули е довело до административна цена, подобна на цените, получени при сделки, сключени между две несвързани частни страни при справедливи пазарни условия. Поради това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно пазарните цени, формирани при изцяло частни продажби (или сделки за замяна) на горска земя, които са били извършени в България през разглеждания период. Комисията освен това прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно разликите между тези цени и административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, а оттам и за потенциалния размер на съответната държавна помощ, съдържаща се в тези сделки. Освен това Комисията прикани Република България и третите страни да предоставят информация относно правилата, приложими по отношение на изплатената компенсация при сделките за замяна, в случай на разлика между цените на двата съответни заменени парцела земя. И накрая Комисията прикани Република България да предостави допълнителна информация, за да обоснове твърдението си, че оспорваните замени не засягат търговията в рамките на Съюза.
(44)
В решението за откриване Комисията изложи също предварителното си становище по въпроса как предимството, произтичащо от оспорваните сделки за замяна, следва да бъде определено количествено, ако се установи, че тези замени водят до държавна помощ:
i)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 1-частна собственост и административната цена за парцел 1, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени;
ii)
разликата между реалната пазарна цена на горски парцел 2-държавна собственост и административната цена за парцел 2, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Тогава размерът на съответната държавна помощ, съдържаща се в сделките за замяна, ще се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Всяка парична компенсация, получена в резултат на разликата между административните цени на два парцела, които са обект на замяна, платена от една от страните на другата, също ще бъде взета предвид при изчислението на потенциалния елемент на държавна помощ, съдържащ се в сделката.
3.4. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОТЕНЦИАЛНАТА ДЪРЖАВНА ПОМОЩ
(45)
При установено наличие на държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на земята и/или в резултат на сделките за замяна, впоследствие Комисията изразява съмнения в решението за откриване дали тази помощ би могла да се счита за съвместима с вътрешния пазар, и по-специално с член 107, параграф 3, буква а) от Договора и разпоредбите на Насоките за национална регионална помощ за периода 2007-2013 г. (35) и/или с член 107, параграф 3, буква в) от Договора и разпоредбите на Насоките на Общността за държавните помощи за земеделския и горския сектор за периода 2007-2013 г. („Насоките за горския сектор“) (36).
(46)
Поради това Комисията поиска от Република България и заинтересованите страни да представят своите коментари относно съвместимостта на оспорваните мерки.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
4.1. МНЕНИЯ НА ПЪРВИЯ ЖАЛБОПОДАТЕЛ ВЪВ ВРЪЗКА СЪС СЪМНЕНИЯТА, ИЗРАЗЕНИ ОТ КОМИСИЯТА В РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(47)
Първият жалбоподател твърди, че оспорваните замени представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар.
(48)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, първият жалбоподател твърди, че промяната в предназначението на земята и сделките за замяна следва да се считат за неразривно свързани. Първо, жалбоподателят твърди, че много от бенефициерите на помощта при замените упражняват дейност в секторите на строителството и туризма, а не в горския сектор. Второ, според първия жалбоподател, тъй като мораториумът е влязъл в сила през 2009 г., заменените горски земи практически не са използвани за търговски цели. Трето, към момента на извършване на сделките за замяна много от бенефициерите на помощта обявили и рекламирали своите проекти за развитие на заменените горски земи като ски или морски курорти и дори започнали разговори със съответните местни органи, за да се уверят, че предназначението на земята действително ще бъде променено. Четвърто, жалбоподателят твърди, че една и съща държавна агенция („ДАГ“) често е отговаряла за осъществяването на сделката за замяна и за изключване на заменената земя от горския фонд (ДАГ и компетентният регулатор) (37), като по този начин се е проправял пътят за нейното търговско развитие.
(49)
Поради това първият жалбоподател счита, че една потенциална промяна в класификацията на предназначението на земята и съответното увеличение на цената следва да бъдат взети под внимание при определянето в количествено изражение на общия размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна. Следователно според жалбоподателя при определяне на помощта в количествено изражение следва да се направи сравнение с парцелите подлежаща на застрояване земя, за да се отрази точно пазарната цена на заменената земя.
(50)
Жалбоподателят също така заявява, че предвид привлекателността на районите, в които са се намирали държавните горски парцели, би било по-разумно органите първо да предприемат действия за увеличаване на стойността на парцелите (т.е. да променят предназначението им, за да стане възможно тяхното застрояване) и едва след това да се разпореждат с парцелите. Според жалбоподателя в нито един от случаите, в които е отправено искане за замяна, ДАГ не е предприела действия за промяна на предназначението на тази земя преди замяната. Това според жалбоподателя показва ясно, че е било налице намерение купувачът на държавната горска земя да бъде облагодетелстван. Световната банка също критикува тази практика в Доклад относно българската политика за управление на горите от 2009 г., в който се отбелязва, че по този начин държавата понася загуби (38).
(51)
Що се отнася до второто изразено от Комисията съмнение относно това дали е била предоставена държавна помощ в резултат на промяната на предназначението на заменената земя, първият жалбоподател твърди, че макар купувачът на земята впоследствие да е платил таксова марка за решението за промяна на предназначението на земята и тази сума да следва да се приспадне при определянето в количествено изражение на размера на държавната помощ, получена в резултат на замяната, тази такса не отразява действителното увеличение на стойността на парцела в резултат от тази промяна. Освен това жалбоподателят твърди, че в случаите, в които замените са били осъществени преди присъединяването на България към Съюза, но промяната на предназначението на земята е станала след присъединяването, неправомерната държавна помощ, предоставена на купувача на земята, следва да бъде разликата между пазарната стойност на съответния парцел към момента на замяната (преди присъединяването) и пазарната стойност на парцела след промяната в предназначението на земята (след присъединяването).
(52)
Що се отнася до третото изразено от Комисията съмнение относно наличието на държавна помощ в резултат на замените, жалбоподателят твърди, че предвидените в Наредбата за базисните цени формули не отразяват пазарната стойност на заменената земя. Жалбоподателят оспорва също и независимостта на оценителите, тъй като по негово мнение купувачът на земята е свободен да избере пристрастен оценител, което би довело до значително занижаване на цените.
(53)
Жалбоподателят предоставя и допълнителна информация за пазарните цени на заменените горски парцели или на много подобни горски парцели, която - според него - разкрива значителни несъответствия с определените по административен ред цени за парцелите. Поради ограниченото време жалбоподателят е проучил цените само на девет от заменените парцели. За това са използвани банкови оценки на земята, както и информация от регистъра на държавните имоти в България, които съдържат действителни цени, при които са били сключени сделки за подобни парцели. Установените несъответствия в цените варираха от занижаване на цените (при използване на определената по административен ред цена) с 50-65 % до случаи, при които горската земя - според твърденията - е придобита при цена в размер на 1-2 % от пазарната ѝ стойност.
(54)
И накрая, жалбоподателят твърди, че фактът, че е образувано наказателно производство срещу бившия ръководител на ИАГ по обвинение за сключване на замени в ущърб на държавата, е доказателство, че самите български органи считат, че горската земя е била предоставена на определени частни лица на цена много под пазарната стойност.
(55)
Във връзка с въпроса дали замените нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, жалбоподателят твърди, че доколкото му е известно, никой от бенефициерите на помощта при замените не упражнява горски дейности като основна търговска дейност. Вместо това той твърди, че почти всички бенефициери на помощта са имали минали или бъдещи бизнес планове за икономическа дейност или инвестиции в някой от следните сектори: сделки с недвижими имоти, строителство и/или туризъм. Според жалбоподателя туризмът по определение засяга целия вътрешен пазар, така че дори само няколко случая на избирателна помощ водят до нарушения в сектора. Жалбоподателят добавя също, че с оглед на броя и мащаба на замените чуждестранните конкуренти фактически са изправени пред пречки за навлизането си на българския пазар. Въпреки че няколко големи инвеститори от Съюза (напр. Lindner, ECE) са работели по проекти за градско строителство в България (бизнес центрове и големи универсални магазини), твърди се, че практически всички мащабни инвестиции в морски, ски и голф курорти са били осъществени от контролирани от български лица дружества.
4.2. МНЕНИЯ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ НА СДЕЛКИТЕ ЗА ЗАМЯНА И НА ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
(56)
Комисията получи мнения от множество трети страни, повече от които са били частни лица по сделките за замяна („бенефициерите на помощта“). Комисията отбелязва, че редица бенефициери на помощта (39) са представили само кратко изявление, че сделките за замяна, по които те са страна, не са включвали държавна помощ. Други бенефициери предоставиха по-подробно изложение във връзка със съмненията, изразени от Комисията в решението за откриване, които ще бъдат разгледани в следващите раздели.
4.2.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(57)
Що се отнася до първото съмнение, изразено от Комисията, относно наличието на неразривна връзка между замените и промяната на предназначението на земята, по-голямата част от бенефициерите на помощта (40), които отговориха на решението за откриване, твърдят, че не съществува такава връзка. Замяната и последващата промяна в предназначението на заменената земя се регламентирали от две отделни процедури, всяка от които е от компетентността на два различни държавни органа, които функционират независимо един от друг. За замените са компетентни министърът на земеделието и храните или Министерският съвет - в зависимост от големината на парцела, който ще се заменя, и ИАГ, докато за промяната на предназначението на земята компетентни са местните органи - кметовете на общините или общинският съвет, министърът на регионалното развитие и благоустройството или областният управител за обекти, намиращи се в неговата област - и за нея е необходимо да бъде одобрен подробен или общ план за устройство на територията.
(58)
Един бенефициер (41) освен това добавя, че няма автоматична връзка между промяната в предназначението на земята и увеличението на нейната стойност. Според него решението за промяна в предназначението на земята се основава на оценка на необходимостта от нея, която има по-широк обхват и често не се съобразява с частните интереси на собствениците, и поради това не се основава на търговските интереси на страните по сделката за замяна. Друг бенефициер (42) отбелязва, че статистическата информация, предоставена от българските органи, потвърждава липсата на неразривна връзка. И накрая, други бенефициери (43) считат въпроса за това дали съществува връзка за неуместен, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна в предназначението на земята.
(59)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна на предназначението на заменената земя би трябвало да бъде взето предвид при определянето на цената на тази земя, по-голямата част от бенефициерите по различни причини твърдят, че не би трябвало да е така. Редица бенефициери (44) твърдят, че би било неоснователно да се взема под внимание хипотетичната възможност за промяна в предназначението на заменената земя, тъй като такава промяна може никога да не бъде поискана или може да бъде отхвърлена поради неспазване на съответните административни изисквания. Стратегическото местоположение на заменената горска земя, за което се твърди, че увеличава нейната стойност, следва да е без значение, ако предназначението на земята не е било променено и ако придобитата земя може да се използва само за целта, предвидена по закон. Поради това един бенефициер (45) твърди, че следва да се взема предвид конкретното договаряне, постигнато между страните по замяната към датата на оценката. За обективното и справедливото изчисляване на пазарната стойност следва да се вземат предвид също и общите планове за устройство на територията (позволяващи застрояване или не) в сила към датата на изготвяне на оценката на заменената горска земя. Ето защо трябва да бъде установен набор от еднакви критерии, които да позволят разграничение между хипотетичната възможност и действителното намерение на страните по замяната да предприемат впоследствие промяна в предназначението на земята.
(60)
Освен това много бенефициери отбелязват, че за изключването на земя от защитения горски фонд е необходимо да бъде платена такса за промяна на предназначението ѝ, която се равнява на цената на квадратен метър подлежаща на застрояване земя във въпросния район. Ето защо тези бенефициери твърдят, че те не получават икономическа полза от промяната, тъй като ако придобитата земя бъде продадена, използвана като обезпечение или застроена, нейната стойност би била същата като стойността на земята за застрояване. Подобен довод беше изложен също така и от Мирта Инженеринг и Бета Форест, които отбелязват, че промяната в предназначението на земята също така включва и други разноски, по-специално таксова марка и местен данък, както и разходи за проектиране, които допълнително увеличават стойността на имота. Всъщност г-н Михайлов и г-жа Михайлова твърдят, че в техния случай промяната в предназначението на земята е зависела от плащането на държавните такси, определени в член 17 от Закона за горите и Наредбата за прилагане на Закона за горите.
(61)
И накрая, някои бенефициери (46) считат, че въпросът не е от значение, тъй като в техните конкретни случаи заменената земя, която те са придобили, не е била изключена от защитения горски фонд с цел строителство, нито е била открита процедура за промяна на предназначението на земята. В своето становище МИКС отбеляза, че в договорите си за замяна българската държава е предвидила, че не се позволява промяна на предназначението на земята.
4.2.2. Държавна помощ при замяната на горска земя
(62)
Що се отнася до изразените от Комисията съмнения относно това дали административните цени на сделките за замяна са довели до конкретна пазарна цена, бенефициерите (47) изложиха няколко сходни довода защо това е точно така по отношение на техните собствени сделки за замяна.
(63)
Първо, един от бенефициерите (48) твърди, че при определянето на административните цени в Наредбата за базисните цени се вземат предвид такива обективни критерии като местоположението на земята, важността на районите, както и типа и важността на растителните видове, намиращи се върху тази земя, докато други двама бенефициери (49) твърдят, че административната цена на заменените земи се основава на критерии, които са идентични с тези, използвани за замени на частна горска земя, осъществени от частни инвеститори и включващи земя, намираща се в близост до обекти на местната или националната инфраструктура, която е подобна на земята от оспорваните сделки за замяна по отношение на растителни видове, месторазположение в райони под специална защита от урбанизация и т.н. Аналогично други бенефициери (50) твърдят, че оценките, произтичащи от Наредбата за базисните цени, водят до административни цени, които са сходни със или в много случаи по-високи от пазарните цени за горска земя в България поради липсата на национален пазар за този тип земя и поради факта, че няколкото частни сделки са били сключени на ниски цени. Следователно замените са били осъществени при преобладаващите на пазара икономически условия.
(64)
Второ, редица бенефициери (51) твърдят, че са извършили оценки на заменените парцели, които са довели до административни цени, които са сходни с (52), а в много случаи дори и по-високи от (53) пазарните цени за горска земя в България.
(65)
Трето, като причина защо административните цени трябва да се считат за близки до пазарните цени някои бенефициери (54) изтъкват липсата на изцяло частни замени или сделки за продажби в районите, където са осъществени предприетите от тези бенефициери замени.
(66)
И накрая, няколко бенефициери (55) твърдят, че доколкото упражнявайки своите правомощия да действа по собствено усмотрение, министърът на земеделието и храните има право да откаже да извърши замяната, ако не е в интерес на държавата да придобие частната горска земя, и доколкото условията на споразумението за замяна трябва да бъдат одобрени и от двете страни (публична и частна), сделките за замяна трябва да се считат за търговски сделки, в чийто контекст държавата се държи като оператор в условията на пазарна икономика („ОУПИ“).
(67)
Що се отнася до потенциалния размер на държавната помощ, съдържаща се в сделките за замяна (т.е. разликата между административните и пазарните цени за горската земя), по-голямата част от бенефициерите (56) отговориха, че в случаите, в които частната земя е с по-висока стойност от държавната земя, българските органи не са покрили разликата в цените. Друг бенефициер (57) заяви, че разликата в пазарните цени на заменените частни и държавни гори, разположени в едни и същ или в съседни райони, облагодетелства правителството, тъй като административните цени са по-високи отколкото пазарните цени, свободно договорени между частните собственици на гори в съответните райони.
(68)
Що се отнася до другите условия за констатиране на наличието на държавна помощ, няколко бенефициери (58) оспориха, че те са били спазени. Така някои бенефициери (59) твърдят, че те са физически лица, за които българският Закон за държавните помощи и член 107 от Договора не се прилагат. Във връзка с държавните ресурси тези бенефициери отбелязват, че правителството е придобило земята чрез неправомерно отчуждаване без съответстващо обезщетение, така че не може да се счита, че държавата разполага с тези ресурси. Във връзка с избирателността тези бенефициери твърдят, че Законът за горите се прилага за всички (erga omnes) и поради това не води до дискриминация.
(69)
Друг бенефициер (60) също счита, че условията на член 107 от Договора не са били изпълнени по отношение на сделките за замяна, но поради малко по-различни причини. Първо, нямало прехвърляне на държавни ресурси, доколкото замяната била „сделка за двойна продажба“, осъществена след като е направена оценка от независим оценител на имота въз основа на предвидените в закона обективни критерии за изчисление на цената. Не било предоставено предимство, нито страните по замените били поставени в по-благоприятно положение в сравнение с техните конкуренти, тъй като всеки собственик на горска земя можел да поиска замяна на своята частна земя срещу горска земя държавна собственост. Подобен довод е изложен и от друг бенефициер (61), който счита, че схемата за замяна е обща мярка, достъп до която имат всички собственици на горска земя.
(70)
Що се отнася до наличието на икономическо предимство, по-голямата част от бенефициерите (62) оспориха, че са получили такова предимство от сделките, тъй като според тях административната цена на заменената земя е била равна на или по-висока от пазарната ѝ цена.
(71)
И накрая, що се отнася до въпроса дали сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, по-голямата част от бенефициерите (63) отговориха, че не упражняват дейност в секторите недвижими имоти и туризъм и/или не са предприели никакви стъпки за получаването на лиценз за туроператор. Освен това те потвърдиха, че не са ползвали придобитата чрез замяната земя за производството на дървен материал след нейното придобиване, нито са продавали дървен материал в България или в други държави членки. Поради това те заявяват, че не може да се твърди, че съществува реално или потенциално влияние върху търговията в рамките на Общността. Друг бенефициер (64) добави, че замените не водят до повишаване на производителността на национално равнище, ограничавайки по този начин наличните възможности за предприятията от други държави членки да внасят продукти на местния пазар.
(72)
Други бенефициери (65) заявиха, че тъй като замените не включват прехвърляне на държавни ресурси и не им предоставят икономическо предимство, не може да се счита, че те са нарушили равновесието на пазара и икономическите условия, при които предприятията упражняват дейност, т.е. необходимостта от придобиване на материални активи за първоначална инвестиция. По тази причина предприятия от други държави членки могат да навлизат и извършват дейност на същия пазар при справедливи условия, така че не може да се твърди, че търговията между държавите членки е била засегната от оспорваните замени.
(73)
И накрая, един бенефициер (66) обясни, че горската земя, която е придобил от държавата, не е подходяща за залесяване. Освен това той счита, че неговият имот е бил по-добър от този, който е получил от държавата, и че сделката не включва държавна помощ. Накрая той посочи, че придобитата земя се използва за отглеждане на пчели с подвижни кошери, като през лятото земята се използва за пасище.
4.2.3. Съвместимост на потенциалната помощ
(74)
Въпреки че Комисията поиска от заинтересованите страни да предоставят всички доказателства, с които разполагат и които биха ѝ позволили да провери съвместимостта на оспорваните сделки за замяна с вътрешния пазар, никой от бенефициерите не направи това.
5. МНЕНИЕ НА РЕПУБЛИКА БЪЛГАРИЯ
5.1. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(75)
Българските органи твърдят, че оспорваните сделки за замяна не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(76)
По повод на предполагаемата неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената горска земя българските органи отбелязаха, че в член 15, буква б) от Закона за горите е предвидена възможността да се кандидатства за промяна в предназначението на горската земя, независимо от начина на придобиване на земята - било то чрез замяна, сделка за продажба и/или по друг начин. Такава теоретична възможност обаче не следва да се разбира като твърдо предварително съгласие между органите и частната страна по замяната за последваща промяна в предназначението на земята.
(77)
Българските органи са предоставили доказателства, че във връзка със 132-те замени, които са били осъществени през периода 2007-2009 г., са били подадени 24 искания за промяна в предназначението на заменената горска земя, от които само в 15 случая (т.е. 11,4 % от всички замени) е било прието положително административно решение, допускащо исканата промяна.
(78)
Българските органи също така отбелязват и различните цели, преследвани от сделките за замяна и от промяната в предназначението на земята. Докато със замените се цели да се постигне консолидиране и съхранение на българските гори с оглед гарантиране на тяхното устойчиво развитие и възпроизводство в полза на цялото общество, промяната в предназначението на земята е свързана с постигането на целите, предвидени в Закона за устройство на територията, който установява правилата за включване на земя в границите на агломерации, в които застрояването е разрешено в съответствие с обществените потребности и интереси, свързани с устойчивото развитие и създаването на подходящи условия за живот, работа и развлечение на гражданите. Освен това, докато сделките за замяна зависят от решенията, вземани от министъра на земеделието и храните, промените в предназначението на земята зависят от одобрението на плановете за устройство на територията от различни компетентни органи, а именно от министъра на регионалното развитие и благоустройството, областния управител или общинските съвети. И накрая, предвид факта, че правото да се поиска промяна в предназначението на земята не произтича непосредствено от Закона за горите, а изисква спазването на условия, предвидени в други закони, българските органи считат, че хипотетичната възможност за промяна в предназначението на земята не означава, че тази промяна е неразривно свързана със сделките за замяна.
(79)
Що се отнася до въпроса дали потенциалната промяна в предназначението на заменената земя трябва да се вземе предвид при определяне цената на тази земя, българските органи повториха позицията си, че няма пряка връзка между цената, по която е оценена замяната, и последващата промяна в предназначението на земята. Органите са предоставили подробно описание на процедурата, която трябва да се следва, за да се определят съответно цените за замяната (предишни член 20, параграф 5 и член 21 от Наредбата за базисните цени) и дължимите такси за промяната на предназначението на земята. Тези органи също така отбелязват, че частните собственици могат да поискат промяна в предназначението на горската земя независимо от това как са получили земята, така че всеки един инвеститор би получил същите предимства независимо от това дали е придобил гората от държавата или чрез сделка между несвързани лица, сключена при справедливи пазарни условия с частна страна, така че таксите, дължими за промяна в предназначението на земята, следва да се считат за неизбирателни спрямо бенефициерите.
(80)
Що се отнася до съмненията на Комисията дали методиката за изчисление на административните цени отразява правилно пазарните цени, българските органи отбелязват на първо място, че административните цени се определят при съблюдаване на разпоредбите на Наредбата за базисните цени и че при изготвянето на тази наредба са били взети за пример практики за определяне на административните цени за горски земи в други държави членки, най-вече в Германия. Освен това оценките на частните и държавните гори са извършени от независими експерти въз основа на единен набор от критерии.
(81)
Второ, българските органи предоставиха данни за всички сделки (67) за покупко-продажба на частни гори, осъществени през периода 2007-2009 г. (68). В информацията, предоставена по отношение на средните цени на имоти частна собственост (т.е. „пазарните цени“), се съдържа резюме на надеждни пазарни доказателства в съответствие с изискването, предвидено в точка 34 от Допълнителните разпоредби към Наредбата за базисните цени. Когато няма налична информация за сделките, сключени в същите райони, са предоставени данни за такива, които са осъществени в близки райони и са включвали гори, сходни като местоположение и растителни видове. Според българските органи въз основа на тези данни може да се докаже, че в повечето случаи административната цена, използвана за оспорваните сделки за замяна, е била като цяло по-висока от пазарните цени, получени при сделки, сключени между несвързани лица при справедливи пазарни условия (69). Във връзка с това българските органи поставят под въпрос представеното от жалбоподателя доказателство. От една страна, цитираните от жалбоподателите цени са били именно цените, по които земята е била предложена за продажба, а не непременно реално получените цени, или цени на парцели земя с вече променено предназначение и заплатена таксова марка. От друга страна, цитираната от жалбоподателя пазарна цена невинаги е надеждна, тъй като в много случаи тя е получена само в резултат на една-единствена частна сделка.
