РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 септември 2011 година
относно мярка С 35/10 (ex N 302/10), която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри, организирани онлайн, предвидени в закона на Дания относно данъците върху хазартните игри
(нотифицирано под номер C(2011) 6499)
(само текстът на датски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/140/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, алинея първа от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 6 юли 2010 г. от съображения за правна сигурност датските органи изпратиха уведомление съгласно член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС) за законодателното предложение L 203 относно данъците върху хазартните игри („Закон за данъците върху хазартните игри“ (2)), прието на 25 юни 2010 г. С писма от 11 август 2010 г. и 22 септември 2010 г. Комисията поиска допълнителна информация. Датските органи предоставиха необходимата информация с писмо от 20 октомври 2010 г.
(2)
Комисията също получи две отделни жалби по отношение на предложения Закон за данъците върху хазартните игри. Първата бе подадена от Датската асоциация на операторите на игрални автомати с развлекателна цел („DAB“) на 23 юли 2010 г. Втората жалба бе подадена от оператор на реално казино - „The Royal Casino“, на 6 август 2010 г. И двете жалби бяха предадени на датските органи на 23 септември 2010 г. за представяне на мнения. Датските органи представиха мненията си с писмо от 20 октомври 2010 г.
(3)
На 10 ноември 2010 г. в Брюксел бе проведена среща с датските органи за обсъждане на уведомлението и двете посочени по-горе жалби. По време на срещата датските органи представиха обяснителна бележка, озаглавена „Дилемата в резултат на висящото дело за държавна помощ“, в която заявяват и намерението си да отложат влизането в сила на закона, който бе предмет на уведомлението, до вземането на решение от страна на Комисията. (3)
(4)
С решение от 14 декември 2010 г. Комисията уведоми Дания за решението си да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, относно мярката, предмет на уведомлението. Решението на Комисията за откриване на процедура (наричано по-долу „решение за откриване на процедура“) бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4). Комисията прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(5)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите наблюдения по решението за откриване на процедура.
(6)
Общо 17 заинтересовани страни представиха мненията си между 11 февруари и 22 февруари 2011 г. (5) На 16 март 2011 г. тези мнения бяха препратени на Дания, като ѝ бе дадена възможност да отговори. Комисията получи мненията на Дания с писмо от 14 април 2011 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(7)
След началото на производство за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище на 23 март 2007 г. относно пречките пред свободното движение на услуги за спортни залагания в Дания (6), датското правителство взе решение за реформа на националното законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания и смяна на съществуващия режим на монопол с регулиран и частично либерализиран такъв. Либерализацията се приема за необходима inter alia с цел съобразяване със законодателството на ЕС и в отговор на заплахата от незаконни услуги за хазартни игри, организирани онлайн от доставчици на хазартни услуги, намиращи се в други юрисдикции.
(8)
Законът относно данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, е част от пакета закони, приети с цел либерализиране на сектора за хазартни игри. (7) Съгласно условията на член 1 от Закона за хазартните игри цялостната цел на тази законодателна реформа в сферата на услугите за хазартни игри е:
-
поддържане на потреблението на хазартни игри на умерено равнище;
-
закрила на младите и други уязвими лица срещу експлоатация или пристрастяване към хазартни игри;
-
закрила на потребителите на хазартни услуги чрез гарантиране на разумното, надеждно и прозрачно предоставяне на хазартни игри; и
-
опазване на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели.
(9)
Съгласно Закона за хазартните игри „за предоставянето или организирането на хазартни услуги е необходим лиценз, освен ако настоящият закон или друг законодателен акт не предвижда друго“. Освен това предоставянето или организирането на хазартни услуги подлежи на данъчно облагане (член 1 от Закона за данъците върху хазартните игри).
(10)
Член 5 от Закона за хазартните игри дефинира хазартни игри като включващи следните дейности: i) лотария; ii) комбинирани хазартни игри и iii) залагания.
(11)
Комбинираните хазартни игри се отнасят до „дейности, при които участникът има шанс да спечели награда и при които вероятността за печалба зависи от комбинация от умение и шанс“. Следователно комбинираните хазартни игри включват игри, които често се предлагат от казина, например рулетка, покер, Бакара, Блек Джек и игрални автомати, които предлагат парични печалби.
(12)
Член 5 от Закона за хазартните игри определя организираните онлайн хазартни игри като „хазартна дейност, извършена от играч и доставчик на хазартни услуги, чрез използването на комуникация от разстояние“. Същата разпоредба дефинира хазартните игри в реални казина като „хазартна дейност, извършвана от играч и доставчик на хазартни услуги или агент на доставчици при физическия им контакт“. Услугите за залагания са дефинирани като „дейности, при които участник има възможност да спечели награда и при които се прави залагане за резултат от бъдещо събитие или възникването на бъдещо събитие“.
(13)
Съгласно членове 2-17 от Закона за данъците върху хазартните игри, игрите, които подлежат на данъчно облагане са i) лотария, включително и лотария с абонамент и лотария с нестопанска цел; ii) залагания, включително и тотализатор, iii) реални казина, iv) онлайн казина, v) игрални автомати, които предлагат парични печалби в игрални зали или питейни заведения, барове и др. vi) игри без залог.
(14)
В закона за данъците върху хазартните игри са заложени различни данъчни ставки в зависимост от това дали игрите се предоставят от онлайн казина или от реални казина.
(15)
Съгласно член 10 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в реални казина подлежат на облагане от 45 % от брутния приход от хазартни игри (залози минус печалби) минус стойността на жетоните и допълнителен налог от 30 % от брутния приход от хазартни игри (минус стойността на жетоните), който надвишава 4 милиона DKK (изчислени на месечна база). (8)
(16)
Съгласно член 11 от Закона за данъците върху хазартните игри притежателите на лиценз за предоставяне на хазартни услуги в онлайн казино подлежат на облагане от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри.
(17)
Притежателите на лиценз за игрални автомати, които предлагат парични печалби (автомати с монета) в игрални зали, питейни заведения, барове и др. подлежат на облагане от 41 % от брутния приход от хазартни игри. Допълнителни 30 % се изплащат за игрални автомати в питейни заведения, барове и др. за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 30 000 DKK, и за игрални автомати в игрални зали за брутни приходи от хазартни игри, които надвишават 250 000 DKK. (9)
(18)
По отношение на лицензионните такси Законът за хазартните игри предвижда всяко лице, което кандидатства за лиценз за предлагане на залагания или игри в онлайн казино да плаща такса от 250 000 DKK (350 000 DKK при кандидатстване за лиценз за залагания и игри в онлайн казино едновременно) и годишна лицензионна такса между 50 000 DKK и 1 500 000 DKK в зависимост от приходите от игрални дейности.
(19)
Законът за хазартните игри задължава доставчиците на онлайн хазартни игри или да бъдат установени в Дания, или ако са местни лица в друга държава-членка от ЕС или от ЕИП да посочат одобрен представител (член 27).
3. ПРИЧИНИ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(20)
Комисията откри официална процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от ДФЕС, по отношение на разглежданата мярка с обосновката, че има вероятност тя да включва държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(21)
По-специално Комисията счете, че предвид съдебната практика мярката може да се приеме за селективна. Припомни, че всяка оценка на селективността на данъчната мярка следва да включва проучване на това дали дадена мярка е по-благоприятна за определени предприятия в сравнение с други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, заложена във въпросната схема. (10)
(22)
Предвид естеството на игрите, предлагани онлайн и в реални заведения, социалния аспект на двата вида хазартни игри и социоикономическия профил на потребителите, Комисията изразява съмнения относно това дали различията между хазартните игри онлайн и в реални казина са достатъчно съществени, за да се смята, че те не са сравними в правно и фактическо отношение за целите на тяхното данъчно облагане съгласно Закона за данъците върху хазартните игри.
(23)
Освен това на този етап от процедурата Комисията изразява становището, че ако мярката бъде приета за селективна prima facie, датските органи не са успели да установят, че мярката може да бъде обоснована от логиката на данъчната система.
(24)
В тази връзка датските органи твърдят, че данъчната ставка за хазартните игри, организирани онлайн, отразява необходимия баланс между постигане на целите на датското законодателството по отношение на закрила на играчи, от една страна, и възможност за отговор на конкуренцията на онлайн оператори, установени в други държави с по-ниски данъчни ставки, от друга страна.
(25)
Освен това по отношение на позоваването на датските органи на цялостните цели, заложени в Закона за хазартните игри (вж. параграф 2) Комисията изразява становището, че тези цели изглежда са от общ характер и не са присъщи за данъчната система. Тъй като в съдебната практика е установено, че единствено присъщите на данъчната система цели са уместни, Комисията счита, че датските органи не са обосновали в достатъчна степен своето твърдение, че селективността на разглежданата мярка е необходима поради логиката на данъчната система.
(26)
Освен това Комисията изразява становището, че законът, предмет на уведомлението, включва данъчно предимство, предоставено чрез използването на държавни ресурси, тъй като отказването от данъчни приходи осигурява на операторите на онлайн хазартни игри предимство под формата на значително по-ниска данъчна ставка. Освен това дотолкова, доколкото мярката осигурява селективно икономическо предимство на онлайн оператори с дейност в Дания, тя може да засегне търговията на вътрешния пазар и да наруши конкуренцията.
(27)
Най-накрая Комисията изразява съмнения от отношение на това дали мярката, предмет на уведомлението, попада в обхвата на която и да е от дерогациите, предвидени в членове 107, параграф 2 и 107, параграф 3 от ДФЕС.
4. МНЕНИЯ НА ДАТСКИТЕ ОРГАНИ
(28)
С писмо от 14 януари 2011 г. датските органи представиха своите мнения по отношение на решението на Комисията за откриване на процедура.
(29)
Като се позовават на списък с фактически и икономически различия между хазартните игри в онлайн и реални казина, посочени в уведомлението, датските органи потвърждават виждането, че хазартните игри онлайн следва да се считат за дейност, различна от хазартните игри в реални казина.
(30)
Според датските органи софтуерът, използван при някои електронни игри, предлагани в реални казина, и не е идентичен с този, използван в онлайн казина. Освен факта, че платформите и доставчиците не са едни и същи, се посочва, че са налице големи различия между тези електронни игри, тъй като физическото присъствие на потребителите на хазартни услуги е необходимо за играта им в реални казина. Физическото присъствие води до различни разходи (например транспорт, входна такса, такса за гардероб, храни и напитки), които не възникват при хазартните игри онлайн.
(31)
За датските органи фактът, че редица държави-членки забраняват хазартните игри, организирани онлайн, макар да разрешават игрите в реални казина, свидетелства за различията при предоставянето на двата вида игрални услуги.
(32)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията не е взела предвид заключенията от „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“ от 2006 г. (11), според което онлайн и реалните казина следва да се разглеждат като различни пазари.
(33)
Датските органи също подчертават, че оценката на Комисията се съсредоточава единствено върху реалните казина и не взема предвид игралните автомати (т.е. автомати с монети, но не и рулетки, Блек Джек, покер и др.), намиращи се в реални питейни заведения, барове и др. или игрални зали.
(34)
По отношение обосновката на мерките чрез логиката на данъчната система датските органи твърдят, че Комисията може би е изтълкувала погрешно целта на мярката, предмет на уведомлението. Тази мярка няма за цел да запази международната конкурентоспособност на датската игрална индустрия, а по-скоро да гарантира четирите цели, заложени в законодателството (поддържане на хазартните игри на умерено равнище; закрила на младите или на други уязвими лица срещу експлоатация чрез игри или развиване на зависимост към хазартни игри; закрила на играчите чрез гарантиране, че игрите се предлагат по справедлив, отговорен и прозрачен начин; гарантиране на обществения ред и предотвратяване на използването на хазартните игри за престъпни цели).
(35)
По отношение различните данъчни ставки за онлайн и реални хазартни дейности датските органи обясняват, че са изправени пред законодателна и регулаторна дилема. От една страна не могат повече да поддържат настоящото положение на монопол и да отлагат либерализацията на пазара на онлайн хазартни игри. От друга страна налагането на еднаква данъчна ставка за хазартни дейности в онлайн и реални казина би попречило на поставените от правителството в областта цели на политиката.
(36)
По-специално датските органи твърдят, че установяването на еднакво данъчно ниво за всички хазартни дейности би довело до непоследователни решения независимо от избрания данъчен модел. Изборът на модел въз основа на по-ниска универсална данъчна ставка от 20 % би осигурил силен стимул за хазартната дейност в реалните казина, което ще противоречи на общия интерес за защита на потребителите.
(37)
От друга страна модел, основан на по-висока универсална данъчна ставка, подобна на приложената по отношение на хазартните игри в реалните казина, би разубедил онлайн операторите да кандидатстват за лиценз за предоставяне на услуги в Дания, като по този начин целите за либерализация, заложени в закона, ще претърпят неуспех. Това също ще противоречи на общия интерес за закрила на потребителите, тъй като няма да е възможен ефективен контрол върху хазартните игри онлайн.
(38)
В подкрепа на своята позиция датските органи представиха меморандум от Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. до говорителя за политиката на политическите партии в датския парламент относно данъчното ниво, което следва да се установи. (12) Меморандумът показва, че настоящото диференцирано данъчно облагане следва да се приеме за резултат от балансирането между, от една страна, гарантиране на спазването на закона, като, от друга, се увеличи максимално данъчният приход, а хазартните дейности се поддържат на умерено равнище.
(39)
В тази връзка датските органи считат, че също следва да се вземат предвид международната конкуренция и глобалният характер на пазара на онлайн хазартни игри. В тази връзка датските органи се позовават на „Проучване относно хазартните услуги на вътрешния пазар на Европейския съюз“, съгласно което разходите на доставчиците за осъществяване на стопанска дейност на собствения пазар не следва да надвишават разходите за провеждане на стопанска дейност на чужд пазар, така че за потребители и доставчици да е по-изгодно да провеждат дейност в рамките на собствените си юрисдикции в сравнение с други държави. (13)
(40)
Освен това датските органи твърдят, че принципът, приложен от Съда по случая Salzgitter, съгласно който Комисията не следва да сравнява нивото на данъчно облагане, предмет на уведомление, с нивата, приложими в други държави-членки, с цел определяне дали мярката, която подлежи на уведомлението, представлява държавна помощ (14), не се прилага по отношение на закона, предмет на уведомлението, тъй като диференцираното данъчно облагане между хазартните дейности в реални и онлайн казина се основава изключително на вътрешни данъчни съображения. По-специално датското правителство не е взело предвид данъчните ставки, приложими в други държави-членки, така че да увеличи конкурентоспособността на датския игрален сектор, а просто е имало за цел да постигне целесъобразен баланс между четирите гореспоменати цели на политиката по закона, предмет на уведомлението.
(41)
Освен това датските органи твърдят, че Комисията е изтълкувала неправилно случая Salzgitter, тъй като е разчитала на него не за оценяване на селективния характер на мярката, предмет на уведомление, а за проучване на това дали селективността на мярката, предмет на уведомление, може да бъде разглеждана като обоснована.
(42)
Поради гореспоменатите причини датските органи считат, че данъчната мярка, предмет на уведомление, следва да бъде разглеждана като обоснована от логиката на данъчната система, ако бъде установено, че е селективна.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Комисията получи мнения на 17 заинтересовани трети страни, включително и жалбоподателите: седем асоциации (15), седем предприятия (16) и три държави-членки. (17)
(44)
По отношение на селективността на мярката някои от заинтересованите страни твърдят, че онлайн и реалните казина не се намират в сравнимо правно и фактическо положение, тъй като тези предприятия не извършват дейност на един и същи пазар и следователно данъчната мярка не се основава на общо приложима данъчна система. По този начин данъчната мярка не следва да бъде разглеждана като селективна.
(45)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите трети страни твърдят, че предлаганите от реални и онлайн казина продукти се различават съществено. Дейностите, предлагани от реални казина, имат социален елемент, като за разлика от онлайн хазартните игри, дискусии, външен вид и физическа среда са централна част от хазартната дейност. Освен това хазартните игри в реални казина следва да се приемат за част от цялостния развлекателен опит, допълнен от други дейности като например предлаганите услуги от ресторанти, барове, конвенционални удобства и хотели.
(46)
В допълнение тези заинтересовани страни твърдят, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не водят до един и същи риск от пристрастяване. В подкрепа на тази позиция може да се разглежда съдебната практика на Съда на Европейския съюз, който твърди, че „предлагането на игри на късмета по интернет може да се окаже източник на рискове от различено естество и по-висок ред в областта на закрила на потребителите.“ (18) Прави се препратка и към проучване на хазартните игри, публикувано от Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), според което хазартните игри, организирани онлайн, създават реален риск от пристрастяване, в отговор на който обаче е необходим регулиран пазар на хазартни дейности онлайн.
(47)
Освен това някои заинтересовани страни твърдят, че е налице сегментация на пазара на хазартни игри въз основа на различни канали за разпространение, което ще представлява важен елемент за разграничаване на различните въпросни пазари. В тази връзка те се позовават на становището на френския орган за конкуренцията от 20 януари 2011 г., който отбелязва, че хазартните игри онлайн могат да бъдат разграничени от хазартните игри в клубове или заведения. (20)
(48)
Някои от заинтересованите страни посочват и, че операторите на реални казина са изправени пред ограничен конкурентен натиск в определена географска област, където предлагат игрите си. За разлика от тях онлайн операторите се сблъскват с ожесточена конкуренция в лицето на други онлайн оператори. По-специално тъй като игралните продукти в реални казина са свързани с физическо местоположение, потребителите трябва да се придвижат физически до съответното местоположение. Например в Дания има едва шест места, на които могат да функционират реални казина. За разлика от тях онлайн хазартните дейности дават на потребителите достъп до голям брой игрални продукти, предлагани от различни международни оператори. Освен това силната конкуренция на онлайн казина се засилва още повече от наличието на специализирани уебсайтове, които сравняват предложенията на различни доставчици на хазартни игри онлайн, и чрез множеството блогове и форуми, които позволяват на играчите да сравняват продукти, цени и услуги, предлагани от онлайн оператори.
(49)
Междувременно тези заинтересовани страни посочват, че маржовете на печалбата, свързани с хазартни игри онлайн, са значително по-ниски от свързаните с хазартната дейност в реални казина, предвид ожесточената конкуренция сред онлайн операторите и липсата на такава конкуренция сред реалните казина. Следователно онлайн казината биха имали значително по-ниски маржове по отношение на коефициента на изплащане на печалба, т.е. процента на залозите, които се изплащат обратно на клиентите. Освен това реалните казина могат да предлагат други странични продукти и така да генерират допълнителна печалба като казино хотели, барове или ресторанти, които липсват в онлайн средата. Впоследствие тъй като операторите на реални казина могат да генерират по-висока печалба от хазартни игри в сравнение с онлайн операторите, различните данъчни ставки ще бъдат обосновани от принципа „финансова възможност за плащане“, съгласно който тези, които могат да понесат по-висока данъчна тежест, следва да плащат по-високи данъци.
(50)
Освен гореспоменатите аргументи някои заинтересовани страни също твърдят, че дори и да се установи, че датската мярка е селективна, критерият за селективност ще бъде обоснован от естеството и общата схема на данъчната система. Целта на датската диференцирана данъчна ставка бе да гарантира, че онлайн операторите ще кандидатстват за датски лиценз и следователно ще плащат датски данъци в бъдеще, като междувременно се гарантира, че са постигнати целите за закрила на потребителите, заложени в датското законодателство в областта на хазартните игри.
(51)
В тази връзка някои заинтересовани страни се позовават на известие на Комисията от 1998 г. относно прилагането на правилата за държавна помощ по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (21), съгласно което общата цел на дадена данъчна система е събирането на приходи за държавни разходи. Въз основа на това те изразяват становището, че в противен случай няма да бъде постигната целта за оптимизирането на данъчните приходи от предоставяне на хазартни услуги онлайн на датски местни лица с по-висока данъчна ставка в сравнение със ставката, заложена за хазартни игри онлайн съгласно закона, предмет на уведомлението.
(52)
За разлика от горепосочените аргументи други трети страни - основно оператори на реални казина - представиха мнения срещу позицията на датските органи.
(53)
По същество тези заинтересовани страни твърдят, че датският данъчен режим следва да се разглежда като селективен, тъй като въвежда разлика в данъчното третиране между две групи предприятия, които са в сравнима правна и фактическа ситуация с оглед на целите на мярката. Тези страни твърдят, че онлайн и реалните казина извършват конкурентни дейности на един и същи пазар и следователно се намират в сравними ситуации.
(54)
В подкрепа на тази позиция заинтересованите страни твърдят, че игрите, предоставяни от онлайн и реални казина, са подобни. Правилата за казино игри следва да се приемат за едни и същи, а виртуалното взаимодействие с крупиетата или други играчи онлайн е сравнимо с реалното взаимодействие в реалните казина. Производителите на игрални автомати за реални казина произвеждат едни и същи модели за онлайн употреба и за реална употреба. Следователно от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, са идентични по отношение на технологическите платформи, описания, характеристики, формати и параметри.
(55)
Освен това заинтересованите страни твърдят, че са сравними профилите на потребители на онлайн и реални казина. Следователно потребителският аспект следва да не се използва като уместен аргумент за разграничаване на хазартните игри онлайн от хазартните игри в реални казина.
(56)
Някои заинтересовани страни не смятат, че хазартните игри онлайн следва да се считат за различна дейност от хазартните игри в реални казина, а просто за друг канал, чрез който игрите се предлагат на играчите.
(57)
В допълнение към гореспоменатите аргументи заинтересованите страни изразяват становището, че настоящият игрален пазар следва да бъде считан за единен пазар, който претърпява основна промяна, белязана от съществено преминаване на играчи от реални към онлайн казина. Налице са няколко възможни причини за тази нова тенденция, включително и постоянно нарастващото използване на интернет, ниските оперативни разходи на онлайн казината на всички нива (съоръжения, персонал и фиксирани разходи), факта, че онлайн казината могат да предоставят навсякъде неограничен достъп до хазартни услуги онлайн 24 часа на ден, предвид настоящото развитие на новите технологии.
(58)
Заинтересованите страни предвиждат, че в бъдеще ще се увеличи това прехвърляне на пазарен дял от реални към онлайн казина, предвид бързия напредък на технологиите, търговските инициативи и навлизането на пазара на електронната търговия, които са направили този сектор от игралната индустрия особено динамичен и адаптивен. В тази връзка те се позовават и на становището на генерален адвокат Bot в случая с Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), според когото в резултат на въздействието на новите средства за комуникация игрите на късмета и хазартните игри, които в миналото са били достъпни единствено в специални помещения, могат сега да се играят по всяко време и на всяко място, предвид развитието на новите технологии като телефони, интерактивна телевизия и интернет.
(59)
Има препратка и към „Проучване на Комисията относно услугите за хазартни игри на вътрешния пазар“. (23) Следователно „бъдещето на хазартните игри в казината във все по-голяма степен ще бъде въз основа на сървър, тъй като игралните автомати все повече се развиват в посока игрален софтуер, който може да се свали“ (24). Тази тенденция ще бъде белязана от развитието на нови хибридни игрални салони.
(60)
Въз основа на горния аргумент заинтересованите страни стигнаха до заключението, че мярката е селективна, тъй като онлайн и реалните казина извършват дейности, които са в сравними правна и фактическа ситуация. Такава селективност не би могла да се обоснове и от логиката на данъчната система. Освен това те считат, че налагането на по-висока данъчна ставка няма да обезкуражи онлайн доставчиците да кандидатстват за лиценз в Дания.
(61)
В допълнение позоваването от страна на Дания на националните данъчни системи в други държави-членки с цел обосновка на нуждата от привличане на доставчици на онлайн казина не е съществено, тъй като според установената съдебна практика всяка обосновка следва да се основава единствено на националната данъчна система. (25) Също така аргументът на датските органи, че намаляването на данъчната ставка за определени предприятия е необходимо с цел увеличаване на конкурентоспособността на пазара, винаги е бил отхвърлян от съдилищата.
