РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/248 НА КОМИСИЯТА
от 15 октомври 2014 година
относно мерки SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
(нотифицирано под номер C(2014) 7277)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
Като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 2 април 2007 г. Комисията получава жалба, подадена с писмо от частното здравноосигурително дружество Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (наричано по-нататък „дружество Dôvera“ или „жалбоподателят“), във връзка с предполагаема мярка за държавна помощ, предоставена на 26 януари 2006 г. в полза на държавното здравноосигурително дружество Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) под формата на увеличение на уставния му капитал с 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро).
(2)
На 21 август 2009 г. Комисията изпраща на Словашката република искане за предоставяне на информация. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят исканата информация на 24 септември 2009 г.
(3)
С писмо от 26 февруари 2010 г. Комисията иска от Словашката република предоставянето на допълнителна информация относно тази капиталова инжекция и иска разяснения относно словашката система за изравняване на рисковете („Risk equalisation scheme“, наричана по-нататък „RES“) като друга мярка, която би могла евентуално да бъде считана за държавна помощ. С писмо от 25 март 2010 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор, като Комисията одобрява това искане с писмо от 31 март 2010 г. На 16 юни 2010 г. Комисията напомня на Словашката република да предостави информацията, след което с писмо от 9 юли 2010 г. словашките органи изпращат отговор на искането. На 3 декември 2010 г. Словашката република предоставя неповерителна версия на отговора, както е поискано от Комисията с писмо от 4 ноември 2010 г.
(4)
На 1 януари 2010 г. дружеството SZP се слива с другото държавно здравноосигурително дружество в Словашката република Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VšZP“). В периода от 1998 г. до поне 2005 г. към тези две държавни акционерни дружества биват прехвърлени портфейлите на други здравноосигурителни дружества.
(5)
На проведените на 10 октомври 2010 г. и 15 март 2011 г. две срещи между Комисията и представителите на дружество Dôvera се обсъждат предметът на жалбата и функционирането на здравноосигурителния сектор в Словакия. На 15 юли 2011 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно състоянието на здравноосигурителния сектор в Словакия и разширява обхвата на жалбата си с три нови предполагаеми мерки, предоставени в полза на SZP и VšZP: i) погасяване в периода 2004-2005 г. на дълга на SZP от държавното дружество Veriteľ a. s. чрез две вноски в размер на 52,7 млн. евро и 28 млн. евро; ii) субсидия от 7,6 млн. евро, предоставена през 2006 г. на SZP от Министерството на здравеопазването, и iii) финансирано от държавата увеличение на уставния капитал на VšZP в размер от 65,1 млн. евро от 1 януари 2010 г. Вследствие на това Комисията приканва словашките органи да изразят своето становище по жалбата, чийто обхват е разширен с нови твърдения. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят мнението си на 11 ноември 2011 г.
(6)
След срещата на 15 декември 2011 г. със службите на Комисията, с писмо от 16 януари 2012 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно характера на националния здравноосигурителен сектор.
(7)
С писмо от 2 юли 2013 г. Комисията информира Словашката република, че е открила официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора („решение за откриване на процедура“). Решението за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) и заинтересованите страни са поканени да представят мненията си.
(8)
С писмо от 24 юли 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за предоставяне на мнение относно решението за откриване на процедура, като Комисията одобрява това искане с писмо от 30 юли 2013 г. На 27 август 2013 г. Словашката република предоставя мнението си относно решението за откриване на процедура.
(9)
Комисията получава мнения относно решението за откриване на процедура от пет заинтересовани страни: Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO, Институт за икономически и социални реформи) с писмо от 15 октомври 2013 г., Union zdravotná poisťovňa a. s. („дружество Union“) с писмо от 25 октомври 2013 г., Health Policy Institute (HPI, Институт за политика в областта на здравеопазването) с писмо от 28 октомври 2013 г., Združeniе zdravotných poisťovní SR (ZZP, Сдружение на здравноосигурителните дружества в Словакия) с писмо от 28 октомври 2013 г. и дружество Dôvera с писмо от 11 ноември 2013 г.
(10)
Тези мнения са изпратени на словашките органи с писма от 20 ноември и 20 декември 2013 г. На 20 декември 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор по тези мнения до 31 януари 2014 г., като Комисията одобрява това искане още същия ден. С писмо от 29 януари 2014 г. Словакия предоставя отговор по мненията на заинтересованите страни относно решението за откриване на процедура.
(11)
На 2 април 2014 г. се провежда среща между службите на Комисията и словашките органи.
(12)
На 11 април 2014 г. и 25 август 2014 г. Комисията изпраща допълнителни искания за предоставяне на информация, на които Словакия отговаря с писма от 15 май 2014 г. и 27 август 2014 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. РАЗВИТИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ В СЛОВАКИЯ
(13)
През 1994 г. еднополюсният модел на здравно осигуряване в Словакия бива заменен с многополюсен, при който дейност могат да развиват и публични, и частни субекти. Мащабната реформа, заложена в закон № 581/2004 Сб. и закон 580/2004 Сб., влезли в сила на 1 януари 2005 г. („реформата от 2005 г.“), променя правилата за разпределението на събраните здравноосигурителни вноски, а така също и правната форма на всички здравноосигурителни дружества (държавни или частни) от правни субекти sui generis на акционерни дружества (т. е. частноправни акционерни дружества със стопанска цел). Създаден е и независим регулаторен орган - Служба за надзор на здравните грижи (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťo „ÚDZS“), със задачата да издава разрешения и да упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества спазват действащите правни норми. Принципно тези реформи са замислени с цел да доведат до по-ефективно използване на наличните средства и до повишено качество на предоставяните здравни грижи (3).
(14)
Всички здравноосигурителни дружества в Словашката република, публични и частни субекти, предоставят задължително здравно осигуряване на пребиваващите в Словакия (4). Възможността за предоставяне на индивидуално здравно осигуряване по силата на закон № 580/2004 Сб. като добавка към основния пакет, предлаган като задължително здравно осигуряване, се използва в ограничена степен, поради широкия обхват на предлаганото от задължителната система (5). Освен това през 2005 г. е приет закон, по силата на който всички здравноосигурителни дружества получават възможността да предлагат доброволно здравно осигуряване на лица, за които задължителното здравно осигуряване не се прилага (6).
(15)
През 2007 г. е приет закон № 530/2007 Сб., с който се изменя закон № 581/2004 Сб. и се забранява на здравноосигурителните дружества в сектора на задължителното здравно осигуряване, считано от 1 януари 2008 г., да разпределят печалба под формата на дивиденти, с което се налага задължението реализираната печалба да се реинвестира в словашката система на здравеопазване. Вследствие на това от януари 2008 г. здравноосигурителните дружества не могат да разпределят печалба. На 26 януари 2011 г. обаче Конституционният съд на Словашката република постановява, че забраната за разпределяне на печалба е несъвместима с няколко разпоредби от словашката Конституция. След това решение със закон № 250/2011 Сб. словашките органи изменят през юли 2011 г. закон № 530/2007 Сб. с цел отново да се позволи на здравноосигурителните дружества да разпределят (сред своите акционери) печалбата, реализирана в рамките на дейността по задължително здравно осигуряване, при спазването на определени условия (7). Вследствие на тези законови промени през декември 2011 г. Комисията прекратява процедурата за неизпълнение на задължения във връзка с ограниченията на разпределението на печалбата (8).
(16)
На 31 октомври 2012 г. словашките органи одобряват проект, целящ създаването в Словашката република на еднополюсна система за задължителното здравно осигуряване с нестопанска цел, която би трябвало да бъде създадена или посредством доброволното изкупуване (до 1 януари 2014 г.) на частните здравноосигурителни дружества, или посредством отчуждаването им (до 1 юли 2014 г.), което би трябвало да доведе до създаването на едно-единствено (държавно) здравноосигурително дружество. (9) При все това, до приемането на настоящото решение не е осъществена нито една от предвидените в проекта стъпки (10).
2.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА В СЛОВАКИЯ
(17)
По силата на словашкото законодателство здравноосигурителното дружество е акционерно дружество със седалище в Словашката република, създадено с цел предоставяне на задължително публично здравно осигуряване, което подлежи на разрешение от ÚDZS.
(18)
Пребиваващите в Словакия могат да избират между следните три здравноосигурителни дружества, за да сключат договор за задължително здравно осигуряване:
а)
словашкото държавно акционерно дружество VšZP, създадено на 1 юли 2005 г.; то е създадено след преобразуването на публичната институция VšZP, създадена на 1 ноември 1994 г. по силата на закон № 273/1994 Сб. като приемник на Národná poisťovňa - Správа fondu zdravotného poistenia; на 1 януари 2010 г. VšZP се слива с държавното дружество SZP по силата на закон № 533/2009 Сб. (поради което по-нататък, когато е уместно, това слято дружество е наричано „SZP/VšZP“). Словашката република е единственият акционер на VšZP;
б)
частното акционерно дружество Dôvera (основният ѝ акционер е централноевропейската финансова група PENTA); дружество Dôvera е учредено на 1 октомври 2005 г. и на 31 декември 2009 г. се слива с друго словашко частно здравноосигурително дружество Apollo. През 2010 г. слятото дружество е най-голямото частно здравноосигурително дружество в Словакия;
в)
частното здравноосигурително акционерно дружество Union, учредено на 9 март 2006 г. и член на групата Achmea (по-рано Eureko) със седалище в Нидерландия.
(19)
Таблицата по-долу показва развитието на пазарните дялове на различните дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република в периода 2008-2013 г. (11):
Година
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Дружества
Брой на осигурените лица (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 г.: SZP се слива с VšZP
Apollo
8,4
10,0
2010 г.: Apollo се слива с Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Всички здравноосигурителни дружества са акционерни дружества, а законовите разпоредби относно собствеността позволяват акционерите им да бъдат и от частния, и от публичния сектор. Всички здравноосигурителни дружества са задължени да изпълняват някои критерии за платежоспособност. Подложени на строги финансови ограничения, те са изцяло отговорни за каквито и да е финансови трудности. Като частни акционерни дружества, учредени по общото законодателство за търговските дружества, здравноосигурителните дружества управляват самостоятелно оперативните си разходи и разходите за здравно осигуряване.
(21)
Здравноосигурителните дружества могат да реализират и реализират печалба (13). Приходите на здравноосигурителните дружества в Словакия произхождат от осигурителни вноски, от държавния бюджет (вноски от името на икономически неактивни лица и субсидии за покриване на увеличените цени на услугите по предоставяне на здравни грижи), от доходи от собственост, дарения и други източници. Здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба например посредством подобряване на системите си за управление и посредством преговори при сключването на договори с доставчици на здравни грижи.
2.3. ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА СЛОВАШКИЯ СЕКТОР ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ
2.3.1. Социална цел и обществен интерес
(22)
Словашката система за задължително здравно осигуряване преследва социална цел, а именно да се даде възможност за предоставяне на грижи и да се поддържа жизнеспособна система за здравно осигуряване. Словашките граждани имат право на здравно осигуряване, а постоянно пребиваващите в Словакия имат задължението да бъдат здравно осигурени (14). Гарантирането на правото на безплатни здравни грижи въз основа на здравното осигуряване е конституционно задължение на Словашката република (15). Според словашките органи здравноосигурителните дружества изпълняват конституционно задължение от името на държавата, като предоставят задължително здравно осигуряване в Словашката република, т.е. като предоставят здравно осигуряване на пребиваващите в Словашката република посредством управление на схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия. По закон Словашката република има задължението да финансира системата на здравеопазването и да покрива загубите в сектора на здравеопазването (16). По смисъла на член 2 от закон № 580/2004 Сб. относно здравното осигуряване предоставянето на задължително публично здравно осигуряване е дейност от обществен интерес, за чието осъществяване се използват публични средства.
2.3.2. Задължително членство, свободен достъп и обща тарификация
(23)
В съответствие с разпоредбите на закон № 580/2004 Сб. и закон № 581/2004 Сб. участието в словашката здравоосигурителна програма е задължително за мнозинството от населението в Словашката република (17). Задължителното здравно осигуряване в Словакия обхваща също и лицата, осигурени в съответствие с Регламент (ЕИО) 1408/71 на Съвета (18) до 30 април 2010 г., а от 1 май 2010 г. - в съответствие с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета (19).
(24)
Осигурените лица имат право да се насочат към здравноосигурително дружество по свой избор и да го променят веднъж годишно. Според принципа за свободния достъп и обща тарификация здравноосигурителните дружества в Словакия имат законовото задължение да допускат до осигурителната си схема всеки пребиваващ в Словакия, който поиска това, при условие че той/тя отговаря на правните изисквания за здравна осигуровка в Словакия. По-специално, здравноосигурителните дружества не могат да откажат да осигурят лице на основание възраст, здравен статус или рискове от заболяване (20) и трябва да предложат базисна здравна осигуровка на същата цена на всички лица, независимо от тези фактори.
(25)
Следователно, словашката система за здравно осигуряване включва законова уредба за справедливо споделяне на риска между здравноосигурителните дружества посредством система за изравняване на рисковете (RES). В рамките на RES (21) здравноосигурителните дружества, осигуряващи лица, свързани с по-голям риск, получават средства от здравноосигурителни дружества, чиито портфейли са свързани с по-малък риск, т.е. чрез месечно или годишно преразпределение на вноските и управление на трансферите (22).
2.3.3. Обезщетения и вноски в зависимост от дохода на осигуреното лице
(26)
Задължителното словашко здравно осигуряване се основава на система от задължителни вноски. Нивата на вноските са определени в закона, като са пропорционални на дохода на осигуреното лице (подобно на данъка върху доходите) и не се основават на осигурителения риск (като например възраст или здравен статус на осигуреното лице). Тези вноски, считани от словашките органи за част от публичните ресурси, се събират от: 1) работници и работодатели; 2) самостоятелни заети лица; 3) доброволно безработни лица; 4) държавата (за „осигурени от държавата лица“, т.е. група, която в голямата си част е съставена от икономически неактивни лица); и 5) платци на дивиденти.
(27)
На всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения („базисен пакет от обезщетения“). Не съществува пряка връзка между сумата от вноските, платени към схемата, и получаваните обезщетения (23). Медицинските услуги, обхванати от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице.
(28)
Базисният пакет на задължителното здравно осигуряване обхваща почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез този пакет се предоставя почти пълно здравеопазване. Понастоящем базисният пакет дава право на всеки на безплатно здравеопазване, с изключение на само няколко видове лечения (напр. пластична хирургия) и частични плащания за лекарства, спа процедури и определени медицински услуги (напр. посещения в спешно отделение). Базисният пакет може да бъде стеснен или разширен с наредба на Министерския съвет (без парламентарни разисквания). Тъй като словашката Конституция гарантира здравеопазване за всеки гражданин в рамките на системата за задължително здравно осигуряване при условията, посочени в закона, здравноосигурителните дружества не могат да влияят на формирането на обезщетенията, нивото на покритието или размера на вноските за базисния пакет, тъй като те са определени в закона.