(82)
Трето, българските органи отново посочиха, че правителството не е покрило разликата до по-високата административна обща стойност на придобитата частна горска земя и че сделките за замяна са били осъществявани само ако полученият при замяната парцел горска земя частна собственост е бил със стойност, по-висока или равна на стойността на държавния парцел, за който той е бил заменен. Освен това частната страна е трябвало да плати административни разходи в размер на 2 % от стойността на имота.
(83)
И накрая, българските органи посочват, че след първоначалното ѝ приемане Наредбата за базисните цени е била изменяна три пъти - съответно през 2004 г., 2005 г. и 2007 г. Особено внимание заслужава изменението на Наредбата през 2005 г. с оглед на напредналия етап на реституцията на отчуждени гори и горски земи, доколкото това е означавало, че на пазара вече са се предлагали и търсели частни гори. Това изменение по същество е целяло да промени методиката за оценка на земята. Освен това коефициентите, отнасящи се до защитени от урбанизация райони, също са били увеличени и са били въведени няколко нови категории, определящи добавките към цените на земята в зависимост от категорията на населеното място.
(84)
Нещо повече, след присъединяването на България към Съюза на 1 януари 2007 г. коефициентите в Наредбата са били актуализирани изцяло, включително и онези, имащи отношение към защитените от урбанизация райони, както и така наречените коефициенти за „пазарен регулатор“, които зависят от категорията на земята. Освен това член 20, параграф 5 от Наредбата за базисните цени е бил изменен, като цената за замяната на държавна земя е била увеличена с 50 % от стойността на коефициента за „пазарен регулатор“. Също така е била въведена добавка към стойността на земята според различните категории населени места.
(85)
Според българските органи тези изменения на Наредбата за базисните цени показват, че въпреки липсата на добре развит национален пазар за горски земи и с оглед на предстоящото присъединяване на България към Съюза органите са се опитали да актуализират механизма за оценка, определен в Наредбата, като гарантират, че той е основан на надеждни пазарни доказателства. Следователно към датата на присъединяването на България към Съюза изчислените административни цени въз основа на Наредбата за базисните цени не са били по-ниски от пазарните цени за тези парцели.
(86)
По отношение на съмнението на Комисията относно потенциала на сделките за замяна да нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки, българските органи на първо място изтъкват, че от частните страни, участвали в оспорваните сделки за замяна, 81 от тях представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Останалите 51 частни страни са били физически лица, които не извършват търговия на стоки или услуги. В този контекст България подчертава, че нито Държавната агенция по горите, нито нейният правоприемник Изпълнителната агенция по горите е получавала молби за добив на дървен материал или износ от физическите лица, които са осъществявали замени през разглеждания период.
(87)
Второ, българските органи твърдят, че сделките за замяна не могат да засегнат търговията в рамките на Съюза, тъй като подпомогнатите дружества се занимават с дейности, които не включват вноса или износа на продукти или услуги. Българските органи допълниха вече предоставената информация относно обема на добития и изнесен за Съюза дървен материал през разглеждания период и представиха документ, показващ че нито една от частните страни, придобили държавна горска земя чрез оспорваните сделки за замяна, не е добивала, продавала на националния пазар или изнасяла дървен материал от Република България.
(88)
Трето, българските органи заявяват, че секторът на туризма (напр. извършването на дейност като туроператор, туристическа агенция, собственик на хотел и доставчик на допълнителни туристически услуги) се урежда от правилата, предвидени в българския Закон за туризма. Този закон изисква административна регистрация на операторите в публичен регистър, воден от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма. Лицата, занимаващи се с хотелиерство, също подлежат на регистрация в специален регистър съгласно член 58 от Закона за туризма. Поради тази причина само дружествата, вписани в съответните публични регистри, водени от Министерството на икономиката, енергетиката и туризма, могат да се считат за предприятия, осъществяващи дейност в сектора на туризма. Проверка в съответните регистри показа, че само едно от дружествата, придобили държавна горска земя в резултат на оспорваните сделки за замяна - Капси Турс ООД - е регистрирано като туроператор по смисъла на Закона за туризма.
(89)
Четвърто, българските органи обясниха, че извършването на стопанска дейност като строително дружество в България също е предмет на изискване за регистрация в Централния професионален регистър на строителя, воден от Камарата на строителите в България, в съответствие със специален закон, и по-специално Закона за Камарата на строителите (70). Българските органи изтъкват, че само три от предприятията, които са осъществили замени с правителството, са били регистрирани като строителни дружества и биха могли по някакъв начин да участват в строителни работи съгласно закона.
(90)
Следователно българските органи твърдяха, че повечето предприятия, които потенциално са имали полза от оспорваните сделки за замяна, не са извършвали дейност в секторите на строителството и туризма. Следователно според тях не може да се каже, че конкуренцията на съответните пазари, с изключение на сектора на горското стопанство, е била нарушена от тези сделки.
5.2. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ЖАЛБОПОДАТЕЛЯ
(91)
Българските органи са съгласни с жалбоподателя, че няма наличие на държавна помощ при замените на горски земи между държавата и общините. За разлика от това, според тях твърдението на жалбоподателя, че повечето бенефициери осъществяват дейност в сферата на строителството или туризма, е невярно поради обяснените в предишния раздел причини.
(92)
Българските органи също така не са съгласни с начина, по който жалбоподателят определя пазарните цени на горите, като сравнява цените на горската земя през различни години (напр. няколко години преди замяната на горите), и оспорват твърдението на жалбоподателя, че в някои случаи собствениците на заменени горски земи са предоставили тези земи като обезпечение, за да получат заеми, тъй като това не би отговаряло на разпоредбите на българското законодателство и на цитирания от жалбоподателя Закон за държавната собственост. Предоставените от жалбоподателя данни съдържат значителни грешки и не съответстват на информацията в наличните имотни регистри и документацията за замените. Предоставените от жалбоподателя данни биха били неверни и по отношение на горската земя държавна собственост, която е била придобита чрез замените и впоследствие е била предоставена като обезпечение по заеми. Във всеки случай българските органи обясниха, че в България банките изискват освен недвижими имоти и други ликвидни активи като обезпечение, за да се гарантира погасяването на дълга. Следователно според тези органи би било неправилно размерът на предоставения заем да бъде разделен на квадратурата на земята, служеща за обезпечение за ипотеката, за да се определи цената на квадратен метър. Органите също така представят становище на Първа инвестиционна банка относно механизмите за предоставяне на заеми и методите на оценяване на гори и горски имоти, предложени от заемополучателите като обезпечение.
(93)
Българските органи не са съгласни и с твърдението на жалбоподателя, че общинските органи не са имали друг избор освен да приемат подробни планове за устройство на територията за земята, чието предназначение е било променено. Според тези органи всяка промяна в предназначението на земята е основана на законоустановени подробни планове за устройство на територията, които са били подложени на публично обсъждане и са изменили съществуващите общи планове за устройство на територията за населените райони. Тези административни процедури не се извършват по преценка на министъра на земеделието и храните, който издава индивидуални административни разпореждания за промяна на зонирането на земята на страните, искащи такава промяна, едва след като съответният подробен план за устройство на територията влезе в сила.
(94)
Освен това органите отхвърлят твърдението, че много от участващите в замените страни са възнамерявали да променят предназначението на придобития горски парцел. Съгласно българския Закон за горите такова намерение за промяна може да бъде осъществено само чрез подаване на молба по процедурата, посочена в член 14в от Закона за горите (отменен). Всяко друго намерение, изразено в публикация в средствата за масово осведомяване или по начин, различен от предвидената в закона процедура, би било неуместно и произволно.
(95)
Органите също така не са съгласни с твърдението на жалбоподателя, че административният начин за определяне на цените на горската земя не отразява динамичното развитие на икономиката. Органите считат, че начинът на определяне на цените чрез използване на Наредбата за базисните цени е подходящ. Не е вярно и това, че наредбата не е била актуализирана, тъй като през 2007 г. са въведени нови коефициенти, така че да не се предоставя икономическо предимство на икономическите оператори чрез вече осъществените замени.
(96)
Органите отхвърлят довода на жалбоподателя, че оценителите са пристрастни. Според органите тези оценители са съдебни експерти, чиято почтеност не може да се поставя под съмнение. Освен това, ако бяха оценили горската земя благоприятно по отношение на частната страна и по начин, който не отговаря на условията от Наредбата за базисните цени, такава оценка не би била приета от органите за целите на замяната.
(97)
Във връзка с твърдението на жалбоподателя, че официалните статистически данни за стойностите/цените на сделките, предоставени от органите, са неверни, органите заявяват, че избягването на данъчно облагане чрез укриване на действителната цена, при която е осъществена дадена сделка, представлява престъпление по българския Наказателен кодекс.
(98)
И накрая, българските органи отхвърлят твърдението на жалбоподателя, че обвинителният акт срещу бившия ръководител на ИАГ представлява доказателство за наличие на държавна помощ, свързана със замените. Според тези органи производствата срещу длъжностни лица, които са участвали в процедурите за замяна на горска земя държавна собственост, не са от значение за оценяването на наличието на помощ при оспорваните сделки.
5.3. МНЕНИЕ НА БЪЛГАРИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ДРУГИ ТРЕТИ СТРАНИ
5.3.1. Мнение на България от 29 септември 2011 г.
(99)
С писмо от 29 септември 2011 г. българските органи отговориха на становището, изразено от Ол Сийз относно решението за откриване.
(100)
Дружеството Ол Сийз е заменило общо 157,4 хектара горски парцели частна собственост в общините Тетевен и Габрово за приблизително 57,9 хектара горски парцели държавна собственост в община Балчик (71). В тази връзка Ол Сийз също така е платило на българската държава 138 781 лева административни разходи.
(101)
Административната цена на горските парцели държавна собственост е била оценена на 11,99 лева/м2. Според информацията, с която разполагат българските органи, през разглеждания период средната пазарна цена (която е цената, договорена между частни страни, купуващи и продаващи горски парцели на търговска основа в един и същ или съседен район на територията на една и съща община) е била 4,16 лева/м2. Следователно замяната между Ол Сийз и Република България е била осъществена срещу заплащане и не е довела до икономическо предимство по смисъла на член 107 от Договора.
(102)
Българските органи отбелязват още, че Ол Сийз е подало молба за промяна на предназначението на горския парцел в съответствие с член 14 от Закона за горите и че Министерският съвет на България е одобрил молбата в съответствие с член 14г, алинея втора от Закона за горите (72). Доколкото е известно на българските органи, това решение не е влязло в сила. Българските органи са съгласни със становището на Ол Сийз, че държавата не е оказала пряко влияние върху промените в предназначението на въпросната земя (за която не е имало план за земеползване) и че поради това промяната на собствеността в резултат на замяната не може да бъде израз на общо намерение от страна на участниците в замяната да осъществят промяна в нейното предназначение. Според българските органи определящият фактор при оценката на замените трябва да бъде дали балансовата стойност на разменяните активи е еквивалентна. Именно това е базата, въз основа на която българското правителство е извършвало тези сделки. Друга причина, поради която няма наличие на държавна помощ при промяната в предназначението на земята след замяната, е фактът, че административните такси са еднакви за всички кандидати.
(103)
Българските органи освен това отбелязват, че Ол Сийз нито е добивало дървен материал в парцелите, които е получило в резултат на замяната, нито е търгувало в рамките на Съюза с дървен материал от тези парцели. Освен това Ол Сийз не предлага туристически услуги, както се посочва в Закона за туризма, нито е строително дружество по смисъла на Закона за камарата на строителите.
5.3.2. Мнение на България от 4 ноември 2011 г.
(104)
С писмо от 4 ноември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: Елкабел АД, Ел Ем Импекс ЕООД, Форос Дивелъпмънт ЕАД и Симеон Стоев Миров.
(105)
Що се отнася до сделките за замяна, осъществени с Елкабел, Ел Ем Импекс и Форос Дивелъпмънт, българските органи заявиха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, нито едно от трите дружества не е поискало промяна в предназначението на придобитата горска земя.
(106)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определи пазарната цена на заменените парцели или дали е било предоставено икономическо предимство.
(107)
Българските органи освен това отбелязват, че нито Елкабел, нито Ел Ем Импекс са износители на дървен материал и не са регистрирани като строителни или туристически дружества съгласно българското законодателство.
(108)
Що се отнася до Симеон Стоев Миров, физическо лице, който е заменил 5,6 декара частна горска земя в Ракитово, оценена на 3 436 лева, за 5 декара горска земя държавна собственост в Бургас (село Крайморие), оценена на 1 308 лева, българските органи считат, че тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(109)
По тези причини българските органи заявяват, че според тях осъществените с горепосочените частни страни замени не представляват държавна помощ.
5.3.3. Мнение на България от 16 декември 2011 г.
(110)
С писмо от 16 декември 2011 г. България представи становището си относно мненията на следните трети страни: ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт ООД, Изгрев 5 ЕООД, Екобалкани-България ЕООД, Вихрен ЕООД, Литекс Комерс АД и Живка Благоева.
(111)
Що се отнася до сделките за замяна, сключени с ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Изгрев 5, Екобалкани, Вихрен и Литекс Комерс, българските органи обясниха, че те не са покрили разликата в цените и в съответните случаи са получили допълнително плащане на административните разходи от частните страни. Освен това всички местни данъци са били платени от тези страни. И накрая, ВИ-ЕН-ЖИ Конфорт, Екобалкани и Литекс Комерс не са поискали промяна в предназначението на придобитата от тях държавна горска земя.
(112)
Българските органи освен това отбелязват, че в някои от общините, в които са били разположени заменените парцели, не са сключвани изцяло частни сделки, така че не е било възможно да се определени пазарната цена на съответните парцели и не може със сигурност да се установи дали на горепосочените частни страни е било предоставено икономическо предимство. В случая с Изгрев 5 административната цена на заменената горска земя държавна собственост е била малко по-висока от пазарната цена, получена при подобни частни сделки, така че според българските органи не е било предоставено предимство. Същата обосновка била относима и към сделката с Литекс Комерс, при която - според българските органи - административните цени са били четири пъти по-високи от пазарните цени за държавната горска земя.
(113)
И накрая, българските органи отбелязват, че нито една от горепосочените частни страни не е износител на дървен материал и не е регистрирана като строително или туристическо дружество съгласно българското законодателство, така че сключените с тях сделки за замяна не засягат търговията между държавите членки.
(114)
Що се отнася до сделката за замяна с Живка Благоева, физическо лице, тя е довела до замяна на 1,9036 хектара частна горска земя в община Тетевен, оценена на 16 091 лева, за 0,3001 хектара горска земя държавна собственост в района на Предела, община Разлог, оценена на 24 216 лева. Българската държава не е покрила разликата в цените, всички административни разходи и местни данъци са били платени от Живка Благоева и новият собственик не е поискал промяна в предназначението на заменената земя. Според българските органи тази замяна следва да попада в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
(115)
Съответно българските органи считат, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, сключени с горепосочените частни страни.
5.3.4. Мнение на България от 25 април 2012 г.
(116)
С писмо от 25 април 2012 г. българските органи представиха становището си относно мненията на следните трети страни: Аква Истейт, Бета Форест, Коста Геров, Димитър Иванов Терзиев, Явор Илиев Хайтов, Валентина Ангелова Хайтова, Георги Александров Бабев, Мариета Тихомирова Дамянова, Елизабет Петкова Михайлова, Светослав Петков Михайлов, БГ Ленд Ко, Мирта Инженеринг, Микс-ПС ООД и БОИЛ ООД.
(117)
Българските органи подкрепят мненията, представени от тези физически лица и дружества, които са били страни по сделки за замяна, сключени през разглеждания период, а именно че замените не включват наличието на държавна помощ, а вместо това представляват сделки, извършени при благоприятни за държавата условия и по цени, които не са по-ниски от пазарните цени за подобни недвижими имоти. Освен това българските органи подкрепят становището на горепосочените частни страни, че сделките за замяна са били извършени в съответствие с действащото българско национално законодателство - Наредбата за базисните цени и Закона за горите. И накрая, следва да се счита, че някои от тези сделки попадат в обхвата на Регламента за минималната помощ (помощ de minimis).
5.4. ОТГОВОРИ НА БЪЛГАРИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С ОТПРАВЕНИТЕ ОТ КОМИСИЯТА ИСКАНИЯ ЗА ИНФОРМАЦИЯ, ИЗПРАТЕНИ ПО ВРЕМЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(118)
На по-късен етап, в отговор на искания за информация, българските органи предоставиха пазарните цени - както за горските парцели частна собственост, така и за горските парцели държавна собственост - за всички сделки за замяна през разглеждания период (73).
(119)
В становището си от 19 ноември 2013 г. (74) обаче българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми относно надеждността на предоставените от тях данни. По-специално за целите на формулата, изложена в съображение 44, българските органи предоставиха справедливите пазарни цени за 82 парцела (60 държавни и 22 частни парцела), засегнати от оспорваните сделки за замяна. За останалите парцели те представиха пазарните стойности, изчислени при полагането на максимални усилия, като посочиха, че те могат и да не отразяват непременно справедливите пазарни стойности. По отношение на останалите засегнати парцели държавна собственост българските органи обясниха, че цените, посочени от тях като пазарни, всъщност са били средните цени от различни видове сделки с гори. Следователно те не представляват непременно справедливата пазарна стойност, тъй като не са равни на средните цени на напълно аналогични сделки.
(120)
По подобен начин по отношение на останалите частни парцели, които все още не са били предмет на оценка от независим експерт, българските органи посочиха, че при определени случаи цените, посочени в удостоверенията за продажби, които са били използвани от органите като приблизителна стойност на представените от тях пазарни цени на тези парцели, са били близки до или равни на така наречените данъчни стойности. Данъчната стойност на даден парцел не е неговата пазарна стойност, а минималната цена, която трябва да бъде платена при сделки с недвижимия имот, т.е. пазарната стойност на съответния парцел по принцип би била по-висока.
(121)
Независимо от изложеното по-горе българските органи подчертаха, че представените от тях данни относно пазарните цени са най-добрите приблизителни оценки, които могат да получат, тъй като: i) в България няма конкретни правила за определяне на пазарни цени за горски парцели чрез оценка, ii) извършването на оценка от независим експертен оценител на това какви биха били пазарните цени на засегнатите парцели към момента на замяната би отнело много време и iii) това би било много скъпоструващ процес. Освен това българските органи заявиха, че представените цени при всички случаи са по-близки до справедливите пазарни цени, отколкото до административните цени.
(122)
И накрая, българските органи предоставиха информация относно извадка от 25 сделки за замяна, осъществени при действително използваните административни цени, и хипотетичните административни цени, които биха се получили след прилагането на коефициентите, посочени в актуализираната през 2010 г. Наредба за базисните цени. В представената извадка бяха включени 25 сделки, осъществени основно през 2009 г. или 2008 г. (само 6 сделки - реализирани през 2007 г.). Тази информация бе поискана от Комисията, за да провери дали системата на административните цени - ако са били правилно актуализирани - отразява по подходящ начин пазарните цени за горска земя въз основа на цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност, и която във всички случаи би довела до такава, както се изисква в съдебната практика.
6. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
6.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(123)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с общия пазар.
(124)
Поради това, за да бъде определена като помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярката трябва да отговаря на следните кумулативни условия: i) за мярката трябва да е отговорна държавата и тя да е финансирана с държавни ресурси; ii) тя трябва да предоставя предимство на нейния бенефициер; iii) това предимство трябва да бъде избирателно; и iv) мярката трябва да нарушава или да застрашава да наруши конкуренцията и може да засегне търговията между държавите членки.
(125)
В настоящия случай обаче трябва да бъде разгледан и предварителният въпрос дали потенциалните бенефициери на сделките за замяна са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Това е необходимо, тъй като съгласно формулировката на тази разпоредба правилата за държавни помощи се прилагат само когато бенефициерът е предприятие.
(126)
Съдът на Европейския съюз („Съдът на ЕС“) определя понятието „предприятие“ за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, упражняващ стопанска дейност, независимо от правния му статут и начина му на финансиране (75). Съгласно Съда на ЕС всяка дейност, която се състои от предлагане на стоки и услуги на даден пазар, представлява стопанска дейност (76). Класификацията на даден субект като предприятие по този начин винаги е свързана с определена дейност. Субект, който извършва както стопански, така и нестопански дейности, трябва да се счита за предприятие единствено по отношение на първия тип дейност. Не е необходимо предприятието да бъде юридическо лице. Физическите лица също могат да се считат за предприятия по отношение на държавната помощ, при условие че те извършват стопанска дейност.
(127)
С оглед на това следва да се отбележи, че определени бенефициери на оспорваните сделки за замяна не са извършвали стопанска дейност със заменената горска земя през разглеждания период и понастоящем не извършват такава дейност. В резултат на това тези бенефициери не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, поради което се счита, че няма наличие на държавна помощ при сделките за замяна, които те са сключили с българската държава.
(128)
Следователно останалата част от настоящото решение се отнася само до тези бенефициери на оспорваните сделки за замяна, които представляват предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.1. Неразривна връзка между замяната и промяната в предназначението на земята
(129)
Първото съмнение, изразено от Комисията в решението ѝ за откриване на процедурата, беше дали съществува неразривна връзка между сделките за замяна и промяната в предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите. Това е важно, тъй като ако се установи, че такава връзка съществува, тя ще повлияе на оценката на Комисията за това дали сделките за замяна водят до икономическо предимство и как това предимство трябва да бъде определено в количествено изражение. Неразривна връзка означава, че намерението на страните по сделката за замяна още преди сключване на сделката е било след замяната да променят предназначението на земята държавна собственост от горска земя в земя за застрояване. Поради това, макар административните цени за сделката за замяна, изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени, да са се основавали на замяната на два парцела горска земя, последващата промяна в предназначението на парцела държавна собственост - ако това е било намерението от самото начало - би могла да доведе до формирането на цена, по-ниска от реалната цена на получения парцел, като се вземе предвид бъдещото му предназначение като земя за застрояване.
(130)
Според Комисията фактът, че оспорваните сделки за замяна винаги - или поне в голямата част от случаите - са били последвани от (одобрено) искане за промяна на предназначението на заменената горска земя, придобита от бенефициера, в земя за застрояване, би бил обективен признак за това, че страните по тези сделки за замяна от самото начало са имали намерение да променят предназначението на земята държавна собственост след замяната.
(131)
Статистическите данни, предоставени от българските органи в отговор на решението за откриване, потвърждават отново данните, отразени в съображение 38, показвайки, че във връзка със 132-те сделки за замяна, осъществени през разглеждания период, са били подадени 24 искания за промяна на предназначението на земята в земя за застрояване (което представлява 18,2 % от всички замени), от които в 15 случая исканата промяна е била одобрена (което представлява 11,4 % от всички замени). Въз основа на тези данни Комисията стига до заключението, че в повечето случаи замените не са били последвани от искане за промяна на предназначението на земята.
