РЕШЕНИЕ ЗА ИЗПЪЛНЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 24 април 2012 година
за освобождаване на производството и търговията на едро с електрическа енергия, произведена от конвенционални източници в Германия, от прилагането на Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги
(нотифицирано под номер C(2012) 2426)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/218/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз,
като взе предвид Директива 2004/17/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 31 март 2004 г. относно координирането на процедурите за възлагане на поръчки от възложители, извършващи дейност в секторите на водоснабдяването, енергетиката, транспорта и пощенските услуги (1), и по-специално член 30, параграфи 5 и 6 от нея,
като взе предвид искането, подадено по електронен път на 26 октомври 2011 г. от Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft e.V. (Федерална асоциация на отраслите енергетика и водоснабдяване), (наричана по-долу „BDEW“),
като има предвид, че:
I. ФАКТИ
(1)
На 26 октомври 2011 г. BDEW изпрати по електронен път искане до Комисията съгласно член 30, параграф 5 от Директива 2004/17/ЕО. На 11 ноември 2011 г. Комисията уведоми германските органи за искането, като на 10 януари 2012 г. поиска по електронен път допълнителна информация от тях, а на 21 декември 2011 г., също по електронен път - от BDEW. Германските органи изпратиха допълнителна информация по електронен път на 14 декември 2011 г., а BDEW - на 17 януари 2012 г., 26 януари 2012 г. и 28 февруари 2012 г.
(2)
Съгласно съдържанието на искането, подадено от BDEW от името на възложителите в сектора, то се отнася до „изграждането, закупуването и експлоатацията (включително поддръжката) на всички видове електроцентрали, както и съответните съпътстващи дейности“ (2).
(3)
Към искането е приложено становище на Федералната служба за защита на конкуренцията (Bundeskartellamt) от 25 юли 2011 г. Посоченото становище (наричано по-долу „становището“) е издадено въз основа на съответното германско законодателство и разглежда въпроса дали дейността, която е обект на процедурата, е пряко изложена на конкуренция. Становището се базира на мащабно секторно проучване на съответните пазари.
II. ПРАВНА УРЕДБА
(4)
В член 30 от Директива 2004/17/ЕО е посочено, че поръчките за изпълнение на някоя от дейностите, за които се отнася директивата, не попадат под нейното действие, ако в съответната държава членка, където тя се осъществява, дейността е пряко изложена на конкуренция на пазари, до които достъпът не е ограничен. Прякото излагане на конкуренция се оценява въз основа на обективни критерии, като се отчитат характерните особености на съответния сектор. Достъпът се счита за неограничен, ако въпросната държава членка е изпълнила и приложила съответните разпоредби на правото на Общността относно отварянето на даден сектор или на част от него. Споменатото законодателство е посочено в приложение XI към Директива 2004/17/ЕО, което за електроенергийния сектор се позовава на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (3). Директива 96/92/ЕО бе заменена от Директива 2003/54/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 26 юни 2003 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и отменяща Директива 96/92/ЕО (4), която на свой ред бе заменена от Директива 2009/72/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 13 юли 2009 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия и за отмяна на Директива 2003/54/ЕО (5).
(5)
Германия е изпълнила и приложила не само Директива 96/92/ЕО, но също така директиви 2003/54/ЕО и 2009/72/ЕО. По тази причина и в съответствие с член 30, параграф 3, първа алинея се приема, че достъпът до пазара не е ограничен на цялата територия на Германия.
(6)
Прякото излагане на конкуренция следва да бъде оценено въз основа на различни показатели, никой от които не е задължително решаващ сам по себе си. По отношение на пазарите, засегнати от настоящото решение, един от критериите, които следва да бъдат взети предвид, е делът на основните участници на съответния пазар. Друг критерий е степента на концентрация, съществуваща на тези пазари. Предвид характеристиките на въпросните пазари следва да се отчетат и други критерии, като например функционирането на балансиращ електроенергиен пазар, ценовата конкуренция и степента на смяна на доставчика от страна на клиентите.
(7)
Настоящото решение не засяга прилагането на правилата за защита на конкуренцията.
III. ОЦЕНКА
(8)
Германският електроенергиен пазар се характеризира с голям брой централи, чиято експлоатация се осъществява от множество пазарни участници (6). По-голямата част от производствения капацитет принадлежи на четири големи енергийни дружества: RWE AG, E.ON AG, EnBW AG и Vattenfall Europe AG. Поради факта обаче, че две от тези дружества - RWE и E.ON - са частни дружества (т.е. такива, върху които възлагащите органи не могат да упражняват пряко или непряко доминиращо влияние съгласно член 2, параграф 1, буква б) от Директива 2004/17/ЕО), които не функционират в сектора на производството на електрическа енергия въз основа на специални или изключителни права по смисъла на член 2, параграф 3 от Директива 2004/17/ЕО, те не са възложители по смисъла на Директива 2004/17/ЕО. Следователно тяхното участие в процедури за възлагане на обществени поръчки за производство или продажба на електрическа енергия не е обект на разпоредбите на споменатата директива. Това ще рече, че по отношение на тези дейности те следва да се считат за конкуренти на възложителите, чиито обществени поръчки са обект на въпросната директива. По тази причина представеният в настоящия документ анализ е съсредоточен върху възложителите, когато се разглежда дали дейността е изложена на конкуренция на пазарите, до които достъпът не е ограничен.
(9)
Електрическата енергия се продава на едро на борсите, т.е. спот и форуърдните пазари на European Energy Exchange AG (EEX) и European Power Exchange S.E. (EPEX), или извън борсите - в рамките на преки сделки. Цената на енергийните борси обикновено служи за референтна цена при преките сделки. Производствените дружества оптимизират експлоатацията на своите електроцентрали в съответствие с резултатите от търговията на спот пазара на борсите. По принцип се експлоатират само електроцентрали, чиито пределни разходи са под пазарната цена.
(10)
В Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7) (закон за приоритетa на възобновяемите енергийни източници, наричан по-долу „EEG“) са определени правилата за електрическата енергия, произведена от възобновяеми енергийни източници (8), която, наред с електрическата енергия от конвенционални източници (9), изпълнява все по-важна роля на германския пазар. Според изменения EEG, който влезе в сила в началото на 2012 г., делът на възобновяемите енергийни източници в електроснабдяването следва да се увеличи на 35 % до 2020 г., на 50 % до 2030 г. и на 80 % до 2050 г.
(11)
В края на 2010 г. 160,5 GW генериращи мощности бяха свързани към мрежите на операторите на преносни системи (TSO) (77,6 GW) и операторите на разпределителни системи (DSO) (82,9 GW). Това представлява увеличение от около 7,8 GW спрямо 2009 г. (152,7 GW). Възобновяемите енергийни източници представляват 54,2 GW от общите мощности. Около 50,7 GW от възобновяемите енергийни източници се заплащат по тарифите, предвидени в EEG. Това означава, че възобновяемите енергийни източници представляват приблизително 34 % от общите мощности (10).
(12)
Що се отнася до подаването, през 2010 г. са подадени общо 531,2 TWh в системите на TSO (367,5 TWh) и DSO (163,7 TWh). Подаденият обем от възобновяеми източници е 93,7 TWh, от които 80,7 TWh са заплатени в съответствие с EEG. Това означава, че подаването от възобновяеми енергийни източници представлява приблизително 18 % от общия подаден обем, и следователно този дял е под 34 % от общите генериращи мощности, отчетени от тези източници (11). Разликата се дължи на факта, че периодът на ползване на възобновяемите източници през годината е по-кратък от този на конвенционалните източници.
(13)
Друга характеристика на германския пазар на електрическа енергия се отнася до неотдавнашното решение на националните органи за затваряне на 8 ядрени електроцентрали с обща мощност от 8 400 MW (12), което е следствие от ядрената катастрофа в Япония в началото на 2011 г. Също така бе решено до 2022 г. да бъдат затворени и останалите ядрени електроцентрали в Германия. В краткосрочен план това промени съотношението между вноса и износа по такъв начин, че от нетен износител на електрическа енергия до 2010 г., през 2011 г. Германия се превърна в нетен вносител.
(14)
В съответствие с прецедентите на Комисията (13) в електроенергийния сектор могат да бъдат разграничени следните съответни продуктови пазари: i) производство и доставки на едро, ii) пренос, iii) разпределение и iv) доставки на дребно. Макар че някои от тези пазари могат допълнително да бъдат подразделяни, в досегашната практика на Комисията (14) е отхвърляно разграничението между пазар на производство на електрическа енергия и пазар на снабдяване на едро, тъй като производството е само първата стъпка от веригата на стойността, а произведените обеми електрическа енергия се предлагат посредством пазара на едро.