(29)
Словашките здравоосигурителни дружества могат да добавят към базисния пакет, и го правят, различни допълнителни плащания (обезщетения) по техен избор, които обхващат услуги извън базисния пакет и се предлагат безплатно от осигурителните дружества на клиентите, като част от същия пакет в рамките на задължителното здравно осигуряване. Така например, от наличната информация може да се твърди, че здравноосигурителните дружества могат да решат дали да предложат допълнително покритие на някои съпътстващи и превантивни лечения в рамките на базисния пакет от задължителното здравно осигуряване. Тези допълнителни обезщетения се различават от услугите на индивидуалното здравно осигуряване, което може да бъде предложено срещу заплащане.
2.3.4. Избор на доставчици на здравни грижи и на услуги
(30)
Здравноосигурителните дружества могат да избират доставчиците на здравни грижи и да сключват договори с лекари и отделни болници. По този начин здравноосигурителните дружества сключват договори с отделни доставчици на здравни грижи; тези договори се сключват независимо един от друг, като даден доставчик на здравни грижи може да сключи договор с всички или само с някои от здравноосигурителните дружества и обратно. Здравноосигурителните дружества възстановяват разходи за услуги, предоставени както от държавни, така и от частни доставчици на здравни грижи.
(31)
За да се гарантира географският достъп до здравни услуги, правителството е определило изискване за минимална мрежа, за да повлияе на планирането на капацитета. При предоставянето на задължително здравно осигуряване здравноосигурителните дружества са задължени от закона да сключат договор с минимална мрежа от болници. Всяко здравноосигурително дружество създава своята мрежа и подобрява минималната мрежа чрез селективно сключване на договори с допълнителни болници и други доставчици на здравни грижи. По този начин здравните услуги, предоставени от тези болници и/или други доставчици на здравни грижи и включени в обхвата на задължителното здравно осигуряване, се покриват от здравноосигурителното дружество в полза на осигуреното лице. Здравноосигурителните дружества имат определена свобода на преценка при преговорите с болниците относно цената и качеството на здравните услуги, предоставяни на осигурените лица.
2.3.5. Регулаторна рамка
(32)
Схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия се урежда от специални норми (24). По закон всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване, трябва да имат еднакъв статут, права и задължения. Всяко здравноосигурително дружество трябва да бъде учредено с цел да извършва публично здравно осигуряване и не трябва да извършва дейности, различни от изброените в член 6 от закон № 581/2004 Сб. Дейностите на здравноосигурителните дружества, управляващи схемата за задължително здравно осигуряване, подлежат на цялостен контрол от държавата, упражняван по-специално от регулаторния орган - ÚDZS, чийто мандат обхваща задачите по мониторинг и надзор в системата на здравеопазване. ÚDZS упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества и доставчиците спазват тази законова рамка и се намесва при нарушения.
3. ОПИСАНИЕ НА СПОРНИТЕ МЕРКИ
(33)
В настоящото решение са разгледани следните шест мерки (наричани заедно „спорните мерки“) (25):
3.1. УВЕЛИЧЕНИЕ НА КАПИТАЛА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(34)
С писмо от 2 април 2007 г. Комисията получава жалба от частното здравноосигурително дружество Dôvera срещу капиталова инжекция в размер на 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро) от страна на Словашката република в полза на държавното дружество на три вноски в периода между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.
(35)
Увеличението на капитала е свързано с реформата на сектора на здравеопазването и реформата от 2004-2005 г. на сектора на здравното осигуряване в Словашката република. Всъщност при учредяването на SZP като акционерно дружество през 2005 г. и правоприемник на публична институция (26), от дружеството по закон се изисква да приеме не само активите, а и натрупаните преди 2005 г. пасиви на предходното осигурително дружество, чийто размер води до незадоволително равнище на платежоспособността според предвиденото в член 14, параграф 1 от Закона за здравноосигурителните дружества (закон № 581/2004 Сб.). На 31 декември 2005 г. тези пасиви възлизат на 467,765 млн. SKK (приблизително 15,5 млн. евро).
3.2. ПОГАСЯВАНЕТО НА ДЪЛГА НА SZP ОТ VERITEĽ
(36)
Veriteľ е учредена през 2003 г. (27) като нова държавна агенция за консолидиране на дълговете в здравеопазването и получава от словашкото правителство мандат за изпълнението на проект, свързан с погасяването на дълговете на здравните институции и здравноосигурителните дружества преди реорганизирането на 30 септември 2005 г. на всички съществуващи здравноосигурителни дружества като акционерни дружества. Погасяването на дълговете е осъществено по силата на решения на словашкото правителство.
(37)
В периода от 2003-2005 г. Veriteľ е погасила дълг в сектора на здравеопазването, възлизащ по счетоводна стойност на повече от 1, 1 млрд. евро, с 644 млн. евро в наличност. След като министерството на здавеопазването обявява, че това е последната мярка за спасяване на системата на здравеопазване, през 2006 г. агенция Veriteľ е закрита (28).
(38)
Жалбоподателят твърди, че погасяването от Veriteľ на дълга на SZP в размер на 52,7 млн. евро, който е по-висок от полученото от жалбоподателя (29), означава, че в процеса на погасяване на дълга е налице необосновано дискриминационно третиране. Жалбоподателят подчертава, че освен това на 30 ноември 2005 г. (т.е. след преобразуването) Veriteľ допълнително е погасила приблизително 28 млн. евро друг дълг на SZP по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски. Това е извършено чрез прехвърлянето от SZP към Veriteľ на дължими вноски и лихви. SZP прехвърля на Veriteľ приблизително 929 млн. SKK под формата на дължими вноски и лихви (от които около 343 млн. SKK са лихви). В замяна Veriteľ предоставя на SZP компенсация от 840 млн. SKK (приблизително 28 млн. евро), като урежда дълга по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски (30).
3.3. СУБСИДИЯТА, ПРЕДОСТАВЕНА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(39)
През втората половина на 2006 г. на SZP е предоставена допълнителна субсидия от Министерството на здравеопазването, като се използва отчасти ликвидационното салдо на Veriteľ, която е закрита през юли 2006 г. Според жалбоподателя субсидията е в размер на приблизително 7,6 млн. евро.
(40)
Жалбоподателят твърди, че тази субсидия е предоставена, за да се уредят задълженията на SZP към доставчици на здравни грижи от периода преди 2005 г., макар и да не е ясно дали тези задължения са продължавали да съществуват към момента на предоставяне на субсидията.
(41)
При все това, според словашките органи финансовите ресурси от ликвидационното салдо на Veriteľ не са предоставени на SZP, а на медицински заведения, които по това време са били държавни, за плащането на техните задължения към SZP (т.е. здравноосигурителни вноски за техните работници). Поради това, според словашките органи не става въпрос за субсидия, а по-скоро за обикновено плащане на съществуващи безспорни задължения на държавата - неплатени вноски за здравно осигуряване.
3.4. УВЕЛИЧЕНИЕТО НА КАПИТАЛА НА VŠZP ПРЕЗ 2010 Г.
(42)
На 1 януари 2010 г. Словашката република чрез службите на Министерството на здравеопазването е увеличила дела си в уставния капитал на VšZP. Това увеличение на уставния капитал е в размер на приблизително 65,1 млн. евро.
(43)
Според жалбоподателя, като се има предвид, че VšZP е било близо до изпадане в несъстоятелност, изглежда, че държавата е действала по този начин, за да компенсира дефицита в приходите на VšZP. Жалбоподателят твърди също, че държавата по никакъв начин не се е надявала на възвръщаемост на инвестицията си в разумни времеви рамки, особено като се има предвид, че в Словакия току-що е влязъл в сила закон, който не позволява на здравноосигурителните дружества да разпределят печалбата си.
(44)
Според словашките органи това увеличение на капитала на VšZP през 2010 г. е извършено, за да се неутрализират последиците от финансовата криза и за да се окаже подкрепа на VšZP в усилията му да удържи на натиска за увеличаване на задлъжнялостта му при нарастващото търсене на здравни грижи.
3.5. СИСТЕМАТА ЗА ИЗРАВНЯВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ (RES)
(45)
При извършването на предварителната оценка Комисията установи също, че финансирането на здравноосигурителните дружества в Словашката република включва механизъм за разпределяне и управление на рисковете - система за изравняване на рисковете (RES).
(46)
RES (31) се прилага в пълна степен към всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република. Здравноосигурителните дружества събират вноските за задължително здравно осигуряване пряко от работодателите, самостоятелно заетите лица, самоосигуряващите се лица (доброволно безработните), държавата и платците на дивиденти, но разпределението на приходите и разходите между здравноосигурителните дружества е неравномерно, поради разликите в портфейлите им. За да се облекчи финансовата тежест за здравноосигурителните дружества с по-високорисков портфейл и за да се стесни възможността за подбор на рисковете, вноските се преразпределят между здравнооситурителните дружества посредством RES в съответствие с изчисления, изготвени от ÚDZS (32). Прилаганите в RES критерии са възраст, пол и от 2010 г. насам - статут на осигуреното лице, що се отнася до икономическата му активност.
(47)
Словашките органи считат, че RES не е форма на държавна помощ, а по-скоро форма на изравняване на ресурсите в съответствие с приложимите в RES критерии към осигурените лица, т.е. става въпрос за солидарност между осигурените лица, а не за държавна помощ.
3.6. ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ПОРТФЕЙЛИ КЪМ SZP И VŠZP
(48)
Друга мярка, за която Комисията научи при предварителната оценка, засяга няколко директни прехвърляния на портфейли, извършени с намесата на държавата, от други здравноосигурителни дружества, впоследствие закрити чрез ликвидация, към SZP и VšZP (по-специално от дружеството Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружеството Európská zdravotná poisťovňa (EZP) към SZP).
(49)
Според Dôvera портфейлът на EZP е бил директно прехвърлен на SZP, въпреки че е имало и други заинтересовани оператори на пазара, като ограниченията и условията на прехвърлянето не са били ясни.
(50)
Словашката република твърди, че решението на ÚDZS да прехвърли портфейла на EZP към SZP без компенсация е в съответствие с разпоредбите на закон № 581/2004 Сб., като е зачетено правото на осигурените лица на избор на здравноосигурително дружество. Словашките органи твърдят, че други здравноосигурителни дружества са изразили интерес относно портфейла, но са поставили условия, които биха удължили прекомерно процеса на ликвидация. Освен това според словашките органи, след като прехвърлянето на портфейлите се е отнасяло до всички вземания и всички задължения на ликвидираните дружества, на получателите VšZP и SZP не е предоставено никакво предимство.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на процедура Комисията изразява съмнения относно определянето на въпросната дейност като икономическа или неикономическа по характер и посочва, че като се имат предвид особеностите на случая, SZP/VšZP е можело да извършва икономическа дейност от 1 януари 2005 г., както и другите дружества, предлагащи здравно осигуряване в рамките на задължителната система. Комисията счита, че комбинацията от икономически и неикономически характеристики на системата за задължително здравно осигуряване в Словакия изисква да се проведе задълбочен анализ на отделните елементи и съответното им значение в рамките на схемата, за да се определи дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване, по начина, по който е организирана и се осъществява в Словакия, трябва да се счита за икономическа (от 1 януари 2005 г. нататък) или неикономическа по характер.
(52)
Комисията посочва също, че - в случай че е нужно дейността да бъде счетена за икономическа по характер - тя не разполага с достатъчно информация, за да определи дали разглежданите мерки предоставят на SZP/VšZP селективно предимство.
(53)
След като прави извода, че на този етап не може да изключи наличието на държавна помощ, тъй като липсват конкретни доводи или ясни признаци за несъвместимостта им с вътрешния пазар, Комисията изразява и съмнения дали тези мерки могат да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 или член 107, параграф 3, буква в) от Договора, в случай че тя заключи, че тези мерки могат да бъдат счетени за държавна помощ.
(54)
Във връзка с това Комисията посочва, че окончателното заключение дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване в Словашката република, всъщност е икономическа или неикономическа по характер, дали държавните мерки отговарят на всички други условия, за да представляват държавна помощ, и ако да - дали са съвместими с вътрешния пазар, може да бъде направено само в окончателното решение, което Комисията приеме след завършването на официалното разследване, когато е събрана цялата налична информация (включително допълнителните мнения на държавата членка и заинтересованите страни) и е направена задълбочена оценка на цялата информация.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(55)
Комисията получи следните мнения от заинтересованите страни, които са представени в обобщен вид по-долу:
5.1. DÔVERA
(56)
В отговор на решението за откриване на процедура жалбоподателят Dôvera предостави допълнителна информация относно системата на здравно осигуряване и допълнителни доводи, най-вече за да подкрепи твърдението си, че SZP/VšZP са дружества, към които е приложимо правото на конкуренцията и които са получили несъвместима държавна помощ.
(57)
Dôvera посочва, че SZP/VšZP се конкурират с частни здравноосигурителни дружества, които предлагат същата услуга и се стремят към реализирането на печалба, като прави препратки към предишните си аргументи относно икономическия характер на дейността и към скорошната практика на Съда (33). Във връзка с това дружество Dôvera твърди, че няколко елемента, представени от Словашката република и изброени в решението за откриване на процедура като свидетелстващи за неикономическия характер на дейностите на SZP/VšZP, не са убедителни. Според дружество Dôvera реформата от 2004-2005 г. е целяла създаването на конкурентен пазар, което се признава и потвърждава от словашката съдебна власт (т.е. от словашкия Конституционен съд), а така също и от самите словашки органи. Във връзка с това дружество Dôvera посочва също факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират за доставчиците на здравни грижи посредством селективни договори и преговаряне относно цената и качеството на услугите, като споменава и маркетинговите кампании на здравноосигурителните дружества, за да задържат и привлекат клиенти. Дружество Dôvera отхвърля твърдението за изключително социалния характер на системата, като изтъква възможността на здравноосигурителните дружества да реализират и разпределят печалба и готовността на частните инвеститори да инвестират в оператори, развиващи дейност в словашкия сектор на задължително здравно осигуряване.
(58)
Като прави препратки към предишните си аргументи пред Комисията преди решението за откриване на процедура, дружество Dôvera посочва, че всички мерки, посочени в това решение, следва да бъдат счетени за неправомерна помощ, тъй като всички останали елементи от член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени. Според дружество Dôvera действията на Словашката република относно увеличаването на капитала на SZP през 2006 г. и увеличаването на капитала на VšZP през 2010 г. не могат да бъдат считани за действия на инвеститор в условията на пазарна икономика. Дружество Dôvera твърди също, че Словашката република е третирала по различен начин SZP/VšZP и частните здравноосигурителни дружества, като е приложила по-благоприятно третиране спрямо SZP в процеса на погасяване на дълга в периода 2003-2005 г., а така също и чрез въвеждането на два нови критерия в RES през 2009 и 2012 г. Що се отнася до прехвърлянето на портфейли, мнението на дружество Dôvera засяга предимно прехвърлянето на осигурителния портфейл на EZP, тъй като то не разполага с информация относно по-ранното прехвърляне на портфейл към VšZP. В тази връзка то твърди, че Комисията може да е била заблудена от словашките органи относно приложимата правна рамка към това прехвърляне.