(132)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че българското законодателство предвижда две отделни процедури за замяна и за промяна на предназначението на земята и съответно два отделни държавни органа, които са компетентни за всяка една от операциите и осъществят дейността си независимо един от друг. Това е още един признак, че в настоящия случай липсва неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на земята.
(133)
Тъй като не се установи наличието на неразривна връзка между сделките за замяна и промяната на предназначението на заменената земя, придобита от бенефициерите, Комисията ще провери всяка една от тези операции поотделно за наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.2. Наличие на помощ при промяната в предназначението на земята
(134)
Определянето на предназначението на земята подлежи на правния контрол, упражняван от държавните органи върху използването и интензивността на застрояване на даден парцел земя. Когато държавен орган одобрява промяна в предназначението на даден парцел земя, той осъществява регулаторна дейност и не действа като икономически субект.
(135)
Единствено предимствата, предоставени пряко или косвено чрез държавни ресурси, следва да се разглеждат като помощ по смисъла на член 107 от Договора. В съответствие със съдебната практика на Съда на ЕС (77) разграничението, което се прави в тази разпоредба, между „помощ, предоставена от държава членка“, и помощ, предоставена „чрез държавни ресурси“, не означава, че всички предимства, които са предоставени от държавата, независимо дали са финансирани чрез държавни ресурси или не, представляват помощ. Това разграничение цели по-скоро само да включи в това определение както предимствата, които са предоставени пряко от държавата, така и тези, които се предоставят от публичен или частен орган, посочен или учреден от държавата.
(136)
Макар че одобрението от публичен орган на промяната в предназначението на определен парцел земя от горска земя в земя за застрояване може да доведе до увеличаване на пазарната стойност на тази земя, това одобрение не води до прехвърляне на държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора: упражняването на тази регулаторна функция не води до положително прехвърляне на средства към получателя на това одобрение, нито пък води до отказ от държавни ресурси, тъй като при упражняването на тази регулаторна функция държавата не е задължена да налага на успешните кандидати такса, която да отразява цялата икономическа стойност, която те извличат от получаването на това одобрение (78).
(137)
Съответно решението на публичен орган да промени предназначението на определен парцел земя не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
6.1.3. Наличие на помощ при сделката за замяна
(138)
В съответствие с установената съдебна практика (79) продажбата от публични органи на земи или сгради на предприятие или на лице, извършващо стопанска дейност, могат да доведат до икономическо предимство и това да представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално когато продажбата не се извършва по пазарна стойност, т.е. по цената, която вероятно би определил частен инвеститор, действащ в нормални условия на конкуренция. Същото се отнася и за сделки за замяна, при които стойността на получената от държавата земя е по-висока от стойността на частната земя, отстъпена на държавата.
(139)
Преди обаче да провери дали сделките за замяна водят до икономическо предимство, Комисията следва да провери дали останалите условия, посочени в съображение 124, са налице с оглед установяване наличието на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(140)
Първо, що се отнася до носенето на отговорност за мярката, за сделките за замяна е компетентен министърът на земеделието и храните или Министерският съвет (в зависимост от размера на парцела, който ще се заменя) и ИАГ, всички от които са държавни органи. При условие че резултатът от сделките за замяна е прехвърлянето на горска земя държавна собственост с по-висока стойност срещу отстъпена горска земя частна собственост, това води до прехвърляне на държавни ресурси, доколкото българската държава се отказва от определени приходи, които е можела да получи, ако при извършването на сделката бе действала в съответствие с пазарните условия.
(141)
Второ, сделките за замяна са избирателни, доколкото те облагодетелстват само тези собственици на земя, които са заменили своята горска земя частна собственост с горска земя държавна собственост.
(142)
Трето, сделките за замяна нарушават конкуренцията и засягат търговията между държавите членки. Доколкото бенефициерите при замените са предприятия, които предлагат стоки и услуги на определен пазар, всяка финансова изгода в резултат на замените укрепва позицията им в сравнение с други конкурентни предприятия в рамките на Съюза при търговията със същите стоки и услуги (80). В действителност много бенефициери (81) по сделките за замяна са посочили в българския Търговски регистър като своя сфера на дейност, наред с другото, недвижимите имоти, туризма, ресторантьорството и залесяването. Тези сектори са отворени за конкуренция на равнището на Съюза. Това се вижда от информацията в същия този регистър, в който няколко бенефициери (82) по сделките за замяна са посочили търговията или (международната) търговска дейност като своя сфера на дейност. Що се отнася до довода, изтъкнат от българските органи, че за да могат дружествата да извършват дейност в сектора на туризма или строителството, е необходимо да бъдат вписани в специални регистри, а това не е така за по-голямата част от дружествата, участващи в сделките за замяна, Комисията отбелязва, че понятието „предприятие“ в член 107, параграф 1 от Договора е обективно понятие, така че въпросът дали предприятията предлагат стоки и услуги на даден пазар и по този начин се конкурират с други предприятия и участват в търговията в рамките на Съюза, трябва да се определи с оглед на дейностите, действително извършвани от тези предприятия, а не дали са спазени определени национални правни формалности.
(143)
И накрая, що се отнася до наличието на икономическо предимство, сделките за замяна се отнасят до замяната на (най-малко) два парцела горска земя между българската държава и частни страни. За да се определи дали частните страни са получили икономическо предимство в резултат на сделката за замяна, пазарните стойности на заменените парцели трябва да бъдат оценени и сравнени една с друга. Ако сделката за замяна води до прехвърлянето на горска земя държавна собственост, чиято стойност е по-висока от стойността на горската земя, отстъпена от частната страна, на частната страна е предоставено икономическото предимство.
(144)
Както беше обяснено в съображение 16, административните цени за въпросните замени са били изчислени въз основа на Наредбата за базисните цени. Съдът на ЕС призна, че когато националното право установява административни правила за изчисляване на пазарната стойност на земи с оглед на продажбата им от публични органи, за да съответстват тези правила на член 107 от Договора, прилагането им във всички случаи трябва да води до административна цена, която е възможно най-близка до пазарната стойност на земята (83). Тъй като пазарната стойност е теоретична, задължително ще се приеме допустим марж на отклонение на получената цена от теоретичната (84).
(145)
От българските органи беше поискано да предоставят информация относно административните цени, използвани за всичките 132 сделки за замяна, осъществени в разглеждания период, както и относно пазарните цени на същите тези сделки. Комисията поиска от българските органи да вземат предвид и всякакви предишни или последващи сделки със същите горски парцели при определянето на тяхната пазарна стойност. Следователно, въпреки че Комисията счита, че за оценката на потенциалните елементи на държавна помощ при сделките за замяна разположението на заменените горски парцели не е от значение, информацията за цените - когато е имало такава - е била взета под внимание.
(146)
Българските органи посочиха, че съществуват някои проблеми по отношение на надеждността на данните, които са могли да предоставят относно пазарните цени (85). Същевременно обаче те посочиха, че предоставената информация съдържа най-добрите приблизителни оценки на пазарните цени (86). Комисията счита тези данни за достатъчно надеждни приблизителни оценки на реалната (т.е. на „справедливата“) пазарна стойност на съответните парцели.
(147)
Анализът на данните показа, че за парцели частна собственост използването на административни цени е довело до системно завишаване на цената на съответната горска земя в сравнение с пазарните цени (87), докато по отношение на държавната горска земя ситуацията не е така еднозначна, тъй като са налице и двата случая - на завишаване и понижаване. Съответно при определянето на това дали на бенефициерите е било предоставено предимство в резултат на сделките за замяна, едно просто сравнение на пазарната цена на парцела държавна собственост към момента на замяната с пазарната цена на парцела частна собственост, за който е бил заменен, не би отчело в достатъчна степен систематичното завишаване на цената на последната. Поради това Комисията разработи формула, която взема предвид административните цени, използвани при първоначалната сделка, за правилно оценяване на произтичащото от замяната предимство. За тази формула, която вече беше определена в решението за откриване, е необходимо да се изчислят следните суми:
i)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Приема се, че предимство е налице, ако стойността на ii) минус стойността на i) е положителна.
Всяка парична компенсация, платена от една от страните на другата, за да покрие разликата в административните цени на два парцела, които са предмет на сделката за замяна, също ще бъде взета предвид при определянето на това дали сделката за замяна е довела до предимство.
(148)
Като прилага тази формула към данните, предоставени от българските органи относно справедливите пазарни стойности и административните цени на заменените горски земи, Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено предимство в почти 80 % от сделките за замяна, осъществени през разглеждания период, както е отразено в таблица 4.
Таблица 4
Сравнение на административните цени, използвани при замените, и пазарните цени, предоставени от българските органи
Сделки за замяна
2007 г.
2008 г.
2009 г.
Общо
Предоставено предимство (брой случаи)
18
48
38
104
Като процент от всички замени
78 %
77 %
81 %
79 %
Брой осъществени замени
23
62
47
132
(149)
Посочените по-горе данни показват, че административните цени, определени за целите на сделките за замяна в съответствие с Наредбата за базисните цени, не са отразявали в достатъчна степен реалната пазарна стойност на съответните горски парцели.
(150)
Това несъответствие между административните цени, използвани за оспорваните сделки за замяна, и пазарните цени на въпросните парцели произтича, от една страна, от факта, че основната методика, използвана в Наредбата за базисните цени, не отразява в достатъчна степен критериите, които даден пазарен оператор би счел за важни при оценяването на заменените парцели горска земя, нито им отдава тяхната подходяща тежест. Първо, средните стойности на земята, посочени в приложение 1 от Наредбата за базисните цени, според категориите земя, предлагащи идентични условия за растеж на растенията, които се използват като основа за определянето на базисната стойност на земята (вж. съображение 18), е трябвало да бъдат определени въз основа на пазарните цени или на отчетите, водени за горите държавна собственост, но в действителност са били определени от експерти въз основа на малък брой пазарни източници.
(151)
Второ, коефициентите и добавките, използвани за отчитане на определени качества на горската земя при изчисляването на основната стойност на тази земя, описани в съображения 18-26, отразяват средство за административно опростяване, а не опит за точно измерване на икономическата стойност, която хипотетичен пазарен оператор, поставен в подобна ситуация, би придал на тези качества. Всъщност българските органи не са предоставили никакви икономически данни в подкрепа на нивата, на които тези коефициенти и добавки са били определени в Наредбата.
(152)
От друга страна, дори и методиката, определена в Наредбата за базисните цени, първоначално да е довела до пазарни цени за заменената горска земя, quod non, средните цени, коефициентите и добавките никога не са били актуализирани през разглеждания период, така че да отразяват адекватно промените в пазарните цени, които са настъпили впоследствие. В съответствие със съдебната практика (88), когато цените на земята се увеличават рязко, в административните методи за изчисляване на цената на продаваната от публичните органи земя трябва да се предвижда постоянното актуализиране на тези цени, така че действително заплатената от купувача цена да отразява, доколкото е възможно, пазарната стойност на тази земя. През етапа на предварително проучване българските органи обясниха, че съгласно членове 7.1 и 32 от Наредбата за базисните цени коефициентите, съдържащи се в тази наредба за изчисляването на административните цени, следва да бъдат актуализирани ежегодно. Освен това според предоставената от българските органи информация през разглеждания период пазарните цени на горските земи рязко са се увеличили. Въпреки това актуализирането, предвидено в тази наредба, никога не е било извършено през този период. Българските органи са актуализирали средните цени, коефициентите и добавките, използвани за определяне на административните цени, едва през 2010 г. въз основа на последните развития на пазара.
(153)
Съответно Комисията заключава, че на бенефициерите на замените на земи е било предоставено икономическо предимство със сделките за замяна в случаите, когато използваните административни цени не са отразявали адекватно пазарната цена на заменената земя.
6.1.4. Помощта de minimis
(154)
И на последно място следва да се отбележи, че в случаите, когато отделният бенефициер на сделката за замяна е получил предимство, което не превишава праговете, посочени в Регламент (ЕС) № 1407/2013 на Комисията (89), това предимство не се счита за държавна помощ и поради това не попада в рамките на забраната по член 107, параграф 1 от Договора, ако са изпълнени всички други условия, определени в този регламент.
(155)
Въз основа на количествените данни, предоставени от българските органи, би изглеждало, че в много от случаите (90) размерът на помощта, получена от бенефициерите на сделката за замяна, е по-нисък от прага de minimis от 200 000 EUR.
6.1.5. Заключение относно наличието на помощ
(156)
С оглед на гореизложеното Комисията стига до заключението, че сделките за замяна, осъществени от Република България по време на разглеждания период, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, в случаите, в които другата страна по съответната сделка е предприятие по смисъла на тази разпоредба, административните цени, използвани за тази сделка, не са отразявали пазарните цени и не са изпълнени условията за помощта de minimis, определени в Регламент (ЕС) № 1407/2013.
6.2. ЗАКОНОСЪОБРАЗНОСТ НА МЯРКАТА
(157)
Като не е подала уведомление за тези сделки за замяна преди тяхното осъществяване, Република България не е изпълнила задължението си съгласно член 108, параграф 3 от Договора. Поради това тези сделки за замяна представляват неправомерно приведена в действие държавна помощ.
6.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(158)
Въпреки че от българските органи беше поискано да предоставят информация относно съвместимостта на тези сделки за замяна с вътрешния пазар, те продължиха да се придържат към своята аргументация, че тези сделки не оказват въздействие върху търговията в рамките на Съюза и следователно не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(159)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че съответната държавна членка носи основната тежест за доказването на съвместимостта на помощта с вътрешния пазар чрез дерогация от член 107, параграф 1 от Договора, като тя трябва да докаже, че условията за тази дерогация са изпълнени (91).
(160)
Във всеки случай Комисията отбелязва, че не изглежда да са налице някакви prima facie основания, така че да се приеме, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар или пряко въз основа на член 107, параграф 3, буква а) и буква в) от Договора, или въз основа на съответните насоки, основаващи се на тези разпоредби.
(161)
Поради това Насоките на Общността относно държавните помощи за земеделския и горския сектор („Насоките за горския сектор“) не могат да се използват като основание за съвместимост на схемата за замени, тъй като те се отнасят само за живи дървета и тяхната естествена среда в гори и други залесени земи, включително мерки за поддържане и засилване на екологичните и защитните функции на горите и мерки за насърчаване на използването на горите за отдих и на техните социални и културни измерения. Освен това разходите, покрити от помощта, предоставена в контекста на замените, не отговарят на определението за допустими разходи, посочено в Насоките за горския сектор (92), тъй като на частните страни не са били наложени никакви законови или договорни задължения да използват земята, получена чрез замените, като защитена природна зона. Напротив, всички страни са имали правото да поискат промяна на предназначението на горската земя в подлежаща на застрояване земя и някои от тях наистина са го направили.
(162)
Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. също не предоставят основание за съвместимост. Във връзка с това Комисията отбелязва, че замените не са били предприети от българските органи с цел специално да допринесат за регионалното развитие. Освен това не са определени какви са допустимите разходи, нито е уточнено как ще се контролира стимулиращият ефект на помощта и как ще се гарантира спазването на приложимите тавани за регионалната помощ.
(163)
И накрая, при обсъжданията преди приемането на решението за откриване българските органи заявиха, че със замените е преследвана цел на публичната политика за консолидиране на собствеността на горската земя. Дори ако можеше да се установи, че консолидирането на горска земя представлява цел от общ интерес, quod non, българските органи не доказаха, че предоставената помощ е била необходима, за да се постигне тази цел, нито че избраните средства са били най-подходящите.
(164)
Те също така не доказаха, че избраните средства са гарантирали, че предоставената помощ е била ограничена до минимално необходимото за стимулиране на частните страни да предприемат сделките за замяна. Това е, наред с другото, видно от силните колебания на административните цени, получени чрез използване на предписаната методика. При сравнение с пазарните цени, предоставени от българските органи, тези административни цени не изглежда да са системно със сходен процент по-високи или по-ниски от пазарните цени. Ако например се вземат сделките през 2007 г., разликата между пазарните цени и административните цени за частните парцели е варирала между -503,97 % до +89,91 % (93).
(165)
И накрая, българските органи не доказаха, че сделките за замяна не нарушават конкуренцията до степен, която противоречи на общия интерес. Съответно не може да се счита, че сделките за замяна са съвместими с вътрешния пазар директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от Договора.
(166)
Вследствие на това Комисията заключава, че помощта, предоставена в контекста на сделките за замяна, не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
7. ВЪЗСТАНОВЯВАНЕ
(167)
Съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, когато се установи, че неправомерно предоставена държавна помощ е несъвместима с вътрешния пазар, тази помощ следва да бъде възстановена от бенефициерите, освен ако това противоречи на общ принцип на правото. В член 14, параграф 2 от този регламент се постановява, че помощта, която трябва да бъде възстановена, ведно с лихвите, обхваща периода от датата, на която неправомерната помощ е била предоставена на разположение на бенефициера, до датата на нейното действително възстановяване. И накрая, в член 14, параграф 3 от този регламент се предвижда, че възстановяването се извършва незабавно и в съответствие с процедурите по националното законодателство на съответната държава членка, при условие че те позволяват незабавното и ефективно изпълнение на решението на Комисията.
(168)
Целта на възстановяването е постигната, когато въпросната неправомерна помощ, ведно с подходяща лихва за забава, бъде изплатена от предприятията, които са се възползвали от нея. Като възстановява помощта, бенефициерът се отказва от предимството, което е имал пред своите конкуренти на пазара, и се възстановява положението преди предоставянето на помощта (94). Въпреки че държавата членка може да избира средствата за изпълнение на задължението си за възстановяване на неправомерната помощ, избраните мерки не могат да засягат неблагоприятно приложното поле и ефективността на правото на Съюза. Държава членка може да изпълни задължение за възстановяване само ако избраните средства са подходящи, за да се възстановят нормалните условия на конкуренция, които са били нарушени с предоставянето на неправомерната помощ и са съвместими със съответните разпоредби на правото на Съюза (95).
(169)
Поради това, предвид факта, че е установено, че чрез сделките за замяна Република България неправомерно е привела в действие държавна помощ, от нея следва да се изиска да възстанови тази помощ от бенефициерите на тези сделки.
7.1. ИДЕНТИФИЦИРАНЕ НА БЕНЕФИЦИЕРИТЕ, КОИТО ТРЯБВА ДА ВЪЗСТАНОВЯТ ПОМОЩТА
(170)
Неправомерната и несъвместима помощ трябва да бъде възстановена от предприятията, които действително са се възползвали от нея (96). Когато обаче Комисията не е в състояние да идентифицира в самото решение всички предприятия, които са получили неправомерна и несъвместима помощ, това трябва да бъде направено в началото на процеса на изпълнение на решението от съответната държава членка, която следва да разгледа конкретното положение на всяко засегнато предприятие (97).
(171)
В настоящия случай потенциалните бенефициери на несъвместима държавна помощ са тези физически и юридически лица, които са участвали в 132-те сделки за замяна с българските органи през разглеждания период. От тази група българските органи следва да изключат тези физически и юридически лица, които не отговарят на критериите за „предприятия“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, както и тези лица, които от сделките за замяна, в които са участвали, са получили предимство, целият размер на което не надвишава праговете, установени в Регламента за минималната помощ (помощта de minimis), стига тези сделки да съответстват и на другите условия, определени в този регламент. Останалите физически и юридически лица, които са участвали в сделки за замяна, следва да се считат за бенефициери на неправомерно приведена в действие държавна помощ, от които българските органи трябва да възстановят полученото в резултат на тези сделки предимство.
7.2. КОЛИЧЕСТВЕНО ОПРЕДЕЛЯНЕ НА ПОМОЩТА
(172)
Комисията не е законово задължена да определя точната сума, която трябва да бъде възстановена, особено в случаите, когато не разполага с необходимите данни за това. Вместо това е достатъчно в решението на Комисията да се съдържа информация, която позволява на държавата членка да определи без големи затруднения сумата, която подлежи на възстановяване (98).
(173)
Като беше обяснено в съображение 147, Комисията счита, че държавата членка следва да спазва следната методика като отправна точка за определяне на размера на несъвместимата държавна помощ, която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер:
i)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя частна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени; и
ii)
определяне на разликата между реалната пазарна цена на парцела горска земя държавна собственост и административната цена за този парцел, определена в съответствие с предписанията на Наредбата за базисните цени.
Първоначалният размер на държавната помощ, получена в резултат на сделката за замяна, се равнява на стойността на ii) минус стойността на i).
Корекция на първоначалната сума следва да се направи за тези случаи, при които парцел земя държавна собственост с по-висока административна стойност е бил заменен срещу парцел земя частна собственост с по-ниска административна стойност. Според българските органи в тези случаи бенефициерът е трябвало да плати компенсация на държавата, за да покрие разликата в стойността на парцелите. Поради това в тези случаи първоначалният размер на помощта следва да се намали с размера на компенсацията, платена от бенефициера на българските органи. След това българските органи следва да възстановят от бенефициера получената сума, за да бъде взето предвид предимството, получено в резултат на сделката за замяна.
(174)
За определянето на пазарните цени на съответните парцели следва изцяло да бъде отразена икономическата стойност на тези земи към момента на замяната. От информацията, която се съдържа в представеното от българските органи становище от 29 август 2008 г. изглежда, че в някои случаи вече са били построени сгради и инфраструктура върху горските парцели, принадлежащи на държавата, преди извършването на замяната, дори и преди това парцелът да не е бил преобразуван в земя за застрояване. В тези случаи Комисията е на мнение, че стойността на тези сгради и/или инфраструктура също следва да бъде изцяло отразена в пазарната стойност на парцела.
(175)
Комисията отбелязва, че българските органи вече притежават информацията относно административните цени, използвани в сделките за замяна, както и пазарните цени на всички парцели, засегнати от тези сделки към момента на замените (99), така че те не би трябвало да срещнат големи затруднения при определянето на подлежащите на възстановяване суми въз основа на методиката, описана в съображение 173 (100).
(176)
Въпреки това в случаите, когато българските органи могат да изразят основателни опасения, че тази методика не може да бъде приложена или води до сума, която явно не отразява адекватно размера на сумата, получена от бенефициера, те могат да решат да извършат оценка на пазарните цени на заменените парцели към момента на сключване на сделката с помощта на независим експерт, който е квалифициран да извършва такива оценки и е избран чрез открита публична тръжна процедура. При установяването на процедурата за избор на този експерт, дори и в случаите, когато в поръчката не се превишават праговете на директивите за обществените поръчки на Съюза, следва да се спазват принципите на прозрачност и равно третиране. По-специално тръжната процедура следва: i) да бъде подходящо обявена; ii) да се основава на обективни критерии за подбор, които са предварително известни; и iii) да включва информация, че след етапа на предварителен подбор окончателното решение ще бъде взето с участието на представители на службите на Комисията. В тези изключителни случаи българските органи трябва да: i) посочат съответния(ите) парцел(и), ii) посочат обосновката за необходимостта от оценка от независим експерт в този конкретен случай; и iii) представят на Комисията предложение за независим експерт (избран чрез публична тръжна процедура), който трябва да бъде одобрен както от Комисията, така и от Република България.
