РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 20 юли 2010 година
относно схема за държавна помощ C 38/09 (ex NN 58/09), която Испания планира да отпусне на Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE)
(нотифицирано под номер C(2010) 4925)
(само текстът на испански език е автенчитен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/1/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като взе предвид Протокол № 29 за системата на публичното радиоразпръскване в държавите-членки, приложен към Договора за Европейския съюз и към Договора за функционирането на Европейския съюз (1),
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с горепосочените разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 22 юни 2009 г. Комисията получи оплакване, което привлече вниманието върху плановете на испанското правителство да измени системата на финансиране на националния радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). На 5 август 2009 г. Комисията поиска информация от Испания по отношение на това изменение, по-специално за връзката между новите налози и финансирането на RTVE. На 1 септември 2009 г. влезе в сила новият Закон 8/2009 от 28 август 2009 г. за финансирането на Corporación de Radio y Televisión Española (3), с който се изменя Закон 17/2006 от 5 юни 2006 г. за държавното радио и телевизия (4). На 21 септември, на 22 и 26 октомври 2009 г. Испания предаде на Комисията изискваната информация за схемата.
(2)
С писмо от 2 декември 2009 г. Комисията информира Испания, че е решила да открие процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), по отношение на мярката. Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (5). Комисията покани заинтересованите страни да представят своите мнения по отношение на мярката за помощ.
(3)
Испания отговори на решението за откриване на процедура с писмо от 21 декември 2009 г. Комисията получи мненията на заинтересованите страни. Тя ги представи на Испания, която получи възможност за реакция. Мнението на последната беше получено с писмо от 23 март 2010 г.
(4)
Комисията зададе допълнителни въпроси с писма от 19 февруари и 19 май 2010 г., на които испанските власти отговориха с писма от 22 март и 31 май 2010 г.
(5)
На 18 март 2010 г., с писмо за официално уведомление съгласно член 258 от ДФЕС, Комисията откри процедура за нарушения на основание, че данъкът върху електронните комуникации противоречи на член 12 от Директива 2002/20/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 7 март 2002 г. относно разрешението на електронните съобщителни мрежи и услуги („Директива за разрешение“) (6), в който са установени точни правила по отношение на административните такси, които държавите-членки могат да налагат върху предприятията, които предоставят телекомуникационна услуга или мрежа. Разследването на държавната помощ не засяга процедурата за нарушение.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(6)
Настоящата система за финансиране на публичното радио- и телевизионно разпространение в Испания от RTVE, установена със Закон 17/2006, беше одобрена от Комисията с решения от 2005 г. и 2007 г. (7) Закон 17/2006 възлага на RTVE мисия за обществена услуга. В раздел I от този закон (по-специално членове 2 и 3) е определена мисията за обществена услуга на RTVE, като се уточнява, че задачата за предоставяне съответно на телевизионни и радио услуги ще се изпълнява от дружествата RTVE (Radio Televisión Española) и RNE (Radio Nacional de España). В раздел II, глава IV са регламентирани финансовите и икономическите рамкови условия, при които RTVE ще изпълнява своите задачи за обществена услуга. По-специално в член 33 е предвидено, че RTVE ще получава годишни бюджетни плащания като компенсация за изпълнението на своите задачи за обществена услуга. Тази компенсация не надвишава нетните разходи за обществената услуга, предоставена съответно от RTVE и RNE. В раздел II, глава VI е регламентиран външният контрол от страна на Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата.
(7)
Включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE бяха 1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г. През тези последни години RTVE е получавало компенсация за обществена услуга в размер на приблизително 500 милиона EUR годишно (2006 г.: 575 милиона EUR; 2007 г.: 433 милиона EUR; 2008 г.: 500 милиона EUR; 2009 г. обаче с вече намалени приходи от реклама: 726 милиона EUR).
(8)
Закон 8/2009 изменя Закон 17/2006 по отношение на определението на мисията за обществена услуга и възможните търговски дейности на RTVE. В него се добавят допълнителни елементи към мисията за обществена услуга, които са били одобрени от Комисията през 2005 г. По-специално той ограничава придобиването на права за радио- и телевизионно разпространение на спортни мероприятия от общ интерес или от голям интерес за обществото, с изключение на Олимпийски и Параолимпийски игри, до 10 % от общия годишен бюджет за външни доставки, покупки и услуги (член 9, параграф 1, точка i). В него са посочени задължения по отношение на програмите за деца (член 9, параграф 1, буква г) и ограниченията за радио- и телевизионно разпространение на филми, произведени от големите международни производители, за първо излъчване в най-гледаното време, до 52 филма годишно (член 9, параграф 1, буква м).
(9)
Новият закон по-специално предвижда, че използването на рекламиране, телевизионни продажби, спонсорство и услуги „плащане при гледане“ (pay-per-view), като източници на приходи, се прекратяват от края на 2009 г. Тези търговски приходи се заместват със средствата, генерирани от съществуващите и от нови такси върху търговските радио- и телевизионни разпространители и телекомуникационни оператори. Испания очаква, че мярката ще намали натискът от търговските оператори, ще увеличи техните приходи от рекламиране и ще отстрани евентуалния източник на изкривяване на пазара. RTVE ще запази като източник на търговски доходи предоставянето на услуги на трети страни и продажбата на свои собствени продукции (общо около 25 милиона EUR).
(10)
Досега годишните приходи от рекламиране възлизаха на около 600 милиона EUR (2007 г.: 667 милиона EUR; 2008 г.: 565 милиона EUR). С отпадането на този търговски доход нетните разходи, свързани с мисията за обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, на RTVE ще бъдат почти същите като включените в бюджета годишни разходи за дейността на радио- и телевизионния разпространител. Следователно Испания възнамерява да компенсира премахването на тези приходи, като увеличи своя собствен принос от обществени средства до размера на включените в бюджета годишни разходи за дейността на RTVE, намалени единствено с незначителната сума на останалите търговски приходи в размер на 25 милиона EUR, посочени в предходния параграф.
(11)
Що се отнася до общия годишен доход на RTVE, в член 3, параграф 2 от новия закон е предвидена, за 2010 г. и 2011 г., максимална сума от 1 200 милиона EUR, за 2012-2014 година максимално увеличение на тази сума от 1 % и за следващите години увеличение, базирано на годишния индекс на потребителските цени. При определяне на тези суми Испания е определила, в сравнение с включените в бюджета годишни разходи на RTVE за предходните години, допълнителни годишни разходи в размер на 104 милиона EUR, за да се запълни с други аудиовизуални продукции ефирното време, което преди това е използвано за рекламиране.
(12)
В съответствие с испанското бюджетно планиране тази обща сума на годишните доходи ще се състои от отчисления от общия държавен бюджет в съответствие със схемата, предвидена в Закон 17/2006, от около 500 милиона EUR, което съответства на сумата, която е предоставяна през предходните години, и от нов доход, генериран от три данъчни мерки, които се въвеждат или изменят с членове 4, 5 и 6 от новия закон:
а)
данък в размер на 3 % от приходите на свободно излъчващите телевизионни разпространители и 1,5 % от приходите на платените телевизионни разпространители. Този принос не трябва да надвишава 15 % (за безплатна телевизия) и 20 % (за платена телевизия) от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над тези проценти отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образувания, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
б)
данък в размер на 0,9 % от брутните приходи от дейността (с изключение на получените на референтния пазар на едро) на операторите на телекомуникационни услуги, регистрирани в регистъра на операторите на испанския телекомуникационен регулатор - Comisión del Mercado de las Telecomunicaciones - за всяка една от следните услуги: стационарна телефония, мобилна телефония и предоставяне на достъп до интернет. Операторите, които подлежат на облагане с данъка, трябва да функционират в цялата страна или в повече от една автономна общност и трябва да предоставя аудиовизуални услуги или друга услуга, която включва рекламиране. Този принос не трябва да надвишава 25 % от общото годишно подпомагане на RTVE. Всеки излишък на данъчните приходи над този процент отива в общия държавен бюджет. Данъкът се прилага единствено за образуванията, установени в Испания. Услугите, които се внасят от друга държава-членка, не подлежат на този данък;
в)
дял в размер на 80 % от вече съществуващия налог върху използването на радиочестотния спектър до максимален размер от 330 милиона EUR, както е предвидено в Закон 32/2003 от 3 ноември 2003 г. Остатъкът ще бъде отнесен към общия бюджет. Този процент може да бъде изменен в съответствие със законите за общия държавен бюджет.
(13)
В членове 5 и 6 от Закон 17/2006 изрично се посочва, че данъците върху търговски телевизионни и телекомуникационни оператори се събират „за целта да се допринесе за финансирането на RTVE“. Освен това в преамбюла изрично се установява тази връзка между новите данъци и финансовата компенсация за изтеглянето на RTVE от рекламния пазар.
(14)
Ако приходите от тези три данъчни източника не са достатъчни за покриване на разликата от 700 милиона EUR между традиционната компенсация за обществена услуга (500 милиона EUR) и общите разходи за дейността на RTVE, която до момента е покривана от приходи от търговска дейност, член 2, параграф 2 от Закон 8/2009 предвижда, че липсващите средства ще бъдат дадени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006, който задължава правителството да покрива нетните разходи, свързани със задълженията на RTVE за обществена услуга. Това означава, че финансирането на нетните разходи за обществените услуги, предоставени от RTVE, до максимален размер от 1 200 милиона EUR, ще бъдат осигурени независимо от приходите, генерирани от данъци.
(15)
Испания потвърди, че приносът от данъци върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не е задължително да се използва единствено за финансиране на RTVE. Испания е определила максималните суми, които могат да бъдат предоставени чрез данъците. Всеки принос в излишък ще се внася в общия държавен бюджет и може оттам да се използва за покриване на други разходи. Освен това Испания може да реши каква сума от данъка, в рамките на тези максимални суми, действително възнамерява да отдели за RTVE. В бюджетното планиране за 2010 година например се предвижда по-малко от половината от възможния максимален принос да бъде отреден за RTVE.
(16)
С цел да се избегне свръхкомпенсиране в член 8 от новия закон е предвиден резервен фонд, в който се плаща частта от разпределените от правителството приходи, която надвишава действителните нетни разходи на задължението за обществена услуга. Този резервен фонд е ограничен до 10 % от включените в бюджета годишни разходи на RTVE. Всички приходи, които надвишават тези 10 %, отиват обратно в държавната хазна. Резервът ще се използва за покриване на евентуални загуби, претърпени през предходни години. Ако той не е похарчен в рамките на 4 години, той ще бъде усвоен чрез съответно намаляване на компенсацията за обществена услуга за следващата година.
(17)
Освен това, в съответствие с членове 37 и 39-41 от Закон 17/2006, външният контрол от одитори, Държавната служба за одит, Парламента, органа за аудиовизия и Сметната палата ще гарантират, че RTVE не получава компенсация, надвишаваща действителните нетни разходи плюс резерва в размер на 10 %. Всеки приход от малкото останали търговски дейности ще намали компенсацията за обществена услуга (член 7, параграф 1 от Закон 8/2009).
(18)
Анализираните в настоящото решение въпроси са онези елементи на промените в съществуващата система на финансиране на RTVE, по отношение на които Комисията изрази съмнения в решението за откриване на официалната процедура по разследване.
(19)
Както беше посочено от Комисията, основната характеристика на промените във финансирането на RTVE и почти пълното преустановяване на всички търговски дейности на RTVE е, че част от приходите на RTVE, които до момента са генерирани от тези търговски дейности, ще бъдат променени с приходи, произтичащи от данъци, които изрично са въведени или изменени точно за тази цел. Ясните препратки в Закон 8/2009 посочват, че размерът на данъците е бил определен с цел дадена предварително определена част от него да се предоставя за финансиране на RTVE. Тази връзка между финансирането и постъпленията от новите данъци предполага, че данъците са обвързани с помощта, предоставяна на RTVE, в смисъл че приходите от данъците задължително се разпределят за финансирането на тази помощ за RTVE и се отразява пряко върху размера на помощта.
(20)
Съдът многократно е потвърждавал, че, когато начинът на финансиране представлява неразделна част от мярката, Комисията задължително трябва да вземе предвид също така този метод при нейното разглеждане на мярката за помощ (8). Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира дадена помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, част от която е таксата, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който се финансира една мярка за помощ, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар.
(21)
Комисията съответно изрази съмнения по отношение на това дали новите данъци са неразделна част от мярката. Ако е така, тяхната съвместимост с Договора ще трябва да бъде оценена от Комисията и ще окаже въздействие върху общата законност на схемата за помощ. Това опасение изглеждаше основателно, по-специално с оглед на факта, че Комисията има съмнения относно съвместимостта на новите данъци, наложени върху предприятията, които предоставят услуги, свързани със стационарна телефония, мобилна телефония и достъп до интернет, с Директива 2002/20/ЕО (9).
(22)
Друг въпрос, по който Комисията има съмнения, беше дали след реформата на финансовата система Испания е въвела достатъчни предпазни мерки срещу възможно свръхкомпенсиране. Премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения.
(23)
Освен това системата на финансиране на RTVE следва да предвижда подходяща процедура за предварителна оценка дали новите услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE съответстват на съществените условия на Амстердамския протокол (10). Предоставената от Испания информация не даде възможност на Комисията да прецени дали Испания вече има такъв механизъм.
III. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(24)
Получени бяха мненията на 15 заинтересовани страни. Мнения бяха изпратени от търговски радио- и телевизионни разпространители (TF1 и ACT - Асоциация на търговските телевизии в Европа), платени телевизионни оператори (DTS, Canal Satélite), доставчици на телефонни и интернет услуги (redtel, ONO, AETIC), кабелни оператори (Cable Europe) и рекламодатели. Някои от тях пожелаха самоличността им да бъде запазена в тайна.
(25)
В повечето оплаквания се твърдеше, че новите данъци са незаконни и по тяхно мнение ще нарушат конкуренцията между обществените и частните телевизии, между безплатните телевизии и платените телевизии или между операторите, които предлагат единствено телекомуникационни услуги, и други оператори на телекомуникационни услуги, които предлагат също така и аудиовизуални услуги. В тях се изразяваха така също съмнения по отношение на съвместимостта на данъка върху електронните комуникации с член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО (11).
(26)
Радио- и телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги оспориха също така съвместимостта на определението на задачата за обществена услуга на RTVE. То не е достатъчно точно и би било твърде щедро по отношение на придобиването на права за радио- и телевизионно излъчване на специални спортни мероприятия или филми, произведени от големите международни производители. TF1, по-специално, заяви, че не е правено изпитване ex ante за въвеждането на значими нови обществени услуги на RTVE.
(27)
По отношение на възможното обвързване на данъка с помощта, телевизионните разпространители и доставчиците на интернет услуги заявиха, че приходите от новите данъци ще окажат пряко въздействие върху помощта. По-специално те са загрижени, че увеличаването на приходите от данъци може да доведе до компенсация за RTVE, която надвишава равнището на нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
(28)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, различни телевизионни и интернет оператори считат, че има риск от свръхкомпенсиране. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR, както е определено в Закон 8/2009, няма да се основава на надлежно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. Текущите годишни разходи, включени в бюджета на RTVE, ще бъдат на произволна база. Няма да се прави разграничение между търговски дейности и дейности за обществена услуга. По-специално при планирането няма да бъдат взети предвид спестяванията на разходи, които могат да бъдат реализирани чрез премахване на рекламирането, тъй като програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители. Следователно производството, като в случая на програми в областта на изкуствата например, би било по-евтино. Други обаче изразиха опасения, че RTVE биха харчили повече за програми с висока стойност.
(29)
Имаше също така опасения за евентуално свръхкомпенсиране поради факта, че загубите на RTVE на дохода от рекламиране биха били напълно покрити от държавни средства. Това компенсиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било справедливо, ако, с премахването на финансирането от два източника, RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход.
(30)
Радио- и телевизионните разпространители поставиха под въпрос също така съществуването на ефективна система на бюджетен контрол, която да гарантира, че с обществени средства се покриват само нетните разходи за предоставяне на обществената услуга.