(59)
И накрая дружество Dôvera твърди, че словашките органи не са съумели да докажат, че предоставянето на задължително здравно осигуряване е услуга от общ интерес, поради което оспорва самата основа на анализа в светлината на практиката по дело Altmark (34) и пакета на Комисията относно услугите от общ икономически интерес.
5.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНО ДРУЖЕСТВО UNION
(60)
Мнението относно решението за откриване, предоставено от дружество Union, другия частен конкурент на SZP/VšZP, е като цяло подобно на мнението на дружество Dôvera, като според тях SZP и VšZP са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Дружество Union посочва, че пет от шестте мерки, описани в раздел 3 от настоящото решение, представляват държавна помощ и са несъвместими с вътрешния пазар. Що се отнася до шестата мярка RES, дружество Union твърди, че тя може евентуално да отговаря на условията за компенсация за обществени услуги, установени в практиката по дело Altmark, или може да е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, което изисква допълнителна проверка във връзка с евентуалния дискриминационен подход в полза на нетния бенефициер от RES, т.е. SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO И ZZP
(61)
Мненията относно решението за откриване на процедура, предоставени от останалите три заинтересовани страни, а именно организацията HPI, института INEKO и сдружението ZZP, до голяма степен подкрепят позицията на жалбоподателя Dôvera и на дружество Union, че дейността е с икономически характер и мерките представляват държавна помощ, като на SZP/VšZP се предоставя селективно предимство, като тези заинтересовани страни са убедени, че здравноосигурителните дружества работят в конкурентна среда (и използват различни начини за привличане на клиенти), и твърдят, че държавата е предоставила преференциално третиране на своите държавни здравноосигурителни дружества.
6. МНЕНИЯ ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ И ДОПЪЛНИТЕЛНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(62)
Словашката република предостави своето мнение относно решението за откриване на процедура и мнението си относно коментарите на третите страни.
(63)
Словашките органи предоставиха пояснения и допълнителни аргументи в подкрепа на позицията си, че към системата за задължително здравно осигуряване не се прилагат правилата за защита на конкуренцията, тъй като тя не представлява икономическа дейност. Те твърдят, че словашкото задължително здравно осигуряване не може да се счита за икономическа дейност в съответствие с установената практика на Съда на Европейския съюз (35), по-специално поради следните причини:
а)
Системата има социална цел.
б)
Системата се основава на солидарност, по-специално с оглед на следното:
i.
задължително членство на пребиваващите в Словакия;
ii.
на всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения;
iii.
вноските не зависят от обезщетенията на отделното лице, тъй като вноските са определени в закона (не съществува ценова конкуренция);
iv.
между осигурените лица съществува солидарност по отношение на риска: системата RES и общата тарификация.
в)
Съществува подробна регулаторна рамка, за която държавата упражнява надзор: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са определени в закона.
(64)
Словашката република отхвърля схващането, че в резултат на законодателните промени от 2005 г. словашката система на здравеопазване се е променила в търговска система, и твърди, че системата никога не е губила публичния си неикономически характер. Словашките органи обръщат внимание и на факта, че словашката система на здравеопазване е част от системата за социална сигурност и изтъкват правомощията на държавите членки по силата на член 168, параграф 7 от Договора по отношение на организацията и предоставянето на услуги за здравни грижи.
(65)
Освен това словашките органи заявяват, че реформата на здравното осигуряване не е заменила публичното здравно осигуряване с частно и на здравноосигурителните дружества не е дадена възможност да покриват какъвто и да било риск, свързан със законоустановената социална сигурност. Според Словакия главната цел на реформата на сектора на здравеопазването е била установяването на правила за администрирането на финансовите средства, предоставени за здравеопазване, а реорганизирането до 30 септември 2005 г. на съществуващите здравноосигурителни дружества в акционерни дружества с ясно определени счетоводни правила е представлявало подходящ начин за установяването на тези правила. Словашките органи считат, че всички здравноосигурителни дружества в Словакия участват в управлението на публични средства, които са им поверени в рамките на системата за публично здравно осигуряване.
(66)
Според словашките органи фактът, че словашката система за задължително здравно осигуряване позволява ограничена по степен конкуренция относно качеството, би могъл да се разглежда като елемент, който насърчава здравноосигурителните дружества да функционират от икономическа гледна точка в съответствие с принципите на доброто управление, което е в интерес на нормалното функциониране на системата, а не като елемент, който би могъл да повлияе на неикономическия характер на системата за здравно осигуряване като цяло.
(67)
Словашките органи обясняват също така, че натрупаните и преразпределени средства в рамките на структурата на словашката система за публично здравно осигуряване посредством здравноосигурителните дружества са общата сума от вноските за публично здравно осигуряване, които са задължителни по закон, и поради това са част от публичните финанси на Словакия. Ето защо всички здравноосигурителни дружества имат за задача да управляват публичните средства, събрани от населението в съответствие със съответните законови разпоредби, за да бъдат използвани за плащането на здравни грижи.
(68)
В допълнителна подкрепа на своите твърдения словашките органи припомнят и факта, че дори след премахването през 2011 г. на забраната за разпределяне на печалбата, законът за изменение № 250/2011 Сб. разрешава на здравноосигурителните дружества да реализират печалба само при точно определени условия, а именно:
а)
въвеждането на данък върху печалбата на здравноосигурителните дружества;
б)
задължителното използване на печалбата за създаването на резервен фонд в размер от поне 20 % от внесения уставен капитал (резервният фонд може да се използва само за покриване на загуби на това здравноосигурително дружество);
в)
задължителното създаване на технически резерв за плащане на планирани здравни грижи за осигурени лица, включени в списъци с чакащи (следователно здравноосигурителните дружества не могат да реализират печалба в ущърб на клиентите си, като ги включват в списъци с чакащи вместо бързото плащане на здравни грижи за тях; това е от особено значение за спазването на общоприетите счетоводни стандарти в публичното здравно осигуряване).
(69)
В това отношение словашките органи обясняват, че когато дружеството VšZP е отчело излишък, то е създало здравен фонд за плащане на използването на здравни грижи и за финансиране на особено скъпи здравни грижи, покривани от публичното здравно осигуряване. Освен това в годините, през които дружеството е отчитало излишък, част от него е отделена за законоустановения резервен фонд, който впоследствие е използван за снижаване на натрупаните загуби. Следователно според словашките органи държавните здравноосигурителни дружества никога не са разпределяли на акционерите си реализираната печалба.
(70)
Във връзка с това Словашката република посочва и друго ограничение за здравноосигурителните дружества, отнасящо се до обстоятелството, че те могат да вземат средства назаем в съответствие със закон № 523/2004 Сб. относно бюджетните правила на публичната администрация, като имат предварителното одобрение на ÚDZS.
(71)
В допълнителна подкрепа на твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване не попада в обсега на правилата за защита на конкуренцията, органите посочват разследване от 2009 г. на словашката Антимонополна служба, в което се установява, че дейностите на здравноосигурителните дружества се осъществяват в рамките на система, отличаваща се с висока степен на солидарност, в която здравните грижи се предоставят безплатно и основните елементи от тези дейности са уредени от държавата, и че дейностите, осъществявани от здравноосигурителните дружества за предоставянето на публично здравно осигуряване не може да се считат за икономическа дейност, която ограничава конкуренцията. Поради това според Антимонополната служба словашкият Закон за защита на конкуренцията не е приложим спрямо дейностите на здравноосигурителните дружества, извършени за предоставяне на публично здравно осигуряване (36).
(72)
Словашките органи обясняват също, че през 2011 г. Конституционният съд постановява, че забраната за разпределяне на печалбата е неконституционна, тъй като нарушава заложените в словашката Конституция права на собственост, но не е съгласен с мнението, че със Закона за здравноосигурителните дружества се ограничават принципите на пазарната икономика. Те изтъкват и факта, че във връзка с това Конституционният съд е постановил също така, че законодателство относно здравноосигурителните дружества, което изключва или ограничава в значителна степен въздействието на инструментите на пазарната икономика и по този начин ограничава конкуренцията, е приемливо от конституционна гледна точка.
(73)
Освен твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване в Словакия попада извън обсега на правилата за защита на конкуренцията, словашките органи твърдят, че мерките не отговарят на останалите критерии за държавна помощ по силата на член 107, параграф 1 от Договора. Във връзка с това те твърдят, че капиталовите инжекции от 2006 и 2009 г. не представляват помощ, тъй като са спазили принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика. Освен това те отхвърлят твърдението, че в рамките на процеса по погасяване на дълга от Veriteľ става въпрос за необосновано дискриминационно третиране и настояват, че през 2006 г. на VšZP не е предоставена субсидия и че тази операция е представлявала обикновено плащане от страна на държавата на съществуващи безспорни задължения. Словашките органи предоставиха допълнителни подробности относно прехвърлянето на портфейли от DZP към VšZP и от EZP към SZP и твърдят, че и тези прехвърляния не са предоставили на SZP/VšZP селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Те предоставиха допълнителна информация и за системата RES, като поясниха най-вече начина, по който в периода 2006-2012 г. са се разпределяли вноските (месечно и годишно), и твърдят, че и тази мярка не представлява държавна помощ, тъй като чрез нея се изравняват рисковете, присъщи на системата поради съществуването на еднакво равнище на вноските за всички групи осигурени лица с различна степен на риск.
(74)
Мнението на словашките органи относно решението за откриване на процедура е ориентирани в защита на позицията, че поради липсата на икономическа дейност SZP/VšZP не са предприятия и че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не са предоставили предимство на SZP/VšZP, поради което не представляват помощ. Ето защо не считат за необходимо да представят доводи относно съвместимостта на мерките, за които се твърди, че представляват помощ.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(75)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(76)
Според тази разпоредба правилата за държавна помощ, установени в ДФЕС, се прилагат само ако получателят на помощта е „предприятие“. В практиката си Съдът на Европейския съюз (Съдът на ЕС) определя предприятие за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, който извършва стопанска дейност, независимо от неговия правен статут и начина на неговото финансиране (37). Следователно класифицирането на конкретен субект като предприятие зависи изцяло от икономическия или неикономически характер на дейностите му.
(77)
Както е обяснено в решението за откриване на процедура, дали мерките, предоставени в полза на SZP/VšZP, представляват държавна помощ зависи на първо място от това дали и в каква степен SZP/VšZP, когато извършват дейност в рамките на системата за задължително здравно осигуряване на Словашката република, действат като предприятия, защото би могло да бъдат считани за субекти, извършващи икономическа дейност, както е определено в съдебната практика.
(78)
Според Съдът на ЕС икономическа дейност е всяка дейност, състояща се в предоставяне на стоки и/или услуги на определен пазар (38). Във връзка с това наличието на пазар за определени услуги може да зависи от конкретния начин на организация и предоставяне на тези услуги във въпросната държава членка (39). Правилата за държавната помощ се прилагат само когато дадена дейност се осъществява в пазарна среда. Следователно икономическият характер на услуги от еднакъв тип може да се различава между отделните държави членки. Освен това поради политически избор или промени в икономиката класифицирането на дадена услуга може да се промени с времето. Това, което днес не е икономическа дейност, може да се превърне в такава в бъдеще и обратно (40).
(79)
Що се отнася до предоставянето на здравни грижи, класифицирането на схемите за здравни грижи като схеми, включващи икономическа дейност, зависи от политическите и икономическите особености и от конкретната форма и структура на тези схеми във въпросната държава членка. По същество в практиката на СЕС се прави разграничение между схеми, основани на принципа на солидарността, и икономически схеми (41).
(80)
В съдебната си практика Съдът на ЕС използва редица критерии, за да определи дали дадена схема за социална сигурност е основана на солидарността и следователно не включва икономическа дейност. В това отношение множество фактори могат да бъдат от значение: i) дали членството в схемата е задължително (42); ii) дали схемата има изключително социална цел (43); iii) дали схемата е с нестопанска цел (44); iv) дали обезщетенията са независими от направените вноски (45); v) дали сумата от платените обезщетения не е непременно пропорционална на доходите на осигурените лица (46); и vi) дали схемата е под надзора на държавата (47).
(81)
За разлика от схемите, основани на солидарността, икономическите схеми се характеризират често с: i) членство по избор (48); ii) принципа на капитализация - т.е. зависимост между правото на обезщетение и изплатените вноски и финансовите резултати на схемата (49); iii) стопанската си цел (50) и iv) предоставянето на права на обезщетение, които допълват тези по основна схема (51).
(82)
При някои системи са комбинирани елементи и от двете категории (схеми, основани на солидарността, и икономически схеми) (52) и за да може да определи дали конкретна схема е икономическа или неикономическа по характер, Комисията трябва да провери наличието и да прецени в конкретната схема съответното значение на всеки от различните елементи, посочени в двете предходни съображения (53).
(83)
Поради това, окончателният отговор дали предоставянето на услуги на задължително здравно осигуряване в Словашката република е с икономически или неикономически характер ще зависи от задълбочения анализ на конкретния начин на организиране и извършване на тази дейност във въпросната държава членка, и затова ще се отнася конкретно до системата за задължително здравно осигуряване в тази държава членка. В светлината на тези общи констатации Комисията ще прецени дали спорните мерки, които според твърденията са предоставени на SZP/VšZP, представляват държавна помощ като мерки, предоставени на „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(84)
Няколко елемента, отнасящи се преди всичко до функционирането на системата, и фактът, че системата се основава на принципа на солидарност, сочат неикономическия характер на словашката система за здравно осигуряване, най-вече що се отнася до нейните социални характеристики и цели.
(85)
Първо, участието в програмата за публично здравно осигуряване е по закон задължително за мнозинството от населението в Словашката република, а медицинските услуги, покривани от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице. Осигуреното лице има право да избере което и да е здравноосигурително дружество и въз основа на задължението за осигуряване на свободен достъп избраното здравноосигурително дружество не може да му откаже осигуряване на основата на възраст, здравен статус или рискове от заболяване. (54)
(86)
Второ, задължителното здравно осигуряване в Словакия се основава на вноски, които са определени в закона пропорционално на доходите на осигуреното лице, а не на размера на осигурителния риск (възраст, здравен статус, рискове от заболяване на осигуреното лице). Освен това не съществува пряка връзка между размера на вноските, платени в рамките на схемата от дадено лице, и размера на обезщетенията, получени от същото това лице в рамките на схемата. Поради това, здравноосигурителните дружества нямат възможност да влияят нито на размера на вноските, нито на минималното покритие, на което имат право осигурените лица, тъй като те се определят от националното законодателство.
