РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 25 януари 2012 година
относно мярка C 36/07 (ex NN 25/07), приведена в действие от Германия в полза на Deutsche Post AG
(нотифицирано под номер C(2012) 184)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2012/636/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него (1),
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (2) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
I.1. Процедури за държавна помощ
I.1.1. Решението за откриване от 1999 г. и отрицателното решение от 2002 г.
(1)
През 1994 г. United Parcel Service (наричано по-нататък „UPS“) подаде жалба относно предоставянето на неправомерна помощ на Deutsche Bundespost Postdienst (наричано по-нататък „Postdienst“).
(2)
След откриването на процедурата на 23 октомври 1999 г. (наричано по-нататък „решението за откриване от 1999 г.“) Германия представи мнение на 16 септември 1999 г. След публикуването на решението за откриване Комисията получи мнения от 14 заинтересовани страни, които са надлежно предадени на германското правителство с писмо от 15 декември 1999 г., с което на Германия беше дадена възможност да представи своите съображения по тези мнения. Германия отговори с писмо от 1 февруари 2000 г., регистрирано като получено на 2 февруари 2000 г.
(3)
Комисията взе окончателно отрицателно решение (3) на 19 юни 2002 г. (наричано по-нататък „решението от 2002 г.“), като констатира, че Postdienst и неговият приемник Deutsche Post AG (наричано по-нататък „DPAG“; Postdienst и DPAG заедно ще бъдат наричани Deutsche Post) са определяли цени за услугите за колетни пратки от врата до врата под присъщите разходи за себестойност и че тази агресивна ценова политика не е част от задължението за универсална услуга на Deutsche Post. Произтичащите от това загуби в размер на 572 млн. EUR в крайна сметка са финансирани, в нарушение на членове 106 и 107 от ДФЕС, с държавните ресурси, които са били предоставени на Deutsche Post под различни форми (например държавни компенсационни плащания от друго дъщерно предприятие, Deutsche Bundespost Telekom (наричано по-нататък „Telekom“), държавни гаранции по заеми и държавни субсидии за финансиране на пенсиите на държавните служители в пощенските служби).
(4)
Вследствие на искането на Комисията Германия възстанови от DPAG несъвместимата държавна помощ в размер на 572 млн. EUR. Deutsche Post оспори решението пред съдилищата на Съюза.
(5)
В решението си от 2008 г. (4) Общият съд (наричан по-нататък „Съдът“) анулира отрицателното решение на Комисията от 2002 г., тъй като Комисията не е направила изчерпателен анализ на всички приходи и разходи, свързани с универсални услуги, за да определи дали Deutsche Post е получило недостатъчна компенсация или свръхкомпенсация.
(6)
Впоследствие Германия изплати възстановената държавна помощ в размер на 572 млн. EUR заедно с натрупаните лихви на Deutsche Post.
(7)
На 2 септември 2010 г. Съдът на Европейските общности отхвърли жалбата на Комисията срещу решението на Общия съд (5).
I.1.2. Други жалби след отрицателното решение от 2002 г.
(8)
На 13 май 2004 г. UPS подаде нова жалба относно неправомерна държавна помощ, предоставена на Deutsche Post след отрицателното решение от 2002 г. UPS твърди, че в решението от 2002 г. не са разгледани всички мерки, изброени в първоначалната жалба от 1994 г., и че Deutsche Post се е ползвало от финансови облаги, които са значително по-големи от несъвместимата помощ в размер на 572 млн. EUR. UPS също така е на мнение, че Deutsche Post е използвало държавни ресурси за разширяване на своята дейност по доставка на колетни пратки (например за придобиване на други дружества) и за продажба на услуги на неоправдано ниски трансферни цени на своите дъщерни предприятия Postbank AG и Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (наричани по-нататък „DPEED“), които развиват дейност съответно в областта на банковите услуги и разпространението на служебни колетни пратки под марката DHL.
(9)
На 9 ноември 2004 г. и на 1 април 2005 г. Комисията изпрати до Германия искания за информация. Германия представи отговори съответно на 2 декември 2004 г. и на 3 юни 2005 г.
(10)
На 16 юли 2004 г. TNT Post AG & Co KG (наричано по-нататък „TNT“) подаде жалба, в която също се твърди, че Deutsche Post е продавало услуги на неоправдано ниски трансферни цени на Postbank AG. Дружеството твърди, че докато Postbank AG е платило единствено променливите разходи за предоставените услуги, Deutsche Post е финансирало общите постоянни разходи на разпространителската мрежа изцяло от приходите от своя монопол в областта на писмовните пратки.
(11)
На 11 ноември 2004 г. и на 25 април 2005 г. Комисията изпрати до Германия искания за информация. Германия представи отговори съответно на 17 декември 2004 г. и на 23 юни 2005 г.
I.1.3. Решение за разширяване на обхвата от 2007 г.
(12)
След новите жалби Комисията с писмо от 12 септември 2007 г. (6) информира Германия за решението си да разшири обхвата на процедурата (наричано по-нататък „решението за разширяване от 2007 г.“), която първоначално е била открита през 1999 г. Целта на решението за разширяване от 2007 г. е да бъде включена новата представена информация и да бъдат подробно разгледани всички потенциални нарушения на конкуренцията, произтичащи от предоставените на Deutsche Post публични мерки (за повече подробности относно държавните компенсационни плащания, държавните гаранции, пенсионните субсидии и изключителната лицензия за предоставяне на пощенски услуги, свързани с писма, вж. раздел I.1.14).
(13)
Комисията счете за необходимо да възстанови в подробности счетоводните отчети на Deutsche Post за периода 1990-2007 г., за да получи яснота относно въздействието на държавната помощ върху приходите и разходите, свързани с различните услуги, предоставяни от Deutsche Post.
I.1.4. Мнение на Германия относно решението за разширяване от 2007 г.
(14)
Германия изпрати мнението си на 14 декември 2007 г. и Deutsche Post оспори решението за разширяване от 2007 г. (вж. също раздел I.3.1).
I.1.5. Мнения на трети страни относно решението за разширяване от 2007 г. и забележки на Германия по мненията на трети страни
(15)
На 16 ноември 2007 г. UPS и TNT представиха своите мнения.
(16)
След искане за удължаване на срока от 20 декември 2007 г. Германия представи своите забележки по мненията на TNT и UPS на 12 март 2008 г.
I.1.6. Избор на външен експерт
(17)
На 23 януари 2008 г. Комисията публикува покана за участие в търг за експертно проучване, за да се подпомогне Комисията при установяването дали Deutsche Post е получило свръхкомпенсация за задълженията си за универсална услуга за периода 1990-2007 г. (7).
(18)
На 18 юни 2008 г. Комисията сключи договор с WIK Consult GmbH, което е специализирано в областта на аналитичното счетоводство в пощенския сектор.
I.1.7. Мнение на Германия относно достатъчната продължителност на обхванатия от разследването период
(19)
С писма от 10 и 18 юни 2008 г. Германия обяви своето несъгласие с предвидената продължителност на обхванатия от разследването период (1990-2007 г.) и заяви, че е достатъчно разследването да се ограничи в периода от 1990 до 1994 г., когато са били предоставени държавните компенсационни плащания, тъй като загубите през този период са били по-големи от държавните компенсационни плащания, поради което Deutsche Post не се е ползвало от свръхкомпенсация. Съгласно Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката от 2005 г.“) (8), в която периодът за изчисляване на свръхкомпенсация е ограничен до четири години, предоставянето на счетоводна информация за периода след 1994 г. би било непропорционално.
(20)
На 27 юни 2008 г. Германия представи експертно становище относно задължението на Комисията да проучи поотделно държавните компенсационни плащания, държавните гаранции и пенсионната субсидия (9). Освен това Германия изрази мнение, че за оценката на държавната гаранция и на пенсионната субсидия не е необходимо проучване на счетоводните данни.
(21)
Германските органи потвърдиха същата позиция на срещите с отделите на Европейската комисия на 29 май и на 15 юли 2008 г.
I.1.8. Искане за информация от 17 юли 2008 г.
(22)
На 17 юли 2008 г. Комисията изпрати до Германия искане за информация относно всички мерки за държавна помощ, които са предмет на разследването, като приложи въпросник относно приходите и разходите на Deutsche Post в периода между 1990 и 2007 г. Искането за информация беше изготвено съвместно с WIK Consult. На 5 август 2008 г. Германия отправи искане за удължаване на срока без определяне на крайна дата, тъй като най-напред било необходимо да се установи наличието на някои данни.
I.1.9. Последващи действия във връзка с искането за информация от 12 и 22 август 2008 г.
(23)
На 12 август 2008 г. Комисията разясни защо проучването на разходите и приходите на Deutsche Post следва да се отнася за периода 1990-2007 г. и настоя поисканата информация да бъде предоставена.
(24)
В съобщението си от 14 август 2008 г. Германия заяви, че няма основания за разглеждане на приходите и загубите на Deutsche Post за периода след 1994 г. На 22 август 2008 г. Комисията си запази правото да издаде разпореждане за информация в съответствие с член 10, параграф 3 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (10), ако Германия не представи исканата информация.
(25)
В съобщението си от 29 септември 2008 г. Германия представи резултатите от допълнително експертно становище, което е внесено на 2 октомври 2008 г., за да подкрепи позицията си, че счетоводен анализ след 1994 г. не е необходим и че подходящият период на разследване е от 1990 до 1994 г. (11).
(26)
На 28 октомври 2008 г. Германия предостави информация относно държавната гаранция и пенсионната субсидия.
I.1.10. Разпореждане за информация от 30 октомври 2008 г.
(27)
Комисията не прие аргументите на Германия и настоя, че за пълното оценяване на въздействието върху конкуренцията на предоставените мерки за държавна помощ е необходим анализ до 2007 г. След двете напомняния за представяне на информация от 12 и от 22 август 2008 г., на 30 октомври 2008 г. Комисията издаде разпореждане за информация, с което нареди на Германия да предостави цялата необходима счетоводна информация за целия период от 1990 до 2007 г.
(28)
Германия и Deutsche Post оспориха валидността на разпореждането за информация (вж. раздел I.3.2).
(29)
На 27 ноември 2008 г. Германия представи поисканата счетоводна информация за периода 1990-1994 г. На 5 и 16 декември 2008 г. Германия актуализира счетоводната информация, предоставена на 27 ноември 2008 г.
I.1.11. Предоставяне на счетоводна информация за периода от 1990 до 2007 г.
(30)
След проведена на 6 февруари 2009 г. среща между държавния секретар на Германия г-н Pfaffenbach, изпълнителния директор на DPAG г-н Appel и комисаря, който отговаря за политиката на конкуренция, Германия и Deutsche Post се съгласиха да предоставят счетоводна информация за периода след 1994 г.