IV. МНЕНИЕ НА ИСПАНИЯ
(31)
Като предварителна точка, Испания възразява на факта, че в настоящата процедура Комисията оценява въпросите, свързани с пропорционалността и с изпитването ex ante за значими нови услуги. Те ще бъдат част от съществуващата схема на финансиране на RTVE, която е одобрена от Комисията през 2005 г. и 2007 г. Решението за откриване на настоящата процедура обаче се основава на определянето на реформата на системата на финансиране като нова помощ по смисъла на член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (12). Елементът на „нова помощ“ ще бъде ограничен до реформата на финансирането чрез въвеждане на нови данъци и няма да промени или засегне останалите елементи на съществуващата схема. Следователно тези останали елементи ще продължат да бъдат съществуваща помощ и не следва да се оценяват от Комисията в рамките на настоящата процедура.
(32)
Що се отнася до въпроса с обвързването на данъка, Испания твърди, че новите данъци няма да представляват неразделна част от помощта и няма да окажат пряко въздействие върху сумата на помощта. Испания подчерта, че според член 2, параграф 2 от Закон 8/2009, четен във връзка с член 33 от Закон 17/2006, единственият фактор за определяне на сумата на общественото финансиране на RTVE са нетните разходи на обществената услуга, без значение колко приходи са генерирани от данъците. В планираните разходи за обществената услуга не са взети предвид приходите, генерирани от данъците, а са основани на разходите за тази услуга през предходни години.
(33)
Испания потвърди, че приносът от данъците върху телевизионните разпространители и телекомуникационните оператори не просто се насочва към RTVE. Вместо това приходите от данъци ще се превеждат на общия държавен бюджет (държавна хазна), откъдето ще се извършват всички плащания към RTVE. Испания е определила максимални суми на вноските от данъци. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет и следователно може да бъде отреден за други цели. Освен това под тези максимални суми Испания може да реши какъв процент от данъка действително възнамерява да разпредели на RTVE. В бюджетното планиране за 2010 г. се предвижда например на RTVE да бъде разпределен по-малко от половината от възможния максимален принос.
(34)
Испания твърди, че по-високите или по-ниските от очакваните приходи от нови данъци няма да доведат до промени в планираните суми за компенсация за обществени услуги. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни, за да се покрие недостига на финансиране в резултат на премахване на рекламирането, липсващите средства ще бъдат осигурени от общия държавен бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия бюджет. Накрая, всеки излишък в дохода, надвишаващ тавана от 1 200 милиона EUR, определен в член 3, параграф 2 от Закон 8/2009, ще се превежда в държавната хазна. Следователно планираното общо финансиране на мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от сумата на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде осигурено от общия държавен бюджет.
(35)
Що се отнася до пропорционалността на помощта, Испания твърди, че принципа на покриване на нетните разходи ще бъде гарантиран. Според член 33, параграф 1 от Закон 17/2006, изменен от Закон 8/2009, нетните разходи са единственият параметър, който определя действителната сума на помощта. В съответствие с член 2, параграф 2 и член 8, параграф 2 от Закон 8/2009, общият държавен бюджет компенсира всички недостигащи данъчни приходи, а всеки приход в излишък ще се отнася към него, с изключение на евентуалното свръхкомпенсиране от 10 % от годишните бюджетни разходи, предвидени в член 8, параграф 1 и 2.
(36)
По отношение на целесъобразността на годишното бюджетно планиране на 1 200 милиона EUR за следващите години, Испания не счита, че е действала произволно. Тази сума се базира на годишните бюджетни разходи, направени от RTVE при изпълнение на задължението за обществена услуга. Тези задължения не са променяни по начин, че да очакваме по-ниски разходи. Напротив, подалите оплакване са пренебрегнали факта, че RTVE трябва да инвестира 104 милиона EUR в допълнителни продукции, за да запълни ефирното време, освободено поради премахването на рекламите.
(37)
Също така не би било правилно да се приеме, че след премахване на рекламирането RTVE вече няма да има нужда да привлича голям брой зрители и следователно може да намали производствените разходи и да предлага по-малко привлекателни предавания. В съответствие с неговата мисия за обществена услуга RTVE ще бъде задължено да поддържа забележително и значително присъствие и обхват на зрители сред телевизионните канали, за да изпълни ефективно своята мисия.
(38)
Накрая, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006, ефективен бюджетен контрол ex post ще бъде гарантиран чрез вътрешен одит, преглед от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие (KPMG). Освен това съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга от RTVE и неговите годишни отчети. Накрая, RTVE подлежи на проверка от Сметната палата.
(39)
Що се отнася до съществуването на контрол ex ante за въвеждането на значими нови услуги, Испания поясни, че такава процедура е установена в член 41, параграф 3 от Общ закон 7/2010 от 31 март 2010 г. относно аудиовизуалните комуникации (13). Независимият испански надзорен и регулаторен орган за публичното радио- и телевизионно разпространение - the Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с този контрол ex ante, който се състои от обществено обсъждане със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от обсъждането и оценяване на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Освен това Испания отбеляза, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще се счита, че означава ново предложение за услуга, което е ясно разграничено от вече съществуващите услуги и може да бъде класифицирано като референтен продуктов пазар, способно да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
V. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА ЗА ПОМОЩ
(40)
В съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, по отношение на помощта, предоставяна от държавите-членки, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(41)
Финансовите ресурси, които са включени в испанската система на финансиране на RTVE, постъпват във и в последствие се отпускат от общия държавен бюджет. Те представляват пряк трансфер на държавни ресурси към определено предприятие, които не са на разположение на неговите конкуренти. По този начин RTVE се радва на селективно предимство.
(42)
Въпреки това в своето мнение, представено преди откриването на процедуратаq Испания твърди, че реформата не е засегнала търговията между държавите-членки, тъй като RTVE не функционира извън Испания. Когато обаче държавната финансова помощ засилва позицията на едно предприятие спрямо други предприятия, които се конкурират в търговията в рамките на Съюза, тази търговия трябва да се разглежда като засегната от въпросната помощ, дори ако самото предприятие бенефициер не се занимава с износ (14). Подобно, когато една държава-членка предоставя помощ на предприятия, които функционират в стопанските отрасли на услугите и разпространението, не е необходимо самите получаващи предприятия да извършват своята дейност извън държавата-членка, за да оказва помощта въздействие върху търговията в Съюза (15).
(43)
В светлината на този принцип в Съобщенията на Комисията относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. и от 2009 г. е обяснено, че „По принцип може да се счита, че държавното финансиране на обществените радио- и телевизионни оператори засяга търговията между държавите-членки… Очевидно е, че такъв е случаят при придобиването и продажбата на програмни права, които често се извършват на международно равнище… Освен това структурата на собственост на търговските радио- и телевизионни оператори може да се разпростира в повече от една държава-членка.“ (16).
(44)
Самото RTVE функционира на международните пазари (продажба на програми и придобиване на права за радио- и телевизионно излъчване). RTVE разменя телевизионни програми и участва в системата Евровизия (17) чрез Европейския съюз за радио- и телевизионно разпространение. Освен това при придобиването и продажбата на права за радио- и телевизионно разпространение RTVE пряко се конкурира с търговските радио- и телевизионни разпространители, които работят на националния и международния пазар на радио- и телевизионно разпространение и които имат международна структура на собствеността. Следователно дори без търговските дейности, които RTVE е извършвало до август 2009 г., конкуренцията на испанския пазар е изложена на риск да бъде нарушена от предоставената на RVTE помощ по начин, който може да засегне търговията между държавите-членки. Комисията вече е посочила това в Решения E 8/2005 и NN 8/07.
(45)
Комисията разгледа също така вероятността мерките за финансиране да бъдат счетени само за компенсиране на задълженията за обществена услуга, което не би дало финансово преимущество на RTVE, по смисъла на решението на Съда по делото Altmark (18). RTVE е предприятие, което е натоварено с предоставянето на услуга от общ икономически интерес (УОИИ) - публична услуга по радио- и телевизионно разпространение. Държавните мерки за компенсиране на нетните допълнителни разходи за УОИИ не представляват държавна помощ, ако са изпълнени всички условия, определени в споменатото решение. Първо, получаващото предприятие трябва действително да изпълнява задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени; второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да са определени предварително по обективен и прозрачен начин; трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, които са направени при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения; четвърто, когато предприятието, което изпълнява задълженията за обществена услуга, не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка, даваща възможност да се избере офертата, чрез която се осигурява предоставянето на тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на компенсацията трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, което едно обикновено предприятие, което е добре управлявано и надлежно снабдено с необходимите средства, за да може да изпълни изискванията за обществена услуга, би направило при изпълнение на тези задължения.
(46)
Когато предоставените на предприятия обществени субсидии, които изрично се изискват за изпълнение на задължения за обществена услуга, за да компенсират разходите, направени при изпълнение на тези задължения, не отговарят на всички тези условия, въпросните субсидии попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от ДФЕС и трябва да се разглеждат като държавна помощ по смисъла на тази разпоредба (19).
(47)
На общественото образувание RTVE беше възложено предоставянето на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение, определено в Закони 17/2006 и 8/2009. То обаче беше определено за радио- и телевизионен разпространител, изпълняващ обществена услуга, чрез закон, а не чрез тръжна процедура. Освен това испанските власти не са определили равнището на необходимата компенсация въз основа на анализ на разходите, които едно обикновено предприятие, добре управлявано и оборудвано, би направило при изпълнение на тези задължения. Равнището се определя обикновено въз основа на текущите нетни разходи, без да се използва за еталон добре управлявано предприятие. Параметрите, въз основа на които ще се изчислява компенсацията, не са определени предварително по обективен и прозрачен начин. Следователно не са изпълнени всички условия, определени от съда, и оценяваните мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС (20).
(48)
Испания не е представила уведомление за новите мерки. Тя счита, че мярката не е съществено изменение на съществуващата схема за помощ, изменена съгласно решение на Комисията по дело E 8/2005 по смисъла на член 108, параграф 3 от ДФЕС, и следователно не представлява нова помощ, за която е необходимо уведомяване.
(49)
В съответствие с член 1, буква в) от Регламент (ЕО) № 659/1999, „нова помощ“ означава всяка помощ, която не е съществуваща помощ, включително измененията на съществуващата помощ. Съгласно член 4 от Регламента за прилагането (ЕО) № 794/2004 за промяна на съществуваща помощ не се считат нито изменения на съществуваща помощ от чисто формален или административен характер, които не оказват влияние върху оценката на съвместимостта на мярката за помощ с общия пазар, нито увеличения на първоначалния бюджет на дадена съществуваща схема за помощ до 20 %.
(50)
С цел една промяна на съществуваща схема да представлява „нова помощ“, изменението на системата трябва да е значително, т.е. основните характеристики на системата трябва да са изменени, какъвто би бил случаят например, ако има промени по отношение на поставената цел, основата, върху която се начислява налогът, засегнатите лица и органи или, по-принцип, в източника на нейното финансиране (21). В настоящия случай източниците на финансиране на RTVE са значително променени. Новите източници на финансиране означават също така, че финансирането, свързано с рекламиране (което не е било помощ), сега се предоставя от държавата (и е помощ). Това рязко увеличение на сумата на помощта и преминаването от финансиране от два източника към система на финансиране от един източник е ясен белег, че има нова помощ.
(51)
Освен това, след като член 1, буква в) от Процедурния регламент гласи, че промените в съществуващата помощ следва да се считат за нова помощ, тази разпоредба означава, че „не изменената съществуваща помощ трябва да се разглежда като нова помощ, а само изменението като такова, което следва да бъде класифицирано като нова помощ“, както Първоинстанционният съд подчертава в по делото Gibraltar (22). Той продължава, че „единствено, когато изменението засяга фактическата същност на оригиналната схема, последната е преобразувана в нова схема за помощ. Не може да става дума за такова същественост изменение, когато новият елемент е ясно отделим от първоначалната схема“ (23).
(52)
От тази съдебна практика и законодателство следва, че корекции, които не засягат оценката на съвместимостта на мярката за помощ, не могат да засегнат така също същността на помощта и следователно не променят същността на класификацията на мярката като съществуваща помощ. От друга страна, ако някакво изменение засяга същността на схемата, но не в степен, която да изисква нова оценка на останалите ѝ елементи, това изменение може да бъде оценено самостоятелно, без позоваване на останалите елементи на схемата. В този случай единствено изменението подлежи на задължението за уведомяване и разглеждане от Комисията.
(53)
Трите данъчни мерки, които са въведени или изменени с членове 4, 5 и 6 от Закон 8/2009, са отделими от съществуващата схема за финансиране на RTVE. Въпреки че новите източници на финансиране могат да засегнат законността на схемата като такава, те не засягат оценката на другите елементи на помощта за RTVE или въздействието, което помощта може да окаже върху пазара.
(54)
Новите елементи на помощта, именно новите данъци, могат да създадат нова помощ по това, че те не попадат в никоя от ситуациите, предвидени в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Всъщност те са създадени със закони, които са приети след влизането в сила на Договора, те не са индивидуална мярка за помощ, предоставена в контекста на разрешена схема за помощ, те не са разрешени въз основа на член 4, параграф 6 от Регламент (ЕО) № 659/1999, те не са предоставени десет години преди първото действие на Комисията и, накрая, те се прилагат за сектори, в които е имало конкуренция, когато те са влезли в сила. Второ, дори ако приемем, като хипотеза, аргумента на Испания, че те трябва да се разглеждат като изменение на съществуващата схема за финансиране, изглежда, че начинът, по който се финансират допълнителните средства за RTVE, представлява съществено изменение на съществуващата схема за финансиране, що се отнася до източника на нейното финансиране. Съществуващата схема не съдържа специфични налози, които да се събират в полза на RTVE, чиято законност може да окаже въздействие върху съвместимостта на цялата помощ.
(55)
Както беше посочено в решението за откриване на процедурата, промените във финансирането на RTVE породиха съмнения от страна на Комисията по отношение на тяхното въздействие върху общата съвместимост на финансирането на RTVE с Договора и изискваха допълнителна оценка от Комисията. Следователно за тези промени трябваше да бъде изпратено официално уведомление до Комисията. Както е посочено по-горе, класифициране като нова помощ се прилага само към изменението като такова. По тази причина процедурата е открита от Комисията единствено с цел оценка на качеството на тези промени и техните последици за съвместимостта на помощта.
(56)
Комисията оценява помощта за обществените радио- и телевизионни разпространители под формата на компенсация за изпълнението на мандата за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, въз основа на критериите, посочени в Съобщението относно прилагане на правилата за държавните помощи по отношение на обществената услуга радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. (Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г.) (24). В съответствие с известието на Комисията за определянето на приложимите правила за оценка на незаконна държавна помощ и с параграф 100 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2009 г., последното се прилага в случай на нова помощ, за която не е подадено уведомление, единствено ако новата помощ е предоставена след неговото публикуване на 27 октомври 2009 г. В настоящия случай обаче новата система за помощ е въведена с влизането в сила на закона на 1 септември 2009 г. Следователно новата схема за финансиране ще се оценява въз основа на Съобщението от 2001 г. и последващата практика на Комисията. (25)
(57)
С цел една мярка да може да се ползва от дерогацията, предвидена в член 106, параграф 2, е необходимо всички следващи условия да бъдат изпълнени:
а)
въпросната услуга трябва да бъде услуга от общ икономически интерес и ясно определена като такава от държавата-членка (определение);
б)
въпросното предприятие трябва да бъде изрично натоварено от държавата-членка с предоставянето на тази услуга (възлагане);
в)
прилагането на правилата за конкуренцията от Договора (в този случай забраната за държавна помощ) трябва да възпира изпълнението на конкретни задачи, възложени на предприятието, като освобождаването от тези правила не трябва да засяга развитието на търговията до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза (пропорционалност) (26).
(58)
В конкретния случай на публично радио- и телевизионно разпространение горният подход трябва да бъде приспособен в светлината на тълкувателните разпоредби на Амстердамския протокол, който се позовава на „задачата на публичната услуга, както е възложена, дефинирана и организирана от всяка държава-членка“ (определение и възлагане) и предвижда дерогация от правилата на Договора в случая на финансиране на обществена услуга по радио- и телевизионно разпространение „доколкото е предоставено на организации на радио- и телевизионни разпространители за изпълнението на задачата на обществената услуга (…) и (…) не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността до степен, която би противоречала на общия интерес, като осъществяването на задачата на тази публична услуга, трябва да се вземе предвид“ (пропорционалност) (27).