(87)
Трето, на всички осигурени лица е гарантирано по закон еднакво базисно ниво на обезщетенията, което на практика е доста високо, тъй като покрива почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез схемата за задължително здравно осигуряване се предоставя почти пълно здравеопазване (55). Словашката схема за изравняване на рисковете (RES) гарантира, че осигурителните рискове са поделени, което допълнително засилва солидарността. Освен това словашката система налага принципа на обща тарификация, което означава, че здравноосигурителните дружества не могат да определят размера на вноските съобразно осигурителния риск, а посредством изравняването на рисковете частично се компенсират здравноосигурителните дружества, чийто портфейл е с по-рисков демографски профил, като се преразпределят средства от здравноосигурителните дружества, които плащат по-малко от средния размер на обезщетенията, към здравноосигурителните дружества, които плащат на осигурените в тях лица повече от средния размер на обезщетенията (56).
(88)
Освен посочения социален и солидарен характер Комисията припомня, че задължителното здравно осигуряване в Словашката република се организира и предоставя в съответствие със солидна регулаторна рамка: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са установени в закони, в които се предвиждат подробни условия, и те функционират под строгия надзор на държавата (57).
(89)
Въз основа на тази характеристика Комисията стига до извода, че словашката система за задължително здравно осигуряване няма икономически характер, поради което SZP/VšZP не могат да бъдат считани за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (58).
(90)
Комисията признава, че някои характеристики на словашката система за задължително здравно осигуряване биха могли да свидетелстват за икономическия характер на дейностите, извършвани в рамките на тази система: i) наличието на няколко здравноосигурителни дружества (публични и частни) в словашкия сектор на задължителното здравно осигуряване, ii) определена степен на конкуренция между тези здравноосигурителни дружества, които iii) извършват дейност, ориентирана към реализирането на печалба, и iv) факта, че Конституционният съд на Словашката република е посочил, че тази дейност е отворена за конкуренция. При все това Комисията е на мнение, че съществуването на тези характеристики не поставя под съмнение заключението ѝ, че задължителното здравно осигуряване в Словакия е неикономическа дейност.
(91)
Първо, Комисията констатира, че съществуването на няколко (публични и частни) субекта, които развиват дейност в сектора на задължителното здравно осигуряване, само по себе си не свидетелства за икономическия характер на действията им в система, в която, както е обяснено в съображения 85-87, преобладават социалните характеристики и цели, основният принцип за функционирането на системата е солидарността и надзорът на държавата е строг. Такова тълкуване би придало прекомерно значение на организационните мерки, избрани от държавата членка за управлението на част от системата ѝ за социална сигурност, вместо на същността на въпросната система (59).
(92)
Второ, съгласно съдебната практика на Съда на ЕС наличието на възможност за конкуренция в системата за здравно осигуряване и съществуваща на практика конкуренция, дори ако съществуването ѝ е било желано от законодателя и то е било потвърдено от съдебната власт, не свидетелства непременно за икономическия характер на въпросната дейност. Съдът на ЕС е пояснил, че при определянето на това дали дейностите, осъществявани в рамките на законоустановена система за здравно осигуряване, която подобно на словашката система предоставя определена възможност за конкуренция, са икономически или неикономически по характер от решаващо значение са елементи като характера и степента на конкуренцията, обстоятелствата, при които тази конкуренция протича и наличието и значението на други важни фактори (60). В разглеждания случай не се позволява конкуренция от типа, който е най-интересен за потребителите - ценова конкуренция по отношение на нивото на вноските - тъй като здравноосигурителните дружества в Словашката република не могат са променят размера на вноските на осигурените лица, които са определени в закона. Освен това възможността за конкуренция по отношение на качеството е до голяма степен ограничена, тъй като словашката система за задължително здравно осигуряване предвижда особено широк спектър на законоустановените обезщетения, които са еднакви за всички осигурени лица, като по този начин за здравноосигурителните дружества не остава голяма възможност за конкуренция за клиенти, основана на допълнителни (безплатни) обезщетения. Здравноосигурителните дружества не се конкурират помежду си, тъй като нямат никаква възможност да влияят на тези законоустановени обезщетения, нито на предоставянето на задължителни законоустановени обезщетения във връзка със здравни грижи, което представлява основната им функция.
(93)
Трето, Комисията е на мнение, че неикономическият характер на дейността по задължително здравно осигуряване не се влияе от факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират по отношение на качеството и по отношение на ефективността на обществените поръчки, като купуват от доставчиците висококачествени здравни грижи и свързани с тях услуги на конкурентни цени. По този начин застрахователните дружества осигуряват входните ресурси, необходими за изпълнението на ролята им в рамките на тази система посредством дейности, които могат да бъдат отделени от договорите им с осигурените лица в рамките на задължителното здравно осигуряване. От съдебната практика на Съда на ЕС следва, че ако системата за задължително здравно осигуряване има неикономически характер поради присъщите си характеристики, дейността по осигуряване на входните ресурси, необходими за функционирането на тази система, също е с неикономически характер (61).
(94)
Четвърто, фактът, че правните норми в областта на задължителното здравно осигуряване в Словашката република позволяват на здравноосигурителни дружества да реализират печалба и да разпределят част от нея на акционерите си, не променя неикономическия характер на техните дейности, тъй като те ги извършват в рамките на система, в която са силно застъпени всички горепосочени характеристики, указващи неикономическия характер на дейността. Фактът, че здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба и да разпределят част от нея, не може сам по себе си да постави под въпрос превеса на социалните характеристики и цели на системата, да измени основната роля в нея на принципа на солидарност и да накърни строгата регулация и държавен надзор, при които тя функционира. Що се отнася до тази държавна регулация, Комисията припомня, че възможността за реализиране, използване и разпределяне на печалба се подчинява на рамки и е ограничена от законоустановени задължения, наложени на словашките застрахователни дружества от държавата и имащи за цел да гарантират жизнеспособността и непрекъснатостта на задължителното здравно осигуряване с всички негови преобладаващи социални и солидарни цели (62). Следователно, свободата за реализиране, използване и разпределяне на печалба е значително по-ограничена в сектора на словашкото задължително здравно осигуряване, отколкото в обичайните търговски сектори, и се подчинява на постигането на социални и солидарни цели.
(95)
В резултат на това, поради ограничената конкуренция, установена в словашката система за задължително здравно осигуряване (т.е. само ограничена конкуренция по отношение на качеството и никаква ценова конкуренция), както и поради ограниченията за реализиране и използване на печалба, елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, не поставят под въпрос основните социални, солидарни и регулаторни аспекти, указващи неикономическия характер на дейностите, изпълнявани от здравноосигурителните дружества в тази система. Всъщност елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, би следвало да се считат за елементи, насочени към постигане на основната цел, която се състои в насърчаването на здравноосигурителните дружества да действат в съответствие с принципите на доброто управление в интерес на правилното функциониране на тази система за социална сигурност, т.е. за елементи, които гарантират постигането на социалните и солидарните цели на тази система (63).
(96)
Комисията е на мнение, че фактът, че Конституционният съд на Словашката република (при извършване на преценка за евентуално нарушение съгласно словашката Конституция на правото на стопанска инициатива) разглежда словашката система на задължително здравно осигуряване като сектор, „който е част от сферата на конкуренцията“, не означава, че в тази система се извършват дейности с икономически характер по смисъла на правилата за държавна помощ. В действителност в този случай Конституционният съд на Словакия е сезиран, за да проучи дали законодателната забрана от 2007 г. относно разпределянето на печалбата от здравноосигурителните дружества е съвместима с Конституцията на Словашката република (нарушение на правото на собственост, правото на защита на собствеността и правото на стопанска инициатива) и съвместима с членове 18, 49, 54 и 63 от Договора. Словашкият Конституционен съд решава, че тази забрана нарушава Конституцията на Словашката република и че следователно няма причина да разглежда съществените елементи от правилата на ЕС за вътрешния пазар или да се произнася по тяхното нарушаване.
(97)
В този контекст, като се вземат под внимание особеностите на настоящия случай и присъствието и значението на важни показатели, дейността по задължително здравно осигуряване, както е организирана и се извършва в Словашката република, не може да се счита за икономическа дейност.
(98)
В светлината на казаното по-горе, Комисията стига до заключението, че дружествата SZP/VšZP като бенефициери на спорните мерки, не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и поради това тези мерки не водят до предоставянето на държавна помощ по смисъла на тази разпоредба.
(99)
Следователно не е необходимо да се разглеждат останалите условия за наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито да се прави преценка за съвместимостта на спорните мерки.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(100)
С оглед на изложените по-горе съображения Комисията стига до заключението, че спорните мерки не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и/или Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP), не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора:
а)
увеличението на капитала на SZP с 450 млн. SKK, извършено между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.;
б)
погасяването на дълговете на SZP чрез Veritel' a. s. от 2003 г. до 2006 г.;
в)
субсидията, предоставена на SZP от Министерството на здравеопазването през 2006 г.;
г)
увеличението на капитала на VšZP с 65,1 млн. евро на 1 януари 2010 г.;
д)
системата за изравняване на рискове, установена на основание част 3 от закон № 580/2004 Сб.; и
е)
прехвърлянето на портфейли от ликвидирани здравноосигурителни дружества, и по-специално от дружество Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружество Európská zdravotná poisťovňa към SZP.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 15 октомври 2014 година.
ROZHODNUTÍ KOMISE (EU) 2015/248
ze dne 15. října 2014
o opatřeních SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), která Slovenská republika zavedla ve prospěch společností Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP)
(oznámeno pod číslem C(2014) 7277)
(Pouze slovenské znění je závazné)
(Text s významem pro EHP)
EVROPSKÁ KOMISE,
s ohledem na Smlouvu o fungování Evropské unie (dále jen „SFEU“), a zejména na čl. 108 odst. 2 první pododstavec této smlouvy,
s ohledem na Dohodu o Evropském hospodářském prostoru, a zejména na čl. 62 odst. 1 písm. a) této dohody,
poté, co vyzvala zúčastněné strany k podání připomínek v souladu s výše uvedenými ustanoveními (1),
vzhledem k těmto důvodům:
1. POSTUP
(1)
Komise dne 2. dubna 2007 obdržela dopis, jímž soukromý poskytovatel zdravotního pojištění Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „pojišťovna Dôvera“ nebo „stěžovatel“) podal stížnost na údajné opatření státní podpory, jež byla dne 26. ledna 2006 poskytnuta státnímu poskytovateli zdravotního pojištění, společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „SZP“), formou zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR).
(2)
Komise zaslala dne 21. srpna 2009 Slovenské republice žádost o poskytnutí informací. Po prodloužení lhůty na odpověď poskytly slovenské orgány požadované informace dne 24. září 2009.
(3)
Komise svým dopisem ze dne 26. února 2010 požádala Slovenskou republiku o poskytnutí dalších informací o této kapitálové injekci a požádala o vysvětlení slovenského systému vyrovnávání rizik („Risk equalisation scheme“, dále jen „RES“) - dalšího opatření, které by mohlo být označeno za státní podporu. Dopisem ze dne 25. března 2010 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty na odpověď a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 31. března 2010. Komise dne 16. června 2010 Slovenskou republiku upomenula o předložení informací a slovenské orgány na tuto žádost odpověděly dopisem ze dne 9. července 2010. V souladu s žádostí Komise zaslanou dopisem ze dne 4. listopadu 2010 poskytla Slovenská republika dne 3. prosince 2010 verzi této odpovědi, která nemá důvěrný charakter.
(4)
Pojišťovna SZP se dne 1. ledna 2010 sloučila s druhým státním poskytovatelem zdravotního pojištění ve Slovenské republice, se společností Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s. (dále jen „VšZP“). Na tyto dvě státem vlastněné akciové společnosti byly v období od roku 1998 minimálně až do roku 2005 převáděny pojistné kmeny jiných zdravotních pojišťoven.
(5)
Na dvou schůzkách zástupců Komise a pojišťovny Dôvera, které se uskutečnily ve dnech 10. října 2010 a 15. března 2011, se diskutovalo o předmětu stížnosti a o fungování odvětví zdravotního pojištění na Slovensku. Pojišťovna Dôvera dne 15. července 2011 poskytla doplňující informace o povaze odvětví zdravotního pojištění na Slovensku a rozšířila rozsah své stížnosti o tři nová opatření, jež byla SZP a VšZP údajně poskytnuta: i) splacení dluhu SZP, jež v letech 2004-2005 provedla ve dvou splátkách ve výši 52,7 mil. EUR a 28 mil. EUR státní společnost Veriteľ a.s.; ii) dotace poskytnutá SZP v roce 2006 ministerstvem zdravotnictví ve výši 7,6 mil. EUR a iii) státem financované zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR ke dni 1. ledna 2010. Komise tedy vyzvala slovenské orgány, aby se vyjádřily ke stížnosti rozšířené o tato nová tvrzení. Po prodloužení lhůty na odpověď předložily slovenské orgány své připomínky dopisem ze dne 11. listopadu 2011.
(6)
Po schůzce se zástupci útvarů Komise dne 15. prosince 2011 poskytla pojišťovna Dôvera dopisem ze dne 16. ledna 2012 další informace o povaze vnitrostátního odvětví zdravotního pojištění.
(7)
Komise dopisem ze dne 2. července 2013 oznámila Slovenské republice, že zahájila formální vyšetřovací řízení podle čl. 108 odst. 2 Smlouvy („rozhodnutí o zahájení řízení“). Rozhodnutí o zahájení řízení bylo zveřejněno v Úředním věstníku Evropské unie (2) a zúčastněné strany v něm byly vyzvány k podání připomínek.
(8)
Dopisem ze dne 24. července 2013 slovenské orgány požádaly o prodloužení lhůty k předložení připomínek k rozhodnutí o zahájení řízení a Komise této žádosti vyhověla dopisem ze dne 30. července 2013. Své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení předložila Slovenská republika dopisem ze dne 27. srpna 2013.
(9)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obdržela Komise od pěti třetích stran: institutu Inštitút pro ekonomické a sociálne reformy (INEKO) dopisem ze dne 15. října 2013, společnosti Union zdravotná poisťovňa a.s. (dále jen „pojišťovna Union“) dopisem ze dne 25. října 2013, institutu Health Policy Institute (HPI) dopisem ze dne 28. října 2013, sdružení Združenie zdravotných poisťovní SR (ZZP) dopisem ze dne 28. října 2013 a od pojišťovny Dôvera dopisem ze dne 11. listopadu 2013.
(10)
Slovenským orgánům byly tyto připomínky postoupeny dopisy ze dne 20. listopadu a 20. prosince 2013. Slovenské orgány dne 20. prosince 2013 požádaly o prodloužení lhůty na odpověď na tyto připomínky do 31. ledna 2014 a Komise této žádosti ještě tentýž den vyhověla. Odpověď na připomínky třetích osob k rozhodnutí o zahájení řízení předložilo Slovensko dopisem ze dne 29. ledna 2014.