(31)
На 3 март 2009 г. Германия предостави първия набор счетоводна информация за целия период, обхванат от разследването - от 1990 до 2007 г.
(32)
Срещите между Deutsche Post и отделите на Комисията се състояха на 3 март 2009 г. в Брюксел и на 12 март, 2 април, 28 май, 23 юни и 18 септември 2009 г. в Бон. Германия предостави съответните презентации от Deutsche Post на 26 март, 7 май и 22 юни 2009 г.
(33)
След тези срещи и предаването от страна на Комисията на два списъка с въпроси на Deutsche Post на 4 юни и на 30 юли 2009 г. Германия предостави актуализирана счетоводна информация и допълнителни разяснения на 9 юли, 31 юли, 17 август, 8 септември, 10 септември и 15 октомври 2009 г.
(34)
На 16 и 24 септември 2009 г. службите на Комисията изпратиха допълнителни въпроси, на които Германия предостави отговори на 14 октомври 2009 г.
I.1.12. Предоставяне на проучването на WIK
(35)
В резултат на закъснението при предоставянето на счетоводните данни се е наложило договорът с WIK Consult да бъде удължаван неколкократно. В края на краищата WIK Consult предостави експертното си проучване (наричано по-нататък „проучването на WIK“) на 9 ноември 2009 г.
(36)
На 14 и на 21 януари 2010 г. Германия предостави мнението си по проучването на WIK. На 11 февруари 2010 г. Германия предостави експертно проучване от KPMG (наричано по-нататък „проучването на KPMG“) относно правния характер на прехвърлените плащания (12) (Ablieferungen), които Deutsche Post е трябвало да извърши към националния бюджет до 1995 г., както и експертно проучване на Deloitte (13) (наричано по-нататък „проучването на Deloitte-I“) относно референтната печалба, използвана в проучването на WIK.
(37)
На 23 април 2010 г. Германия предостави ново проучване на Deloitte (наричано по-нататък „проучването Deloitte-II“) относно нивото на разумна печалба, което следва да бъде прието по отношение на универсалните услуги на Deutsche Post.
(38)
На 9 август 2010 г. Германия предостави допълнително мнение по изчисляването на свръхкомпенсацията и прилагането на принципа на частния инвеститор в условията на пазарна икономика към оценката на държавните компенсационни плащания.
I.1.13. Мнение след анулирането на отрицателното решение от 2002 г.
(39)
На 5 ноември 2010 г. Германия предостави допълнително експертно становище, в което се разглежда значението на решението по дело C-399/08 Комисията срещу Deutsche Post (вж. раздел I.3.5) за настоящото разследване (14).
I.1.14. Решение за разширяване на обхвата от 2011 г.
(40)
С писмо от 10 май 2011 г. Комисията информира Германия за решението си да разшири обхвата на процедурата съгласно член 108, параграф 2 от ДФЕС, която първоначално е открита през 1999 г. и обхватът ѝ е разширен през 2007 г., с оглед да се извърши задълбочен анализ на пенсионната субсидия, която Deutsche Post получава от 1995 г. насам (наричано по-нататък „решението за разширяване от 2011 г.“).
(41)
След първоначално искане за удължаване на срока от 23 май 2011 г. Германия предостави мнението си на 29 юли 2011 г. заедно с допълнителни експертни проучвания относно необходимостта от изчисляване на свръхкомпенсацията за доказване на предполагаемо кръстосано субсидиране (15), относно съпоставянето на плащаните от Deutsche Post разходи за социално осигуряване със средните разходи за социално осигуряване на пазара (16), както и относно размера на плащаните от Deutsche Post допълнителни разходи за социално осигуряване (17).
(42)
UPS предостави мнението си на 4 октомври 2011 г. Те бяха последвани от мнението, предоставено от „Free and Fair Postal Initiative“ (наричана по-нататък „FFIP“) на 5 октомври 2011 г., и от мнението, предоставено от Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste (наричано по-нататък „BIEK“) на 7 октомври 2011 г. На 13 октомври 2011 г. Комисията предаде мненията на заинтересованите страни на Германия.
(43)
На 14 ноември 2011 г. Германия предостави забележките си по мненията на третите страни.
(44)
На 18 ноември 2011 г. Комисията изпрати искане за допълнителна информация, свързана с подробни данни за финансирането на пенсиите за периода след 2007 г. Германия предостави отговори на 2 и 19 януари 2012 г. На 16 декември 2011 г. Комисията предостави на Германия експертно проучване от Charles River Associates относно определянето на референтната печалба (18) (наричано по-нататък „проучването CRA“) за мнение, на което Германия отговори на 16 януари 2012 г.
I.2. Процедури по прилагане на член 102 от ДФЕС
(45)
Въз основа на жалбата на UPS от 1994 г. Комисията установи, че Deutsche Post е нарушило член 102 от ДФЕС чрез агресивно ценообразуване по отношение на пратките от страна на търговци към потребители в периода 1990-1995 г. На Deutsche Post беше наложена глоба в размер на 24 млн. EUR (19).
(46)
На 22 април 2004 г. UPS подаде нова жалба относно злоупотреба на Deutsche Post с господстващо положение по смисъла на член 102 от ДФЕС. UPS твърди, че Deutsche Post е определило прекомерно високи цени на марките за своите регулирани пощенски услуги, свързани с писма.
(47)
В хода на разследването на 5 ноември 2004 г. Комисията получи документи, свързани с решението, от германската Агенция за регулиране на пощенските услуги (наричана по-нататък „регулаторният орган в пощенския сектор“) относно праговете на цените за регулирани пощенски услуги, свързани с писма, на Deutsche Post за периода, започващ от 1 януари 2003 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2002 г.“). С писмо от 13 юни 2007 г. Германия изрази съгласие, че тези документи също биха могли да се използват в процедурата за държавна помощ.
(48)
На 25 март 2008 г. Комисията реши да закрие антитръстовото разследване поради малката вероятност за установяване на такова нарушение по член 102 от ДФЕС (20).
I.3. Съдебни дела
I.3.1. Дело T-421/07 Deutsche Post AG/Комисията
(49)
Deutsche Post оспори валидността на решението за разширяване от 2007 г., като твърдеше, че отрицателното решение от 2002 г. е породило оправдано очакване Комисията да не възобнови своето разследване.
(50)
На 8 декември 2011 г. Общият съд отхвърли тази жалба като недопустима (21).
I.3.2. Дело Т-570/08 Deutsche Post AG/Комисията и дело Т-571/08 Германия/Комисията
(51)
Германия и Deutsche Post оспориха валидността на разпореждането за информация на Комисията от 30 октомври 2008 г., тъй като считат, че с разпореждането се изисква нецелесъобразна информация и на Deutsche Post се налага непропорционална тежест.
(52)
На 16 юли 2010 г. Общият съд обяви и двете жалби за недопустими, тъй като с издаването на разпореждането за информация не са нарушени процесуални права нито на Deutsche Post, нито на Германия.
I.3.3. Дело C-463/10 P Deutsche Post AG/Комисията и дело C-475/10 P Германия/Комисията
(53)
На 27 септември 2010 г. Deutsche Post и Германия обжалваха решението на Общия съд и заявиха, че разпореждането за информация нарушава техните права. На 13 октомври 2011 г. Съдът на Европейския съюз отмени решението на Общия съд от 16 юли 2010 г. (22). Вследствие на това делото беше върнато на Общия съд и все още е висящо.
I.3.4. Дело T-344/10 UPS/Комисията
(54)
На 20 август 2010 г. UPS подаде в Общия съд жалба, твърдейки, че по отношение на разследването за държавна помощ от 2007 г. е налице неправомерно бездействие от страна на Комисията. Предвид факта, че от решението за разширяване от 2007 г. са изтекли почти три години, UPS счита, че Комисията е имала достатъчна възможност да разследва въпросните мерки и да прецени фактологическите и юридическите обстоятелства, за да вземе окончателно решение и да закрие процедурата по разследване. Делото все още е висящо.
I.3.5. Дело T-388/11 Deutsche Post AG/Комисията
(55)
На 22 юли 2011 г. Deutsche Post оспори валидността на решението за разширяване от 2011 г., тъй като счита, че Комисията е допуснала явна грешка в предварителната оценка на пенсионната субсидия като държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС и като нова помощ по смисъла на член 108, параграф 1 от ДФЕС. Делото все още е висящо.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПУБЛИЧНИТЕ МЕРКИ
(56)
От 1989 г. нататък Deutsche Post е получила държавна помощ под формата на няколко различни мерки:
-
пенсионна субсидия въз основа на:
-
Закона за служителите на бившето Deutsche Bundespost (Postpersonalrechtsgesetz от 1994 г.) (23) (наричан по-нататък „PostPersRG от 1994 г.“)
-
Плащания на държавни компенсационни плащания и гаранции въз основа на:
-
Закона за организацията на пощенските услуги (Postverfassungsgesetz от 1989 г.) (24) (наричан по-нататък „PostVerfG от 1989 г.“)
-
Закона за реорганизацията на пощенските услуги (Postumwandlungsgesetz от 1994 г.) (25) (наричан по-нататък „PostUmwG от 1994 г.“)
-
наредба за изключителни права и цени въз основа на:
-
Закона за пощенската система (Gesetz über das Postwesen 1989) (26) (наричан по-нататък „PostG от 1989 г.“)
-
Закона за пощите (Postgesetz от 1997 г.) (наричан по-нататък „PostG от 1997 г.“)
II.1. Пенсионната субсидия в контекста на социалните придобивки и схемите за социалноосигурителните вноски за държавни и частни служители
(57)
От 1995 г. нататък с пенсионната субсидия е финансирана голяма част от пенсиите за пенсионирани държавни служители на Deutsche Post. С оглед при оценката на пенсионната субсидия въздействието ѝ да бъде разбрано в пълнота, в следващия раздел ще бъдат описани по-подробно социалните придобивки и социалноосигурителните вноски на държавните служители в сравнение със схемите за задължително социално осигуряване за служители по договори с частноправен характер (наричани по-нататък „частните служители“).
II.1.1. Социални придобивки за държавните служители
(58)
Държавните служители имат право на пенсия за старост, на здравни и медико-социални грижи. Придобивките за държавните служители на Deutsche Post са същите като тези, предоставяни на всички останали държавни служители:
-
Нивото на пенсията е предварително установено съгласно член 14 от BeamtVG (27) като определен процент от последната заплата на държавния служител. Например държавен служител, който се е пенсионирал през 2010 г. и е изработил необходимия брой години, ще получава пенсия, равняваща се на 71,75 % от неговата последна заплата.
-
Държавните служители имат право на възстановяване на 50-70 % от разходите за здравни и медико-социални грижи, докато останалите разходи трябва да заплатят сами. Точната разбивка на разходите за здравни грижи зависи от различни критерии, като например от броя на децата. Държавният служител може да избере или да участва в допълнително доброволно осигуряване, или да плаща своята част от разходите за здравни грижи с налични средства.