(59)
Определението на задачата за обществена услуга в Закон 17/2006 е счетено за съвместимо с член 106, параграф 2 от ДФЕС от Комисията в нейното решение относно финансирането на RVTE по дела E 8/2005 и NN 8/07. Член 9 от Закон 8/2009 засяга това определение, доколкото той добавя допълнителни задължения и ограничения за съдържанието на радио- и телевизионното разпространение на RTVE. Критерият за подходящо определение на мандата за обществена услуга следователно е изпълнен. Освен това изтеглянето на RTVE от пазара на телевизионни реклами може да подпомогне засилването на мисията за обществена услуга, като направи програмите в по-малка степен зависими от търговските съображения и колебанията на търговските доходи.
(60)
По тази причина Комисията не изрази съмнения в решението за откриване на процедурата по отношение на тези аспекти от финансирането на RTVE.
(61)
Основна характеристика на промените във финансирането на RTVE е почти пълното прекъсване на неговите търговски дейности, промяната от система „на финансиране от два източника“, комбиниращо подпомагане с обществени средства и приходи от търговски дейности, към „финансиране от един източник“, при което радио- и телевизионното разпространение се финансира изключително, или почти изключително, с обществени средства, в съответствие с разграничението, направено в параграф 45 от Съобщението за радио- и телевизионно разпространение от 2001 г. Държавите-членки са свободни да избират дали и как да комбинират различните източници на финансиране. Въпреки това частта от дохода на RTVE, която до момента произхождаше от търговски дейности, няма да бъде просто заменена с финансиране от общия държавен бюджет на Испания, в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Тази подмяна ще бъде придружена също така с въвеждане или изменение на определени данъци, единствено с цел да се генерират необходимите приходи.
(62)
Установената връзка между финансирането и приходите от нови данъци предполага, че приходите от данъци се явяват като да бъдат разпределени за финансирането на помощта за RTVE и, че оказват пряко въздействие върху размера на помощта. Когато една такса, която изрично е предназначена да финансира помощ, се окаже, че противоречи на други разпоредби на Договора, Комисията не може да обяви схемата за помощ, от която е част въпросната такса, за съвместима с вътрешния пазар. Следователно методът, по който една мярка за помощ се финансира, може да направи цялата схема за помощ несъвместима с вътрешния пазар. По тази причина, както е посочено в съображения 21, 22 и 23 по-горе, трябва да се прецени дали новата система на финансиране действително обвързва помощта с данъците и дали е необходимо поради това Комисията да включи въздействието на новите данъци в анализа на държавната помощ.
(63)
Въпреки това, за да бъде счетен един данък за неразделна част от мярка за помощ, той трябва да бъде обвързан с финансирането на помощта, в смисъл че приходите от данъка задължително се разпределят за финансиране на помощта и оказват пряко въздействие върху размера на помощта (28).
(64)
В настоящия случай тези условия не са изпълнени. Както беше потвърдено от Испания, размерът на помощта за RTVE е определен единствено по отношение на нуждите от финансиране на RTVE и оценените нетни разходи за предоставяне на обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение. Полученото финансиране от RTVE, фактически и по закон, е независимо от генерираните приходи от данъци, тъй като това финансиране ще зависи само от нетните разходи за задължението за обществена услуга. От една страна, приходите, генерирани от данъците, които ще бъдат разпределени за финансиране на RTVE, не могат да надвишават нетните разходи за задължението за обществена услуга (всяко превишение на нетните разходи за обществена услуга ще бъде възстановено на общия държавен бюджет). От друга страна, когато нетните разходи на задължението за обществена услуга надвишават приходите, генерирани от въпросните данъци, разликата ще бъде запълнена с принос от общия държавен бюджет. Приходите от нови данъци, по-високи или по-ниски от очакваното, няма да доведат до промени в планираните суми. Ако приходите от новите данъчни източници не са достатъчни за покриване на финансовия дефицит, който е резултат от премахването на рекламирането, липсващите средства ще бъдат предоставени от държавния бюджет в съответствие с член 33 от Закон 17/2006. Всеки приход в излишък ще се отнася към общия държавен бюджет. Следователно планираното общо финансиране за мисията за обществена услуга на RTVE няма да зависи от размера на конкретните данъчни приходи, а във всеки случай ще бъде гарантиран от общия държавен бюджет.
(65)
Фактът, че връзката между данъците и целта, за която са въведени, е посочена в обяснителния меморандум и в самия закон, не променя това заключение. Формулировката в закона („за целите на подпомагане финансирането на RTVE“) не определя качеството на връзката между данъците и помощта.
(66)
Следователно Комисията стига до заключението, че трите данъчни мерки, описани в съображение 14, не са неразделна част от помощта. Тяхната законност няма отношение към съвместимостта на помощта за RTVE. Нито пък наблюденията на заинтересованите страни относно тяхната законност са от значение за оценката на държавната помощ. Следователно процедурата за нарушение, която понастоящем е открита по отношение на данъка върху електронните комуникации, поради обвинения за нарушение на член 12 от Директивата за разрешение 2002/20/ЕО, не засяга настоящото решение.
(67)
Що се отнася до пропорционалността на компенсацията така, че да не покрива повече от нетните разходи за изпълнение на задълженията за обществена услуга на RTVE, новият закон предвижда, че всички приходи на RTVE, които надвишават нетните разходи за обществена услуга, плюс допълнителен резерв в размер на 10 %, ще се връщат в общия държавен бюджет. Излишък от 10 % може да се държи в резервен фонд, за да покрива възможен недостиг на компенсиране през предходни години или извънредни разходи, за период до 4 години. Този механизъм, предвиден, за да се избегне недължимото свръхкомпенсиране, отговаря на практиката на Комисията. (29)
(68)
С цел да се осигури, че помощта е пропорционална, държавите-членки трябва да въведат също така подходящ механизъм, който да гарантира редовен и ефективен контрол на използването на общественото финансиране за задачата за обществена услуга (30), и гаранция, че годишното държавно финансиране е ограничено да нетните разходи за задължението за обществена услуга (31). Испания запазва системата на външен контрол, въведена със Закон 17/2006, както е описана по-горе и одобрена от Комисията с решение E 8/2005, която позволява нетните разходи за обществената услуга по радио- и телевизионно разпространение да бъдат определени.
(69)
Като се има предвид обаче, че премахването на рекламирането може да окаже въздействие върху разходите на радио- и телевизионния разпространител, като направи неговата програма зависима в по-малка степен от търговските съображения, за да изключи възможността за свръхкомпенсиране, в решението за откриване на процедурата Комисията покани Испания и други заинтересовани страни да представят своите мнения за финансовия механизъм.
(70)
Заинтересованите страни изразиха опасения, че ще е вероятно да има свръхкомпенсиране на RTVE. Бюджетното планиране за RTVE в размер на 1 200 милиона EUR годишно няма да се базира на точно изчисление на нетните разходи за обществената услуга. При него няма да се разграничават търговски дейности и дейности за обществена услуга и няма да бъдат отчетени спестените разходи чрез премахването на рекламирането, защото програмите вече няма да е необходимо да привличат голям брой зрители и могат да бъдат произвеждани по-евтино. Освен това пълното компенсиране на загубата на дохода от рекламиране ще се изчислява въз основа на предходни години, докато икономическата криза би довела до по-ниски търговски приходи през 2010 г. и следователно до по-ниски общи приходи за RTVE. Не би било честно, ако с премахването на финансирането от два източника RTVE получи гарантиран доход, който не зависи от променливия търговски доход. Те изразиха също така загриженост по отношение на бюджетния контрол.
(71)
Испания обаче демонстрира, че бюджетното планиране остава в съответствие с годишните бюджетни разходи на RTVE през предходни години и че няма причина да се приеме, че сега или в близко бъдеще могат да бъдат направени някакви значителни спестявания на разходи единствено чрез премахването на рекламирането. RTVE и занапред ще е необходимо да привлича голям брой зрители и премахването на рекламира ще създаде нужда от допълнителни продукции, които ще трябва да бъдат финансирани. В сравнение с данните от предходни години (1 177 милиона EUR през 2007 г., 1 222 милиона EUR през 2008 г. и 1 146 милиона EUR през 2009 г.) и като се вземат предвид допълнителните разходи за продукции (104 милиона EUR), необходими, за да се замести рекламното ефирно време, и оставащият търговски доход (оценен на едва 25 милиона EUR), таванът от 1 200 милиона EUR за бюджетното планиране на разходите изглежда предпазлива и разумна сума за годишните бюджетни разходи за компенсирането за обществена услуга. Освен това принципът на компенсиране на действителните нетни разходи на публичния радио- и телевизионен разпространител задължително водят до неговата защита от колебанията на приходите на рекламния пазар.
(72)
По отношение на бюджетния контрол Испания отбеляза съществуващите механизми за контрол, които вече са установени със Закон 17/2006, както е посочено в съображение 38 по-горе. С цел да се гарантира, че държавната помощ не надвишава нетните разходи за мисията за обществена услуга, в съответствие с член 37 от Закон 17/2006 е гарантиран ефективен бюджетен контрол ex post чрез вътрешен одит, обществена проверка от Държавната служба за одит и външен одит от частно одиторско предприятие. Освен това, съгласно членове 39 и 40 от споменатия закон, Парламентът и органът за аудиовизия упражняват надзор върху изпълнението на мисията за обществена услуга на RTVE и неговите годишния отчети. Накрая, RTVE е предмет на проверка от Сметната палата. Получените мнения от заинтересованите страни не дават никакво основание да се предположи, че тази система не се прилага надлежно.
(73)
Комисията счита, че няма признаци, че оценената годишна компенсация за задължението за обществена услуга наr RTVE ще надвиши сумата, на която, разумно може да се очаква, че ще възлязат разходите за тази услуга, или че компенсацията евентуално ще надхвърли нетните разходи за обществената услуга.
(74)
Освен това в решението за откриване Комисията запита Испания дали разполага с подходяща процедурна рамка за оценка ex ante дали новите аудиовизуални услуги на публичния радио- и телевизионен разпространител RTVE отговарят на съществените изисквания на Амстердамския протокол (така наречения контрол ex ante) (32). Предоставената от Испания информация до момента не позволи на Комисията да провери дали Испания вече разполага с такъв механизъм. Комисията е съгласна с твърдението на Испания, че по принцип този елемент от финансирането на RTVE е бил предмет на решенията от 2005 г. и от 2007 г., които се отнасят до цялата система на финансиране на RTVE. Комисията освен това е съгласна, че системата не е засегната от въвеждането на новите налози, които предизвикаха настоящата процедура.
(75)
Въпреки това, в съответствие с информацията, предоставена от Испания, такава процедура е установена с член 41, параграф 3 от Закон 7/2010 (33), а независим надзорен и регулаторен орган за публично радио- и телевизионно разпространение - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales - е натоварен с упражняването на този контрол, който се състои от обществено допитване със заинтересованите лица, публикуване на резултатите от допитването и оценка на общото въздействие на всяка нова услуга върху пазара. Този закон обаче не съдържа определение на това какво представлява значима нова услуга. Държавите-членки следва да установят съответните критерии (34). Испания обаче посочи, че възнамерява да подпише програмен договор (contrato-programa) с RTVE най-късно до 1 ноември 2010 г., който ще съдържа такова определение. В съответствие с проекта на този програмен договор значима нова услуга ще означава предлагането на нова услуга, която е ясно разграничена от вече съществуващите услуги, която може да бъде класифицирана като съответния продуктов пазар, способна е да окаже въздействие върху пазара, по-специално от гледна точка на въздействие върху търсенето.
(76)
Следователно Испания е изпълнила своето задължение да включи контрол ex ante и Комисията отбелязва, че до ноември 2010 г. тя възнамерява също така да въведе обвързващо определение на това какво представлява значима нова услуга. Комисията отбелязва също така, че този механизъм не е бил установен преди 2010 г.
VI. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(77)
Комисията констатира, че Испания неправомерно е осъществила реформа на финансирането на публичния радио- и телевизионен разпространител RVTE в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Комисията обаче стигна до заключението, че събираните данъци не са обвързани с финансирането на помощта за RTVE и не оказват въздействие върху съвместимостта на помощта с Договора. Освен това Испания разполага с предпазни мерки, чрез които се избягва свръхкомпенсиране на RTVE. Накрая Комисията отбелязва, че Испания е въвела процедура за контрол ex ante на въвеждането на значими нови услуги в рамките на задачата за обществена услуга. Следователно помощта за предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител RTVE остава съвместима с Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Финансирането на предоставящия обществена услуга радио- и телевизионен разпространител Corporación de Radio y Televisión Española (RVTE), изменено от Испания чрез Закон 8/2009 за финансирането на RTVE, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Испания.
Съставено в Брюксел на 20 юли 2010 година.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 20ής Ιουλίου 2010
σχετικά με το καθεστώς ενισχύσεων C 38/09 (πρώην NN 58/09) το οποίο προτίθεται να εφαρμόσει η Ισπανία υπέρ του Ισπανικού Οργανισμού Ραδιοφωνίας και Τηλεόρασης (RTVE)
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό Ε(2010) 4925]
(Το κείμενο στην ισπανική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2011/1/ΕΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Έχοντας υπόψη το πρωτόκολλο 29 για το σύστημα δημόσιας ραδιοτηλεόρασης στα κράτη μέλη το οποίο προσαρτάται στη συνθήκη για την Ευρωπαϊκή Ένωση και τη συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (1),
Αφού κάλεσε τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τα προαναφερόμενα άρθρα (2) και αφού έλαβε υπόψη τις παρατηρήσεις αυτές,
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
I. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1)
Στις 22 Ιουνίου 2009, η Επιτροπή έλαβε καταγγελία σχετικά με τα σχέδια της ισπανικής κυβέρνησης να τροποποιήσει το σύστημα χρηματοδότησης του Ισπανικού Οργανισμού Ραδιοφωνίας και Τηλεόρασης Corporación de Radio y Televisión Española (RTVE). Στις 5 Αυγούστου 2009, η Επιτροπή ζήτησε πληροφορίες από την Ισπανία σχετικά με την εν λόγω τροποποίηση, ειδικότερα για τη σχέση μεταξύ των νέων εισφορών και της χρηματοδότησης της RTVE. Την 1η Σεπτεμβρίου 2009, τέθηκε σε ισχύ ο νέος νόμος 8/2009, της 28ης Αυγούστου 2009, για τη χρηματοδότηση της RTVE (3), με τον οποίο τροποποιείται ο νόμος 17/2006, της 5ης Ιουνίου 2006, για τη δημόσια ραδιοτηλεόραση (4). Στις 21 Σεπτεμβρίου και στις 22 και 26 Οκτωβρίου, η Ισπανία απέστειλε στην Επιτροπή τις πληροφορίες που της ζητήθηκαν σχετικά με το καθεστώς αυτό.
(2)
Με επιστολή της 2ας Δεκεμβρίου 2009, η Επιτροπή ενημέρωσε την Ισπανία για την απόφασή της να κινήσει σχετικά με το προαναφερόμενο μέτρο τη διαδικασία που προβλέπεται στο άρθρο 108 παράγραφος 2 της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (ΣΛΕΕ). Η απόφαση της Επιτροπής να κινήσει τη διαδικασία αυτή δημοσιεύθηκε στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (5). Η Επιτροπή κάλεσε τους ενδιαφερόμενους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σχετικά με το συγκεκριμένο μέτρο.
(3)
Η Ισπανία απάντησε στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας με επιστολή της 21ης Δεκεμβρίου 2009. Η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις από διάφορους ενδιαφερόμενους. Τις διαβίβασε στην Ισπανία, παρέχοντάς της τη δυνατότητα να τις σχολιάσει και έλαβε τα σχετικά σχόλια με επιστολή της 23ης Μαρτίου 2010.