(15)
Искането на BDEW се отнася до производството и търговията на едро с електрическа енергия. В становището си Федералната служба за защита на конкуренцията определя продуктовия пазар като „първичен пазар за продажба на електрическа енергия“ (15), който обхваща първоначалните продажби на всички доставчици на електрическа енергия от собственото им производство и нетния внос на електрическа енергия, но не включва последващата търговия между участниците на пазара. Освен това Федералната служба за защита на конкуренцията счита, че производството и предлагането на пазара на електрическа енергия, която се регулира от EEG (наричана по-долу „електрическа енергия по EEG“), не е част от този пазар.
(16)
Федералната служба за защита на конкуренцията счита, че пазарът на електрическа енергия по EEG представлява отделен пазар, що се отнася до първата ѝ продажба. Електрическата енергия по EEG обикновено не се продава направо на пазара на едро, а първо се купува от оператори на преносни мрежи срещу законоустановена цена. След това, като втора стъпка, те я продават на пазара на едро.
(17)
Заключението на Федералната служба за защита на конкуренцията е, че производството и предлагането на пазара на електрическа енергия по EEG не е организирано на конкурентна основа и че електрическата енергия по EEG не зависи от търсенето и ценовите показатели (16). Това заключение се базира по-специално на следните факти:
(18)
Електрическата енергия по EEG се ползва с приоритетно подаване. По тази причина производството на електрическа енергия по EEG е изцяло независимо от търсенето. Производството и подаването не зависят също така от цените, тъй като операторите имат право на законоустановено плащане. Електрическата енергия по EEG се предлага от TSO на спот пазара в съответствие със законоустановени разпоредби, без каквато и да било възможност за промени.
(19)
Федералната служба за защита на конкуренцията отбелязва също така, че по закон електрическата енергия по EEG може да се предлага директно на пазара и определен процент от операторите се възползват от тази възможност. В закона EEG е предвидено, че на първо число всеки месец операторите на инсталации по EEG могат да преминават от пряка продажба към получаване на тарифно плащане по EEG или обратно. Следователно всеки месец те могат да решават коя форма на продажба е най-добра за тях в зависимост от прогнозите за пазарната цена и от търсенето. В бъдеще обаче това директно предлагане на пазара няма да бъде от голямо значение.
(20)
Според изменения EEG, който влезе в сила в началото на 2012 г., операторите на инсталации по EEG, както е посочено по-горе, имат възможност сами да предлагат на пазара електрическата енергия, която произвеждат, като същевременно получават и премия за предлагането на пазара. Целта на тази премия е да компенсира разликата между фиксираното възнаграждение по EEG и средната месечна цена на борсата, определена ex post. Усвояването на премията за предлагане на пазара обаче не е задължително, т.е. всеки месец операторите на инсталации по EEG могат дали решат да останат в системата на фиксираното възнаграждение или да се върнат към нея. Очаква се обаче по-голямата част от електрическата енергия по EEG да се предлага на пазара посредством операторите на преносни мрежи. Освен това моделът с пазарна премия не променя факта, че общото равнище на възнаграждението за производителите на електрическа енергия по EEG не се определя основно от пазарните цени (17).
(21)
Следователно Федералната служба за защита на конкуренцията признава, че докато електрическата енергия по EEG оказва конкурентен натиск върху електрическата енергия, произведена от конвенционални източници, обратното положение не е валидно. По тази причина електрическата енергия по EEG не може да бъде включена в същия пазар като конвенционалната електрическа енергия, тъй като преобладаващите пазарни условия за първата продажба значително се различават при тези две форми на производство. Нещо повече, първата продажба на електрическа енергия по EEG най-често се осъществява посредством операторите на преносни мрежи. Следователно пазарът видимо се различава от пазара на едро на конвенционална електрическа енергия и от гледна точка на търсенето.
(22)
Предвид спецификата на германския пазар на електрическа енергия, с цел оценка на условията, определени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, и без да се засяга законодателството в областта на защитата на конкуренцията, в настоящия документ съответният продуктов пазар се определя като пазар на производство и първа продажба на електрическа енергия, произведена от конвенционални източници. Производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG не е част от този пазар поради горепосочените причини и по-нататък ще се оценява отделно.
(23)
Според заявлението искането се отнася до дейности на територията на Федерална република Германия. Заявителят разглежда възможността за по-голям пазар, включващ Германия и Австрия, като се базира на някои тенденции по отношение на развитието на регулаторната рамка, равнището на вноса и на износа на електрическа енергия и процедурите за обвързване на пазари и управление на претоварването, но в крайна сметка се посочва, че „заявителят не може да направи окончателно заключение дали към момента германският пазар на едро на електрическа енергия и съответните пазари в съседните държави са интегрирани в достатъчна степен, за да се считат за един регионален пазар“.
(24)
Въз основа на извършеното секторно проучване Федералната служба за защита на конкуренцията приема, че съществува общ първичен пазар на електрическа енергия в Германия и Австрия. Това заключение се базира на липсата на пречки при граничните междусистемни връзки между двете държави и стандартната зона за предлагане на пазара и ценообразуване на European Power Exchange S.E. (EPEX).
(25)
В предишната си практика Комисията определя пазарите на електрическа енергия най-вече според обхвата като национални (18) или по-малки (19). В някои случаи е допускана възможността за по-големи пазари от националните (20).
(26)
Комисията счита, че за да се направи оценка на условията, определени в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, и без да се засяга законодателството в областта на защитата на конкуренцията, не е необходимо да се определя точният обхват на съответния географски пазар на производство и първа продажба на конвенционална електрическа енергия, тъй като при всяко алтернативно определяне на пазара резултатите от оценката биха били едни и същи.
(27)
Що се отнася до производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG, географският обхват не би могъл да се простира извън територията на Германия, тъй като се базира на специфичните законови условия, определени в германския EEG.
а) Пазарни дялове и пазарна концентрация
(28)
Както е видно от постоянната практика (21) при решенията на Комисията съгласно член 30, Комисията счита, че по отношение на производството на електрическа енергия „показател за интензивността на конкуренцията на националните пазари е делът от общия пазар на тримата най-големи производители“.
(29)
Според становището на Федералната служба за защита на конкуренцията (22) общите пазарни дялове на тримата най-големи производители (измервани според подадена електрическа енергия) през 2007 г. са 74 %, през 2008 г. - 73 %, а през 2010 г. - 70 %. Следователно германският пазар на електрическа енергия се намира в средата на диапазона в сравнение с предишни решения за освобождаване съгласно член 30 от Директива 2004/17/ЕО (23).
(30)
Напомня се обаче, че двамата най-големи производители RWE и E.ON, които заедно имат общ пазарен дял от 58 % (24), не са обект на разпоредбите на законодателството в областта на възлагането на обществени поръчки.
(31)
Целта на настоящото решение е да се установи дали дейностите по производство и търговия на едро на електричество са изложени на такова равнище на конкуренция (на пазари, достъпът до които е свободен), че това да гарантира, че дори в отсъствието на дисциплината, осигурявана от подробните правила за обществени поръчки, предвидени в Директива 2004/17/ЕО, обществените поръчки за съответните дейности се осъществяват по прозрачен и недискриминационен начин, въз основата на критерии, позволяващи да се определи най-изгодното от икономическа гледна точка решение. Във връзка с това е важно да се има предвид, че при осъществяване на дейност на тези пазари дружествата, които не са обект на процедурите за възлагане на обществени поръчки (особено RWE и E.ON), имат възможност да окажат конкурентен натиск върху останалите участници на пазара. Това положение няма да се промени дори след включването на Австрия в съответния географския пазар, тъй като прогнозите сочат, че дори той да обхваща Австрия и Германия, понижението на пазарните дялове на най-големите производители би било по-скоро незначително (25).
(32)
По отношение на производството и търговията на едро с електрическа енергия от конвенционални източници горепосочените факти могат да се считат за признак за пряко излагане на конкуренция на участниците на пазара, които са обект на разпоредбите на законодателството в областта на възлагането на обществени поръчки.
(33)
Следва да се отбележи също така, че в публикувания през юни 2011 г. работен документ на службите на Комисията, озаглавен „Доклад за напредъка в създаването на вътрешен пазар за природен газ и електроенергия за периода 2009-2010 г.“ (26), се отбелязва намаляване на пазарната концентрация в Германия (27) в сравнение с предишните години, като германският пазар на електрическа енергия се поставя в категорията „умерено концентрирани пазари“ (28), т.е. пазари с индекс на Херфиндал-Хиршман (HHI) (29) за мощност между 750 и 1 800.
(34)
Що се отнася до горепосочените цифри, за целите на настоящото решение - без да се засягат разпоредбите на законодателството в областта на защитата на конкуренцията - може да се приеме, че по отношение на възложителите степента на концентрация на пазара може да се счита за признак за известна степен на излагане на конкуренция на производството и търговията на едро с електрическа енергия от конвенционални източници в Германия.