II.1.2. Финансиране на социалните придобивки за държавните служители на Postdienst в периода 1989-1994 г.
(59)
След първата реформа на пощите от 1989 г., съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г., Postdienst, Telekom и Postbank са задължени да финансират изцяло пенсионните плащания и здравните разходи на пенсионираните държавни служители, които са разпределени в съответните категории въз основа на дейностите си в миналото. Независимо от това, че исковете на държавните служители продължават да се предявяват към държавата, по силата на тази разпоредба държавата има право да предяви иск за цялата сума съответно към Postdienst, Telekom и Postbank.
II.1.3. Финансиране на социалните придобивки за държавните служители на DPAG от 1995 г. нататък
(60)
С втората реформа на пощите от 1994 г. държавните служители, които са работили за Postdienst, са прехвърлени към DPAG съгласно член 2, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г.държавните служители запазват своя съществуващ правен статут. Съгласно член 1, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. DPAG поема всички права и задължения на работодателя от федералното управление и в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., поема всички парични вземания на държавните служители.
(61)
Съгласно член 15 от PostPersRG от 1994 г. плащането на пенсиите и разходите за здравни грижи на пенсионираните държавни служители се поема от новосъздаден пенсионен фонд за държавните служители на Deutsche Post. На 1 юли 2001 г. пенсионните фондове за Deutsche Post, Deutsche Telekom AG и Postbank AG се сливат в пенсионния фонд за държавните служители на пощенските служби (Postbeamtenversorgungskasse) (наричани заедно по-нататък „пенсионния фонд“ за целия период от 1 януари 1995 г. нататък).
(62)
Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща на пенсионния фонд годишна вноска от 2,045 млрд. ЕUR за периода 1995-1999, обща сума в размер на 10,225 млрд. ЕUR. От 2000 г. нататък въз основа на член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща на пенсионния фонд годишна вноска от 33 % от общата сума на заплатите на държавните служители (т.е. от 735 млн. EUR през 2000 г. до 540 млн. EUR през 2010 г.).
(63)
Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. пенсионната субсидия покрива оставащия дефицит (т.е. разликата между пенсиите за пенсионираните държавни служители и вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд). Пенсионната субсидия се увеличава от 151 млн. EUR през 1995 г. на 3,203 млрд. EUR през 2010 г. и достига общ размер 37,121 млрд. EUR през периода 1995-2010 г.
Фигура 1
Финансиране на пенсионния фонд (в млн. EUR)
II.1.4. Схеми за задължително социално осигуряване за частни служители и допълнително пенсионно осигуряване за частни служители на Deutsche Post
(64)
Частните служители трябва да участват в четири схеми за социално осигуряване: пенсионно осигуряване, осигуряване за безработица, за здравни грижи и осигуровка за медико-социални грижи (28). В сравнение със схемата за държавните служители, схемите за задължително социално осигуряване предлагат различно ниво на покритие по отношение на схемите за пенсионно и здравно осигуряване:
-
Нивото на пенсията се изчислява не като процент от последната месечна заплата, а като процент от усредненото възнаграждение през целия професионален живот.
-
Разходите за здравни и медико-социални грижи се покриват изцяло.
(65)
Налице са също важни различия във финансирането на социалните придобивки в сравнение с тези на държавните служители. Схемите за задължително социално осигуряване за частни служители се финансират със съвместни вноски от служителя и работодателя през целия професионален живот на служителя (наричани по-нататък „вноски за задължително социално осигуряване“). Общата ставка на социалноосигурителната вноска формално се разделя на дял на служителя и дял на работодателя, като всеки от двата дяла включва приблизително половината от цялата вноска. Работодателят обаче има формалното задължение да плати цялата ставка на вноската по схемите за социално осигуряване.
Фигура 2
Ставки на вноските за задължително социално осигуряване като процент от брутното възнаграждение на частните служители (вж. също приложението)
(66)
Фигура 2 показва, че ставките на вноските за задължително социално осигуряване от 1995 г. нататък са били в порядъка от 38 % до 42 % от брутното възнаграждение (= нетното възнаграждение + дела на служителя). Дяловете на работодателя и на служителя от ставката на социалноосигурителната вноска са варирали в порядъка от 19 % до 21 % от брутното възнаграждение (за повече подробности относно динамичния ред вж. приложението).
(67)
Частните служители на Deutsche Post са се ползвали не само от задължителни схеми за социално осигуряване, но и от допълнително пенсионно осигуряване. На частните служители, започнали работа преди 1997 г., е било предложено покритие на допълнително пенсионно осигуряване, което би им позволило да получават пенсии, близки до тези на държавните служители. Допълнителното пенсионно осигуряване е покривало разликата между пенсията на частните служители от задължителното социално осигуряване - която се равнява на определен процент от усредненото възнаграждение през целия професионален живот - и пенсията на държавните служители, която е определен процент от последната заплата. Подробните правила са определени в Хартата на пенсионния институт на германските пощи (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost - VAP) (29).
(68)
До 1997 г. Deutsche Post е финансирало плащанията за допълнителна пенсия за пенсионираните частни служители с вноска от приблизително [5-10 %] (30) от брутното възнаграждение на действащите частни служители. От 1997 г. нататък Deutsche Post е формирало провизия за неизплатените задължения на VAP (вж. също описанието на тежест № 4 в раздел II.3.1.3).
(69)
От 1997 г. нататък на новоназначените частни служители е предлагано значително намалено допълнително пенсионно осигуряване, за което Deutsche Post плаща вноска в размер между [0 и 5 %] от брутното възнаграждение от 1997 до 2007 г.
II.2. Държавни компенсационни плащания и гаранции в контекста на изключителното право на Deutsche Post и задължението за универсална пощенска услуга
II.2.1. Изключително право до 2007 г.
(70)
Преди 1998 г. член 2 от PostG от 1989 г. предоставя на Deutsche Post изключителното право за изграждане и поддържане на съоръжения за пренос на писмовни пратки. Други пощенски услуги - пренос на колетни пратки, вестници или периодични издания - не са резервирани за Deutsche Post, а са открити за конкуренция. Съгласно член 37 от PostVerfG от 1989 г. печалбите от резервираните услуги за писмовни пратки трябва да се използват за финансиране на загубите от универсалните услуги, които се предлагат на отворените за конкуренция пазари. Съгласно член 4 от Закона за регламентиране на далекосъобщенията и системата на пощите - PTRegG 1994 (31) - федералният министър на пощите и далекосъобщенията отговаря за одобряване на цените за резервираните услуги за писмовни пратки.
(71)
С влизането в сила на PostG от 1997 г. през 1998 г. обхватът на резервираните за Deutsche Post услуги постепенно се стеснява. Съгласно член 51 от PostG от 1997 г. изключителното право през 1997 г. обхваща доставката на писма и адресирани каталози с тегло под 200 g, но таванът за тегло постепенно бива снижаван, като през 2006 г. достига 50 g. Впоследствие действието на изключителното право изтича на 31 декември 2007 г.
II.2.2. Задължение за предоставяне на универсална пощенска услуга до 2007 г.
(72)
Задължението за универсална пощенска услуга на Deutsche Post е установено в два официални акта за възлагане:
-
Наредбата за задължителните пощенски услуги (32) (наричана по-нататък „Наредбата за задължителни услуги“) определя Deutsche Post като доставчика на универсална пощенска услуга за доставка на писма и колети с тегло до 20 kg, като възлага на дружеството предоставянето на тези услуги на цялата територия на Германия по единни тарифи.
-
С PostG от 1997 г. и придружаващите го правила по прилагане от 1999 г. (33) (наричана по-нататък „Наредбата за универсална услуга от 1999 г.“) услугата продължава да е възложена на DPAG.
(73)
В член 11 от PostG от 1997 г. универсалната услуга се определя като основен пакет от пощенски услуги, които се предоставят в национален мащаб на достъпни цени. Тези услуги включват доставката на писма, адресирани колетни пратки с тегло до 20 kg, книги, каталози, вестници и списания (наричани по-нататък „универсалните услуги“).
(74)
Наредбата за универсална услуга от 1999 г. определя минималните изисквания за качество на универсалната услуга:
-
На територията на Германия трябва да са разположени най-малко 12 000 пощенски клона.
-
Средногодишно 80 процента от писмата и колетните пратки трябва да се доставят в определени срокове (един работен ден за писма и два работни дни за колети) и през делничните дни трябва да има най-малко една доставка дневно.
-
Основното изискване за цените на универсалните услуги е достъпност, като същевременно DPAG е трябвало да определя единни цени за услугите за писмовни пратки, извършвани в рамките на изключителното право, чието действие се изчерпва през 2007 г. DPAG обаче е разполагало с известна гъвкавост при определянето на цените за резервираните услуги, тъй като е можело да сключва отделни ценови споразумения с клиенти, които изпращат най-малко 50 пратки на транзакция.
(75)
С член 52 от PostG от 1997 г. възлагането на доставката на универсални услуги на DPAG се запазва до 31 декември 2007 г., т.e. датата, на която изтича изключителното право на дружеството за осъществяване на услуги за писмовни пратки. След изчерпването на изключителното право задължението за универсална услуга не е възложено на пощенски оператор в Германия, което означава, че от всички доставчици на пощенски услуги се очаква да предоставят универсални пощенски услуги („пазарни сили“). Когато се установи или има основания да се счита, че дадена универсална услуга не е предоставяна по целесъобразен или подходящ начин, в PostG от 1997 г. Се предвиждат законови механизми за обезпечаване на предоставянето на такива услуги.
(76)
Както се вижда от проучването WIK (вж. Фигура 3), универсалните услуги формират около 88 % от общите приходи през периода 1990-2007 г. В голямата си част универсалните услуги за писмовни пратки подлежат на ценово регулиране поради господстващото положение на Deutsche Post на тези пазари (вж. раздел II.2.1). Освен услугите с регулирани цени, които формират около 62 % от общите приходи, Deutsche Post е предоставяло универсални услуги за колетни пратки (около 15 % от общите приходи) и допълнително универсални услуги за писмовни пратки с нерегулирани цени (около 11 % от общите приходи) в конкуренция с други оператори.
(77)
Освен това Deutsche Post е предлагало и търговски услуги (например банкиране на дребно на Postbank, услуги по продажба на Telekom, доставка на неадресирани пощенски пратки и др.). Като цяло търговските услуги формират 12 % от приходите на Deutsche Post за периода 1990-2007 г.
II.2.3. Държавни компенсационни плащания
(78)
От създаването му през 1950 г. Deutsche Bundespost представлява специален актив на федералното правителство (наричан по-нататък „Sondervermögen“). Съгласно германското административно право Sondervermögen няма юридическа правосубектност, която е независима от държавата, но разполага със собствен бюджет и не носи отговорност за общите задължения на държавата.