(177)
И накрая, тъй като целта на възстановяването е да се възстанови положението, съществувало преди датата, на която е била осъществена сделката за замяна, Комисията счита, с оглед на изключителния характер на споразуменията за замяна на горска земя, която не е била използвана за търговски цели, че Република България ще изпълни задължението си за възстановяване на неправомерно приведената в действие помощ, като отмени оспорваните сделки за замяна чрез обратна замяна на съответните парцели. Това обаче ще доведе до подходящо възстановяване само в случаите, когато не са извършени материални промени в горските земи държавна и частна собственост след датата на сделката за замяна. В такива случаи Комисията трябва да бъде информирана за съответните горски парцели в срок от два месеца от уведомяването на Република България за настоящото решение, като свързаните с тях замени следва да бъдат отменени, а доказателства за отмяната следва да бъдат предоставени в срок от четири месеца от датата на уведомяването за настоящото решение.
(178)
Във всички случаи, в които се изисква възстановяване, това възстановяване влиза в сила от момента, в който бенефициерите са започнали да се ползват от предимството, т.е. от датата на правния акт, с който на бенефициерите се дава право да заменят своята горска земя частна собственост срещу горска земя държавна собственост.
(179)
Сумите, които трябва да бъдат възстановени, следва да включват лихви, начислени от датата, на която те са били предоставени на разположение на бенефициерите, до действителното им възстановяване. Лихвеният процент следва да се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (101) и с Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (102) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
(180)
Сроковете за възстановяването на сумите на държавната помощ от отделните бенефициери следва, доколкото е възможно, да бъдат съобразени със сроковете, посочени в Известието относно възстановяването (103). При всички случаи крайните срокове не следва да бъдат по-дълги от сроковете, посочени в таблица 5.
Таблица 5
График за възстановяването
Срок
Действие
1.
В срок от два месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да уведоми Комисията за планираните или предприетите мерки за изпълнение на решението, и по-специално:
i)
да представи на Комисията списък на всички замени, за които се отнася възстановяването, като посочи следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени (въз основа на информацията, предоставена от Република България в становището ѝ с входящ номер 2014/032997), информация за допълнителните плащания за компенсация, свързани с всяка сделка, както и произтичащата от това сума на държавната помощ, която трябва да бъде възстановена,
-
наименованието на частната страна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, че този бенефициер е предприятие;
ii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на експертна оценка на пазарните цени на горските парцели към момента на осъществяването на замяната (съображение (176);
iii)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши чрез отменяне на сделката за замяна (съображение 177).
2.
В срок от четири месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да е назначила независим експерт, който да извърши оценката на тези парцели. Този експерт следва да бъде избран чрез открита публична тръжна процедура и назначен със съгласието на Комисията, след предварително предложение от страна на Република България.
3.
В срок от седем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
За парцелите, посочени в точка 1, подточка ii) по-горе, Република България следва да представи на Комисията доклада от оценката, извършена от независимия експерт.
4.
В срок от осем месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България следва да е изпратила нарежданията за възстановяване до всички съответни бенефициери, като посочи точните суми на помощта, които трябва да бъдат възстановени.
5.
В срок от дванадесет месеца след уведомяването на Република България за настоящото решение:
Република България трябва да е привела в действие възстановяването на помощта за всички съответни сделки за замяна.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, отпусната на предприятия при сделките за замяна на горска земя държавна собственост срещу горска земя частна собственост в периода 1 януари 2007 г. - 27 януари 2009 г., неправомерно приведена в действие от Република България в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, не представлява помощ, ако към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 2 от Регламент (ЕО) № 994/98, който е бил приложим към момента на предоставяне на помощта.
Член 3
Индивидуалната помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1, която към момента на предоставянето ѝ е отговаряла на условията, предвидени в регламент, приет съгласно член 1 от Регламент (ЕО) № 994/98, или на условията съгласно всяка друга одобрена схема за помощ, е съвместима с вътрешния пазар до максималния интензитет на помощ, приложим за този вид помощи.
Член 4
1. Република България възстановява от бенефициерите несъвместимата помощ, предоставена при сделките за замяна, посочена в член 1.
2. Чрез дерогация от разпоредбите на параграф 1 по-горе, несъвместимата помощ може да бъде възстановена от бенефициерите чрез отмяна на сделките за замяна в случаите, когато не са извършени материални промени в засегнатите от сделката горски земи държавна и частна собственост след датата на тази сделка.
3. Сумите, които трябва да бъдат възстановени, включват лихви, начислени от датата на предоставянето им на разположение на бенефициерите до действителното им възстановяване.
4. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и с Регламент (ЕО) № 271/2008.
5. Република България отменя всички неизплатени плащания на помощ, предоставена в контекста на сделките за замяна и посочена в член 1, считано от датата на приемане на настоящото решение.
Член 5
1. Възстановяването на помощта, предоставена по схемата, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
2. Република България гарантира, че настоящото решение е напълно изпълнено в срок от дванадесет месеца от датата на уведомяването за него.
Член 6
1. В срок от четири месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списък на всички сделки за замяна, като посочва следната информация:
-
административните и пазарните цени за частните и държавните горски парцели, които са заменени, информация за допълнителните парични суми, включени във всяка сделка, както и произтичащия от това размер на държавната помощ,
-
наименованието на частната страна, т.е. на бенефициера на сделката за замяна, участваща във всяка сделка, и причините, поради които се счита или не се счита, тази страна е предприятие;
б)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на пазарните цени към момента на сделките за замяна, посочени в представеното от България становище 2014/032997;
в)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се осъществи чрез отмяна на сделката за замяна;
г)
установяване на случаите, при които възстановяването ще се извърши въз основа на сумите, определени от независим експерт оценител и документи, доказващи, че такъв независим експерт е бил назначен след подбор чрез публична тръжна процедура и одобрение от Комисията.
2. В срок от осем месеца от уведомяването за настоящото решение Република България предоставя на Комисията следната информация:
а)
списъка на бенефициерите, които са получили помощ, предоставена при посочените в член 1 сделки за замяна, и общия размер на помощта, получена от всеки от тях в резултат на тези сделки;
б)
общата сума (главница и лихви по възстановяване), която трябва да бъде възстановена от всеки бенефициер;
в)
подробно описание на вече предприетите и предвидените мерки за изпълнение на настоящото решение;
г)
документи, доказващи, че на бенефициерите е наредено да възстановят помощта.
3. В срок от дванадесет месеца след уведомяването за настоящото решение Република България представя документи, доказващи, че помощта е била възстановена изцяло от съответните бенефициери.
4. Република България информира редовно Комисията за напредъка по изпълнение на националните мерки, взети в изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, предоставена при сделките за замяна и посочена в член 1, като представя доклади на всеки два месеца. По искане на Комисията тя предава незабавно информация за вече взетите и предвидените мерки в изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите по възстановяването, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Република България.
Съставено в Брюксел на 5 септември 2014 година.
ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/456
ze dne 5. září 2014
o režimu podpory č. SA.26212 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/A/08) a SA.26217 (11/C) (ex 11/NN - ex CP 176/B/08) poskytnuté Bulharskou republikou v souvislosti se směnou lesních pozemků
(oznámeno pod číslem C(2014) 6207)
(Pouze bulharské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie, a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
s ohledem na rozhodnutí Komise C(2011) 4444 ze dne 29. června 2011 (1),
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními, a s ohledem na tyto připomínky,
vzhledem k těmto důvodům:
1. ŘÍZENÍ
(1)
Komisi byla dne 17. července 2008 doručena stížnost od osoby, která si přála zůstat v anonymitě („první stěžovatel“); v této stížnosti se tvrdilo, že Bulharská republika poskytla podporu v souvislosti se směnou lesních pozemků v soukromém vlastnictví za veřejné lesní pozemky ve vlastnictví státu, přičemž na tuto směnu často navazovala změna určeného účelu užívání směněných pozemků z lesních pozemků na pozemky stavební. První stěžovatel předložil další informace dopisy ze dne 28. srpna 2008, 3. září 2008, 1. října 2008, 5. prosince 2008, 18. února 2010, 12. října 2010 a 26. ledna 2011.
(2)
Dne 27. ledna 2009 obdržela Komise další informace o napadených směnách od jisté třetí strany. Dne 14. května 2009 byla podána druhá stížnost ve věci těchto směn, přičemž další informace tento stěžovatel předložil dne 2. června 2009 a 8. června 2009. Dne 23. března 2010 předložila informace o těchto směnách Komisi další třetí strana.
(3)
Bulharské orgány předložily Komisi informace o napadených směnách dopisy ze dne 2. září 2008, 28. října 2008, 4. ledna 2010, 23. března 2010, 27. března 2010, 30. srpna 2010 a 14. února 2011. Během jednání, jež mezi útvary Komise a bulharskými orgány proběhla dne 22. února 2010, 12. října 2010 a 3. února 2011, poskytly bulharské orgány o těchto směnách další informace.
(4)
Dopisem ze dne 29. června 2011 sdělila Komise Bulharsku, že se rozhodla zahájit ve věci napadených směn řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy. Rozhodnutí Komise o zahájení formálního vyšetřovacího řízení („rozhodnutí o zahájení řízení“) bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2). Komise vyzvala zúčastněné strany, aby k opatření podaly připomínky.
(5)
Bulharské orgány podaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení dopisem, jenž byl doručen dne 29. září 2011.
(6)
Komise obdržela připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od následujících zúčastněných stran: Ecobalkani-Bulgaria EOOD (3), Vihren OOD (4), Aqua Estate OOD (5), Elkabel AD (6), Živka Blagoeva (7), V-N-G Confort OOD (8), Javor Chajtov (9), Simeon Stoev Mirov (10), LM Impex EOOD (11), All Seas Property 2 OOD (12), Litex Commerce AD (13), Foros Development EAD (14), Izgrev 5 EOOD (15), BOIL OOD (16), BG Land Co OOD (17), Mirta Engineering EOOD (18), Beta Forest EOOD (19), Kosta Gerov (20), Marieta Babeva (21), Dimitar Terziev (22), Svetoslav Michailov a Elizabet Michailova (23) a od stěžovatele, který požádal, aby jeho totožnost nebyla zveřejněna (24).
(7)
Dopisy ze dne 1. září 2011, 5. října 2011, 25. listopadu 2011, 14. prosince 2011 a 3. dubna 2012 postoupila Komise tyto připomínky bulharským orgánům, které dostaly příležitost reagovat. Připomínky Bulharské republiky k připomínkám zúčastněných stran byly doručeny v dopisech ze dne 4. listopadu 2011, 15. prosince 2011, 12. ledna 2012 a 25. dubna 2012.
(8)
Bulharské orgány poskytly další informace o napadených směnách dopisem ze dne 2. prosince 2011 a během jednání s útvary Komise dne 9. prosince 2011.
(9)
Dopisem ze dne 9. února 2012 požádala Komise prvního stěžovatele o další upřesnění ohledně jistých důkazů, které předložil.
(10)
Dne 3. dubna 2012 postoupila Komise bulharským orgánům další připomínky řady třetích stran (25). Připomínky Bulharské republiky k těmto připomínkám obdržela Komise ve dnech 25. dubna 2012 a 15. května 2012.
(11)
Dne 26. července 2012 požádala Komise bulharské orgány o další informace. Dne 17. srpna 2012 bulharské orgány požádaly o prodloužení lhůty na poskytnutí těchto informací a Komise jejich žádosti dne 31. srpna 2012 vyhověla. Bulharské orgány požadované informace předložily dne 19. září 2012.
(12)
Dne 3. října 2012 požádala Komise o další upřesnění jednu ze třetích stran, které podaly připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení, společnost Elkabel AD, přičemž tato upřesnění byla poskytnuta dne 31. října 2012.
(13)
Dopisy ze dne 14. ledna 2013, 17. května 2013, 22. července 2013 a 22. října 2013 požádala Komise bulharské orgány o další informace, jež jí byly poskytnuty dne 4. a 5. února 2013, 25. června 2013 a 5. července 2013, 16. a 23. srpna 2013 a 19. listopadu 2013 a 20. prosince 2013. Část informací předložených v rámci posledního podání předložily bulharské orgány opětovně e-mailem dne 21. ledna 2014.
2. POPIS OPATŘENÍ
2.1. SMĚNY POZEMKŮ
(14)
V roce 1947 se po vyvlastnění státem veškeré lesní pozemky v Bulharsku staly veřejným majetkem. Tento stav trval do roku 2000, kdy byl zahájen proces navracení lesních pozemků do rukou předchozích soukromých vlastníků.
(15)
Změnou zákona o lesích (26), která nabyla účinnosti dne 22. února 2002, bylo umožněno směňovat nedávno privatizované lesní pozemky za státní veřejné lesní pozemky ze státního lesního fondu. Tato změna zákona o lesích platila do 27. ledna 2009 a vymezovala řád a podmínky, za kterých se tyto směny prováděly.
(16)
Pro účely těchto směn byly ceny lesních pozemků v rukou soukromých vlastníků i veřejných institucí stanoveny na základě zvláštního předpisu, a to nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů (dále jen „nařízení o základních cenách“) (27), které vstoupilo v platnost dne 18. listopadu 2003. Bulharské právo uplatněním nařízení o základních cenách odhadcům neumožňovalo se od cen stanovených pro lesní pozemky odchýlit.
(17)
Na základě tohoto nařízení se základní cena lesní parcely určí jako součet základní hodnoty pozemku a hodnoty porostu (rostlinných druhů na tomto pozemku vysazených).
(18)
Hodnota pozemku se určí na základě průměrné hodnoty pozemku podle kategorií pozemků, jež nabízejí stejné podmínky pro pěstování rostlin (podle přílohy 1 nařízení o základních cenách se přitom rozlišuje 150 typů lokalit). Tato hodnota se pak upraví opravným koeficientem, který zohledňuje umístění pozemku ve vztahu k místní a vnitrostátní infrastruktuře. Tento opravný koeficient (Km), který je stanoven v příloze 2 nařízení o základních cenách, se určí pomocí následujícího vzorce:
,
kde:
p
=
koeficient přímé vzdálenosti od komunikace s pevným povrchem (od 0,00 do 0,20)
s
=
koeficient přímé vzdálenosti od městské oblasti (od 0,00 do 0,25)
m
=
koeficient přímé vzdálenosti od moře (od 0,00 do 0,20)
g
=
koeficient vzdálenosti od některého z měst, který se vyjadřuje číslem zohledňujícím vzdálenost od daného města (nejkratší silniční vzdálenost mezi dotčenou parcelou a městem). Města jsou rozdělena do 6 skupin uvedených v tabulce 1:
Tabulka 1
Skupina 1
Sofie (od 0,00 do 0,70)
Skupina 2
Ruse, Plovdiv, Burgas a Varna (od 0,00 do 0,50)
Skupina 3
Blagoevgrad, Veliko Tarnovo, Vratza, Pleven a Stara Zagora (od 0,00 do 0,40)
Skupina 4
ostatní okresní města (od 0,00 do 0,35)
Skupina 5
ostatní velká města (Botevgrad, Gorna Oriachovica, Dimitrovgrad, Dupnica, Kazanlak, Karlovo, Lom, Petrich, Samokov, Svištov a Červen Brjag (od 0,00 do 0,30)
Skupina 6
ostatní městská centra (od 0,00 do 0,10)
(19)
Hodnota pozemku se dále upraví tak, že se přičte navýšení ceny (přírůstek) na jeden hektar, jež se stanoví na základě průměrné ceny pozemku zjištěné v oblasti, ve které se parcela nachází. Tyto přírůstky stanoví příloha 3 nařízení o základních cenách; uvádí se v tabulce 2:
Tabulka 2
Přírůstek
(BGN/hektar)
Sofie, letoviska celostátního významu a přilehlé rekreační oblasti, pozemky, které se nacházejí do 10 kilometrů od moře
5 000
Sídla 1. a 2. kategorie
2 000
Sídla 3. a 4. kategorie
1 000
Sídla 5. a 6. kategorie
500
Sídla 7. a 8. kategorie
0
(20)
Celková hodnota pozemku stanovená tímto mechanismem se označuje jako základní hodnota pozemku.
(21)
Hodnota porostu (rostlinných druhů, které se nacházejí na pozemku) představuje hodnotu porostu stávajícího stáří a předpokládanou hodnotu porostu ve stáří, kdy dochází ke střídání rostlin. Hodnota dřeva z lesních porostů ve stávajícím stáří (stáří v době ocenění) odpovídá zisku z prodeje dotyčných odrůd za průměrné tržní ceny poníženému o náklady na kácení, prvotní zpracování a dopravu do místa dočasného uskladnění. Pokud by výnos z prodeje nepokryl náklady, má se za to, že dřevo nemá žádnou hodnotu.
(22)
Výnos z prodeje se určí na základě kategorizace porostu a objemu kategorií dřeva. Náklady (v BGN na metr krychlový) související s kácením a prvním opracováním dřeva při průměrné úrovni náročnosti v dotčené oblasti kácení se určí podle druhu stromů a kategorie dřeva na pozemku. Náklady na dopravu dřeva se určí podle druhu stromů, kategorie dřeva a průměrné dopravní vzdálenosti od dotčené parcely. Náklady na dopravu se vynásobí každým kilometrem dopravy pomocí koeficientu, který zohlední úroveň náročnosti trasy.
(23)
Průměrné tržní ceny a náklady související s kácením, prvotním opracováním a dopravou dřeva by měl pravidelně určovat a aktualizovat Výkonný lesní úřad (28), a to na základě vážených průměrů vypočtených ze statistických údajů shromážděných za období tří let (váha posledního roku je přitom dvojnásobná).
(24)
Základní cena lesní parcely se tedy získá přičtením hodnoty porostu, kterou stanoví odhadce, k základní hodnotě pozemků.
(25)
Tato základní cena se v případě pozemků, které se nachází v oblastech tzv. „zvláštní ochrany proti urbanizaci“ zavedených v určitých oblastech Bulharska zákonem, upraví tak, aby se zohlednila ochrana krajinotvorné role a rovněž rekreační funkce lesních pozemků. Podle ustanovení přílohy 19 nařízení o základních cenách se základní hodnota lesních majetků, jež se nacházejí v těchto oblastech, vynásobí koeficientem (К), který je tabulce 3 (29) stanoven takto:
Tabulka 3
První pásmo Černého moře
К = 6
Druhé pásmo Černého moře
К = 5
Rekreační oblasti, letoviska a sídla celostátního významu
К = 4
Lesy a pozemky v oblastech, které se rozkládají od hranice státních a obecních komunikací k hranicím území s omezením možnosti výstavby
К = 3
Rekreační oblasti, letoviska a sídla místního významu
К = 4
(26)
Nakonec se základní cena pozemku podle přílohy 20 nařízení o základních cenách vynásobí „koeficientem tržní regulace“. Tento koeficient se vyjadřuje v BGN/m2 a pohybuje se od 10 BGN/m2 u pozemků sousedících s mořem, velkých horských letovisek a Sofie po 1 BGN/m2 u pozemků s nejméně atraktivní polohou.
(27)
Přes výše uvedené skutečnosti musela soukromá osoba, která získala lesní pozemek směnou za vyšší celkovou administrativní cenu, než kterou měl pozemek jí uvolněný, státu za tento cenový rozdíl zaplatit náhradu. Podle bulharských orgánů obecně platí, že stát přistoupil pouze na směny, jejichž prostřednictvím získal pozemek vyšší správní hodnoty. Toto pravidlo se ovšem týká pouze situace, kdy je celková administrativní cena parcely v soukromém vlastnictví vyšší než administrativní cena parcely ve vlastnictví veřejném, za kterou byla tato parcela směněna, a nikoli ceny za metr čtvereční.
(28)
Dne 27. ledna 2009 vstoupil v platnost zákaz směny lesních pozemků. Posuzují se tak napadené směny za období od 1. ledna 2007, tj. dne přistoupení Bulharské republiky k Evropské unii, do 27. ledna 2009, tj. dne, kdy nabylo účinnosti moratorium na směnu pozemků („posuzované období“).
2.2. ZMĚNA URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(29)
Stěžovatelé dále tvrdí, že na směny často navazovala změna určeného účelu užívání pozemků z lesních na stavební pozemky a že tato změna dále prohloubila rozpor mezi tržní cenou veřejných lesních pozemků ve vlastnictví státu, jež byly směněny za parcely v soukromém vlastnictví.
(30)
Bulharské orgány vysvětlily, že postup změny určeného účelu užívání pozemku se neřídí ustanoveními zákona o lesích (jako směna samotná), ale zvláštním souborem právních předpisů, mj. i zákonem o územním plánování (30). Podle těchto právních předpisů může jakýkoli vlastník lesních pozemků požádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku na stavební pozemek tak, že pošle žádost výkonnému řediteli Výkonného lesního úřadu, jenž byl součástí ministerstva zemědělství a potravinářství (31). Komise (interních a případně i externích) odborníků poté danou žádost posoudí a předloží své stanovisko výkonnému řediteli, který přijme ve věci žádosti předběžné rozhodnutí. Pokud je toto rozhodnutí kladné a potvrdí důvodnost a právoplatnost žádosti, bude postoupeno všem útvarům příslušným pro změnu určení účelu užívání lesního pozemku (regionální hejtman, starosta obce a ředitel regionálního ředitelství odpovědného za lesy).
(31)
Na základě kladného předběžného rozhodnutí předloží vlastník dotčené obci žádost o zadání, navržení a schválení podrobného územního plánu. U takovéhoto plánu se vyžaduje konzultace všech (místních) zúčastněných stran. Pokud příslušné orgány tento plán schválí a jakmile vstoupí v platnost, vlastník pozemku předloží ministru zemědělství a potravinářství žádost o vynětí dotčeného lesního pozemku z chráněných lesních porostů. V případě, že je žádost přijata, je zapotřebí zaplatit kolkovné stanovené nezávislým odhadcem v souladu s ustanoveními nařízení o základních cenách.
(32)
Jakmile vlastník lesního pozemku uhradí příslušným orgánům kolkovné, je zahájeno řízení o vydání správního rozhodnutí o změně určeného účelu užívání dotčeného pozemku. V závislosti na velikosti pozemku toto rozhodnutí vydává buď ministr zemědělství a potravinářství (pokud se jedná o nemovitost do 10 hektarů), nebo rada ministrů.
(33)
Dne 3. září 2009 bylo na následnou změnu určeného účelu užívání směněných pozemků uvaleno moratorium.
2.3. PRÁVNÍ ZÁKLAD OPATŘENÍ
(34)
Směny, výpočet cen, jež se mají použít při směnách a řízení o změně určeného účelu užívání směněných lesních pozemků se řídí těmito právními předpisy:
-
bulharský zákon o lesích,
-
nařízení o výpočtu základních cen, cen za pozemky ve vyloučených oblastech a o vzniku uživatelských práv a břemen týkajících se lesů a lesních porostů,
-
zákon o státním majetku (32),
-
zákon o závazcích a smlouvách (33),
-
zákon o územním plánování.
2.4. OSOBY, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY
(35)
Potenciálně mohou ze směn těžit fyzické osoby, soukromé společnosti a obce, často činné v oblasti výstavby nemovitostí a/nebo činnosti cestovního ruchu, které svůj lesní pozemek směnily za lesní pozemek ve veřejném vlastnictví.