(11)
Dne 2. dubna 2014 proběhla schůzka mezi zástupci útvarů Komise a slovenských orgánů.
(12)
Komise dne 11. dubna 2014 a 25. srpna 2014 zaslala doplňující žádosti o informace, na něž Slovensko odpovědělo dopisy ze dne 15. května 2014 a 27. srpna 2014.
2. SOUVISLOSTI
2.1. VÝVOJ SYSTÉMU POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(13)
V roce 1994 se na Slovensku změnil unitární systém jedné státní zdravotní pojišťovny na pluralitní model, v němž mohou působit veřejné i soukromé subjekty. Rozsáhlou reformou tvořenou zákony č. 581/2004 Z. z. a č. 580/2004 Z. z., jež nabyly účinnosti dne 1. ledna 2005 (dále jen „reforma z roku 2005“), se změnila pravidla rozdělování vybraných příspěvků na zdravotní pojištění, ale i právní forma všech pojišťoven (státních či soukromých) z právnických osob sui generis na akciové společnosti (tj. akciové společnosti soukromého práva zaměřené na dosahování zisku). Byl zřízen nezávislý regulační orgán, Úrad pro dohled nad zdravotnou starostlivosťou (dále jen „ÚDZS“), účelem jehož činnosti je vydávat povolení a vykonávat dohled nad tím, zda pojišťovny dodržují platné právní předpisy. V podstatě byly tyto reformy navrženy tak, aby přispěly k lepší efektivitě využívání dostupných prostředků a vyšší kvalitě poskytování zdravotní péče (3).
(14)
Všechny zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice - veřejné i soukromé subjekty - poskytují povinné zdravotní pojištění slovenským rezidentům (4). Možnost poskytovat individuální zdravotní pojištění podle zákona č. 580/2004 Z. z. jako doplněk k základnímu balíčku poskytovanému na základě povinného zdravotního pojištění zůstala okrajovou záležitostí vzhledem k širokému pojistnému krytí, jež poskytuje povinný systém (5). Navíc byl v roce 2005 přijat zákon, jímž byla pro všechny zdravotní pojišťovny zavedena možnost poskytovat dobrovolné zdravotní pojištění (6) pro osoby, na něž se nevztahuje povinné zdravotní pojištění.
(15)
V roce 2007 byl přijat zákon č. 530/2007 Z. z., kterým se změnil zákon č. 581/2004 Z. z. a na jehož základě bylo zdravotním pojišťovnám působícím v odvětví povinného zdravotního pojištění s účinností od 1. ledna 2008 zakázáno vyplácet zisk formou dividend, čímž jim byla uložena povinnost reinvestovat dosažené zisky do slovenského zdravotního systému. V důsledku toho nemohly zdravotní pojišťovny od ledna 2008 rozdělovat žádný zisk. Ústavní soud Slovenské republiky však 26. ledna 2011 konstatoval, že zákaz rozdělování zisku je neslučitelný s několika ustanoveními slovenské ústavy. V návaznosti na tento rozsudek slovenské orgány v červenci 2011 změnily zákon č. 530/2007 Z. z. zákonem č. 250/2011 Z. z. s cílem opětovně umožnit poskytovatelům zdravotního pojištění rozdělovat (svým akcionářům) zisk dosažený v rámci činnosti povinného zdravotního pojištění za předpokladu, že budou splněny určité podmínky (7). V důsledku těchto změn právních předpisů Komise v prosinci 2011 zastavila řízení o porušení právních předpisů o vnitřním trhu v souvislosti s omezením rozdělování zisků (8).
(16)
Slovenské orgány dne 31. října 2012 schválily projektový plán zavedení unitárního neziskového systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice, který by měl být zaveden buď prostřednictvím dobrovolného odkupu soukromých zdravotních pojišťoven (do 1. ledna 2014), nebo prostřednictvím jejich vyvlastnění (do 1. července 2014), čímž by se měla vytvořit jediná (státní) zdravotní pojišťovna (9). Do přijetí tohoto rozhodnutí však nebyl realizován ani jeden z kroků uvedeného projektového plánu (10).
2.2. POSKYTOVATELÉ ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ NA SLOVENSKU
(17)
Podle slovenských předpisů je zdravotní pojišťovna vymezena jako akciová společnost se sídlem na území Slovenské republiky založená za účelem poskytování povinného veřejného zdravotního pojištění, která tuto činnost vykonává na základě povolení vydaného Úřadem pro dohled nad zdravotní péčí.
(18)
Za účelem získání balíčku povinného zdravotního pojištění mohou slovenští rezidenti uzavřít smlouvu s kterýmkoli z těchto tří poskytovatelů pojištění:
a)
státní akciová společnost VšZP, jež byla zřízena ke dni 1. července 2005; pojišťovna VšZP se přeměnila z veřejnoprávní instituce VšZP, jež byla zřízena dne 1. listopadu 1994 ve smyslu zákona č. 273/1994 Z. z. jako nástupnická společnost společnosti Národná poisťovňa Správy fondu zdravotného poistenia; ve smyslu zákona č. 533/2009 Z. z. došlo 1. ledna 2010 ke sloučení VšZP se státní pojišťovnou SZP (proto je dále v příslušných případech tento sloučený subjekt označován jako „SZP/VšZP“). Slovenská republika je jediným akcionářem VšZP,
b)
soukromá akciová společnost Dôvera (jejím hlavním akcionářem je středoevropská finanční skupina PENTA); pojišťovna Dôvera byla zřízena ke dni 1. října 2005 a k 31. prosinci 2009 se sloučila s jinou slovenskou soukromou zdravotní pojišťovnou Apollo; v roce 2010 byl sloučený subjekt největší soukromou zdravotní pojišťovnou ve Slovenské republice,
c)
soukromá akciová společnost Union zdravotná poisťovňa, jež byla zřízena dne 9. března 2006 a která je členem skupiny Achmea, dříve Eureko, se sídlem v Holandsku.
(19)
Tabulka níže uvádí přehled tržních podílů jednotlivých poskytovatelů povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2008-2013 (11):
Rok
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Pojišťovny
Počet pojištěnců (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12.0
V roce 2010 se SZP sloučila s VšZP
Apollo
8,4
10,0
V roce 2010 se pojišťovna Apollo sloučila s pojišťovnou Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Všechny zdravotní pojišťovny jsou akciovými společnostmi s tím, že podle předpisů upravujících vlastnická práva může být jejich akcionářem stát i soukromý sektor. Všechny zdravotní pojišťovny jsou povinny splňovat určitá kritéria platební schopnosti. Jelikož se na ně vztahují přísná rozpočtová omezení, plně odpovídají za případný nedostatek finančních prostředků. Zdá se, že jako soukromé akciové společnosti zřízené podle všeobecné právní úpravy obchodních společností autonomně řídí své provozní náklady a náklady na zdravotní péči.
(21)
Zdravotní pojišťovny mohou dosahovat a také dosahují zisku (13). Příjmy pojišťoven ve Slovenské republice pocházejí z příspěvků na pojištění, státního rozpočtu (příspěvky za ekonomicky neaktivní pojištěnce a dotace na pokrytí zvýšení nákladů na služby zdravotní péče), příjmů z majetku, z darů a z jiných příjmů. Zisku mohou zdravotní pojišťovny dosahovat například zlepšením systému řízení a vyjednáváním při uzavírání smluv s poskytovateli zdravotní péče.
2.3. HLAVNÍ ZNAKY ODVĚTVÍ POVINNÉHO ZDRAVOTNÍHO POJIŠTĚNÍ VE SLOVENSKÉ REPUBLICE
2.3.1. Sociální cíl a veřejný zájem
(22)
Slovenský systém povinného zdravotního pojištění sleduje sociální cíl, tj. umožnit poskytování zdravotní péče a udržení životaschopného systému zdravotního pojištění. Občané mají právo na zdravotní pojištění a slovenští rezidenti mají povinnost být zdravotně pojištěni (14). Zabezpečit právo na bezplatnou zdravotní péči na základě zdravotního pojištění je ústavní povinností Slovenské republiky (15). Podle slovenských orgánů se výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zdravotními pojišťovnami považuje za plnění ústavní povinnosti jménem státu, kterou je poskytování zdravotního pojištění slovenským rezidentům prostřednictvím řízení systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Slovenská republika ze zákona odpovídá za financování systému zdravotní péče, jakož i za úhradu ztrát v odvětví zdravotní péče (16). Podle § 2 zákona č. 580/2004 Z. z. o zdravotním pojištění je výkon povinného veřejného zdravotního pojištění činností ve veřejném zájmu, při níž se hospodaří s veřejnými prostředky.
2.3.2. Povinné členství, svobodný vstup a společná tarifikace
(23)
V souladu s ustanoveními zákona č. 580/2004 Z. z. a zákona č. 581/2004 Z. z. je ve Slovenské republice účast na programu veřejného zdravotního pojištění povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky (17). Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice se vztahuje i na osoby pojištěné v souladu s nařízením Rady (EHS) č. 1408/71 (18), a to do 30. dubna 2010, a od 1. května 2010 v souladu s nařízením Evropského parlamentu a Rady (ES) č. 883/2004 (19).
(24)
Pojištěnci mají právo zvolit si zdravotní pojišťovnu dle vlastního výběru a jednou ročně mohou zdravotní pojišťovnu změnit. Podle povinnosti umožnit svobodný vstup a podle zásady společné tarifikace mají zdravotní pojišťovny ve Slovenské republice právní závazek přijmout do svého systému pojištění každého slovenského rezidenta, který o to požádá, pod podmínkou, že tento občan splňuje právní požadavky na uzavření zdravotního pojištění ve Slovenské republice. Zdravotní pojišťovny především nemohou pojištěnce odmítnout pro jeho věk, zdravotní stav či riziko onemocnění (20) a jsou povinny poskytovat základní zdravotní pojištění všem osobám za stejné ceny bez ohledu na uvedené faktory.
(25)
Systém zdravotního pojištění ve Slovenské republice proto obsahuje i právní strukturu pro spravedlivé rozdělování rizika mezi zdravotní pojišťovny prostřednictvím systému vyrovnávání rizik (RES). V rámci RES (21) zdravotní pojišťovny pojišťující osoby s vyšším rizikem dostávají finanční prostředky od zdravotních pojišťoven, jejichž portfolio je spojeno s nižším rizikem, a to formou měsíčního a ročního rozdělování příspěvků a správou převodů (22).
2.3.3. Plnění a výše příspěvků určená z příjmu pojištěnce
(26)
Povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice je založeno na systému povinných příspěvků. Sazby příspěvků jsou stanoveny zákonem, jsou úměrné příjmu pojištěnce (podobně jako zdanění příjmů) a nezakládají se na rozsahu pojištěného rizika (jako je věk pojištěnce či jeho zdravotní stav). Tyto příspěvky, které slovenské orgány považují za součást veřejných finančních prostředků, jsou vybírány od: 1. zaměstnanců a zaměstnavatelů; 2. samostatně výdělečně činných osob; 3. dobrovolně nezaměstnaných; 4. státu (za „pojištěnce státu“, tj. skupiny ekonomicky zpravidla neaktivních osob); 5. plátců dividend.
(27)
Všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou základní úroveň plnění („základní balíček plnění“). Mezi výší příspěvků odvedených do systému a výší pobíraného plnění (23) neexistuje žádná přímá souvislost. Zdravotnické služby hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvedl.
(28)
Základní balíček plnění povinného zdravotního pojištění pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky, což znamená, že prostřednictvím tohoto balíčku je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče. V současnosti základní balíček plnění každému pojištěnci zaručuje nárok na bezplatnou zdravotní péči s výjimkou jen některých ošetření (např. kosmetický chirurgický zákrok), jakož i částečné úhrady za léky, za lázeňskou léčbu a za vybrané služby související s poskytováním zdravotní péče (např. ošetření na pohotovostní ambulanci). Základní balíček plnění může vláda svým nařízením omezit nebo rozšířit (bez projednání v parlamentu). Vzhledem k tomu, že Ústava Slovenské republiky každému občanovi zaručuje právo na zdravotní péči v rámci systému povinného zdravotního pojištění v souladu s podmínkami stanovenými zákonem, pojišťovny nemohou v případě základního balíčku plnění ovlivnit skupinu plnění, úroveň krytí ani pojistné, neboť tyto jsou stanoveny zákonem.
(29)
Slovenské zdravotní pojišťovny jsou oprávněny k základnímu balíčku plnění přidávat - a skutečně také přidávají - různé doplňkové nároky (plnění) dle svého výběru. Tyto doplňkové nároky poskytují krytí služeb, jež nejsou zahrnuty do základního balíčku, jež však pojišťovatelé svým klientům nabízejí bezplatně jako součást téhož balíčku zdravotní péče v rámci povinného zdravotního pojištění. Podle dostupných informací se zdá, že zdravotní pojišťovny mohou například rozhodnout, zda budou nabízet další krytí některých druhů doplňkové a preventivní léčby v rámci téhož balíčku povinného zdravotního pojištění. Uvedená doplňková plnění se liší od služeb individuálního zdravotního pojištění, které lze nabízet za poplatek.
2.3.4. Výběr poskytovatelů zdravotní péče a služeb
(30)
Zdravotní pojišťovny si mohou vybírat poskytovatele zdravotní péče a vyjednávat o smlouvách s lékaři a jednotlivými nemocnicemi. Zdravotní pojišťovny tedy uzavírají smlouvy s jednotlivými poskytovateli zdravotní péče, tyto smlouvy jsou uzavírány nezávisle na sobě a jeden poskytovatel zdravotní péče může uzavřít smlouvu se všemi nebo jen s některými zdravotními pojišťovnami, a naopak. Zdravotní pojišťovny hradí služby poskytované státními i soukromými poskytovateli zdravotní péče.
(31)
S cílem zajistit zeměpisnou dostupnost zdravotnických služeb vláda stanovila požadavek minimální sítě, aby tak ovlivnila plánování kapacit. V souvislosti s poskytováním povinného zdravotního pojištění mají zdravotní pojišťovny zákonem uloženu povinnost uzavřít smlouvu s poskytovateli v rozsahu minimální sítě nemocnic. Každá zdravotní pojišťovna vytváří svou vlastní síť a selektivním uzavíráním smluv s dalšími nemocnicemi a dalšími poskytovateli služeb zdravotní péče rozšiřuje minimální síť. Služby zdravotní péče, jež tyto nemocnice a/nebo jiní poskytovatelé služeb zdravotní péče poskytují a jež jsou zahrnuty do krytí povinného zdravotního pojištění, jsou takto ze strany poskytovatele zdravotního pojištění kryty ve prospěch pojištěnců. Zdravotní pojišťovny mají při jednáních s nemocnicemi o ceně a kvalitě služeb zdravotní péče poskytovaných pojištěncům určitý prostor pro volné uvážení.