(79)
Първата реформа на пощите от 1989 г. определя Sondervermögen да има три различни подразделения - Postdienst, Postbank и Telekom - които се категоризират като „публични предприятия“, но при все това нямат независима от държавата юридическа правосубектност.
(80)
Съгласно член 37, параграфи 2 и 3 от PostVerfG от 1989 г., въпреки че се очаква всяка услуга на трите подразделения да се самофинансира, кръстосаното финансиране между трите подразделения е било допустимо до размера на загубите в резултат на задълженията за универсална услуга. На тази основа в периода между 1990 и 1993 г. Postdienst е получило трансфери в размер на 2,844 млрд. EUR от Telekom, за да покрива загубите си.
(81)
В хода на втората реформа на пощите, която влиза в сила от 1 януари 1995 г., трите подразделения на Sondervermögen са преобразувани в публични акционерни дружества: Postdienst е преобразувано в DPAG, Postbank в Postbank AG, а Telekom - в Telekom AG. Съгласно член 2, параграф 2 от PostUmwG от 1994 г. Telekom AG поема всички задължения, произтичащи от заеми, които са относими към Sondervermögen като цяло, но си запазва правото да си възстанови средства от DPAG и Postbank AG до размера на задълженията по заеми, които могат да бъдат приписани на техните правни предшественици.
(82)
Съгласно член 7 от PostUmwG от 1994 г. обаче правото на Telekom AG (произтичащо от член 2, параграф 2 от PostUmwG от 1994 г.) да предявява претенции спрямо DPAG до размера на загубите, реализирани от Postdienst, се изчерпва на 31 декември 1994 г. Това довежда до прехвърлянето на активи на стойност 2,822 млрд. EUR от Telekom AG към DPAG. Според Германия това прехвърляне от Telekom AG, както и предходните прехвърляния въз основа на член 37, параграф 3 от PostVerfG от 1989 г., е било крайно необходимо за DPAG, за да изпълни задълженията си за универсална услуга.
(83)
През периода 1990-1995 г. Postdienst е получило общо 5,666 млрд. EUR като компенсация за своето задължение за универсална услуга.
II.2.4. Държавна гаранция по дългови инструменти, емитирани преди 1995 г.
(84)
От 1953 г. нататък в член 22, параграф 4 от PostVwG от 1953 г. (34) се предвижда емитираните от Deutsche Bundespost дългови инструменти, да имат същата правна стойност като дълговите инструменти, емитирани от Федерална република Германия. Когато PostVwG от 1953 г. е отменен от PostVerfG от 1989 г., същата разпоредба е включена в член 40 от PostVerfG от 1989 г.
(85)
След създаването на трите подразделения през 1989 г. самото дружество Postdienst не емитира дългови облигации; Postbank управлява тези сделки за всички подразделения на Deutsche Bundespost. След това дълговите инструменти са разпределени между Postdienst, Telekom и Postbank според финансовите им нужди.
(86)
Съгласно член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1994 г. след 1995 г. Германия остава задължена по всички сделки с дългови облигации, сключени преди 1995 г. от Deutsche Bundespost и впоследствие разпределени между Postdienst, Telekom и Postbank. Германия обаче няма задължения по дълговите инструменти, емитирани по-късно от DPAG.
II.3. Приходите от регулирани цени като допълнителна компенсация за разходите за пенсии и разходите за мрежа за универсалната услуга
(87)
С PostG от 1997 г. се създава също Bundesnetzagentur (наричан по-нататък „регулаторният орган в пощенския сектор“) за надзор на резервираните и либерализираните пазари на писмовни пратки. Съгласно член 19 от PostG от 1997 г. регулаторният орган в пощенския сектор разполага с компетенции да регулира ценообразуването на Deutsche Post на пазарите за писмовни пратки, на които дружеството се ползва от господстващо положение. Deutsche Post е заемало господстващо положение не само по отношение на резервираните услуги - съгласно член 51 от PostG от 1997 г. - но също така по отношение на всички останали услуги за писмовни пратки, които вече са били отворени за конкуренция. Регулирането на цените може да бъде или под формата на предварително определен ценови праг, или под формата на последващ ценови контрол.
(88)
Според проведените от регулаторния орган в пощенския сектор пазарни проучвания Deutsche Post е държало среден пазарен дял от 90-97 % на пазарите за писмовни пратки с регулирани цени. В последния си доклад регулаторния орган в пощенския сектор изразява неодобрение от факта, че постепенното отваряне на пазара от 1997 г. нататък не е довело до ефективна конкуренция на пазара за писмовни пратки в Германия (35).
(89)
Услугите за писмовни пратки с регулирани цени формират основната част от общите приходи на Deutsche Post (например около 62 % от общите приходи на Deutsche Post за периода 1990-2007 г. (вж. Фигура 3) и около 56 % за периода 2008-2010 г.).
(90)
Всички останали универсални и търговски услуги, които не подлежат на ценово регулиране съгласно членове 19-27 от PostG от 1997 г. (36), ще бъдат наричани услуги с нерегулирани цени.
(91)
По отношение на услугите за писмовни пратки с регулирани цени в член 20, параграфи 1 и 2 от PostG от 1997 г. се предвижда, че цените трябва да отразяват разходите за ефективно предоставяне на услугата. Когато обаче това е обективно обосновано, регулаторния орган в пощенския сектор следва надлежно да отчита inter alia:
-
разходите за универсално предоставяне на пощенски услуги и
-
разходите за финансиране на пенсионни и здравни плащания за служителите, които са били прехвърлени от Postdienst.
(92)
С член 57 от PostG от 1997 г. и министерски указ от 27 март 2000 г. на федералния министър на икономическите въпроси и технологиите регулираните цени се запазват на нивото им от 1997 г. до 31 декември 2002 г.
II.3.1. Решение за прагове на цените от 2002 г.
(93)
Едва през 2002 г. регулаторния орган в пощенския сектор издава първото си решение относно прага на цените за услугите за писмовни пратки с регулирани цени за периода от 1 януари 2003 г. до 31 декември 2007 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2002 г.“). Регулирането чрез ценови прагове представлява система за регулиране на цените на пакет услуги, посредством която не се контролира отделната цена за всяка услуга, а съществува таван за претеглената средна стойност на всички цени в пакета. Съгласно член 19 от PostG от 1997 г. регулирането чрез предварително определен ценови праг включва всички пощенски услуги, по отношение на които Deutsche Post се е намирало в господстващо положение.
(94)
За целите на решението за прагове на цените от 2002 г. Deutsche Post за първи път представя на регулаторния орган в пощенския сектор предназначени за регулаторите счетоводни данни за приходите и разходите (по-нататък наричани „счетоводни данни за регулаторите от 2002 г.“), които обхващат периода 1998-2006 г. Счетоводните данни за регулаторите се основават на резултатите до 2001 г. и на прогнози за следващите години.
(95)
През 2002 г. Deutsche Post декларира „финансови тежести“ по отношение на предоставянето на универсалната услуга и във връзка с назначаването на държавни и частни служители, които са били прехвърлени от Postdienst. Според твърдението от Deutsche Post тези тежести представляват разходите, които не биха възникнали без задължението за универсална пощенска услуга и без прехвърлянето на персонал и инфраструктура от Postdienst (за подробен списък вж. таблица 1).
Таблица 1
Тежести, одобрени с решението за определяне на прагове на цените от 2002 г. (в млн. EUR, номинални стойности)
№
Тежести от решението за определяне на прагове на цените от 2002 г.
Среден размер на тежестта (1998-2006 г.) в млн. EUR
%
1
Допълнителни разходи за заплати
[…]
[…]
2
Допълнителни разходи за социално осигуряване
[…]
[…]
3
Инфраструктурна тежест на пощенските клонове
[…]
[…]
4
Допълнително пенсионно осигуряване на служителите (VAP)
[…]
[…]
5
Тежест на транспортната инфраструктура
[…]
[…]
6
Социални и здравни разходи (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Преструктуриране на персонала
[…]
[…]
8
Покриване на дефицита по здравното осигуряване на държавните служители
[…]
[…]
Общ среден размер на тежестта
[…]
100 %
(96)
В крайна сметка регулаторният орган в пощенския сектор приема аргумента на Deutsche Post, че дружеството не би понесло тези тежести, ако не е било натоварено със задължението за универсална услуга (за тежести № 3 и № 5 по разходи за универсална услуга) и със задължението за приемане на държавните и частните служители от Postdienst (тежести с номера 1, 2, 4, 6, 7 и 8). Ето защо регулаторният орган в пощенския сектор одобрява увеличени регулирани цени за писмовни пратки с оглед финансирането на декларираните средногодишни тежести в размер на […] млрд. EUR за периода 2002-2006 г. от приходите от услуги за писмовни пратки с регулирани цени. Съгласно решението за прагове на цените от 2002 г. 100 % от тежестите се разпределят към цените, които подлежат на предварително определен ценови праг.
II.3.1.1. Допълнителни възнаграждения (тежест № 1)
(97)
Тежест № 1 показва декларираните допълнителни разходи за възнаграждения на пощенски служители над средната стойност за отрасъла. Deutsche Post използва като „конкурентно“ референтно възнаграждение възнаграждението на новонаетия след 2002 г. персонал, което е определено в колективен трудов договор (Entgelttarifvertrag) с профсъюзите (наричано по-нататък „ETV възнаграждение“). За изчисляването на тежест № 1 обаче този референтен показател се прилага към целия персонал. Той също така се прилага с обратно действие до 1998 г. в предоставените счетоводни данни.
II.3.1.2. Допълнителни социалноосигурителни вноски (тежест № 2)
(98)
Регулаторният орган в пощенския сектор също така приема аргумента на Deutsche Post, че е трябвало да плаща по-високи социалноосигурителни вноски за своите частни и държавни служители, отколкото частните конкуренти обикновено трябва да плащат за своите частни служители.
(99)
Deutsche Post основава изчисленията си на ставката на социалноосигурителната вноска, която определя като „конкурентна“ (наричана по-нататък „нормативно определена ставка на вноската“) едновременно за държавните и за частните служители. Тази нормативно определена ставка се определя като сумата от:
-
дела на работодателя от социалноосигурителни вноски за частен служител (приблизително 19-21 %, което е около половината от общата ставка на социалноосигурителната вноска, както е посочено във Фигура 2),
-
вноската по схема за осигуряване за злополука (в диапазона [0-5 %]; Deutsche Post е добавило тази вноска към нормативно определената ставка на вноската от 2001 г. нататък),
-
вноската по схема за допълнително пенсионно осигуряване (в диапазона [0-5 %]; Deutsche Post е добавило тази вноска към нормативно определената ставка на вноската от 1997 г. нататък, тъй като вноска по схема за допълнително пенсионно осигуряване с такава величина се счита за „конкурентна“. Ставката се основава на допълнителното пенсионно осигуряване, което Deutsche Post е предлагало от 1997 г. нататък на новоназначените частни служители).