(4)
Η Επιτροπή ζήτησε συμπληρωματικές πληροφορίες με επιστολές της 19ης Φεβρουαρίου και της 19ης Μαΐου 2010. Οι ισπανικές αρχές απέστειλαν τις απαντήσεις τους με επιστολές της 22ας Μαρτίου και της 31ης Μαΐου 2010.
(5)
Στις 18 Μαρτίου 2010, η Επιτροπή κίνησε τη διαδικασία παράβασης αποστέλλοντας προειδοποιητική επιστολή σύμφωνα με το άρθρο 258 της ΣΛΕΕ, διότι έκρινε ότι η φορολογία επί των ηλεκτρονικών επικοινωνιών αντέκειτο στις διατάξεις του άρθρου 12 της οδηγίας 2002/20/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 7ης Μαρτίου 2002, για την αδειοδότηση δικτύων και υπηρεσιών ηλεκτρονικών επικοινωνιών (οδηγία για την αδειοδότηση) (6), η οποία θεσπίζει ακριβείς κανόνες όσον αφορά τα διοικητικά τέλη που μπορούν να επιβάλλουν τα κράτη μέλη στις επιχειρήσεις που παρέχουν υπηρεσίες ή δίκτυο τηλεπικοινωνιών. Η έρευνα σχετικά με την κρατική ενίσχυση πραγματοποιείται με την επιφύλαξη της διαδικασίας παράβασης.
II. ΛΕΠΤΟΜΕΡΗΣ ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
(6)
Το ισχύον σύστημα χρηματοδότησης της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης στην Ισπανία υπέρ της RTVE, το οποίο θεσπίστηκε με τον νόμο 17/2006, εγκρίθηκε από την Επιτροπή με αποφάσεις του 2005 και του 2007 (7). Με τον νόμο 17/2006 ανατίθεται στην RTVE αποστολή παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Το τμήμα I του νόμου (ιδίως τα άρθρα 2 και 3) ορίζει την αποστολή παροχής δημόσιας υπηρεσίας της RTVE και προσδιορίζει ότι η αποστολή των ραδιοτηλεοπτικών υπηρεσιών θα εκπληρώνεται αντίστοιχα από τις επιχειρήσεις RNE (Radio Nacional de España) και RTVE (Radio Televisión Española). Το τμήμα II κεφάλαιο IV ρυθμίζει τους όρους του χρηματοδοτικού και οικονομικού πλαισίου εντός του οποίου θα εκτελεί η RTVE τα καθήκοντα παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Ειδικότερα, το άρθρο 33 ορίζει ότι η RTVE θα λαμβάνει ετήσιες δημοσιονομικές αντισταθμίσεις για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Οι εν λόγω αντισταθμίσεις δεν θα υπερβαίνουν το καθαρό κόστος της δημόσιας υπηρεσίας που παρέχουν αντίστοιχα η RTVE και η RNE. Το τμήμα II κεφάλαιο VI ρυθμίζει τον εξωτερικό έλεγχο από το Κοινοβούλιο, την Οπτικοακουστική Αρχή και το Ελεγκτικό Συνέδριο.
(7)
Οι δαπάνες του ετήσιου προϋπολογισμού λειτουργίας της RTVE ανήλθαν σε 1 177 εκατ. ευρώ το 2007, 1 222 εκατ. ευρώ το 2008 και 1 146 εκατ. ευρώ το 2009. Κατά τα τελευταία οικονομικά έτη, η RTVE έλαβε αποζημίωση για παροχή δημόσιας υπηρεσίας ύψους 500 εκατ. ευρώ περίπου ετησίως: 575 εκατ. ευρώ το 2006, 433 εκατ. ευρώ το 2007 και 500 εκατ. ευρώ το 2008. Το 2009, ωστόσο, με ήδη μειωμένα διαφημιστικά έσοδα, η αποζημίωση ανήλθε σε 726 εκατ. ευρώ.
(8)
Ο νόμος 8/2009 τροποποιεί τον νόμο 17/2006 όσον αφορά τον ορισμό της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας και τις ενδεχόμενες εμπορικές δραστηριότητες της RTVE. Προσθέτει περαιτέρω στοιχεία στην αποστολή δημόσιας υπηρεσίας, τα οποία ενέκρινε η Επιτροπή το 2005. Ειδικότερα, περιορίζει την αγορά δικαιωμάτων μετάδοσης αθλητικών εκδηλώσεων γενικού ενδιαφέροντος ή μεγάλου ενδιαφέροντος για το κοινό, με εξαίρεση τους Ολυμπιακούς και Παραολυμπιακούς Αγώνες, στο 10 % του συνολικού ετήσιου προϋπολογισμού εξωτερικών προμηθειών, αγορών και υπηρεσιών (άρθρο 9 παράγραφος 1 στοιχείο i). Θεσπίζει υποχρεώσεις σχετικά με το παιδικό πρόγραμμα (άρθρο 9 παράγραφος 1 στοιχείο d) και περιορίζει σε 52 κινηματογραφικές ταινίες ετησίως τη μετάδοση ταινιών παραγωγής των μεγάλων διεθνών κινηματογραφικών παραγωγών σε ωράριο υψηλής τηλεθέασης (άρθρο 9 παράγραφος 1 στοιχείο m).
(9)
Ειδικότερα, ο νέος νόμος προβλέπει ότι μέχρι τα τέλη του 2009 δεν θα αποτελούν πλέον πηγή εσόδων οι διαφημίσεις, οι τηλεαγορές, οι χορηγίες και οι συνδρομητικές υπηρεσίες. Τα σχετικά εμπορικά έσοδα θα αντικατασταθούν από τα κεφάλαια που παράγουν τα ισχύοντα ή τα νέα τέλη που επιβάλλονται στους εμπορικούς ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς και στις επιχειρήσεις τηλεπικοινωνιών. Η Ισπανία αναμένει ότι το μέτρο αυτό θα ανακουφίσει την πίεση των εμπορικών επιχειρήσεων, θα αυξήσει τα έσοδά τους μέσω της διαφήμισης και θα εξαλείψει μια δυνητική πηγή νόθευσης της αγοράς. Η RTVE θα διατηρήσει ως πηγές εμπορικών εσόδων την παροχή υπηρεσιών σε τρίτους και την πώληση των δικών της παραγωγών (συνολικά, περίπου 25 εκατ. ευρώ).
(10)
Μέχρι σήμερα, τα ετήσια διαφημιστικά έσοδα ανέρχονταν σε 600 εκατ. ευρώ περίπου (667 εκατ. ευρώ το 2007 και 565 εκατ. ευρώ το 2008). Με την κατάργηση αυτών των εμπορικών εσόδων, το καθαρό κόστος για την αποστολή παροχής δημόσιας ραδιοτηλεοπτικής υπηρεσίας της RTVE θα εξισωθεί σχεδόν με τις δαπάνες του ετήσιου προϋπολογισμού λειτουργίας. Κατά συνέπεια, η Ισπανία προτείνει να αντισταθμιστεί η κατάργηση αυτών των εσόδων μέσω της αύξησης της ίδιας εισφοράς με κρατικά κεφάλαια έως ότου εξισωθούν οι δαπάνες του ετήσιου προϋπολογισμού λειτουργίας της RTVE, με αφαίρεση μόνο τα εναπομενόντων μικρών εμπορικών εσόδων ύψους 25 εκατ. ευρώ που αναφέρονται στην προηγούμενη παράγραφο.
(11)
Ως ετήσιο σύνολο εσόδων της RTVE, το άρθρο 3 παράγραφος 2 του νέου νόμου προβλέπει για τα έτη 2010 και 2011 1 200 εκατ. ευρώ, κατ’ ανώτατο όριο, για την τριετία 2012-2014 ανώτατη αύξηση ίση με το 1 % του ποσού αυτού, κατ’ ανώτατο όριο, και, για τα επόμενα έτη, αύξηση με βάση τον ετήσιο δείκτη τιμών καταναλωτή. Κατά τον καθορισμό αυτών των ποσών, η Ισπανία υπολόγισε, σε σχέση με τις ετήσιες δαπάνες προϋπολογισμού της RTVE, πρόσθετες ετήσιες δαπάνες ύψους 104 εκατ. ευρώ προκειμένου να καλυφθεί με άλλες οπτικοακουστικές παραγωγές ο χρόνος μετάδοσης που στο παρελθόν προοριζόταν για διαφημίσεις.
(12)
Σύμφωνα με τον δημοσιονομικό προγραμματισμό της Ισπανίας, αυτό το συνολικό ποσό των ετήσιων εσόδων θα αποτελείται από κονδύλια του γενικού προϋπολογισμού, σύμφωνα με το καθεστώς που αναφέρεται στον νόμο 17/2006, ύψους 500 εκατ. ευρώ περίπου, ποσό ανάλογο με το ποσό των προηγούμενων ετών και το οποίο προέκυψε χάρη στα τρία φορολογικά μέτρα που θεσπίστηκαν ή τροποποιήθηκαν δυνάμει των άρθρων 4, 5 και 6 του νέου νόμου:
α)
Φόρος 3 % επί των εσόδων των δωρεάν τηλεοπτικών οργανισμών, και 1,5 % επί των εσόδων των οργανισμών συνδρομητικής τηλεόρασης. Οι εισφορές αυτές δεν θα μπορούν να υπερβούν το 15 % (όσον αφορά τους δωρεάν τηλεοπτικούς οργανισμούς) και το 20 % (όσον αφορά τη συνδρομητική τηλεόραση) της συνολικής ετήσιας ενίσχυσης της RTVE. Κάθε φορολογικό έσοδο πέραν των ποσοστών αυτών θα επιστρέφεται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους. Ο φόρος επιβάλλεται μόνο σε οντότητες εγκατεστημένες στην Ισπανία. Υπηρεσίες εισαγόμενες από άλλο κράτος μέλος δεν υπόκεινται στον φόρο.
β)
Φόρος 0,9 % επί των ακαθάριστων εσόδων εκμετάλλευσης (εξαιρουμένων εκείνων που αποκτήθηκαν στη χονδρική αγορά αναφοράς) των επιχειρήσεων τηλεπικοινωνιακών υπηρεσιών που είναι καταχωρισμένες στο μητρώο επιχειρήσεων του ισπανικού ρυθμιστικού φορέα του τομέα των τηλεπικοινωνιών σε κάποια από τις ακόλουθες υπηρεσίες: σταθερή τηλεφωνία, κινητή τηλεφωνία και παροχή σύνδεσης με το Διαδίκτυο. Θα υποχρεούνται να καταβάλλουν τον φόρο οι φορείς εθνικής εμβέλειας ή εκείνοι που δραστηριοποιούνται σε περισσότερες από μία Αυτόνομες Περιφέρειες και οι οποίοι παρέχουν οπτικοακουστικές υπηρεσίες ή άλλη υπηρεσία που περιλαμβάνει διαφήμιση. Η συνεισφορά αυτή δεν θα μπορεί να υπερβαίνει το 25 % της συνολικής ετήσιας χρηματοδοτικής στήριξης της RTVE. Κάθε φορολογικό έσοδο πέραν του ποσοστού αυτού θα επιστρέφεται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους. Ο φόρος αυτός εφαρμόζεται αποκλειστικά σε οντότητες εγκατεστημένες στην Ισπανία. Υπηρεσίες εισαγόμενες από άλλο κράτος μέλος δεν θα υπόκεινται στον φόρο.
γ)
Ποσοστό της τάξης του 80 %, μέχρι ύψους 330 εκατ. ευρώ, κατ’ ανώτατο όριο, επί του ήδη υφιστάμενου τέλους χρήσης του ραδιοφάσματος, σύμφωνα με τις διατάξεις του νόμου 32/2003, της 3ης Νοεμβρίου 2003. Το υπόλοιπο θα αποδίδεται στον γενικό προϋπολογισμό. Το ποσοστό αυτό μπορεί να τροποποιηθεί σύμφωνα με τη νομοθεσία που διέπει τον γενικό προϋπολογισμό του κράτους.
(13)
Στα άρθρα 5 και 6 του νόμου 17/2006 δηλώνεται σαφώς ότι οι φόροι που επιβάλλονται στην εμπορική τηλεόραση και στους φορείς τηλεπικοινωνιών εισπράττονται «με σκοπό να συμβάλουν στη χρηματοδότηση της RTVE». Εξάλλου, στο προοίμιο ορίζεται ρητά η σχέση ανάμεσα στους νέους φόρους και τη χρηματοδοτική αντιστάθμιση για την αποχώρηση της RTVE από την αγορά διαφήμισης.
(14)
Αν τα έσοδα αυτών των τριών φορολογικών πηγών δεν είναι επαρκή για να καλύψουν τη διαφορά των 700 εκατ. ευρώ μεταξύ της παραδοσιακής αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας (500 εκατ. ευρώ) και το συνολικού κόστους λειτουργίας της RTVE, η οποία μέχρι σήμερα καλυπτόταν από εμπορικά έσοδα, ο προβλεπόμενος προϋπολογισμός θα συμπληρωθεί με κεφάλαια του γενικού κρατικού προϋπολογισμού, κατ’ εφαρμογή του άρθρου 33 του νόμου 17/2006 (άρθρο 2 παράγραφος 2 του νόμου 8/2009), που υποχρεώνει την κυβέρνηση να καλύπτει το καθαρό κόστος των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας της RTVE. Κατά συνέπεια, εξασφαλίζεται η χρηματοδότηση του καθαρού κόστους των δημόσιων υπηρεσιών που παρέχει η RTVE, μέχρι ανώτατο ποσό 1 200 εκατ. ευρώ, ανεξάρτητα από τα έσοδα που προκύπτουν από την είσπραξη των φόρων.
(15)
Η Ισπανία επιβεβαίωσε ότι η συνεισφορά από τους φόρους που επιβάλλονται στους τηλεοπτικούς οργανισμούς και στις επιχειρήσεις τηλεπικοινωνιών δεν θα χρησιμοποιείται υποχρεωτικά μόνο για τη χρηματοδότηση της RTVE. Η Ισπανία καθόρισε τα ανώτατα ποσά που μπορούν να προέλθουν από τους φόρους. Τα πλεονασματικά έσοδα θα αποδίδονται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους και θα μπορούν να διατίθενται για την κάλυψη άλλων δαπανών. Εξάλλου, μέχρι αυτά τα ανώτατα ποσά, οι ισπανικές αρχές μπορούν να αποφασίσουν το ποσό των φόρων που σκοπεύουν πράγματι να χορηγήσουν στην RTVE. Για παράδειγμα, σύμφωνα με τον δημοσιονομικό προγραμματισμό του 2010, λιγότερο από το ήμισυ της ανώτατης δυνατής εισφοράς θα διατεθεί στην RTVE.
(16)
Για να αποφευχθεί η υπεραντιστάθμιση, στο άρθρο 8 του νέου νόμου προβλέπεται ένα αποθεματικό κεφάλαιο στο οποίο καταβάλλεται το τμήμα των εσόδων που διαθέτει η κυβέρνηση το οποίο υπερβαίνει το πραγματικό καθαρό κόστος της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Το εν λόγω αποθεματικό περιορίζεται στο 10 % των ετήσιων δαπανών που προβλέπονται στον προϋπολογισμό της RTVE. Τα έσοδα που υπερβαίνουν το όριο του 10 % θα επιστρέφονται στο Δημόσιο Ταμείο. Τα αποθεματικό θα χρησιμοποιείται για την κάλυψη πιθανών ζημιών των προηγούμενων οικονομικών ετών. Αν δεν έχει εξαντληθεί εντός τετραετίας, θα ανακτάται με ισοδύναμη μείωση της αντιστάθμισης για την υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας του προσεχούς οικονομικού έτους.
(17)
Εξάλλου, σύμφωνα με τα άρθρα 37 και 39 έως 41 του νόμου 17/2006, ο εξωτερικός έλεγχος από ελεγκτές, η Γενική Επιθεώρηση Κρατικής Διοίκησης (Intervención General de la Administración del Estado), το Κοινοβούλιο, η Οπτικοακουστική Αρχή και το Ελεγκτικό Συνέδριο θα εξασφαλίζουν ότι η RTVE δεν λαμβάνει καμία αντιστάθμιση που να υπερβαίνει το πραγματικό καθαρό κόστος συν το αποθεματικό του 10 %. Τα έσοδα των λίγων εμπορικών δραστηριοτήτων που απομένουν θα μειώσουν την αντιστάθμιση για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας (άρθρο 7 παράγραφος 1 του νόμου 8/2009).