б) Други фактори
(35)
През последните години, и по-конкретно до март 2011 г., Германия бе нетен износител на електрическа енергия. Поради решението за постепенно преустановяване на производството на електрическа енергия от няколко ядрени централи държавата обаче се превърна в нетен вносител. Поради тази причина в момента пазарът се намира под конкурентен натиск в резултат на възможността за внос на електрическа енергия. Вследствие на това не могат да се правят инвестиции в електроенергийния сектор в Германия, без да бъдат взети предвид другите производители в съседните държави. Следователно посочените фактори не противоречат на заключението, че възложителите, функциониращи на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция. Наред с това анализът на положението, свързано с преминаването на клиентите към други доставчици (30) и степента на ликвидност на пазара на едро (31), показва, че тези фактори не противоречат на заключението, че възложителите, които функционират на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция. Накрая следва да се отбележи и че германският балансиращ електроенергиен пазар (32) и неговите основни характеристики (пазарно ценообразуване и ценова разлика между положителната и отрицателната балансираща енергия) не противоречат на заключението, че възложителите, функциониращи на германския пазар на производство от конвенционални източници, са изложени на конкуренция.
(36)
Електрическата енергия по EEG се ползва с приоритетно свързване към мрежата и приоритетно подаване по нея в сравнение с конвенционалната електрическа енергия, което означава, че производството на електрическа енергия по EEG не зависи от търсенето. Тъй като разходите за производството на електрическа енергия по EEG обикновено са по-високи от пазарната цена, е създадена система, посредством която електрическата енергия по EEG получава специално подпомагане. Операторите на инсталации по EEG (33) имат право да получават законоустановена цена от операторите на преносни мрежи за период от 20 години плюс годината на въвеждане в експлоатация. Тази цена позволява покриването на техните разходи, поради което е по-висока от пазарната. По тази причина те подават произвежданата от тях електрическа енергия към мрежата без оглед на цената на борсите (34).
(37)
Електрическата енергия по EEG обикновено не се продава направо на пазара на едро, а първо се купува от операторите на преносни мрежи на законоустановена цена. Операторите на преносни системи отговарят за предлагането на електрическата енергия по EEG на енергийния борсов спот пазар, от което следва, че понасят загуби. Тези разходи в крайна сметка се покриват от крайните потребители, които заплащат на своите доставчици на енергия допълнителна такса по EEG, която след това се предава на операторите на преносни мрежи. Доставчиците на енергия, които купуват над 50 % електрическа енергия по EEG, като минимум 20 % от нея е произведена от слънчево излъчване или вятър, се ползват с намаление при таксата по EEG.
(38)
Операторите на инсталации по EEG разполагат също така с възможност за „директно предлагане на пазара“ на произведената електрическа енергия. Това означава, че даден оператор на централа по EEG може да се откаже от законоустановената цена и да реши да продава електрическата енергия направо на спот пазара. Поради високите производствени разходи на електрическата енергия по EEG прякото предлагане на пазара извън законоустановените условия обикновено не е целесъобразно. В миналото този метод е бил използван в ограничена степен и най-вече в случаи, в които купувачите са успявали да си осигурят освобождаване от допълнителната такса по EEG чрез комбиниране на определено количество електрическа енергия по EEG, получена направо от производителя, с конвенционална електрическа енергия (35). Новият закон EEG, влязъл в сила в началото на 2012 г., ограничава възможностите за такова специално освобождаване, вследствие на което се очаква намаляване на този вид директно предлагане на пазара (36).
(39)
Новият закон предвижда нова възможност за директно предлагане на пазара, която обаче включва плащането на т.нар „пазарна премия“ на производителите на електрическа енергия по EEG, покриваща разликата между по-високите им разходи и средната пазарна цена (наричана по-долу „модел с пазарна премия“). Операторите на преносни системи изчисляват дела на продажбите по модела с пазарна премия общо на 15 % за всички видове възобновяема енергия през 2012 г. (37) Може да се заключи, че както в момента, така и в близкото бъдеще много по-голямата част от електрическата енергия по EEG ще се предлага на пазара при режима на законоустановени плащания и чрез операторите на преносни мрежи. Директното предлагане на пазара без субсидии ще изпълнява незначителна роля.
(40)
Поради горепосочените причини производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG представляват част от регулирана система, в която производителите получават заплащане на базата на законоустановена цена. Те не са изложени на конкуренция, тъй като могат да подават своята електрическа енергия по EEG независимо от преобладаващата пазарна цена. Благодарение на приоритетното подаване те могат така също да продават цялата произведена електрическа енергия. Следователно не може да се заключи, че дейността на производителите на електрическа енергия по EEG е изложена на конкуренция. С оглед на горното не е необходимо да се оценяват други показатели, като например посочените в съображение 6.
IV. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(41)
С оглед на разгледаните по-горе фактори условието за пряко излагане на конкуренция, определено в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, следва да се счита за изпълнено от възложителите по отношение на производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници в Германия.
(42)
Наред с това, тъй като условието за неограничен достъп до пазара се счита за изпълнено, Директива 2004/17/ЕО не следва да се прилага нито когато възложителите възлагат поръчки, чието предназначение е да позволят производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници в Германия, нито когато те организират проектни конкурси за осъществяване на такава дейност във въпросния географски район.
(43)
Въпреки това условието за пряко излагане на конкуренция, определено в член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО, не следва да се счита за изпълнено от възложителите по отношение на производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG в Германия.
(44)
Тъй като производството и първата продажба на електрическа енергия по EEG продължава да бъде обект на разпоредбите на Директива 2004/17/ЕО, се напомня, че договорите за възлагане на обществени поръчки, обхващащи няколко дейности, следва да се разглеждат в съответствие с член 9 от Директива 2004/17/ЕО. Това означава, че когато даден възложител участва в „смесена“ обществена поръчка, т.е. обществена поръчка, предназначена да подпомага изпълнението както на дейности, които са освободени от прилагането на Директива 2004/17/ЕО, така и на дейности, които не са освободени от нейното прилагане, следва да се отчете за коя от дейностите основно е предназначена поръчката. В случай на такава смесена обществена поръчка, чието основно предназначение е да способства за производството и търговията на едро с електрическа енергия по EEG, следва да се прилага разпоредбата на Директива 2004/17/ЕО. В случай че не е възможно да се определи обективно за коя дейност основно е предназначена поръчката, тя се възлага в съответствие с правилата, посочени в член 9, параграфи 2 и 3 от Директива 2004/17/ЕО. Настоящото решение се основава на правната и фактическата обстановка между октомври 2011 г. и февруари 2012 г., както е видно от информацията, предоставена от BDEW и от германските органи. То може да бъде преразгледано, ако вследствие на съществени промени в правната или фактическата обстановка престанат да бъдат изпълнявани условията за прилагането на член 30, параграф 1 от Директива 2004/17/ЕО по отношение на производството и доставката на едро на електрическа енергия от конвенционални източници.
(45)
Мерките, предвидени в настоящото решение, са в съответствие със становището на Консултативния комитет по обществени поръчки,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Директива 2004/17/ЕО не се прилага за поръчки, които са възложени от възложители на поръчки и чието предназначение е да позволят производството и първата продажба в Германия на електрическа енергия, произведена от конвенционални източници.
За целите на настоящото решение „електрическа енергия, произведена от конвенционални източници“ означава електрическа енергия, която не попада в обхвата на EEG. Освен това, по смисъла на EEG и предвидените в него условия „възобновяеми енергийни източници“ означава водна енергия, включително енергия на вълните, енергия на приливите и отливите, градиент на солеността и енергия на потока, вятърна енергия, слънчево излъчване, геотермална енергия, енергия от биомаса, включително биогаз, биометан, сметищен газ и газ от преработка на канални води, както и биоразградимата фракция на битови и промишлени отпадъци.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 24 април 2012 година.
ΕΚΤΕΛΕΣΤΙΚΉ ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 24ης Απριλίου 2012
σχετικά με την εξαίρεση της παραγωγής και χονδρικής πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας στη Γερμανία από την εφαρμογή της οδηγίας 2004/17/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2012) 2426]
(Το κείμενο στη γερμανική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2012/218/ΕΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης,
Έχοντας υπόψη την οδηγία 2004/17/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 31ης Μαρτίου 2004, περί συντονισμού των διαδικασιών σύναψης συμβάσεων στους τομείς του ύδατος, της ενέργειας, των μεταφορών και των ταχυδρομικών υπηρεσιών (1), και ιδίως το άρθρο 30 παράγραφοι 5 και 6,
Έχοντας υπόψη το αίτημα που υπέβαλε η Bundesverband der Energie- und Wasserwirtschaft eV (Ομοσπονδιακός Σύνδεσμος Βιομηχανιών Ενέργειας και Υδάτων) (εφεξής BDEW) με ηλεκτρονικό μήνυμα στις 26 Οκτωβρίου 2011.