2.3.5. Regulační rámec
(32)
Systém povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je upraven zvláštními předpisy (24). Všechny zdravotní pojišťovny poskytující povinné zdravotní pojištění mají ve smyslu zákona totožné postavení, práva a povinnosti. Každá zdravotní pojišťovna musí být zřízena za účelem výkonu veřejného zdravotního pojištění a nesmí vykonávat činnosti jiné než činnosti uvedené v § 6 zákona 581/2004 Z. z. Činnosti zdravotních pojišťoven spravujících systém povinného zdravotního pojištění jsou předmětem všeobecné kontroly státu, která je vykonávána především prostřednictvím regulačního úřadu. Tímto úřadem je Úřad pro dohled nad zdravotní péčí (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťou, ÚDZS), který plní funkce v oblasti monitorování systému zdravotnictví a dohledu nad ním. ÚDZS dohlíží na dodržování uvedeného legislativního rámce ze strany zdravotních pojišťoven a poskytovatelů zdravotního pojištění a v případě porušení těchto předpisů zasahuje.
3. POPIS SPORNÝCH OPATŘENÍ
(33)
V tomto rozhodnutí je zkoumáno následujících šest opatření (společně označovaných jako „sporná opatření“) (25).
3.1. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU SZP V ROCE 2006
(34)
Dopisem ze dne 2. dubna 2007 soukromá zdravotní pojišťovna Dôvera podala u Komise stížnost proti kapitálové injekci Slovenské republiky do státní pojišťovny SZP ve výši 450 mil. SKK (přibližně 15 mil. EUR), která byla realizována ve třech tranších mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006.
(35)
Uvedené zvýšení základního kapitálu souviselo s reformou zdravotnictví a s reformou odvětví zdravotního pojištění ve Slovenské republice v letech 2004-2005. V době zřízení SZP jakožto akciové společnosti v roce 2005 se ve skutečnosti od SZP jakožto od právní nástupkyně veřejnoprávní instituce (26) ve smyslu zákona požadovalo, aby na sebe převzala nejen aktiva původní pojišťovny, ale i její závazky, které vznikly před rokem 2005. Objem těchto závazků přitom vedl k nepřiměřené úrovni platební schopnosti, kterou stanoví požadavky § 14 odst. 1 zákona o zdravotních pojišťovnách (zákon č. 581/2004 Z. z.). Tyto závazky dosáhly ke dni 31. prosince 2005 objemu 467,765 mil. SKK (přibližně 15,5 mil. EUR).
3.2. SPLACENÍ DLUHŮ SZP SPOLEČNOSTÍ VERITEĽ A.S.
(36)
Společnost Veriteľ a.s. byla novou státní agenturou založenou v roce 2003 (27) s cílem konsolidovat dluhy v rezortu zdravotnictví. Vláda Slovenské republiky tuto společnost pověřila, aby realizovala projekt oddlužení zdravotnických zařízení a zdravotních pojišťoven předtím, než měla ke dni 30. září 2005 proběhnout změna organizační formy všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti. Proces oddlužení proběhl na základě usnesení vlády Slovenské republiky.
(37)
V období let 2003 až 2005 společnost Veriteľ a.s. vyrovnala v odvětví zdravotnictví dluh v účetní hodnotě přes 1 100 mil. EUR při nákladech ve výši 644 mil. EUR v hotovosti. Vzhledem k oznámení ministerstva zdravotnictví, že se jedná o poslední záchranu systému zdravotní péče, byla agentura Veriteľ a.s. v roce 2006 zrušena (28).
(38)
Stěžovatel tvrdí, že splacení dluhu SZP ve výši 52,7 mil. EUR společností Veriteľ a.s. - což je vyšší částka, než jakou dostal on sám (29) - znamená, že v rámci procesu oddlužování došlo k bezdůvodně diskriminačnímu zacházení. Stěžovatel zejména uvádí, že kromě uvedených skutečností společnost Veriteľ a.s. dne 30. listopadu 2005 (tedy po přeměně) splatila dalších zhruba 28 mil. EUR z dalšího dluhu, který měla SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného. K tomuto oddlužení došlo převodem pojistných pohledávek a úroků pojišťovny SZP na společnost Veriteľ a.s. SZP na společnost Veriteľ a.s. převedla přibližně 929 mil. SKK ve formě pojistných pohledávek a úroků (z toho přibližně 343 mil. SKK ve formě úroků). Společnost Veriteľ a.s. zase SZP poskytla protiplnění ve výši 840 mil. SKK (zhruba 28 mil. EUR), a to vyrovnáním dluhu SZP na zvláštním účtu přerozdělování pojistného (30).
3.3. DOTACE SZP V ROCE 2006
(39)
V druhé polovině roku 2006 poskytlo ministerstvo zdravotnictví SZP další dotaci s využitím části likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s., jež byla v roce 2006 zrušena. Podle tvrzení stěžovatele dosahovala dotace přibližné výše 7,6 mil. EUR.
(40)
Stěžovatel tvrdí, že uvedená dotace byla poskytnuta s cílem vyrovnat závazky SZP vůči poskytovatelům zdravotní péče z období před rokem 2005, přestože nebylo zřejmé, zda tyto dluhy existovaly i v době poskytnutí dotace.
(41)
Podle slovenských orgánů však finanční prostředky z likvidačního zůstatku společnosti Veriteľ a.s. nebyly poskytnuty SZP, nýbrž zdravotnickým zařízením, která v té době patřila státu, na vyplacení jejich závazků (tj. příspěvků na zdravotní pojištění jejich zaměstnanců) vůči SZP. Podle slovenských orgánů tedy nešlo o žádnou dotaci, ale spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státu, o neodvedené pojistné za zdravotní pojištění.
3.4. ZVÝŠENÍ ZÁKLADNÍHO KAPITÁLU VŠZP V ROCE 2010
(42)
Slovenská republika prostřednictvím útvarů ministerstva zdravotnictví k 1. lednu 2010 zvýšila svůj upsaný základní kapitál ve VšZP. Toto zvýšení základního kapitálu představovalo přibližně 65,1 mil. EUR.
(43)
Podle stěžovatele se zdá, že stát takto jednal s cílem překlenout příjmový deficit VšZP, neboť VšZP se nacházela na hranici platební neschopnosti. Stěžovatel rovněž tvrdí, že stát neměl nejmenší naději, že se mu v přiměřeném časovém rámci podaří dosáhnout návratnosti své investice, zejména vzhledem ke skutečnosti, že Slovensko právě zavedlo zákon, jímž se zdravotním pojišťovnám neumožňovalo rozdělovat zisk.
(44)
Podle slovenských orgánů se toto zvýšení základního kapitálu VšZP v roce 2010 uskutečnilo s cílem odstranit vlivy finanční krize a podpořit VšZP v odolávání tlaku, jejž vyvolávalo zvyšování míry zadlužení při rostoucí poptávce po zdravotní péči.
3.5. SYSTÉM VYROVNÁVÁNÍ RIZIK (RES)
(45)
V průběhu předběžného posouzení Komise též zjistila, že financování zdravotních pojišťoven ve Slovenské republice zahrnuje i mechanismus sdružování a úpravy rizik - systém vyrovnávání rizik (RES).
(46)
Systém RES (31) je v plné míře uplatňován na všechny zdravotní pojišťovny, které ve Slovenské republice poskytují povinné zdravotní pojištění. Vzhledem k tomu, že příspěvky na povinné zdravotní pojištění vybírají zdravotní pojišťovny přímo od zaměstnavatelů, samostatně výdělečně činných osob, samoplátců (dobrovolně nezaměstnaných), státu a plátců dividend, je rozdělení příjmů a výdajů mezi zdravotní pojišťovny nerovnoměrné, a to z důvodu odlišné skladby jejich pojištěnců. Ve snaze snížit finanční zátěž zdravotních pojišťoven s rizikovějším pojistným kmenem a snížit potenciál pro výběr rizik jsou příspěvky mezi zdravotní pojišťovny rozdělovány pomocí systému RES, a to na základě výpočtu, jejž stanoví ÚDZS (32). Kritérii, která jsou v rámci systému vyrovnávání rizik uplatňována, jsou věk, pohlaví a od roku 2010 též stav ekonomické aktivity pojištěnce.
(47)
Slovenské orgány nepokládají systém RES za formu státní podpory, ale spíše za záležitost vyrovnávání prostředků v souladu s příslušnými kritérii systému RES pro pojištěnce; jedná se tedy o případ solidarity mezi pojištěnci, a proto nejde o státní podporu.
3.6. PŘEVOD POJISTNÝCH KMENŮ NA POJIŠŤOVNY SZP A VšZP
(48)
Dalším opatřením, na něž byla Komise upozorněna v době, kdy prováděla předběžné posouzení, bylo několik přímých převodů pojistných kmenů. Tyto pojistné kmeny byly převáděny z jiných zdravotních pojišťoven, jež byly postupně rušeny s likvidací, na SZP a VšZP (převeden byl zejména pojistný kmen společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa (DZP) na VšZP a pojistný kmen společnosti Evropská zdravotná poisťovňa (EZP) na SZP). K těmto převodům docházelo za současné intervence státu.
(49)
Podle pojišťovny Dôvera byly pojistné kmeny EZP převedeny přímo na SZP, přestože na trhu byly další subjekty, které o ně projevily zájem; omezení a podmínky převodu přitom nebyly jasné.
(50)
Slovenská republika tvrdí, že rozhodnutí ÚDZS převést pojistný kmen pojišťovny EZP na SZP bez protiplnění je v souladu s ustanoveními zákona č. 581/2004 Z. z. a že bylo zachováno právo pojištěnců na výběr zdravotní pojišťovny. Slovenské orgány tvrdí, že zájem o tento pojistný kmen sice projevily i další pojišťovny, avšak za podmínek, které by nepřiměřeně prodloužily postup likvidace. Navíc vzhledem k tomu, že se převod pojistných kmenů podle slovenských orgánů týkal všech pohledávek a všech závazků likvidovaných pojišťoven, nezískaly jím přebírající pojišťovny VšZP a SZP žádnou výhodu.
4. DŮVODY K ZAHÁJENÍ FORMÁLNÍHO VYŠETŘOVACÍHO ŘÍZENÍ
(51)
Komise ve svém rozhodnutí o zahájení řízení vyjádřila pochybnosti o určení hospodářské či nehospodářské povahy dotčené činnosti. Uvedla, že se zřetelem ke specifikům předmětné věci mohly SZP/VšZP, jakož i ostatní společnosti, jež ve Slovenské republice nabízejí zdravotní pojištění v rámci povinného systému, vykonávat od 1. ledna 2005 hospodářskou činnost. Domnívala se, že kombinace hospodářských a nehospodářských znaků systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice vyžadovala, aby byla provedena hloubková analýza jednotlivých prvků a jejich příslušného významu v rámci systému. Cílem této analýzy mělo být určit, zda má být činnost povinného zdravotního pojištění při způsobu její organizace a výkonu ve Slovenské republice považována za činnost hospodářské (od 1. ledna 2005), nebo nehospodářské povahy.
(52)
Komise též uvedla, že bude-li nutno tuto činnost považovat za činnost hospodářské povahy, neměla by k dispozici dostatek informací k určení toho, zda zkoumaná opatření poskytla pojišťovnám SZP a VšZP selektivní výhodu.
(53)
Komise dospěla k závěru, že v tomto stadiu nemůže vyloučit existenci státní podpory, a to při absenci konkrétních argumentů či jasných indikací, pokud jde o jejich slučitelnost s vnitřním trhem. Komise následně vyjádřila pochybnosti, zda by bylo možno tato opatření považovat za slučitelná s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 nebo čl. 107 odst. 3 písm. c) Smlouvy, pokud dospěje k závěru, že tato opatření lze považovat za státní podporu.
(54)
V této souvislosti Komise uvedla, že konečný závěr týkající se otázky, zda výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice skutečně je činností hospodářské, nebo nehospodářské povahy, zda opatření státu splňují všechny ostatní podmínky k tomu, aby představovala státní podporu, a pokud ano, zda jsou slučitelná s vnitřním trhem, lze vyvodit až v závěrečném rozhodnutí. Toto rozhodnutí může Komise přijmout až po dokončení formálního vyšetřovacího řízení a po shromáždění a důkladném posouzení všech dostupných informací (včetně dalších připomínek členského státu a třetích stran).
5. PŘIPOMÍNKY ZÚČASTNĚNÝCH STRAN
(55)
Komisi byly doručeny tyto připomínky zúčastněných třetích stran, jejichž shrnutí je uvedeno dále:
5.1. DÔVERA
(56)
V odpovědi na rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera jako stěžovatel poskytla doplňující informace o systému zdravotního pojištění a doplňující zdůvodnění, a to především s cílem podpořit své tvrzení, že SZP/VšZP jsou podniky, na něž se vztahuje právo hospodářské soutěže, a že měly prospěch z neslučitelné státní podpory.
(57)
Pojišťovna Dôvera upozorňuje na to, že SZP/VšZP konkurují soukromým zdravotním pojišťovnám, nabízejí tytéž služby a současně se snaží dosahovat zisku; pojišťovna se přitom odvolává na své předcházející dopisy o hospodářské povaze činnosti a na nedávnou judikaturu Soudního dvora (33). V této souvislosti pojišťovna Dôvera tvrdí, že vícero prvků předložených Slovenskou republikou, uvedených v rozhodnutí o zahájení řízení a poukazujících na nehospodářskou povahu činností SZP/VšZP, neobstojí ve zkoumání. Podle pojišťovny Dôvera se mělo reformou v letech 2004-2005 vytvořit konkurenční tržní prostředí a tato skutečnost byla uznána a potvrzena slovenskou justicí (tj. Ústavním soudem Slovenské republiky), jakož i samotnými slovenskými orgány. Pojišťovna Dôvera v této souvislosti upozorňuje i na skutečnost, že poskytovatelé pojištění soutěží o poskytovatele zdravotní péče prostřednictvím selektivních smluv a jednání o cenách a kvalitě služeb, a poukazuje na marketingové kampaně zdravotních pojišťoven zaměřené na udržení a přilákání klientů. Pojišťovna Dôvera dále odmítá tvrzení o výlučně sociální povaze systému. Poukazuje na možnost poskytovatelů zdravotního pojištění dosahovat zisků a rozdělovat je a na ochotu soukromých investorů investovat do subjektů působících ve slovenském odvětví povinného zdravotního pojištění.