(18)
Στην παρούσα απόφαση εξετάζονται αναλυτικά οι πτυχές εκείνες των αλλαγών που επήλθαν στο ισχύον σύστημα χρηματοδότησης της RTVE για τις οποίες η Επιτροπή είχε εκφράσει αμφιβολίες κατά την απόφαση κίνησης της επίσημης διαδικασίας εξέτασης.
(19)
Όπως όρισε η Επιτροπή, το κύριο χαρακτηριστικό των αλλαγών στη χρηματοδότηση της RTVE και η σχεδόν πλήρης εγκατάλειψη των εμπορικών της δραστηριοτήτων έγκειται στο ότι το τμήμα των εσόδων της RTVE που προέρχονταν μέχρι σήμερα από τις εν λόγω δραστηριότητες θα αντικατασταθούν από έσοδα που προκύπτουν από τους φόρους που θεσπίστηκαν ή τροποποιήθηκαν για τον ίδιο σκοπό. Από τις σαφείς αναφορές του νόμου 8/2009 συνάγεται ότι το ύψος των φόρων ορίστηκε με σκοπό να διατίθεται ένα προκαθορισμένο ποσοστό για τη χρηματοδότηση της RTVE. Η σχέση αυτή μεταξύ της χρηματοδότησης και της είσπραξης που επιτυγχάνεται με την επιβολή των νέων φόρων υποδηλώνει ότι υφίσταται υποχρεωτική σύνδεση των φόρων με την ενίσχυση που χορηγείται στην RTVE, με την έννοια ότι οι αντίστοιχες εισπράξεις θα διατίθενται υποχρεωτικά για τη χρηματοδότησή της και θα επηρεάζουν άμεσα το ύψος της.
(20)
Το Δικαστήριο έχει επανειλημμένα αποφανθεί ότι όταν η μέθοδος χρηματοδότησης αποτελεί αναπόσπαστο μέρος του μέτρου ενίσχυσης, η Επιτροπή οφείλει να τη λαμβάνει αναγκαστικά υπόψη κατά την εξέταση του μέτρου (8). Αν μια επιβάρυνση που προορίζεται ειδικά για τη χρηματοδότηση ενίσχυσης προσκρούει σε άλλες διατάξεις της συνθήκης, η Επιτροπή δεν μπορεί να κηρύσσει συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά το καθεστώς ενισχύσεων στο οποίο εντάσσεται η εν λόγω επιβάρυνση. Συνεπώς, η μέθοδος που χρησιμοποιείται για τη χρηματοδότηση μιας ενίσχυσης μπορεί να καταστήσει ασυμβίβαστο με την εσωτερική αγορά ολόκληρο το καθεστώς ενισχύσεων.
(21)
Ως εκ τούτου, η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες κατά πόσο οι νέοι φόροι αποτελούν αναπόσπαστο μέρος του μέτρου. Σε περίπτωση που ισχύει κάτι τέτοιο, θα έπρεπε να αξιολογήσει το συμβιβάσιμό τους με τη συνθήκη. Αυτό θα επηρέαζε τη γενική νομιμότητα του καθεστώτος ενισχύσεων. Αυτή η ανησυχία φαίνεται δικαιολογημένη, κυρίως αν ληφθεί υπόψη ότι η Επιτροπή διατηρεί αμφιβολίες όσον αφορά το συμβιβάσιμο με την οδηγία 2002/20/ΕΚ (9) των νέων φόρων που επιβάλλονται στις επιχειρήσεις που παρέχουν υπηρεσίες σταθερής τηλεφωνίας, κινητής τηλεφωνίας και σύνδεση με το Διαδίκτυο.
(22)
Ένα άλλο ζήτημα που γέννησε αμφιβολίες στην Επιτροπή ήταν αν, μέσω της μεταρρύθμισης του συστήματος χρηματοδότησης, η Ισπανία έχει θεσπίσει επαρκείς διασφαλίσεις για την αποφυγή ενδεχόμενης υπεραντιστάθμισης. Η κατάργηση της διαφήμισης μπορεί να επηρεάσει το κόστος του ραδιοτηλεοπτικού φορέα καθιστώντας τον προγραμματισμό του λιγότερο εξαρτώμενο από εμπορικά κριτήρια.
(23)
Επιπλέον, το σύστημα χρηματοδότησης της RTVE θα πρέπει να προβλέπει κατάλληλη διαδικασία που να επιτρέπει να αξιολογείται εκ των προτέρων το κατά πόσο οι νέες υπηρεσίες της RTVE πληρούν τους ουσιαστικούς όρους του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ (10). Οι πληροφορίες που διαβίβασε η Ισπανία δεν επέτρεψαν στην Επιτροπή να εξετάσει αν η Ισπανία διέθετε ήδη παρόμοιο μηχανισμό.
III. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ
(24)
Ελήφθησαν παρατηρήσεις από δεκαπέντε ενδιαφερομένους: από εμπορικούς ραδιοτηλεοπτικούς φορείς [TF1 και Association of Commercial Television in Europe (ACT)], επιχειρήσεις συνδρομητικής τηλεόρασης (DTS και Canal Satélite), παρόχους υπηρεσιών τηλεφωνίας και υπηρεσιών σύνδεσης με το Διαδίκτυο (redtel, ONO και AETIC), επιχειρήσεις καλωδιακής τηλεόρασης (Cable Europe) και διαφημιστές. Ορισμένοι ζήτησαν να μην αποκαλυφθεί η ταυτότητά τους.
(25)
Οι περισσότεροι ενδιαφερόμενοι κατήγγειλαν τον παράνομο χαρακτήρα των νέων μέτρων, τα οποία κατά τη γνώμη τους νοθεύουν τον ανταγωνισμό μεταξύ δημόσιας και ιδιωτικής τηλεόρασης, μεταξύ δωρεάν και συνδρομητικής τηλεόρασης και μεταξύ των επιχειρήσεων που παρέχουν αποκλειστικά τηλεπικοινωνιακές υπηρεσίες και άλλων επιχειρήσεων παροχής τηλεπικοινωνιών οι οποίες παρέχουν και οπτικοακουστικές υπηρεσίες. Δημιουργούν επίσης αμφιβολίες όσον αφορά το συμβιβάσιμο του φόρου επί των ηλεκτρονικών επικοινωνιών με το άρθρο 12 της οδηγίας 2002/20/ΕΚ (οδηγία για την αδειοδότηση) (11).
(26)
Οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί και οι πάροχοι υπηρεσιών Διαδικτύου αμφισβητούν επίσης το συμβιβάσιμο του ορισμού της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας της RTVE. Δεν είναι αρκετά ακριβής και είναι υπερβολικά γενναιόδωρος όσον αφορά την αγορά των δικαιωμάτων μετάδοσης ειδικών αθλητικών γεγονότων ή ταινιών παραγωγής μεγάλων διεθνών εταιρειών. Ειδικότερα, η TF1 υποστήριξε ότι δεν πραγματοποιήθηκε εκ των προτέρων κανένας έλεγχος από μέρους της RTVE σχετικά με την εισαγωγή σημαντικών νέων δημόσιων υπηρεσιών.
(27)
Όσον αφορά την ενδεχόμενη υποχρεωτική σύνδεση του φόρου με την ενίσχυση, οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί και οι πάροχοι υπηρεσιών Διαδικτύου υποστήριξαν ότι τα έσοδα που θα προκύψουν από τους νέους φόρους θα επηρεάσουν άμεσα την ενίσχυση. Τους ανησυχεί ιδίως το γεγονός ότι η αύξηση των φορολογικών εσόδων μπορεί να έχει ως αποτέλεσμα η αντιστάθμιση που θα χορηγηθεί στην RTVE να υπερβαίνει το καθαρό κόστος της παροχής δημόσιας υπηρεσίας.
(28)
Όσον αφορά την αναλογικότητα της ενίσχυσης, διάφοροι τηλεοπτικοί οργανισμοί και επιχειρήσεις Διαδικτύου επεσήμαναν τον κίνδυνο υπεραντιστάθμισης. Ο προβλεπόμενος προϋπολογισμός για την RTVE ύψους 1 200 εκατ. ευρώ, όπως καθορίζεται από τον νόμο 8/2009, δεν βασίζεται στον κατάλληλο υπολογισμό του καθαρού κόστους της δημόσιας υπηρεσίας. Οι τρέχουσες ετήσιες προβλεπόμενες δαπάνες της RTVE αποτελούν αυθαίρετη βάση στην οποία δεν γίνεται διάκριση μεταξύ εμπορικών δραστηριοτήτων και δραστηριοτήτων παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Συγκεκριμένα, στον προγραμματισμό δεν λαμβάνεται υπόψη η μείωση του κόστους που θα προκύψει με την κατάργηση της διαφήμισης, αφού δεν θα είναι πλέον αναγκαία η υψηλή τηλεθέαση, οπότε η παραγωγή τους θα είναι λιγότερο δαπανηρή, όπως, για παράδειγμα, η παραγωγή των πολιτιστικών εκπομπών. Άλλοι, αντιθέτως, εξέφρασαν τον φόβο ότι η RTVE θα δαπανά περισσότερα σε προγράμματα υψηλής αξίας.
(29)
Επίσης αναφέρθηκε η πιθανότητα υπεραντιστάθμισης δεδομένου ότι η απώλεια διαφημιστικών εσόδων της RTVE θα καλύπτεται πλήρως με κρατικούς πόρους. Η αντιστάθμιση αυτή θα υπολογίζεται με βάση τα προηγούμενα οικονομικά έτη, ενώ η οικονομική κρίση θα οδηγήσει σε μείωση των εμπορικών εσόδων το 2010 και, κατά συνέπεια, σε μείωση των συνολικών εσόδων της RTVE. Δεν θα ήταν λοιπόν σωστό αν, με την κατάργηση της μεικτής χρηματοδότησης, η RTVE επετύγχανε εγγυημένα έσοδα, ανεξάρτητα από τα κυμαινόμενα εμπορικά έσοδα.
(30)
Οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί αμφισβήτησαν επίσης την ύπαρξη ενός αποτελεσματικού συστήματος δημοσιονομικού ελέγχου που να διασφαλίζει ότι μόνο το καθαρό κόστος της παροχής δημόσιας υπηρεσίας καλύπτεται από δημόσιους πόρους.
IV. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΙΣΠΑΝΙΑΣ
(31)
Κατ’ αρχάς, η Ισπανία είναι αντίθετη με την από μέρους της Επιτροπής αξιολόγηση κατά την τρέχουσα διαδικασία των ζητημάτων της αναλογικότητας και της ύπαρξης εκ των προτέρων ελέγχου για τις σημαντικές νέες υπηρεσίες. Τα ζητήματα αυτά, εντάσσονται στο ισχύον καθεστώς χρηματοδότησης της RTVE, που εγκρίθηκε από την Επιτροπή το 2005 και το 2007. Ωστόσο, η απόφαση κίνησης της παρούσας διαδικασίας βασίζεται στον χαρακτηρισμό της μεταρρύθμισης του συστήματος χρηματοδότησης ως νέας ενίσχυσης δυνάμει του άρθρου 1 παράγραφος γ) του κανονισμού 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 93 της συνθήκης ΕΚ (12). Τα στοιχείο «νέας ενίσχυσης» περιορίζεται στη μεταρρύθμιση της χρηματοδότησης μέσω της εισαγωγής νέων φόρων και δεν μεταβάλλει ούτε θίγει τα λοιπά στοιχεία του ισχύοντος καθεστώτος. Επομένως, τα λοιπά στοιχεία θα εξακολουθήσουν να συνιστούν υφιστάμενη ενίσχυση και δεν θα πρέπει να αποτελέσουν αντικείμενο αξιολόγησης από την Επιτροπή, κατά την παρούσα διαδικασία.
(32)
Όσον αφορά το ζήτημα της υποχρεωτικής σύνδεσης του φόρου με τον προορισμό του, η Ισπανία υποστηρίζει ότι οι νέοι φόροι δεν θα αποτελέσουν αναπόσπαστο μέρος της ενίσχυσης ούτε θα επηρεάσουν άμεσα το ύψος της. Η Ισπανία τόνισε ότι, σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 2 του νόμου 8/2009, σε συνδυασμό με το άρθρο 33 του νόμου 17/2006, ο μοναδικός παράγοντας για τον καθορισμό του ύψους της δημόσιας χρηματοδότησης που χορηγείται στην RTVE είναι το καθαρό κόστος της δημόσιας υπηρεσίας, ανεξάρτητα από το ύψος των εισπραττόμενων φόρων. Κατά τον υπολογισμό του κόστους της δημόσιας υπηρεσίας δεν λαμβάνονται υπόψη τα έσοδα που προκύπτουν από τους φόρους, αλλά λαμβάνεται ως βάση το κόστος αυτής της υπηρεσίας κατά τα προηγούμενα οικονομικά έτη.
(33)
Η Ισπανία επιβεβαίωσε ότι η εισφορά που προέρχεται από τους φόρους που επιβάλλονται στα τηλεοπτικά κανάλια και στις επιχειρήσεις τηλεπικοινωνιών δεν διοχετεύεται αποκλειστικά στην RTVE. Αντίθετα, τα έσοδα από τους φόρους θα μεταβιβάζονται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους (Δημόσιο Ταμείο), από όπου θα πραγματοποιούνται όλες οι πληρωμές στην RTVE. Η Ισπανία έχει θεσπίσει ανώτατα όρια για την εισφορά από τους φόρους. Εξ ορισμού, κάθε πλεονασματικό έσοδο θα επιστρέφεται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους και, επομένως, θα μπορεί να διατίθεται για άλλους σκοπούς. Επίσης, κάτω από αυτά τα ανώτατα όρια, η Ισπανία θα μπορεί να ορίζει τι ποσοστό του φόρου αποφασίζει να διαθέσει στην RTVE. Παραδείγματος χάρη, σύμφωνα με τον δημοσιονομικό προγραμματισμό του 2010, θα διατεθεί στην RTVE λιγότερο από το ήμισυ της ανώτατης δυνατής εισφοράς.
(34)
Σύμφωνα με τις ισπανικές αρχές, δεν θα επηρεάσει τα προγραμματιζόμενα για την αντιστάθμιση δημόσιας υπηρεσίας ποσά το αν οι εισπράξεις από τους νέους φόρους είναι υψηλότερες ή χαμηλότερες από τις αναμενόμενες. Σε περίπτωση που τα έσοδα από τις νέες φορολογικές πηγές δεν είναι επαρκή για καλύψουν το έλλειμμα χρηματοδότησης που θα επιφέρει η κατάργηση της διαφήμισης, οι απαιτούμενοι πόροι θα ληφθούν από τον γενικό προϋπολογισμό του κράτους, σύμφωνα με το άρθρο 33 του νόμου 17/2006. Κάθε πλεονασματικό έσοδο θα επιστρέφεται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους. Τέλος, κάθε πλεονασματικό έσοδο που υπερβαίνει το όριο των 1 200 εκατ. ευρώ που προβλέπεται στο άρθρο 3 παράγραφος 2 του νόμου 8/2009 θα μεταφέρεται στο Δημόσιο Ταμείο. Συνεπώς, η συνολική προγραμματισμένη χρηματοδότηση της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας της RTVE δεν θα εξαρτάται από το ύψος των ειδικών φορολογικών εσόδων, αλλά, σε κάθε περίπτωση, θα εξασφαλίζεται από τον γενικό προϋπολογισμό του κράτους.