(100)
С приходите от услуги с регулирани цени се финансират всички социалноосигурителни вноски, които надхвърлят нормативно определената ставка на вноската (наричани по-нататък „допълнителни вноски“). Като се използват за пример изчисленията на допълнителните социалноосигурителни вноски за държавните служители през 2001 г., в таблица 2 е показано, че действителните социалноосигурителни вноски за държавните служители са с почти двоен размер в сравнение с „конкурентните“ социалноосигурителни вноски, основани на нормативно определената ставка на вноската.
Таблица 2
Изчисляване на допълнителните разходи за социално осигуряване за държавните служители през 2001 г. въз основа на счетоводни данни, предназначени за регулаторите, за 2002 г. (в млн. EUR)
% от действителните възнаграждения
(1)
Ставка на вноската в пенсионен фонд
33 %
(2)
Общ размер на възнагражденията на държавните служители
[…]
(3)
=(1)*(2)
Ставка на вноската в пенсионен фонд
[…]
(4)
Разходи за здравно осигуряване
[…]
(5)
=(3)+(4)
Действителни социалноосигурителни вноски
[…]
[40-45 %]
(6)
Дял на работодателя от социалноосигурителните вноски
20,43 %
(7)
Осигуряване за злополука
[…]
(8)
Допълнително пенсионно осигуряване
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
Нормативно определена ставка на вноската
[…]
(10)
=(2)*(9)
Референтни разходи на регулаторите за социално осигуряване
[…]
[20-25 %]
(11)
=(5)-(10)
Допълнителни социалноосигурителни вноски
[…]
[15-20 %]
(101)
Действителните социалноосигурителнш вноски включват плащането от Deutsche Post на 33 % от действителните възнаграждения на държавните служители в пенсионния фонд (годишно еднократно плащане в размер на 2,045 млрд. EUR в периода 1995-1999 г.), както и вноски за разходите за здравно осигуряване на държавните служители. Сумата на действителните социалноосигурителнш вноски достига [40-45 %] от действителните възнаграждения на държавните служители през 2001 г.
(102)
Въпреки че ставката на социалноосигурителната вноска се определя като процент от брутното възнаграждение на частните служители (нетно възнаграждение + дела на служителя от социалноосигурителната вноска), за да изчисли референтния показател за регулаторите Deutsche Post умножава нормативно определената ставка на вноската от [20-25 %] по действителното възнаграждение на държавните служители.
II.3.1.3. Допълнително пенсионно осигуряване за частните служители (тежест № 4)
(103)
Предназначението на тежест № 4 е да компенсира формирането на провизия за задълженията отпреди 1997 г. от схемата за допълнително пенсионно осигуряване VAP за частните служители на Deutsche Post.
(104)
Както е обяснено в раздел II.1.4, на частните служители на Deutsche Post, наети преди 1997 г., е било предложено допълнително пенсионно осигуряване, за да им се гарантира пенсия, близка до тази на държавните служители. Postdienst обаче не е формирало съответната провизия за бъдещи пенсионни плащания. Едва след учредяването на DPAG в счетоводния баланс са включени провизии в размер на 8,153 млрд. EUR.
II.3.1.4. Разни допълнителни разходи за социално осигуряване (тежести № 6, 7 и 8)
(105)
Тежест № 6 включва вноската на Deutsche Post във Федералния институт за пощите и далекосъобщенията (Bundesanstalt für Post und Telekommunikation - BanstPT), който осигурява някои социални придобивки (например социални жилища) за държавни и частни служители, които са били прехвърлени от Postdienst. Тежест № 7 включва вноските от Deutsche Post за покриване на дефицита по схемата за здравно осигуряване на държавни служители. Тежест № 8 за преструктуриране на персонала се отнася както за държавни, така и за частни служители.
II.3.1.5. Тежести на универсалната услуга (№ 3 и № 5)
(106)
Тези тежести показват икономиите на разходи, които Deutsche Post би могло да постигне, ако можеше да планира пощенските си клонове и мрежата за колетни пратки въз основа единствено на търговски съображения. Икономиите на разходи се изчисляват въз основа например на хипотетичния брой пощенски клонове, които Deutsche Post би използвало без задължението за универсална услуга.
II.3.2. Решения за прагове на цените от 2007 и 2011 г.
(107)
На 7 ноември 2007 г. регулаторният орган в пощенския сектор одобрява прага на цените за периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2011 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2007 г.“). На 14 ноември 2011 г. регулаторният орган в пощенския сектор одобрява прага на цените за периода от 1 януари 2012 г. до 31 декември 2013 г. (наричано по-нататък „решението за прагове на цените от 2011 г.“).
(108)
След решението за прагове на цените от 2007 г. цените за изпращане на над 50 писмовни пратки вече не се контролират предварително, а подлежат на последващ ценови контрол съгласно член 25 от PostG от 1997 г. (37). Цените за всички останали пощенски услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение, продължават да подлежат на предварителен контрол съгласно член 19 от PostG от 1997 г.
(109)
Навсякъде в настоящото решение с понятието „услуги с регулирани цени“ Комисията ще обозначава онези услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение и които подлежат на предварителен ценови контрол съгласно член 19 от PostG от 1997 г. или на последващ ценови контрол съгласно член 25 от PostG от 1997 г. Всички останали услуги, по отношение на които Deutsche Post не заема господстващо положение и които не подлежат на ценови контрол, ще бъдат наричани „услуги с нерегулирани цени“.
(110)
Deutsche Post продължава да декларира тежестите за допълнителни възнаграждения и разходите за социално осигуряване от прехвърлянето на персонал от Postdienst (например усреднения размер на тежест № 2 за допълнителни разходи за социално осигуряване на стойност […] млн. EUR от 2008 г. нататък), както и тежестите от задължението за универсална услуга. Както в случая с решението за прагове на цените от 2002 г., регулаторният орган в пощенския сектор одобрява финансирането на тези тежести от приходите от услуги с регулирани цени и определя прагове на цените на съответно завишено ниво. Следователно по отношение на услугите с нерегулирани цени признаването на тези тежести от страна на регулаторният орган в пощенския сектор в решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2009 г. се запазва непроменено.
II.4. Финансови резултати на DPAG
(111)
Финансовите резултати на DPAG за периода 1995-2006 г. са представени на фигура 2 от решението за разширяване от 2007 г. Резултатите от 1995 до 1999 г. са разнородни (през някои години са отчетени загуби, а през други - печалби), докато в периода 2000-2006 г. DPAG постоянно реализира печалба преди данъчно облагане в размер на 1-2 млрд. EUR.
(112)
Между 2007 и 2010 г. DPAG е реализирало следните нетни печалби: 1,8 млрд. EUR (2007 г.); - 2,0 млрд EUR (2008 г.); 0,7 млрд. EUR (2009 г.); 2,6 млрд. EUR (2010 г.).
(113)
Публикуваните счетоводни отчети на DPAG не дават възможност печалбите да бъдат разпределени към различните услуги. Ето защо не е възможно с помощта на публикуваните счетоводни отчети да се установи дали универсалните услуги с регулирани цени като цяло са били на загуба или на печалба.
III. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(114)
Както потвърждава Общият съд в решението си по дело T-421/07 (38), от решението за откриване от 1999 г. нататък всички мерки, предмет на разследването, са били част от процедурата, която е продължена с решението за разширяване от 2007 г.
III.1. Пенсионна субсидия
(115)
В решението за разширяване от 2011 г. се установява, че пенсионната субсидия представлява нова мярка за помощ, тъй като преди пенсионната реформа от 1995 г. Deutsche Post е било задължено да финансира в пълна степен разходите за пенсии от собствени ресурси. Освен това в решението за разширяване от 2011 г. се отхвърля твърдението на Германия, основано на решението по делото Combus (39), че пенсионната субсидия не представлява помощ.
(116)
За целите на оценката за съвместимост на пенсионната субсидия като компенсация за „предшестващи“ разходи за пенсии (например в съответствие с решението на Комисията относно френското дружество La Poste (наричано по-нататък „решението относно La Poste“) (40), в решението за разширяване от 2011 г. е бил отчетен фактът, че декларираните допълнителни разходи за социално осигуряване са били компенсирани не само с пенсионната субсидия, а също и с приходите от услуги с регулирани цени (например тежест № 2 за допълнителни социалноосигурителни вноски).
(117)
Изчисленията в решението за разширяване от 2011 г., които отчитат и двата източника на компенсации, показват, че Deutsche Post е имало ефективната възможност да приложи ставка на вноските за задължително социално осигуряване с 10-14 процентни пункта под общата ставка на вноските за задължително социално осигуряване (делът на работодателя и на служителя), който е трябвало да плащат частните конкуренти.
(118)
Ето защо в решението за разширяване от 2011 г. са изразени съмнения по отношение на съвместимостта на пенсионната субсидия като компенсация за „предшестващи“ разходи за пенсии съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
III.2. Компенсация за предоставяне на универсални услуги
(119)
Германия се позовава на член 106, параграф 2 от ДФЕС в подкрепа на съвместимостта на държавните компенсационни плащания и на държавната гаранция като компенсация за задължението за универсална услуга.
(120)
Въз основа на решението по делото Altmark (41) в решението за разширяване от 2007 г. Комисията застъпва становището, че държавните компенсационни плащания и държавната гаранция представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(121)
В решението за разширяване от 2007 г. Комисията е изразила съмнения относно това дали държавните компенсационни плащания и гаранцията са били необходими за изпълнението на задълженията за универсална услуга и пропорционални за тази цел. По-специално Комисията е счела за необходимо да прегледа разпределението на разходите между универсалните и търговските услуги в съответствие с принципите, заложени в рамката от 2005 г. Комисията е изразила съмнения и относно определянето на разумната печалба, при което е трябвало да се отчете средната рентабилност за сектора и позицията на Deutsche Post по отношение на риска.
IV. ПРОУЧВАНЕ НА WIK
(122)
Проучването на WIK е възложено с цел Комисията да бъде подпомогната при прегледа на счетоводните отчети на Deutsche Post за периода 1990-2007 г. с оглед да се установи дали Deutsche Post е получило свръхкомпенсация за задълженията си за универсална услуга. По-конкретно на WIK Consult GmbH са възложени следните задачи:
-
сравнително проучване на разумната печалба;
-
преглед на вътрешното разпределение на разходите и организацията на цените на прехвърляне; и
-
изчисляване на свръхкомпенсацията за нетните разходи по задължението за универсална услуга.
IV.1. Описание на предназначените за регулаторите счетоводни данни за приходите и разходите за 2009 г.