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
I. ΠΡΑΓΜΑΤΙΚΑ ΠΕΡΙΣΤΑΤΙΚΑ
(1)
Στις 26 Οκτωβρίου 2011, η BDEW διαβίβασε με ηλεκτρονικό ταχυδρομείο στην Επιτροπή αίτημα δυνάμει του άρθρου 30 παράγραφος 5 της οδηγίας 2004/17/ΕΚ. Η Επιτροπή ενημέρωσε τις γερμανικές αρχές περί του αιτήματος στις 11 Νοεμβρίου 2011 και ζήτησε πρόσθετες πληροφορίες από τις εν λόγω αρχές με ηλεκτρονικό μήνυμα στις 10 Ιανουαρίου 2012, και από την BDEW με ηλεκτρονικό μήνυμα στις 21 Δεκεμβρίου 2011. Πρόσθετες πληροφορίες διαβίβασαν οι γερμανικές αρχές με ηλεκτρονικό μήνυμα στις 14 Δεκεμβρίου 2011 και η BDEW με ηλεκτρονικά μηνύματα στις 17 Ιανουαρίου 2012, 26 Ιανουαρίου 2012 και 28 Φεβρουαρίου 2012.
(2)
Το αίτημα που υπέβαλε η BDEW εξ ονόματος των αναθετουσών αρχών του κλάδου αφορά, σύμφωνα με τα περιγραφόμενα στο αίτημα, «την κατασκευή, αγορά και λειτουργία (συμπεριλαμβανομένης της συντήρησης) σταθμών ηλεκτροπαραγωγής παντός τύπου καθώς και τις συναφείς δραστηριότητες υποστήριξης» (2).
(3)
Το αίτημα συνοδεύεται από γνωμοδότηση της Ομοσπονδιακής Υπηρεσίας Συμπράξεων (Bundeskartellamt) με ημερομηνία 25 Ιουλίου 2011. Η εν λόγω γνωμοδότηση (εφεξής «γνωμοδότηση») εκδόθηκε βάσει της σχετικής γερμανικής νομοθεσίας και πραγματεύεται το ερώτημα του κατά πόσον η δραστηριότητα που αποτελεί αντικείμενο της διαδικασίας εκτίθεται απευθείας στον ανταγωνισμό. Η γνωμοδότηση στηρίζεται σε ευρεία τομεακή έρευνα των σχετικών αγορών.
ΙΙ. ΝΟΜΙΚΟ ΠΛΑΙΣΙΟ
(4)
Το άρθρο 30 της οδηγίας 2004/17/ΕΚ προβλέπει ότι οι συμβάσεις που προορίζονται να επιτρέψουν την άσκηση δραστηριότητας η οποία εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής της οδηγίας δεν υπόκεινται στην οδηγία εάν η δραστηριότητα, στο κράτος μέλος όπου ασκείται, είναι απευθείας εκτεθειμένη στον ανταγωνισμό σε αγορές στις οποίες η πρόσβαση δεν είναι περιορισμένη. Η άμεση έκθεση στον ανταγωνισμό αξιολογείται με βάση αντικειμενικά κριτήρια, λαμβανομένων υπόψη των συγκεκριμένων χαρακτηριστικών του οικείου τομέα. Η πρόσβαση θεωρείται ότι δεν περιορίζεται εάν το κράτος μέλος έχει ενσωματώσει και εφαρμόσει τη σχετική κοινοτική νομοθεσία για την απελευθέρωση ενός συγκεκριμένου τομέα ή μέρους αυτού. Η εν λόγω νομοθεσία παρατίθεται στο παράρτημα XI της οδηγίας 2004/17/ΕΚ, το οποίο, για τον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας, παραπέμπει στην οδηγία 96/92/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 19ης Δεκεμβρίου 1996, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας (3). Η οδηγία 96/92/ΕΚ αντικαταστάθηκε από την οδηγία 2003/54/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 26ης Ιουνίου 2003, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας και την κατάργηση της οδηγίας 96/92/ΕΚ (4), η οποία με τη σειρά της αντικαταστάθηκε από την οδηγία 2009/72/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου, της 13ης Ιουλίου 2009, σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την εσωτερική αγορά ηλεκτρικής ενεργείας και για την κατάργηση της οδηγίας 2003/54/ΕΚ (5).
(5)
Η Γερμανία μετέφερε στο εσωτερικό της δίκαιο και εφάρμοσε με τη σειρά τις οδηγίες 96/92/ΕΚ, 2003/54/ΕΚ και 2009/72/ΕΚ. Κατά συνέπεια, και σύμφωνα με τις διατάξεις του άρθρου 30 παράγραφος 3 πρώτο εδάφιο, η πρόσβαση στην αγορά πρέπει να θεωρηθεί ότι δεν είναι περιορισμένη σε ολόκληρη την επικράτεια της Γερμανίας.
(6)
Η άμεση έκθεση στον ανταγωνισμό πρέπει να αξιολογείται βάσει διαφόρων δεικτών, κανένας από τους οποίους δεν είναι εξ ορισμού καθοριστικός. Σχετικά με τις αγορές τις οποίες αφορά η παρούσα απόφαση, το μερίδιο αγοράς των κυριότερων παραγόντων σε δεδομένη αγορά αποτελεί ένα κριτήριο που πρέπει να λαμβάνεται υπόψη. Άλλο κριτήριο αποτελεί ο βαθμός συγκέντρωσης στις εν λόγω αγορές. Δεδομένων των χαρακτηριστικών των υπό εξέταση αγορών, πρέπει επίσης να λαμβάνονται υπόψη και άλλα κριτήρια, όπως η λειτουργία της αγοράς εξισορρόπησης, ο ανταγωνισμός στις τιμές και ο βαθμός στον οποίο οι πελάτες αλλάζουν προμηθευτή.
(7)
Με την παρούσα απόφαση δεν θίγεται η εφαρμογή των κανόνων περί ανταγωνισμού.
ΙΙΙ. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ
(8)
Η γερμανική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας χαρακτηρίζεται από πολυάριθμους σταθμούς ηλεκτροπαραγωγής τους οποίους εκμεταλλεύονται πολυάριθμοι παράγοντες της αγοράς (6). Το μεγαλύτερο μέρος της παραγωγικής δυναμικότητας ανήκει σε τέσσερεις μεγάλες εταιρείες ενέργειας: την RWE AG, την E.ON AG, την EnBW AG και την Vattenfall Europe AG. Ωστόσο, καθώς δύο από τις εν λόγω εταιρείες, ήτοι η RWE και η E.ON είναι ιδιωτικές [δηλαδή δεν υπάγονται στην άμεση ή την έμμεση καθοριστική επιρροή των αναθετουσών αρχών όπως προβλέπεται στο άρθρο 2 παράγραφος 1 στοιχείο β) της οδηγίας 2004/17/ΕΚ], δεν αναπτύσσουν δραστηριότητες στον κλάδο της ηλεκτροπαραγωγής βάσει ειδικών ή αποκλειστικών δικαιωμάτων κατά την έννοια του άρθρου 2 παράγραφος 3 της οδηγίας 2004/17/ΕΚ και δεν είναι αναθέτοντες φορείς κατά την έννοια της οδηγίας 2004/17/ΕΚ. Κατά συνέπεια οι προμήθειες από τις εν λόγω εταιρείες με σκοπό την παραγωγή ή την πώληση ηλεκτρικής ενέργειας δεν υπόκεινται στις διατάξεις της εν λόγω οδηγίας· ως εκ τούτου, σχετικά με τις υπόψη δραστηριότητες πρέπει να θεωρηθούν ως ανταγωνιστές των αναθετόντων φορέων των οποίων οι προμήθειες υπόκεινται στην υπόψη οδηγία. Συνεπώς η επακολουθούσα ανάλυση θα εστιαστεί στους αναθέτοντες φορείς κατά την εξέταση του κατά πόσο η δραστηριότητα εκτίθεται σε ανταγωνισμό σε αγορές στις οποίες δεν περιορίζεται η πρόσβαση.
(9)
Η ηλεκτρική ενέργεια διατίθεται στην αγορά χονδρικής μέσω χρηματιστηρίων δηλαδή στις αγορές άμεσων (spot) ή προθεσμιακών συναλλαγών του European Energy Exchange AG (EEX) και του European Power Exchange S.E. (EPEX), ή με συναλλαγές άμεσης πώλησης εκτός χρηματιστηρίων. Η τιμή στα χρηματιστήρια ηλεκτρικής ενέργειας χρησιμεύει συνήθως ως τιμή αναφοράς για τις συναλλαγές άμεσης πώλησης. Οι εταιρείες παραγωγής βελτιστοποιούν τη λειτουργία των οικείων σταθμών ηλεκτροπαραγωγής βάσει των αποτελεσμάτων των άμεσων εμπορικών συναλλαγών στα χρηματιστήρια. Κατ’ αρχήν λειτουργούν μόνον οι σταθμοί ηλεκτροπαραγωγής των οποίων το οριακό κόστος είναι μικρότερο της αγοραίας τιμής.