6. МНЕНИЯ НА ДАНИЯ ОТНОСНО МНЕНИЯТА НА ТРЕТИ СТРАНИ
(62)
Макар да потвърждават вижданията си, че мярката, предмет на уведомление, не е селективна и не представлява държавна помощ, датските органи посочват, че всички встъпили правителства защитават позицията, че от регулаторна гледна точка е необходимо да се направи разлика между онлайн и реални казина.
(63)
Също така посочват, че методиката, използвана за дефиниране на съответния пазар за целите на членове 101 и 102 от ДФЕС, е предназначена за частни предприятия и се основава на оценка на заместимостта на продукта от гледна точка на търсене и предлагане и следователно следва да се прилага за целта на оценка на държавна помощ. Прилагането на тази методика ще премине границите на правилата за държавна помощ, които се прилагат в настоящия случай по отношение на суверените данъчни правомощия на държава-членка.
(64)
От тази гледна точка хазартните игри онлайн следва да се разграничат от хазартните игри в реални казина. В тази връзка те се позовават и на становище на Комисията, прието при процедура за сливане, според което игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и такива с развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар. (26) Също така споменават и решението, прието от френския орган за конкуренция, според когото покерът в реални казина не е част от същия пазар като онлайн покера, тъй като покерът в реални казина изисква самоконтрол, наблюдение на останалите играчи, често по-високи разходи и ограничение от географска гледна точка. (27) Споменава се и решение за сливане, прието от британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), който прави разграничение между лицензирани офиси за залагания, от една страна, и телефонни и интернет залагания, от друга. (28)
(65)
По отношение на различията в продуктовите пазари датските органи посочват, че според много встъпили органи в игралните заведения се предлагат допълнителни - и значително по-скъпи - услуги. От социологическа гледна точка датските органи повтарят виждането си, че играчите от разстояние и в реални казина са различни видове потребители, както е посочено и в наскоро издадената от Комисията Зелена книга относно хазарта по интернет на вътрешния пазар от 24 март 2011 г., в която се заявява, че профилът на потребителите на онлайн услуги изглежда е различен от този на клиентите на традиционни казина и пунктове за залагания. (29)
(66)
Датските органи също повтарят, че коефициентът на изплащане на печалба е значително по-висок при онлайн операторите, предвид ниските им оперативни разходи. Също посочват, че различията между онлайн и реалните казина са налице в техническите аспекти на използвания софтуер, различните нормативни актови за издаване на лицензи и господстващото положение на местно ниво за реалните казина.
(67)
Датските органи също оспорват интерпретацията на някои заинтересовани страни на гореспоменатото становище на генерален адвокат Bot по делото на Liga Portuguesa. Те посочват, че това становище, издадено в контекста на свободата на предоставяне на услуги, съответства на идеята, че следва да се приеме, че операторите на хазартни игри от разстояние са в различна правна и фактическа ситуация в сравнение с операторите на реални казина.
(68)
Датските органи обаче признават, че определени типове онлайн хазартни услуги може все пак да представлява друга форма на продажба, като в случая с услугите за залагания.
(69)
Във връзка с тези цели на закона, предмет на уведомлението, датските органи отхвърлят аргумента на някои заинтересовани страни, че законът, предмет на уведомлението, има за цел да привлече чуждестранни доставчици на хазартни услуги. Всъщност поставените от правителството цели са изброени в Закона за хазартните игри. Освен това общата цел на новия закон остава непроменена, тоест генериране на приход от хазартни игри като всяка подобна система за събиране на приходи за финансиране на държавния бюджет.
(70)
Датските органи също са съгласни с виждането, изразено от някои заинтересовани страни, че възможността на данъчно задължено лице да плаща може да се приеме за легитимна обосновка. В настоящия случай финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн действително би бил значително по-нисък.
(71)
Най-накрая датските органи посочват, че тяхната данъчна система в областта на хазартните игри от разстояние има за цел да гарантира възможно най-добрия приход. Следователно по-ниската данъчна ставка за хазартни игри онлайн би отразила нуждата от балансиране между четирите цели, заложени в закона, предмет на уведомлението, с нуждата от увеличаване до максимум на данъчните приходи.
7. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
7.1. Наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
(72)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, е несъвместима с вътрешния пазар, ако засяга търговията между държавите-членки.
7.1.1. Държавни ресурси
(73)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да бъде отпусната от държава-членка или чрез държавни ресурси. Загубата на данъчен приход е равна на използването на държавни ресурси под формата на фискални разходи.
(74)
В разглеждания случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(75)
Като позволяват на операторите на хазартни игри онлайн да плащат данъци със сравнително ниска ставка от 20 % от техния брутен приход от хазартни игри (30), датските органи се отказват от приходи, които представляват държавни ресурси. Следователно Комисията изразява виждането, че разглежданата мярка включва загуба на държавни ресурси и по този начин се отпуска чрез държавни ресурси.
7.1.2. Предимство
(76)
Мярката също следва да осигури финансово предимство на получателя. Идеята за предимство обхваща не само ползите, а и намесата, която под различна форма смекчава разходите, които обичайно се покриват от бюджета на дадено предприятие. (31)
(77)
В настоящия случай наличието на държавни ресурси не е оспорвано от никоя от страните, нито от датските органи, нито от жалбоподателите, нито от трети страни.
(78)
Съгласно Закона за данъците върху хазартните игри предприятията, които предлагат онлайн хазартни услуги, подлежат на данъчно облагане върху брутния им приход от хазартни игри със ставка 20 %. Тази ставка е съществено по-ниска в сравнение със ставката, приложима по отношение на операторите на реални казина. Следователно предприятията, които предлагат хазартни игри онлайн, се възползват от предимство под формата на по-ниска данъчна тежест. Това води до заключението, че разглежданата мярка включва предимство за предприятията, които предоставят хазартни услуги онлайн.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(79)
Съгласно условията на член 107, параграф 1 от ДФЕС мярката трябва да засегне търговията в рамките на ЕС и да нарушава или да заплаши да наруши конкуренцията. В настоящия случай доставчиците на хазартни игри онлайн, установили се в Дания, ще бъдат изложени на конкуренция и ще бъдат ангажирани в търговия в рамките на Общността. Следователно Законът за данъците върху хазартните игри, който предвижда благоприятно данъчно облагане за датските предприятия, които предлагат хазартни услуги онлайн, непременно засяга търговията в рамките на Общността и нарушава или заплашва да наруши конкуренцията.
7.1.4. Селективност
(80)
За да бъде разглеждана като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, мярката следва да бъде идентифицирана като селективна дотолкова, доколкото благоприятства за определени предприятия или производството на определени стоки.
(81)
Според установеното в съдебната практика тълкуване на селективност мярката е селективна, ако „цели частичното освобождаване на предприятията от финансови налози, които произтичат от нормалното прилагане на общата система за задължителни вноски, предвидени по закона“. (32) Следователно мярката е селективна, ако представлява отклонение от прилагането на общата рамка за данъчно облагане. Според действащата съдебна практика следва да се оцени дали дадена мярка благоприятства за определени предприятия за сметка на други предприятия, чието правно и фактическо положение е сравнимо с оглед на целта, поставена от въпросната схема. (33)
(82)
Съгласно съдебната практика, ако се установи, че мярката се отклонява от общата данъчна система, следва да се разгледа дали различията произтичат от естеството или от общата схема на данъчната система, от която е част. (34) С други думи въпросът е дали въпросната мярка, която изглежда селективна prima facie, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система. (35)
(83)
При настоящия случай референтната система следва да бъде дефинирана като системата за данъчно облагане за датски хазартни дейности. Законът за данъците върху хазартните игри има за цел регулирането на плащането на данъци върху всички хазартни дейности, предлагани или организирани в Дания, независимо дали са онлайн или чрез реални казина. Следователно разглежданата мярка (т.е. диференцирано данъчно облагане в полза на хазартни дейности онлайн) следва да бъде оценена спрямо тази референтна данъчна система.
(84)
Тъй като законът, предмет на уведомлението, предвижда притежателите на лиценз, които предлагат игри в онлайн казина, да подлежат на данък от 20 % от брутния приход от хазартни игри, макар притежателите на лиценз, които предлагат игри в реални казина, да подлежат на основен данък от 45 % от брутния приход от хазартни игри и на допълнителен данък от до 30 % от брутния приход от хазартни игри, възниква въпросът дали операторите на онлайн и реални хазартни услуги, които подлежат на различни данъци, следва да бъдат разглеждани като сравними в правно и фактическо отношение.
(85)
В тази връзка датските органи се придържат към твърдението, че хазартните дейности в онлайн и реални казина не са правно и фактически сравними по отношение на платформи, разходи, финансови маржове, социални възможности, доставчици или продукти.
(86)
Освен това както и другите заинтересовано страни, те подчертават съществената разлика между двете категории оператори по отношение на ожесточената конкуренция пред онлайн казината в сравнение с липсата на конкуренция сред операторите на реални казина.
(87)
Въпреки броя на обективни различия между операторите на онлайн и реални казина (като физическо срещу онлайн присъствия) Комисията счита, че гореспоменатите различия между онлайн и реални казина не са достатъчни за установяване на съществено и решаващо разграничаване в законодателството и фактическото положение между двата вида предприятия.
(88)
В тази връзка Комисията отбелязва, че игрите, предлагани от оператори на реални и онлайн казина, са еквивалентни. Игрите, предлагани както от онлайн, така и от реални оператори - включително и рулетка, Бакара, Пунто Банко, Блек Джек, покер и хазартни игри на игрални автомати - са част то една и съща хазартна дейност независимо от техните онлайн или реални настройки. Освен това от техническа гледна точка казино игрите, предлагани онлайн и в реални казина, изглежда са сравними по отношение на технологични платформи, формат и параметри.
(89)
В тази връзка Комисията счита, че що се отнася до данъчното облагане на хазартните дейности, хазартните игри онлайн се явяват различен канал за разпространение на подобен вид хазартни дейности. В подкрепа на тази позиция Комисията отбелязва съществените усилия, полагани от онлайн казина, за да симулират изживяванията в реално казино, така че онлайн играчите да имат усещането, че играят в реално казино, а не във виртуална среда.
(90)
За да подкрепят тяхното виждане, че хазартните игри онлайн и в реални казина са правно и фактически несравними дейности, датските органи се позовават и на решение на британския орган за конкуренцията (Office of Fair Trading), която прави разграничение между лицензирани пунктове за залагания, от една страна, и залагания по телефона или интернет, от друга. (36) Това позоваване обаче противоречи на позицията на датските органи, че залаганията онлайн и в реални казина са идентични услуги. (37) В тази връзка противоречиво е и твърдението, че датските органи следва да приемат услугите за залагания в реални казина и онлайн за подобни дейности и следователно те да подлежат на едно и също данъчно облагане, като междувременно други видове хазартни игри в онлайн и реални казина са различни дейности и подлежат на различни данъчни ставки.
(91)
Датските органи също се позовават на решението по делото Candover-Cinven-Gala (38), което определя, че игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони или автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват независим продуктов пазар. (39) Въпреки това освен факта, че това решение не засяга отпускането на държавна помощ, нито въпроса със селективността, трябва да се отбележи, че въпреки че решението гласи, че „игралните автомати (автомати с джакпот, автомати с жетони и автомати за развлекателни игри с парични или други награди) представляват отделен продуктов пазар“, в него се заявява, и че могат да се приемат за интегрирани в пакета хазартни дейности на съответните заведения, в които са разположени, т.е. казина, бинго зали, игрални зали, барове и пунктове за залагания, и др. (40)
(92)
По същия начин предполагаемите различия в социоикономическите профили на потребителите, рисковете от пристрастяване или пазарната оценка са недостатъчни за доказване, че хазартните игри в онлайн и реални казина представляват два различни вида дейности, които не са правно и фактически сравними. Някои от проучванията, на които се позовават както датските органи, така и жалбоподателите, изглежда съдържат достатъчно констатации в подкрепа на противоречащи си заключения. Така във връзка с Проучване на Комисията от 2006 г. относно хазартните услуги на вътрешния пазар (41) датските органи твърдят, че проучването посочва, че пазарите на онлайн и реални казина са отделни. (42) За разлика от това същият доклад се цитира от някои заинтересовани страни (43) с цел доказване, че пазарът на хазартни услуги онлайн не следва да се приема за нов пазар, а по-скоро за развитие на самия пазар на хазартни услуги, белязан от развитието на нови хибридни игрални салони. (44)
(93)
По същия начин се откриват противоречиви твърдения в проучването, извършено от Датския национален център за социални изследвания (45), което е цитирано от датските органи и жалбоподателите. Макар датските органи да твърдят, че потребителите на хазартни услуги в реални казина се различават от тези в онлайн казина по отношение на възраст, пол и образователно ниво, жалбоподателите, позовавайки се на същото проучване, стигат до обратното заключение, като твърдят, че проучването посочва, че няма съществени разлики между профилите на потребителите, които играят в реални и онлайн казина. Според тях в проучването се посочва, че потребителите на хазартни услуги, които играят в реални и онлайн казина, обикновено биха били едни и същи млади мъже на възраст между 18 и 24. (46)
(94)
Предвид гореспоменатото Комисията стигна до заключението, че онлайн и реалните казина следва да се приемат за правно и фактически сравними. Тъй като хазартните услуги както в онлайн, така и в реалните казина създават едни и същи рискове, мярката, предмет на уведомлението, е насочена към онлайн и реалните хазартни услуги. Разглежданата мярка въвежда диференцирано данъчно облагане в полза на оператори на хазартни игри онлайн и в ущърб на реалните казина. Следователно разглежданата мярка следва да се приеме за селективна prima facie по смисъла на член 107 от ДФЕС, тъй като представлява отклонение от общия данъчен режим.
(95)
Обосновката на селективния характер prima facie на мярката посредством естеството и общата схема на системата следва да се оцени с оглед на действащата съдебна практика. Ръководните принципи или обосновка на данъчната система могат да се използват за обосновка на селективността на мярката.
(96)
В тази връзка датските органи твърдят, че предвид особеностите на въпросния сектор, диференциалното данъчно облагане в полза на оператори на хазартни услуги онлайн представлява единственият начин за гарантиране на ефективността на техния данъчен режим. Установяването на по-висока данъчна ставка би обезкуражило операторите на хазартни игри онлайн да кандидатстват за датски лиценз, докато въвеждането на по-ниска данъчна тежест за всички оператори би противоречало на цялостната цел за поддържане на хазартните игри на разумно ниво.
(97)
Датските органи също така твърдят, че финансовият капацитет на операторите на хазартни игри онлайн, който се предполага, че е по-нисък в сравнение с операторите на реални казина, обосновава различните данъчни ставки между двете категории оператори.
(98)
С оглед на горните аргументи Комисията припомня, че според съдебната практика (47) и Известие на Комисията относно прилагането на правилата за държавни помощи по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (48) държавата-членка трябва да установи дали разглежданата мярка произтича от основните или ръководните принципи на тази система. Обосновката въз основа на естеството или цялостната структура на въпросната данъчна система представлява изключение от принципа за забрана на държавна помощ. Следователно трябва да подлежи на строго тълкуване. (49)
(99)
Това води до заключението, че от датските органи се очаква да докажат, че въпросната данъчна мярка е обоснована от логиката на данъчната система. Датските органи обаче не са представили достатъчно и убедителни доказателства в подкрепа на твърдението, че намаляването на данъчната ставка за определен сегмент (онлайн оператори) от по-обширна категория (оператори на хазартни услуги) като средство, което гарантира, че първите ще кандидатстват за лиценз, произтича от принципите и логиката в основата на данъчната система. По-специално целта за привличане на чуждестранни оператори на хазартни услуги онлайн в Дания и регулирането им от датските правила следва да се приеме като цел на публичната политика, която е извън логиката на данъчната система.
(100)
По същия начин във връзка с предполагаемо по-малкия капацитет за плащане на операторите на хазартни игри онлайн датските органи не са успели да установят, че е налице разлика в рентабилността на онлайн и реалните казина, която би обосновала диференциалното данъчно облагане. Датските органи също не показаха, че финансовият капацитет за плащане е принцип, присъщ за тяхната система за пряко корпоративно данъчно облагане, на която може да се разчита в настоящия случай за обосновка за диференцирано данъчно облагане на онлайн и реални казина.
(101)
От горепосоченото следва, че Комисията не счита, че селективността на закона, предмет на уведомление, е обоснована с оглед на логиката на данъчната система.
7.1.5. Заключение
(102)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че критериите, заложени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени и че мярката за налагане на по-ниска данъчна ставка за хазартни игри онлайн представлява държавна помощ за доставчици на хазартни услуги онлайн, установени в Дания.
7.2. Съвместимост на мярката въз основа на член 107, параграф 3 от ДФЕС
(103)
В член 107, параграфи 2 и 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз са заложени правила, които определят кога определени мерки за помощ са съвместими с вътрешния пазари и какви видове помощ могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар.
(104)
Комисията счита, че разглежданата мярка може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно дерогация, заложена в член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, който позволява помощите „…да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.“
(105)
Комисията отбелязва, че мярката не попада в обхвата на действащите насоки за прилагане на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно това трябва да се оцени пряко с оглед на тази разпоредба в Договора. За да бъде съвместима по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, дадена мярка за помощ трябва да цели постигането на цел от общ интерес в необходима и пропорционална степен. При оценяване на съвместимостта на мярката с вътрешния пазар Комисията измерва положителното въздействие по отношение на постигането на цел от общ интерес спрямо потенциалните отрицателни странични ефекти като нарушаване на търговията и конкуренцията. Този тест се основава на тристепенно проучване. Първите два етапа се съсредоточават върху положителното въздействие от държавната помощ, а третият етап разглежда отрицателните ефекти и произтичащите от тях положителни и отрицателни ефекти. (50) Тестът е структуриран по следния начин:
(1)
Мярката за помощ има ли добре дефинирана цел от общ интерес?
(2)
Помощта съобразена ли е с постигането на целта от общ интерес, т.е. помощта предложена ли е в отговор на пазарна неефективност или друга цел? И по-специално:
а)
мярката за помощ целесъобразен инструмент ли е, т.е. съществуват ли други по-подходящи инструменти?
б)
налице ли е стимулиращо въздействие, т.е. помощта променя ли поведението на потенциални бенефициери?
в)
мярката за помощ пропорционална ли е, т.е. може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
(3)
Ограничено ли е нарушението на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че окончателният баланс да е положителен?
7.2.1. Цел от общ интерес
(106)
Датските органи обясняват, че са взели решение да предприемат реформа на действащото законодателство в областта на хазартните игри и услугите за залагания с цел смяна на сегашния монополен режим с регулиран и частично либерализиран режим. Либерализацията се приема за необходимост inter alia за съобразяване със законодателството на ЕС след започването на производство и издаването на мотивирано становище на 27 март 2007 г. (51) и в отговор на заплахата от незаконни хазартни услуги онлайн, предлагани от доставчици на игрални услуги, установени в други държави.
(107)
До настоящия момент датският сектор за хазартни игри основно е бил под държавен монопол, тъй като е бил издаден един лиценз на държавното предприятие „Danske Spil“ A/S. Въпреки че нормативната уредба забранява на чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн да предлагат услугите си на потребители в Дания, много доставчици на хазартни игри онлайн, установени в други държави-членки и трети държави, предлагат услугите си чрез канали, които не се намират в Дания, като сателитни телевизионни канали от Обединеното кралство. В уведомлението си датските органи заявяват, че на практика не могат да забранят на други доставчици на хазартни игри да предлагат услугите си в Дания поради производство в датски съд, при което се е установило, че настоящият монопол в датския хазартен сектор представлява ограничение на свободното движение на услуги. В резултат на това остава налице незадоволителна ситуация, при която законността на съществуващия монопол е поставена под съмнение не само в административно и съдебно производство, а и чрез пряко предоставяне на хазартни услуги онлайн от нелицензирани оператори, установени в други юрисдикции.
(108)
Съгласно обяснителен меморандум към Закона за хазартните игри процесът на либерализация е обоснован от последните технологически тенденции, което означава, че Дания сега е част от общество на глобални комуникации, където потребителите имат достъп до широк кръг услуги на доставчици от различни юрисдикции. През последните десет години игралната индустрия се е превърнала в основен продукт за продажби в интернет, особено след въвеждането на онлайн покер. Интернет осигурява на датските граждани възможността да сравняват продуктите и продуктовата гама на „Danske Spil“ с различни продукти, предлагани от доставчици на хазартни игри онлайн, установени в Обединеното кралство, Малта, Гибралтар и други държави. През последните години все повече датчани са започнали да ползват хазартни услуги, предлагани от международни доставчици на игри. Както бе обяснено от датските органи, правителството се опасява, че при липсата на ефективно регулиране и контрол предоставянето на игрални услуги може да породи негативни последствия за обществото като престъпност и нарушаване на обществения ред и може да доведе до пристрастяване към хазартните игри на уязвими лица. Междувременно печалбите на „Danske Spil“ бележат постоянен спад. Следователно датските органи трябва да имат възможност да регулират и контролират игралните услуги, предлагани на датски граждани с цел въвеждане на контролирана рамка на игралната индустрия и следователно предотвратяване на отрицателните последствия за обществото.
(109)
В тази връзка Комисията припомня, че секторът на хазартни игри никога не е подлежал на хармонизация в рамките на Европейския съюз. Съгласно член 2 от Директивата за услугите хазартните дейности изрично са изключени от обхвата на директивата. (52) Въпреки липсата на каквото и да е вторично законодателство в областта обаче трансграничните хазартни дейности попадат в обхвата на основните свободи по Договора, а именно свободата на установяване (член 49 от ДФЕС) и свободното предоставяне на услуги (член 56 от ДФЕС).
(110)
По същество член 56 от ДФЕС забранява ограниченията на свободното предоставяне на услуги в рамките на Съюза, дори и ако тези ограничения се прилагат без разлика по отношение на национални доставчици на услуги и на доставчици от други държави-членки, ако има вероятност ограниченията да забранят, възпрепятстват или направят по-малко привлекателни дейностите на доставчиците на услуги, които са се установили в друга държава-членка, където те законно предоставят такива услуги. (53) Според установената съдебна практика законодателството на дадена държава-членка, която забранява на доставчици, установили се в друга държава-членка да предлагат услуги на територията на първата държава-членка по интернет, представлява ограничаване на свободното предоставяне на услуги, заложено в член 56 от ДФЕС (54). Освен това свободното предоставяне на услуги е в полза както на доставчиците, така и на получателите на услугите. (55)
(111)
При настоящия случай въпреки че предоставянето на хазартни услуги не попада по презумпция в обхвата на основните свободи по член 56 от ДФЕС, датското законодателство също засяга свободата на установяване. Член 27 от Закона за хазартните игри задължава доставчиците на хазартни игри онлайн или да бъдат установени в Дания, или, ако са местни лица на друга държава-членка от ЕС или от ЕИП, да посочат одобрен представител. Обосновката за ограниченията е една и съща както за свободата на установяване, така и за свободното предоставяне на услуги.
(112)
Ограниченията на тези основни свободи са приемливи единствено като изключителни мерки, изрично предвидени по член 52 от ДФЕС или обосновани съгласно съдебната практика на Съда от съображения за първостепенен обществен интерес. Член 52, параграф 1 от ДФЕС позволява ограничения, обосновани по съображения за обществен ред („ordre public“), обществена сигурност или обществено здраве.