3. DŮVODY PRO ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(36)
Ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila Komise pochybnosti o tom, zda směny a/nebo následné změny určeného účelu užívání pozemku neobsahují prvky státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a zda lze takovou podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
3.1. VZÁJEMNÁ SOUVISLOST MEZI SMĚNAMI A ZMĚNOU URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKŮ
(37)
Komise zaprvé vyjádřila pochybnosti o tvrzení stěžovatelů, že v řadě případů na tyto směny navazovala změna určeného účelu užívání (z lesního porostu na stavební pozemky) pozemků, které byly předmětem směny.
(38)
S přihlédnutím ke kvantitativním důkazům, které předložily bulharské orgány, uvedla Komise v rozhodnutí o zahájení řízení, že ze 147 směn provedených během posuzovaného období (2006-2009) jich na 15 navazovala změna určeného účelu užívání (což představovalo 10 % celku). Komise navíc konstatovala, že směny a případné žádosti o změnu určeného účelu užívání upravují odlišné právní předpisy a že jsou pro oba postupy zavedena odlišná správní řízení. Na první pohled se situace jevila tak, že tyto prvky potvrzují tezi bulharských orgánů, že obecně mezi těmito dvěma kroky neexistuje vzájemná souvislost (34).
(39)
Bulharské orgány však uvedly, že vzorce pro stanovení administrativních cen za lesní pozemky a kolkovného účtovaného za změnu určeného účelu užívání pozemku byly stanoveny na takové úrovni, aby se zajistilo, že plná cena za směnu lesního pozemku, navýšená o poplatek za změnu určeného účelu užívání pozemku, bude do značné míry odpovídat tržní ceně obdobného stavebního pozemku. Z toho by mohlo vyplývat, že bulharské orgány vycházely z předpokladu, že mnozí investoři se budou snažit oba kroky spojit do jedné transakce.
(40)
Komise tedy vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda by při stanovení ceny parcel pro účely směny neměla být zohledněna případná změna určeného účelu užívání dotčeného lesního pozemku, tj. zda by se mělo mít za to, že existuje vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání směněného pozemku.
3.2. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI ZMĚNĚ URČENÉHO ÚČELU UŽÍVÁNÍ POZEMKU
(41)
Komise zadruhé vyjádřila pochybnosti o tom, zda změna určeného účelu užívání směněných pozemků nemohla představovat poskytnutí státní podpory vzhledem k tomu, že se tím hodnota směněných pozemků ještě více zvýšila.
(42)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ze změny určeného účelu užívání pozemku přímo nevyplývá, že by se jednalo o převod státních prostředků. Kolkovné, jež mělo být u těchto transakcí uhrazeno, bylo vypočteno podle příslušných právních předpisů a - nakolik je Komisi známo - ve všech dotčených případech zaplaceno. Přestože podniky dotčené změnou určeného účelu užívání pozemku mohly mít z této změny prospěch, správní rozhodnutí, jimiž byla tato změna provedena, by nepředstavovala státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Komise k této otázce nezaujala jednoznačný postoj a vyzvala zúčastněné strany, aby se vyjádřily k tomu, zda v dané transakci došlo ke státní podpoře.
3.3. MOŽNÁ STÁTNÍ PODPORA PŘI SMĚNĚ LESNÍCH POZEMKŮ
(43)
Komise v rozhodnutí o zahájení řízení konstatovala, že ceny lesních pozemků pro účely směn určili odhadci výhradně na základě vzorců stanovených v nařízení o základních cenách. Komise proto vyjádřila pochybnosti ohledně toho, zda administrativní cena stanovená za použití těchto vzorců byla obdobná jako obvyklé ceny při transakcích mezi dvěma soukromými subjekty. Komise proto vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany k tomu, aby předložily informace o tržních cenách dosažených v případech čistě soukromého prodeje (nebo čistě soukromé směny) lesních pozemků, k nimž v Bulharsku během posuzovaného období došlo. Komise dále vyzvala Bulharskou republiku a třetí strany, aby předložily informace o rozdílech mezi těmito cenami a administrativními cenami použitými u napadených směn, a tudíž o možné výši státní podpory při těchto transakcích. Komise nadto Bulharskou republiku a třetí strany vyzvala, aby předložily informace o pravidlech uplatňovaných u náhrad vyplácených při směně v případech, kdy mezi cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, existoval rozdíl. V neposlední řadě pak Komise vyzvala Bulharskou republiku, aby jí poskytla další informace, jimiž by doložila své tvrzení, že napadené směny neovlivňují obchod v rámci Unie.
(44)
Komise také v rozhodnutí o zahájení řízení uvedla své předběžné stanovisko k tomu, jak by měla být vyčíslena výhoda vyplývající z napadených směn v případě, že se zjistí, že tyto směny představovaly státní podporu:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou první lesní parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této první parcely určenou podle nařízení o základních cenách,
(ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou druhé lesní parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této druhé parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Výše státní podpory při směně by se tedy rovnala hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
Při výpočtu možného prvku státní podpory při transakci by měla být zohledněna i případná peněžní náhrada rozdílu mezi administrativními cenami dvou parcel, jež byly předmětem směny, zaplacená jednou stranou druhé straně.
3.4. SLUČITELNOST PŘÍPADNÉ STÁTNÍ PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(45)
Pro případ, že by byla zjištěna přítomnost prvku státní podpory - ať už v důsledku změny určeného účelu užívání pozemku, a/nebo v důsledku směny -, vyjádřila Komise v rozhodnutí o zahájení řízení pochybnosti ohledně toho, zda by bylo možno tuto podporu považovat za slučitelnou s vnitřním trhem, konkrétně s čl. 107 odst. 3 písm. a) Smlouvy a pokyny k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013 (35) a/nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy a pokyny Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví na období 2007-2013 („pokyny k odvětví lesnictví“) (36).
(46)
Komise proto požádala Bulharskou republiku a zúčastněné strany, aby se ke slučitelnosti napadených opatření s vnitřním trhem vyjádřily.
4. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
4.1. PŘIPOMÍNKY PRVNÍHO STĚŽOVATELE V SOUVISLOSTI S POCHYBNOSTMI VYJÁDŘENÝMI KOMISÍ V ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(47)
První stěžovatel tvrdí, že napadené směny představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy a že tato podpora je neslučitelná s vnitřním trhem.
(48)
Pokud jde o pochybnosti Komise týkající se první otázky, domnívá se první stěžovatel, že je třeba mít za to, že změna určeného účelu užívání pozemku a směna vzájemně souvisejí. Tvrdí přitom zaprvé, že mnohé z osob, které směny využily, působí v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu, a nikoli v oblasti lesnictví. Zadruhé podle prvního stěžovatele nejsou směněné lesní pozemky od roku 2009, kdy vstoupilo v platnost moratorium, prakticky komerčně využívány. Zatřetí údajně v době provádění směn mnohé z osob, které je využily, oznámily a propagovaly své projekty výstavby lyžařských nebo přímořských letovisek na směněných lesních pozemcích a zahájily dokonce s příslušnými místními orgány jednání, aby zajistily, že ke změně v určeném účelu užívání pozemku skutečně dojde. Začtvrté tvrdí první stěžovatel, že za realizaci směny a za vynětí směněných pozemků z lesního fondu mnohdy odpovídal týž státní orgán (Výkonný lesní úřad a příslušný regulační orgán) (37), který takto připravoval půdu pro jejich komerční využití.
(49)
První stěžovatel má tedy za to, že by se měla při vyčíslení celkové částky státní podpory při těchto směnách zohlednit případná reklasifikace určeného účelu užívání pozemku a příslušné navýšení ceny. Podle názoru stěžovatele by se proto při vyčíslení částky podpory měla provést srovnání s parcelami stavebních pozemků s cílem náležitě zohlednit tržní cenu pozemků, jež byly předmětem směny.
(50)
První stěžovatel se také zmiňuje o tom, že z hlediska atraktivity regionů, ve kterých se lesní parcely ve vlastnictví státu nacházely, by bývalo hospodářsky výhodnější, kdyby bulharské orgány nejprve podnikly kroky ke zvýšení hodnoty parcel (tj. změnily jejich určený účel užívání tak, aby na nich mohla proběhnout výstavba) a teprve poté přikročily k jejich pozbytí. Podle prvního stěžovatele v žádném z případů, kdy byla podána žádost o směnu, Výkonný lesní úřad před provedením změny nepřistoupil ke změně určeného účelu užívání těchto pozemků. Podle stěžovatele to jasně naznačuje, že zde existoval záměr zvýhodnit nabyvatele lesních pozemků ve vlastnictví státu. Tuto praxi kritizovala rovněž Světová banka ve zprávě o bulharském odvětví lesnictví z roku 2009, ve které se konstatovalo, že státu tímto konkrétním způsobem vznikají ztráty (38).
(51)
Pokud jde o pochybnosti Komise o druhé otázce, tedy zda v důsledku změny určeného účelu užívání směněných pozemků nedošlo ke státní podpoře, tvrdí první stěžovatel, že nabyvatel pozemků sice po rozhodnutí provést změnu určeného užívání pozemku následně zaplatil kolkovné, a tato částka by tedy měla být při vyčíslování případné podpory obdržené v důsledku směny odečtena, že však toto kolkovné skutečné zvýšení hodnoty parcely v důsledku této změny neodráželo. První stěžovatel dále tvrdí, že by v případech, kdy ke směně došlo před přistoupením Bulharska k Evropské unii, ale změna určeného účelu užívání pozemku proběhla až po přistoupení, měla být protiprávní státní podpora poskytnutá nabyvateli pozemků dána rozdílem mezi tržní hodnotou příslušné parcely v době směny (před přistoupením) a tržní hodnotou parcely po změně určení účelu užívání pozemku (po přistoupení).
(52)
Co se týče pochybností vyjádřených Komisí ohledně třetí otázky, tedy přítomnosti státní podpory v souvislosti se směnami, tvrdí první stěžovatel, že vzorce předepsané nařízením o základních cenách neodrážejí tržní hodnotu pozemků, jež byly předmětem směny. Stěžovatel také zpochybňuje nezávislost odhadců, neboť podle jeho názoru má nabyvatel pozemků možnost zvolit si odhadce, který mu je příznivě nakloněn, což vede k výraznému podhodnocení cen.
(53)
Stěžovatel rovněž předložil další informace o tržních cenách směněných lesních pozemků nebo velice podobných lesních pozemků, jež se podle něj výrazně lišily od administrativních cen parcel. Vzhledem k časovým omezením zkoumal první stěžovatel pouze ceny devíti směněných parcel. K tomuto zkoumání byla použita ocenění pozemků zpracovaná bankami a rovněž informace z bulharského veřejného katastru nemovitostí obsahujícího ceny, za které byly u podobných parcel realizovány realitní transakce. Zjištěné cenové nesrovnalosti se (při uplatnění administrativní ceny) pohybovaly od podhodnocení o 50-65 % až po případy, kdy byly lesní pozemky údajně získány za 1 až 2 % tržní ceny.
(54)
V neposlední řadě pak první stěžovatel tvrdí, že skutečnost, že bylo zahájeno trestní řízení proti bývalému řediteli Výkonného lesního úřadu na základě obvinění z realizace směn, jež poškozovaly stát, naznačuje, že samy bulharské orgány mají za to, že lesní pozemky byly některým soukromým osobám postoupeny za cenu výrazně pod svou tržní hodnotou.
(55)
Pokud jde o otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, tvrdí první stěžovatel, že, pokud je mu známo, žádná z osob, které směny využily, neprovozovala lesnictví jako svou hlavní obchodní činnost. Téměř všechny tyto osoby údajně naopak charakterizovaly minulé aktivity či budoucí obchodní záměry v oblasti hospodářských činností či investic v jednom z následujících odvětví: spekulace s nemovitostmi, stavebnictví a/nebo cestovní ruch. Podle stěžovatele se cestovní ruch z definice týká celého vnitřního trhu, a narušuje jej tedy i pouhých několik případů selektivní podpory. První stěžovatel dále uvádí, že vzhledem k počtu a rozsahu směn jsou fakticky od vstupu na bulharský trh odrazováni zahraniční konkurenti. Přestože se někteří významní investoři v Evropské unii (např. Lindner, ECE) na stavebních projektech ve městech v Bulharsku (obchodní centra a velké obchodní domy) podíleli, téměř všechny významné investice do přímořských, lyžařských nebo golfových letovisek údajně uskutečnily podniky ovládané bulharskými osobami.
4.2. PŘIPOMÍNKY OSOB, KTERÉ SMĚNY VYUŽILY, A JINÝCH TŘETÍCH STRAN
(56)
Komise přijala připomínky od velkého počtu třetích stran, z nichž většinu představovaly soukromé subjekty, jež se podílely na směnách („osoby, které směny využily“). Komise konstatuje, že řada těchto osob (39) se omezila na vydání stručného prohlášení, že při směnách, na kterých se podílely, ke státní podpoře nedošlo. Jiné osoby, které směny využily, podaly k pochybnostem vyjádřeným Komisí v rozhodnutí o zahájení řízení podrobnější připomínky, které budou předmětem následujících oddílů.
4.2.1. Vzájemná souvislost mezi směnou a změnou určeného účelu užívání pozemku
(57)
Pokud jde o první otázku, u které Komise vyjádřila pochybnosti, tj. vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily (40) a které na rozhodnutí o zahájení řízení reagovaly, že žádná takováto souvislost neexistuje. Směna a následná změna určeného účelu užívání směněných pozemků probíhala v rámci dvou odlišných řízení, jež jsou v kompetenci dvou různých na sobě nezávislých státních orgánů. Směny spadají do pravomoci ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů a Výkonného lesního úřadu, a to v závislosti na velikosti parcely, která je předmětem směny, zatímco změna určeného účelu užívání pozemku spadá do pravomoci místních orgánů - starostů obcí nebo městské rady; ministra pro místní rozvoj a veřejné práce; nebo regionálního hejtmana u lokalit, které se nacházejí v jeho regionu - a vyžaduje schválení podrobného nebo obecného plánu územního rozvoje.
(58)
Jedna z osob, které směny využily, (41) dále doplňuje, že nelze automatiky spatřovat vzájemnou souvislost mezi změnou určeného účelu užívání pozemku a zvýšením jeho hodnoty. Rozhodnutí změnit určený účel užívání pozemku vycházelo z posouzení potřebnosti změny, jež má širší rozměr a často má přednost před soukromými zájmy vlastníků, a nevychází proto z obchodních zájmů stran směny. Další z osob, které směny využily, (42) konstatuje, že statistické informace, jež předložily bulharské orgány, potvrzují, že vzájemná souvislost v tomto případě neexistuje. V neposlední řadě považují jiné osoby, které směny využily, (43) otázku, zda v tomto případě existuje vzájemná souvislost, za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla vyňata z ochrany lesního fondu pro účely výstavby a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by určený účel užívání pozemku mělo změnit.
(59)
Pokud jde o otázku, zda by se případná změna určeného účelu užívání směněného pozemku měla zohlednit při stanovení ceny tohoto pozemku, tvrdí většina osob, které směny využily, že by tomu tak z různých důvodů být nemělo. Řada z těchto osob (44) má za to, že by u směněného pozemku nebylo důvodné zohledňovat hypotetickou možnost změny jeho určeného účelu užívání, neboť o takovou změnu by se nikdy nemuselo zažádat nebo by mohla být zamítnuta vzhledem k tomu, že by nevyhověla příslušným správním požadavkům. Strategické umístění směněného lesního pozemku, jež údajně zvyšuje jeho hodnotu, je v případě, že se určený účel užívání pozemku nezměnil a nabytou půdu lze užívat pouze pro účel stanovený zákonem, irelevantní. Jedna z osob, které směny využily, (45) proto tvrdí, že by se měl brát zřetel na konkrétní dohodu mezi stranami směny ke dni ocenění. V objektivním a reálném výpočtu tržní hodnoty by měly být v úvahu vzaty také obecné plány územního rozvoje (které povolují, či nepovolují výstavbu) platné k datu ocenění pozemku, jenž byl předmětem směny. Měl by tedy být stanoven soubor jednotných kritérií, který umožní rozlišovat mezi hypotetickou možností a skutečným záměrem stran směny provést následně změnu účelu užívání pozemku.
(60)
Mnohé z osob, které směny využily, nadto konstatují, že za vynětí pozemků z ochrany lesního fondu se účtuje poplatek za změnu určeného účelu užívání, který se rovná ceně za metr čtvereční stavebního pozemku v dotčené oblasti. Tyto osoby proto tvrdí, že z dotčené změny nemají hospodářský prospěch, protože pokud je nabytý pozemek prodán, použit jako zajištění nebo zastavěn, bude jeho hodnota stejná jako v případě pozemku stavebního. Podobný argument použily i společnosti Mirta Engineering a Beta Forest, které poukazují na to, že se změnou určeného účelu užívání pozemku jsou spojeny další náklady, zejména kolkovné a místní daň a rovněž náklady na projektování, které hodnotu nemovitosti dále zvyšují. Pan Michailov a paní Michailova dokonce tvrdí, že v jejich případě byla změna určeného účelu užívání pozemku podmíněna tím, že státu uhradí poplatky stanovené v článku 17 zákona o lesích a v prováděcím nařízení k tomuto zákonu.
(61)
V neposlední řadě považují některé z osoby, které směny využily, (46) tuto otázku za irelevantní, neboť v jejich konkrétních případech půda, kterou směnou získaly, nebyla pro účely výstavby vyňata z ochrany lesního fondu a nebylo ani zahájeno žádné řízení, které by mělo určený účel užívání pozemku změnit. Společnost MIKS ve svém podání uvedla, že v její smlouvě o směně bulharský stát stanovil, že žádná změna určeného účelu užívání pozemku není přípustná.
4.2.2. Státní podpora při směně lesních pozemků
(62)
Pokud jde o pochybnosti, jež Komise vyjádřila ohledně otázky, zda administrativní ceny účtované při směnách odpovídají cenám tržním, předložily osoby, které směny využily, (47) v případě svých vlastních směn několik vzájemně si podobných argumentů, proč by tomu tak být mělo.
(63)
Zaprvé tvrdí jedna z osob, které směny využily, (48) že při stanovení administrativních cen nařízení o základních cenách zohledňuje objektivní kritéria, jako je umístění pozemku, význam dotčených okresů a druh a význam rostlinných odrůd na pozemku, zatímco dvě jiné osoby, které směny využily, (49) uvádějí, že administrativní cena směn vychází z kritérií, jež jsou totožná s těmi, jež se používají při směnách lesních pozemků v soukromém vlastnictví realizovaných soukromými investory, jejichž předmětem jsou pozemky, jež se nacházejí v blízkosti infrastruktury místního či celostátního významu a které jsou, pokud jde o rostlinné druhy, umístění v oblastech podléhajících zvláštní ochraně vůči urbanizaci atd., obdobné jako v případě směn napadených. Podobně jiné osoby, které směny využily, (50) tvrdí, že ocenění vycházející z nařízení o základních cenách vedou k administrativním cenám, které jsou obdobné, nebo v mnohých případech vyšší než tržní ceny za lesní pozemky v Bulharsku, a to v důsledku neexistence tuzemského trhu s tímto typem pozemků a skutečnosti, že za nízké ceny byl realizován jen omezený počet soukromých transakcí. Směny tedy byly provedeny na základě převažujících hospodářských podmínek na trhu.
(64)
Zadruhé řada osob, které směny využily, (51) uvádí, že provedla ocenění parcel, jež byly předmětem směny, přičemž jejich výsledkem byly administrativní ceny, jež jsou obdobné (52), nebo v mnohých případech dokonce vyšší než (53) tržní ceny za lesní pozemek v Bulharsku.
(65)
Zatřetí poukazuje několik osob, které směny využily, (54) na absenci čistě soukromých směn nebo prodejů v oblastech, kde se uskutečnily směny, na nichž se podílely, jako na důvod, proč by se mělo mít za to, že administrativní ceny přibližně odrážejí ceny tržní.
(66)
V neposlední řadě pak několik osob, které směny využily, (55) tvrdí, že vzhledem k tomu, že ministr zemědělství a potravinářství je v rámci výkonu své pravomoci volného uvážení oprávněn realizaci směny odmítnout, pokud stát nemá zájem na pořízení dotčených lesních pozemků v soukromém vlastnictví, a že podmínky směny musí schválit obě strany (veřejný i soukromý subjekt), měly by se směny považovat za obchodní transakce, v jejichž rámci se stát chová jako hospodářský subjekt v tržním hospodářství.
(67)
Pokud jde o částku možné státní podpory při dotčených transakcích (tj. rozdíl mezi administrativní a tržní cenou za lesní pozemek), reagovala většina osob, které směny využily, (56) v tom smyslu, že v případech, kdy půda v soukromém vlastnictví měla vyšší cenu než půda ve vlastnictví veřejném, bulharské orgány náhradu za rozdíl v ceně neposkytly. Jedna z dalších osob, které směny využily, (57) uvedla, že rozdíl v tržních cenách směněných lesů v soukromém a veřejném vlastnictví, které se nacházejí v týchž nebo přilehlých oblastech, vládu zvýhodňuje, neboť administrativní ceny jsou vyšší než tržní ceny svobodně sjednané mezi soukromými vlastníky lesů v dotčených oblastech.
(68)
Pokud jde o další podmínky, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory, popíraly některé z osob, které směny využily, (58) jejich naplnění. Některé z osob, které směny využily, (59) tak tvrdí, že jsou fyzickými osobami, na které se bulharský zákon o státní podpoře a článek 107 Smlouvy nevztahuje. Pokud jde o státní prostředky, konstatují tyto osoby, které směny využily, že vláda pozemky získala jejich nezákonným vyvlastněním a neposkytla za ně přiměřenou náhradu, a nelze tedy mít za to, že jich stát pozbývá. Co se týče tvrzení o selektivnosti, tvrdí tito příjemci, že zákon o lesích platí erga omnes, a nepředstavuje tedy diskriminaci.
(69)
Další z osob, které směny využily, (60) má rovněž za to, že podmínky článku 107 Smlouvy nebyly, pokud jde o směny, naplněny, ale z poněkud odlišných důvodů. Zaprvé podle této osoby nedocházelo k žádnému převodu státních prostředků, neboť směna představuje „transakci dvojího prodeje“, k níž došlo poté, co nezávislý odhadce nemovitostí provedl ocenění na základě objektivních kritérií pro výpočet ceny, jež stanoví zákon. Nikdo nebyl nijak zvýhodněn a ani protistrany směnou nezískaly výhodnější postavení než jejich konkurenti, neboť o směnu svého soukromého lesního pozemku za pozemek ve veřejném vlastnictví mohl zažádat každý vlastník pozemku. Podobný argument předkládá další z osob, které směny využily, (61) a má přitom za to, že režim směn představuje všeobecné opatření, jehož mohou využít všichni vlastníci lesních pozemků.
(70)
Co se týče hospodářského zvýhodnění, rozporuje většina osob, které směny využily, (62) tvrzení, že by k němu při dotčených transakcích došlo, neboť podle nich administrativní cena za směněnou půdu odpovídala tržní ceně, nebo byla vyšší.