(10)
Ο Gesetz für den Vorrang Erneuerbarer Energien (7) (νόμος παρέχων προτεραιότητα στις ανανεώσιμες ενέργειες, εφεξής EEG) καθορίζει τους κανόνες για την ηλεκτρική ενέργεια που παράγεται από ανανεώσιμες πηγές (8), η οποία σε συνδυασμό με την ηλεκτρική ενέργεια που παράγεται από συμβατικές πηγές (9) διαδραματίζει αυξανόμενο ρόλο στη γερμανική αγορά. Σύμφωνα με τον τροποποιημένο EEG που τέθηκε σε ισχύ στις αρχές του 2012, το μερίδιο των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας στην ηλεκτροδότηση θα αυξηθεί για να φθάσει στο 35 % μέχρι το 2020, στο 50 % μέχρι το 2030 και στο 80 % μέχρι το 2050.
(11)
Στο τέλος του 2010, δυναμικό παραγωγής ύψους 160,5 GW ήταν συνδεδεμένο στα δίκτυα διαχειριστών συστημάτων μεταφοράς (ΔΣΜ) (77,6 GW) και διαχειριστών συστημάτων διανομής (ΔΣΔ) (82,9 GW). Σε σύγκριση με το 2009 (152,7 GW), αυτό αντιπροσωπεύει αύξηση περίπου 7,8 GW. Οι ανανεώσιμες πηγές αντιπροσωπεύουν 54,2 GW της συνολικής δυναμικότητας. 50,7 GW περίπου από τις ανανεώσιμες πηγές πληρώνονται βάσει των τιμολογίων του EEG. Αυτό σημαίνει ότι οι ανανεώσιμες πηγές αντιπροσωπεύουν περίπου το 34 % της συνολικής δυναμικότητας (10).
(12)
Από πλευράς τροφοδοσίας, το 2010 διοχετεύθηκαν συνολικά 531,2 TWh στα συστήματα των ΔΣΜ (367,5 TWh) και των ΔΣΔ (163,7 TWh). Η ποσότητα που διοχετεύθηκε από ανανεώσιμες πηγές ανήλθε σε 93,7 TWh, εκ των οποίων 80,7 TWh πληρώθηκαν βάσει του EEG. Αυτό σημαίνει ότι η διοχετευθείσα ενέργεια που προερχόταν από ανανεώσιμες πηγές αντιπροσωπεύει το 18 % της συνολικής διοχετευθείσας ποσότητας, ποσοστό το οποίο συνεπώς είναι μικρότερο από το 34 % της συνολικής δυναμικότητας παραγωγής που αντιπροσωπεύουν οι εν λόγω πηγές (11). Η διαφορά οφείλεται στο γεγονός ότι η περίοδος χρήσης των ανανεώσιμων πηγών σε ετήσια βάση είναι μικρότερη από εκείνη των συμβατικών πηγών.
(13)
Ένα άλλο χαρακτηριστικό της γερμανικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας σχετίζεται με την πρόσφατη απόφαση των εθνικών αρχών να κλείσουν 8 πυρηνικούς σταθμούς ηλεκτροπαραγωγής, συνολικής δυναμικότητας 8 400 MW (12), μετά την πυρηνική καταστροφή στην Ιαπωνία στις αρχές του 2011. Επιπλέον, αποφασίστηκε το κλείσιμο των υπόλοιπων πυρηνικών σταθμών ηλεκτροπαραγωγής στη Γερμανία μέχρι το 2022. Βραχυπρόθεσμα αυτό άλλαξε το ισοζύγιο μεταξύ εισαγωγών και εξαγωγών, έτσι ώστε από καθαρός εξαγωγέας ηλεκτρικής ενέργειας μέχρι το 2010 η Γερμανία να καταστεί καθαρός εισαγωγέας το 2011.
(14)
Βάσει προηγούμενων αποφάσεων της Επιτροπής (13), στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας μπορεί να γίνει διάκριση μεταξύ των ακόλουθων σχετικών αγορών προϊόντων: i) παραγωγή και χονδρική προμήθεια· ii) μεταφορά· iii) διανομή και iv) λιανική προμήθεια. Αν και μερικές από τις εν λόγω αγορές υποδιαιρούνται περαιτέρω, η μέχρι σήμερα προηγούμενη πρακτική της Επιτροπής (14) απέρριπτε τη διάκριση μεταξύ αγοράς παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας και αγοράς χονδρικής προμήθειας δεδομένου ότι η παραγωγή από μόνη της αποτελεί το πρώτο στάδιο μιας αξιακής αλυσίδας ενόσω οι ποσότητες της παραγόμενης ηλεκτρικής ενέργειας πωλούνται μέσω της αγοράς χονδρικής.
(15)
Το αίτημα της BDEW αφορά την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας και τη χονδρική πώληση. Στη γνωμοδότησή της, η Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Συμπράξεων ορίζει την αγορά προϊόντος ως «πρωτογενή αγορά πωλήσεων ηλεκτρικής ενέργειας» (15), η οποία καλύπτει τις αρχικές πωλήσεις της ιδίας παραγωγής όλων των προμηθευτών ηλεκτρικής ενέργειας και των καθαρών εισαγωγών ηλεκτρικής ενέργειας, αλλά δεν περιλαμβάνει τις μεταγενέστερες εμπορικές ανταλλαγές μεταξύ των συμμετεχόντων στην αγορά. Επιπλέον, η Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Συμπράξεων θεωρεί ότι η παραγωγή και εμπορία της ηλεκτρικής ενέργειας που υπάγεται στις ρυθμίσεις του EEG (εφεξής ηλεκτρική ενέργεια EEG) δεν αποτελεί μέρος της εν λόγω αγοράς.
(16)
Η Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Συμπράξεων θεωρεί ότι η αγορά για την ηλεκτρική ενέργεια EEG αντιπροσωπεύει χωριστή αγορά όσον αφορά την πρώτη πώλησή της. Κανονικά, η ηλεκτρική ενέργεια EEG δεν πωλείται απευθείας στην αγορά χονδρικής, αλλά πρώτα αγοράζεται από τους διαχειριστές του συστήματος μεταφοράς έναντι αμοιβής το ύψος της οποίας καθορίζεται από το κράτος. Σε δεύτερο στάδιο, οι ανωτέρω διαχειριστές είναι δυνατόν να την πωλήσουν στην αγορά χονδρικής.
(17)
Η Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Συμπράξεων συμπεραίνει ότι η αγορά και εμπορία της ηλεκτρικής ενέργειας EEG δεν είναι οργανωμένη επί ανταγωνιστικής βάσης και ότι η ηλεκτρική ενέργεια EEG δεν συνδέεται με τους δείκτες ζήτησης και τιμών (16). Το συμπέρασμα αυτό στηρίζεται ιδίως στα εξής πραγματικά γεγονότα:
(18)
Η ηλεκτρική ενέργεια EEG έχει προτεραιότητα ως προς την τροφοδοσία· ως εκ τούτου η παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας EEG είναι πλήρως ανεξάρτητη από τη ζήτηση. Η παραγωγή και η τροφοδότηση είναι επίσης ανεξάρτητες από τις τιμές, καθώς οι επιχειρήσεις δικαιούνται πληρωμής που καθορίζεται από το κράτος. Η ηλεκτρική ενέργεια EEG διατίθεται στην αγορά άμεσης παράδοσης από τους ΔΣΜ σύμφωνα με τις κρατικές διατάξεις, χωρίς οποιοδήποτε περιθώριο ελιγμών.
(19)
Η Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Συμπράξεων σημείωσε επίσης ότι, σύμφωνα με τον νόμο, η ηλεκτρική ενέργεια EEG μπορεί να διατεθεί στο εμπόριο απευθείας και ορισμένο ποσοστό διαχειριστών εκμεταλλεύεται την εν λόγω ευκαιρία. Ο EEG προβλέπει ότι οι διαχειριστές εγκαταστάσεων EEG είναι δυνατόν να προτιμήσουν την άμεση πώληση αντί της τιμής του επίσημου τιμολογίου βάσει του EEG την πρώτη ημέρα του μήνα. Ανάλογα με την πρόβλεψη αγοραίας τιμής και ανάλογα με τη ζήτηση, οι διαχειριστές εγκαταστάσεων EEG μπορούν συνεπώς να αποφασίσουν σε μηνιαία βάση ποια μορφή πωλήσεων είναι η καλύτερη για τους ίδιους. Ωστόσο, η εν λόγω άμεση εμπορία στο μέλλον θα έχει περιθωριακή μόνο σημασία.