(113)
По отношение на хазартните дейности определен брой причини от първостепенен обществен интерес са признати в решенията на Съда като целите за закрила на потребителите и защита както срещу измами, така и срещу подтикване към хазартна дейност както и общата нужда от опазване на обществения ред. В този контекст морални, религиозни и културни фактори и неблагоприятни от морална и финансова гледна точка последствия за лицето и обществото, свързани с игралната индустрия и залаганията, могат да служат за обосновка на наличието от страна на националните органи на свобода на преценка, необходима, за да им позволи да определят каква закрила на потребителите и опазване на обществения ред да изискват. Следователно ограниченията трябва във всеки случай да бъдат обосновани от задължителни изисквания от общ интерес, трябва да бъдат целесъобразни за постигането на целта, която преследват, и трябва да не надвишават необходимото за постигането ѝ. Трябва да се прилагат без дискриминация. (56)
(114)
Следва да се отбележи обаче, че загубата на данъчен приход не е едно от съображенията, изброени в член 52 от ДФЕС, нито е прието в съдебната практика (57) и следователно не може да се приеме за съображение от първостепенен обществен интерес, което може да се използва при обосновка на мярката, която по същество противоречи на основната свобода.
(115)
По-специално по отношение на обосновката на ограниченията на предоставянето на трансгранични хазартни услуги Съдът постанови, както следва (58):
„57.
Предвид очертаните обстоятелства (…) следва да се отбележи, че правната уредба на хазартните игри е една от областите, в които между държавите членки съществуват значителни различия от морално, религиозно и културно естество. При липса на хармонизация по въпроса на общностно равнище всяка държава членка трябва да прецени в тези области и в съответствие със собствената си ценностна система изискванията, които включва защитата на съответните интереси.
58.
Само обстоятелството, че дадена държава членка е избрала различна система за защита от приетата в друга държава членка, не би могло да окаже въздействие върху преценката на необходимостта от и пропорционалността на приетите в тази област разпоредби. Последните трябва да се преценяват само с оглед на целите, преследвани от компетентните органи на съответната държава членка, и на равнището на защита, което те възнамеряват да осигурят.
59.
Ето защо държавите членки са свободни да установяват задачите на своята политика в областта на хазартните игри и, когато се налага, да определят с точност търсеното ниво на защита. Въпреки това ограниченията, които налагат, следва да удовлетворяват условията за пропорционалност, очертани в практиката на Съда (Решение по дело Placanica и др., посочено по-горе, точка 48).
(…)
69.
В това отношение следва да се отбележи, че секторът на предлаганите по Интернет хазартни игри не е хармонизиран на общностно равнище. Следователно дадена държава членка може основателно да смята, че само законното предлагане по Интернет в този сектор от оператор (…) на услуги в друга държава членка, в която той е установен и в която по принцип за него вече се прилагат законови условия и се упражнява контрол от страна на компетентните органи на последната държава, не би могло да се приеме за достатъчна гаранция за защита на потребителите в държавата срещу рискове от измама и престъпни прояви предвид затрудненията, пред които при подобни обстоятелства могат да бъдат и зправени органите на държавата членка по установяване, за да оценят професионалните качества и почтеността на операторите.
70.
Освен това поради липсата на пряк контакт между потребителя и оператора достъпните по Интернет хазартни игри са свързани с по-големи по значение и различни по естеството си опасности спрямо традиционните пазари на такива игри, що се отнася до евентуалните измами, извършвани от операторите спрямо потребителите.“
(116)
В наскоро издадено решение Съдът също посочи подробно рисковете от хазартните игри онлайн. (59)
„103.
Необходимо е да се напомни, че характеристиките, присъщи на предлагането на хазартни игри по интернет, могат също да се окажат източник на значително увеличени рискове от различен характер в областта на защитата на потребителите, и конкретно на младите хора и на лицата, които имат особена склонност към игри или могат да развият такава склонност, в сравнение с традиционните пазари на такива игри. Освен липсата на посочената по-горе пряка връзка между потребителя и оператора особено лесният и траен достъп до предлаганите по интернет игри, както и потенциално високият обем и честота на такова предлагане с международен характер в среда, която освен това се характеризира с изолираност на участника в игрите, с анонимност и с липса на социален контрол, представляват също така фактори, които могат да благоприятстват развиването на пристрастяване към игри и изразходването на прекомерни средства във връзка с тях, както и съответно да засилят свързаните с тях отрицателни социални и морални последици, както са изведени те на преден план от постоянната съдебна практика.
104.
От друга страна, следва да се отбележи, че предвид правото на преценка, с което разполагат държавите членки във връзка с определянето на равнището на защита на потребителите и на обществения ред в сектора на хазартните игри, с оглед на критерия за пропорционалност не е задължително приетата от органите на държава членка ограничителна мярка да съответства на концепция, споделяна от всички държави членки по отношение на способите за закрила на въпросния законен интерес (вж. по аналогия Решение от 28 април 2009 г. по дело Комисия/Италия, C-518/06, Сборник, стр. I-3491, точки 83 и 84).
105.
Предвид всичко изложено по-горе следва да се признае, че мярка, с която се налага забрана, насочена към всякакъв вид хазартни игри по интернет, по принцип може да се счита за подходяща за преследване на легитимните цели за предотвратяване на подтикването към изразходване на прекомерни средства във връзка с игрите и за борба срещу пристрастяването към тях, както и за защита на младите хора, дори когато предлагането на такива игри продължава да бъде разрешено по по-традиционни канали.“
(117)
Липсата на хармонизация в сферата на хазартните игри и различните подходи на държавите-членки по отношение на позволените игри и операторите, оторизирани са ги предлагат обрисува картина на силно фрагментиран вътрешен пазар за предоставяне на трансгранични хазартни услуги. Макар някои държави-членки да ограничават или дори да забраняват предлагането на някои игри на късмета, други са избрали по-отворени пазари. Много държави-членки също наскоро са преразгледали законодателството си в сферата на хазартните игри или са в процес на преразглеждане с оглед на ръста на услугите за хазартни игри онлайн.
(118)
Датските органи не са представили подробни данни за размера на незаконните хазартни дейности на датски местни лица, а вместо това посочват, че развитието на нерегламентирания сектор за хазартни игри онлайн е обезпокояващ аспект от гледна точка на обществото.
(119)
Тази тенденция се потвърждава в Зелената книга на Европейската комисия от март 2011 г. (60) В придружаващия Работен документ на Комисията се цитира брутен приход от хазартни игри за хазартните дейности онлайн в Дания от 250 милиона EUR за 2008 г., от които 14 % (т.е. 34 милиона EUR) са свързани с казино игри, а 22 % (т.е. 56 милиона EUR) с покер. (61) По определение както казино игрите онлайн, така и онлайн покерът са забранени дейности.
(120)
Очаква се тези цифри да нараснат. В Зелената книга се докладва, че хазартните игри онлайн са най-бързо разрастващият се сегмент от пазара за хазартни игри, със 7,5 % годишни приходи от целия пазар за хазартни игри за 2008 г. (ЕС-27) и се очаква да удвои размера си до 2013 г. (62) Второ, делът на националното потребление на хазартни игри, свързано с хазартните дейности онлайн, се оценява на 21,9 % в Дания, т.е. втори по големина дял в рамките на ЕС, където средното ниво е 7,5 %. (63)
(121)
Като се вземе предвид гореспоменатата съдебна практика както и цялостната характеристика на пазара на хазартни услуги в ЕС, Комисията изразява виждането, че аргументите, представени от датските органи за обосновка на приемането на мярката, предмет на уведомлението, са добре подкрепени. По-специално Комисията осъзнава особеностите на разглежданите дейности: хазартните игри, предоставени по интернет, са преобразили сектора, чрез създаването на световен пазар, на който физическите граници са размити. В този контекст, както бе посочено в Зелената книга от 2011 г. (64), Комисията също отбелязва нуждата от контрол на сектора за хазартни игри онлайн с цел предотвратяване на отрицателните последствия, които хазартните игри онлайн оказват върху потребителите. В допълнение към значителния риск от пристрастяване към хазартни игри онлайн, установен от редица социални проучвания (65), специално внимание следва да се обърне на непълнолетни и други уязвими лица, включително и потребители с ниски доходи, потребители на хазартни услуги с предишно пристрастяване към хазарт и млади възрастни, които не осъзнават рисковете, свързани с проблемите на хазартните игри. С цел закрила на тези категории потенциални играчи държавите-членки следва да имат възможност за контрол на сектора на хазартни игри онлайн и чрез налагане на ограничение на възрастта или условия за лицензиране, посредством контрол на системите за обработка на плащанията и ограничаване на ограничаване на маркетинга и популяризирането на хазартните игри онлайн.
(122)
Следователно предприетата в Дания реформа в резултат на приемането на закона, предмет на уведомлението, съответства на целта на Зелената книга на Европейската комисия от 24 март 2011 г. относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която имаше за цел да допринесе за приемането в държавите-членки на нормативна уредба за предоставянето на хазартни игри онлайн с цел по-голяма правна сигурност за всички участници. (66) Зелената книга бе отговор на заключенията на Съвета от декември 2010 г., които приветстваха широка консултация от страна на Европейската комисия относно хазарта по интернет на вътрешния пазар, която би позволила задълбочен дебат по въпросите, повдигнати по-специално във връзка с хазартните услуги онлайн, (67) и резолюцията на Европейския парламент, приета на 10 март 2009 г., с която се призовава Комисията в тясно сътрудничество с националните правителства да проучи икономическите и неикономическите последствия от предоставянето на трансгранични хазартни услуги. (68) Трябва да се подчертае, че законодателната реформа, реализирана чрез закона, предмет на уведомлението, отговаря на целите, защитавани от Комисията, което е довело до откриването на процедура за установяване на нарушение и изпращането на мотивирано становище до датските органи през март 2007 г. (69)
(123)
Поради тези съображения Комисията счита, че Законът за данъците върху хазартните игри, предмет на уведомлението, дотолкова, доколкото той ще либерализира пазара и ще позволи на датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн да предоставят услугите си на датски жители, като междувременно гарантира, че те изпълняват необходимите условия за лицензиране от датските органи, служи на добре дефинирана цел от общ интерес.
7.2.2. Помощ, съобразена с желаната цел
(124)
Мярката за помощ се приема за необходима и пропорционална, когато представлява целесъобразен инструмент за постигането на идентифицирана цел от общ интерес, когато има насърчаващо въздействие върху бенефициерите и когато не води до ненужно нарушаване на конкуренцията.
(125)
Датското правителство взе решение за либерализиране на датския пазар за хазартни игри онлайн и за разрешаване на издаването на неограничен брой онлайн лицензи. Издаването на такъв лиценз обаче подлежи изпълнението на редица условия, свързани inter alia с надеждността на ръководството на дружеството, което кандидатства за лиценз. За успеха на либерализацията датското правителство също взе решение за намаляване на данъчното облагане за онлайн оператори, като единство остави непроменени данъчните ставки за оператори на реални казина. В тази връзка жалбоподателите твърдят, че намаляването на данъчната ставка за онлайн оператори не е най-целесъобразното решение. Например блокирането на плащания и комуникация (инструменти за изкуствено отделяне) все пак могат да бъдат използвани за постигането на целите на процеса на либерализация без нуждата от налагане на по-ниски данъчни ставки за онлайн оператори. Според жалбоподателите Дания следователно е могла да избере да укрепи забраната за незаконни хазартни игри онлайн чрез блокиране на „плащания и комуникация“ (филтриране по имена на домейни, блокиране на интернет протокол и блокиране на плащания) или чрез ограничаване на броя лицензи, които да се издадат.
(126)
Във връзка с използването на „системите за блокиране“ в Зелената книга на Комисията се заявява, че ефикасността на системата за блокиране зависи от предварително определен и актуализиран списък за блокиране, както и от ефикасни софтуерни системи. Датските органи обаче посочват, че имат съмнения дали тези системи за блокиране могат да доведат до очакваните резултати, тъй като потребителите на хазартни игри онлайн могат да заобиколят интернет блокирането, като променят използваните „портове“, а забраната на определени плащания може да блокира напълно законни търговски транзакции, различни от плащания, свързани със залози и награди.
(127)
Във връзка с възможността за издаване на ограничен брой онлайн лицензи, въздействието зависи от броя лицензи, който следва да се издаде. Ако броят е ограничен до само няколко лиценза, малкият брой конкуренти ще намали конкуренцията и ще повлияе върху предлагането, което би означавало по-високи разходи за потребители под формата на по-нисък коефициент на изплащане на печалба в сравнение с неограничения брой лицензи. Намаленият брой лицензи също ограничава разнообразието и качеството на избор на потребителите на пазара и позволява на производителите да полагат по-малко усилия при изпълнението на желанията и нуждите на потребителите. (70) Ограничаването на броя лицензи също поставя въпроси по отношение на критериите за определяне на броя лицензи по непроизволен начин, как и коя институция упражнява мониторинг върху изискванията за лицензиране и какво се предприема по отношение на незаконното предоставяне на услуги, т.е. кой какви мерки предприема срещу незаконно предоставените хазартни услуги. (71)
(128)
С оглед на тези съображение Комисията счита, че по-ниската данъчна ставка за хазартните дейности онлайн е целесъобразен инструмент за постигане на целите на либерализацията, заложени в новия Закон за хазартните игри. Мярката помощ ще гарантира, че онлайн операторите, които желаят да предоставят хазартни услуги на датски граждани, ще кандидатстват за лиценз и ще изпълнят приложимите национални разпоредби.
(129)
Комисията счита, че мярката за помощ може да промени поведението на чуждестранните доставчици на хазартни игри онлайн, тъй като по-ниската данъчна ставка представлява стимул за такива оператори да получат лиценз в Дания и следователно да започнат да предлагат законни хазартни услуги онлайн.
(130)
Помощта се приема за пропорционална, единствено ако същата промяна в поведението не може да бъде постигната с по-малка помощ и по-малко нарушаване. Размерът на помощта трябва да бъде ограничен до минимума, необходим за извършването на дейността, която ще получи помощта. В настоящия случай Комисията счита, че датските органи са изготвили мярката, така че да намалят евентуалния размер на включена държавна помощ и да сведат до минимум нарушаването на конкуренцията в резултат на мярката.
(131)
В меморандума, представен от датското Министерство по въпросите на данъчното облагане от 6 март 2010 г. на говорителите за политиката на политическите партии в датския парламент на ниво наложен данък (72), изборът на по-ниска данъчна ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри за хазартната дейност онлайн бе обоснован от следните критерии:
а)
Хазартните игри, предоставени по датски лицензи, следва да се адаптират към настоящото предлагане от доставчици на хазартни игри онлайн в чужбина, т.е. данъчната ставка следва да се измени с цел съобразяване с високите коефициенти на изплащане на печалба, предлагани от чуждестранни доставчици на хазартни игри онлайн, което да ги мотивира да кандидатстват на практика за лиценз.
б)
Общият брой предлагани игри следва да се увеличи, което да доведе като цяло до нарастване на оборота.
в)
Хазартните продукти следва да бъдат толкова атрактивни, че играчите да не искат да изберат уебсайтове на чужди (незаконни) оператори.
г)
Инструментите за блокиране следва да се използват за гарантиране в комбинация с букви а) - в), че ще се сведат до минимум хазартните игри на уебсайта на незаконни оператори.
(132)
В този меморандум датските органи отбелязват, че законодателството на Обединеното кралство, което следва да се разглежда като много близко с датската нормативна уредба в областта на хазартните игри, предвижда данъчна ставка от 15 % за хазартните игри онлайн. Датските органи считат, че данъчната ставка за хазартните игри онлайн може да бъде по-висока отколкото в Обединеното кралство, тъй като за разлика от Обединеното кралство Дания ще въведе и допълнителни мерки за блокиране, за да възпрепятства играчите да използват уебсайтове на чуждестранни оператори, които не са получили датски лиценз.
(133)
По аналогичен начин датските органи цитират примерите с Франция и Италия, които са либерализирали своите пазари и са наложили по-високи данъчни ставки в сравнение с Обединеното кралство. Датските органи отбелязват, че тези пазари са значително по-големи от датския пазар. Размерът на пазара може да окаже осезаемо въздействие върху желанието на операторите да навлязат на даден пазар, дори и ако е налице по-висока данъчна ставка, тъй като разходите, които винаги се свързват с установяването на дейност на нов пазар, са сравнително по-високи за навлизането на по-малки пазари.
(134)
Меморандумът включва симулация на евентуално въздействие върху приходите на данъчните ставки от 15 %, 20 % и 25 %, като също се вземат предвид евентуални промени в хазартните модели на потребителите на хазартни услуги и действията на операторите. Следствие на симулацията се стига до заключението, че при данъчна ставка от 20 % за доставчиците на хазартни игри все още ще е достатъчно изгодно да кандидатстват за датски лиценз, а потребителите на хазартни игри ще имат достъп до привлекателни услуги. Може да се очаква определянето на по-висока данъчна ставка (т.е. 25 %) да увеличи натиска върху коефициента на изплащане на печалба, като в резултат положителното въздействие върху приходите при 25 % процента може да се окаже по-ниско в сравнение с 20 %.
(135)
Следователно датският законодател е стигнал до заключението, че определянето на по-висока данъчна ставка за хазартни игри онлайн би довело до хазартен продукт, който няма да е достатъчно привлекателен за потребителите на хазартни игри, което от своя страна ще доведе до по-нисък оборот, като неутрализира очакването за незабавни по-високи данъчни приходи.
(136)
Заключенията на датския законодател по отношение на целесъобразното ниво на данъчно облагане за хазартни дейности онлайн също се потвърждават в доклад на консултантска фирма в бранша, която установява, че данъчна ставка от 20 % не означава, че държавата ще се откаже от приход, който би получила в противен случай. (73) Съгласно този доклад това е най-високо оценената икономически осъществима възможност - с по-висока оценка би била „оценка без възвращаемост“, т.е. данъчна ставка, която просто е прекалено висока, за да осигури валидна бизнес среда за навлизане на пазара на оператори. Над тази оценка данъчният приход започва да намалява.
(137)
С оглед на гореспоменатото Комисията счита, че данъчната ставка от 20 % от брутния приход от хазартни игри, приложим за онлайн оператори, не е по-ниска от необходимото за осигуряване на постигането на целите по Закона за хазартните игри. Следователно мярката за помощ отговаря на изискването за пропорционалност, заложено в практиката на Съда.
7.2.3. Въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите-членки
(138)
С оглед на въздействието на мярката за помощ върху конкуренцията и търговията трябва да се прави разграничение между евентуално нарушение на търговията между държавите-членки и нарушение на конкуренцията на територията на Дания, и по-специално със съществуващите оператори на реални казина.
(139)
С оглед на търговията между държавите-членки не се очаква отрицателно въздействие. Законът за хазартните игри позволява на датските жители законно да използват хазартни услуги, предлагани на уебсайтове на лицензирани оператори на хазартни игри онлайн. Тези уебсайтове не са ограничени до датските потребители, а до тях имат достъп жители на всички държави-членки на ЕС, като се спазват ограниченията, предвидени в националното законодателство. С определянето на данъчна ставка за оператори на хазартни игри онлайн на 20 % от брутния приход от хазартни игри датската мярка за помощ в голяма степен съответства на ставките на подобни данъци, наложени в други държави-членки, които вече са реформирали своето законодателство в областта на хазартните игри онлайн. Например както Белгия, така и Обединеното кралство налагат данъчна ставка от 15 % от брутния приход от хазартни игри за хазартни услуги онлайн, докато други държави-членки прилагат дори по-ниски ставки (например Естония - 5 % от брутния приход от хазартни игри, Латвия - 10 % от брутния приход, Финалдния - 8,25 % от брутния приход). Единствено Словакия е определила по-висока данъчна ставка - 27 % от брутния приход от хазартни игри.
(140)
С оглед на нарушаването на конкуренцията в рамките на Дания потенциално мярката ще е от ползва за значителен брой различни датски и чуждестранни оператори на хазартни игри онлайн, които до този момент не са имали право да предоставят услугите си на датски жители. Дания е представила списък с доставчиците на хазартни игри онлайн, които вече са проявили желание да кандидатстват за лиценз. Тъй като единствено държавното дружество до този момент е имало право да предоставя хазартни услуги онлайн, либерализацията ще увеличи цялостната конкуренция на пазара.
(141)
Въпреки че мярката представлява държавна помощ и прилагането ѝ може и да има последствия за действащите оператори на реални казина, които плащат данъци до 75 % от брутните приходи от хазартни игри, Комисията счита, че като цяло равносметката от прилагането на мярката е положителен.
(142)
Както бе посочено по-горе, определянето на данъчна ставка за хазартни игри онлайн на същото или подобно ниво на ставката за оператори на реални казина би довело до ситуация, при която секторът и играчите няма да отговорят на възможността за законно предоставяне на хазартни услуги онлайн на датския пазар, като по този начин ще се провалят набелязаните цели от общ интерес, заложени в Закона за хазартните игри.
(143)
Следователно Комисията стигна до заключението, че мярката е съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3), буква в) от ДФЕС.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(144)
Комисията счита, че чрез държавни ресурси законът, предмет на уведомлението, осигурява данъчно предимство на операторите на хазартни игри онлайн. Мярката се приема за селективна prima facie, тъй като разграничава оператори на хазартни игри онлайн и оператори на реални казина, които с оглед на заложената в мярката цел са в сравнимо фактическо и правно положение. Датските органи не са успели да докажат, че селективността prima facie на закона, предмет на уведомление, е обоснована от логиката на данъчната система. По този начин законът, предмет на уведомлението, се приема за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(145)
Комисията обаче счита, че помощта изпълнява условията, необходими за приемането ѝ за съвместима с вътрешния пазар по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Мярка C 35/10, която Дания възнамерява да приведе в действие под формата на данъци върху хазартните игри онлайн в датския Закон за данъците върху хазартните игри, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Следователно привеждането в действие на мярката е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Дания.
Съставено в Брюксел на 20 септември 2011 година.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 20ής Σεπτεμβρίου 2011
για το μέτρο C 35/10 (πρώην N 302/10) το οποίο η Δανία προτίθεται να εφαρμόσει με τη μορφή φόρων επί των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών στο δανικό νόμο για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2011) 6499]
(Το κείμενο στη δανική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2012/140/ΕΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 σημείο α),
Αφού κάλεσε τους ενδιαφερόμενους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τα εν λόγω άρθρα (1), έχοντας υπόψη αυτές τις παρατηρήσεις και
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
1. ΙΣΤΟΡΙΚΟ
(1)
Στις 6 Ιουλίου 2010 οι δανικές αρχές ανακοίνωσαν, σύμφωνα με το άρθρο 108 παράγραφος 3 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ) την πρόταση νόμου L 203 για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών («νόμος για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών» (2)), που εγκρίθηκε στις 25 Ιουνίου 2010, για λόγους ασφάλειας του δικαίου. Η Επιτροπή ζήτησε συμπληρωματικές πληροφορίες με την επιστολή της 11ης Αυγούστου 2010 και της 22ας Σεπτεμβρίου 2010. Οι δανικές αρχές διαβίβασαν τις ζητηθείσες πληροφορίες με την επιστολή της 20ής Οκτωβρίου 2010.
(2)
Η Επιτροπή έλαβε επίσης δύο ξεχωριστές προσφυγές σχετικά με την πρόταση νόμου για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών. Η πρώτη προσφυγή υποβλήθηκε στις 23 Ιουλίου 2010 από τη Δανική κλαδική ένωση μηχανημάτων τυχερών παιχνιδιών (DAB). Η δεύτερη προσφυγή κατατέθηκε στις 6 Αυγούστου 2010 από ένα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις, το «Royal Casino». Οι δύο προσφυγές διαβιβάστηκαν στις 23 Σεπτεμβρίου 2010 στις δανικές αρχές, οι οποίες κλήθηκαν να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους. Οι δανικές αρχές διαβίβασαν τις παρατηρήσεις τους με την προαναφερθείσα επιστολή της 20ής Οκτωβρίου 2010.