(71)
V neposlední řadě pak na otázku, zda směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy, velká většina osob, které směny využily, (63) odpověděla, že nepůsobí v oblasti výstavby nemovitostí nebo v oblasti cestovního ruchu a/nebo že nepodnikla žádné kroky, aby povolení k činnosti poskytovatele souborných služeb cestovního ruchu získala. Tyto osoby navíc potvrdily, že pozemek, který směnou nabyly, nevyužily k těžbě dřeva a nerealizovaly prodej dřeva v Bulharsku ani v jiných členských státech. Uvádějí tedy, že nelze tvrdit, že byl dán nějaký skutečný či potenciální vliv na obchod v rámci Společenství. Jiná z osob, které směny využily, (64) doplnila, že tyto směny nevedou k posílení tuzemské výroby, a neomezují tak možnosti podniků z jiných členských států v oblasti dovozu výrobků na místní trh.
(72)
Jiné z osoby, které směny využily, (65) uvedly, že vzhledem k tomu, že dotčené směny nezahrnují převod státních prostředků a nepřinášejí jim hospodářské zvýhodnění, nelze mít za to, že by ovlivňovaly rovnováhu trhu a hospodářské podmínky, ve kterých podniky působí; z jejich pohledu v tomto směru platí, že na pořízení hmotných aktiv je zapotřebí počáteční investice. Podniky z jiných členských států tak mohou vstupovat na týž trh a působit na něm za rovných podmínek, a nelze tedy mít za to, že obchod mezi členskými státy byl napadenými směnami ovlivněn.
(73)
V neposlední řadě pak jedna z osob, které směny využily, (66) vysvětlila, že lesní pozemek, který od státu získala, není vhodný pro zalesňování. Dále má za to, že její pozemek má vyšší hodnotu než pozemek, který získala od státu a že při této transakci nedošlo ke státní podpoře. A své vyjádření pak uzavřela konstatováním, že získané pozemky používá pro mobilní včelařství, jako zdroj pro letní snůšku.
4.2.3. Slučitelnost možné státní podpory s vnitřním trhem
(74)
Přestože Komise zúčastněné strany vyzvala, aby předložily veškeré dostupné důkazy, které by jí umožnily přezkoumat slučitelnost napadených směn s vnitřním trhem, žádná z osob, které směny využily, tak neučinila.
5. PŘIPOMÍNKY BULHARSKÉ REPUBLIKY
5.1. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ
(75)
Bulharské orgány tvrdí, že napadené směny státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(76)
Pokud jde o údajnou vzájemnou souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, uvedly bulharské orgány, že čl. 15 písm. b) zákona o lesích povoluje možnost zažádat o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku bez ohledu na způsob, jakým byla půda získána, ať již prostřednictvím směny, koupí nebo jinými prostředky. Takováto teoretická možnost by ale neměla být chápána jako nějaká pevně daná dohoda mezi orgány a soukromým subjektem, který se směny účastní, o budoucím postupu v tom smyslu, že dojde k následné změně určeného účelu užívání pozemku.
(77)
Bulharské orgány předložily důkazy o tom, že bylo v souvislosti se 132 směnami, k nimž v období let 2007 až 2009 došlo, podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání směněných lesních pozemků, přičemž pouze v 15 případech (tj. v 11,4 % všech směn) bylo vydáno kladné správní rozhodnutí, jímž byla požadovaná změna povolena.
(78)
Bulharské orgány také poukazují na odlišné cíle, jež jsou směnami a změnou určeného účelu užívání pozemku sledovány. Zatímco účelem směn je dosáhnout konsolidace a ochrany bulharských lesů s cílem zajistit jejich udržitelný rozvoj a obnovu ve prospěch společnosti jako celku, smyslem změny určeného účelu užívání pozemku je dosáhnout cílů stanovených v zákoně o územním plánování, který určuje pravidla pro začlenění pozemků do hranic aglomerací, ve kterých je povolena výstavba v souladu s veřejnými potřebami a zájmy týkajícími se udržitelného rozvoje a vytvoření vhodných životních, pracovních a rekreačních podmínek pro občany. Kromě toho je třeba konstatovat, že zatímco směny závisí na rozhodnutích ministra zemědělství a potravinářství, změny určeného účelu užívání pozemku závisí na schválení plánu územního rozvoje, což je věcí jednotlivých příslušných orgánů, tj. ministra pro místní rozvoj a veřejné práce, regionálního hejtmana nebo obecních rad. V neposlední řadě mají bulharské orgány za to, že vzhledem k tomu, že právo zažádat o změnu určeného účelu užívání pozemku ze zákona o lesích přímo nevyplývá, nýbrž vyžaduje splnění podmínek stanovených jinými zákony, nelze hypotetickou možnost změnit určený účel užívání pozemku chápat v tom smyslu, že by tato změna vzájemně souvisela se směnami.
(79)
Pokud jde o otázku, zda by možná změna určeného účelu užívání směněných pozemků měla být při stanovení ceny těchto pozemků brána v potaz, zopakovaly bulharské orgány svůj postoj, že neexistuje přímá souvislost mezi cenou, k níž se ve věci směny dospělo, a následnou změnou účelu užívání směněných pozemků. Bulharské orgány podrobně popsaly postup, jenž měl být při stanovení cen u směn uplatňován (bývalý čl. 20 odst. 5 a bývalý článek 21 nařízení o základních cenách) a poplatky účtované za změnu určeného účelu užívání pozemku. Tyto orgány také konstatují, že soukromí vlastníci mohou o změnu určeného účelu užívání lesního pozemku zažádat bez ohledu na to, jak tento pozemek získali; každý investor tak požíval týchž výhod, a to bez ohledu na to, zda les získal od státu, nebo v rámci transakce za obvyklých podmínek uzavřené se soukromým subjektem; poplatky, jež jsou účtovány za provedení změny určeného účelu užívání pozemku, by se tedy ve vztahu k osobám, které směny využily, měly považovat za neselektivní.
(80)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, zda metodika výpočtu administrativních cen náležitě odráží ceny tržní, konstatují bulharské orgány zaprvé, že administrativní ceny jsou stanoveny podle nařízení o základních cenách a že při koncipování tohoto nařízení jako vzor sloužily postupy pro stanovení cen lesních pozemků v jiných členských státech, zejména v Německu. Ocenění lesů v soukromém i veřejném vlastnictví provedli nezávislí znalci na základě jednotného souboru kritérií.
(81)
Zadruhé předložily bulharské orgány údaje o všech transakcích (67), jejichž předmětem byl prodej a nákup lesů v soukromém vlastnictví v období let 2007-2009 (68). Informace předložené k průměrným cenám nemovitostí v soukromém vlastnictví (tj. „tržním cenám“) obsahují přehled věrohodných tržních dokladů v souladu s požadavkem stanoveným v bodu 34 doplňkových ustanovení nařízení o základních cenách. V případech, kdy informace o transakcích uzavřených pro totožné oblasti k dispozici nejsou, byly předloženy podrobné údaje o transakcích, které se uskutečnily v blízkých oblastech s lesy, které jsou podobné z hlediska umístění a rostlinných druhů. Podle bulharských orgánů lze na základě těchto údajů prokázat, že ve většině případů byla administrativní cena použitá pro napadené transakce obecně vyšší než tržní ceny při transakcích za obvyklých podmínek (69). V tomto ohledu bulharské orgány zpochybňují důkazy, které předložil stěžovatel. Na jedné straně by totiž ceny, které uvádějí stěžovatelé, představovaly ceny, za které byly pozemky nabídnuty k prodeji, a nikoli nutně ceny fakticky dosažené nebo ceny parcel, u kterých již došlo ke změně určeného účelu použití a za něž bylo uhrazeno kolkovné. Na straně druhé tržní cena, již stěžovatel uvedl, není vždy spolehlivá, neboť v mnoha případech představuje výsledek jediné soukromé transakce.
(82)
Zatřetí bulharské orgány zopakovaly, že stát neposkytuje žádnou náhradu za rozdíl mezi vyšší celkovou administrativní hodnotou soukromých lesních pozemků, které získal, a tržní hodnotou směněných pozemků a že se směny prováděly pouze v případech, kdy hodnota získané parcely lesního pozemku v soukromém vlastnictví byla vyšší než hodnota parcely ve vlastnictví státu, za kterou byla směněna, nebo rovna této hodnotě. Soukromý subjekt měl nadto povinnost uhradit režii ve výši 2 % hodnoty dotčeného majetku.
(83)
V neposlední řadě bulharské orgány poukazují na to, že nařízení o základních cenách bylo od svého přijetí třikrát změněno, a to v letech 2004, 2005 a 2007. Změna nařízení v roce 2005 se s ohledem na pokročilou fázi navracení vyvlastněných lesů a lesních pozemků jeví jako obzvláště pozoruhodná; vyplývalo z ní totiž, že lesy v soukromém vlastnictví již na trhu byly k dispozici a byla po nich poptávka. Účelem této změny v zásadě bylo změnit metodiku oceňování pozemků. Koeficienty týkající se oblastí chráněných vůči urbanizaci byly nadto také zvýšeny a bylo zavedeno několik nových kategorií k vymezení navýšení (přírůstků) cen pozemků v závislosti na kategorii sídla.
(84)
Po přistoupení Bulharska k Evropské unii dne 1. ledna 2007 byly navíc koeficienty v nařízení plně aktualizovány, a to včetně koeficientů týkajících se oblastí chráněných před urbanizací a tzv. „tržně regulačních“ koeficientů, které závisejí na kategorii pozemků. Kromě toho došlo i ke změně čl. 20 odst. 5 nařízení o základních cenách, v jejímž rámci se zvýšila cena směněných pozemků ve vlastnictví státu o 50 % hodnoty „tržně regulačního“ koeficientu. Nadto bylo zavedeno navýšení (přírůstek) hodnoty pozemku podle jednotlivých kategorií sídel.
(85)
Podle bulharských orgánů tyto změny nařízení o základních cenách prokazují, že i při absenci vyspělého tuzemského trhu s lesními pozemky se bulharské orgány s ohledem na nadcházející přistoupení Bulharska k Evropské unii snažily o aktualizaci mechanismu oceňování stanoveného v tomto nařízení, tak aby se zajistilo, že bude vycházet z věrohodných tržních údajů. Ke dni přistoupení Bulharska k Evropské unii tedy administrativní ceny vypočtené na základě nařízení o základních cenách nebyly nižší než tržní ceny těchto parcel.
(86)
Pokud jde o pochybnosti Komise ohledně toho, že směny mohly narušit hospodářskou soutěž a ovlivnit obchod mezi členskými státy, zdůrazňují bulharské orgány zaprvé, že ze soukromých subjektů, které se na napadených směnách podílely, jich podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy představuje 81. Zbývajících 51 soukromých subjektů tvoří fyzické osoby, které nepůsobí v oblasti obchodování se zbožím ani se službami. Bulharsko v této souvislosti zdůrazňuje, že ani Státní lesní úřad ani jeho nástupce Výkonný lesní úřad neobdržely od fyzických osob, které v posuzovaném období směny uskutečnily, žádné žádosti o kácení nebo vývoz dřeva
(87)
Zadruhé bulharské orgány tvrdí, že směny nemohou ovlivnit obchod v rámci Unie, neboť firmy, které podporu získaly, nevyvíjejí činnost, která by zahrnovala dovoz nebo vývoz výrobků či služeb. Bulharské orgány doplnily již poskytnuté informace o objemu vytěženého dřeva a dřeva vyvezeného do Evropské unie za posuzované období a předložily dokument, který prokazuje, že žádný ze soukromých subjektů, jež získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, nevytěžil, neprodal na vnitrostátním trhu ani nevyvezl dřevo z Bulharské republiky.
(88)
Zatřetí bulharské orgány tvrdí, že odvětví cestovního ruchu (např. poskytovatelé souborných služeb cestovního ruchu, cestovní kanceláře, vlastníci hotelu a poskytovatelé doplňkových služeb cestovního ruchu) se řídí pravidly, jež stanoví bulharský zákon o cestovním ruchu. Tento zákon vyžaduje správní registraci poskytovatelů služeb ve veřejném rejstříku vedeném ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Povinnost registrace ve zvláštním rejstříku se podle článku 58 tohoto zákona vztahuje také na osoby činné v oblasti řízení hotelů. Z tohoto důvodu lze za podniky působící v odvětví cestovního ruchu považovat pouze společnosti zapsané v příslušných veřejných rejstřících vedených ministerstvem hospodářství, energetiky a cestovního ruchu. Kontrola příslušných rejstříků ukázala, že pouze jedna ze společností, které získaly lesní pozemek ve vlastnictví státu v rámci napadených směn, a sice Kapsi Tours OOD, je zapsána jako poskytovatel souborných služeb cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu.
(89)
Začtvrté bulharské orgány vysvětlily, že v Bulharsku společnosti zabývající se výstavbou nemovitostí z hlediska své činnosti rovněž podléhají také povinnosti registrace v ústředním oborovém rejstříku stavebních podniků vedeném Bulharskou stavební komorou, a to v souladu se zvláštním zákonem, totiž zákonem o stavební komoře (70). Bulharské orgány poukazují na to, že pouze tři z podniků, které se státem provedly směnu, jsou zapsány jako stavební podniky a mohly nějakým způsobem vyvíjet stavební činnost podle dotčeného zákona.
(90)
Bulharské orgány tudíž konstatovaly, že většina podniků, které případně mohly mít z napadených směn prospěch, v odvětví stavebnictví a cestovního ruchu nepůsobí. Podle jejich názoru tedy nelze mít za to, že těmito transakcemi byla narušena hospodářská soutěž na příslušných trzích mimo rámec odvětví lesnictví.
5.2. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM STĚŽOVATELE
(91)
Bulharské orgány souhlasí se stěžovatelem v tom, že směny lesních pozemků mezi státem a obcemi neobsahují prvek státní podpory. Namítají ovšem, že tvrzení stěžovatele, že většina příjemců aktivně působí v odvětví stavebnictví nebo cestovního ruchu neodpovídá skutečnosti, a to z týchž důvodů, jež byly vysvětleny v předchozím oddílu.
(92)
Bulharské orgány také nesouhlasí se způsobem, jakým stěžovatel určil tržní ceny lesních pozemků na základě porovnání cen lesních pozemků v jednotlivých letech (např. z doby několika let předtím, než došlo ke směně lesů), a rozporují tvrzení stěžovatele, že v určitých případech vlastníci směněných lesních pozemků tuto půdu poskytli jako zajištění k získání úvěrů, neboť takovýto postup by byl v rozporu s ustanoveními bulharského práva a zákona o státním majetku, jež stěžovatel citoval. Údaje, jež stěžovatel předložil, zřejmě obsahují závažné chyby a nejsou v souladu s dostupnými katastry nemovitostí a dokumentací týkající se směn. Údaje, jež předložil stěžovatel, jsou zřejmě také nesprávné, pokud jde o lesní pozemky ve vlastnictví státu, jež byly získány prostřednictvím směn a následně poskytnuty jako zajištění za úvěry. Bulharské orgány v každém případě pro vysvětlení uvádějí, že banky v Bulharsku k zajištění toho, aby byl dluh splacen, vedle nemovitostí vyžadují i jiná likvidní aktiva. Podle bulharských orgánů by tedy bylo nesprávné stanovit cenu na metr čtvereční jako podíl částky poskytnutého úvěru a plochy pozemků, jež slouží jako zajištění za hypotéku. Bulharské orgány také předložily stanovisko První investiční banky k mechanismům poskytování úvěrů a k metodám oceňování lesů a lesních majetků navrhovaných dlužníky jako zajištění.
(93)
Bulharské orgány také nesouhlasí s tvrzením stěžovatele, že obecní orgány neměly v případě pozemků, jejichž určený účel používání byl změněn, jinou možnost než přijmout podrobné plány územního rozvoje. Podle bulharských orgánů vychází případná změna určeného účelu užívání této pozemků z právně vynucovaných podrobných plánů územního rozvoje, které byly veřejně projednány a kterými byly stávající obecné plány územního rozvoje v osídlených oblastech změněny. Tato správní řízení nespadají do rozhodovací pravomoci ministra zemědělství a potravinářství, který jednotlivá správní oznámení týkající se změny územního plánu subjektům, jež o tuto změnu zažádaly, vydává teprve poté, co vstoupí v platnost podrobný plán územního rozvoje.
(94)
Bulharské orgány dále odmítají tvrzení, že mnoho subjektů zapojených do směn mělo v úmyslu provést změnu určeného účelu užívání získané lesní parcely. Podle bulharského zákona o lesích lze takovou změnu provést jen na základě podání žádosti v rámci postupu uvedeného v čl. 14 písm. c) zákona o lesích (jenž byl zrušen). Jakýkoliv jiný záměr vyjádřený prostřednictvím některého z hromadných sdělovacích prostředků nebo jiným způsobem odlišným od příslušného zákonného postupu by představoval irelevantní a svévolný akt.
(95)
Bulharské orgány rovněž nesouhlasí se stanoviskem stěžovatele, že administrativní stanovení cen lesních pozemků nezohledňovalo dynamický vývoj ekonomiky. Bulharské orgány mají za to, že způsob stanovení cen podle nařízení o základních cenách je přiměřený. Rovněž není pravda, že předmětné nařízení nebylo aktualizováno, neboť v roce 2007 byly zavedeny nové koeficienty, a již uskutečněné směny tak hospodářské subjekty v hospodářské soutěži nijak nezvýhodňovaly.
(96)
Bulharské orgány rozporují argument stěžovatele, že by odhadci byli zaujatí. Podle bulharských orgánů jsou tito odhadci soudními znalci, jejichž bezúhonnost nelze zpochybňovat. V případě, že by lesní pozemky ocenili způsobem příznivým pro soukromý subjekt a v rozporu s ustanoveními nařízení o základních cenách, bulharské orgány by takové ocenění pro účely směny nepřijaly.
(97)
V reakci na tvrzení stěžovatele, že oficiální statistické údaje o hodnotě/cenách transakcí, jež poskytují příslušné orgány, nejsou správné, bulharské orgány uvádějí, že daňové úniky vzniklé v důsledku tajení skutečné ceny určité transakce jsou podle bulharského trestního zákoníku trestným činem.
(98)
V neposlední řadě pak bulharské orgány rozporují tvrzení stěžovatele, že by obvinění bývalého vedoucího Výkonného lesního úřadu bylo důkazem přítomnosti státní podpory při směnách. Podle bulharských orgánů jsou řízení vedená proti úředníkům, kteří se na řízeních ve věci směn lesních pozemků ve vlastnictví státu podíleli, z hlediska posouzení přítomnosti podpory v rámci napadených transakcí irelevantní.
5.3. PŘIPOMÍNKY BULHARSKA K PŘIPOMÍNKÁM, KTERÉ PODALY DALŠÍ TŘETÍ STRANY
5.3.1. Připomínky Bulharska podané ke dni 29. září 2011
(99)
Na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané společností All Seas odpověděly bulharské orgány dopisem ze dne 29. září 2011.
(100)
Společnost All Seas směnila celkem 157,4 ha lesních parcel v soukromém vlastnictví na území obcí Teteven a Gaborovo za lesní parcely ve vlastnictví státu o celkové výměře asi 57,9 ha v katastrálním území obce Balčik (71). V této souvislosti také společnost All Seas zaplatila bulharskému státu částku 138 781 BGN za režijní náklady.
(101)
Administrativní cena lesních parcel ve vlastnictví státu byla stanovena na 11,99 BGN za m2. Podle informací, jež mají bulharské orgány k dispozici, činila průměrná tržní cena v posuzovaném období (jakožto cena dohodnutá mezi soukromými subjekty, které lesní parcely v téže nebo blízké oblasti na území téže obce koupily či prodaly za komerčních podmínek) 4,16 BGN za m2. Směna mezi společností All Seas a Bulharskou republikou tedy proběhla oproti příslušné platbě a neměla za následek hospodářské zvýhodnění ve smyslu článku 107 Smlouvy.
(102)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas požádala o změnu určeného účelu užívání lesní parcely v souladu s článkem 14 zákona o lesích a že Rada ministrů Bulharské republiky tuto žádost v souladu s čl. 14d odst. 2 tohoto zákona schválila (72). Podle informací, které mají bulharské orgány k dispozici, toto rozhodnutí nevstoupilo v platnost. Bulharské orgány souhlasí se společností All Seas v tom, že stát nemá přímý vliv na změny určeného účelu užívání předmětných pozemků (pro něž neexistuje žádná mapa využití pozemků), a že tudíž změna vlastníka v důsledku směny nemůže být projevem společného záměru stran této směny provést u předmětných pozemků změnu určeného účelu užívání. Podle bulharských orgánů musí být při posuzování směny určujícím faktorem to, zda si odpovídá hodnota aktiv, jež jsou předmětem směny, uvedená v rozvaze. Právě to bylo pro bulharskou vládu při provádění uvedených transakcí východiskem. Dalším argumentem ve prospěch tvrzení, že při změně určeného účelu užívání pozemku po provedení směny nedochází ke státní pomoci, je, že administrativní poplatky jsou pro všechny žadatele stejné.
(103)
Bulharské orgány dále poznamenávají, že společnost All Seas dřevo z lesních parcel, jež jí připadly v důsledku směny, netěží ani se neúčastní obchodu se dřevem z těchto lesních parcel v rámci Unie. Společnost All Seas neposkytuje služby v oblasti cestovního ruchu ve smyslu zákona o cestovním ruchu a není ani stavební společností ve smyslu zákona o stavební komoře.
5.3.2. Připomínky Bulharska podané ke dni 4. listopadu 2011
(104)
Dopisem ze dne 4. listopadu 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi Elkabel AD, LM Impex EOOD, Foros Development EAD a panem Simeonem Stoevem Mirovem.
(105)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi Elkabel, LM Impex a Foros Development, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Žádná z uvedených tří společností navíc o změnu určeného účelu užívání nabytých lesních pozemků nepožádala.
(106)
Bulharské orgány dále konstatují, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, žádné čistě soukromé transakce neproběhly, a nebylo tedy možné stanovit tržní cenu směňovaných parcel nebo to, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění.
(107)
Bulharské orgány dále uvádějí, že ani společnost Elkabel ani společnost LM Impex nejsou vývozci dřeva a nejsou ve smyslu bulharského práva ani zapsány jako stavební společnosti nebo společnosti podnikající v oblasti cestovního ruchu.
(108)
Pokud jde o případ fyzické osoby pana Simeona Stoeva Mirova, který směnil 0,56 ha soukromého lesního pozemku v oblasti Rakitovo, jehož hodnota byla stanovena na 3 436 BGN, za 0,5 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Burgasu (obec Krajmorie), jehož hodnota byla stanovena na 1 308 BGN, mají bulharské orgány za to, že by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(109)
Z těchto důvodů bulharské orgány tvrdí, že z jejich hlediska nepředstavují směny s výše uvedenými soukromými subjekty státní podporu.
5.3.3. Připomínky Bulharska podané ke dni 16. prosince 2011
(110)
Dopisem ze dne 16. prosince 2011 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: společnostmi V-G-N Confort OOD, Izgrev 5 EOOD, Ecobalkani-Bulgaria EOOD, Vichren EOOD, Liteks Komers AD a Živkou Blagoevovou.