(20)
Βάσει του τροποποιημένου EEG που τέθηκε σε ισχύ στις αρχές του 2012, οι διαχειριστές εγκαταστάσεων EEG μπορούν -όπως αναφέρθηκε ανωτέρω- να επιλέξουν να διαθέσουν στην αγορά την ηλεκτρική ενέργεια που παράγουν οι ίδιοι εισπράττοντας επίσης πριμοδότηση εμπορίας. Η πριμοδότηση εμπορίας προορίζεται να αντικαταστήσει τη διαφορά μεταξύ της σταθερής αποζημίωσης EEG και της μέσης μηνιαίας τιμής στο χρηματιστήριο που καθορίζεται εκ των υστέρων. Ωστόσο, η λήψη της πριμοδότησης εμπορίας είναι προαιρετική, δηλαδή οι διαχειριστές εγκαταστάσεων EEG είναι δυνατόν να παραμείνουν στο σύστημα σταθερών αμοιβών ή να επιστρέψουν σε αυτό οιονδήποτε μήνα. Το μεγαλύτερο μερίδιο ηλεκτρικής ενέργειας EEG αναμένεται, εντούτοις, να διατεθεί στην αγορά μέσω των διαχειριστών του δικτύου μεταφοράς. Επιπλέον, το μοντέλο της πριμοδότησης εμπορίας δεν μεταβάλλει το γεγονός ότι το επίπεδο της συνολικής αμοιβής για τους παραγωγούς EEG δεν καθορίζεται πρωτογενώς από τις αγοραίες τιμές (17).
(21)
Η Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Συμπράξεων αναγνωρίζει συνεπώς ότι, ενώ η ηλεκτρική ενέργεια EEG ασκεί ανταγωνιστική πίεση στην ηλεκτρική ενέργεια που παράγεται από συμβατικές πηγές, δεν ισχύει και το αντίθετο· συνεπώς, η ηλεκτρική ενέργεια EEG δεν μπορεί να συμπεριληφθεί στην ίδια αγορά με τη συμβατική ηλεκτρική ενέργεια επειδή οι όροι της αγοράς που υπερισχύουν για την πρώτη πώληση διαφέρουν σημαντικά μεταξύ των δύο μορφών ηλεκτροπαραγωγής. Επιπλέον, η πρώτη πώληση ηλεκτρικής ενέργειας EEG πραγματοποιείται κυρίως μέσω των διαχειριστών του δικτύου μεταφοράς. Ως εκ τούτου, είναι προφανές ότι η αγορά είναι διαφορετική και από πλευράς ζήτησης από την αγορά χονδρικής για τη συμβατική ηλεκτρική ενέργεια.
(22)
Λαμβάνοντας υπόψη την ιδιαιτερότητα της γερμανικής αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας, για τους σκοπούς της αξιολόγησης των όρων που καθορίζονται στο άρθρο 30 παράγραφος 1 της οδηγίας 2004/17/ΕΚ, και χωρίς να θίγεται το δίκαιο περί ανταγωνισμού, η σχετική αγορά προϊόντος ορίζεται ως η αγορά παραγωγής και πρώτης πώλησης της ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται από συμβατικές πηγές. Η παραγωγή και η πρώτη πώληση ηλεκτρικής ενέργειας EEG δεν αποτελεί μέρος της εν λόγω αγοράς, για τους λόγους που προαναφέρθηκαν, και κατά συνέπεια θα αξιολογηθεί χωριστά.
(23)
Σύμφωνα με το αίτημα, αυτό αφορά δραστηριότητες στο έδαφος της Ομοσπονδιακής Δημοκρατίας της Γερμανίας. Ο αιτών διερευνά τη δυνατότητα ευρύτερης αγοράς που να περιλαμβάνει τη Γερμανία και την Αυστρία βάσει σειράς τάσεων που αφορούν την ανάπτυξη του κανονιστικού πλαισίου, το επίπεδο των εισαγωγών και εξαγωγών ηλεκτρικής ενέργειας και τη διασύνδεση των αγορών, καθώς και τις διαδικασίες διαχείρισης της συμφόρησης, αλλά καταλήγει τελικά ότι «ο αιτών δεν μπορεί να καταλήξει σε τελικό συμπέρασμα για το αν η γερμανική αγορά χονδρικής πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας και οι συναφείς αγορές στις γειτονικές χώρες είναι επαρκώς ενοποιημένες προς το παρόν, έτσι ώστε να θεωρηθούν ως μια περιφερειακή αγορά».
(24)
Η Ομοσπονδιακή Υπηρεσία Συμπράξεων, με βάση τη διεξαχθείσα τομεακή έρευνα, υποθέτει ότι υφίσταται κοινή πρωτογενής αγορά ηλεκτρικής ενέργειας στη Γερμανία και την Αυστρία. Το συμπέρασμα αυτό στηρίζεται στην έλλειψη σημείων συμφόρησης στα μεθοριακά συστήματα διασύνδεσης μεταξύ Γερμανίας και Αυστρίας και στην τυπική περιοχή εμπορίας και τιμολόγησης στο European Power Exchange S.E. (EPEX).
(25)
Με βάση την προγενέστερη πρακτική της Επιτροπής, τις περισσότερες φορές οι αγορές ηλεκτρικής ενέργειας ορίζονται ως εκείνες που είχαν εθνικό (18) ή και μικρότερο (19) πεδίο εφαρμογής. Περιστασιακά, άφηνε ανοικτή τη δυνατότητα αγορών ευρύτερων από τις εθνικές (20).
(26)
Η Επιτροπή θεωρεί ότι για τους σκοπούς της αξιολόγησης των όρων που καθορίζονται στο άρθρο 30 παράγραφος 1 της οδηγίας 2004/17/ΕΚ και χωρίς να θίγεται το δίκαιο περί ανταγωνισμού, δεν απαιτείται να εξαχθεί συμπέρασμα επί της επακριβούς έκτασης της συναφούς γεωγραφικής αγοράς για την παραγωγή και την πρώτη πώληση συμβατικής ηλεκτρικής ενέργειας επειδή, με βάση οιονδήποτε ορισμό εναλλακτικής αγοράς, τα αποτελέσματα της αξιολόγησης θα ήταν τα ίδια.
(27)
Όσον αφορά την παραγωγή και την πρώτη πώληση ηλεκτρικής ενέργειας EEG, η γεωγραφική εμβέλεια δεν μπορεί να εκτείνεται πέραν του εδάφους της Γερμανίας επειδή βασίζεται στις συγκεκριμένες νομικές προϋποθέσεις που καθορίζει ο γερμανικός EEG.
α) Μερίδια και συγκέντρωση της αγοράς
(28)
Όπως προκύπτει από την πάγια πρακτική (21) σχετικά με τις αποφάσεις της Επιτροπής κατ’ εφαρμογή του άρθρου 30, η Επιτροπή έκρινε ότι, όσον αφορά την ηλεκτροπαραγωγή, «το συνολικό μερίδιο αγοράς των τριών μεγαλύτερων παραγωγών αποτελεί δείκτη του βαθμού ανταγωνισμού που εκδηλώνεται στις εθνικές αγορές».
(29)
Σύμφωνα με τη γνωμοδότηση της Ομοσπονδιακής Υπηρεσίας Συμπράξεων (22), το άθροισμα των μεριδίων αγοράς των τριών μεγαλύτερων παραγωγών, από πλευράς διοχετευόμενης ηλεκτρικής ενέργειας, ήταν 74 % το 2007,73 % το 2008 και 70 % το 2010. Η γερμανική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας βρίσκεται συνεπώς στο μέσον της κλίμακας σε σύγκριση με προηγούμενες αποφάσεις εξαίρεσης βάσει του άρθρου 30 της οδηγίας 2004/17/ΕΚ (23).
(30)
Ωστόσο, υπενθυμίζεται ότι οι δύο μεγαλύτεροι παραγωγοί, RWE και E.ON, οι οποίοι από κοινού κατέχουν συνολικό μερίδιο αγοράς 58 % (24), δεν υπόκεινται στις διατάξεις της νομοθεσίας περί συμβάσεων.
(31)
Σκοπός της παρούσας απόφασης είναι να προσδιοριστεί εάν οι δραστηριότητες παραγωγής και χονδρικής πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας είναι εκτεθειμένες σε τέτοιο βαθμό ανταγωνισμού (σε αγορές στις οποίες είναι ελεύθερη η πρόσβαση), ώστε να διασφαλίζεται ότι, ακόμη και ελλείψει της πειθαρχίας που επιβάλλεται από τους λεπτομερείς κανόνες περί σύναψης συμβάσεων, οι οποίοι προβλέπονται στην οδηγία 2004/17/ΕΚ, η σύναψη συμβάσεων για τη συνέχιση των σχετικών δραστηριοτήτων θα διεξάγεται κατά διαφανή τρόπο που δεν εισάγει διακρίσεις, με βάση κριτήρια που να επιτρέπουν την επιλογή της συνολικά πλέον συμφέρουσας λύσης από οικονομική άποψη. Σε αυτό το πλαίσιο έχει σημασία να τονιστεί ότι οι εταιρείες που δεν υπάγονται στις διαδικασίες σύναψης δημόσιων συμβάσεων (κυρίως οι RWE και E.ON) όταν δραστηριοποιούνται στις εν λόγω αγορές έχουν τη δυνατότητα να ασκήσουν ανταγωνιστικές πιέσεις στους άλλους παράγοντες της αγοράς. Αυτό δεν θα αλλάξει ακόμη και αν συμπεριληφθεί στη συναφή γεωγραφική αγορά η Αυστρία, αφού τα μερίδια αγοράς των μεγαλύτερων παραγωγών αναμένεται να είναι ελαφρώς μόνο μικρότερα σε μια αγορά που θα καλύπτει αμφότερες την Αυστρία και τη Γερμανία (25).