(3)
Στις 10 Νοεμβρίου 2010 πραγματοποιήθηκε στις Βρυξέλλες μια συνάντηση με τις δανικές αρχές, με σκοπό να συζητηθεί η κοινοποίηση των δύο ανωτέρω προσφυγών. Οι δανικές αρχές υπέβαλαν στη συνεδρίαση ένα σημείωμα με τίτλο «The dilemma created by the pending State aid case», στο οποίο ενημέρωναν μεταξύ άλλων ότι θα ανέβαλαν την έναρξη ισχύος του κοινοποιούμενου νόμου, έως ότου η Επιτροπή λάβει απόφαση επί του θέματος (3).
(4)
Με την απόφαση της 14ης Δεκεμβρίου 2010, η Επιτροπή κοινοποίησε στη Δανία ότι είχε αποφασίσει να κινήσει τη διαδικασία βάσει του άρθρου 108 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, κατά του κοινοποιούμενου μέτρου. Η απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (4). Η Επιτροπή κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν παρατηρήσεις.
(5)
Οι δανικές αρχές απέστειλαν με την επιστολή της 14ης Ιανουαρίου 2011 τις παρατηρήσεις τους για την απόφαση να κινηθεί η διαδικασία.
(6)
Συνολικά 17 ενδιαφερόμενα μέρη υπέβαλαν τις παρατηρήσεις τους κατά την περίοδο από την 11η Φεβρουαρίου έως την 22α Φεβρουαρίου 2011 (5). Οι παρατηρήσεις αυτές διαβιβάστηκαν στις 16 Μαρτίου 2011 στη Δανία, στην οποία δόθηκε η ευκαιρία να υποβάλει παρατηρήσεις γι’ αυτές. Οι παρατηρήσεις της Δανίας διαβιβάστηκαν στην Επιτροπή με την επιστολή της 14ης Απριλίου 2011.
2. ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
(7)
Αφού η Επιτροπή κίνησε τη διαδικασία παράβασης και απηύθυνε αιτιολογημένη γνώμη στις 23 Μαρτίου 2007 (6) σχετικά με τα εμπόδια στην ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών αθλητικών στοιχημάτων στη Δανία, η κυβέρνηση της Δανίας αποφάσισε να τροποποιήσει την εθνική νομοθεσία για τα τυχερά παιχνίδια και τα στοιχήματα και να αντικαταστήσει το υφιστάμενο μονοπωλιακό καθεστώς με ένα ρυθμιζόμενο και μερικώς απελευθερωμένο καθεστώς. Η απελευθέρωση θεωρήθηκε μεταξύ άλλων αναγκαία για να τηρηθεί το δίκαιο της ΕΕ και να αντιμετωπιστεί η απειλή από τα παράνομα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια που παρέχονται από φορείς τυχερών παιχνιδιών σε άλλες δικαιοδοσίες.
(8)
O κοινοποιούμενος νόμος για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών αποτελεί μέρος ενός πακέτου νόμων που θα απελευθερώσει την αγορά τυχερών παιχνιδιών (7). Σύμφωνα με το άρθρο 1 του νόμου για τα τυχερά παιχνίδια, ο γενικότερος στόχος αυτής της νέας μεταρρύθμισης του νόμου στον τομέα των τυχερών παιχνιδιών είναι:
-
να διατηρήσει σε μέτριο επίπεδο την κατανάλωση των τυχερών παιχνιδιών με χρήματα,
-
να προστατεύσει τους νέους ή άλλα ευάλωτα πρόσωπα από το να γίνουν αντικείμενο εκμετάλλευσης μέσω τυχερών παιχνιδιών ή να αναπτύξουν εθισμό στα τυχερά παιχνίδια,
-
να προστατεύσει τους παίκτες, διασφαλίζοντας ότι τα τυχερά παιχνίδια παρέχονται με λογικό, υπεύθυνο και διαφανή τρόπο και
-
να διασφαλίσει τη δημόσια τάξη και να εμποδίσει τα τυχερά παιχνίδια να χρησιμεύουν ως στήριγμα της εγκληματικότητας.
(9)
Από το νόμο για τα τυχερά παιχνίδια προκύπτει ότι «η παροχή ή η διοργάνωση τυχερών παιχνιδιών απαιτεί άδεια, εκτός εάν προβλέπεται διαφορετικά από τον παρόντα νόμο ή άλλη νομοθεσία.» Επιπλέον, η παροχή ή η διοργάνωση τυχερών παιχνιδιών υπόκειται σε φόρο (άρθρο 1 του νόμου για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών).
(10)
Σύμφωνα με τον ορισμό του άρθρου 5 του νόμου για τα τυχερά παιχνίδια, αυτά περιλαμβάνουν: i) λαχειοφόρους αγορές, ii) συνδυασμένα τυχερά παιχνίδια και iii) στοιχήματα.
(11)
Ως συνδυασμένα τυχερά παιχνίδια νοούνται οι «δραστηριότητες στις οποίες ένας συμμετέχων έχει την ευκαιρία να αποκομίσει ένα κέρδος και όπου η πιθανότητα κέρδους εξαρτάται από ένα συνδυασμό δεξιοτήτων και τύχης». Άρα τα συνδυασμένα τυχερά παιχνίδια περιλαμβάνουν τα τυχερά παιχνίδια που συχνά παρέχονται από καζίνο, όπως ρουλέτα, πόκερ, μπακαρά, μπλακτζάκ και παιχνίδια σε μηχανήματα παιχνιδιών που δίνουν κέρδη.
(12)
Στο άρθρο 5 του νόμου τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια ορίζονται ως «τυχερά παιχνίδια που διεξάγονται ανάμεσα σε ένα παίκτη και έναν φορέα τυχερών παιχνιδιών με χρήση επικοινωνίας εξ αποστάσεως». Στην ίδια διάταξη τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις ορίζονται ως «τυχερά παιχνίδια που διεξάγονται μέσω φυσικής συνάντησης ενός παίκτη και ενός φορέα τυχερών παιχνιδιών ή αντιπροσώπου του φορέα τυχερών παιχνιδιών». Τα στοιχήματα ορίζονται ως «δραστηριότητες στις οποίες ένας συμμετέχων έχει την ευκαιρία να αποκομίσει ένα κέρδος και όπου συνάπτεται στοίχημα για το αποτέλεσμα μιας μελλοντικής περίστασης ή την πραγματοποίηση ενός μελλοντικού γεγονότος».
(13)
Σύμφωνα με το άρθρο 2-17 του νόμου για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών, τα ακόλουθα τυχερά παιχνίδια υπόκεινται σε φόρο: i) οι λαχειοφόροι αγορές, περιλαμβανομένου του εθνικού λαχείου και του κοινωφελούς λαχείου, ii) τα στοιχήματα, περιλαμβανομένων των τοπικών στοιχημάτων κοινού ταμείου, iii) τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις, iv) τα διαδικτυακά καζίνο v) τα μηχανήματα παιχνιδιών που δίνουν κέρδος σε αίθουσες παιχνιδιών και εστιατόρια, και vi) τα τυχερά παιχνίδια χωρίς ποντάρισμα.
(14)
Ο νόμος για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών θεσπίζει διαφορετικούς φορολογικούς συντελεστές για τα τυχερά παιχνίδια, ανάλογα με το αν παρέχονται σε διαδικτυακά καζίνο ή σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις.
(15)
Σύμφωνα με το άρθρο 10 του νόμου για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών, οι κάτοχοι άδειας παροχής τυχερών παιχνιδιών σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις πληρώνουν ένα βασικό φόρο 45 % επί των ακαθάριστων εσόδων τους από τυχερά παιχνίδια («BSI» - πονταρίσματα μείον κέρδη), μείον την αξία των μαρκών παιχνιδιού στο ταμείο φιλοδωρημάτων και έναν επιπλέον φόρο 30 % επί εκείνου του τμήματος της BSI (μείον την αξία των μαρκών παιχνιδιού στο ταμείο φιλοδωρημάτων) που υπερβαίνει τα 4 εκατ. DKK (υπολογιζόμενο μηνιαία) (8).
(16)
Σύμφωνα με το άρθρο 11 του νόμου για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών, οι κάτοχοι άδειας παροχής τυχερών παιχνιδιών σε διαδικτυακά καζίνο πληρώνουν φόρο 20 % επί της BSI τους.
(17)
Οι κάτοχοι άδειας παροχής τυχερών παιχνιδιών σε μηχανήματα παιχνιδιών που δίνουν κέρδος σε αίθουσες παιχνιδιών και εστιατόρια πληρώνουν φόρο 41 % επί της BSI τους. Για μηχανήματα παιχνιδιών τοποθετημένα σε εστιατόρια και αίθουσες παιχνιδιών πληρώνεται συμπληρωματικός φόρος 30 % επί εκείνου του τμήματος της BSI που υπερβαίνει τις 30 000 DKK και αντίστοιχα τις 250 000 DKK (9).
(18)
Όσον αφορά τα τέλη, ο αιτών σύμφωνα με το νόμο για τα τυχερά παιχνίδια κατά την υποβολή αίτησης για άδεια παροχής στοιχημάτων ή διαδικτυακών καζίνο καταβάλλουν τέλος 250 000 DKK (350 000 DKK, αν γίνεται αίτηση τόσο για στοιχήματα όσο και για καζίνο σε απευθείας σύνδεση) και ετήσιο τέλος μεταξύ 50 000 DKK και 1 500 000 DKK ανάλογα με το μέγεθος των εσόδων από τυχερά παιχνίδια.
(19)
Σύμφωνα με το νόμο για τα τυχερά παιχνίδια, οι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών πρέπει είτε να είναι εγκατεστημένοι στη Δανία είτε, εφόσον είναι εγκατεστημένοι σε άλλη χώρα της ΕΕ ή του ΕΟΧ, να έχουν διορίσει έναν εξουσιοδοτημένο αντιπρόσωπο (άρθρο 27).
3. ΑΙΤΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ
(20)
Η Επιτροπή κίνησε επίσημη διαδικασία έρευνας βάσει του άρθρου 108 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ κατά του εν λόγω μέτρου, διότι το μέτρο θα μπορούσε να σημαίνει κρατική ενίσχυση σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
(21)
Η Επιτροπή έκρινε ειδικότερα ότι το μέτρο θα μπορούσε να θεωρηθεί επιλεκτικό σύμφωνα με τη νομολογία. Υπενθύμισε ότι όταν πρέπει να αξιολογηθεί η επιλεκτικότητα ενός φορολογικού μέτρου, πρέπει να εξεταστεί αν το μέτρο ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις σε σχέση με άλλες επιχειρήσεις οι οποίες, έχοντας υπόψη το στόχο που επιδιώκεται με το εν λόγω μέτρο, βρίσκονται σε αντίστοιχη πραγματική και νομική κατάσταση (10).
(22)
Λαμβάνοντας υπόψη το χαρακτήρα των τυχερών παιχνιδιών που παρέχονται μέσω Διαδικτύου και σε επίγειες εγκαταστάσεις, την κοινωνική εμπειρία την οποία παρέχουν τα τυχερά παιχνίδια με αυτούς τους δύο τρόπους και τα κοινωνικοοικονομικά προφίλ των καταναλωτών, η Επιτροπή αμφέβαλλε κατά πόσον οι διαφορές ανάμεσα στα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις ήταν αρκετά μεγάλες, ώστε τα τυχερά παιχνίδια νομικά και αντικειμενικά να μην μπορούν να θεωρηθούν συγκρίσιμα όσον αφορά τη φορολογική μεταχείριση αυτών σύμφωνα με το νόμο για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών.
(23)
Εκείνη τη στιγμή της διαδικασίας η Επιτροπή θεώρησε επιπλέον ότι αν το μέτρο θεωρείτο άμεσα επιλεκτικό, οι δανικές αρχές δεν θα είχαν αποδείξει ότι το μέτρο θα μπορούσε να δικαιολογηθεί με τη λογική του φορολογικού συστήματος.
(24)
Οι δανικές αρχές σε αυτό το πλαίσιο υποστήριξαν ότι ο φόρος επί των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών αντικατόπτριζε την απαιτούμενη ισορροπία ανάμεσα αφενός στο να ληφθεί υπόψη ο στόχος της δανικής νομοθεσίας για τα τυχερά παιχνίδια να προστατεύει τους παίκτες και αφετέρου στην ανάγκη να μπορεί να αντιμετωπίζεται ο ανταγωνισμός από διαδικτυακούς φορείς που είναι εγκατεστημένοι σε χώρες όπου οι φόροι είναι χαμηλότεροι.
(25)
Όσον αφορά την παραπομπή των δανικών αρχών στο γενικότερο στόχο του νόμου για τα τυχερά παιχνίδια (βλέπε σημείο 8), ήταν επίσης θέση της Επιτροπής ότι οι αυτοί στόχοι φαίνονταν να έχουν γενικό χαρακτήρα και κρίθηκε ότι βρίσκονταν εκτός του φορολογικού συστήματος. Η νομολογία προβλέπει ότι μπορούν να επιβληθούν μόνο εγγενείς στόχοι του φορολογικού συστήματος και η Επιτροπή δεν έκρινε ότι οι δανικές αρχές είχαν τεκμηριώσει σε επαρκή βαθμό τον ισχυρισμό τους ότι το εν λόγω φορολογικό μέτρο δικαιολογείτο από τη λογική του φορολογικού συστήματος.
(26)
Η Επιτροπή έκρινε επίσης ότι ο κοινοποιούμενος νόμος συνεπάγετο φορολογικό πλεονέκτημα παρεχόμενο με τη βοήθεια κρατικών πόρων, αφού μέσω της παραίτησης από φορολογικά έσοδα παρείχετο όφελος με τη μορφή ενός σημαντικά χαμηλότερου φόρου για τους φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών. Επιπλέον το μέτρο, εφόσον δίνει ένα ιδιαίτερο οικονομικό πλεονέκτημα στους διαδικτυακούς φορείς που ασκούν δραστηριότητες στη Δανία, θα μπορούσε να επηρεάσει τις συναλλαγές στην εσωτερική αγορά και να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό.
(27)
Τέλος, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες για το κατά πόσον το κοινοποιούμενο μέτρο υπαγόταν σε κάποια από τις εξαιρέσεις του άρθρου 107 παράγραφοι 2 και 3 της ΣΛΕΕ.
4. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΔΑΝΙΚΩΝ ΑΡΧΩΝ
(28)
Οι δανικές αρχές απέστειλαν με την επιστολή της 14ης Ιανουαρίου 2011 τις παρατηρήσεις τους για την απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία.
(29)
Οι δανικές αρχές στην κοινοποίηση του μέτρου επέμειναν, με παραπομπή σε ένα κατάλογο πραγματικών και οικονομικών διαφορών μεταξύ των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και των τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις, ότι τα διαδιαδικτυακά τυχερά παιχνίδια πρέπει να θεωρούνται δραστηριότητα που είναι διαφορετική από τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις.
(30)
Σύμφωνα με τις δανικές αρχές, το λογισμικό που χρησιμοποιείται σε ορισμένα ηλεκτρονικά τυχερά παιχνίδια που παρέχονται στα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις δεν είναι το ίδιο με εκείνο που χρησιμοποιείται στα διαδικτυακά καζίνο. Πέραν από το ότι οι πλατφόρμες και οι προμηθευτές δεν είναι οι ίδιοι, υπάρχει μια σημαντική διαφορά μεταξύ αυτών των ηλεκτρονικών τυχερών παιχνιδιών, αφού είναι απαραίτητη η φυσική παρουσία των παικτών για να μπορούν να παίζουν στα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις. Μια τέτοια φυσική παρουσία συνεπάγεται διάφορες δαπάνες (π.χ. δαπάνες μεταφοράς, πληρωμή εισόδου και γκαρνταρόμπας καθώς και δαπάνες για τρόφιμα και ποτά) οι οποίες δεν προκύπτουν σε σχέση με τα διαδιαδικτυακά τυχερά παιχνίδια.
(31)
Άποψη των δανικών αρχών ήταν ότι το γεγονός ότι ορισμένα κράτη μέλη εξακολουθούν να απαγορεύουν τα διαδιαδικτυακά τυχερά παιχνίδια, αλλά επιτρέπουν τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις αντανακλά τις διαφορές στην παροχή των δύο τύπων τυχερών παιχνιδιών.
(32)
Οι δανικές αρχές υποστήριξαν επιπλέον ότι η Επιτροπή στην εκτίμησή της δεν έλαβε υπόψη τα συμπεράσματα της έρευνας της Επιτροπής του 2006 για τις υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών στην εσωτερική αγορά της ΕΕ [«Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union» (11)], βάσει της οποίας τα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις πρέπει να θεωρούνται χωριστές αγορές.
(33)
Οι δανικές αρχές υπογράμμισαν επίσης ότι η Επιτροπή στην εκτίμησή της εστιάζεται μόνο σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις και δεν λαμβάνει υπόψη το γεγονός ότι είναι τοποθετημένα μηχανήματα παιχνιδιών (δηλαδή κουλοχέρηδες, αλλά όχι ρουλέτες, μπλακτζάκ, πόκερ κ.λπ.) σε εστιατόρια και αίθουσες τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις.
(34)
Όσον αφορά την αιτιολόγηση του μέτρου βάσει της λογικής του φορολογικού συστήματος, οι δανικές αρχές αναφέρουν ότι η Επιτροπή έχει πιθανώς παρερμηνεύσει το στόχο του κοινοποιούμενου μέτρου. Στόχος του μέτρου δεν είναι να προστατεύσει τη δανική βιομηχανία τυχερών παιχνιδιών από το διεθνή ανταγωνισμό, αλλά να ικανοποιήσει τους τέσσερις στόχους που ορίζονται στη νομοθεσία (να διατηρήσει σε μέτριο επίπεδο την κατανάλωση των τυχερών παιχνιδιών με χρήματα, να προστατεύσει τους νέους ή άλλα ευάλωτα πρόσωπα από το να γίνουν αντικείμενο εκμετάλλευσης μέσω τυχερών παιχνιδιών ή να αναπτύξουν εθισμό στα τυχερά παιχνίδια, να προστατεύσει τους παίκτες, διασφαλίζοντας ότι τα τυχερά παιχνίδια παρέχονται με λογικό, υπεύθυνο και διαφανή τρόπο και να διασφαλίσει τη δημόσια τάξη και να εμποδίσει τα τυχερά παιχνίδια να χρησιμεύουν ως στήριγμα της εγκληματικότητας).
(35)
Όσον αφορά τους διαφορετικούς φορολογικούς συντελεστές για τα διαδιαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις, οι δανικές αρχές εξηγούν ότι βρίσκονται σε δίλημμα νομοθεσίας και ελέγχου. Από τη μία πλευρά δεν μπορούν πλέον να διατηρούν τη σημερινή μονοπωλιακή κατάσταση και να αναβάλλουν την απελευθέρωση της αγοράς των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών. Από την άλλη πλευρά, η καθιέρωση ενιαίου επιπέδου φορολογίας για τα διαδιαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις θα υπονομεύσει τους στόχους της πολιτικής της κυβέρνησης σε αυτό τον τομέα.
(36)
Οι δανικές αρχές υποστήριξαν συγκεκριμένα ότι ο καθορισμός ενός ενιαίου επιπέδου φορολογίας σε όλα τα τυχερά παιχνίδια θα οδηγούσε σε ασυνεπείς λύσεις, ανεξάρτητα από το επιλεγμένο μοντέλο φορολογίας. Αν οι δανικές αρχές επέλεγαν ένα μοντέλο βασισμένο σε χαμηλό φόρο 20 % για όλα τα τυχερά παιχνίδια, αυτό θα ήταν ένα ισχυρό κίνητρο για να παίζουν οι καταναλωτές σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις, πράγμα που θα ήταν ασύμβατο με το γενικότερο ζήτημα της προστασίας των καταναλωτών.
(37)
Αντίθετα, ένα μοντέλο βασισμένο σε υψηλότερο φόρο από εκείνον που ισχύει για τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις θα εμπόδιζε τους διαδικτυακούς φορείς να υποβάλουν αίτηση για άδεια παροχής τυχερών παιχνιδιών από τη Δανία, δηλαδή θα αντίβαινε το στόχο απελευθέρωσης του νόμου. Ταυτόχρονα αυτό θα ήταν ασυμβίβαστο με το γενικότερο ζήτημα της προστασίας των καταναλωτών, αφού δεν θα ήταν δυνατό να διεξάγεται αποτελεσματικός έλεγχος των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών.
(38)
Οι δανικές αρχές για να υποστηρίξουν τη άποψή τους απέστειλαν ένα σημείωμα στις 6 Μαρτίου 2010 από το Υπουργείο Φορολογίας προς τους πολιτικούς εισηγητές των κομμάτων στο δανικό κοινοβούλιο σχετικά με τον καθορισμό του επιπέδου φορολογίας (12). Σύμφωνα με το σημείωμα, η τρέχουσα φορολογική διάκριση θεωρείται αποτέλεσμα μιας εξισορρόπησης ανάμεσα αφενός στη διασφάλιση της τήρησης του νόμου και αφετέρου στη μεγιστοποίηση των φορολογικών εσόδων και τη διατήρηση της κατανάλωσης τυχερών παιχνιδιών σε μέτριο επίπεδο.
(39)
Σύμφωνα με τις δανικές αρχές, σε αυτό το πλαίσιο πρέπει επίσης να ληφθεί υπόψη ο διεθνής ανταγωνισμός και ο παγκόσμιος χαρακτήρας της βιομηχανίας διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών. Οι δανικές αρχές παραπέμπουν σε αυτό το πλαίσιο στην έρευνα του 2006 σχετικά με τις υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών στην εσωτερική αγορά της ΕΕ («Study of Gambling Services in the Internal Market of the European Union»), σύμφωνα με την οποία το κόστος των φορέων κατά την παροχή τυχερών παιχνιδιών από μια δεδομένη χώρα δεν πρέπει να υπερβαίνει το κόστος κατά την παροχή τυχερών παιχνιδιών από το εξωτερικό, ούτως ώστε από την άποψη του καταναλωτή και του παροχέα να γίνεται πιο ελκυστικό να παίζουν και να παρέχουν τυχερά παιχνίδια εντός της δικαιοδοσίας της εν λόγω χώρας (13).
(40)
Επιπλέον οι δανικές αρχές δεν θεώρησαν ότι η αρχή που καθιερώθηκε από την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Salzgitter και σημαίνει ότι η Επιτροπή δεν πρέπει να συγκρίνει το κοινοποιούμενο επίπεδο φορολογίας με τα επίπεδα φορολογίας στα άλλα κράτη μέλη, όταν αξιολογεί κατά πόσον το κοινοποιούμενο μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση (14), είναι ουσιώδης σε σχέση με τον κοινοποιούμενο νόμο, αφού η φορολογική διάκριση των τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις και των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών βασίζεται μόνο σε εθνικά φορολογικά ζητήματα. Η κυβέρνηση της Δανίας δεν έλαβε υπόψη τους ισχύοντες φορολογικούς συντελεστές σε άλλα κράτη μέλη για να ενισχύσει την ανταγωνιστική θέση της δανικής βιομηχανίας τυχερών παιχνιδιών, αλλά απλά επιθυμούσε να βρει την κατάλληλη ισορροπία σε σχέση με τους τέσσερις προαναφερθέντες στόχους του κοινοποιούμενου νόμου.