(58)
Odvolávajíce se na své předcházející dopisy zaslané Komisi před vydáním rozhodnutí o zahájení řízení pojišťovna Dôvera dále tvrdí, že všechna opatření uvedená v daném rozhodnutí by měla být pokládána za neoprávněnou podporu, neboť byly naplněny všechny další prvky čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Podle jejího názoru jednání Slovenské republiky v souvislosti se zvýšením základního kapitálu SZP v roce 2006 a VšZP v roce 2010 nelze považovat za jednání investora v tržním hospodářství. Pojišťovna Dôvera též tvrdí, že Slovenská republika činila mezi SZP/VšZP a soukromými pojišťovnami rozdíly, a to příznivějším zacházením se SZP v rámci oddlužování v letech 2003-2005, jakož i zavedením dvou nových kritérií do systému vyrovnávání rizik v letech 2009 a 2012. Pokud jde o převod pojistných kmenů, zaměřuje se pojišťovna Dôvera ve svých připomínkách na převod pojistného kmene pojišťovny EZP, neboť k předchozímu převodu pojistného kmene na VšZP nemá informace. V této souvislosti tvrdí, že slovenské orgány mohly Komisi poskytnout chybné informace o příslušném právním rámci týkajícím se tohoto převodu pojistného kmene.
(59)
Pojišťovna Dôvera tvrdí, že slovenské orgány neprokázaly, že poskytování povinného zdravotního pojištění je službou všeobecného zájmu, a tedy zpochybňuje samotný základ analýzy podle judikatury ve věci Altmark (34) a balíčku Komise týkajícího se služeb obecného hospodářského zájmu.
5.2. POJIŠŤOVNA UNION
(60)
Připomínky pojišťovny Union - dalšího soukromého konkurenta SZP/VšZP - k rozhodnutí o zahájení řízení se obecně shodují s připomínkami pojišťovny Dôvera s tím, že podle těchto připomínek jsou pojišťovny SZP a VšZP podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Pojišťovna Union tvrdí, že pět ze šesti opatření popsaných v oddíle 3 tohoto rozhodnutí představuje státní podporu a je neslučitelných s vnitřním trhem. Pokud jde o šesté opatření, tedy systém RES, pojišťovna Union tvrdí, že by mohlo potenciálně splňovat podmínky judikatury ve věci Altmark, pokud jde o kompenzaci za služby ve veřejném zájmu, nebo by mohlo být slučitelné s vnitřním trhem podle čl. 106 odst. 2 Smlouvy, což si žádá další posouzení jeho možného diskriminačního přístupu ve prospěch čistého příjemce systému RES, tedy ve prospěch SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO A ZZP
(61)
Připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení od dalších tří třetích stran, tj. organizace HPI, institutu INEKO a sdružení ZZP, značně podporují stanovisko stěžovatele, pojišťovny Dôvera, a pojišťovny Union, podle něhož má předmětná činnost hospodářskou povahu a opatření jsou státní podporou spočívající v poskytnutí selektivní výhody pojišťovně SZP/VšZP. Tyto třetí strany jsou přitom přesvědčeny, že poskytovatelé zdravotního pojištění působí v konkurenčním prostředí (a k přilákání klientů používají různé způsoby), a tvrdí, že stát svým státním zdravotním pojišťovnám poskytl přednostní zacházení.
6. PŘIPOMÍNKY K ROZHODNUTÍ O ZAHÁJENÍ ŘÍZENÍ A PŘEDLOŽENÍ DALŠÍCH INFORMACÍ SLOVENSKOU REPUBLIKOU
(62)
Slovenská republika předložila své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení a připomínky k vyjádření třetích stran.
(63)
Slovenské orgány ve svých připomínkách poskytly vysvětlení a další argumenty k podpoře svého stanoviska, že na systém povinného zdravotního pojištění se nevztahují pravidla hospodářské soutěže, neboť tento systém nepředstavuje hospodářskou činnost. Tyto orgány tvrdí, že slovenské povinné zdravotní pojištění nelze považovat za hospodářskou činnost v souladu s ustálenou judikaturou Soudního dvora (35), a to zejména z těchto důvodů:
a)
systém má sociální cíl,
b)
systém je založen na solidaritě, zejména vzhledem k těmto skutečnostem:
i)
povinný vstup do systému pro slovenské rezidenty,
ii)
všichni pojištěnci mají zaručenu stejnou minimální úroveň plnění,
iii)
příspěvky nesouvisí s plněními pro jednotlivce, neboť jsou pevně stanoveny zákonem (neexistuje hospodářská soutěž v souvislosti s cenami),
iv)
mezi pojištěnci existuje solidarita v souvislosti s rizikem - systém RES a společná tarifikace,
c)
existuje podrobný regulační rámec, na nějž dohlíží stát: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou stanoveny zákonem.
(64)
Slovenská republika vyvrací domněnku, že z důvodu legislativních změn v roce 2005 se slovenský systém zdravotnictví změnil na systém obchodní, a tvrdí, že systém nikdy nepřišel o svou veřejnou, nehospodářskou povahu. Upozorňuje též na skutečnost, že slovenský systém zdravotního pojištění je součástí systému sociálního zabezpečení, a poukazuje na pravomoci členských států podle čl. 168 odst. 7 Smlouvy týkající se organizace a poskytování služeb zdravotní péče.
(65)
Slovenské orgány dále uvádějí, že reformou zdravotního pojištění nebylo veřejné zdravotní pojištění nahrazeno soukromým zdravotním pojištěním a že soukromým poskytovatelům pojištění se neotevřelo krytí žádného rizika týkajícího se zákonného sociálního zabezpečení. Podle Slovenské republiky bylo hlavním cílem reformy odvětví zdravotnictví nastavit přesná pravidla nakládání s finančními prostředky přidělenými na zdravotnictví s tím, že jako vhodný způsob nastavení těchto pravidel se jevila reorganizace všech stávajících zdravotních pojišťoven na akciové společnosti s jasně vymezenými účetními pravidly, jež měla proběhnout do 30. září 2005. Slovenské orgány se domnívají, že všichni poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice jsou zapojeni do hospodaření s veřejnými finančními prostředky, jež jim byly svěřeny v rámci systému veřejného zdravotního pojištění.
(66)
Podle slovenských orgánů by skutečnost, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění umožňuje omezený stupeň hospodářské soutěže v oblasti kvality, bylo možno vnímat jako prvek, který podněcuje zdravotní pojišťovny, aby ekonomicky fungovaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu správného fungování systému, ne však jako prvek, jenž by mohl ovlivnit nehospodářskou povahu systému zdravotního pojištění jako celku.
(67)
Slovenské orgány též vysvětlily, že finanční prostředky shromážděné a rozdělované v rámci struktury slovenského systému veřejného zdravotního pojištění prostřednictvím zdravotních pojišťoven představují celkové množství příspěvků veřejného zdravotního pojištění, které jsou podle zákona povinné, a proto jsou součástí veřejných financí Slovenska. Všechny zdravotní pojišťovny jsou proto pověřeny úkolem hospodařit s veřejnými finančními prostředky vybranými od veřejnosti v souladu s příslušnými právními předpisy s cílem použít tyto prostředky na úhradu zdravotní péče.
(68)
Na podporu svého tvrzení slovenské orgány dále připomněly, že i po zrušení zákazu rozdělovat zisk v roce 2011 se pozměňujícím zákonem č. 250/2011 zdravotním pojišťovnám povolilo dosahovat zisku jen za přesně vymezených podmínek, tj.:
a)
zavedení daně ze zisků zdravotních pojišťoven,
b)
povinné použití zisku na tvorbu rezervního fondu nejméně do výše 20 % splaceného základního kapitálu pojišťovny (rezervní fond lze použít jen na úhradu ztráty dané pojišťovny),
c)
povinná tvorba technických rezerv na úhradu plánované zdravotní péče pro pojištěnce zařazené na seznamy čekatelů (v důsledku toho zdravotní pojišťovny nemohou dosahovat zisku na úkor svých klientů tím, že je zařadí na seznamy čekatelů namísto toho, aby rychle uhradily jejich zdravotní péči; uvedená skutečnost je podstatná z hlediska souladu se všeobecně uznávanými účetními zásadami v oblasti zdravotního pojištění).
(69)
V této souvislosti slovenské orgány poskytly vysvětlení, že když VšZP vykázala přebytek, vytvořila fond zdravotní péče na úhradu využívání zdravotní péče a financování mimořádně nákladné zdravotní péče hrazené z veřejného zdravotního pojištění. Mimoto v letech, kdy pojišťovna VšZP vykázala přebytek, byla část z něj přidělena do zákonného rezervního fondu, který byl později použit na snížení akumulovaných ztrát. Podle slovenských orgánů tedy státní zdravotní pojišťovny akcionářům nikdy nevyplatily žádný zisk, jehož dosáhly.
(70)
V této souvislosti Slovenská republika poukazuje i na další omezení zdravotních pojišťoven týkající se skutečnosti, že pojišťovny si mohou půjčovat finanční prostředky jen podle ustanovení zákona č. 523/2004 Z. z. o rozpočtových pravidlech veřejné správy a na základě předchozího souhlasu ÚDZS.
(71)
K další podpoře svého tvrzení, že se na činnost v oblasti povinného zdravotního pojištění nevztahují pravidla hospodářské soutěže, orgány upozornily i na vyšetřování Protimonopolního úřadu Slovenské republiky z roku 2009. Při tomto vyšetřování se zjistilo, že jsou činnosti zdravotních pojišťoven vykonávány v rámci systému, jenž se vyznačuje vysokou měrou solidarity a v němž je zdravotní péče poskytována bezplatně, a že jsou podstatné prvky těchto činností regulovány státem, takže činnosti, jež zdravotní pojišťovny vykonávají při poskytování veřejného zdravotního pojištění, nelze považovat za hospodářskou činnost podniků, která narušuje hospodářskou soutěž. Proto se podle Protimonopolního úřadu Slovenské republiky slovenský zákon o hospodářské soutěži nevztahuje na činnosti zdravotních pojišťoven vykonávané při poskytování veřejného zdravotního pojištění (36).
(72)
Slovenské orgány též vysvětlily, že v roce 2011 Ústavní soud vyhlásil, že zákaz rozdělování zisku z roku 2007 byl protiústavní, neboť jím byla narušena slovenská ústavní práva v oblasti vlastnictví, avšak nesouhlasil s názorem, že jsou zákonem o zdravotních pojišťovnách omezovány zásady tržního hospodářství. Poukazují dále na skutečnost, že Ústavní soud mimoto v této souvislosti poznamenal, že právní předpisy v oblasti zdravotního pojištění, jimiž je vyloučen nebo významně omezen vliv nástrojů tržního hospodářství, a jimiž je tudíž narušena hospodářská soutěž, jsou z hlediska ústavy přijatelné.
(73)
Kromě tvrzení, že činnost povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nespadá do oblasti působnosti pravidel hospodářské soutěže, slovenské orgány tvrdí, že opatření nesplňují další kritéria státní podpory podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. V této souvislosti tvrdí, že kapitálové injekce z let 2006 a 2009 nepředstavovaly podporu, neboť při nich byla dodržena zásada investora v tržním hospodářství. Dále odmítají tvrzení, že došlo k neopodstatněnému diskriminačnímu zacházení v rámci oddlužování ze strany společnosti Veriteľ a. s., a trvají na tom, že VšZP nebyla v roce 2006 udělena žádná dotace a že při této operaci šlo spíše o běžnou úhradu existujících nesporných závazků státem. Slovenské orgány poskytly další podrobnosti o převodech pojistného kmene DZP na VšZP a pojistného kmene EZP na SZP a tvrdí, že ani tyto převody neposkytly SZP/VšZP selektivní výhodu podle čl. 107 odst. 1 Smlouvy. Poskytly i další informace o systému RES, vysvětlily zejména způsob, jakým se v letech 2006 až 2012 (měsíčně a ročně) rozdělovaly příspěvky, a tvrdily, že ani toto opatření nepředstavuje státní podporu, neboť jsou jeho prostřednictvím vyrovnávána rizika, jež jsou součástí systému z důvodu existence jednotných sazeb příspěvků pro všechny skupiny pojištěnců s různým stupněm rizika.
(74)
Slovenské orgány věnovaly své připomínky k rozhodnutí o zahájení řízení obhajobě svého stanoviska, že SZP/VšZP z důvodu neexistence hospodářské činnosti nepředstavují podniky a že předmětná opatření jsou v souladu se zásadou investora v tržním hospodářství, že neposkytla SZP/VšZP výhodu, a že tedy nepředstavují podporu. Nepovažovaly tudíž za potřebné předkládat argumenty týkající se slučitelnosti údajných opatření podpory.
7. POSOUZENÍ OPATŘENÍ
(75)
V čl. 107 odst. 1 SFEU se stanoví: „Podpory poskytované v jakékoli formě státem nebo ze státních prostředků, které narušují nebo mohou narušit hospodářskou soutěž tím, že zvýhodňují určité podniky nebo určitá odvětví výroby, jsou, pokud ovlivňují obchod mezi členskými státy, neslučitelné s vnitřním trhem, […].“
(76)
Podle čl. 107 odst. 1 SFEU se pravidla státní podpory stanovená ve SFEU uplatní pouze v případě, je-li příjemcem podpory „podnik“. V judikatuře Soudního dvora Evropské unie se podnik pro účely čl. 107 odst. 1 Smlouvy vymezuje jako jakýkoli subjekt vykonávající hospodářskou činnost nezávisle na jeho právním postavení či způsobu jeho financování (37). Označení konkrétního subjektu za podnik tedy závisí plně na tom, má-li jeho činnost povahu hospodářskou, nebo nehospodářskou.
(77)
Jak bylo vysvětleno v rozhodnutí o zahájení řízení, otázka, zdali opatření přijatá ve prospěch SZP/VšZP představují státní podporu, tedy závisí v prvé řadě na tom, zda a do jaké míry SZP/VšZP při působení v rámci systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice jednají jako podniky, neboť by mohly být považovány za subjekty uskutečňující hospodářskou činnost, jak je vymezeno v judikatuře.
(78)
Podle Soudního dvora Evropské unie je za hospodářskou činnost považována činnost spočívající v nabízení výrobků a/nebo služeb na daném trhu (38). Otázka, zda pro určité služby existuje trh, může v této souvislosti záviset na způsobu, jakým jsou tyto služby organizovány v dotyčném členském státě (39). Pravidla státní podpory se použijí pouze tehdy, pokud je určitá činnost vykonávána v tržním prostředí. Hospodářská povaha služeb stejného druhu se proto může v jednotlivých členských státech lišit. S ohledem na politickou volbu či hospodářský vývoj se kromě toho může označení dané služby časem změnit. Činnost, která dnes tržní činnost nepředstavuje, se jí v budoucnu může stát, a naopak (40).
(79)
Pokud jde o poskytování zdravotní péče, zařazení systémů zdravotní péče mezi systémy zahrnující hospodářskou činnost závisí na politických a hospodářských specifikách a na jejich konkrétní podobě a struktuře v dotčeném členském státě. Judikatura Soudního dvora Evropské unie v podstatě rozlišuje mezi systémy založenými na zásadě solidarity a systémy hospodářskými (41).