(111)
Pokud jde o směny provedené se společnostmi V-G-N Confort, Izgrev 5, Ecobalkani, Vichren a Liteks Komers, uvedly bulharské orgány, že nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků a že v dotčených případech přijaly od soukromých subjektů doplatky za režijní náklady. Kromě toho uvedené soukromé subjekty zaplatily veškeré místní daně/poplatky. Společnosti V-G-N Confort, Ecobalkani a Liteks Komers navíc nepožádaly o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků ve vlastnictví státu, jichž nabyly.
(112)
Bulharské orgány dále uvádějí, že v některých obcích, na jejichž území se směněné parcely nacházejí, nebyly provedeny žádné čistě soukromé transakce, a nelze proto stanovit tržní cenu dotčených parcel ani prokazatelně zjistit, zda došlo k nějakému hospodářskému zvýhodnění výše uvedených soukromých subjektů. V případě společnosti Izgrev 5 byla administrativní cena lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež byly předmětem směny, mírně vyšší než tržní cena dosažená v podobných soukromých transakcích, a podle bulharských orgánů tedy k žádnému zvýhodnění nedošlo. Týž argument lze uplatnit i v případě transakce provedené se společností Liteks Komers, kde by podle bulharských orgánů administrativní ceny lesních pozemků ve veřejném vlastnictví čtyřikrát převyšovaly ceny tržní.
(113)
Bulharské orgány v neposlední řadě poznamenávají, že žádný z výše uvedených soukromých subjektů není vývozcem dřeva a není ve smyslu bulharského práva ani zapsán jako stavební společnost nebo společnost podnikající v oblasti cestovního ruchu, a proto směny, k nimž s těmito subjekty došlo, nemají vliv na obchod mezi členskými státy.
(114)
Předmětem transakce s fyzickou osobou, paní Živkou Blagoevou, byla směna 1,9036 ha soukromého lesního pozemku na území obce Tetven, jehož hodnota byla stanovena na 16 091 BGN, za 0,3001 ha lesního pozemku ve veřejném vlastnictví v oblasti Predela (obec Razlog), jehož hodnota byla stanovena na 24 216 BGN. Bulharskému státu nebyla poskytnuta náhrada za rozdíl v ceně směněných pozemků, všechny režijní náklady a místní daně/poplatky zaplatila paní Živka Blagoevová a nová majitelka nepožádala o změnu určeného účelu užívání pozemku, jenž byl předmětem směny. Podle bulharských orgánů by se na tuto směnu mělo vztahovat nařízení de minimis.
(115)
Bulharské orgány tedy mají za to, že v rámci směn dohodnutých s výše uvedenými soukromými subjekty nedošlo k žádné státní podpoře.
5.3.4. Připomínky Bulharska podané ke dni 25. dubna 2012
(116)
Dopisem ze dne 25. dubna 2012 odpověděly bulharské orgány na připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení podané těmito třetími stranami: Aqua Estate, Beta Forest, Kosta Gerov, Dimitar Ivanov Terziev, Javor Iliev Chajtov, Valentina Angelova Chajtovová, Georgi Aleksandrov Babev, Marieta Tihomirova Damjanova, Elizabet Petkova Michailova, Svetoslav Petkov Michailov, BG Land Co, Mirta Engineering, Miks PS-OOD, a BOIL OOD.
(117)
Bulharské orgány souhlasí s připomínkami, jež podaly tyto fyzické osoby a společnosti, které byly stranami ve směnách, k nimž v posuzovaném období došlo, a to v tom smyslu, že při těchto směnách ke státní podpoře nedošlo, a že tyto směny naopak představují transakce provedené za podmínek výhodných pro stát, a to za ceny, jež nejsou nižší než tržní ceny obdobných nemovitostí. Bulharské orgány nadto souhlasí se stanoviskem výše uvedených soukromých subjektů, že směny byly provedeny v souladu s platnými bulharskými vnitrostátními právními předpisy: nařízením o základních cenách a zákonem o lesích. V neposlední řadě by se pak některé z těchto transakcí měly považovat za transakce, na které se vztahuje nařízení de minimis.
5.4. ODPOVĚDI BULHARSKA NA ŽÁDOSTI O INFORMACE, JEŽ V PRŮBĚHU FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ ZASLALA KOMISE
(118)
V následných podáních v reakci na žádosti o informace poskytly bulharské orgány údaje o tržních cenách lesních pozemků v soukromém i veřejném vlastnictví u všech směn provedených v posuzovaném období (73).
(119)
Ve svém podání ze dne 19. listopadu 2013 (74) nicméně bulharské orgány naznačily, že poskytnuté údaje nejsou zcela spolehlivé. Konkrétně bulharské orgány předložily pro účely vzorce uvedeného ve 44. bodu odůvodnění reálné tržní ceny 82 parcel (60 ve veřejném vlastnictví a 22 ve vlastnictví soukromém), jež byly předmětem napadených směn. U ostatních parcel se poskytnuté informace o tržní hodnotě opíraly o nejlepší možný odhad, přičemž bulharské orgány naznačily, že uvedené ceny nemusí nutně představovat reálnou tržní hodnotu. Bulharské orgány vysvětlily, že v případě ostatních dotčených parcel ve veřejném vlastnictví byly ceny, které uváděly jako ceny tržní, ve skutečnosti středními cenami z různých druhů směn lesních pozemků. Tyto ceny tedy nutně nepředstavují reálnou tržní hodnotu: neodpovídají totiž průměrným cenám u zcela analogických transakcí.
(120)
Obdobně se podle bulharských orgánů i u ostatních parcel v soukromém vlastnictví, jež dosud nebyly oceněny nezávislým odhadcem, v některých případech ceny uvedené v potvrzení o prodeji, jež bulharské orgány použily jako zástupný ukazatel tržní hodnoty předmětných parcel, blížily nebo rovnaly tzv. daňové hodnotě. Daňová hodnota parcely nevyjadřuje její tržní hodnotu, ale minimální cenu, již je nutné při realitní transakci zaplatit, což znamená, že tržní hodnota dotčené parcely by v zásadě byla vyšší.
(121)
Bulharské orgány navzdory výše uvedeným skutečnostem zdůraznily, že údaje, jež o tržních cenách poskytly, představují nejlepší odhady, které mohou získat, a to vzhledem k tomu, že: i) v Bulharsku neexistují žádná zvláštní pravidla pro stanovení tržních cen lesních parcel na základě ocenění; ii) stanovení tržních cen dotčených parcel aktuálních v době uskutečnění směny nezávislým odhadcem by trvalo velmi dlouho a iii) zpracování tohoto ocenění by bylo velmi nákladné. Nadto se bulharské orgány vyjádřily v tom smyslu, že uvedené mají v každém případě blíže k reálným tržním cenám než k cenám administrativním.
(122)
Bulharské orgány dále na základě vzorku 25 směn poskytly informace o skutečně použitých administrativních cenách a hypotetických administrativních cenách vyplývajících z použití koeficientů uvedených v aktualizaci nařízení o základních cenách z roku 2010. Uvedený vzorek se týkal 25 transakcí uskutečněných převážně v roce 2009 a 2008 (jen 6 transakcí proběhlo v roce 2007). Tyto informace si vyžádala Komise s cílem ověřit, zda je systém administrativních cen - jsou-li náležitě aktualizovány - s to přiměřeně odrážet tržní ceny lesních pozemků a zda ve všech případech povede k určení ceny co možná nejbližší tržní hodnotě, což vyžaduje judikatura.
6. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
6.1. PŘÍTOMNOST PODPORY
(123)
Podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy jsou podpory poskytované v jakékoli formě členským státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem.
(124)
Ke kvalifikaci opatření jako podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 tedy musí být naplněny všechny tyto podmínky: i) opatření musí být možné přisoudit státu a musí být financováno ze státních prostředků; ii) musí přinášet výhodu příjemci; iii) tato výhoda musí být selektivní; iv) opatření musí narušovat hospodářskou soutěž nebo představovat hrozbu takového narušení a musí mít potenciál ovlivnit obchod mezi členskými státy.
(125)
V tomto případě je ovšem nejprve také třeba posoudit, zda osoby, které směny využily a staly se možnými příjemci státní podpory, představují podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Důvodem je to, že podle znění uvedeného ustanovení platí pravidla o státní podpoře jen tehdy, je-li příjemcem podnik.
(126)
Soudní dvůr Evropské unie definuje pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy pojem „podnik“ jako subjekt zapojený do hospodářské činnosti bez ohledu na jeho právní postavení či na způsob jeho financování (75). Podle Soudního dvora Evropské unie představuje hospodářskou činnost jakákoliv činnost spočívající v nabízení zboží a služeb na trhu (76). Klasifikace určitého subjektu jako podniku se tedy vždy vztahuje ke konkrétní činnosti. Na subjekt, který vykonává hospodářskou i nehospodářskou činnost, je třeba jako na podnik pohlížet, jen co se týče činnosti hospodářské. Podnik nemusí být právnickou osobou; i fyzické osoby lze považovat za podniky využívající státní podporu, pakliže vykonávají hospodářskou činnost.
(127)
Se zřetelem k tomu je třeba konstatovat, že některé osoby, které napadených směn využily, nevykonávaly v posuzovaném období na lesním pozemku, jenž byl předmětem směny, žádnou hospodářskou činnost a nevykonávají ji ani v současnosti. Tyto osoby, které směny využily, tedy nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a proto se má za to, že v rámci směn, jež tyto osoby s bulharským státem uskutečnily, nedošlo k poskytnutí státní podpory.
(128)
Zbývající část tohoto rozhodnutí se tedy týká jen těch osob, které napadené směny využily a které jsou podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.1. Vzájemná souvislost mezi směnou pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání
(129)
První otázka, o níž Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti, se týkala toho, zda existuje vzájemná souvislost mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků, jichž osoby, které směny využily, nabyly. Jedná se o důležitou otázku: závěr, že taková souvislost existuje, bude totiž mít vliv na to, jak Komise posoudí otázky, zda směnami došlo k hospodářskému zvýhodnění a jak takovéto zvýhodnění vyčíslit. Vzájemná souvislost by existovala, pokud by strany směny měly ještě před provedením této směny v úmyslu změnit následně po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví z lesního pozemku na pozemek stavební. Pokud by tedy administrativní ceny vypočtené pro účely směny podle nařízení o základních cenách byly stanoveny pro směnu dvou lesních pozemkových parcel, mohla by mít následná změna určeného účelu užívání parcely ve veřejném vlastnictví vzhledem k jejímu zamýšlenému budoucímu využití jako stavebního pozemku za následek podhodnocení nabyté parcely, bylo-li již od počátku úmyslem takovouto změnu provést.
(130)
Podle Komise by skutečnost, že na napadené směny vždy - nebo přinejmenším ve velké většině případů - navazovaly (následně schválené) žádosti o změnu určeného účelu užívání lesních pozemků nabytých osobou, která směny využila, na stavební pozemek, objektivně naznačovala, že strany takovýchto směn již od počátku zamýšlely po provedení směny určený účel užívání pozemku ve veřejném vlastnictví změnit.
(131)
Statistické údaje poskytnuté bulharskými orgány v reakci na rozhodnutí o zahájení řízení, které potvrzují údaje zohledněné ve 38. bodu odůvodnění, ukazují, že na 132 směn provedených v posuzovaném období bylo podáno 24 žádostí o změnu určeného účelu užívání předmětného pozemku na stavební pozemek (tyto žádosti byly tedy podány v 18,2 % všech směn), přičemž takováto změna byla schválena v 15 případech (tedy v 11,4 % všech směn). Na základě těchto údajů dochází Komise k závěru, že ve většině případů žádosti o změnu určeného účelu užívání pozemku na směny nenavazovaly.
(132)
Komise konstatuje, že podle bulharských právních předpisů tak jako tak existují pro provádění směn a změn určeného účelu užívání dvě oddělená řízení a pro každý z těchto úkonů je příslušný jiný ze dvou samostatných státních orgánů, jež jsou jeden na druhém nezávislé. Toto představuje další argument pro popření existence vzájemné souvislosti mezi směnami pozemků a změnou jejich určeného účelu užívání v tomto případě.
(133)
Vzhledem k tomu, že nebyla prokázána existence vzájemné souvislosti mezi směnami a změnou určeného účelu užívání pozemků nabytých osobami, které směny využily, prověří Komise přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v každém z dotčených úkonů zvlášť.
6.1.2. Přítomnost státní podpory při změnách určeného účelu užívání pozemků
(134)
Určený účel užívání pozemku je kontrolním nástrojem orgánů veřejné moci v oblasti využívání a míry zastavění určité pozemkové parcely. Při schvalování změny určeného účelu užívání pozemkové parcely vykonává orgán veřejné moci regulační činnost a nejedná jako hospodářský subjekt.
(135)
Za podporu ve smyslu článku 107 Smlouvy se považují jen zvýhodnění poskytnutá přímo či nepřímo ze státních prostředků. Podle judikatury Soudního dvora Evropské unie (77) z rozlišení mezi „podporou poskytovanou státy“ a podporou poskytnutou „ze státních prostředků“ nevyplývá, že všechna zvýhodnění poskytnutá státem, ať už jsou financována ze státních prostředků, či nikoliv, představují podporu. Účelem tohoto rozlišení je spíše do definice státní podpory zahrnout jak zvýhodnění poskytnutá přímo státem, tak ta, jež poskytují veřejné či soukromé instituce státem pověřené nebo zřízené.
(136)
Schválení změny určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely z lesního pozemku na pozemek stavební orgánem veřejné moci sice může mít za následek nárůst tržní hodnoty předmětného pozemku, ale nedochází při něm k převodu státních prostředků ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy: výsledkem výkonu takovéto regulační činnosti není převod finančních prostředků v pozitivním smyslu osobě, která tohoto schválení využije, a stát se při tomto výkonu ani nevzdává svých prostředků, neboť v rámci takového výkonu nemá povinnost účtovat úspěšným žadatelům poplatek, jenž by plně odpovídal hospodářské hodnotě, již tito žadatelé schválením získají (78).
(137)
V tomto směru tedy ani rozhodnutí orgánu veřejné moci o změně určeného účelu užívání konkrétní pozemkové parcely nepředstavuje státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
6.1.3. Přítomnost podpory při směnách
(138)
Prodej pozemků nebo budov orgány veřejné moci podniku nebo jednotlivci, který vykonává hospodářskou činnost, může podle ustálené judikatury (79) zakládat hospodářské zvýhodnění, a může tedy představovat státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, zejména pokud se neuskuteční za tržní hodnotu, tj. za cenu, kterou by pravděpodobně stanovil soukromý investor v podmínkách běžné hospodářské soutěže. Totéž platí o směně, při níž je hodnota pozemku ve veřejném vlastnictví nabytého od státu vyšší než hodnota pozemku v soukromém vlastnictví, který se státu přenechává.
(139)
Před prověřením toho, zda dané směny přinášejí nějaké hospodářské zvýhodnění, nicméně Komise prověří, zda jsou naplněny ostatní podmínky uvedené ve 124. bodu odůvodnění, na jejichž základě lze konstatovat přítomnost státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(140)
Zaprvé se, pokud jde o otázku, komu lze toto opatření přičíst, konstatuje, že směny spadají do kompetence ministra zemědělství a potravinářství nebo Rady ministrů (v závislosti na velikosti parcely, jež je předmětem směny) a Výkonného lesního úřadu, což jsou všechno státní orgány. Pokud je výsledkem směny převod lesních pozemků ve veřejném vlastnictví, jež mají vyšší hodnotu než přenechané lesní pozemky ve vlastnictví soukromém, představuje tato směna převod státních prostředků, kterým se bulharský stát vzdává určitých výnosů, jichž by býval mohl dosáhnout, pokud by při provádění této transakce postupoval v rámci tržních podmínek.
(141)
Zadruhé jsou směny, pokud z nich těží pouze ti vlastníci pozemků, kteří směnili své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném, selektivní.
(142)
Zatřetí směny narušují hospodářskou soutěž a ovlivňují obchod mezi členskými státy. Jsou-li osoby, které směny využily, podniky, jež nabízejí zboží a služby na některém konkrétním trhu, posílí jakýkoli finanční prospěch, jež jim z uskutečnění směny plyne, jejich postavení oproti ostatním podnikům, s nimž si v rámci Unie v oblasti téhož druhu zboží a služeb konkurují (80). Řada osob, které směny využily, (81) má v bulharském obchodním rejstříku mezi hospodářskými odvětvími, v nichž působí, mimo jiné uvedeny i reality, cestovní ruch, pohostinství či zalesňování. Uvedená odvětví jsou přitom otevřená hospodářské soutěži na úrovni Unie. Prokazují to i údaje z tohoto rejstříku, v nichž se u několika osob, které směny využily, (82) jako hospodářské odvětví, v němž působí, uvádí obchod či (mezinárodní) obchodní činnost. Pokud jde o argument předložený bulharskými orgány, že pro výkon činnosti v odvětví cestovního ruchu nebo stavebnictví je nezbytné, aby byla společnost zapsána ve zvláštních rejstřících, a že tomu tak u většiny společností podílejících se na směnách nebylo, konstatuje Komise, že pojem „podnik“ v čl. 107 odst. 1 Smlouvy je pojmem objektivním, a otázku, zda podniky nabízejí zboží a služby na daném trhu, a tudíž konkurují ostatním podnikům a zapojují se do trhu v rámci Unie, je tedy třeba zodpovědět s ohledem na činnosti, jež tyto podniky skutečně vykonávají, a nikoli podle toho, zda splňují určité vnitrostátní právní formální náležitosti.
(143)
Konečně, pokud jde o přítomnost hospodářského zvýhodnění, týkají se směny vzájemné výměny (nejméně) dvou lesních pozemkových parcel mezi bulharským státem a soukromými subjekty. K zodpovězení otázky, zda soukromé subjekty těžily z hospodářského zvýhodnění plynoucího z provedené směny, je třeba provést odhad tržních hodnot parcel, jež byly předmětem dané směny, a tyto hodnoty vzájemně porovnat. Je-li výsledkem směny převod lesního pozemku ve veřejném vlastnictví, jehož hodnota je vyšší než hodnota lesního pozemku, který státu přenechává soukromý subjekt, pak je tento soukromý subjekt hospodářsky zvýhodněn.
(144)
Pro účely dotčených směn byly, jak se uvádí v 16. bodu odůvodnění, příslušné administrativní ceny vypočteny podle nařízení o základních cenách. Soudní dvůr Evropské unie shledal, že v případech, kdy vnitrostátní právní úprava stanoví správní pravidla výpočtu tržní hodnoty pozemku určeného na prodej orgány veřejné moci, musí použití uvedených pravidel za účelem jejich souladu s článkem 107 Smlouvy vést ve všech případech ke administrativní ceně, která se co nejvíce blíží tržní hodnotě daného pozemku (83). Jelikož tato tržní hodnota je teoretická, bude povoleno rozpětí, v jehož rámci se dosažená cena od teoretické ceny odchyluje (84).
(145)
Bulharské orgány byly požádány o poskytnutí informací o administrativních cenách uplatněných při 132 směnách, jež v posuzovaném období proběhly, jakož i o příslušných tržních cenách pro tytéž transakce. Komise rovněž požádala bulharské orgány, aby vzaly při stanovení tržní hodnoty předmětných lesních parcel v úvahu případné předcházející či následné transakce, jejichž byly tyto parcely předmětem. Ačkoli má Komise za to, že pro účely posouzení možných prvků státní podpory v rámci směn je místo, kde se směňované lesních parcely nacházejí, irelevantní, byly údaje o cenách - byly-li k dispozici - vzaty v úvahu.
(146)
Bulharské orgány upozornily na to, že údaje, jež mohly o tržních cenách poskytnout, nejsou zcela spolehlivé (85). Zároveň ale sdělily, že tyto informace představují nejlepší možné odhady tržních cen (86). Komise tyto údaje považuje za dostatečně spolehlivé odhady skutečné (tj. „reálné“) tržní hodnoty dotčených parcel.
(147)
Z analýzy těchto údajů vyplývá, že důsledkem uplatnění administrativních cen na parcely v soukromém vlastnictví bylo systematické nadhodnocení dotčených lesních pozemků oproti cenám tržním (87), zatímco u lesních pozemků ve veřejném vlastnictví byla situace poněkud složitější, neboť byly zaznamenány jak případy nadhodnocení, tak podhodnocení. Při hledání odpovědi na otázku, zda osoby, které směny využily, získaly na jejich základě nějakou výhodu, by tedy prosté porovnání tržní ceny parcely ve veřejném vlastnictví v době uskutečnění směny s tržní cenou směněné parcely v soukromém vlastnictví dostatečně nezohlednilo systematické nadhodnocení dotčené soukromé parcely. Komise proto sestavila vzorec zohledňující administrativní ceny uplatněné v prvotní transakci, který umožňuje náležitě posoudit zvýhodnění plynoucí z dané směny. Tento vzorec, který byl uveden již v rozhodnutí o zahájení řízení, vyžaduje vypočtení těchto částek:
(i)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách a
ii)
rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Ke zvýhodnění by došlo v případě, že po odečtení hodnoty získané podle bodu i) od hodnoty získané podle bodu ii) vyjde kladný výsledek.
Při určování toho, zda danou směnou dochází ke zvýhodnění, je nicméně třeba vzít v úvahu i případnou peněžní náhradu vyplacenou jednou stranou druhé za účelem dorovnání rozdílu v administrativních cenách dvou parcel, jež jsou předmětem směny.
(148)
Při uplatnění uvedeného vzorce na údaje o reálných tržních hodnotách a administrativních cenách směňovaných lesních pozemků, jež poskytly bulharské orgány, dospěla Komise k závěru, že téměř v 80 % směn provedených v posuzovaném období bylo osobám, které směny využily, v jejich rámci poskytnuto zvýhodnění, což ukazuje tabulka 4.
Tabulka 4
Porovnání administrativních cen uplatněných při směnách a tržních cen uvedených bulharskými orgány
Směny
2007
2008
2009
Celkem
Poskytnutí výhody (počet případů)
18
48
38
104
Procentuální podíl na všech směnách
78 %
77 %
81 %
79 %
Počet uskutečněných směn
23
62
47
132
(149)
Výše uvedené údaje ukazují, že administrativní ceny stanovené pro účely směn podle nařízení o základních cenách dostatečně neodrážely skutečnou tržní hodnotu předmětných lesních parcel.
(150)
Rozdíl mezi administrativními cenami použitými pro účely napadených směn a tržními cenami předmětných parcel vyplývá jednak ze skutečnosti, že výchozí metodika uvedená v nařízení o základních cenách dostatečně nezohledňuje kritéria, jež by z hlediska ocenění směňovaných lesních pozemkových parcel za důležitá považoval účastník trhu, a ani jim nepřiznává náležitou váhu. Zaprvé se předpokládalo, že průměrné hodnoty pozemků uvedených v příloze 1 nařízení o základních cenách podle kategorií pozemků skýtajících totožné podmínky k pěstování rostlin, které se používají jako východisko pro stanovení základní hodnoty pozemku (viz 18. bod odůvodnění) budou stanoveny na základě tržních cen nebo účetních záznamů vedených u lesů ve vlastnictví státu, avšak ve skutečnosti je stanovili znalci na základě malého počtu tržních zdrojů.