(41)
Οι δανικές αρχές ανέφεραν επίσης ότι η Επιτροπή παρερμήνευσε την απόφαση Salzgitter, διότι δεν τη θεώρησε ως βάση για την αξιολόγηση του επιλεκτικού χαρακτήρα του κοινοποιούμενου μέτρου, αλλά αντιθέτως για την εξέταση του αν η επιλεκτικότητα του κοινοποιούμενου μέτρου θα μπορούσε να θεωρηθεί δικαιολογημένη.
(42)
Οι δανικές αρχές για τους προαναφερόμενους λόγους θεωρούν ότι το προτεινόμενο φορολογικό μέτρο, εφόσον αξιολογηθεί ότι είναι επιλεκτικό, πρέπει να θεωρηθεί δικαιολογημένο βάσει της λογικής του φορολογικού συστήματος.
5. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ ΜΕΡΩΝ
(43)
Η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις από 17 ενδιαφερόμενα μέρη, περιλαμβανομένων των προσφευγόντων. Επτά από αυτά ήταν σύλλογοι (15), επτά ήταν επιχειρήσεις (16) και τρία ήταν κράτη μέλη (17).
(44)
Όσον αφορά την επιλεκτικότητα του μέτρου, ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη ισχυρίζονται ότι τα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις δεν βρίσκονται σε συγκρίσιμη πραγματική και νομική κατάσταση, διότι αυτές οι επιχειρήσεις δεν λειτουργούν στην ίδια αγορά και ότι γι’ αυτό το λόγο το φορολογικό μέτρο δεν διαφέρει από το γενικό φορολογικό σύστημα. Συνεπώς το φορολογικό μέτρο δεν πρέπει να θεωρείται επιλεκτικό.
(45)
Τα ενδιαφερόμενα μέρη προς υποστήριξη αυτής της άποψης αναφέρουν ότι υπάρχει μια σημαντική διαφορά στα προϊόντα που παρέχουν τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις και τα διαδικτυακά καζίνο. Οι δραστηριότητες τις οποίες παρέχουν τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις είναι κοινωνική εμπειρία, όπου η συζήτηση, το στυλ και ο περίγυρος αποτελούν σημαντικό μέρος της εμπειρίας του παιχνιδιού, σε αντίθεση με τα διαδιαδικτυακά τυχερά παιχνίδια. Επιπλέον τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις πρέπει να θεωρούνται μέρος μιας συνολικής εμπειρίας ψυχαγωγίας, η οποία συμπληρώνεται από άλλες δραστηριότητες, μεταξύ άλλων εστιατόριο, μπαρ, συνεδριακές εγκαταστάσεις και ξενοδοχείο.
(46)
Αυτά τα ενδιαφερόμενα μέρη υποστηρίζουν επιπλέον ότι τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις δεν ενέχουν τον ίδιο κίνδυνο ανάπτυξης εθισμού. Αυτή η στάση υποστηρίζεται από τη νομολογία του Ευρωπαϊκού Δικαστηρίου, η οποία ορίζει ότι «τα τυχερά παιχνίδια μέσω του Διαδικτύου […] μπορεί να αποδειχθεί ότι αποτελούν πηγή κινδύνων διαφορετικής φύσης και μεγαλύτερης σημασίας όσον αφορά την προστασία των καταναλωτών» (18). Γίνεται επίσης παραπομπή στη μελέτη των τυχερών παιχνιδιών, την οποία διεξήγαγε το Institut National de la Santé et de la Recherche Médicale (19), σύμφωνα με την οποία τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια αποτελούν πραγματικό κίνδυνο ανάπτυξης εθισμού, ο οποίος πρέπει να αντιμετωπιστεί με τη βοήθεια μιας ρυθμιζόμενης αγοράς των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών.
(47)
Ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη ανέφεραν επίσης ότι η αγορά τυχερών παιχνιδιών είναι υποδιαιρεμένη ανά κανάλι διανομής, πράγμα που θα πρέπει να αποτελεί καθοριστική βάση για τη διάκριση ανάμεσα στις διάφορες αγορές σε αυτό τον τομέα. Σε αυτό το πλαίσιο παραπέμπουν σε μια γνώμη της γαλλικής αρχής ανταγωνισμού της 20ής Ιανουαρίου 2011, από την οποία προκύπτει ότι μπορεί να γίνει διάκριση ανάμεσα στα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε λέσχες ή εγκαταστάσεις (20).
(48)
Ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη επισήμαναν επίσης ότι οι φορείς εκμετάλλευσης με επίγειες εγκαταστάσεις υπόκεινται σε περιορισμένο ανταγωνισμό εντός της συγκεκριμένης γεωγραφικής περιοχής, όπου παρέχουν τα τυχερά παιχνίδια τους. Αντίθετα οι διαδικτυακοί φορείς είναι σε έντονο ανταγωνισμό με άλλους διαδικτυακούς φορείς. Επειδή τα προϊόντα τυχερών παιχνιδιών σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις είναι συνδεδεμένα με ένα φυσικό τόπο, οι πελάτες είναι υποχρεωμένοι να μετακινηθούν προς αυτό τον τόπο. Στη Δανία λειτουργούν καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις μόνο σε έξι τόπους. Αντίθετα τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια παρέχουν στους παίκτες πρόσβαση σε μια μεγάλη σειρά δυνατοτήτων τυχερών παιχνιδιών από διάφορους διεθνείς φορείς. Ο έντονος ανταγωνισμός ανάμεσα στα διαδικτυακά καζίνο εντείνεται ακόμη περισσότερο λόγω των εξειδικευμένων ιστοτόπων που συγκρίνουν την προσφορά των διάφορων διαδικτυακών φορέων και λόγω πολυάριθμων μπλογκ και φόρουμ που δίνουν στους παίκτες τη δυνατότητα να συγκρίνουν τα προϊόντα, τις τιμές και τις υπηρεσίες των διαδικτυακών φορέων.
(49)
Αυτά τα ενδιαφερόμενα μέρη επισημαίνουν ταυτόχρονα ότι τα κέρδη στα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια είναι σημαντικά χαμηλότερα από ότι στα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις, λόγω του έντονου ανταγωνισμού ανάμεσα στους διαδικτυακούς φορείς και διότι δεν υπάρχει αντίστοιχος ανταγωνισμός ανάμεσα στα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις. Γι’ αυτό τα κέρδη των διαδικτυακών καζίνο μετρημένα σε σχέση με το ποσοστό επιστροφής, δηλαδή το ποσοστό των πονταρισμάτων που επιστρέφονται στους πελάτες, είναι σημαντικά χαμηλότερα. Επιπλέον τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις μπορούν να παρέχουν επίσης άλλα προϊόντα τα οποία δεν διατίθενται σε διαδικτυακό περιβάλλον και να επιτυγχάνουν κέρδη από αυτά, π.χ. ξενοδοχείο-καζίνο, μπαρ και εστιατόριο. Επειδή οι φορείς τυχερών παιχνιδιών με επίγειες εγκαταστάσεις μπορούν με αυτό τον τρόπο να επιτυγχάνουν υψηλότερο εισόδημα από τυχερά παιχνίδια από ότι οι διαδικτυακοί φορείς, η διαφορά φόρου μπορεί να θεωρηθεί δικαιολογημένη σύμφωνα με την αρχή για την «οικονομική δυνατότητα πληρωμής» που προβλέπει ότι εκείνοι που αντέχουν υψηλότερη φορολογική επιβάρυνση πρέπει να πληρώνουν υψηλότερους φόρους.
(50)
Εκτός από τα παραπάνω επιχειρήματα, ορισμένα από τα ενδιαφερόμενα μέρη αναφέρουν επίσης την άποψη ότι, ακόμη και αν γινόταν η εκτίμηση ότι το δανικό μέτρο είναι επιλεκτικό, θα ήταν δικαιολογημένο με παραπομπή στο χαρακτήρα και τη διαχείριση του φορολογικού συστήματος. Ο στόχος των διαφορετικών φορολογικών συντελεστών της Δανίας ήταν να διασφαλίσουν ότι οι διαδικτυακοί φορείς θα κάνουν αίτηση για δανική άδεια και στο εξής θα πληρώνουν φόρο στη Δανία και ταυτόχρονα να διασφαλίσουν το σεβασμό της προστασίας του καταναλωτή, όπως ορίζεται στη δανική νομοθεσία για τα τυχερά παιχνίδια.
(51)
Ορισμένα από τα ενδιαφερόμενα μέρη παρέπεμψαν σε αυτό το πλαίσιο στην ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις στα μέτρα που σχετίζονται με την άμεση φορολογία των επιχειρήσεων (21), από την οποία προκύπτει ότι ο στόχος ενός φορολογικού συστήματος είναι η συλλογή εσόδων για τη χρηματοδότηση των κρατικών δαπανών. Βάσει αυτών δεν πιστεύουν ότι ο στόχος της βελτιστοποίησης των φορολογικών εσόδων από την παροχή διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών σε Δανούς θα εκπληρωθεί με ένα φορολογικό συντελεστή που είναι υψηλότερος από εκείνον που ορίζεται στον κοινοποιούμενο νόμο για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια.
(52)
Σε αντίθεση με τα προαναφερόμενα επιχειρήματα, άλλα ενδιαφερόμενα μέρη - κυρίως οι φορείς τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις - υπέβαλαν σχόλια εναντίον της στάσης των δανικών αρχών.
(53)
Αυτά τα ενδιαφερόμενα μέρη αναφέρουν στην ουσία ότι το δανικό φορολογικό σύστημα πρέπει να θεωρείται επιλεκτικό, διότι συνεπάγεται διαφορετική φορολογική μεταχείριση δύο ομάδων επιχειρήσεων οι οποίες, υπό το φως του σκοπού του μέτρου, βρίσκονται σε νομική και πραγματική συγκρίσιμη κατάσταση. Αυτά τα μέρη υποστηρίζουν ότι τα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις ασκούν ανταγωνιστικές δραστηριότητες στην ίδια αγορά και κατά συνέπεια βρίσκονται σε συγκρίσιμη κατάσταση.
(54)
Τα ενδιαφερόμενα μέρη αναφέρουν, προς υποστήριξη αυτού, ότι τα τυχερά παιχνίδια τα οποία παρέχουν καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις και διαδικτυακά καζίνο, είναι παρόμοια. Οι κανόνες για τα τυχερά παιχνίδια καζίνο μπορεί να λεχθεί ότι είναι οι ίδιοι και η εικονική αλληλεπίδραση με κρουπιέρηδες και άλλους διαδικτυακούς παίκτες μπορούν να συγκριθούν με την πραγματική αλληλεπίδραση σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις. Οι παραγωγοί μηχανημάτων παιχνιδιών με επίγειες εγκαταστάσεις θα παράγουν τα ίδια μοντέλα για διαδικτυακή χρήση και για χρήση σε επίγειες εγκαταστάσεις. Άρα από τεχνική άποψη τα τυχερά παιχνίδια καζίνο που παρέχονται μέσω Διαδικτύου και σε φυσικούς τόπους θα είναι πανομοιότυπα, όσον αφορά τις τεχνολογικές πλατφόρμες, περιγραφές, λειτουργίες, μορφότυπους και παραμέτρους.
(55)
Τα ενδιαφερόμενα μέρη υποστήριξαν επίσης ότι υπάρχει σύμπτωση ανάμεσα στα προφίλ των καταναλωτών για τα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις. Γι’ αυτό το λόγο το ζήτημα των καταναλωτών δεν πρέπει να χρησιμοποιείται ως σημαντικό επιχείρημα προς υποστήριξη του να γίνεται διάκριση ανάμεσα στα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις.
(56)
Ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη δεν θεωρούν ότι τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια πρέπει να θεωρούνται δραστηριότητα διαφορετική από τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις, αλλά απλά ως ένα άλλο κανάλι για την παροχή τυχερών παιχνιδιών.
(57)
Τα ενδιαφερόμενα μέρη πιστεύουν, σε συνέχεια των παραπάνω επιχειρημάτων, ότι η παρούσα αγορά τυχερών παιχνιδιών πρέπει να θεωρείται ενιαία αγορά που γνωρίζει μια σημαντική ανάπτυξη που χαρακτηρίζεται από το ότι ένας μεγάλος αριθμός παικτών μετακινούνται από καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις σε διαδικτυακά καζίνο. Μπορεί να υπάρχουν πολλοί λόγοι γι’ αυτή την πρόσφατη εξέλιξη, μεταξύ άλλων η συνεχής διάδοση του Διαδικτύου, το χαμηλό κόστος λειτουργίας των διαδικτυακών καζίνο σε όλα τα επίπεδα (εγκαταστάσεις, προσωπικό και τα σταθερά έξοδα), η δυνατότητα των διαδικτυακών καζίνο να παρέχουν απεριόριστη πρόσβαση σε διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια οπουδήποτε καθ’ όλο το εικοσιτετράωρο, λόγω της διαρκούς ανάπτυξης νέων τεχνολογιών.
(58)
Τα ενδιαφερόμενα μέρη προβλέπουν ότι αυτή η μετατόπιση μεριδίων της αγοράς από τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις σε διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια θα συνεχιστεί και στο μέλλον, λαμβάνοντας υπόψη τη γρήγορη τεχνολογική ανάπτυξη, τις επιχειρηματικές ιδέες και τη διείσδυση στην αγορά, που είναι χαρακτηριστικά του ηλεκτρονικού εμπορίου και έχουν καταστήσει αυτό το τμήμα των τυχερών παιχνιδιών ιδιαίτερα δυναμικό και ευέλικτο. Σε αυτό το πλαίσιο παραπέμπουν επίσης στη γνώμη του γενικού εισαγγελέα Bot στην υπόθεση της Liga Portuguesa de Futebol Profissional (22), όπου αναφέρεται ότι η επίδραση των νέων μέσων επικοινωνίας σημαίνει ότι τα παιχνίδια τύχης και τα παιχνίδια επί χρήμασι, τα οποία προηγουμένως θα μπορούσαν να διεξαχθούν μόνο σε ορισμένους χώρους, τώρα μπορούν να παίζονται οποτεδήποτε και οπουδήποτε χάρη στην ανάπτυξη νέων τεχνολογιών, όπως τηλέφωνα, διαδραστική τηλεόραση και Διαδίκτυο.
(59)
Παραπέμπουμε επίσης στην έρευνα της Επιτροπής του 2006 για τις υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών στην εσωτερική αγορά (23). Σύμφωνα με αυτή την έρευνα τα τυχερά παιχνίδια σε καζίνο στο μέλλον θα βασίζονται όλο και περισσότερο σε διακομιστή, καθώς τα μηχανήματα παιχνιδιών θα αποτελούνται όλο και περισσότερο από λογισμικό παιχνιδιών που μπορεί να μεταφορτώνεται από το Διαδίκτυο (24). Αυτή η εξέλιξη θα χαρακτηρίζεται από την ανάπτυξη νέων υβριδικών εγκαταστάσεων τυχερών παιχνιδιών.
(60)
Τα ενδιαφερόμενα μέρη καταλήγουν στο συμπέρασμα, με βάση το προαναφερόμενο επιχείρημα, ότι το μέτρο είναι επιλεκτικό, αφού τα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις ασκούν μια μορφή δραστηριότητας που είναι νομικά και αντικειμενικά συγκρίσιμη. Αυτή η επιλεκτικότητα δεν μπορεί επιπλέον να δικαιολογηθεί από τη λογική του φορολογικού συστήματος Επίσης δεν πιστεύουν ότι η εισαγωγή ενός υψηλότερου φόρου θα εμπόδιζε τους διαδικτυακούς φορείς να υποβάλλουν αίτηση για άδεια στη Δανία.
(61)
Επίσης η παραπομπή της Δανίας στα εθνικά φορολογικά συστήματα άλλων κρατών μελών ως αιτιολόγηση για την ανάγκη να μπορούν να προσελκύονται διαδικτυακά καζίνο δεν είναι ουσιώδης, δεδομένου ότι δεν υπάρχει πάγια νομολογία που να ορίζει ότι η αιτιολόγηση πρέπει να βασίζεται μόνο στα εθνικά φορολογικά συστήματα (25). Το επιχείρημα των δανικών αρχών ότι η μείωση του φόρου που ισχύει για ορισμένες επιχειρήσεις είναι απαραίτητη για την αύξηση του ανταγωνισμού στην αγορά είναι ένα επιχείρημα που έχει απορριφθεί επανειλημμένα στη νομολογία.
6. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΔΑΝΙΑΣ ΣΤΙΣ ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ ΜΕΡΩΝ
(62)
Οι δανικές αρχές εμμένουν στην άποψη ότι το κοινοποιούμενο μέτρο δεν είναι επιλεκτικό και δεν αποτελεί κρατική ενίσχυση και επισημαίνουν ότι όλες οι χώρες που έχουν υποβάλει παρατηρήσεις υποστηρίζουν τη γνώμη τους ότι από νομική άποψη είναι απαραίτητο να γίνεται διάκριση ανάμεσα στα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις.
(63)
Επισημαίνουν επίσης ότι η μέθοδος που χρησιμοποιείται για τον ορισμό της σχετικής αγοράς, σύμφωνα με τα άρθρα 101 και 102 της ΣΛΕΕ, αφορά τις ιδιωτικές επιχειρήσεις και βασίζεται σε μια αξιολόγηση της δυνατότητας υποκατάστασης του προϊόντος, από την άποψη της προσφοράς και της ζήτησης και ως εκ τούτου δεν πρέπει να εφαρμόζεται σε σχέση με την αξιολόγηση των κρατικών ενισχύσεων. Η χρήση μιας τέτοιας μεθόδου θα υπερέβαινε το πεδίο εφαρμογής των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις, οι οποίοι στην εν προκειμένω περίπτωση εφαρμόζονται στα κυριαρχικά δικαιώματα ενός κράτους μέλους στον τομέα των φόρων και των εισφορών.
(64)
Κατά την άποψή τους πρέπει να γίνεται διάκριση ανάμεσα στα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις. Σε αυτό το πλαίσιο παραπέμπουν μεταξύ άλλων στη στάση της Επιτροπής σε υποθέσεις συγχωνεύσεων, όπου τα μηχανήματα παιχνιδιών (μηχανήματα τζάκποτ, κουλοχέρηδες και μηχανήματα παιχνιδιών με μετρητά και αντίστοιχα μάρκες) αποτελούν χωριστή αγορά προϊόντος (26). Αναφέρουν μεταξύ άλλων επίσης μια απόφαση που ελήφθη από τη γαλλική αρχή ανταγωνισμού, η οποία ορίζει ότι το πόκερ σε επίγειες εγκαταστάσεις δεν περιλαμβάνεται στην ίδια αγορά με το διαδικτυακό πόκερ, διότι το πόκερ σε επίγειες εγκαταστάσεις απαιτεί προσωπικό αυτοέλεγχο, παρακολούθηση των άλλων παικτών και συχνά μεγαλύτερα πονταρίσματα και συνεπάγεται γεωγραφικό περιορισμό (27). Γίνεται επίσης παραπομπή σε μια απόφαση συγχώνευσης που ελήφθη από το British Office of Fair Trading, όπου γίνεται διάκριση ανάμεσα αφενός σε εξουσιοδοτημένα περίπτερα τυχερών παιχνιδιών που παρέχουν στοιχήματα και αφετέρου σε στοιχήματα που παρέχονται μέσω τηλεφώνου και Διαδικτύου (28).
(65)
Όσον αφορά τις διαφορές στις αγορές προϊόντων, οι δανικές αρχές επισημαίνουν ότι πολλά από τα ενδιαφερόμενα μέρη αναφέρουν ότι παρέχονται άλλες και σημαντικά ακριβότερες υπηρεσίες σε εγκαταστάσεις τυχερών παιχνιδιών. Οι αρχές της Δανίας εμμένουν από κοινωνιολογική άποψη στο ότι οι διαδικτυακοί παίκτες και οι παίκτες σε επίγειες εγκαταστάσεις έχουν διαφορετικά καταναλωτικά χαρακτηριστικά, πράγμα που αναφέρεται επίσης στη νέα Πράσινη Βίβλο της Επιτροπής της 24/03/2011 για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια στην εσωτερική αγορά, όπου αναφέρεται ότι οι διαδικτυακοί παίκτες έχουν διαφορετικό προφίλ από τους παραδοσιακούς επισκέπτες των καζίνο και τους πελάτες περιπτέρων τυχερών παιχνιδιών (29).
(66)
Οι δανικές αρχές επαναλαμβάνουν επίσης ότι το ποσοστό απόδοσης των διαδικτυακών φορέων είναι σημαντικά υψηλότερο, λόγω του χαμηλότερου κόστους λειτουργίας τους. Επίσης επισημαίνουν ότι οι διαφορές ανάμεσα στα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις εκφράζονται μεταξύ άλλων με τη μορφή τεχνικών πτυχών του χρησιμοποιούμενου λογισμικού, διαφορετικών κανόνων για την απόκτηση της άδειας και της δεσπόζουσας θέσης των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις σε τοπικό επίπεδο.
(67)
Οι δανικές αρχές αμφισβητούν επίσης την ερμηνεία που δίνουν ορισμένα ενδιαφερόμενα μέρη στην παραπάνω γνώμη του γενικού εισαγγελέα Bot στην υπόθεση της Liga Portuguesa. Επισημαίνουν ότι αυτή η γνώμη, η οποία εκδόθηκε σε σχέση με μια υπόθεση σχετικά με την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών, είναι σύμφωνη με την άποψη ότι οι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών βρίσκονται σε διαφορετική νομική και πραγματική κατάσταση από ότι οι φορείς τυχερών παιχνιδιών με επίγειες εγκαταστάσεις.
(68)
Οι δανικές αρχές αναγνωρίζουν ωστόσο ότι ορισμένοι τύποι διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών εξακολουθούν να αποτελούν άλλη μορφή πώλησης, π.χ. στοιχήματα.
(69)
Όσον αφορά τους στόχους του κοινοποιούμενου νόμου, οι δανικές αρχές απορρίπτουν το επιχείρημα ορισμένων ενδιαφερόμενων μερών ότι ο κοινοποιούμενος νόμος θα έπρεπε να αποσκοπεί στην προσέλκυση ξένων φορέων τυχερών παιχνιδιών. Στόχος της κυβέρνησης είναι εκείνοι που υπάγονται στο νόμο για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών. Επιπλέον ο γενικότερος στόχος του νέου νόμου παραμένει αμετάβλητος, δηλαδή η δημιουργία εσόδων από τα τυχερά παιχνίδια όπως και οποιαδήποτε άλλη αντίστοιχη διευθέτηση για τη συλλογή των εσόδων για τη χρηματοδότηση του κρατικού προϋπολογισμού.
(70)
Οι δανικές αρχές προσχωρούν στην άποψη ορισμένων ενδιαφερόμενων μερών ότι η ικανότητα πληρωμής του φορολογουμένου θα μπορούσε να θεωρηθεί έγκυρη αιτιολόγηση. Η ικανότητα πληρωμής του διαδικτυακού φορέα στην εν προκειμένω περίπτωση θα είναι οπωσδήποτε σημαντικά μικρότερη.
(71)
Τέλος, οι δανικές αρχές επισημαίνουν ότι το φορολογικό σύστημά τους για διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια έχει σχεδιαστεί για να διασφαλίζει τα υψηλότερα δυνατά έσοδα. Ο χαμηλότερος φόρος για διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια αντικατοπτρίζει την ανάγκη να σταθμιστούν οι τέσσερις στόχοι που ορίζονται στον κοινοποιούμενο νόμο με την ανάγκη να μεγιστοποιηθούν τα φορολογικά έσοδα.
7. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
7.1. Κρατική ενίσχυση σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ
(72)
Σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, η ενίσχυση ή κάθε ενίσχυση που χορηγείται με τη βοήθεια κρατικών πόρων με οποιαδήποτε πιθανή μορφή και στρεβλώνει ή απειλεί να στρεβλώσει τις συνθήκες ανταγωνισμού ευνοώντας ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένες παραγωγές είναι ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά στο βαθμό που επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών.
7.1.1. Κρατικοί πόροι
(73)
Σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, πρέπει να πρόκειται για κρατική ενίσχυση ή ενίσχυση που χορηγείται με τη βοήθεια κρατικών πόρων. Μια απώλεια εσόδων ισοδυναμεί με κατανάλωση κρατικών πόρων με τη μορφή φορολογικών δαπανών.
(74)
Στην εν προκειμένω περίπτωση κανένα από τα μέρη, ούτε οι δανικές αρχές, ούτε οι προσφεύγοντες, ούτε τα ενδιαφερόμενα μέρη, δεν έχει αμφισβητήσει ότι πρόκειται για κρατικούς πόρους.
(75)
Με την επιβολή στους διαδικτυακούς φορείς ενός σχετικά χαμηλού φόρου 20 % της BSI (30) τους, οι δανικές αρχές παραιτούνται από ένα έσοδο, δηλαδή κρατικούς πόρους. Γι’ αυτό η Επιτροπή θεωρεί ότι το εν λόγω μέτρο συνεπάγεται απώλεια εσόδων και επομένως εφαρμόζεται με τη βοήθεια κρατικών πόρων.
7.1.2. Πλεονέκτημα
(76)
Το μέτρο πρέπει επίσης να προσφέρει πλεονέκτημα στον αποδέκτη. Ως πλεονέκτημα δεν νοούνται μόνο οι θετικές παροχές, αλλά και οι επεμβάσεις οι οποίες, υπό διάφορες μορφές, ελαφρύνουν τις επιβαρύνσεις που συνήθως βαρύνουν τον προϋπολογισμό μιας επιχείρησης (31).
(77)
Στην εν προκειμένω περίπτωση κανένα από τα μέρη, ούτε οι δανικές αρχές, ούτε οι προσφεύγοντες, ούτε τα ενδιαφερόμενα μέρη, δεν έχει αμφισβητήσει ότι πρόκειται για πλεονέκτημα.
(78)
Σύμφωνα με το νόμο για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών, οι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών καταβάλλουν φόρο 20 % της BSI τους. Αυτός ο συντελεστής είναι σημαντικά χαμηλότερος από το φόρο που καταβάλλουν οι φορείς τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις. Με αυτό τον τρόπο οι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών αποκτούν πλεονέκτημα με τη μορφή μικρότερης φορολογικής επιβάρυνσης. Γι’ αυτό το λόγο το εν λόγω μέτρο δίνει πλεονέκτημα στις επιχειρήσεις που παρέχουν διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια.
7.1.3. Στρέβλωση του ανταγωνισμού και επιπτώσεις στις συναλλαγές
(79)
Σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, το μέτρο πρέπει να επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών της ΕΕ και να στρεβλώνει ή να απειλεί να στρεβλώσει τις συνθήκες ανταγωνισμού. Στην εν προκειμένω περίπτωση, οι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών που επιθυμούν να εγκατασταθούν στη Δανία θα είναι εκτεθειμένοι στον ανταγωνισμό και θα συμμετέχουν στις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών. Γι’ αυτό το λόγο, ο νόμος για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών, ο οποίος συνεπάγεται φορολογική διακριτική μεταχείριση των δανικών επιχειρήσεων που παρέχουν διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια, επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών και στρεβλώνει ή απειλεί να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό.
7.1.4. Εκλεκτικότητα
(80)
Το μέτρο, για να μπορεί να θεωρηθεί κρατική ενίσχυση σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, πρέπει να είναι επιλεκτικό, δηλαδή να ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένες παραγωγές.
(81)
Σύμφωνα με τη νομολογία, το κριτήριο της επιλεκτικότητας ερμηνεύεται με το ότι ένα μέτρο θεωρείται επιλεκτικό, αν απαλλάσσει μερικώς τις επιχειρήσεις από τις χρηματικές επιβαρύνσεις που απορρέουν από την κανονική εφαρμογή του γενικού συστήματος υποχρεωτικών εισφορών που επιβάλλονται από το νόμο (32). Άρα ένα μέτρο θεωρείται επιλεκτικό αν διαφέρει από το γενικό φορολογικό σύστημα. Η νομολογία ορίζει σε αυτό το πλαίσιο ότι πρέπει να εξεταστεί κατά πόσον ένα συγκεκριμένο μέτρο ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις σε σχέση με άλλες επιχειρήσεις οι οποίες, έχοντας υπόψη το στόχο που επιδιώκεται με το εν λόγω μέτρο, βρίσκονται σε αντίστοιχη πραγματική και νομική κατάσταση (33).
(82)
Αν εκτιμηθεί ότι ένα μέτρο αποκλίνει από το γενικό φορολογικό σύστημα, σύμφωνα με τη νομολογία πρέπει να εξεταστεί αν η απόκλιση είναι συνέπεια του χαρακτήρα ή της διαχείρισης του φορολογικού συστήματος στο οποίο ανήκει (34). Με άλλα λόγια, πρέπει να εξεταστεί αν το εν λόγω μέτρο, το οποίο αρχικά φαίνεται να είναι επιλεκτικό, μπορεί να αιτιολογηθεί με τη λογική του φορολογικού συστήματος (35).
(83)
Στην εν προκειμένω περίπτωση, το σύστημα αναφοράς πρέπει να οριστεί ως φορολογικό σύστημα για τα δανικά τυχερά παιχνίδια. Ο στόχος του νόμου για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών είναι να ρυθμίσει την καταβολή των φόρων επί όλων των τυχερών παιχνιδιών που παρέχονται ή διοργανώνονται στη Δανία, τόσο των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών, όσο και των τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις. Ως εκ τούτου, βάσει αυτού του φορολογικού συστήματος αναφοράς, πρέπει να αξιολογηθεί το εν λόγω μέτρο (δηλαδή η φορολογική διακριτική μεταχείριση των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών).
(84)
Επειδή ο κοινοποιούμενος νόμος προβλέπει ότι οι κάτοχοι άδειας παροχής τυχερών παιχνιδιών σε διαδικτυακά καζίνο πρέπει να πληρώνουν φόρο 20 % επί των ακαθάριστων εσόδων από τυχερά παιχνίδια (BSI), ενώ οι κάτοχοι άδειας παροχής τυχερών παιχνιδιών σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις πρέπει να πληρώνουν βασικό φόρο 45 % της BSI συν πρόσθετο φόρο έως και 30 % της BSI, τίθεται το ερώτημα κατά πόσον οι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και οι φορείς τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις, στους οποίους συνεπώς επιβάλλονται διαφορετικές φορολογικές επιβαρύνσεις, θα πρέπει να θεωρούνται νομικά και αντικειμενικά συγκρίσιμοι.
(85)
Οι δανικές αρχές σε αυτό το πλαίσιο υποστήριξαν ότι τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις δεν βρίσκονται σε νομική και αντικειμενική συγκρίσιμη κατάσταση όσον αφορά τις πλατφόρμες, το κόστος, τα κέρδη, την κοινωνική εμπειρία, τους προμηθευτές και τα προϊόντα.
(86)
Επίσης, όπως και τα άλλα ενδιαφερόμενα μέρη, υπογράμμισαν μια σημαντική διαφορά μεταξύ των δύο κατηγοριών φορέων, δηλαδή τον έντονο ανταγωνισμό τον οποίο γνωρίζουν τα διαδικτυακά καζίνο, σε σύγκριση με τους φορείς σε επίγειες εγκαταστάσεις, οι οποίοι δεν υπόκεινται στον ανταγωνισμό.
(87)
Παρά μια σειρά αντικειμενικών διαφορών μεταξύ των φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και των φορέων τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις (όπως η φυσική παρουσία αντί της διαδικτυακής παρουσίας), η Επιτροπή θεωρεί ότι οι προαναφερθείσες διαφορές μεταξύ των διαδικτυακών καζίνο και των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις δεν επαρκούν για να γίνει νομικά και αντικειμενικά μια σαφής διάκριση μεταξύ των δύο τύπων επιχειρήσεων.
(88)
Η Επιτροπή επισημαίνει στο πλαίσιο αυτό ότι τα τυχερά παιχνίδια που παρέχονται από φορείς σε επίγειες εγκαταστάσεις και διαδικτυακούς φορείς είναι παρόμοια. Τα τυχερά παιχνίδια που παρέχονται τόσο από διαδικτυακούς φορείς, όσο και από φορείς σε επίγειες εγκαταστάσεις -μεταξύ άλλων ρουλέτα, μπακαρά, μπάγκο-πούντο, μπλακτζάκ, πόκερ και τυχερά παιχνίδια σε μηχανήματα παιχνιδιών που δίνουν κέρδος- είναι το ίδιο είδος τυχερού παιχνιδιού, ανεξάρτητα αν παρέχονται διαδικτυακά ή σε φυσικό τόπο. Επιπλέον, από τεχνική άποψη τα τυχερά παιχνίδια καζίνο που παρέχονται μέσω Διαδικτύου και σε επίγειες εγκαταστάσεις θεωρούνται συγκρίσιμα όσον αφορά τις τεχνολογικές πλατφόρμες, τους μορφότυπους και τις παραμέτρους τους.
(89)
Σε αυτό το πλαίσιο η Επιτροπή θεωρεί ότι τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια όσον αφορά τη φορολογία μπορούν να θεωρηθούν νέο κανάλι διανομής για τον ίδιο τύπο τυχερού παιχνιδιού. Η Επιτροπή προς υποστήριξη αυτής της άποψης παραπέμπει στη μεγάλη προσπάθεια των διαδικτυακών καζίνο να προσομοιώνουν την εμπειρία σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις, ούτως ώστε οι διαδικτυακοί παίκτες να αισθάνονται ότι παίζουν σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις και όχι σε εικονικό περιβάλλον.
(90)
Οι δανικές αρχές, προς υποστήριξη της άποψής τους ότι τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις δεν μπορούν να συγκριθούν νομικά και αντικειμενικά, παρέπεμψαν μεταξύ άλλων σε μια απόφαση που ελήφθη από το British Office of Fair Trading, όπου γίνεται διάκριση ανάμεσα αφενός σε εξουσιοδοτημένα περίπτερα τυχερών παιχνιδιών που παρέχουν στοιχήματα και αφετέρου σε στοιχήματα που παρέχονται μέσω τηλεφώνου και Διαδικτύου (36). Αυτή η απόφαση εντούτοις δεν υποστηρίζει την προσέγγιση των δανικών αρχών, αφού οι δανικές αρχές θεωρούν πανομοιότυπες υπηρεσίες τα διαδικτυακά στοιχήματα και τα στοιχήματα σε επίγειες εγκαταστάσεις (37). Σε αυτό το πλαίσιο είναι παράλογο ότι οι δανικές αρχές θεωρούν τα στοιχήματα σε επίγειες εγκαταστάσεις και τα διαδικτυακά στοιχήματα ενιαίες υπηρεσίες και γι’ αυτό το λόγο τα έχουν υπαγάγει στην ίδια φορολογική μεταχείριση, ενώ θεωρούν διαφορετικές δραστηριότητες άλλους τύπους διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις και έχουν υπαγάγει αυτά τα τυχερά παιχνίδια σε διαφορετικούς φορολογικούς συντελεστές.
(91)
Οι δανικές αρχές παρέπεμψαν επίσης στην απόφαση της Επιτροπής στην υπόθεση Candover/Cinven/Gala (38), σύμφωνα με την οποία τα μηχανήματα παιχνιδιών (μηχανήματα τζάκποτ, κουλοχέρηδες και μηχανήματα παιχνιδιών με μετρητά και αντίστοιχα μάρκες) αποτελούν χωριστή αγορά προϊόντος (39). Εκτός του ότι αυτή η απόφαση δεν αφορά ούτε την εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις, ούτε το ζήτημα της επιλεκτικότητας, από την απόφαση προκύπτει ωστόσο ότι τα μηχανήματα παιχνιδιών (μηχανήματα τζάκποτ, κουλοχέρηδες και μηχανήματα παιχνιδιών με μετρητά και αντίστοιχα μάρκες) αποτελούν χωριστή αγορά προϊόντος, παρόλο που μπορούν επίσης να θεωρηθούν μέρος της παροχής τυχερών παιχνιδιών στους διάφορους τόπους όπου παρέχονται, δηλαδή σε καζίνο, λέσχες μπίνγκο, αίθουσες τυχερών παιχνιδιών, μπαρ, περίπτερα τυχερών παιχνιδιών κ.λπ. (40).
(92)
Οι υποτιθέμενες διαφορές στα κοινωνικοοικονομικά προφίλ των καταναλωτών, ο κίνδυνος ανάπτυξης εθισμού στα τυχερά παιχνίδια και η ανάπτυξη της αγοράς δεν είναι συνθήκες επαρκείς για να διαπιστωθεί ότι τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις είναι δύο διαφορετικοί τύποι δραστηριοτήτων που δεν είναι νομικά και αντικειμενικά συγκρίσιμοι. Μερικές από τις έρευνες στις οποίες παραπέμπουν οι δανικές αρχές, αλλά και οι προσφεύγοντες, φαίνεται να περιέχουν επαρκή δεδομένα που υποστηρίζουν το αντίθετο συμπέρασμα. Συνεπώς, όσον αφορά τη μελέτη της Επιτροπής του 2006 για τις υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών στην εσωτερική αγορά (41) οι δανικές αρχές υποστηρίζουν ότι αυτή η έκθεση θα έδειχνε ότι η διαδικτυακή αγορά και η αγορά σε επίγειες εγκαταστάσεις είναι διαφορετικές (42). Ορισμένα από τα ενδιαφερόμενα μέρη (43) παρέπεμψαν επίσης σε αυτή την έκθεση, αλλά για να επισημάνουν ότι η αγορά των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών δεν πρέπει να θεωρείται νέα αγορά, αλλά αντιθέτως ως επέκταση της αγοράς τυχερών παιχνιδιών που χαρακτηρίζεται από την ανάπτυξη νέων υβριδικών εγκαταστάσεων τυχερών παιχνιδιών (44).
(93)
Με τον ίδιο τρόπο υπάρχουν αντιφατικές δηλώσεις στη μελέτη την οποία διεξήγαγε το Ινστιτούτο Κοινωνικών Ερευνών (45) και στην οποία παραπέμπουν οι δανικές αρχές και οι προσφεύγοντες. Όταν οι δανικές αρχές ισχυρίζονται ότι οι παίκτες σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις διαφέρουν όσον αφορά την ηλικία, το φύλο και την εκπαίδευση από τους παίκτες στα διαδικτυακά καζίνο, οι προσφεύγοντες με παραπομπή στην ίδια έρευνα καταλήγουν στο αντίθετο συμπέρασμα και ισχυρίζονται ότι η έρευνα δείχνει ότι δεν υπάρχουν σημαντικές διαφορές στο προφίλ των καταναλωτών των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις και των διαδικτυακών καζίνο. Θεωρούν ότι η έρευνα δείχνει ότι οι παίκτες που παίζουν τόσο σε καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις όσο και σε διαδικτυακά καζίνο συνήθως ανήκουν στην ίδια ομάδα νέων ανδρών στην ηλικιακή ομάδα 18-24 ετών (46).
(94)
Η Επιτροπή με βάση τα παραπάνω καταλήγει στο συμπέρασμα ότι τα διαδικτυακά καζίνο και τα καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις πρέπει να εξετάζονται σαν να βρίσκονται σε νομική και πραγματική συγκρίσιμη κατάσταση. Επειδή τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις συνδέονται με τους ίδιους κινδύνους, το κοινοποιούμενο μέτρο αφορά τόσο τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια όσο και τα τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις. Το μέτρο συνεπάγεται φορολογική διακριτική μεταχείριση των φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών σε βάρος των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις. Συνεπώς, το εν προκειμένω μέτρο πρέπει να θεωρηθεί άμεσα επιλεκτικό σύμφωνα με το άρθρο 107 της ΣΛΕΕ, δεδομένου ότι αποτελεί παρέκκλιση από το γενικό φορολογικό σύστημα.
(95)
Σύμφωνα με τη νομική πρακτική αξιολογείται κατά πόσον ένα μέτρο, το οποίο άμεσα φαίνεται να είναι επιλεκτικό, μπορεί να δικαιολογηθεί με παραπομπή στο χαρακτήρα και τη διαχείριση του φορολογικού συστήματος. Οι βασικές αρχές ή οι κατευθυντήριες γραμμές του φορολογικού συστήματος μπορούν να χρησιμοποιηθούν ως έγκυρη αιτιολόγηση της επιλεκτικότητας ενός μέτρου.
(96)
Οι δανικές αρχές ανέφεραν στο πλαίσιο αυτό ότι, λόγω των ειδικών συνθηκών που χαρακτηρίζουν τον οικείο τομέα, η φορολογική διακριτική μεταχείριση των φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών ήταν ο μόνος τρόπος με τον οποίο θα μπορούσε να διασφαλιστεί η αποτελεσματικότητα του δανικού φορολογικού συστήματος. Συγκεκριμένα, ο καθορισμός υψηλότερου φόρου θα αποθάρρυνε τους φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών να κάνουν αίτηση για δανική άδεια, ενώ η θέσπιση χαμηλότερου φόρου για όλους τους φορείς τυχερών παιχνιδιών θα ήταν ασύμβατη με το γενικότερο στόχο να διατηρηθεί σε μέτριο επίπεδο η κατανάλωση τυχερών παιχνιδιών.
(97)
Οι δανικές αρχές υποστήριξαν επίσης ότι η ικανότητα πληρωμής των φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών, η οποία φέρεται να είναι μικρότερη από την ικανότητα πληρωμής των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις, θα μπορούσε να δικαιολογήσει τους διαφορετικούς φορολογικούς συντελεστές για τις δύο ομάδες φορέων.
(98)
Υπό το φως των προαναφερόμενων επιχειρημάτων, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι ένα κράτος μέλος σύμφωνα με τη νομική πρακτική (47) και την ανακοίνωση της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις στα μέτρα που σχετίζονται με την άμεση φορολογία των επιχειρήσεων (48) τεκμηριώνει ότι το εν λόγω μέτρο προέκυψε από τις βασικές αρχές του συστήματος. Μια αιτιολόγηση που βασίζεται στο χαρακτήρα ή τη διάρθρωση του εν λόγω φορολογικού συστήματος αποτελεί εξαίρεση από την απαγόρευση των κρατικών ενισχύσεων. Άρα ερμηνεύεται συσταλτικά (49).
(99)
Συνεπώς εναπόκειται στις δανικές αρχές να τεκμηριώσουν ότι το εν λόγω φορολογικό μέτρο δικαιολογείται από τη λογική του φορολογικού συστήματος. Οι δανικές αρχές δεν παρείχαν όμως επαρκή και πειστικά αποδεικτικά στοιχεία προς υποστήριξη του ισχυρισμού τους ότι η μείωση του φόρου για ένα συγκεκριμένο τμήμα (διαδικτυακοί φορείς) μέσα σε μια ευρύτερη κατηγορία (φορείς τυχερών παιχνιδιών), ως κίνητρο για να υποβάλουν αίτηση για άδεια οι πρώτοι, έχει προέλθει από τις αρχές και τη λογική του φορολογικού συστήματος. Ο στόχος να προσελκυθούν ξένοι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών στη Δανία και να υπαχθούν στους κανόνες της Δανίας πρέπει να θεωρηθεί πολιτικός στόχος που δεν εμπίπτει στη λογική του φορολογικού συστήματος.
(100)
Όσον αφορά την υποτιθέμενη μικρότερη ικανότητα πληρωμής των φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών, οι δανικές αρχές δεν μπόρεσαν με τον ίδιο τρόπο να τεκμηριώσουν ότι υπάρχει διαφορά ανάμεσα στην κερδοφορία των διαδικτυακών καζίνο και των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις που να μπορεί να δικαιολογήσει τη φορολογική διάκριση. Επιπλέον οι δανικές αρχές δεν έχουν τεκμηριώσει ότι η οικονομική δυνατότητα πληρωμής είναι μια εγγενής αρχή του δανικού συστήματος άμεσης φορολογίας των επιχειρήσεων, το οποίο στην εν προκειμένω περίπτωση μπορεί να χρησιμεύσει ως αιτιολόγηση της φορολογικής διάκρισης των διαδικτυακών καζίνο και των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις.
(101)
Με βάση τα παραπάνω, η Επιτροπή δεν θεωρεί ότι η επιλεκτικότητα του κοινοποιούμενου νόμου μπορεί να δικαιολογηθεί από τη λογική του φορολογικού συστήματος.
7.1.5. Συμπέρασμα
(102)
Υπό το φως της παραπάνω εκτίμησης της Επιτροπής ότι πληρούνται τα κριτήρια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ και ότι το μέτρο, δηλαδή ο χαμηλότερος φόρος για διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια αποτελεί κρατική ενίσχυση προς όφελος των φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών που είναι εγκατεστημένοι στη Δανία.
7.2. Συμβατότητα του μέτρου με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ
(103)
Το άρθρο 107 παράγραφοι 2 και 3 της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης θεσπίζει κανόνες για το πότε ορισμένα μέτρα ενίσχυσης είναι συμβατά με την εσωτερική αγορά και για το ποιος τύπος μέτρων ενίσχυσης μπορεί να θεωρηθεί συμβατός με την εσωτερική αγορά.
(104)
Η Επιτροπή εκτιμά ότι το εν προκειμένω μέτρο μπορεί να θεωρηθεί συμβατό με την εσωτερική αγορά, σύμφωνα με την εξαίρεση του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ, που επιτρέπει «ενισχύσεις για την προώθηση της ανάπτυξης ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή περιοχών, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντίκειτο προς το κοινό συμφέρον».
(105)
Η Επιτροπή σημειώνει ότι το μέτρο δεν υπόκειται στις υφιστάμενες κατευθυντήριες γραμμές για την εφαρμογή του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ. Γι’ αυτό το λόγο πρέπει να αξιολογηθεί άμεσα σύμφωνα με αυτή τη διάταξη της συνθήκης. Ένα μέτρο ενίσχυσης για να είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά, σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ, πρέπει να προωθεί ένα στόχο κοινού ενδιαφέροντος, με τρόπο που να είναι αναγκαίος και εύλογος. Όταν η Επιτροπή εκτιμά κατά πόσον ένα μέτρο ενίσχυσης μπορεί να θεωρηθεί συμβατό με την εσωτερική αγορά, σταθμίζει τα θετικά αποτελέσματα του μέτρου όσον αφορά την εκπλήρωση ενός στόχου κοινού ενδιαφέροντος με τα ενδεχόμενα αρνητικά αποτελέσματά του, όπως επιπτώσεις στις συναλλαγές και στρέβλωση του ανταγωνισμού. Η εκτίμηση βασίζεται σε μια εξέταση σε τρία βήματα. Τα δύο πρώτα βήματα αφορούν τα θετικά αποτελέσματα των κρατικών ενισχύσεων και το τρίτο βήμα αφορά τα αρνητικά αποτελέσματα και τη στάθμιση των θετικών και αρνητικών αποτελεσμάτων (50). Η στάθμιση είναι δομημένη με τον ακόλουθο τρόπο:
1.
Έχει το μέτρο ενίσχυσης έναν σαφώς καθορισμένο στόχο κοινού ενδιαφέροντος;
2.