(80)
K určení toho, zda je systém sociálního zabezpečení založen na solidaritě, a tudíž nezahrnuje hospodářskou činnost, používá judikatura Soudního dvora Evropské unie soubor kritérií. V této souvislosti může být relevantní vícero faktorů: i) zda je účast v systému povinná (42); ii) zda má systém výhradně sociální účel (43); iii) zda je systém neziskový (44); iv) zda jsou plnění nezávislá na odvedených příspěvcích (45); v) zda výše plnění není nutně úměrná výši příjmů pojištěnců (46) a vi) zda na systém dohlíží stát (47).
(81)
Na rozdíl od systémů založených na solidaritě se systémy hospodářské obvykle vyznačují: i) nepovinným členstvím (48); ii) uplatňováním zásady kapitalizace, tj. závislostí nároků na odvedených příspěvcích a finančních výsledcích systému (49); iii) orientací na dosahování zisku (50) a iv) poskytováním doplňkového plnění v porovnání se základním systémem (51).
(82)
V případě určitých systémů dochází ke kombinaci prvků obou kategorií (systému založeného na solidaritě a systému hospodářského) (52), takže aby bylo možné určit, zda má konkrétní systém hospodářskou, anebo nehospodářskou povahu, musí Komise v rámci daného systému ověřit přítomnost každého z jednotlivých prvků uvedených ve dvou předchozích bodech odůvodnění a musí posoudit význam těchto prvků (53).
(83)
Konečné určení toho, zda je poskytování služeb povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice nehospodářskou, nebo hospodářskou činností, tedy bude záviset na důkladné analýze konkrétního způsobu organizace a výkonu této činnosti v daném členském státě, a bude tudíž pro systém povinného zdravotního pojištění v dotčeném členském státě specifické. K této obecné skutečnosti bude Komise přihlížet při posuzování toho, zda sporná opatření údajně poskytnutá SZP/VšZP představují státní podporu jakožto opatření poskytnutá „podniku“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy.
(84)
Několik prvků týkajících se převážně fungování tohoto systému a skutečnost, že ústředním prvkem systému je zásada solidarity, poukazují na nehospodářskou povahu slovenského systému zdravotního pojištění, zejména pokud jde o jeho sociální znaky a cíle.
(85)
Za prvé, účast v programu veřejného zdravotního pojištění je ze zákona povinná pro většinu obyvatel Slovenské republiky a služby zdravotní péče hrazené z povinného zdravotního pojištění jsou poskytovány bez ohledu na výši příspěvků, které pojištěnec odvede. Pojištěnec má právo si svobodně vybrat kteroukoli zdravotní pojišťovnu a na základě povinnosti umožnit svobodný vstup ho zdravotní pojišťovna, kterou si vybral, nesmí odmítnout pojistit z důvodu jeho věku, zdravotního stavu či rizika onemocnění (54).
(86)
Za druhé, povinné zdravotní pojištění na Slovensku je založeno na příspěvcích, které jsou pevně stanoveny zákonem ve výši úměrné příjmu pojištěnce a které se nezakládají na rozsahu pojištěného rizika (věk, zdravotní stav, rizika onemocnění pojištěnce). Mezi výší příspěvků odvedených jednotlivcem do systému a výší jím pobíraného plnění ze systému navíc neexistuje přímá souvislost. Z tohoto důvodu nemají pojišťovny možnost ovlivnit ani výši příspěvků, ani minimální úroveň krytí, na niž mají pojištěnci nárok, neboť tyto parametry stanoví vnitrostátní právní předpisy.
(87)
Za třetí, všichni pojištěnci mají zákonem zaručenu stejnou základní úroveň plnění, která je ve skutečnosti velmi vysoká, neboť pokrývá téměř všechny úkony zdravotní péče poskytované na území Slovenské republiky. To znamená, že prostřednictvím systému povinného zdravotního pojištění je poskytována prakticky veškerá zdravotní péče (55). Prostřednictvím systému RES je ve Slovenské republice zaručeno sdílení pojistných rizik, čímž je solidarita ještě více posílena. Slovenský systém navíc stanoví zásadu společné tarifikace, takže pojišťovatelé nemohou stanovovat různou výši pojistného v závislosti na pojistném riziku. Současně jsou prostřednictvím vyrovnávání rizik částečně kompenzováni ti pojišťovatelé, kteří mají v pojistném kmeni rizikovější demografický profil. K této kompenzaci dochází přerozdělováním prostředků od pojišťovatelů, kteří hradí méně, než činí průměrná výše plnění, ve prospěch pojišťovatelů, kteří svým pojištěncům hradí více, než činí tato průměrná výše (56).
(88)
Kromě uvedeného sociálního a solidárního charakteru Komise připomíná, že organizace a výkon povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice probíhají v souladu se silným regulačním rámcem: postavení, práva a povinnosti všech zdravotních pojišťoven jsou určeny v zákonech, jimiž jsou stanoveny podrobné podmínky, a zdravotní pojišťovny působí pod přísným dohledem státu (57).
(89)
Na základě této charakteristiky dospěla Komise k závěru, že slovenský systém povinného zdravotního pojištění nemá hospodářskou povahu, a že SZP/VšZP tudíž nelze pokládat za „podnik“ ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy (58).
(90)
Komise uznává, že určité znaky slovenského systému povinného zdravotního pojištění by mohly naznačovat hospodářskou povahu činností vykonávaných v jeho rámci: i) přítomnost několika (veřejných a soukromých) poskytovatelů pojištění v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice; ii) určitý stupeň hospodářské soutěže mezi těmito poskytovateli zdravotního pojištění, kteří iii) vykonávají činnost orientovanou na dosahování zisku, a iv) skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky označil tuto činnost za otevřenou hospodářské soutěži. Komise se však domnívá, že přítomnost těchto znaků nezpochybňuje její závěr, že povinné zdravotní pojištění ve Slovenské republice představuje nehospodářskou činnost.
(91)
Za prvé, Komise konstatuje, že existence několika (veřejných a soukromých) subjektů působících v odvětví povinného zdravotního pojištění sama o sobě nepoukazuje na hospodářskou povahu jejich činností v systému, v němž - jako bylo vysvětleno v 85. až 87. bodě odůvodnění - převládají sociální znaky a cíle systému, v němž ústředním prvkem fungování systému je zásada solidarity a v němž je státní dohled nad tímto systémem přísný. Takovýto výklad by přisoudil nepřiměřený význam spíše organizačním opatřením, která si vybral členský stát při řízení části svého systému sociálního zabezpečení, nežli podstatě daného systému (59).
(92)
Za druhé, z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že ani existence prostoru pro hospodářskou soutěž v systému zdravotního pojištění, ani skutečně fungující hospodářská soutěž, i kdyby její existence byla záměrem zákonodárce a i kdyby ji potvrdily soudy, nemusí nutně poukazovat na hospodářskou povahu dotčené činnosti. Soudní dvůr Evropské unie objasnil, že pro určení toho, zda povaha činností vykonávaných v rámci zákonného systému zdravotního pojištění - který podobně jako slovenský systém poskytuje určitý prostor pro hospodářskou soutěž - je hospodářská, nebo nehospodářská, jsou rozhodujícími prvky: povaha a úroveň této hospodářské soutěže, okolnosti, za nichž se tato hospodářská soutěž uskutečňuje, a přítomnost a význam dalších důležitých faktorů (60). V tomto případě není dovolen onen druh hospodářské soutěže, který je pro spotřebitele nejzajímavější, totiž cenová soutěž v oblasti výše příspěvků, neboť poskytovatelé zdravotního pojištění ve Slovenské republice nemohou měnit výši těchto příspěvků, která je pevně stanovena zákonem. Prostor pro soutěž v oblasti kvality je navíc poměrně omezený, neboť ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění se počítá s velmi širokým spektrem zákonných plnění, která jsou stejná pro všechny pojištěnce, v důsledku čehož zůstává jen malý prostor pro poskytovatele pojištění, v němž mohou soutěžit o klienty na základě nabídky doplňkových (bezplatných) plnění. Poskytovatelé zdravotního pojištění si navzájem nekonkurují, neboť nemají žádnou možnost ovlivňovat ani tato zákonná plnění, ani poskytování povinných zákonných plnění v souvislosti se zdravotní péčí, které je jejich hlavní funkcí.
(93)
Za třetí, Komise se domnívá, že nehospodářskou povahu činnosti povinného zdravotního pojištění neovlivňuje skutečnost, že si zdravotní pojišťovny konkurují v oblasti kvality a v oblasti efektivního obstarávání nákupem kvalitních služeb zdravotní péče a souvisejících služeb od poskytovatelů za konkurenční ceny. Zdravotní pojišťovny tak prostřednictvím činnosti, kterou lze oddělit od jejich smluv s pojištěnci v rámci povinného zdravotního pojištění, obstarávají vstupy nutné k tomu, aby mohly plnit svou úlohu v tomto systému. Z judikatury Soudního dvora Evropské unie vyplývá, že má-li systém povinného zdravotního pojištění s ohledem na své základní znaky nehospodářskou povahu, pak má nehospodářskou povahu rovněž obstarávání vstupů potřebných k fungování tohoto systému (61).
(94)
Za čtvrté, skutečnost, že podle právních předpisů v oblasti povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice je poskytovatelům zdravotního pojištění umožněno dosahovat zisků a rozdělovat jejich část svým akcionářům, nemění nehospodářskou povahu jejich činností, neboť je vykonávají v systému, v němž je výrazná přítomnost všech uvedených znaků naznačujících nehospodářskou povahu činností. Skutečnost, že poskytovatelé zdravotního pojištění mohou dosahovat zisků a část z nich rozdělovat, nemůže sama o sobě zvrátit převahu sociálních znaků a cílů systému, změnit jeho ústřední úlohu, kterou je zásada solidarity, ani se dotknout striktní míry regulace a dohledu státu, za nichž funguje. Komise v souvislosti s touto státní regulací připomíná, že je možnost dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat omezena, mj. zákonnými povinnostmi, které pojišťovnám ve Slovenské republice ukládá stát a jejichž účelem je zabezpečit životaschopnost a kontinuitu povinného zdravotního pojištění se všemi jeho převládajícími sociálními a solidárními cíli (62). Svoboda dosahovat zisků a tyto zisky používat a rozdělovat je tedy v odvětví povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice podstatně omezenější než v běžných obchodních odvětvích a je podřízena dosažení sociálních a solidárních cílů.
(95)
S ohledem na omezenou hospodářskou soutěž, jež byla do systému povinného zdravotního pojištění ve Slovenské republice zavedena (v podobě omezené hospodářské soutěže v oblasti kvality s tím, že neprobíhá žádná cenová soutěž), a s ohledem na omezený způsob dosahování a používaní zisků nepředstavují prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, zpochybnění převládajících sociálních, solidárních a regulačních znaků, které svědčí o nehospodářské povaze činností vykonávaných v rámci tohoto systému ze strany zdravotních pojišťoven. Prvky hospodářské soutěže a zaměření na zisk, které jsou ve slovenském systému povinného zdravotního pojištění přítomny, by měly být považovány spíše za prvky určené ke sledování hlavního cíle, jímž je motivovat pojišťovny k tomu, aby svou činnost vykonávaly v souladu se zásadami řádného hospodaření v zájmu řádného fungování daného systému sociálního zabezpečení, tedy za prvky, jež takto zabezpečují dosažení sociálních a solidárních cílů systému (63).
(96)
Skutečnost, že Ústavní soud Slovenské republiky (při posuzování možného porušení práva podnikat, jež zaručuje Ústava Slovenské republiky) označil slovenský systém povinného zdravotního pojištění za oblast „zahrnutou do sféry hospodářské soutěže“, podle názoru Komise neznamená, že jsou v tomto systému vykonávány činnosti hospodářské povahy ve smyslu pravidel státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky byl totiž v uvedeném případě požádán, aby přezkoumal, zda byl legislativní zákaz rozdělování zisku zdravotních pojišťoven z roku 2007 v souladu s Ústavou Slovenské republiky (porušení vlastnického práva, práva na ochranu majetku a práva podnikat) a zda byl slučitelný s články 18, 49, 54 a 63 Smlouvy, a to bez přihlédnutí k právním předpisům EÚ o hospodářské soutěži a k pravidlům státní podpory. Ústavní soud Slovenské republiky rozhodl, že tento zákaz porušuje Ústavu Slovenské republiky, a proto neexistoval důvod diskutovat o podstatných prvcích pravidel vnitřního trhu EU nebo rozhodnout, zda byla tato pravidla porušena.
(97)
S ohledem na uvedené skutečnosti, na zvláštnosti předmětného případu a na přítomnost a význam důležitých ukazatelů nelze činnost povinného zdravotního pojištění organizovanou a vykonávanou ve Slovenské republice považovat za hospodářskou činnost.
(98)
S ohledem na uvedené skutečnosti dospěla Komise k závěru, že SZP/VšZP jakožto příjemce sporných opatření nelze považovat za podniky ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy, a že tedy tato opatření nemají za následek poskytnutí státní podpory ve smyslu uvedeného ustanovení.
(99)
Není tedy dána potřeba zkoumat další podmínky týkající se existence státní podpory ve smyslu čl. 107 odst. 1 SFEU ani posuzovat slučitelnost sporných opatření.
8. ZÁVĚR
(100)
Vzhledem k uvedeným skutečnostem dospěla Komise k závěru, že sporná opatření nepředstavují státní podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy,
PŘIJALA TOTO ROZHODNUTÍ:
Článek 1
Následující opatření, jež Slovenská republika poskytla společnosti Spoločná zdravotná poisťovňa a.s. (SZP) a/nebo společnosti Všeobecná zdravotná poisťovňa a.s. (VšZP), nepředstavují podporu ve smyslu čl. 107 odst. 1 Smlouvy:
a)
zvýšení základního kapitálu SZP o 450 mil. SKK, jež bylo provedeno v období mezi 28. listopadem 2005 a 18. lednem 2006;
b)
splacení dluhu SZP, jež v letech 2003 až 2006 provedla společnost Veriteľ a.s.;
c)
dotace poskytnutá SZP ministerstvem zdravotnictví v roce 2006;
d)
zvýšení základního kapitálu VšZP o 65,1 mil. EUR k 1. lednu 2010;
e)
systém vyrovnávání rizik zřízený na základě části 3 zákona č. 580/2004 z. z.; a
f)
převod pojistných kmenů zrušených zdravotních pojišťoven, zejména pojistného kmene společnosti Družstevná zdravotná poisťovňa na VšZP a pojistného kmene společnosti Evropská zdravotná poisťovňa, na SZP.
Článek 2
Toto rozhodnutí je určeno Slovenské republice.
V Bruselu dne 15. října 2014