(123)
След приемането от Комисията на разпореждането за информация на 30 октомври 2008 г., през 2009 г. Германия в крайна сметка предоставя пълен комплект счетоводни данни, предназначени за регулаторите, за периода 1990-2007 г. (наричани по-нататък „счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.“).
IV.1.1. Приходи
(124)
Приходите на Deutsche Post могат да се разпределени в три големи категории:
-
Универсални услуги за писмовни пратки с регулирани цени (62 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Услугите за писмовни пратки с регулирани цени включват всички универсални услуги, предоставяни на пазари, на които Deutsche Post е заемало господстващо положение, включително онези услуги, по отношение на които Deutsche Post е имало изключителни права. Тези услуги са формирали 62 % от общите приходи на Deutsche Post през периода 1990-2007 г. (42).
-
Универсални услуги с нерегулирани цени (26 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Универсалните услуги за колетни пратки винаги са били предоставяни на отворени за конкуренция пазари, на които Deutsche Post е държало среден пазарен дял от 30 %. През периода 1990-2007 г. универсалните услуги за колетни пратки са генерирали 15 % от общите приходи на Deutsche Post.
Универсалните услуги за писмовни пратки с нерегулирани цени (например каталози, трансгранична поща) са формирали приблизително 11 % от общите приходи на Deutsche Post.
-
Търговски услуги с нерегулирани цени (12 % от общите приходи през периода 1990-2007 г.)
Deutsche Post е използвало своята мрежа от пощенски клонове не само за разпространението на пощенски услуги, а и за продажба на продукти и услуги на Postbank AG и, в по-малка степен, на Deutsche Telekom. Тези търговски услуги по продажби са формирали около 6 % от общите приходи на Deutsche Post.
Търговските услуги за колетни и писмовни пратки (например адресирани пратки в големи количества) формират около 4 % от общите приходи на Deutsche Post.
На последно място, Deutsche Post предоставя редица разнородни услуги, например в качеството си на холдингова компания - за международните дъщерни предприятия, активни в други стопански сегменти (например Danzas, DHL). Тези други търговски услуги са формирали около 2 % от общите приходи на Deutsche Post.
Фигура 3
Средни дялове на приходите за периода 1990-2007 г. (въз основа на номинална стойност)
(125)
Проучването на WIK обхваща само търговски услуги, които са били предоставяни заедно с универсални услуги от юридическото лице DPAG и неговия предшественик Postdienst. Търговските услуги (например експресните операции на DHL в световен мащаб), които се предоставят от различни юридически лица в рамките на Deutsche Post World Net (наричано по-нататък „DPWN“), не са обхванати в разследването.
IV.1.2. Изчисляване на тежестите в счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.
(126)
За разлика от счетоводните данни за регулаторите, които Deutsche Post е представило на регулаторния орган в пощенския сектор във връзка с решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г., счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. - които никога не са били предоставени на регулаторния орган в пощенския сектор - съдържат значително увеличение на тежестите, които Deutsche Post разпределя към услугите с регулирани цени.
(127)
Въз основа на данните за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post декларира тежести със средна стойност […] млрд. EUR за периода 1990-2006 г., в сравнение с […] млрд. EUR въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2002 г.
Фигура 4
Съпоставка между заявените тежести от универсални услуги въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. и одобрените тежести въз основа на решението за прагове на цените от 2002 г. (средногодишен размер, номинална стойност в EUR)
[…]
(128)
Докато тежест № 2 (допълнителни разходи за социално осигуряване) и тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) не се различават съществено в счетоводните данни за регулаторите за периода 2002-2009 г., тежест № 1 (допълнителни възнаграждения) достига почти […]. За разлика от счетоводните данни за регулаторите за 2002 г., към момента Deutsche Post вече не използва ETV възнаграждението като „конкурентно“ референтно възнаграждение. Вместо това дружеството използва минималното възнаграждение за пощенския сектор въз основа на наредба, издадена от Федералното министерство на труда през 2007 г. (наричано по-нататък „минималното възнаграждение за 2007 г.“). Следва обаче да се отбележи, че в крайна сметка наредбата е обявена за незаконосъобразна от федералния административен съд и никога не придобива правна ефективност.
(129)
Освен това в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post декларира нова тежест - „пощенска инфраструктура“ - която покрива вътрешно присъщите разходи за шестия ден на доставка (средно […] млн. EUR годишно). Изчислението се основава на хипотетичен сценарий, според който без задължението за универсална услуга Deutsche Post би доставяло пощенските пратки само за пет, вместо за шест дни.
(130)
Инфраструктурната тежест № 3 (мрежата от пощенски клонове) се изчислява по различен начин в сравнение със счетоводните данни за регулаторите за 2002 г. Сега тежестта включва предполагаемите икономии на разходи, които е можело да бъдат постигнати, ако всички пощенски клонове са били управлявани като агенции от 1990 г. нататък. Тежестта е изчислена въз основа на възнаграждението, което Deutsche Post е платило на трети страни за услуги по продажби през 2007 г.
IV.1.3. Маржове на печалбата в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(131)
Разпределянето на тежестите към универсалните услуги за писмовни пратки с регулирани цени предвижда значително облекчение за услугите с нерегулирани цени от разходи като възнаграждения и разходи за социално осигуряване. Това преразпределяне води до осезаеми положителни маржове на печалбата в размер на [15-25 %] от продажби на търговски услуги и загуби в размер на почти [0-10 %] от продажбите на услуги за писмовни пратки с регулирани цени.
(132)
Въпреки че в годишните си счетоводни отчети Deutsche Post посочва много големи печалби на подразделението за писмовни пратки (вж. също раздел V.3), тези печалби са погълнати и надвишени от тежестите, прехвърлени от услугите с нерегулирани цени към тези с регулирани цени.
Фигура 5
Средна възвращаемост на продажбите въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
[…]
IV.2. Определяне на референтната печалба
IV.2.1. Верига на стойността на Deutsche Post: нискотехнологични операции и ниско ниво на търговски риск
(133)
За подготовка за определянето на референтната печалба и оценката на разпределението на разходите е належащо да се извърши анализ на веригата на стойността и на свързаните търговски рискове. Търсенето на набор от „сравними“ предприятия и изчисляването на референтен показател за разумната печалба, която е вероятно да генерира Deutsche Post, е възможно единствено ако са известни функционалните и рисковите характеристики.
IV.2.1.1. Веригата на стойността на нискотехнологична стопанска дейност
(134)
Веригата на стойността на Deutsche Post може да се раздели на две основни функции:
-
мрежа за доставки в национален мащаб за разпространение на писмовни и колетни пратки,
-
национална мрежа от пощенски клонове.
(135)
Логистиката на мрежа за колетни и писмовни пратки е нискотехнологична стопанска дейност, която не изисква значителни усилия за научни изследвания и развитие. Поради това всички останали оператори в отрасъла работят по подобен и стандартизиран начин. Следователно тези дейности често се обозначават като „рутинни“ задачи. Големият дял на дейностите, които Deutsche Post възлага на трети страни, също е доказателство за техния рутинен характер. Същото се отнася и за услугите по продажби, които се осъществяват чрез националната мрежа от пощенски клонове, като все по-голяма част от тези услуги също се възлага на външни изпълнители.
(136)
Освен рутинните задачи, основните нематериални активи на Deutsche Post са неговата база от клиенти, марката и стабилните пазарни позиции, по-специално на пазарите за писмовни пратки. В проучването на WIK обаче се изразява мнението, че на практика тези нематериални активи не са резултат от собствените усилия или инвестиции на Deutsche Post, а по-скоро от традиционните изключителни права. На Deutsche Post не се е налагало да инвестира мащабно във функции по предлагане на пазара. Вместо това до 2007 г. то е можело да разчита на гарантираната от закона пазарна позиция. Поради това на Deutsche Post не следва да бъде разрешено възнаграждение за тези нематериални активи.
IV.2.1.2. Нисък риск благодарение на държавните мерки
(137)
Deutsche Post е било изложено на по-нисък риск от своите конкуренти по отношение както на регулираните, така и на нерегулираните услуги, поради няколко причини.
(138)
На първо място, до 2007 г. Deutsche Post е било защитено със законен монопол върху неговите услуги в областта на писмовните пратки. Освен това в обхвата на услугите за писмовни пратки с регулирани цени Deutsche Post се е възползвало от 90-процентен пазарен дял и несъществуваща или слаба конкуренция. Услугите с регулирани цени са формирали почти две трети от приходите на Deutsche Post.
(139)
На второ място, регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил прагове на цените на услугите за писмовни пратки с регулирани цени. Определеният праг надвишава разходите за ефективно предприятие, за да позволи inter alia компенсирането на предполагаеми допълнителни разходи, свързани с услугите с нерегулирани цени. Нито един от конкурентите на DPAG не се е ползвал от изключително право или господстващо положение, които биха им позволили кръстосано финансиране на техните разходи за социално осигуряване. Ето защо изключителното право и господстващото положение са довели до значително намаляване на търговските рискове по отношение не само на услугите с регулирани цени, но също и на универсалните и търговските услуги с нерегулирани цени.
(140)
На трето място, други държавни мерки също значително са намалили риска за универсалните и търговските услуги. Държавните компенсационни плащания са погълнали загубите от началото на деветдесетте години, а държавната гаранция е позволила на Deutsche Post да сключва заеми на независим лихвен процент до 1995 г. въпреки затрудненото му финансово положение в началото на 90-те години на миналия век.
(141)
Като цяло Deutsche Post е било изправено пред значително по-малки пазарни и свързани с разходите рискове от своите конкуренти, тъй като не му се е налагало да изгражда база от клиенти и е можело да прехвърля увеличенията на разходите чрез повишени регулирани цени. Въз основа на тази логика в проучването на WIK се заключава, че най-подходящите сравними конкуренти са пощенските предприятия, които изпълняват само рутинни задачи (например не инвестират мащабно в предлагане на пазара и марки) и не са изложени на високи нива на риск (например могат да разчитат на дългосрочни договори).
IV.2.2. Количествено определяне на референтната печалба
(142)
Въз основа на резултатите от анализа на задачите и риска в проучването на WIK се прави анализ въз основа на финансови данни (като се използва например базата данни ORBIS, която обхваща около 10 милиона дружества в целия свят) за търсене на сравними пощенски предприятия. Чрез мерки за контролиран количествен и качествен подбор е определена група от сравними предприятия, които предлагат пощенски услуги на конкурентни пазари.
(143)
В проучването на WIK е подбрана група за сравнение от 26 пощенски предприятия, които предлагат основно услуги за колетни пратки и изпълняват типичните рутинни дейности на пощенските оператори. Всички сравними конкуренти са от стопанския сектор „Пощенски и куриерски дейности“ (код по NACE (43) 641).