Είναι η ενίσχυση κατάλληλη για να υλοποιήσει το στόχο κοινού ενδιαφέροντος, δηλαδή διορθώνει η σχεδιαζόμενη ενίσχυση μια ανεπάρκεια της αγοράς ή εκπληρώνει άλλο στόχο; Εδώ νοείται ιδίως:
α)
Το μέτρο ενίσχυσης είναι κατάλληλο μέσο, δηλαδή υπάρχουν άλλα και πιο κατάλληλα μέσα;
β)
Μπορεί να αποδειχθεί η παροχή κινήτρων, δηλαδή αλλάζει το μέτρο ενίσχυσης τη δυνητική συμπεριφορά των αποδεκτών της ενίσχυσης;
γ)
Είναι εύλογο το μέτρο ενίσχυσης, δηλαδή θα μπορούσε η ίδια αλλαγή συμπεριφοράς να επιτευχθεί με τη βοήθεια μικρότερης ενίσχυσης;
3.
Είναι η στρέβλωση του ανταγωνισμού και επιπτώσεις στις συναλλαγές τόσο περιορισμένες, ώστε το συνολικό αποτέλεσμα να είναι θετικό;
7.2.1. Στόχος του κοινού συμφέροντος
(106)
Οι δανικές αρχές εξήγησαν ότι είχαν αποφασίσει να εφαρμόσουν μια μεταρρύθμιση της υφιστάμενης νομοθεσίας σχετικά με τα τυχερά παιχνίδια και τα στοιχήματα και να αντικαταστήσουν το υφιστάμενο μονοπωλιακό καθεστώς με ένα ρυθμιζόμενο και μερικώς απελευθερωμένο καθεστώς. Η απελευθέρωση θεωρήθηκε μεταξύ άλλων αναγκαία για να τηρηθεί το δίκαιο της ΕΕ, μετά την κίνηση της διαδικασίας επί παραβάσει από την Επιτροπή και την αποστολή μιας αιτιολογημένης γνώμης στις 23 Μαρτίου 2007 (51) και για να αντιμετωπιστεί η απειλή από τα παράνομα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια που παρέχονται από φορείς τυχερών παιχνιδιών σε άλλα κράτη.
(107)
Η δανική αγορά τυχερών παιχνιδιών μέχρι τώρα υπαγόταν κυρίως σε ένα κρατικό μονοπώλιο, αφού η μοναδική άδεια τυχερών παιχνιδιών είχε εκδοθεί σε μια κρατική εταιρεία, την Danske Spil A/S. Παρόλο που ο νόμος απαγορεύει σε ξένους φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών να διαθέτουν στην αγορά τις υπηρεσίες τους σε Δανούς καταναλωτές, πολλοί φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών που είναι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη και τρίτες χώρες έχουν παράσχει τις υπηρεσίες τους μέσω καναλιών εκτός Δανίας, π.χ. μέσω προγραμμάτων δορυφορικής τηλεόρασης που εκπέμπονται από το Ηνωμένο Βασίλειο. Οι δανικές αρχές ανέφεραν στην κοινοποίησή τους ότι λόγω της συνεχιζόμενης δίκης στη Δανία σχετικά με το αν το υφιστάμενο δανικό μονοπώλιο τυχερών παιχνιδιών συνιστά περιορισμό στην ελεύθερη κυκλοφορία των υπηρεσιών, στην πράξη δεν μπορούν να επιβάλουν την απαγόρευση σε άλλους φορείς τυχερών παιχνιδιών να διαθέτουν στην αγορά τις υπηρεσίες τους στη Δανία. Ως εκ τούτου, διατηρείται μια μη ικανοποιητική κατάσταση κατά την οποία αμφισβητήθηκε η νομιμότητα του υφιστάμενου μονοπωλίου τυχερών παιχνιδιών, όχι μόνο στη δίκη, αλλά και λόγω της άμεσης παροχής διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών από φορείς χωρίς άδεια εγκατεστημένους σε άλλες δικαιοδοσίες.
(108)
Σύμφωνα με τις παρατηρήσεις για το νόμο για τα τυχερά παιχνίδια, η διαδικασία απελευθέρωσης δικαιολογήθηκε με παραπομπή στις πρόσφατες τεχνολογικές εξελίξεις που είχαν καταστήσει τη Δανία μέρος μιας παγκόσμιας κοινωνίας της επικοινωνίας, όπου οι καταναλωτές έχουν πρόσβαση σε μια μεγάλη παροχή υπηρεσιών από φορείς από διαφορετικές δικαιοδοσίες. Τα τυχερά παιχνίδια κατά τα τελευταία 10 έτη έχουν εξελιχθεί σε ένα μεγάλο εμπόρευμα στο Διαδίκτυο, ιδίως μετά την εισαγωγή του διαδικτυακού πόκερ. Το Διαδίκτυο έχει δώσει στους Δανούς την ευκαιρία να συγκρίνουν τα δανικά προϊόντα τυχερών παιχνιδιών και τη γκάμα προϊόντων με προϊόντα που προέρχονται από φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών στο Ηνωμένο Βασίλειο, τη Μάλτα, το Γιβραλτάρ και άλλες χώρες. Γι’ αυτό το λόγο ένας ολοένα αυξανόμενος αριθμός Δανών παικτών τα τελευταία χρόνια άρχισε να παίζει σε ξένους φορείς τυχερών παιχνιδιών. Όπως εξηγούν οι δανικές αρχές, η κυβέρνηση φοβόταν ότι η παροχή τυχερών παιχνιδιών θα μπορούσε να συσχετιστεί με αρνητικές επιπτώσεις για την κοινωνία με τη μορφή εγκληματικότητας και διατάραξης της δημόσιας τάξης, καθώς και ανάπτυξης εθισμού στα τυχερά παιχνίδια σε ευάλωτα πρόσωπα, αν δεν ρυθμιζόταν και ελεγχόταν αποτελεσματικά. Ταυτόχρονα τα κέρδη της Danske Spils μειώνονταν σταδιακά. Συνεπώς οι δανικές αρχές είχαν ανάγκη να μπορούν να ρυθμίζουν και να ελέγχουν τα τυχερά παιχνίδια που παρέχονται στους Δανούς, καθώς και να εντάξουν αυτά τα τυχερά παιχνίδια σε ελεγχόμενα πλαίσια και να προλάβουν τις αρνητικές επιπτώσεις στην κοινωνία.
(109)
Η Επιτροπή υπενθυμίζει σε αυτό το πλαίσιο ότι η αγορά τυχερών παιχνιδιών ποτέ δεν ήταν εναρμονισμένη σε επίπεδο ΕΕ. Σύμφωνα με το άρθρο 2 της οδηγίας για τις υπηρεσίες, τα τυχερά παιχνίδια στην πραγματικότητα αποκλείονται άμεσα από το πεδίο εφαρμογής της οδηγίας (52). Παρόλο που δεν υπάρχει παράγωγο δίκαιο σε αυτό τον τομέα, τα διασυνοριακά τυχερά παιχνίδια μπορούν να υπαχθούν στις θεμελιώδεις ελευθερίες της Συνθήκης, συγκεκριμένα την ελευθερία εγκατάστασης (άρθρο 49 της ΣΛΕΕ) και την ελεύθερη παροχή υπηρεσιών (άρθρο 56 της ΣΛΕΕ).
(110)
Το άρθρο 59 της ΣΛΕΕ απαιτεί καταρχήν να καταργηθεί κάθε περιορισμός στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών -ακόμη και αν οι περιορισμοί εφαρμόζονται χωρίς διάκριση στους εγχώριους φορείς υπηρεσιών και τους φορείς υπηρεσιών από άλλα κράτη μέλη- όταν μπορούν να παρακωλύσουν ή να προκαλέσουν μειονεκτήματα για τη δραστηριότητα που ασκείται από έναν παροχέα υπηρεσιών με έδρα σε άλλο κράτος μέλος, όπου παρέχει νομίμως ανάλογες υπηρεσίες (53). Υπάρχει επίσης πάγια νομολογία που ορίζει ότι, αν η νομοθεσία ενός κράτους μέλους απαγορεύει στους φορείς υπηρεσιών που είναι εγκατεστημένοι σε άλλα κράτη μέλη να παρέχουν υπηρεσίες μέσω του Διαδικτύου στην επικράτεια του πρώτου κράτους μέλους, αυτό αποτελεί περιορισμό της ελεύθερης παροχής υπηρεσιών, όπως ορίζεται στο άρθρο 56 της ΣΛΕΕ (54). Η ελεύθερη παροχή υπηρεσιών είναι επίσης προς όφελος τόσο των φορέων όσο και των αποδεκτών των υπηρεσιών (55).
(111)
Παρόλο που η παροχή τυχερών παιχνιδιών εμπίπτει κατά κύριο λόγο στις θεμελιώδεις ελευθερίες του άρθρου 56 της ΣΛΕΕ, το δικαίωμα εγκατάστασης επηρεάζεται επίσης από τη δανική νομοθεσία στην εν προκειμένω περίπτωση. Σύμφωνα με το άρθρο 27 του νόμου για τα τυχερά παιχνίδια, η Δανία απαιτεί οι φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών είτε να είναι εγκατεστημένοι στη Δανία είτε, εφόσον είναι εγκατεστημένοι σε άλλη χώρα της ΕΕ ή του ΕΟΧ, να έχουν διορίσει έναν εξουσιοδοτημένο αντιπρόσωπο. Οι λόγοι για τους περιορισμούς του δικαιώματος εγκατάστασης χρησιμοποιούνται επίσης ως αιτιολόγηση των περιορισμών στην ελεύθερη παροχή υπηρεσιών.
(112)
Οι περιορισμοί αυτών των θεμελιωδών ελευθεριών δικαιολογούνται μόνο με τη μορφή ειδικών μέτρων, όπως αναφέρεται ρητά στο άρθρο 52 της ΣΛΕΕ, ή για επιτακτικούς λόγους δημόσιου συμφέροντος, πρβλ. νομολογία του Δικαστηρίου. Το άρθρο 52 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ δικαιολογεί τους περιορισμούς που βασίζονται σε λόγους δημόσιας τάξης, δημόσιας ασφάλειας ή δημόσιας υγείας.
(113)
Όσον αφορά τα τυχερά παιχνίδια, ορισμένοι επιτακτικοί λόγοι δημοσίου συμφέροντος έχουν αναγνωριστεί από τη νομολογία του Δικαστηρίου, όπως λόγοι προστασίας των καταναλωτών, πρόληψης της απάτης και απομάκρυνσης των κινήτρων να καταναλώνουν υπερβολικά οι πολίτες σε σχέση με τα τυχερά παιχνίδια, καθώς και ο λόγος της γενικής πρόληψης της διατάραξης της κοινωνικής τάξης. Οι ηθικές, θρησκευτικές και πολιτιστικές συνθήκες, καθώς και οι ηθικώς και οικονομικώς επιζήμιες συνέπειες για το άτομο και την κοινωνία που συνδέονται με τα τυχερά παιχνίδια και τα στοιχήματα, σε αυτό το πλαίσιο μπορούν να δικαιολογήσουν το να διαθέτουν οι εθνικές αρχές κάποια διακριτική ευχέρεια που να τους δίνει τη δυνατότητα να θεσπίζουν τις απαραίτητες διατάξεις για την προστασία των καταναλωτών και της κοινωνικής τάξης. Σύμφωνα με αυτή τη νομολογία, οι περιορισμοί πρέπει να δικαιολογούνται για επιτακτικούς λόγους δημόσιου συμφέροντος, να είναι κατάλληλοι για την επίτευξη του επιδιωκόμενου σκοπού και δεν πρέπει να υπερβαίνουν ό,τι είναι αναγκαίο για την επίτευξη αυτού του σκοπού. Οι περιορισμοί πρέπει να εφαρμόζονται χωρίς διακρίσεις (56).
(114)
Πρέπει όμως να παρατηρηθεί ότι η απώλεια των φορολογικών εσόδων δεν είναι ένας από τους λόγους που αναφέρονται στο άρθρο 52 της ΣΛΕΕ ή αναγνωρίζονται από τη νομολογία (57) και ως εκ τούτου δεν μπορεί να θεωρηθεί δημόσιο συμφέρον που μπορεί να δικαιολογήσει ένα μέτρο το οποίο αντιβαίνει καταρχήν μια θεμελιώδη ελευθερία.
(115)
Ειδικότερα όσον αφορά την αιτιολόγηση των περιορισμών της παροχής διασυνοριακών τυχερών παιχνιδιών, το Δικαστήριο διαπίστωσε τα εξής (58):
«57.
Στο πλαίσιο αυτό, πρέπει να παρατηρηθεί […] ότι η νομοθεσία περί τυχερών παιγνίων περιλαμβάνεται μεταξύ των τομέων εκείνων στους οποίους υπάρχουν σημαντικές διαφορές ηθικής, θρησκευτικής και πολιτιστικής φύσης μεταξύ των κρατών μελών. Ελλείψει συναφούς κοινοτικής εναρμόνισης, σε κάθε κράτος μέλος εναπόκειται να εκτιμήσει, στους τομείς αυτούς, σύμφωνα με τη δική του κλίμακα αξιών, τις απαιτήσεις που συνεπάγεται η προστασία των εμπλεκομένων συμφερόντων.
58.
Το γεγονός και μόνον ότι ένα κράτος μέλος επέλεξε ένα σύστημα προστασίας διαφορετικό από εκείνο που υιοθέτησε άλλο κράτος μέλος δεν μπορεί να έχει επίπτωση στην εκτίμηση της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας των διατάξεων που έχουν θεσπιστεί στον τομέα αυτόν. Οι διατάξεις αυτές πρέπει να αξιολογούνται αποκλειστικά υπό το φως των σκοπών που επιδιώκουν οι αρμόδιες αρχές του ενδιαφερομένου κράτους μέλους και του επιπέδου της προστασίας που σκοπούν να διασφαλίσουν.
59.
Τα κράτη μέλη είναι, συνεπώς, ελεύθερα να καθορίζουν τους σκοπούς της πολιτικής τους στον τομέα των τυχερών παιγνίων και, ενδεχομένως, να προσδιορίζουν με ακρίβεια το επίπεδο της επιδιωκόμενης προστασίας. Εντούτοις, οι περιορισμοί τους οποίους επιβάλλουν πρέπει να πληρούν τις απορρέουσες από τη νομολογία του Δικαστηρίου προϋποθέσεις όσον αφορά την τήρηση της αρχής της αναλογικότητας (προμνησθείσα απόφαση Placanica κ.λπ., σκέψη 48).
[…]
69.
Πρέπει να παρατηρηθεί συναφώς ότι ο τομέας των τυχερών παιγνίων που προσφέρονται μέσω του Διαδικτύου δεν έχει αποτελέσει αντικείμενο κοινοτικής εναρμόνισης. Ένα κράτος μέλος έχει, συνεπώς, το δικαίωμα να θεωρήσει ότι το γεγονός απλώς και μόνον ότι ένας επιχειρηματικός φορέας[…] προτείνει νομίμως υπηρεσίες, εμπίπτουσες στον τομέα αυτόν, μέσω του Διαδικτύου εντός άλλου κράτους μέλους, όπου είναι εγκατεστημένος και όπου, καταρχήν, ήδη τηρεί τις νόμιμες προϋποθέσεις και υπόκειται σε ελέγχους εκ μέρους των αρμόδιων αρχών του δεύτερου αυτού κράτους, δεν μπορεί να θεωρηθεί ως επαρκής εγγύηση προστασίας των καταναλωτών του πρώτου κράτους έναντι των κινδύνων διάπραξης απατών και εγκλημάτων, λαμβανομένων υπόψη των δυσκολιών που ενδέχεται να αντιμετωπίζουν, σε ένα τέτοιο πλαίσιο, οι αρχές του κράτους μέλους εγκατάστασης προς αξιολόγηση των επαγγελματικών προσόντων και της επαγγελματικής εντιμότητας των επιχειρηματικών φορέων.
70.
Επιπλέον, λόγω της έλλειψης άμεσης επαφής μεταξύ του καταναλωτή και του επιχειρηματικού φορέα, τα προσβάσιμα μέσω του Διαδικτύου τυχερά παίγνια ενέχουν κινδύνους διαφορετικής φύσης και σημαντικότερους σε σχέση προς τις παραδοσιακές αγορές των παιγνίων αυτών όσον αφορά τυχόν απάτες εκ μέρους των επιχειρηματικών φορέων σε βάρος των καταναλωτών.»
(116)
Σε μια πιο πρόσφατη απόφαση το Δικαστήριο της ΕΕ αναφέρει λεπτομερώς τους κινδύνους από τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια (59):
«103.
Επισημαίνεται ότι τα ιδιαίτερα χαρακτηριστικά της προσφοράς τυχερών παιγνίων μέσω Διαδικτύου μπορούν, ομοίως, να καταστούν πηγή κινδύνων διαφορετικής φύσεως και σημαντικότερων στον τομέα της προστασίας των καταναλωτών, και ιδιαίτερα των νέων και των προσώπων με ιδιαίτερη ροπή στα τυχερά παίγνια ή προσώπων που μπορούν να αναπτύξουν τέτοια ροπή, σε σχέση με τις παραδοσιακές αγορές των παιγνίων αυτών. Εκτός από την προαναφερθείσα έλλειψη άμεσης επαφής μεταξύ του καταναλωτή και του επιχειρηματικού φορέα, η ιδιαίτερη διευκόλυνση και η διαρκής δυνατότητα προσβάσεως των προσφερόμενων μέσω Διαδικτύου παιγνίων, καθώς και το τυχόν μεγάλο μέγεθος και η συχνότητα της προσφοράς αυτής διεθνούς χαρακτήρα, σε περιβάλλον το οποίο, εξάλλου, χαρακτηρίζεται από απομόνωση του παίκτη, ανωνυμία και απουσία κοινωνικού ελέγχου, αποτελούν παράγοντες δυνάμενους να ευνοήσουν την αύξηση της εξαρτήσεως από τα τυχερά παίγνια και της υπερβολικής δαπάνης που συνδέεται με αυτά και, συνεπώς, να αυξήσουν τις συναφείς αρνητικές κοινωνικές και ηθικές συνέπειες, όπως έχει, κατά πάγια νομολογία, τονιστεί.
104.
Περαιτέρω, επισημαίνεται ότι, λαμβανομένης υπόψη της εξουσίας εκτιμήσεως την οποία διαθέτουν τα κράτη μέλη όσον αφορά τον καθορισμό του επιπέδου προστασίας των καταναλωτών και της κοινωνικής τάξεως στον τομέα των τυχερών παιγνίων, δεν απαιτείται, από απόψεως του κριτηρίου της αναλογικότητας, περιοριστικό μέτρο θεσπιζόμενο από κράτος μέλος να αντιστοιχεί σε κοινή αντίληψη όλων των κρατών μελών ως προς τις λεπτομέρειες εφαρμογής της προστασίας του επίδικου θεμιτού συμφέροντος (βλέπε, κατ’ αναλογία, απόφαση της 28ης Απριλίου 2009, C-518/06, Επιτροπή κατά Ιταλίας, Συλλογή 2009, σ. I-3491, σκέψεις 83 και 84).
105.
Κατόπιν των ανωτέρω, πρέπει να γίνει δεκτό ότι μέτρο περί απαγορεύσεως που αφορά κάθε προσφορά τυχερών παιγνίων μέσω Διαδικτύου μπορεί, καταρχήν, να θεωρηθεί πρόσφορο για την επιδίωξη των θεμιτών επιδιωκόμενων σκοπών της αποτροπής της παροτρύνσεως σε υπερβολική δαπάνη συνδεόμενη με τα τυχερά παίγνια και της καταστολής της εξαρτήσεως από αυτά, καθώς και της προστασίας των νέων, ενώ η προσφορά των παιγνίων αυτών εξακολουθεί να επιτρέπεται μέσω παραδοσιακότερων διαύλων εμπορίας.»
(117)
Η έλλειψη εναρμόνισης της αγοράς τυχερών παιχνιδιών και η διαφορετική προσέγγιση των κρατών μελών στα τυχερά παιχνίδια, δηλαδή ποια τυχερά παιχνίδια επιτρέπεται να παρέχονται και ποιος επιτρέπεται να τα παρέχει, δίνουν την εικόνα μιας πολύ κατακερματισμένης εσωτερικής αγοράς για την παροχή τυχερών παιχνιδιών διασυνοριακά. Ορισμένα κράτη μέλη έχουν περιορίσει ή ακόμη και απαγορεύσει την παροχή ορισμένων τυχερών παιχνιδιών, ενώ άλλα έχουν επιλέξει να δημιουργήσουν μια πιο ανοιχτή αγορά. Πολλά κράτη μέλη έχουν επίσης αναθεωρήσει πρόσφατα τη νομοθεσία τους για τα τυχερά παιχνίδια ή το πράττουν αυτή τη στιγμή υπό το πρίσμα της αναπτυσσόμενης αγοράς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών.
(118)
Οι δανικές αρχές δεν απέστειλαν λεπτομερή στοιχεία σχετικά με την έκταση της κατανάλωσης παράνομων τυχερών παιχνιδιών από τους Δανούς, αλλά επισήμαναν ότι η ανάπτυξη της μη ελεγχόμενης αγοράς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών είναι ανησυχητική από κοινωνική άποψη.
(119)
Αυτή η τάση επιβεβαιώνεται από την Πράσινη Βίβλο της Ευρωπαϊκής Επιτροπής του Μαρτίου 2011 (60). Στο σχετικό έγγραφο εργασίας της Επιτροπής αναφέρεται ότι τα ακαθάριστα έσοδα από διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια στη Δανία το 2008 ανήλθαν σε 250 εκατ. ευρώ, εκ των οποίων τα τυχερά παιχνίδια καζίνο αντιπροσώπευαν το 14 % (που αντιστοιχεί με 34 εκατ. ευρώ) και το πόκερ αντιπροσώπευε το 22 % (που αντιστοιχεί με 56 εκατ. ευρώ) (61). Τόσο τα τυχερά παιχνίδια σε διαδικτυακά καζίνο όσο και το διαδικτυακό πόκερ απαγορεύονται εξ ορισμού.
(120)
Αυτοί οι αριθμοί αναμένεται να αυξηθούν. Από την Πράσινη Βίβλο προκύπτει ότι η παροχή διαδικτυακών υπηρεσιών είναι το ταχύτερα αναπτυσσόμενο τμήμα της αγοράς τυχερών παιχνιδιών, το οποίο αντιπροσώπευε το 7,5 % των ετήσιων εσόδων του συνόλου της αγοράς τυχερών παιχνιδιών το 2008 (ΕΕ-27) και αναμένεται να διπλασιαστεί μέχρι τα τέλη του 2013 (62). Επιπλέον εκτιμάται ότι τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια αντιπροσωπεύουν το 21,9 % της εγχώριας κατανάλωσης τυχερών παιχνιδιών στη Δανία, δηλαδή το δεύτερο υψηλότερο επίπεδο στην ΕΕ, όπου ο μέσος όρος είναι 7,5 % (63).