(151)
Zadruhé jsou koeficienty a navýšení (přírůstky) cen uplatněné pro účely vyčíslení některých vlastností lesního pozemku při výpočtu jeho základní hodnoty, jež jsou uvedeny v 18. až 26. bodu odůvodnění, spíše výsledkem administrativního zjednodušení, než pokusem o přesné určení hospodářské hodnoty, kterou by hypotetický účastník trhu v podobné situaci takovýmto vlastnostem pozemku přisoudil. Bulharské orgány ve skutečnosti žádné hospodářské údaje odůvodňující hodnotu těchto koeficientů a míru navýšení (přírůstky) cen uvedených v předmětném nařízení nepředložily.
(152)
I kdyby se připustilo, že výsledkem uplatnění metodiky uvedené v nařízení o základních cenách u směňovaných lesních pozemků zpočátku byly tržní ceny, což nebyly, průměrné ceny, nebyly příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen během posuzovaného období nikdy aktualizovány tak, aby se zohlednilo následné kolísání tržních cen. V souladu s judikaturou (88) musí v případě výrazného nárůstu cen pozemků administrativní metody pro výpočet cen pozemků prodávaných orgány veřejné moci umožňovat průběžnou aktualizaci těchto cen tak, aby se cena skutečně zaplacená kupujícím co nejvíce blížila tržní hodnotě těchto pozemků. V průběhu fáze předběžného přezkoumávání bulharské orgány vysvětlily, že podle čl. 7 odst. 1 a článku 32 nařízení o základních cenách měly být koeficienty pro výpočet administrativních cen uvedené v tomto nařízení každoročně aktualizovány. Kromě toho podle informací poskytnutých bulharskými orgány rostly tržní ceny lesních pozemků během posuzovaného období velmi výrazně. K aktualizaci, kterou uvedené nařízení předpokládá, nicméně během předmětného období vůbec nedošlo. Bulharské orgány průměrné ceny, příslušné koeficienty a navýšení (přírůstky) cen pro účely stanovení administrativních cen na základě posledního vývoje trhu aktualizovaly až v roce 2010.
(153)
Komise proto dospěla k závěru, že osobám, které směny využily, tyto pozemkové směny v těch případech, kdy použité administrativní ceny dostatečně neodrážely tržní cenu směňovaného pozemku, přinesly hospodářské zvýhodnění.
6.1.4. Podpora de minimis
(154)
Závěrem je třeba poznamenat, že se v případech, kdy byly osoby, které směny využily, zvýhodněny v rozsahu, jenž nepřesahuje limit uvedený v nařízení Komise (EU) č. 1407/2013 (89), toto zvýhodnění nepovažuje za státní podporu, a na tyto případy se tudíž nevztahuje zákaz daný ustanovením čl. 107 odst. 1 Smlouvy, pokud jsou ovšem splněny všechny ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením.
(155)
Na základě kvantitativních údajů předložených bulharskými orgány se zdá, že v mnoha případech (90) je částka podpory, kterou osoby, které směny využily, obdržely pod úrovní limitu de minimis, který činí 200 000 EUR.
6.1.5. Závěr ohledně přítomnosti podpory
(156)
S ohledem na výše uvedené dospěla Komise k závěru, že směny, které v posuzovaném období provedla Bulharská republika, představují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy v těch případech, kdy protistrana příslušné transakce je podnikem ve smyslu uvedeného ustanovení, kdy administrativní ceny použité pro účely dané transakce neodrážely tržní ceny a kdy nebyly naplněny podmínky podpory de minimis stanovené v nařízení (ES) č. 1407/2013.
6.2. ZÁKONNOST OPATŘENÍ
(157)
Bulharská republika uvedené směny před jejich provedením neoznámila, a nesplnila tak svou povinnost ve smyslu čl. 108 odst. 3 Smlouvy. Uvedené směny tak představují protiprávně poskytnutou státní podporu.
6.3. SLUČITELNOST PODPORY S VNITŘNÍM TRHEM
(158)
Ačkoli byly bulharské orgány požádány o poskytnutí informací o případné slučitelnosti uvedených směn s vnitřním trhem, trvaly na své argumentaci, že předmětné transakce neměly na obchod v rámci Unie žádný vliv, a že tedy státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy nepředstavují.
(159)
V tomto ohledu Komise poznamenává, že důkazní břemeno slučitelnosti podpory s vnitřním trhem, jako výjimky z ustanovení čl. 107 odst. 1 Smlouvy, náleží v zásadě dotyčnému členskému státu, který musí prokázat, že podmínky pro tuto výjimku jsou splněny (91).
(160)
Komise v každém případě konstatuje, že se nezdá, že by existovaly nějaké zřejmé důvody, na jejichž základě by bylo možné považovat předmětné směny za slučitelné s vnitřním trhem, a to ani přímo na základě čl. 107 odst. 3 písm. a) a c) Smlouvy ani na základě pokynů z těchto ustanovení vycházejících.
(161)
Slučitelnost režimu směn tedy nelze odvozovat od pokynů Společenství ke státní podpoře v odvětvích zemědělství a lesnictví („pokyny k odvětví lesnictví“), protože ty se vztahují pouze na živé stromy a na jejich přirozené prostředí v lesích a na ostatní zalesněné půdě, včetně opatření k udržování a zlepšování ekologické a ochranné funkce lesů a opatření na podporu rekreačního využívání a sociální a kulturní dimenze lesů. Navíc náklady hrazené z podpory poskytnuté v souvislosti se směnami neodpovídají definici způsobilých nákladů uvedené v pokynech k odvětví lesnictví (92), neboť soukromým subjektům nebyly uloženy žádné zákonné nebo smluvní závazky využívat pozemky nabyté směnou jako oblasti s ochranou přírody. Všechny soukromé subjekty měly naopak právo požádat o změnu účelu užívání z lesního pozemku na pozemek stavební, což také některé z nich učinily.
(162)
Slučitelnost nelze odvozovat ani od pokynů k vnitrostátní regionální podpoře na období 2007-2013. Komise v této souvislosti poznamenává, že bulharské orgány směny neprovedly s konkrétním cílem přispět k regionálnímu rozvoji. Nadto nebyly vymezeny způsobilé náklady a nebylo ani stanoveno, jakým způsobem se bude kontrolovat pobídkový účinek předmětné podpory a jak bude zajištěno dodržování příslušných limitů regionální podpory.
(163)
V neposlední řadě pak bulharské orgány v diskusích předcházejících přijetí rozhodnutí o zahájení řízení prohlašovaly, že dotčené směny sledovaly cíl veřejné politiky spočívající v konsolidaci vlastnictví lesních pozemků. I kdyby bylo možné považovat konsolidaci lesních pozemků za cíl společného zájmu, což ovšem nelze, neprokázaly bulharské orgány, že poskytnutá podpora byla k dosažení uvedeného cíle nezbytná a ani že zvolené prostředky byly ty nejvhodnější.
(164)
Bulharské orgány rovněž neprokázaly, že zvolené prostředky zajistily, aby se poskytnutá podpora omezila na minimum nezbytné k přesvědčení soukromých subjektů k tomu, aby směnu uskutečnily. Je to mimo jiné patrné ze silného kolísání administrativních cen, k nimž se uplatněním předepsané metodiky dospělo. Při porovnání s tržními cenami, jež bulharské orgány poskytly, se nezdá, že by tyto administrativní ceny byly systematicky o určitý obdobný procentuální podíl vyšší či nižší než tržní ceny. Na příkladu transakcí uskutečněných v roce 2007 lze sledovat rozdíly mezi tržními a administrativními cenami parcel v soukromém vlastnictví v rozmezí od -503,97 % do +89,91 % (93).
(165)
Bulharské orgány konečně ani neprokázaly, že předmětné směny nenarušily hospodářskou soutěž v míře, jež by byla v rozporu se společným zájmem. Směny proto nelze přímo považovat za slučitelné s vnitřním trhem ve smyslu čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy.
(166)
Komise proto dospěla k závěru, že podporu poskytnutou v souvislosti se směnami nelze považovat za slučitelnou s vnitřním trhem.
7. NAVRÁCENÍ PODPORY
(167)
Podle čl. 14 odst. 1 nařízení (ES) č. 659/1999 by měla být státní podpora příjemcem navrácena, pokud byla předmětná protiprávně poskytnutá státní podpora shledána neslučitelnou s vnitřním trhem a není-li to v rozporu s obecnými zásadami práva Společenství. V čl. 14 odst. 2 uvedeného nařízení se stanoví, že podpora, která má být navrácena, zahrnuje úroky splatné od data, kdy byla protiprávní podpora k dispozici příjemci, do data jejího faktického navrácení. V čl. 14 odst. 3 se dále stanoví, že navrácení se provede bezodkladně a v souladu s postupy vnitrostátního práva dotyčného členského státu za předpokladu, že umožňují okamžitý a účinný výkon rozhodnutí Komise.
(168)
Ke splnění účelu navrácení podpory dojde v okamžiku, kdy podniky, jež z předmětné protiprávní podpory těžily, tuto podporu spolu s příslušnými úroky z prodlení navrátí. Navrácením příjemce pozbude zvýhodnění, ze kterého měl na trhu oproti svým konkurentům prospěch, a obnoví se stav, který poskytnutí podpory předcházel (94). Členský stát si sice může zvolit prostředky, kterými svou povinnost dosáhnout navrácení nelegální podpory splní, ale zvolená opatření nesmí mít nepříznivý vliv na působnost a účinnost práva Unie. Členský stát může povinnost dosáhnout navrácení podpory splnit, pouze pokud jsou prostředky zvolené k navrácení podpory vhodné k opětovnému nastolení běžných podmínek hospodářské soutěže, které byly poskytnutím nezákonné podpory narušeny, a pokud jsou v souladu s příslušnými ustanoveními práva Unie (95).
(169)
Vzhledem k tomu, že bylo shledáno, že Bulharská republika protiprávně uplatňovala státní podporu prostřednictvím směn, měla by se jí stanovit povinnost zajistit, aby osoby, které tyto směny využily, tuto podporu navrátily.
7.1. URČENÍ PŘÍJEMCŮ, KTEŘÍ MUSÍ PODPORU NAVRÁTIT
(170)
Protiprávní a neslučitelnou podporu musí navrátit podniky, které z ní skutečně měly prospěch (96). Nicméně v případech, kdy všechny podniky, které protiprávní a neslučitelnou podporu obdržely, není schopna určit v rozhodnutí samotném Komise, bude tak muset na počátku procesu jeho provádění učinit dotčený členský stát, který musí přihlédnout k individuální situaci jednotlivých dotčených podniků (97).
(171)
V tomto případě jsou potenciálními příjemci neslučitelné státní podpory ty fyzické a právnické osoby, které se podílely na 132 směnách s bulharskými orgány, k nimž v posuzovaném období došlo. Z této skupiny subjektů by měly bulharské orgány vyjmout ty fyzické a právnické osoby, jež nejsou „podniky“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a ty, jež na při směnách, jichž se zúčastnily, získaly podporu v celkové výši nepřesahující limit stanovený v nařízení de minimis, pokud ovšem dotčené transakce splňují i ostatní podmínky stanovené uvedeným nařízením. Zbývající fyzické a právnické osoby, jež se směn účastnily, by se měly považovat za příjemce protiprávně poskytnuté státní podpory, a bulharským orgánům se ukládá povinnost zajistit, aby tyto subjekty zvýhodnění, jehož se jim na základě předmětných směn dostalo, navrátily.
7.2. VYČÍSLENÍ PODPORY
(172)
Komise není z právního hlediska povinna vyčíslit přesnou částku, jež má být navrácena, zejména pokud k tomu, aby tak učinila, nemá k dispozici dostatečné údaje. Postačí, pokud rozhodnutí Komise obsahuje informace, jež dotčenému členskému státu bez přílišných obtíží umožní stanovit částku, jež má být navrácena (98).
(173)
Jak bylo vysvětleno ve 147. bodu odůvodnění, má Komise za to, že členské státy by při stanovení výše neslučitelné podpory, již musí každý z příjemců navrátit, měly vyjít z této metodiky:
(i)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely v soukromém vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách;
(ii)
stanovit rozdíl mezi skutečnou tržní cenou lesní pozemkové parcely ve veřejném vlastnictví a administrativní cenou této parcely určenou podle nařízení o základních cenách.
Prvotní výše státní podpory získané na základě směny je rovna hodnotě ii) snížené o hodnotu i).
V případech, kdy byla směněna pozemková parcela ve veřejném vlastnictví s vyšší administrativní hodnotou za pozemkovou parcelu v soukromém vlastnictví s nižší administrativní hodnotou, by měla být tato prvotní částka upravena. Podle bulharských orgánů musela v takovémto případě osoba, která směny využila, zaplatit státu náhradu za rozdíl v hodnotě dotčených pozemků. Původní výše podpory by tedy měla být ponížena o částku náhrady zaplacenou příjemcem bulharským orgánům. Bulharské orgány by pak měly dosáhnout toho, aby příslušní příjemci výslednou částku navrátili, tak aby se vyrovnalo zvýhodnění, které tito příjemci v důsledku provedení směny získali.
(174)
Při stanovení tržních cen dotčených parcel by měla být plně zohledněna hospodářská hodnota předmětného pozemku v okamžiku provedení směny. Z informací uvedených v podání bulharských orgánů ze dne 29. srpna 2008 se zdá, že v některých případech byly na státních lesních parcelách budovy a infrastruktura postaveny ještě dříve, než došlo k uskutečnění směny, a to i přesto, že daná parcela předtím nebyla překlasifikována na stavební pozemek. Komise zastává názor, že v takových případech by se měla do tržní hodnoty parcely plně promítnout i hodnota těchto budov a/nebo infrastruktury.
(175)
Komise poznamenává, že bulharské orgány již údaji o administrativních cenách použitých při směnách, jakož i o tržních cenách všech předmětných parcel v době uskutečnění směny disponují (99), a nemělo by pro ně tedy být příliš obtížné stanovit na základě metodiky popsané ve 173. bodu odůvodnění (100) částky, jež musí být navráceny.
(176)
V případech, kdy mohou mít bulharské orgány oprávněné obavy, že uvedenou metodiku nelze uplatnit nebo že vede k výsledným částkám, jež zjevně dostatečně neodrážejí výši státní podpory, již příjemce obdržel, nicméně mohou rozhodnout, že nechají provést odhad tržních cen směňovaných pozemků nezávislým znalcem, který má k oceňování kvalifikaci a který se vybere na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení. Při stanovení postupu výběru takového znalce by se měly dodržovat zásady transparentnosti a rovného zacházení, a to i v případech, kdy výše smluvního plnění nepřekračuje prahové hodnoty stanovené směrnicemi Unie týkajícími se zadávání veřejných zakázek. Nabídkové řízení by zejména mělo: i) být dostatečně inzerované; ii) opírat se o objektivní, předem oznámená kritéria výběru; iii) obsahovat informace o tom, že po provedení předběžného výběru bude konečné rozhodnutí přijato za účasti zástupců útvarů Komise. V těchto výjimečných případech musí bulharské orgány: i) uvést dotčenou parcelu (dotčené parcely); ii) uvést odůvodnění, proč je třeba v tom kterém konkrétním případě využít odhadu nezávislého znalce; iii) navrhnout Komisi nezávislého znalce (vybraného ve veřejném nabídkovém řízení), jehož pověření odsouhlasí Komise i Bulharská republika.
(177)
Vzhledem k tomu, že účelem navrácení podpory je obnova stavu před uskutečněním směny, má Komise v neposlední řadě za to, že by s ohledem na výjimečnou povahu dohod o směně ve vztahu k lesním pozemkům, které nebyly do rozhodné doby komerčně využívány, Bulharská republika splnila svou povinnost dosáhnout navrácení protiprávně poskytnuté podpory tím, že sporné směny zruší a u dotčených parcel provede zpětnou směnu. Takový postup by nicméně k navrácení podpory v náležité míře vedl jen v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám dotčených lesních pozemků ve veřejném i soukromém vlastnictví. V takovýchto případech je třeba o dotčených parcelách informovat Komisi do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice; předmětné směny by měly být zrušeny a doklad o provedení tohoto úkonu by měl být předložen do čtyř měsíců ode dne oznámení tohoto rozhodnutí.
(178)
Ve všech případech, kdy se vyžaduje navrácení podpory, se toto navrácení musí vztahovat k okamžiku, kdy příjemcům předmětné zvýhodnění vzniklo, tj. ke dni právního aktu, kterým se příjemcům uděluje právo směnit své lesní pozemky v soukromém vlastnictví za lesní pozemky ve vlastnictví veřejném.
(179)
Do částek, jež mají být navráceny, by měly být započteny úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příjemcům tyto částky dány k dispozici, až do doby jejich faktického navrácení. Výše úroku by se měla vypočítávat jako složený úrok podle kapitoly V nařízení Komise (ES) č. 794/2004 (101) a podle nařízení Komise (ES) č. 271/2008 (102), kterým se mění nařízení (ES) č. 794/2004.
(180)
Harmonogram navrácení státní podpory jednotlivými příjemci by měl co možná nejvíce souhlasit s harmonogramem uvedeným v oznámení o navrácení podpory (103). V žádném případě by ale nemělo dojít k překročení lhůt uvedených v tabulce 5.
Tabulka 5
Harmonogram navrácení podpory
Lhůta
Úkon
1.
do dvou měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí Komisi informovat o opatřeních plánovaných nebo přijatých k provedení tohoto rozhodnutí, a to zejména:
i)
předložit Komisi seznam všech směn, kterých se týká navrácení podpory, a uvést tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, jež jsou předmětem směny (na základě informací uvedených Bulharskou republikou v podání 2014/032997), informace o doplatcích náhrad v každé z transakcí a o výsledné výši státní podpory, jež musí být navrácena,
-
název zapojeného soukromého subjektu u každé z transakcí a uvedení důvodů, na základě kterých tato osoba, která směny využila, je, či není považována za podnik;
ii)
určit případy, v nichž navrácení podpory proběhne na základě znaleckého odhadu tržních cen lesních parcel v okamžiku uskutečnění směny (176. bod odůvodnění);
iii)
určit případy, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny (177. bod odůvodnění).
2.
do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
V případě parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše by měla Bulharská republika pověřit nezávislého znalce, který by zpracoval ocenění dotčených parcel. Tento znalec by měl být vybrán na základě otevřeného veřejného nabídkového řízení a pověřen se souhlasem Komise na základě předchozího návrhu Bulharské republiky.
3.
do sedmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla předložit Komisi zprávu o ocenění parcel uvedených v bodu 1 podbodu ii) výše vypracovanou nezávislým znalcem.
4.
do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika by měla zaslat příkazy k navrácení všem dotčeným příjemcům, a to s přesným uvedením částek, jež mají být navráceny.
5.
do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí Bulharské republice:
Bulharská republika musí realizovat navrácení podpory u všech dotčených směn.
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Státní podpora podnikům v souvislosti se směnami lesních pozemků ve veřejném vlastnictví za lesní pozemky v soukromém vlastnictví, protiprávně poskytnutá Bulharskou republikou v rozporu s čl. 108 odst. 3 Smlouvy v období od 1. ledna 2007 do 27. ledna 2009, je neslučitelná s vnitřním trhem.
Článek 2
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1 nepředstavuje podporu, pokud v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 2 nařízení (ES) č. 994/98, které je použitelné v době, kdy je podpora poskytnuta.
Článek 3
Jednotlivá podpora poskytnutá v rámci směn uvedených v článku 1, která v době, kdy je poskytnuta, splňuje podmínky stanovené nařízením přijatým podle článku 1 nařízení (ES) č. 994/98 nebo v rámci jakéhokoliv jiného schváleného režimu podpor, je slučitelná s vnitřním trhem až do maximální výše podpory použitelné pro tento druh podpor.
Článek 4
1. Bulharská republika zajistí navrácení neslučitelné podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 od příjemců.
2. Odchylně od odstavce 1 lze v případech, kdy ode dne uskutečnění směny nedošlo k významným změnám lesních pozemků ve veřejném i v soukromém vlastnictví, kterých se transakce dotýkala, zajistit navrácení neslučitelné podpory od příjemců zrušením předmětných směn.
3. Do částek, jež mají být navráceny, se započítají úroky za dobu počínaje dnem, k němuž byly příslušné prostředky dány k dispozici příjemcům, až do doby jejich faktického navrácení.
4. Výše úroku se vypočte jako složený úrok podle kapitoly V nařízení (ES) č. 794/2004 a podle nařízení (ES) č. 271/2008.
5. Bulharská republika zruší veškeré doposud neuhrazené platby podpory v rámci režimu uvedeného v článku 1 s účinkem ode dne přijetí tohoto rozhodnutí.
Článek 5
1. Navrácení podpory poskytnuté v rámci režimu uvedeného v článku 1 se zajistí neprodleně a účinně.
2. Bulharská republika zajistí úplné provedení tohoto rozhodnutí ve lhůtě dvanácti měsíců ode dne oznámení.
Článek 6
1. Do čtyř měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam všech směn obsahující tyto informace:
-
administrativní a tržní ceny lesních parcel v soukromém a veřejném vlastnictví, které jsou předmětem směny, informace o doplatcích v jednotlivých transakcích a výslednou výši státní podpory,
-
název zúčastněného soukromého subjektu, tj. osoby, která směny využila, u každé z transakcí a důvody, na základě kterých tento subjekt je, či není považován za podnik;
b)
určení případů, v nichž se uplatní navrácení podpory na základě tržních cen v okamžiku uskutečnění směn, jež jsou uvedeny v podání Bulharské republiky 2014/032997;
c)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde prostřednictvím zrušení směny;
d)
určení případů, kdy k navrácení podpory dojde na základě částek stanovených nezávislým znalcem-odhadcem, a doklady o pověření tohoto nezávislého znalce, který se vybere ve veřejném nabídkovém řízení a jehož odsouhlasí Komise.
2. Do osmi měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika Komisi tyto informace:
a)
seznam příjemců, kteří obdrželi podporu v rámci směn uvedených v článku 1, a celkovou výši podpory, kterou každý z těchto příjemců v důsledku předmětných transakcí obdržel;
b)
celkovou částku (jistinu a úrok při navrácení), jejíhož navrácení se má od každého jednotlivého příjemce dosáhnout;
c)
podrobný popis opatření již přijatých či plánovaných k dosažení souladu s tímto rozhodnutím;
d)
doklady prokazující, že příjemcům bylo přikázáno podporu navrátit.
3. Do dvanácti měsíců od oznámení tohoto rozhodnutí předloží Bulharská republika doklady prokazující, že dotčení příjemci navrátili podporu v plné výši.
4. Bulharská republika bude prostřednictvím zpráv předkládaných jednou za dva měsíce informovat Komisi o průběhu vnitrostátních opatření k provedení tohoto rozhodnutí až do doby, než bude navrácení podpory poskytnuté v rámci směn uvedených v článku 1 dokončeno. Na žádost Komise poskytne Bulharská republika neprodleně informace o opatřeních již přijatých a plánovaných k provedení tohoto rozhodnutí. Poskytne rovněž podrobné informace o částkách podpory a úrocích z podpor, které již byly příjemci navráceny.
Článek 7
Toto rozhodnutí je určeno Bulharské republice.
V Bruselu dne 5. září 2014.