(35)
Όσον αφορά την αναλογικότητα της ενίσχυσης, η Ισπανία υποστήριξε ότι θα εγγυηθεί την αρχή της κάλυψης του καθαρού κόστους. Σύμφωνα με το άρθρο 33 παράγραφος 1 του νόμου 17/2006, όπως τροποποιήθηκε με τον νόμο 8/2009, το καθαρό κόστος είναι η μοναδική παράμετρος που καθορίζει το πραγματικό ύψος της ενίσχυσης. Σύμφωνα με το άρθρο 2 παράγραφος 2 και το άρθρο 8 παράγραφος 2 του νόμου 8/2009, ο γενικός προϋπολογισμός του κράτους παρέχει τους απαιτούμενους πόρους σε περίπτωση ανεπάρκειας των φορολογικών εσόδων ή λαμβάνει κάθε πλεονασματικό έσοδο, με εξαίρεση την ενδεχόμενη υπεραντιστάθμιση του 10 % των ετήσιων δημοσιονομικών δαπανών που προβλέπεται στο άρθρο 8 παράγραφοι 1 και 2.
(36)
Η Ισπανία δεν θεωρεί ότι ενήργησε αυθαίρετα όσον αφορά την αναπροσαρμογή του ετήσιου δημοσιονομικού προγραμματισμού στα 1 200 εκατ. ευρώ για τα προσεχή οικονομικά έτη. Τα ποσό αυτό βασίζεται στις ετήσιες δημοσιονομικές δαπάνες που πραγματοποίησε η RTVE για να καλύψει την υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Οι αντίστοιχες υποχρεώσεις δεν μεταβλήθηκαν τόσο ώστε να αναμένεται μείωση των δαπανών. Απεναντίας, οι καταγγέλλοντες παραβλέπουν το γεγονός ότι, βάσει των υπολογισμών, η RTVE πρέπει να επενδύσει 104 εκατ. ευρώ σε συμπληρωματικές παραγωγές προκειμένου να καλύψει τον χρόνο μετάδοσης που θα ελευθερωθεί από την κατάργηση των διαφημίσεων.
(37)
Ούτε πρέπει να θεωρείται ότι, με την κατάργηση της διαφήμισης, η RTVE θα παύσει να σημειώνει υψηλή τηλεθέαση και μπορεί επομένως να μειώσει το κόστος παραγωγής και να προσφέρει λιγότερο ελκυστικά προγράμματα. Σύμφωνα με την αποστολή δημόσιας υπηρεσίας που της έχει ανατεθεί, η RTVE είναι υποχρεωμένη να διατηρήσει σε υψηλά επίπεδα την παρουσία της και την τηλεθέαση έναντι των άλλων τηλεοπτικών σταθμών, ώστε να εκπληρώνει αποτελεσματικά την αποστολή της.
(38)
Τέλος, σύμφωνα με το άρθρο 37 του νόμου 17/2006, ο αποτελεσματικός εκ των υστέρων έλεγχος του προϋπολογισμού της RTVE θα εξασφαλίζεται με τον εσωτερικό έλεγχο, την επανεξέταση από τη Γενική Επιθεώρηση Κρατικής Διοίκησης (Intervención General de la Administración del Estado) και με εξωτερικό έλεγχο από εξειδικευμένη ιδιωτική επιχείρηση (KPMG). Επιπλέον, σύμφωνα με τα άρθρα 39 και 40 αυτού του νόμου, το Κοινοβούλιο και η Οπτικοακουστική Αρχή εποπτεύουν την εκπλήρωση της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας από την RTVE, καθώς και τους ετήσιους λογαριασμούς της. Τέλος, η RTVE υποβάλλεται σε έλεγχο από το Ελεγκτικό Συνέδριο.
(39)
Όσον αφορά την ύπαρξη εκ των προτέρων ελέγχου με σκοπό την εισαγωγή σημαντικών νέων υπηρεσιών, η Ισπανία ανέφερε ότι η διαδικασία αυτή προβλέπεται στο άρθρο 41 παράγραφος 3 του γενικού νόμου 7/2010 της 31ης Μαρτίου 2010, για τις οπτικοακουστικές επικοινωνίες (Ley General de la Comunicación Audiovisual) (13). Ο εν λόγω εκ των προτέρων έλεγχος, ο οποίος συνίσταται σε δημόσια διαβούλευση των ενδιαφερόμενων μερών, σε δημοσίευση των αποτελεσμάτων και σε αξιολόγηση των συνολικών συνεπειών κάθε νέας υπηρεσίας στην αγορά, ανατέθηκε στο Κρατικό Συμβούλιο Οπτικοακουστικών Μέσων (Consejo Estatal de Medios Audiovisuales), την ανεξάρτητη ισπανική εποπτική και ρυθμιστική αρχή για τη δημόσια ραδιοτηλεόραση. Ακόμη, οι ισπανικές αρχές τόνισαν την πρόθεσή τους να υπογράψουν με την RTVE, μέχρι την 1η Νοεμβρίου 2010, μια προγραμματική σύμβαση στην οποία θα ορίζεται σε τι συνίσταται η νέα σημαντική υπηρεσία. Σύμφωνα με το σχέδιο της προγραμματικής σύμβασης, ως νέα σημαντική υπηρεσία νοείται μια νέα προσφορά υπηρεσιών, σαφώς διαφοροποιημένων από τις ήδη υφιστάμενες, που να μπορούν να χαρακτηριστούν ως σχετική αγορά προϊόντων, και οι οποίες μπορεί να έχουν επίδραση στην αγορά, ιδίως όσον αφορά τον αντίκτυπό τους στη ζήτηση.
V. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
(40)
Βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές.
(41)
Οι χρηματοδοτικοί πόροι που περιλαμβάνονται στο ισπανικό σύστημα χρηματοδότησης της RTVE διοχετεύονται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους, από όπου στη συνέχεια αποδεσμεύονται. Πρόκειται για άμεση μεταφορά κρατικών πόρων υπέρ συγκεκριμένης επιχείρησης, στους οποίους δεν έχουν πρόσβαση οι ανταγωνιστές της. Συνεπώς, η RTVE απολαύει επιλεκτικού πλεονεκτήματος.
(42)
Ωστόσο, στις παρατηρήσεις της που εστάλησαν πριν από την κίνηση της διαδικασίας, η Ισπανία υποστήριξε ότι η μεταρρύθμιση δεν θίγει το εμπόριο μεταξύ των κρατών μελών, αφού η RTVE δεν λειτουργεί εκτός ισπανικού εδάφους. Πάντως, όταν μια δημόσια χρηματοδοτική ενίσχυση ενισχύει τη θέση μιας επιχείρησης έναντι άλλων επιχειρήσεων που την ανταγωνίζονται στις εντός της Ένωσης συναλλαγές, πρέπει να θεωρείται ότι οι συναλλαγές αυτές θίγονται από την ενίσχυση, ακόμη και όταν η δικαιούχος επιχείρηση δεν συμμετέχει στις εξαγωγές (14). Ομοίως, όταν ένα κράτος μέλος χορηγεί ενισχύσεις σε επιχειρήσεις οι οποίες δραστηριοποιούνται στους τομείς των υπηρεσιών και της διανομής, δεν είναι ανάγκη οι δικαιούχοι επιχειρήσεις να ασκούν οι ίδιες τις δραστηριότητές τους εκτός του συγκεκριμένου κράτους μέλους προκειμένου οι ενισχύσεις να επηρεάζουν τις συναλλαγές εντός της Ένωσης (15).
(43)
Λαμβανομένης υπόψη αυτής της αρχής, στις ανακοινώσεις της Επιτροπής σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις στις δημόσιες υπηρεσίες ραδιοτηλεόρασης μεταξύ των ετών 2001 και 2009 επισημαίνεται ότι: «Γενικά, η χρηματοδότηση δημόσιων ραδιοτηλεοπτικών οργανισμών από το κράτος μπορεί να θεωρηθεί ότι επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ κρατών μελών. […] Αυτό ισχύει προφανώς στην περίπτωση αγοράς και πώλησης δικαιωμάτων μετάδοσης, που συχνά πραγματοποιούνται σε διεθνές επίπεδο. […] Επιπλέον, η μετοχική σύνθεση των εμπορικών ραδιοτηλεοπτικών φορέων μπορεί να επεκτείνεται σε περισσότερα κράτη μέλη.» (16).
(44)
Η RTVE δραστηριοποιείται και η ίδια στις διεθνείς αγορές (πώληση προγραμμάτων και αγορά δικαιωμάτων μετάδοσης). Μέσω της Ευρωπαϊκής Ένωσης Ραδιοτηλεόρασης ανταλλάσσει τηλεοπτικά προγράμματα και συμμετέχει στο σύστημα της Eurovision (17). Επιπλέον, στο πλαίσιο της αγοράς και πώλησης δικαιωμάτων μετάδοσης, η RTVE ανταγωνίζεται άμεσα εμπορικούς ραδιοτηλεοπτικούς οργανισμούς οι οποίοι δραστηριοποιούνται στην εθνική και διεθνή αγορά ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων και έχουν διεθνή μετοχική δομή. Συνεπώς, ακόμη και χωρίς τις εμπορικές δραστηριότητες που πραγματοποιούσε η RTVE μέχρι τον Αύγουστο του 2009, η ενίσχυση που της χορηγείται θα μπορούσε να νοθεύσει τον ανταγωνισμό στην ισπανική αγορά και να επηρεάσει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών. Η Επιτροπή έχει ήδη αναφερθεί σχετικά στις αποφάσεις της E 8/2005 και NN 8/2007.
(45)
Η Επιτροπή εξέτασε επίσης το ενδεχόμενο να θεωρηθούν τα μέτρα ενίσχυσης απλώς αντιστάθμιση για τις υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας η οποία δεν θα προσέφερε χρηματοδοτικό πλεονέκτημα στην RTVE, κατά την έννοια της απόφασης του Δικαστηρίου στην υπόθεση Altmark (18). Η RTVE είναι μια επιχείρηση στην οποία ανατέθηκε η παροχή μιας υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος (ΥΓΟΣ), η δημόσια ραδιοτηλεοπτική υπηρεσία. Τα κρατικά μέτρα που αντισταθμίζουν το πρόσθετο καθαρό κόστος μιας ΥΓΟΣ δεν μπορούν να χαρακτηριστούν κρατικές ενισχύσεις αν πληρούν όλες τις προϋποθέσεις που ορίζει η εν λόγω απόφαση. Πρώτον, η δικαιούχος επιχείρηση πρέπει να είναι πράγματι επιφορτισμένη με την εκπλήρωση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, οι δε υποχρεώσεις αυτές πρέπει να είναι σαφώς καθορισμένες. Δεύτερον, οι παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίζεται η αντιστάθμιση πρέπει να έχουν προσδιοριστεί προηγουμένως με αντικειμενικότητα και διαφάνεια. Τρίτον, η αντιστάθμιση δεν πρέπει να υπερβαίνει το αναγκαίο επίπεδο για την κάλυψη του συνόλου ή μέρους των δαπανών που πραγματοποιούνται για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων και ενός ευλόγου κέρδους σε σχέση με την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών. Τέταρτον, όταν η επιλογή της επιχείρησης στην οποία πρόκειται να ανατεθεί η εκπλήρωση υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας δεν πραγματοποιείται στο πλαίσιο διαδικασίας σύναψης δημόσιας σύμβασης, η οποία να προσφέρει τη δυνατότητα επιλογής του υποψηφίου που είναι σε θέση να παράσχει τις υπηρεσίες αυτές με το χαμηλότερο για το κοινωνικό σύνολο κόστος, το επίπεδο της αντιστάθμισης πρέπει να καθορίζεται βάσει ανάλυσης των δαπανών που θα αναλάμβανε μια μέση επιχείρηση, με χρηστή διαχείριση και κατάλληλο εξοπλισμό για να εκπληρώσει τις απαιτήσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, για την εκτέλεση των υποχρεώσεων αυτών.
(46)
Αν οι δημόσιες επιδοτήσεις που χορηγούνται σε επιχειρήσεις ρητά επιφορτισμένες με υποχρεώσεις παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ως αντιστάθμιση του κόστους που συνεπάγεται η εκπλήρωση αυτών των υποχρεώσεων, δεν πληρούν όλες αυτές τις απαιτήσεις, οι επιδοτήσεις αυτές εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ και πρέπει να θεωρούνται κρατικές ενισχύσεις κατά την έννοια του εν λόγω άρθρου (19).
(47)
Στην RTVE ανατέθηκε η παροχή δημόσιας υπηρεσίας ραδιοτηλεόρασης, όπως ορίζεται στους νόμους 17/2006 και 8/2009. Ωστόσο, η κρατική αυτή οντότητα ορίστηκε πάροχος αυτής της δημόσιας ραδιοτηλεοπτικής υπηρεσίας βάσει νόμου και όχι μέσω πρόσκλησης υποβολής προσφορών. Επιπλέον, οι ισπανικές αρχές δεν καθόρισαν το απαιτούμενο ύψος της αντιστάθμισης βάσει αναλυτικής εξέτασης των δαπανών στις οποίες θα προέβαινε μια μέση επιχείρηση, με χρηστή διαχείριση και κατάλληλο εξοπλισμό, για την εκτέλεση των αντίστοιχων υποχρεώσεων. Η αντιστάθμιση καθορίζεται κάθε χρόνο, με βάση το τρέχον καθαρό κόστος, χωρίς να χρησιμοποιείται ως σημείο αναφοράς μια επιχείρηση με χρηστή διαχείριση. Οι παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίζεται η αντιστάθμιση δεν καθορίστηκαν εκ των προτέρων με αντικειμενικότητα και διαφάνεια. Ως εκ τούτου, δεν πληρούνται όλες οι απαιτήσεις που θεσπίζει το Δικαστήριο και τα μέτρα που αποτελούν αντικείμενο ανάλυσης μπορούν να χαρακτηριστούν κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ (20).
(48)
Η Ισπανία δεν έχει κοινοποιήσει το νέο μέτρο ενίσχυσης. Υποστηρίζει ότι το μέτρο δεν επιφέρει ουσιαστική μεταβολή στο υφιστάμενο καθεστώς ενισχύσεων, το οποίο τροποποιήθηκε σύμφωνα με την απόφαση της Επιτροπής στην υπόθεση E8/2005 κατά την έννοια του άρθρου 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ, και ότι συνεπώς δεν συνιστά νέα ενίσχυση που να απαιτεί κοινοποίηση.
(49)
Σύμφωνα με το άρθρο 1 στοιχείο γ) του κανονισμού αριθ. 659/1999, ως «νέα ενίσχυση» νοείται κάθε ενίσχυση που δεν αποτελεί υφιστάμενη ενίσχυση, καθώς και οι μεταβολές υφιστάμενων ενισχύσεων. Σύμφωνα με το άρθρο 4 του κανονισμού εφαρμογής αριθ. 794/2004, νοείται ως μεταβολή υφιστάμενης ενίσχυσης κάθε αλλαγή, πλην των τροποποιήσεων καθαρά τυπικού ή διοικητικού χαρακτήρα, που δεν είναι ικανή να επηρεάσει την εκτίμηση του συμβιβάσιμου του εκάστοτε μέτρου ενίσχυσης με την κοινή αγορά, ωστόσο, η αύξηση του αρχικού προϋπολογισμού ενός υφιστάμενου καθεστώτος ενισχύσεων κατά ποσοστό έως 20 % δεν λογίζεται ως μεταβολή υφιστάμενης ενίσχυσης.
(50)
Προκειμένου η μεταβολή υφιστάμενου καθεστώτος να μπορεί να χαρακτηριστεί «νέα ενίσχυση», η αλλαγή του συστήματος πρέπει να είναι ουσιαστική, δηλαδή, πρέπει να μεταβληθούν τα βασικά χαρακτηριστικά του, πράγμα που θα συνέβαινε αν, για παράδειγμα, μεταβαλλόταν ο επιδιωκόμενος στόχος, η βάση καθορισμού της επιβάρυνσης, τα θιγόμενα πρόσωπα ή οργανισμοί ή, εν γένει, η πηγή χρηματοδότησης (21). Στην προκειμένη περίπτωση έχουν μεταβληθεί ουσιαστικά οι πηγές χρηματοδότησης της RTVE. Οι νέες πηγές χρηματοδότησης συνεπάγονται επίσης ότι σήμερα η χρηματοδότηση που συνδέεται με τη διαφήμιση (που δεν ήταν ενίσχυση) χορηγείται πλέον από το κράτος (και είναι ενίσχυση). Αυτή η δραστική αύξηση του ύψους της ενίσχυσης και η μετάβαση από ένα σύστημα μεικτής χρηματοδότησης σε ένα σύστημα ενιαίας χρηματοδότησης δηλώνουν σαφώς ότι υφίσταται νέα ενίσχυση.