(121)
Λαμβάνοντας υπόψη την προαναφερόμενη νομολογία, καθώς και τα γενικά χαρακτηριστικά της αγοράς τυχερών παιχνιδιών στην ΕΕ, άποψη της Επιτροπής είναι ότι τα επιχειρήματα που προέβαλαν οι δανικές αρχές ως αιτιολόγηση για την έγκριση της θέσπισης του κοινοποιούμενου μέτρου είναι επαρκώς τεκμηριωμένα. Η Επιτροπή σημειώνει συγκεκριμένα τις ειδικές συνθήκες που χαρακτηρίζουν την οικεία αγορά. Τα τυχερά παιχνίδια που παρέχονται σε απευθείας σύνδεση μέσω του Διαδικτύου έχουν αλλάξει τον κλάδο και δημιουργήσει μια παγκόσμια αγορά, όπου τα φυσικά όρια είναι ασαφή. Η Επιτροπή αναφέρει σε αυτό το πλαίσιο και όπως μνημονεύεται στην προαναφερόμενη Πράσινη Βίβλο του 2011 (64) επίσης την ανάγκη να ελεγχθεί η αγορά των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και να καταπολεμηθούν οι επιβλαβείς αρνητικές συνέπειες τις οποίες μπορούν να έχουν τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια για τους καταναλωτές. Πέραν από το σοβαρό κίνδυνο να αναπτυχθεί εθισμός στα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια, όπως επισημαίνεται σε διάφορες κοινωνικές μελέτες (65), πρέπει να δοθεί επίσης ιδιαίτερη προσοχή στους ανηλίκους και άλλα ευάλωτα άτομα, μεταξύ άλλων παίκτες με χαμηλά εισοδήματα, παίκτες που έχουν ιστορικό εθισμού στα τυχερά παιχνίδια και νέους ενήλικες που δεν έχουν επίγνωση των κινδύνων που συνδέονται με την προβληματική συμπεριφορά τυχερών παιχνιδιών. Όσον αφορά την προστασία αυτών των κατηγοριών δυνητικών παικτών, τα κράτη μέλη πρέπει να μπορούν να ελέγχουν την αγορά των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και μεταξύ άλλων να μπορούν να εισάγουν όρια ηλικίας και όρους χορήγησης αδειών, να ελέγχουν τα συστήματα πληρωμών και να περιορίζουν τη διάθεση στην αγορά και τη διαφήμιση διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών.
(122)
Γι’ αυτό το λόγο η μεταρρύθμιση που ξεκίνησε στη Δανία και οδήγησε στη θέσπιση του κοινοποιούμενου νόμου είναι συνεπής με το στόχο της Πράσινης Βίβλου της Ευρωπαϊκής Επιτροπής, της 24ης Μαρτίου 2011, για τα «διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια στην εσωτερική αγορά» για να συμβάλει στην εισαγωγή ενός νομικού πλαισίου για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια στα κράτη μέλη και με αυτό τον τρόπο στη δημιουργία μεγαλύτερης νομικής ασφάλειας για όλα τα ενδιαφερόμενα μέρη (66). Η Πράσινη Βίβλος αποτελεί απάντηση στα συμπεράσματα του Συμβουλίου του Δεκεμβρίου του 2010, όπου το Συμβούλιο εκφράζει ικανοποίηση για το ότι η Επιτροπή θα προβεί σε ευρεία διαβούλευση για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια στην εσωτερική αγορά, η οποία θα δώσει δυνατότητα για λεπτομερείς συζητήσεις για τα εν λόγω ζητήματα, τα οποία εγείρουν ιδίως οι υπηρεσίες διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών (67), καθώς και στο ψήφισμα του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου, της 10ης Μαρτίου 2009, στο οποίο η Επιτροπή καλείται, σε στενή συνεργασία με τις εθνικές κυβερνήσεις, να εξετάσει τις οικονομικές και άλλες επιπτώσεις της παροχής διασυνοριακών υπηρεσιών τυχερών παιχνιδιών (68). Πρέπει να υπογραμμιστεί ότι η μεταρρύθμιση της νομοθεσίας που έγινε μέσω του κοινοποιούμενου νόμου είναι σύμφωνη με τους στόχους τους οποίους υποστηρίζει η Ευρωπαϊκή Επιτροπή και οδήγησαν στην κίνηση της διαδικασίας επί παραβάσει και στην αποστολή μιας αιτιολογημένης γνώμης στις δανικές αρχές τον Μάρτιο του 2007 (69).
(123)
Γι’ αυτό το λόγο η Επιτροπή θεωρεί ότι ο κοινοποιούμενος νόμος για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών, εφόσον συνεπάγεται την απελευθέρωση της αγοράς και δίνει στους δανικούς και ξένους φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών τη δυνατότητα να παρέχουν τις υπηρεσίες τους στους Δανούς και ταυτόχρονα διασφαλίζει ότι αυτοί οι φορείς πληρούν τους καθορισμένους όρους για την απόκτηση της άδειας των δανικών αρχών, υπηρετεί έναν σαφώς καθορισμένο στόχο κοινού συμφέροντος.
7.2.2. Ένα κατάλληλο μέτρο ενίσχυσης
(124)
Ένα μέτρο ενίσχυσης θεωρείται αναγκαίο και εύλογο, όταν αποτελεί πρόσφορο μέσο για την επίτευξη του καθορισμένου στόχου κοινού ενδιαφέροντος, όταν έχει επίδραση παροχής κινήτρων για τους αποδέκτες της ενίσχυσης και όταν δεν στρεβλώνει αδικαιολόγητα τον ανταγωνισμό.
(125)
Η κυβέρνηση της Δανίας αποφάσισε να απελευθερώσει τη δανική αγορά διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και να δώσει δυνατότητα έκδοσης απεριόριστου αριθμού αδειών για παροχή διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών. Η έκδοση μιας τέτοιας άδειας υπόκειται εντούτοις σε ορισμένους όρους, μεταξύ άλλων να είναι έντιμοι ο διευθυντής και τα μέλη του διοικητικού συμβουλίου της επιχείρησης που υποβάλλει αίτηση για άδεια. Για να διασφαλιστεί η επιτυχής απελευθέρωση, η κυβέρνηση της Δανίας απεφάσισε επίσης να μειώσει τους φόρους για τους διαδικτυακούς φορείς και να διατηρήσει το επίπεδο των φόρων για τους φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών. Οι προσφεύγοντες ισχυρίστηκαν σε αυτό το πλαίσιο ότι ένας χαμηλότερος φόρος για διαδικτυακούς φορείς δεν ήταν το πιο κατάλληλο μέτρο. Η φραγή πληρωμής και Διαδικτύου (μέσα προστασίας) θα μπορούσε για παράδειγμα να εξακολουθεί να πληροί τους στόχους της διαδικασίας απελευθέρωσης, χωρίς απαραιτήτως να εισαχθεί χαμηλότερος φόρος για διαδικτυακούς φορείς. Άρα η Δανία θα μπορούσε σύμφωνα με τους προσφεύγοντες να έχει επιλέξει να επιβάλει την απαγόρευση των παράνομων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών χρησιμοποιώντας φραγή πληρωμής και Διαδικτύου (φιλτράρισμα ονομάτων τομέα, φραγή διευθύνσεων IP και φραγή πληρωμών) ή μέσω του περιορισμού του αριθμού των αδειών.
(126)
Όσον αφορά τη χρήση «λογισμικού φραγής», από την προαναφερόμενη Πράσινη Βίβλο της Επιτροπής προκύπτει ότι η αποτελεσματικότητα ενός συστήματος φραγής βασίζεται σε ένα προκαθορισμένο και ενημερωμένο κατάλογο των στοιχείων που πρέπει να φράσσονται, καθώς και σε αποτελεσματικό λογισμικό. Όπως επισήμαναν όμως οι δανικές αρχές, είναι αμφίβολο ότι αυτά τα συστήματα φραγής μπορούν να διασφαλίσουν τα αναμενόμενα αποτελέσματα, αφού οι διαδικτυακοί παίκτες μπορούν να αποφεύγουν τη φραγή Διαδικτύου αλλάζοντας τις «πύλες» που χρησιμοποιούν και η φραγή ορισμένων πληρωμών θα μπορούσε κατά τα λοιπά να φράσσει νόμιμες εμπορικές συναλλαγές που δεν σχετίζονται με την πληρωμή για στοιχήματα και την καταβολή κερδών.
(127)
Όσον αφορά τη δυνατότητα έκδοσης ενός περιορισμένου αριθμού αδειών διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών, η επίδραση θα εξαρτάτο από τον αριθμό των αδειών. Αν ο αριθμός περιοριστεί σε λίγες μόνο άδειες, ο χαμηλός αριθμός φορέων θα μειώσει τον ανταγωνισμό και θα επηρεάσει την παροχή, πράγμα που θα σημαίνει υψηλότερες τιμές για τους καταναλωτές με τη μορφή χαμηλότερων ποσοστών επιστροφής από ότι αν ο αριθμός των αδειών ήταν απεριόριστος. Ένας περιορισμένος αριθμός αδειών μειώνει επίσης την επιλογή και την ποιότητα των τυχερών παιχνιδιών τα οποία οι καταναλωτές μπορούν να βρουν στην αγορά και ενθαρρύνει σε μικρότερο βαθμό τους παραγωγούς να λαμβάνουν υπόψη τις επιθυμίες και τις ανάγκες των καταναλωτών (70). Ο περιορισμός του αριθμού των αδειών εγείρει επιπλέον ζητήματα σχετικά με τα κριτήρια για τον μη αυθαίρετο καθορισμό του αριθμού των αδειών, για το πώς και από ποιον πρέπει να ελέγχονται οι απαιτήσεις της άδειας και με ποιον τρόπο αντιμετωπίζεται η παράνομη παροχή τυχερών παιχνιδιών, δηλαδή ποιος λαμβάνει ποια μέτρα κατά της παράνομης παροχής τυχερών παιχνιδιών (71).
(128)
Υπό το φως αυτών των σκέψεων, άποψη της Επιτροπής είναι ότι ο χαμηλότερος φορολογικός συντελεστής για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια είναι ένα κατάλληλο μέτρο για την επίτευξη των στόχων απελευθέρωσης του νέου νόμου για τα τυχερά παιχνίδια. Το μέτρο ενίσχυσης θα διασφαλίσει ότι οι διαδικτυακοί φορείς που επιθυμούν να παρέχουν υπηρεσίες τυχερών παιχνιδιών σε Δανούς θα κάνουν αίτηση για άδεια και θα τηρούν τους ισχύοντες εθνικούς κανόνες.
(129)
Η Επιτροπή θεωρεί ότι το μέτρο ενίσχυσης είναι σε θέση να αλλάξει τη συμπεριφορά ξένων φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών, αφού ο χαμηλότερος φόρος είναι κίνητρο για να υποβάλουν αυτοί οι φορείς αίτηση για άδεια στη Δανία και με αυτό τον τρόπο να παρέχουν για πρώτη φορά νομίμως διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια.
(130)
Ένα μέτρο ενίσχυσης μπορεί να θεωρηθεί αναλογικό, δηλαδή εύλογο, μόνο αν η ίδια αλλαγή συμπεριφοράς δεν μπορεί να επιτευχθεί μέσω λιγότερης ενίσχυσης και λιγότερης στρέβλωσης ως συνέπεια. Το μέγεθος της ενίσχυσης πρέπει να περιοριστεί στο απολύτως απαραίτητο για την εφαρμογή της σχετικής δραστηριότητας. Η Επιτροπή, στην περίπτωση αυτή θεωρεί ότι οι δανικές αρχές έχουν σχεδιάσει το μέτρο με τρόπο ώστε να περιορίζεται το ύψος της κρατικής ενίσχυσης και να ελαχιστοποιούνται οι στρεβλώσεις του ανταγωνισμού τις οποίες προκαλεί το μέτρο.
(131)
Στο σημείωμα της 6ης Μαρτίου 2010 από το Υπουργείο Οικονομικών προς τους πολιτικούς εισηγητές των κομμάτων στο δανικό κοινοβούλιο σχετικά με τον καθορισμό του επιπέδου φορολογίας (72) η επιλογή του χαμηλότερου φορολογικού συντελεστή του 20 % επί των ακαθάριστων εσόδων από τυχερά παιχνίδια (BSI), για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια βασίστηκε στα ακόλουθα κριτήρια:
α)
Η παροχή τυχερών παιχνιδιών στις δανικές άδειες πρέπει να προσαρμοστεί στην τωρινή παροχή από ξένους φορείς τυχερών παιχνιδιών, δηλαδή ο φόρος πρέπει να προσαρμοστεί με τρόπο ώστε να ταιριάζει με τα υψηλά ποσοστά επιστροφής, τα οποία παρέχουν οι ξένοι φορείς τυχερών παιχνιδιών, ώστε πράγματι να κάνουν αίτηση για άδεια.
β)
Η συνολική παροχή τυχερών παιχνιδιών πρέπει να αυξηθεί, για να συμβεί συνολικά αύξηση του κύκλου εργασιών.
γ)
Τα προϊόντα τυχερών παιχνιδιών πρέπει να είναι τόσο ελκυστικά ώστε οι παίκτες να μην επιθυμούν να παίξουν σε ξένους (παράνομους) φορείς τυχερών παιχνιδιών.
δ)
Τα μέσα προστασίας (συστήματα φραγής) πρέπει να χρησιμοποιούνται σε συνδυασμό με τα παραπάνω τρία μέτρα [(α) - (γ)] για να διασφαλιστεί ότι οι παράνομοι φορείς τυχερών παιχνιδιών θα είναι ελάχιστοι.
(132)
Οι δανικές αρχές αναφέρουν σε αυτή τη σημείωση ότι στο Ηνωμένο Βασίλειο, του οποίου η νομοθεσία για τα τυχερά παιχνίδια πρέπει να θεωρείται πολύ παρόμοια με τη δανική, ο φόρος επί των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών είναι 15 %. Οι δανικές αρχές έκριναν ότι ο φορολογικός συντελεστής για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια θα μπορούσε να καθοριστεί σε υψηλότερο επίπεδο από ότι στο Ηνωμένο Βασίλειο, αφού η Δανία, σε αντίθεση με το Ηνωμένο Βασίλειο, θα εισαγάγει επίσης συστήματα φραγής που θα κάνουν πιο δύσκολο για τους παίκτες να παίζουν σε ξένους φορείς, οι οποίοι δεν έχουν κάνει αίτηση για δανική άδεια.
(133)
Οι δανικές αρχές αναφέρουν ταυτόχρονα τη Γαλλία και την Ιταλία που έχουν απελευθερώσει τις αγορές τους και εισαγάγει υψηλότερους φόρους από ότι το Ηνωμένο Βασίλειο. Οι δανικές αρχές σημειώνουν ότι αυτές οι αγορές είναι σημαντικά μεγαλύτερες από την αγορά της Δανίας. Το μέγεθος των αγορών μπορεί να συμβάλει άμεσα στην επιθυμία των φορέων να εισέλθουν σε μια αγορά, ακόμη και αν ο φόρος είναι υψηλότερος, αφού το κόστος που πάντα συνδέεται με την καθιέρωση σε μια νέα αγορά, τείνει να είναι αναλογικά υψηλότερο όταν πρόκειται για μικρή αγορά.
(134)
Το σημείωμα περιέχει έναν υπολογισμό των συνεπειών στα έσοδα σε επιπέδου φορολογίας 15, 20 και 25 %, λαμβάνοντας υπόψη τις πιθανές αλλαγές στα προφίλ παιχνιδιού των παικτών και τις ενέργειες των φορέων τυχερών παιχνιδιών. Οι υπολογισμοί δείχνουν ότι το επίπεδο φόρου ύψους 20 % θα είναι πιθανώς αρκετά ελκυστικό, ώστε οι φορείς τυχερών παιχνιδιών να κάνουν αίτηση για δανική άδεια και οι παίκτες να έχουν πρόσβαση σε μια ελκυστική παροχή τυχερών παιχνιδιών στη Δανία. Αν ο φόρος καθοριστεί σε υψηλότερο επίπεδο (δηλαδή 25 %), αναμένεται ότι η πίεση στα ποσοστά επιστροφής θα είναι υψηλότερη και συνεπώς οι θετικές επιδράσεις στα έσοδα με φόρο 25 % θα μπορεί να αποδειχθούν λιγότερες από ότι με φόρο 20 %.
(135)
Γι’ αυτό οι δανικές αρχές κατέληξαν στο συμπέρασμα ότι, αν ο φόρος καθοριζόταν σε υψηλότερο επίπεδο, απ’ ότι φαίνεται αυτό θα είχε ως αποτέλεσμα μια αγορά τυχερών παιχνιδιών που δεν θα ήταν αρκετά ελκυστική για τους παίκτες, ενώ ταυτόχρονα θα μπορούσε να προκαλέσει απώλεια κύκλου εργασιών και με αυτό τον τρόπο να αντιστοιχεί με την άμεση προοπτική για υψηλότερα φορολογικά έσοδα.
(136)
Τα συμπεράσματα των δανικών αρχών σχετικά με το βέλτιστο επίπεδο φόρου επί των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών επιβεβαιώνονται επίσης από μια έκθεση μιας εταιρείας συμβούλων επιχειρήσεων, η οποία δείχνει ότι με φόρο 20 % το κράτος δεν θα έχανε έσοδα τα οποία θα μπορούσε να είχε επιτύχει διαφορετικά (73). Σύμφωνα με την έκθεση, αυτός ο φόρος είναι ο υψηλότερος συντελεστής που είναι ταυτόχρονα οικονομικά συμφέρων - ένας υψηλότερος συντελεστής θα ήταν επιζήμιος, αφού θα ήταν απλά πολύ υψηλός για να θεωρούν ενδιαφέρουσα την αγορά οι φορείς τυχερών παιχνιδιών από επιχειρηματική άποψη και να επιθυμούν να εισέλθουν στην αυτήν. Πάνω από αυτό το επίπεδο, τα φορολογικά έσοδα θα αρχίσουν να μειώνονται.
(137)
Η Επιτροπή, υπό το φως των ανωτέρω παρατηρήσεων, δεν θεωρεί ότι ο φόρος 20 % της BSI για διαδικτυακούς φορείς είναι χαμηλότερος από ότι είναι απαραίτητο σε σχέση με την εκπλήρωση των στόχων του νόμου για τα τυχερά παιχνίδια. Συνεπώς το μέτρο ενίσχυσης πληροί τις απαιτήσεις της αναλογικότητας που καθορίζονται στη νομολογία του Δικαστηρίου.
7.2.3. Επίδραση στον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών
(138)
Όσον αφορά την επίδραση του μέτρου ενίσχυσης στον ανταγωνισμό και τις συναλλαγές, πρέπει να γίνει διάκριση μεταξύ των πιθανών στρεβλώσεων των συναλλαγών μεταξύ των κρατών μελών αφενός και των πιθανών στρεβλώσεων του ανταγωνισμού στη Δανία αφετέρου, συγκεκριμένα του ανταγωνισμού με τους υφιστάμενους φορείς τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις.
(139)
Όσον αφορά τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών, δεν αναμένονται αρνητικές επιπτώσεις. Ο νόμος για τα τυχερά παιχνίδια διασφαλίζει ότι οι Δανοί θα έχουν τη δυνατότητα να παίζουν νόμιμα στους ιστοτόπους των εξουσιοδοτημένων φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών. Αυτοί οι ιστότοποι δεν προορίζονται αποκλειστικά για τους Δανούς χρήστες, αλλά μπορούν να χρησιμοποιούνται από τους πολίτες όλων των κρατών μελών της ΕΕ, υπό τους όρους που προβλέπει η εθνική νομοθεσία των χωρών. Ο καθορισμός του φόρου για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια σε 20 % της BSI σημαίνει ότι το δανικό μέτρο ενίσχυσης παραμένει στο ίδιο επίπεδο φόρου όπως εκείνο που εφαρμόζουν σε αυτό τον τομέα τα άλλα κράτη μέλη που ήδη έχουν εφαρμόσει μεταρρυθμίσεις της νομοθεσίας τους για τα τυχερά παιχνίδια. Τόσο το Βέλγιο όσο και το Ηνωμένο Βασίλειο, για παράδειγμα, έχουν καθορίσει το φόρο για διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια στο 15 % της BSI, ενώ άλλα κράτη μέλη εφαρμόζουν ακόμη χαμηλότερους φόρους (π.χ. Εσθονία (5 % της BSI), Λεττονία (10 % της BSI) και Φινλανδία (8,25 % της BSI)). Μόνο η Σλοβακία έχει υψηλότερο φόρο σε αυτό τον τομέα, συγκεκριμένα το 27 % της BSI.
(140)
Όσον αφορά τη στρέβλωση του ανταγωνισμού στη Δανία, το μέτρο θα μπορούσε να ωφελήσει ένα μεγάλο αριθμό διαφορετικών δανικών και ξένων φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών οι οποίοι μέχρι τώρα αντιμετώπιζαν απαγόρευση παροχής των υπηρεσιών τους στους Δανούς. Η Δανία έχει στείλει μια λίστα φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών, οι οποίοι έχουν ήδη δηλώσει ότι προτίθενται να υποβάλουν αίτηση για άδεια. Δεδομένου ότι μόνο η κρατικά ελεγχόμενη επιχείρηση έχει λάβει άδεια να παρέχει διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια, η απελευθέρωση γενικά θα αυξήσει τον ανταγωνισμό στην αγορά.
(141)
Παρόλο που το μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση και δεν μπορεί να εφαρμοστεί χωρίς να έχει αρνητικές επιπτώσεις στους υφιστάμενους φορείς τυχερών παιχνιδιών σε επίγειες εγκαταστάσεις στους οποίους έχει επιβληθεί φόρος έως και 75 % της BSI, η Επιτροπή εκτιμά ότι η εφαρμογή του μέτρου στο σύνολό της είναι θετική.
(142)
Όπως προκύπτει από τα παραπάνω, η εισαγωγή ενός φόρου για τα διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια, ο οποίος αντιστοιχεί ή είναι στην ίδια τάξη μεγέθους όπως ο φόρος που ισχύει για τυχερά παιχνίδια σε επίγειες εγκαταστάσεις, έχει οδηγήσει σε μια κατάσταση όπου οι φορείς και οι παίκτες δεν θα ανταποκρίνονταν στη δυνατότητα νόμιμης παροχής και συμμετοχής σε διαδικτυακά τυχερά παιχνίδια στη δανική αγορά και κατά συνέπεια δεν θα επιτυγχανόταν ο προσδιορισμένος στόχος κοινού ενδιαφέροντος που επιδιώκεται από τον νόμο για τα τυχερά παιχνίδια.
(143)
Συνεπώς η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το μέτρο είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ.
8. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
(144)
Η Επιτροπή θεωρεί ότι ο κοινοποιούμενος νόμος συνεπάγεται φορολογικό πλεονέκτημα για τους φορείς διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών το οποίο παρέχεται μέσω κρατικών πόρων. Το μέτρο θεωρείται άμεσα επιλεκτικό, αφού συνεπάγεται μια διακριτική μεταχείριση των φορέων διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών και των καζίνο με επίγειες εγκαταστάσεις, οι οποίες υπό το πρίσμα του σκοπού του μέτρου, βρίσκονται σε νομική και πραγματική συγκρίσιμη κατάσταση. Οι δανικές αρχές δεν μπόρεσαν να τεκμηριώσουν ότι η άμεση επιλεκτικότητα του κοινοποιούμενου νόμου μπορεί να δικαιολογηθεί από τη λογική του φορολογικού συστήματος. Ως εκ τούτου ο κοινοποιούμενος νόμος θεωρείται κρατική ενίσχυση βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
(145)
Όμως η Επιτροπή εκτιμά ότι το μέτρο πληροί τους όρους για να θεωρείται συμβατό με την εσωτερική αγορά σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ,
ΕΚΔΙΔΕΙ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Το μέτρο C 35/10, το οποίο η Δανία σκοπεύει να εφαρμόσει με τη μορφή φόρων επί των διαδικτυακών τυχερών παιχνιδιών στο δανικό νόμο για τους φόρους επί των τυχερών παιχνιδιών, είναι συμβατό με την εσωτερική αγορά σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της Συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Η εφαρμογή του μέτρου εγκρίνεται ανάλογα.
Άρθρο 2
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στο Βασίλειο της Δανίας.
Βρυξέλλες, 20 Σεπτεμβρίου 2011.