(32)
Όσον αφορά την παραγωγή και την προμήθεια χονδρικής ηλεκτρικής ενέργειας από συμβατικές πηγές, τα ανωτέρω πραγματικά γεγονότα μπορούν να θεωρηθούν ως ένδειξη της διαφορετικής έκθεσης στον ανταγωνισμό των παραγόντων της αγοράς που καλύπτονται από τις διατάξεις του δικαίου περί σύναψης συμβάσεων.
(33)
Αξίζει επίσης να σημειωθεί ότι στο έγγραφο εργασίας των υπηρεσιών της Επιτροπής «Έκθεση 2009-2010 σχετικά με τη συντελεσθείσα πρόοδο στη δημιουργία της εσωτερικής αγοράς αερίου και ηλεκτρισμού» (26) αναφέρεται μείωση της συγκέντρωσης της γερμανικής αγοράς (27) σε σύγκριση με τα προηγούμενα χρόνια, και η γερμανική αγορά ηλεκτρικής ενέργειας κατατάσσεται στην κατηγορία των αγορών «μέτριας συγκέντρωσης» (28), ήτοι στις αγορές στις οποίες ο δείκτης Herfindahl-Hirchman (HHI) (29) όσον αφορά τη δυναμικότητα έχει τιμή από 750 έως 1 800.
(34)
Λαμβάνοντας υπόψη τα παραπάνω στοιχεία, για τους σκοπούς της παρούσας απόφασης και χωρίς να θίγεται το δίκαιο περί ανταγωνισμού, μπορεί να υποτεθεί όσον αφορά τους αναθέτοντες φορείς ότι ο βαθμός συγκέντρωσης της αγοράς μπορεί να θεωρηθεί ως ένδειξη κάποιου βαθμού έκθεσης στον ανταγωνισμό της παραγωγής και της χονδρικής πώλησης ηλεκτρικής ενέργειας από συμβατικές πηγές στη Γερμανία.
β) Άλλοι παράγοντες
(35)
Κατά τα τελευταία χρόνια, και συγκεκριμένα μέχρι τον Μάρτιο του 2011, η Γερμανία ήταν καθαρός εξαγωγέας ηλεκτρικής ενέργειας. Ωστόσο, λόγω της απόφασης της σταδιακής αναστολής της ηλεκτροπαραγωγής από σειρά πυρηνικών σταθμών, η Γερμανία κατέστη καθαρός εισαγωγέας. Υφίσταται συνεπώς σήμερα ανταγωνιστική πίεση στην αγορά που προκύπτει από το δυναμικό εισαγωγών ηλεκτρικής ενέργειας εκτός Γερμανίας. Αυτό εξασφαλίζει ότι δεν είναι δυνατόν να γίνουν επενδύσεις στον τομέα της ηλεκτρικής ενέργειας στη Γερμανία χωρίς να ληφθούν υπόψη άλλοι παραγωγοί στις γειτονικές χώρες. Οι εν λόγω παράγοντες πρέπει συνεπώς να θεωρηθεί ότι συνηγορούν με το συμπέρασμα ότι οι αναθέτοντες φορείς στη γερμανική αγορά ηλεκτροπαραγωγής από συμβατικές πηγές εκτίθενται στον ανταγωνισμό. Επιπλέον, από ανάλυση της κατάστασης όσον αφορά τους πελάτες που αλλάζουν προμηθευτή (30) και τον βαθμό ρευστότητας της αγοράς χονδρικής (31), προκύπτει ότι οι εν λόγω παράγοντες συνηγορούν με το συμπέρασμα ότι οι αναθέτοντες φορείς που λειτουργούν στη γερμανική αγορά ηλεκτροπαραγωγής από συμβατικές πηγές εκτίθενται στον ανταγωνισμό. Τέλος, πρέπει επίσης να σημειωθεί ότι η γερμανική αγορά εξισορρόπησης (32) και τα κύρια χαρακτηριστικά της (τιμολόγηση βάσει της αγοράς και διαφορά μεταξύ θετικής και αρνητικής εξισορρόπησης ισχύος) για άλλη μια φορά δεν αναιρούν το συμπέρασμα ότι οι αναθέτοντες φορείς που λειτουργούν στη γερμανική αγορά ηλεκτροπαραγωγής από συμβατικές πηγές εκτίθενται στον ανταγωνισμό.
(36)
Η ηλεκτρική ενέργεια EEG επωφελείται από κατά προτεραιότητα σύνδεση στο δίκτυο και έχει προτεραιότητα έναντι της συμβατικής ηλεκτρικής ενέργειας για την τροφοδοσία του δικτύου, γεγονός που σημαίνει ότι η ηλεκτροπαραγωγή EEG είναι ανεξάρτητη από τη ζήτηση. Επειδή η ηλεκτρική ενέργεια EEG παράγεται γενικά με κόστος που είναι υψηλότερο από την αγοραία τιμή, δημιουργήθηκε ένα καθεστώς βάσει του οποίου η ηλεκτρική ενέργεια EEG λαμβάνει ιδιαίτερη στήριξη. Οι διαχειριστές εγκαταστάσεων EEG (33) έχουν το δικαίωμα να λαμβάνουν το ύψος της αμοιβής που καθορίζεται από το κράτος για τους διαχειριστές του συστήματος μεταφοράς επί εικοσαετία, συν το έτος έναρξης λειτουργίας. Η εν λόγω αμοιβή εξασφαλίζει την κάλυψη των εξόδων τους και κατά συνέπεια είναι μεγαλύτερη από την αγοραία τιμή. Συνεπώς, μπορούν να τροφοδοτήσουν το δίκτυο με την ηλεκτρική ενέργεια που παράγουν ανεξάρτητα από την τιμή στα χρηματιστήρια (34).
(37)
Η ηλεκτρική ενέργεια EEG δεν πωλείται κανονικά απευθείας στην αγορά χονδρικής, αλλά πρώτα αγοράζεται από τους διαχειριστές του δικτύου μεταφοράς έναντι αμοιβής το ύψος της οποίας καθορίζεται από το κράτος. Οι διαχειριστές του συστήματος μεταφοράς ευθύνονται για την εμπορία της ηλεκτρικής ενέργειας EEG στη χρηματιστηριακή αγορά ενέργειας άμεσης παράδοσης και, κατά συνέπεια, αυτό τους ζημιώνει. Το εν λόγω κόστος καταβάλλεται τελικώς από τους τελικούς καταναλωτές ηλεκτρικής ενέργειας που πληρώνουν στους προμηθευτές τους ένα πρόσθετο τέλος EEG, το οποίο στη συνέχεια περνά στους διαχειριστές του δικτύου μεταφοράς. Οι προμηθευτές ενέργειας που αγοράζουν περισσότερο από 50 % ηλεκτρική ενέργεια EEG συμπεριλαμβανομένης τουλάχιστον 20 % ηλεκτρικής ενέργειας από ηλιακές ή αιολικές πηγές καταβάλουν μειωμένο τέλος EEG.
(38)
Οι διαχειριστές εγκαταστάσεων EEG έχουν επίσης τη δυνατότητα «άμεσης εμπορικής διάθεσης» της παραγόμενης ηλεκτρικής ενέργειας. Αυτό σημαίνει ότι ο διαχειριστής μιας εγκατάστασης EEG μπορεί να αποποιηθεί την από το κράτος καθοριζόμενη αμοιβή και να επιλέξει να πωλήσει την ηλεκτρική ενέργεια απευθείας στην αγορά άμεσης παράδοσης. Λόγω του υψηλού κόστους παραγωγής της ηλεκτρικής ενέργειας EEG, η απευθείας εμπορική διάθεση εκτός των όρων που έχουν καθοριστεί από το κράτος δεν αποτελεί συνήθως βιώσιμη εναλλακτική επιλογή. Στο παρελθόν η εν λόγω μέθοδος χρησιμοποιήθηκε κυρίως περιορισμένα σε περιπτώσεις στις οποίες οι αγοραστές ήταν σε θέση να πετύχουν εξαίρεση από τα έκτακτα τέλη EEG συνδυάζοντας ορισμένη ποσότητα ηλεκτρικής ενέργειας EEG προερχόμενης απευθείας από τον παραγωγό με συμβατική ηλεκτρική ενέργεια (35). Με τη νέα νομοθεσία EEG που τέθηκε σε ισχύ στις αρχές του 2012, η δυνατότητα για αυτή τη συγκεκριμένη εξαίρεση περιορίστηκε, γεγονός που αναμένεται να περιορίσει αυτή τη μορφή της άμεσης εμπορικής διάθεσης (36).