(51)
Όμως, παρότι το άρθρο 1 στοιχείο γ) του κανονισμού για τη σχετική με τις κρατικές ενισχύσεις διαδικασία ορίζει ότι, οι τροποποιήσεις υφισταμένων ενισχύσεων πρέπει να θεωρούνται νέες ενισχύσεις, σύμφωνα με τη διάταξη αυτή, «ως νέες ενισχύσεις δεν θεωρούνται οι “τροποποιηθείσες υφιστάμενες ενισχύσεις”, αλλά μόνον οι τροποποιήσεις αυτές καθαυτές», όπως επεσήμανε το Πρωτοδικείο στην υπόθεση Γιβραλτάρ (22). Το Πρωτοδικείο αναφέρει στη συνέχεια ότι «μόνο στην περίπτωση που η τροποποίηση επηρεάζει την ίδια την ουσία του αρχικού καθεστώτος, μεταβάλλεται το καθεστώς αυτό σε νέο καθεστώς ενισχύσεων. Όμως, δεν μπορεί να γίνει λόγος για τέτοια ουσιώδη τροποποίηση όταν το νέο στοιχείο μπορεί σαφώς να αποσπαστεί από το αρχικό καθεστώς» (23).
(52)
Από την ανωτέρω νομολογία και νομοθεσία προκύπτει ότι οι προσαρμογές που δεν θίγουν την αξιολόγηση του συμβιβάσιμου του μέτρου ενίσχυσης δεν θίγουν ούτε την ουσία της ενίσχυσης και επομένως δεν μεταβάλλουν τον χαρακτηρισμό του μέτρου ως υφιστάμενης ενίσχυσης. Από την άλλη πλευρά, αν μια τροποποίηση επηρεάζει την ουσία ενός καθεστώτος, αλλά όχι σε βαθμό που να απαιτείται νέα αξιολόγηση των λοιπών στοιχείων του, η τροποποίηση μπορεί να αξιολογηθεί μεμονωμένα, χωρίς να γίνει αναφορά στα λοιπά στοιχεία του καθεστώτος. Στην περίπτωση αυτή η υποχρέωση κοινοποίησης και αναθεώρησης από μέρους της Επιτροπής εφαρμόζεται αποκλειστικά στην τροποποίηση.
(53)
Τα τρία φορολογικά μέτρα που θεσπίζονται ή τροποποιούνται με τα άρθρα 4, 5 και 6 του νόμου 8/2009 πρέπει να διαχωριστούν από το ισχύον καθεστώς χρηματοδότησης της RTVE. Παρότι οι νέες πηγές χρηματοδότησης μπορεί να θίγουν τη νομιμότητα αυτού καθαυτό του καθεστώτος, δεν θίγουν την αξιολόγηση των λοιπών στοιχείων της ενίσχυσης υπέρ της RTVE ούτε τις πιθανές επιπτώσεις της ενίσχυσης στην αγορά.
(54)
Τα νέα στοιχεία της ενίσχυσης, ήτοι οι νέοι φόροι, μπορούν να δημιουργήσουν νέες ενισχύσεις κατά το ότι δεν αντιστοιχούν σε καμία από τις καταστάσεις που αναφέρονται στο άρθρο 1 στοιχείο β) του κανονισμού αριθ. 659/1999. Στην πραγματικότητα δημιουργούνται από νόμους που εκδόθηκαν μετά την έναρξη ισχύος της συνθήκης, δεν συνιστούν ατομική ενίσχυση χορηγούμενη στο πλαίσιο εγκεκριμένου καθεστώτος ενισχύσεων, δεν έχουν εγκριθεί βάσει του άρθρου 4 παράγραφος 6 του κανονισμού αριθ. 659/1999, δεν χορηγήθηκαν δέκα έτη πριν από την πρώτη ανάληψη δράσης από την Επιτροπή και, τέλος, εφαρμόζονται σε τομείς οι οποίοι κατά τον χρόνο έναρξης ισχύος τους ήταν ανοικτοί στον ανταγωνισμό. Δεύτερον, ακόμη και αν γινόταν, υποθετικά, δεκτό το επιχείρημα των ισπανικών αρχών ότι πρέπει να θεωρηθούν τροποποίηση του υφιστάμενου καθεστώτος χρηματοδότησης, φαίνεται ότι ο τρόπος με τον οποίο χρηματοδοτούνται οι πρόσθετοι πόροι της RTVE συνιστά ουσιαστική τροποποίηση του υφιστάμενου καθεστώτος χρηματοδότησης, όσον αφορά την πηγή των πόρων της. Το υφιστάμενο καθεστώς δεν περιλαμβάνει τις ειδικές επιβαρύνσεις που πρέπει να εισπράττονται υπέρ της RTVE, η νομιμότητα των οποίων μπορεί να επηρεάσει το συμβιβάσιμο ολόκληρης της ενίσχυσης.
(55)
Όπως επισημάνθηκε στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας, οι αλλαγές στη χρηματοδότηση της RTVE ήγειραν αμφιβολίες στην Επιτροπή ως προς τις επιπτώσεις τους στο συνολικό συμβιβάσιμο της χρηματοδότησης της RTVE με τη συνθήκη και κατέστησαν αναγκαία τη διενέργεια συμπληρωματικής αξιολόγησης από την Επιτροπή. Επομένως, οι αλλαγές αυτές έπρεπε να κοινοποιηθούν επίσημα στην Επιτροπή. Όπως προαναφέρθηκε, ο χαρακτηρισμός της ενίσχυσης ως νέας ενίσχυσης αναφέρεται μόνο σε αυτή καθαυτή την τροποποίηση. Έτσι η Επιτροπή κίνησε τη διαδικασία με μοναδικό στόχο να αξιολογήσει την ποιότητα των αλλαγών αυτών και τις επιπτώσεις τους στο συμβιβάσιμο της ενίσχυσης.
(56)
Η Επιτροπή αξιολογεί την ενίσχυση προς τη δημόσια ραδιοτηλεόραση ως αντιστάθμιση για την εκπλήρωση αποστολής δημόσιας υπηρεσίας σύμφωνα με το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, λαμβάνοντας ως βάση τα κριτήρια της ανακοίνωσης του 2001 σχετικά με την εφαρμογή των κανόνων για τις κρατικές ενισχύσεις που αφορούν τις δημόσιες υπηρεσίες ραδιοτηλεοπτικών μεταδόσεων (ανακοίνωση για τις ραδιοτηλεοπτικές μεταδόσεις, του 2001) (24). Σύμφωνα με την ανακοίνωση της Επιτροπής για τον καθορισμό των εφαρμοστέων κανόνων για την αξιολόγηση παράνομης κρατικής ενίσχυσης και σύμφωνα με το σημείο 100 της ανακοίνωσης για τη ραδιοτηλεόραση, του 2009, στην περίπτωση των νέων ενισχύσεων που δεν έχουν κοινοποιηθεί, η νέα ανακοίνωση θα εφαρμόζεται μόνο αν η συγκεκριμένη ενίσχυση έχει χορηγηθεί μετά τη δημοσίευση της ανακοίνωσης της 27ης Οκτωβρίου 2009. Στην προκειμένη περίπτωση, ωστόσο, το νέο σύστημα ενισχύσεων θεσπίστηκε με την έναρξη ισχύος του νόμου, την 1η Σεπτεμβρίου 2009. Επομένως το νέο καθεστώς ενισχύσεων θα αξιολογηθεί βάσει της ανακοίνωσης του 2001 και της πρακτικής της Επιτροπής στις μεταγενέστερες υποθέσεις (25).
(57)
Προκειμένου να είναι εφαρμοστέα σε ένα μέτρο η εξαίρεση του άρθρου 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ είναι ανάγκη να πληρούνται όλοι οι ακόλουθοι όροι:
α)
η συγκεκριμένη υπηρεσία πρέπει να είναι υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος και να ορίζεται σαφώς ως τέτοια από το κράτος μέλος (ορισμός)·
β)
το κράτος μέλος πρέπει να έχει αναθέσει ρητά στην επιχείρηση την εν λόγω υπηρεσία (αποστολή)·
γ)
η εφαρμογή των κανόνων ανταγωνισμού της συνθήκης (στην περίπτωση αυτή, η απαγόρευση κρατικών ενισχύσεων) πρέπει να εμποδίζει την πραγματοποίηση της ιδιαίτερης αποστολής που έχει ανατεθεί στην επιχείρηση και η εξαίρεση από τους εν λόγω κανόνες δεν πρέπει να επηρεάζει την ανάπτυξη του εμπορίου σε βαθμό που να αντίκειται στα συμφέροντα της Κοινότητας (αναλογικότητα) (26).
(58)
Στη συγκεκριμένη περίπτωση της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης, η ανωτέρω προσέγγιση πρέπει να προσαρμοστεί βάσει των ερμηνευτικών διατάξεων του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ, το οποίο αναφέρεται στην «εντολή παροχής δημόσιας υπηρεσίας όπως ανατίθεται, ορίζεται και οργανώνεται από κάθε κράτος μέλος» (ορισμός και ανάθεση) και προβλέπει παρέκκλιση από τους κανόνες της συνθήκης στην περίπτωση χρηματοδότησης του δημόσιου «ραδιοτηλεοπτικού φορέα (στο μέτρο που η χρηματοδότηση αυτή χορηγείται σε ραδιοτηλεοπτικούς φορείς για την εκπλήρωση της υποχρέωσης δημόσιας υπηρεσίας […] και […] δεν επηρεάζει τους όρους του εμπορίου και του ανταγωνισμού στην Κοινότητα σε βαθμό που θα ήταν αντίθετος με το κοινό συμφέρον, ενώ θα πρέπει να λαμβάνεται υπόψη η πραγματοποίηση αυτής της δημόσιας υπηρεσίας» (αναλογικότητα) (27).
(59)
Ο ορισμός της εντολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας στον νόμο 17/2006 κρίθηκε συμβιβάσιμος με το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ από την Επιτροπή στην απόφασή της σχετικά με τη χρηματοδότηση της RTVE στις υποθέσεις E8/2005 και NN 8/2007. Το άρθρο 9 του νόμου 8/2009 επηρεάζει τον ορισμό αυτόν με την προσθήκη υποχρεώσεων και περιορισμών στο περιεχόμενο των ραδιοτηλεοπτικών εκπομπών της RTVE. Εξακολουθεί επομένως να πληρούται το κριτήριο του κατάλληλου ορισμού της εντολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Εξάλλου, η αποχώρηση της RTVE από την αγορά της τηλεοπτικής διαφήμισης μπορεί να συμβάλει στην ενίσχυση της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας, καθιστώντας το πρόγραμμα λιγότερο εξαρτώμενο από εμπορικά κριτήρια και από τις διακυμάνσεις των εμπορικών εσόδων.
(60)
Για τον λόγο αυτό, στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας, η Επιτροπή δεν διατύπωσε αμφιβολίες σχετικά με αυτές τις πτυχές της χρηματοδότησης της RTVE.
(61)
Βασικό χαρακτηριστικό των αλλαγών στη χρηματοδότηση της RTVE είναι η σχεδόν πλήρης εγκατάλειψη των εμπορικών της δραστηριοτήτων, η αλλαγή του συστήματος «μεικτής χρηματοδότησης» (μέσω κρατικών πόρων και εσόδων από εμπορικές δραστηριότητες) με το σύστημα «ενιαίας χρηματοδότησης», βάσει του οποίου οι ραδιοτηλεοπτικοί οργανισμοί χρηματοδοτούνται αποκλειστικά ή σχεδόν αποκλειστικά με κρατικούς πόρους, σύμφωνα με τη διάκριση που προβλέπεται στην παράγραφο 45 της ανακοίνωσης για τις ραδιοτηλεοπτικές μεταδόσεις, του 2001. Τα κράτη μέλη είναι ελεύθερα να επιλέξουν το αν θα συνδυάσουν διαφορετικές πηγές χρηματοδότησης, καθώς και τις σχετικές λεπτομέρειες εφαρμογής. Ωστόσο, το τμήμα των εσόδων της RTVE το οποίο μέχρι σήμερα προερχόταν από εμπορικές δραστηριότητες δεν θα αντικατασταθεί απλώς από πόρους του γενικού προϋπολογισμού του κράτους, σύμφωνα με το άρθρο 33 του νόμου 17/2006. Η αντικατάσταση θα συνοδεύεται και από την εισαγωγή ή την τροποποίηση ορισμένων φόρων με σκοπό ακριβώς την επίτευξη των απαιτούμενων εισπράξεων.
(62)
Η σύνδεση που διαπιστώθηκε μεταξύ της χρηματοδότησης και των εσόδων που προέρχονται από τους νέους φόρους υποδηλώνει ότι οι σχετικές εισπράξεις προορίζονται για τη χρηματοδότηση της ενίσχυσης υπέρ της RTVE και επηρεάζουν άμεσα το ύψος της. Στις περιπτώσεις που μια επιβάρυνση που προορίζεται ειδικά για τη χρηματοδότηση ενίσχυσης προσκρούει σε άλλες διατάξεις της συνθήκης, η Επιτροπή δεν μπορεί να κηρύσσει συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά το καθεστώς ενισχύσεων στο οποίο εντάσσεται η εν λόγω επιβάρυνση. Συνεπώς, η μέθοδος που χρησιμοποιείται για τη χρηματοδότηση μιας ενίσχυσης μπορεί να καταστήσει ασυμβίβαστο με την εσωτερική αγορά ολόκληρο το καθεστώς ενισχύσεων. Ως εκ τούτου, όπως αναφέρθηκε στις αιτιολογικές σκέψεις 21, 22 και 23, πρέπει να αξιολογηθεί αν το νέο σύστημα χρηματοδότησης δημιουργεί πράγματι υποχρεωτική σύνδεση μεταξύ της ενίσχυσης και των φόρων και αν, επομένως, η Επιτροπή θα πρέπει να συμπεριλάβει τις επιπτώσεις των νέων ενισχύσεων στην αξιολόγηση της κρατικής ενίσχυσης.
(63)
Για να θεωρηθεί, ωστόσο, ότι ένας φόρος αποτελεί αναπόσπαστο μέρος μιας ενίσχυσης, πρέπει να συνδέεται υποχρεωτικά με την ενίσχυση, κατά την έννοια ότι η είσπραξή του προορίζεται υποχρεωτικά για τη χρηματοδότηση της ενίσχυσης και επηρεάζει άμεσα το ύψος της (28).
(64)
Στην προκειμένη περίπτωση δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις αυτές. Όπως επιβεβαίωσε η Ισπανία, το ύψος της ενίσχυσης προς την RTVE καθορίζεται λαμβανομένων υπόψη μόνο των αναγκών χρηματοδότησης της RTVE και του εκτιμώμενου καθαρού κόστους της παροχής δημόσιας ραδιοτηλεοπτικής υπηρεσίας. Η χρηματοδότηση που λαμβάνει η RTVE είναι, από πραγματική και νομική άποψη, ανεξάρτητη από τις εισπράξεις που προέρχονται από τους φόρους, αφού εξαρτάται αποκλειστικά από το καθαρό κόστος της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Αφενός, οι εισπράξεις από τους φόρους οι οποίες θα διατεθούν για τη χρηματοδότηση της RTVE δεν μπορούν να υπερβαίνουν το καθαρό κόστος της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας (κάθε έσοδο που υπερβαίνει αυτό το κόστος θα επιστρέφεται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους). Αφετέρου, όταν το καθαρό κόστος της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας υπερβαίνει τις εισπράξεις από τους φόρους, η διαφορά θα συμπληρώνεται με εισφορές από τον γενικό κρατικό προϋπολογισμό. Η ενδεχόμενη είσπραξη μέσω των φόρων ποσών μεγαλύτερων ή μικρότερων από τα αναμενόμενα δεν θα μεταβάλει τα προβλεπόμενα ποσά. Σε περίπτωση που οι εισπράξεις από τις νέες φορολογικές πηγές δεν είναι επαρκείς για να καλύψουν το έλλειμμα χρηματοδότησης που θα επιφέρει η κατάργηση της διαφήμισης, οι αναγκαίοι πόροι θα λαμβάνονται από τον γενικό προϋπολογισμό του κράτους, σύμφωνα με το άρθρο 33 του νόμου 17/2006. Κάθε πλεονασματικό έσοδο θα επιστρέφεται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους. Συνεπώς, η συνολική προγραμματισμένη χρηματοδότηση της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας της RTVE δεν θα εξαρτάται από το ύψος των ειδικών φορολογικών εισπράξεων, αλλά, σε κάθε περίπτωση, θα εξασφαλίζεται από τον γενικό προϋπολογισμό του κράτους.