(144)
Важно е да се отбележи, че броят на сравнимите конкуренти е ограничен, тъй като досега частните дружества са предлагали услуги за писмовни пратки в по-голям мащаб в редки случаи поради изключителното право на заварените дружества в пощенския сектор, които покриват значителен дял от услугите за писмовни пратки. Освен това в проучването на WIK се изключват като база за сравнение заварените дружества в пощенския сектор от други държави, тъй като те, както Deutsche Post, са били защитени от изключителни права и не извършват дейност предимно на конкурентни пазари.
(145)
За измерване на „разумната“ печалба в проучването на WIK се използва маржът на възвращаемостта на продажбите (ROS), който е счетоводната печалба (получените резултати преди лихви и данъци (EBIT)), разделена на приходите. Освен това в проучването на WIK като референтна печалба, базирана на капитала, се изчислява маржът на възвращаемостта на активите (ROA), т.е. EBIT като процент от общия капитал.
Таблица 3
Референтните показатели ROS и ROA от проучването на WIK
Възвращаемост на продажбите
(ROS)
Възвращаемост на активите
(ROA)
Медиана
3,48 %
7,33 %
Горна граница (75-ти процентил)
6,77 %
13,41 %
(146)
От избраната извадка за периода 1998-2007 г. средната възвращаемост на печалбата (ROS) в конкурентната част на пощенския сектор е 3,48 %. В проучването на WIK обаче се представя не само средната възвращаемост, а и горната граница за разумната печалба, т.e. третия квартил от печалбата на сравнимите конкуренти, която се равнява на 6,77 % възвращаемост на печалбата. С други думи, 75 % от сравнимите конкуренти генерират печалба, която е под 6,77 % ROS (44).
(147)
Що се отнася до възвращаемостта на активите, проучването на WIK показва средна ROA от 7,33 % и горна граница от 13,41 %.
(148)
Тъй като Deutsche Post е изложено на значително по-малък риск от пазарните си аналози, които извършват дейност на висококонкурентни пазари (например пазара на експресни колетни пратки), в проучването на WIK се твърди, че за Deutsche Post средната ROS от 3,48 % е умерена и консервативна референтна печалба. В него не се препоръчва използването на по-висок процент в диапазона до третия квартил на ROS в размер на 6,77 %. Възможно е да е оправдан дори по-нисък референтен показател, тъй като средната ROS от 3,48 % съответства на ROA от 7,33 %, която все още би надхвърляла значително безрисковия лихвен процент.
IV.3. Преглед на разпределението на разходите
(149)
В проучването на WIK разпределението на тежестите в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. е подложено на критика, тъй като маржовете на ROS за търговски услуги от [15-25 %] надвишават значително средните стойности за отрасъла (45). Тъй като частните конкуренти са на печалба въпреки значително по-ниските маржове на печалбата, в проучването на WIK се заключава, че към търговските услуги на Deutsche Post следва да бъде разпределен по-голям дял от разходите и намалява съответно тежестите за услугите с регулирани цени.
(150)
Изводът от проучването на WIK е, че всички търговски услуги, независимо от дела им от разходите, все пак показват печалба предвид средната ROS на конкурентите от 3,48 %. По този начин докладът формулира основата за намаляване на средногодишната тежест на услугите с регулирани цени с […] млн. EUR за целия период 1990-2007 г.
(151)
Тъй като голяма част от търговските услуги по продажби е била предоставена на свързаните предприятия Postbank и Telekom, в проучването на WIK също така се анализира дали платените от тях окончателни цени могат да се разглеждат като сделки между несвързани лица и следователно като подходящ референтен показател за разходите, с които могат да бъдат натоварени търговските услуги по продажби. Въз основа на наличните данни в проучването на WIK се изразява мнението, че договорите между Deutsche Post и тези свързани предприятия отразяват условията, с които биха се съгласили и независими трети страни. Тъй като в началото на 90-те години на миналия век нито Postbank, нито Telekom са разполагали с реални възможности за използване на външни разпространителски мрежи, те са се съгласили да споделят произтичащите разходи. Впоследствие обаче, тъй като Postbank и Telekom имат възможност да намират по-лесно други разпространителски мрежи и разходите за мрежата за универсална услуга намаляват, договорът е променен на основана на приходите комисионна такса, което съответства в по-голяма степен на типичния договор за услуги по продажби. (46)
IV.4. Коригиране на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(152)
В проучването на WIK се правят няколко корекции в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. въз основа на следния метод:
Таблица 4
Метод на изчисляване на допълнителния годишен резултат въз основа на счетоводните данни за регулаторите за 2009.г и проучването на WIK
Приходи от универсални услуги
-
Разходи за универсални услуги
-
Разумна печалба
+
Държавни компенсационни плащания
Допълнителен резултат
IV.4.1. Коригиране на приходите от универсални услуги
(153)
Deutsche Post продава голяма част от своите недвижими имоти (например недвижими имоти, които са станали излишни поради преструктуриране на пощенските дейности). Тези приходи следва да бъдат разпределени към универсалната услуга, за която активите са използвани първоначално и от която са дадени под наем на търговските услуги.
(154)
Съответните корекции водят до средно годишно увеличение от […] млн. EUR на приходите от универсални услуги за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.2. Коригиране на разходите за универсални услуги
IV.4.2.1. Разбивка на счетоводните отчети за разходите
(155)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. не предлагат коректна разбивка на цените за прехвърляне на вътрешно ниво. Общата печалба от универсалните услуги не е представена, тъй като печалбите, формирани от определени функции (например пощенските клонове), не са разделени между универсалните и търговските услуги (например разходи за индивидуални услуги), а са обединени и отчетени като търговски печалби. Следователно Deutsche Post не е било в състояние да предостави отделни сметки, както се изисква от Директива 2006/111/ЕО на Комисията от 16 ноември 2006 година относно прозрачността на финансовите отношения между държавите членки и публичните предприятия, както и относно финансовата прозрачност в рамките на някои предприятия (47).
(156)
Въпреки че Deutsche Post е предоставило приблизителна разбивка на вътрешните разходи за годините до 1997 г., в проучването на WIK е трябвало да се коригират сметките за годините след 1997 г. Неправилно разпределените разходи ‘е трябвало да бъдат пренесени от сметките за универсалните услуги в сметките за търговските услуги.
(157)
Съответните корекции водят до намаление на годишните разходи за универсални услуги със средно […] млн. EUR за периода 1998-2007 г.
IV.4.2.2. Коригиране на разпределението на тежестите между услугите с регулирани и тези с нерегулирани цени
(158)
Както бе обяснено по-горе, в проучването на WIK не се коригира всяка тежест поотделно. Вместо това преизчисленията в него са основани на окончателните цени на търговските услуги, които се смятат за надеждни референтни средни разходи за отрасъла. Следователно всички допълнителни печалби от търговските услуги (48) се използват за финансиране на първоначално предявените тежести. Средното годишно намаление на тежестите възлиза на […] млн. EUR за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.2.3. Извънбалансови разходи във връзка с допълнителното пенсионно осигуряване (тежест № 4)
(159)
С тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) Deutsche Post добавя разходи, които не са представени в годишните счетоводни отчети. Тъй като референтната ROS се изчислява въз основа на законоустановените счетоводни отчети на сравнимите конкуренти, могат да бъдат включвани само разходи, които също така се разрешават съгласно националните счетоводни стандарти или международните счетоводни стандарти (МСС). Следователно всички допълнителни разходи, които обикновено не се включват в отчетите по МСС, не могат да бъдат приети като елементи от разходите, а трябва да се финансират от (референтния) марж на печалбата.
(160)
Съответните корекции водят до средно годишно намаление от […] млн. EUR на тежест № 4 (допълнително пенсионно осигуряване) за целия период от 1990 до 2007 г.
IV.4.3. Коригиране на капиталовите разходи спрямо разумната печалба
(161)
В счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Deutsche Post приписва капиталови разходи, които първоначално не са били включени в законоустановените отчети: например […] разходи и […] разходи. В проучването на WIK се изключват както […] разходи, така и […], и се заменят с референтната стойност за разумна печалба.
IV.4.3.1. Период 1996-2007 г.
(162)
Разумната печалба се изчислява въз основа на коригираните приходи от универсални услуги и референтната ROS от 3,48 %, което води до средна годишна разумна печалба в размер на […] млн. EUR. Средните годишни капиталови разходи от […] млн. EUR (разходи за лихви от […] млн. EUR и увеличена нормативно определена амортизация от […] млн. EUR) са изключени от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(163)
Важно е да се отбележи, че в сравнение със счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. референтната ROS от 3,48 % дава разумна печалба, която в абсолютно изражение надвишава предявените от Deutsche Post капиталови разходи (например разходи за лихви, изчислени на базата на процент на възвращаемост на капитала (IRR) от около […] върху вложения капитал и увеличена амортизация на базата на пазарната стойност).
IV.4.3.2. Период 1990-1995 г.
(164)
Съгласно член 63, параграф 1 от PostVerfG до 1995 г. Deutsche Post е трябвало да осъществи прехвърлени плащания (49) за федералното правителство, които възлизат на 5,838 млрд. EUR, или на приблизително 8 % от продажбите. В замяна на това обаче член 63, параграф 4 от PostVerfG освобождава Deutsche Post от задължението да изплати дивиденти за сумата над прехвърлените плащания.
(165)
Следователно в проучването на WIK не се изразява съгласие с добавянето на „разумна печалба“ за периода до 1995 г., тъй като прехвърлените плащания вече са покрили изцяло разходите на Deutsche Post за собствен капитал. Поради това средните годишни капиталови разходи на Deutsche Post от […] млн. EUR (разходи за лихви от […] млн. EUR и увеличена нормативно определена амортизация от […] млн. EUR) се изключват от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. и разходите за универсална услуга съответно се намаляват.
IV.4.4. Заключения
(166)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., както и проучването на WIK, показват, че до 1996 г. приходите от универсални услуги са били недостатъчни за покриване на разходите по тях. При все това, въпреки че Deutsche Post остава с натрупан дефицит дори след отчитането в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. на държавните компенсационни плащания, в проучването на WIK се стига до заключението, че компенсационните плащания са били достатъчни, за да позволят на Deutsche Post през 1997 г. да достигне прага на печалба.
(167)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. показват твърде незначително подобрение в рентабилността на универсалните услуги до 1999 г. Едва от 2000 г. нататък средните приходи от универсални услуги покриват разходите. Напротив, въпреки факта, че универсалните услуги за колетни пратки показват по-ниска от средната възвращаемост на продажбите в размер на […], проучването на WIK показва значителни печалби за универсалните услуги над средната ROS от 3,48 % от 2000 г. нататък (вж. Фигура 6)
Фигура 6
Сравнение на допълнителния годишен резултат от универсални услуги за периода 1990-2007 г. (в млн. EUR, номинални годишни стойности)
V. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(168)
Заинтересованите страни предоставиха мнения относно решението за откриване от 1999 г., решението за разширяване от 2007 г. и решението за разширяване от 2011 г. Най-важните мнения относно трите решения са обобщени в настоящия раздел.