(39)
Η νέα νομοθεσία περιέχει μια νέα δυνατότητα «απευθείας εμπορικής διάθεσης» η οποία, ωστόσο, περιλαμβάνει την πληρωμή της αποκαλούμενης «πριμοδότησης αγοράς» στους παραγωγούς ηλεκτρικής ενέργειας EEG, η οποία καλύπτει τη διαφορά μεταξύ του υψηλότερου κόστους των και της μέσης αγοραίας τιμής (εφεξής «μοντέλο πριμοδότησης αγοράς»). Οι διαχειριστές συστημάτων μεταφοράς εκτιμούν ότι οι πωλήσεις στο μοντέλο πριμοδότησης αγοράς θα αντιστοιχούν σε μερίδιο 15 % το 2012 για όλους μαζί τους τύπους ανανεώσιμων πηγών ενέργειας (37). Είναι δυνατόν να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι επί του παρόντος και στο εγγύς μέλλον το μεγαλύτερο μέρος ηλεκτρικής ενέργειας EEG θα διατίθεται στην αγορά υπό το καθεστώς των αμοιβών που καθορίζονται από το κράτος και μέσω των διαχειριστών δικτύων μεταφοράς. Η μη επιδοτούμενη άμεση διάθεση στην αγορά θα διαδραματίσει περιθωριακό μόνο ρόλο.
(40)
Για τους λόγους που αναφέρθηκαν ανωτέρω, η παραγωγή και η πρώτη πώληση ηλεκτρικής ενέργειας EEG αποτελεί μέρος νομικά ρυθμιζόμενου συστήματος στο πλαίσιο του οποίου οι παραγωγοί αμείβονται βάσει πληρωμής που καθορίζεται από το κράτος. Δεν εκτίθενται στον ανταγωνισμό επειδή μπορούν να διοχετεύσουν την ηλεκτρική ενέργεια EEG που παράγουν ανεξάρτητα από την επικρατούσα αγοραία τιμή. Λόγω της προτεραιότητας τροφοδοσίας μπορούν επίσης να πωλήσουν όλες τις ποσότητες που παράγουν. Κατά συνέπεια, δεν μπορεί να εξαχθεί το συμπέρασμα ότι η δραστηριότητα των παραγωγών ηλεκτρικής ενέργειας EEG εκτίθεται στον ανταγωνισμό. Βάσει των ανωτέρω, δεν απαιτείται η εκτίμηση άλλων δεικτών όπως εκείνων που αναφέρονται στην αιτιολογική σκέψη 6.
IV. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
(41)
Λαμβάνοντας υπόψη τους παράγοντες που εξετάζονται παραπάνω, ο όρος της άμεσης έκθεσης στον ανταγωνισμό, ο οποίος ορίζεται στο άρθρο 30 παράγραφος 1 της οδηγίας 2004/17/ΕΚ πρέπει να θεωρηθεί ότι πληρούται όσον αφορά τους αναθέτοντες φορείς σχετικά με την παραγωγή και χονδρική προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας στη Γερμανία.
(42)
Συν τοις άλλοις, δεδομένου ότι θεωρείται ότι πληρούται ο όρος της χωρίς περιορισμό πρόσβασης στην αγορά, η οδηγία 2004/17/ΕΚ δεν πρέπει να εφαρμόζεται όταν οι αναθέτοντες φορείς συνάπτουν συμβάσεις που έχουν σκοπό να επιτρέψουν την παραγωγή και χονδρική προμήθεια ηλεκτρικής ενέργειας από συμβατικές πηγές στη Γερμανία, ούτε όταν διοργανώνουν διαγωνισμούς εκπόνησης μελετών για την άσκηση αυτής της δραστηριότητας στην εν λόγω γεωγραφική περιοχή.
(43)
Ωστόσο, ο όρος της άμεσης έκθεσης στον ανταγωνισμό, που ορίζεται στο άρθρο 30 παράγραφος 1 της οδηγίας 2004/17/ΕΚ, πρέπει να θεωρηθεί ότι δεν πληρούται όσον αφορά τους αναθέτοντες φορείς σχετικά με την παραγωγή και την πρώτη πώληση ηλεκτρικής ενέργειας EEG στη Γερμανία.
(44)
Δεδομένου ότι η παραγωγή και η πρώτη πώληση ηλεκτρικής ενέργειας EEG συνεχίζει να αποτελεί αντικείμενο των διατάξεων της οδηγίας 2004/17/ΕΚ, υπενθυμίζεται ότι οι συμβάσεις προμηθειών που καλύπτουν πολλές δραστηριότητες αντιμετωπίζονται σύμφωνα με το άρθρο 9 της οδηγίας 2004/17/ΕΚ. Αυτό σημαίνει ότι όταν ένας αναθέτων φορέας δεσμεύεται σε σύναψη «μεικτής» σύμβασης για τη στήριξη αμφότερων των δραστηριοτήτων, δηλαδή των δραστηριοτήτων που εξαιρούνται από την εφαρμογή της οδηγίας 2004/17/ΕΚ και των δραστηριοτήτων που δεν εξαιρούνται, πρέπει να δίνεται έμφαση στις δραστηριότητες για τις οποίες προορίζεται κυρίως η σύμβαση. Σε περίπτωση τέτοιας μεικτής σύμβασης, όπου κύριος σκοπός είναι η υποστήριξη της παραγωγής και χονδρικής διάθεσης ηλεκτρικής ενέργειας EEG, εφαρμόζονται οι διατάξεις της οδηγίας 2004/17/ΕΚ. Εάν είναι αντικειμενικά αδύνατο να προσδιοριστεί για ποια δραστηριότητα προορίζεται κυρίως η σύμβαση, η σύμβαση συνάπτεται σύμφωνα με τους κανόνες που αναφέρονται στο άρθρο 9 παράγραφοι 2 και 3 της οδηγίας 2004/17/ΕΚ. Η παρούσα απόφαση βασίζεται στη νομική και πραγματική κατάσταση από τον Οκτώβριο του 2011 έως τον Φεβρουάριο του 2012, όπως προκύπτει από τις πληροφορίες που διαβίβασαν η BDEW και οι γερμανικές αρχές. Δύναται να αναθεωρηθεί εφόσον, λόγω σημαντικών μεταβολών στη νομική ή στην πραγματική κατάσταση, δεν πληρούνται πλέον οι όροι εφαρμογής του άρθρου 30 παράγραφος 1 της οδηγίας 2004/17/ΕΚ όσον αφορά την παραγωγή και τη χονδρική διάθεση ηλεκτρικής ενέργειας από συμβατικές πηγές.
(45)
Τα μέτρα που προβλέπονται στην παρούσα απόφαση είναι σύμφωνα με τη γνώμη της συμβουλευτικής επιτροπής για τις δημόσιες συμβάσεις,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Η οδηγία 2004/17/ΕΚ δεν εφαρμόζεται στις συμβάσεις που συνάπτονται από τους αναθέτοντες φορείς με σκοπό να καταστεί δυνατή η παραγωγή και πρώτη πώληση ηλεκτρικής ενέργειας που παράγεται από συμβατικές πηγές στη Γερμανία.
Για τους σκοπούς της παρούσας απόφασης, ως ηλεκτρική ενέργεια που παράγεται από συμβατικές πηγές νοείται η ηλεκτρική ενέργεια που δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του EEG. Επιπλέον, κατά την έννοια του EEG και υπό τους όρους που θέτει, ως «ανανεώσιμες πηγές ενέργειας» νοούνται η υδροηλεκτρική, συμπεριλαμβανομένης της ενέργειας από τα κύματα, η ενέργεια από τις παλίρροιες, η ενέργεια από βαθμίδωση αλατότητας και ροής, η αιολική ενέργεια, η ηλιακή ακτινοβολία, η γεωθερμική ενέργεια, η ενέργεια από βιομάζα, συμπεριλαμβανομένης εκείνης από βιοαέριο, βιομεθάνιο, αέριο χώρων υγειονομικής ταφής απορριμμάτων και αέριο κατεργασίας λυμάτων, καθώς και από το βιοαποικοδομήσιμο κλάσμα των αστικών και βιομηχανικών αποβλήτων.
Άρθρο 2
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
Βρυξέλλες, 24 Απριλίου 2012.