(65)
Το γεγονός ότι η σχέση μεταξύ των φόρων και του σκοπού επιβολής τους αναφέρεται στην αιτιολογική έκθεση και στον ίδιο τον νόμο δεν μεταβάλλει αυτό το συμπέρασμα. Η διατύπωση του νόμου («με σκοπό να συμβάλουν στη χρηματοδότηση της RTVE») δεν καθορίζει την ποιότητα της σχέσης μεταξύ των φόρων και της ενίσχυσης.
(66)
Συνεπώς, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι τα τρία φορολογικά μέτρα που περιγράφονται στην αιτιολογική σκέψη 14 δεν αποτελούν αναπόσπαστο μέρος της ενίσχυσης. Η νομιμότητά τους δεν έχει σημασία για την αξιολόγηση του συμβιβάσιμου της ενίσχυσης υπέρ της RTVE. Ούτε οι παρατηρήσεις σχετικά με τη νομιμότητά τους τις οποίες διατύπωσαν οι ενδιαφερόμενοι έχουν σημασία για την αξιολόγηση της κρατικής ενίσχυσης. Ως εκ τούτου, η διαδικασία παράβασης, η οποία έχει κινηθεί σχετικά με τον φόρο στις ηλεκτρονικές επικοινωνίες, για εικαζόμενη παράβαση του άρθρου 12 της οδηγίας 2002/20/ΕΚ (οδηγία για την αδειοδότηση), δεν θίγει την παρούσα απόφαση.
(67)
Όσον αφορά την αναλογικότητα της αντιστάθμισης ώστε να μην καλύπτει περισσότερο από το καθαρό κόστος της εκπλήρωσης των υποχρεώσεων παροχής δημόσιας υπηρεσίας της RTVE, ο νέος νόμος προβλέπει ότι όλα τα έσοδα της RTVE τα οποία υπερβαίνουν το καθαρό κόστος της δημόσιας υπηρεσίας συν ένα πρόσθετο αποθεματικό 10 % θα επιστρέφονται στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους. Ένα πλεόνασμα 10 % θα μπορεί να διατηρηθεί επί μια τετραετία, κατ’ ανώτατο όριο, σε ένα αποθεματικό, για να καλύψει ενδεχόμενη ανεπαρκή αντιστάθμιση προηγούμενων ετών ή έκτακτες δαπάνες. Ο μηχανισμός αυτός για την αποφυγή αδικαιολόγητων υπεραντισταθμίσεων συνάδει με την πρακτική της Επιτροπής σε σχετικές υποθέσεις (29).
(68)
Για να διασφαλιστεί η αναλογικότητα της ενίσχυσης, τα κράτη μέλη πρέπει επίσης να συστήσουν έναν κατάλληλο μηχανισμό που να επιτρέπει τη διενέργεια τακτικού και αποτελεσματικού ελέγχου της χρησιμοποίησης των κρατικών πόρων στην αποστολή παροχής δημόσιας υπηρεσίας (30) και να εγγυάται ότι η ετήσια κρατική χρηματοδότηση δεν υπερβαίνει το καθαρό κόστος της υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας (31). Η Ισπανία διατηρεί σε ισχύ το σύστημα εξωτερικού ελέγχου που θεσπίστηκε με τον νόμο 17/2006, το οποίο αναφέρθηκε ανωτέρω και το οποίο εγκρίθηκε από την Επιτροπή με την απόφαση E8/2005. Το σύστημα αυτό επιτρέπει τον προσδιορισμό του καθαρού κόστους της δημόσιας υπηρεσίας ραδιοτηλεόρασης.
(69)
Δεδομένου, ωστόσο, ότι η κατάργηση της διαφήμισης μπορεί να επηρεάσει το κόστος του ραδιοτηλεοπτικού οργανισμού, καθιστώντας το πρόγραμμά του λιγότερο εξαρτώμενο από εμπορικά κριτήρια, στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας η Επιτροπή κάλεσε την Ισπανία και άλλους ενδιαφερομένους να διατυπώσουν παρατηρήσεις σχετικά με τον μηχανισμό χρηματοδότησης με σκοπό να αποκλειστεί το ενδεχόμενο υπεραντιστάθμισης.
(70)
Οι ενδιαφερόμενοι εξέφρασαν την ανησυχία τους για την πιθανότητα χορήγησης υπεραντιστάθμισης στην RTVE. Ο προγραμματιζόμενος για την RTVE προϋπολογισμός ύψους 1 200 εκατ. ευρώ, δεν βασίζεται στον κατάλληλο υπολογισμό του καθαρού κόστους της παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Δεν γίνεται διάκριση μεταξύ εμπορικών δραστηριοτήτων και δραστηριοτήτων δημόσιας υπηρεσίας ούτε λαμβάνεται υπόψη η μείωση των δαπανών λόγω της κατάργησης της διαφήμισης, δεδομένου ότι τα προγράμματα δεν χρειάζεται να προσελκύσουν πλέον υψηλή τηλεθέαση, οι δε παραγωγές θα απαιτούν λιγότερα μέσα. Επιπλέον, η συνολική αντιστάθμιση για την απώλεια των διαφημιστικών εσόδων υπολογίστηκε βάσει των προηγούμενων οικονομικών ετών, ενώ η οικονομική κρίση οδήγησε σε μείωση των εμπορικών εσόδων το 2010 και, κατά συνέπεια, σε μείωση των συνολικών εσόδων της RTVE. Δεν θα ήταν λοιπόν ορθό αν, με την κατάργηση της μεικτής χρηματοδότησης, η RTVE επετύγχανε εγγυημένα έσοδα, ανεξάρτητα από τα κυμαινόμενα εμπορικά της έσοδα. Οι ενδιαφερόμενοι εξέφρασαν επίσης την ανησυχία τους όσον αφορά τον έλεγχο του προϋπολογισμού.
(71)
Ωστόσο, η Ισπανία κατέδειξε ότι ο προγραμματιζόμενος προϋπολογισμός εξακολουθεί να συμβαδίζει με το προβλεπόμενο ετήσιο κόστος των προηγούμενων οικονομικών ετών και ότι δεν υπάρχει λόγος να υποθέσουμε ότι είτε σήμερα είτε στο μέλλον η κατάργηση της διαφήμισης μπορεί αφ’εαυτής να οδηγήσει σε σημαντική μείωση του κόστους. Η RTVE θα πρέπει να συνεχίσει να επιζητεί την υψηλή τηλεθέαση, ενώ η κατάργηση των διαφημίσεων θα καταστήσει αναγκαία τη χρηματοδότηση και μετάδοση επιπλέον παραγωγών. Σε σύγκριση με τα στοιχεία των προηγούμενων ετών (1 177 εκατ. ευρώ το 2007, 1 222 εκατ. ευρώ το 2008 και 1 146 εκατ. ευρώ το 2009) και λαμβανομένων υπόψη τόσο του πρόσθετου κόστους (104 εκατ. ευρώ) των παραγωγών που απαιτούνται για την κάλυψη του χρόνου μετάδοσης που αναλογούσε πριν στη διαφήμιση όσο και των εναπομενόντων εμπορικών εσόδων (σύμφωνα με τους υπολογισμούς, μόλις 25 εκατ. ευρώ), ένα ανώτατο όριο 1 200 εκατ. ευρώ για τις προβλεπόμενες δαπάνες του προϋπολογισμού φαίνεται συνετό και εύλογο ποσό για το ετήσιο προβλεπόμενο κόστος της αντιστάθμισης για παροχή δημόσιας υπηρεσίας. Επίσης, η αρχή της αντιστάθμισης του πραγματικού καθαρού κόστους ενός κρατικού ραδιοτηλεοπτικού οργανισμού περιλαμβάνει αναγκαστικά την προστασία του από τις διακυμάνσεις των εσόδων στην αγορά της διαφήμισης.
(72)
Όσον αφορά τον έλεγχο του προϋπολογισμού, η Ισπανία επεσήμανε τους υφιστάμενους μηχανισμούς ελέγχου που προβλέπονται ήδη από τον νόμο 17/2006, οι οποίοι προαναφέρθηκαν στην παράγραφο 38. Προκειμένου να διασφαλιστεί ότι η κρατική ενίσχυση δεν θα υπερβαίνει το καθαρό κόστος της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας, ο προϋπολογισμός υπόκειται σε αποτελεσματικό εκ των υστέρων έλεγχο, σύμφωνα με το άρθρο 37 του ανωτέρω νόμου. Συγκεκριμένα, υποβάλλεται σε εσωτερικό λογιστικό έλεγχο, σε δημόσια αναθεώρηση από τη Γενική Επιθεώρηση Κρατικής Διοίκησης (Intervención General de la Administración del Estado) και σε εξωτερικό έλεγχο από εξειδικευμένη ιδιωτική επιχείρηση. Εξάλλου, σύμφωνα με τα άρθρα 39 και 40 του νόμου 17/2006, το Κοινοβούλιο και η Οπτικοακουστική Αρχή εποπτεύουν την εκπλήρωση της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας από την RTVE, καθώς και τους ετήσιους λογαριασμούς της. Τέλος, η RTVE υποβάλλεται σε έλεγχο από το Ελεγκτικό Συνέδριο. Οι παρατηρήσεις που ελήφθησαν από τους ενδιαφερομένους δεν αφήνουν κανένα περιθώριο εικασίας ότι το εν λόγω σύστημα δεν εφαρμόζεται ικανοποιητικά.
(73)
Η Επιτροπή εκτιμά ότι δεν υπάρχει καμία ένδειξη ότι η εκτιμώμενη ετήσια αντιστάθμιση για την υποχρέωση παροχής δημόσιας υπηρεσίας της RTVE θα υπερβεί το ευλόγως αναμενόμενο κόστος αυτής της υπηρεσίας ή ότι η αντιστάθμιση θα υπερβεί αργότερα το καθαρό κόστος της δημόσιας υπηρεσίας.
(74)
Εξάλλου, στην απόφαση για την κίνηση της διαδικασίας, η Επιτροπή ρώτησε τις ισπανικές αρχές αν διέθεταν κατάλληλη διαδικασία εκ των προτέρων αξιολόγησης του κατά πόσον οι νέες οπτικοακουστικές υπηρεσίες της RTVE πληρούν τους ουσιαστικούς όρους του πρωτοκόλλου του Άμστερνταμ (τον αποκαλούμενο εκ των προτέρων έλεγχο) (32). Οι πληροφορίες που έχουν μέχρι σήμερα διαβιβάσει οι ισπανικές αρχές δεν επέτρεψαν στην Επιτροπή να εξετάσει αν η Ισπανία διαθέτει ήδη ανάλογο μηχανισμό. Η Επιτροπή συμμερίζεται την άποψη των ισπανικών αρχών με την έννοια ότι αυτή η πτυχή της χρηματοδότησης της RTVE υπήρξε αντικείμενο των αποφάσεών της του 2005 και του 2007, οι οποίες αφορούσαν ολόκληρο το σύστημα χρηματοδότησης της RTVE. Η Επιτροπή συμφωνεί επίσης ότι το σύστημα δεν επηρεάστηκε από την επιβολή των νέων επιβαρύνσεων που οδήγησαν στην κίνηση της παρούσας διαδικασίας.
(75)
Ωστόσο, σύμφωνα με τις πληροφορίες που διαβίβασε η Ισπανία, το άρθρο 41 παράγραφος 3 του νόμου 7/2010 (33) θεσπίζει ανάλογη διαδικασία και αναθέτει στο Κρατικό Συμβούλιο Οπτικοακουστικών Μέσων - Consejo Estatal de Medios Audiovisuales (την ανεξάρτητη ισπανική εποπτική και ρυθμιστική αρχή της δημόσιας ραδιοτηλεόρασης) την πραγματοποίηση του ελέγχου, ο οποίος συνίσταται στη δημόσια διαβούλευση των ενδιαφερόμενων μερών, στη δημοσίευση των αποτελεσμάτων της διαβούλευσης αυτής και στην αξιολόγηση του γενικού αντικτύπου κάθε νέας υπηρεσίας στην αγορά. Ωστόσο, ο νόμος αυτός δεν περιλαμβάνει ορισμό του τι σημαίνει νέα σημαντική υπηρεσία. Τα κράτη μέλη θα πρέπει να θεσπίσουν τα σχετικά κριτήρια (34). Η Ισπανία ανέφερε, ωστόσο, ότι, πριν από την 1η Νοεμβρίου 2010, προτίθεται να υπογράψει με την RTVE προγραμματική σύμβαση που θα περιλαμβάνει αυτόν τον ορισμό. Σύμφωνα με το σχέδιο της προγραμματικής σύμβασης, ως νέα σημαντική υπηρεσία θα νοείται μια νέα προσφορά υπηρεσιών σαφώς διαφοροποιημένων από τις ήδη υφιστάμενες, οι οποίες θα μπορούν να χαρακτηριστούν ως σχετική αγορά προϊόντων, και οι οποίες μπορεί να έχουν επίδραση στην αγορά, ιδίως όσον αφορά τον αντίκτυπό τους στη ζήτηση.
(76)
Συνεπώς η Ισπανία εκπλήρωσε την υποχρέωσή της να θεσπίσει εκ των προτέρων έλεγχο, η δε Επιτροπή σημειώνει επίσης την πρόθεσή της να εισαγάγει πριν από την 1η Νοεμβρίου 2010 έναν δεσμευτικό ορισμό σχετικά με το τι συνιστά νέα σημαντική υπηρεσία. Η Επιτροπή τονίζει επίσης ότι ο μηχανισμός αυτός δεν είχε θεσπιστεί πριν από το 2010.
VI. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑ
(77)
Η Επιτροπή εκτιμά ότι η Ισπανία εφάρμοσε παράνομα τη μεταρρύθμιση της χρηματοδότησης του Ισπανικού Οργανισμού Ραδιοφωνίας και Τηλεόρασης RVTE, κατά παράβαση του άρθρου 108 παράγραφος 3 της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης. Ωστόσο, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν υφίσταται υποχρεωτική σύνδεση μεταξύ του προορισμού των εισπραττόμενων φόρων και της χρηματοδότησης της ενίσχυσης υπέρ της RTVE και ότι οι φόροι αυτοί δεν επηρεάζουν το συμβιβάσιμο της ενίσχυσης με τη συνθήκη. Επίσης, στην Ισπανία υφίστανται διασφαλίσεις που εμποδίζουν τη χορήγηση υπεραντιστάθμισης στην RTVE. Τέλος, η Επιτροπή επισημαίνει ότι η Ισπανία έχει θεσπίσει διαδικασία ελέγχου εκ των προτέρων όσον αφορά την εισαγωγή νέων σημαντικών υπηρεσιών στο πλαίσιο της αποστολής παροχής δημόσιας υπηρεσίας. Ως εκ τούτου, η ενίσχυση υπέρ του Ισπανικού Οργανισμού Ραδιοφωνίας και Τηλεόρασης RTVE εξακολουθεί να είναι συμβιβάσιμη με τη συνθήκη,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Η χρηματοδότηση του Ισπανικού Οργανισμού Ραδιοφωνίας και Τηλεόρασης (RVTE), η οποία τροποποιήθηκε από την Ισπανία με τον νόμο 8/2009 σχετικά με τη χρηματοδότηση της RTVE, συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 106 παράγραφος 2 της συνθήκης για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης.
Άρθρο 2
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στο Βασίλειο της Ισπανίας.
Βρυξέλλες, 20 Ιουλίου 2010.