V.1. Изключително право за използване на пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите
(169)
TNT поставя въпроса дали Deutsche Post е платило такса за изключителното право да използва пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите. Съгласно член 43 от PostG от 1997 г. правото за издаване на марки с надписа „Германия“ е запазено за Федералното министерство на финансите. Пощенски оператор, който подава заявление за използване на тези марки, е длъжен да заплати такса и да възстанови непредвидените разходи. Съгласно член 54 от PostG до 31 декември 2007 г. Deutsche Post е притежавало изключителното право за използване на пощенски марки, издадени от Федералното министерство на финансите.
(170)
Ако Deutsche Post в действителност е използвало безплатно марките, издадени от Федералното министерство на финансите, TNT твърди, че това би представлявало неправомерна държавна помощ.
(171)
Комисията отбелязва, че тази мярка не е разгледана в решението за откриване от 1999 г., решението за разширяване от 2007 г. или решението за разширяване от 2011 г. Следователно тя попада извън обхвата на настоящото решение.
V.2. Пенсионна субсидия
(172)
Според UPS на Deutsche Post е било предоставено предимство, тъй като е било частично освободено от задължението за плащане, което е трябвало да изпълнява преди 1995 г. Тъй като обикновените оператори трябва да поемат своите собствени разходи за пенсии, Deutsche Post е било поставено в по-добра позиция спрямо неговите конкуренти. Освен това UPS е съгласно с логиката на Комисията, че помощта не може да се разглежда като съществуваща помощ предвид съществената промяна в позицията на Deutsche Post и въвеждането на ново законодателство за премахване на част от задълженията на Deutsche Post за плащане на разходите за пенсии на своите държавни служители. Според UPS такива основни промени в дадена система не могат да се определят като обикновени изменения с чисто формален или административен характер.
(173)
UPS подкрепя предварителното заключение на Комисията, че пенсионната субсидия не може да се счита за съвместима по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Предвид нивото на поддържаната рентабилност, както и изключителното право на Deutsche Post, е обосновано да се постави под въпрос необходимостта от облекчения за предявените предшестващи разходи. Също така отпуснатата субсидия не е пропорционална на целта от общ интерес, както е представено от Германия, още повече че предшестващите разходи са компенсирани от увеличените цени на писмовните пратки и от пенсионната субсидия. UPS изтъква, че тежестта на доказване на пропорционалността на мярката пада върху Германия. До този момент обаче Германия не е предоставила точни доказателства за пропорционалността на ползите, които Deutsche Post е получило от тази мярка.
(174)
UPS счита, че получената помощ е дала възможност на Deutsche Post да придобие облагодетелствано положение не само в Германия, но също така и на други европейски пазари, където то се конкурира с други пощенски оператори като UPS. Тъй като пенсионните субсидии са дали възможност на Deutsche Post да укрепи позицията си в търговския сектор за сметка на другите оператори, неговите конкуренти са претърпели вреди от нарушаването на конкуренцията.
(175)
UPS изисква от Комисията да оцени допълнително необходимостта от пенсионните субсидии, определени в решението за разширяване от 2011 г. по отношение на периода 2007-2011 г. и тяхната пропорционалност, както и да разгледа дали Deutsche Post все още се ползва от неправомерна държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(176)
Накрая UPS изисква от Комисията да предостави повече информация как е достигнала до заключението, че Deutsche Post се е ползвало от несъвместима помощ. По-специално UPS иска копие от проучването на WIK, за да получи разяснение доколко констатациите от проучването на WIK са били използвани за оценката на пенсионната субсидия в решението за разширяване от 2011 г.
V.3. Компенсация за предоставяне на универсални услуги
(177)
UPS напълно подкрепя разследването на Комисията и напълно приема съдържанието на решението за разширяване от 2007 г. по отношение на оценката на компенсацията за универсалната услуга. Също така UPS е предоставило актуализирано издание (50) на проучването на NERA от октомври 2006 г. (51), на което Комисията се позовава в съображение 58 от решението за разширяване от 2007 г.
(178)
Изследването на NERA от 2006 г. показва, че средната възвращаемост на вложения капитал е над 20 % за подразделението за писмовни пратки на DPWN за периода след 1999 г. (52), а в актуализираното издание се подчертава, че възвращаемостта на вложения капитал от 2000 г. до 2005 г. би могла да се запази дори на ниво над 50 %. От 2003 г. до 2005 г. възвращаемостта на вложения капитал е оценена на над 100 %. UPS заключава, че печалбите от изключително рентабилните регулирани услуги с писмовни пратки биха били повече от достатъчни за покриване на загубите от универсалната услуга.
(179)
Също така UPS твърди, че собствените данни на Deutsche Post за осчетоводяване на разходите не са добра основа за анализ и разбиране на рентабилността и тежестите в запазения сектор. Поради тази причина е необходимо да се направи обстоен анализ на разпределянето на разходите между регулираните, универсалните и търговските услуги. Всички помощи, които Deutsche Post е получило за покриване на своите предшестващи тежести, като например капиталови инжекции, предоставени на Deutsche Post от Германия през 1995 г., както и активи под формата на недвижими имоти и инфраструктура, следва да бъдат включени при определянето на размера на помощта и на свръхкомпенсацията.
(180)
По отношение на договореностите за ценообразуване при вътрешно прехвърляне UPS твърди, че следва да се спазва принципът на сделката между несвързани лица в съответствие с решението по делото Chronopost (53). Поради това Комисията следва да преразгледа условията на договора, уреждащ отношенията между Deutsche Post и DPEED, и по-специално договореностите между страните относно ценообразуването.
V.4. Прекомерно високи цени за писма
(181)
FFPI напълно подкрепя решението за разширяване от 2011 г. FFPI заявява, че законодателните и административните промени, които водят до по-високи разходи за пенсии, представляват обичаен икономически риск, който може да окаже въздействие върху рентабилността на дейностите. Тъй като предприятията, които осъществяват дейност при обичайни пазарни условия, трябва да поемат такива допълнителни разходи със собствени ресурси, Deutsche Post не е следвало да получи пенсионни субсидии от Германия.
(182)
Също така FFPI посочва, че в годишния си доклад от 2000 г. Deutsche Post е подчертало значението на пенсионната реформа, като е твърдяло, че по-ниските вноски в пенсионния фонд за държавните служители са основната причина за увеличаване на печалбата преди лихви, данъци и амортизации (EBITA) с 98,6 % в корпоративното подразделение за пощенски пратки. Поради тази причина пенсионната реформа не би следвало да се счита за маловажна или с предимно административен характер.
(183)
Според проучване, проведено от FFPI от 2001 г. до 2008 г., цените на марките в Германия през 2009 г. за стандартни писма с тегло до 20 g, изпратени чрез пощенската услуга за писма първи клас с марка, са били сред най-високите. За разлика от тях, цената за изпращане на колетна пратка с тегло до 500 g първи клас е била относително ниска, което посочва наличието на кръстосано субсидиране.
(184)
FFPI е убедено, че отпуснатата на Deutsche Post помощ не е била предназначена да стимулира растежа на немския пощенски пазар или на определени пощенски услуги. През разглеждания период Deutsche Post е било рентабилно дружество, което е успяло да укрепи водещата си позиция на немския пазар, да подобри ефективността си и да разшири своята дейност. Следователно пенсионните субсидии не би следвало да се считат за съвместими с вътрешния пазар в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
V.5. Маржове на печалбата
(185)
BIEK счита, че другите пощенски оператори са претърпели загуби поради това, че Deutsche Post се е възползвало от своето господстващо положение на определени пазари за писмовни пратки за прилагане на кръстосано финансиране на разходите за услугите за писмовни и колетни пратки, които се предоставят на по-конкурентни пазари. По-специално, тъй като Deutsche Post може да повиши своите цени на пазари, където то е имало изключително право и все още притежава пазарен дял над 90 %, то е в състояние да финансира кръстосано разходите за услуги на по-конкурентни пазари.
(186)
Също така BIEK твърди, че въпреки предполагаемите предшестващи разходи Deutsche Post е значително по-рентабилно от подобни дружества в други европейски държави, за което свидетелства маржът на възвращаемостта на печалбите (ROS) в размер на 10-20 % за неговото вътрешно подразделение за пощенски пратки. Този марж на печалбата може дори да бъде занижен, тъй като вътрешното подразделение за пощенски пратки включва също вътрешните услуги за колетни пратки, които средно имат по-ниски маржове от услугите за писмовни пратки.
(187)
Относно предявената от Deutsche Post тежест от увеличените разходи за заплати BIEK посочва, че Deutsche Post е използвало средни заплати в транспортния сектор като референтна стойност за изчисляване на разликите в разходите за заплати на Deutsche Post и неговите конкуренти. Макар че Комисията прие тези данни в решението за разширяване от 2011 г. като референтни стойности за своите изчисления, BIEK твърди, че разходите за заплати на конкурентите на Deutsche Post превишават с най-малко 15 % тези средни заплати. Следователно предполагаемите прекомерни заплати на Deutsche Post са значително по-ниски отколкото то твърди. BIEK твърди, че оставащата разлика в разходите за заплати не е резултат от предшестващите разходи, а произтича от размера на Deutsche Post и господстващото му положение на пазара.
(188)
На последно място, BIEK счита, че предшестващите разходи на Deutsche Post, включително разходите за пенсии, са повече от компенсирани от увеличените регулирани цени на писмовните пратки. Тази мярка за помощ, която Комисията оценява, е довела до липса на конкуренция по отношение на услугите за писмовни пратки и сериозно е нарушила конкуренцията по отношение на услугите за колетни пратки.
VI. МНЕНИЕ НА ГЕРМАНИЯ
VI.1. Мнение относно пенсионната субсидия
VI.1.1. Отсъствие на финансово предимство от компенсацията за допълнителни разходи за социално осигуряване
(189)
Предвид решението по делото Combus (54) Германия счита, че в хода на приватизацията на доставчици на универсална услуга, които преди това са били държавна собственост, публичната компенсация за разходите за пенсии - които надхвърлят обичайно приеманото от частните конкуренти ниво - не представлява помощ.
(190)
Германия е съгласна с Комисията, че следва да се направи сравнение между разходите за социално осигуряване, заплатени от Deutsche Post, и тези на неговите конкуренти. Такова сравнение обаче следва да е вече направено в съответствие с член 107, параграф 1 от ДФЕС, а не да се прави впоследствие на етапа на оценяване на съвместимостта съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
VI.1.2. Отсъствие на финансово предимство в сравнение с положението преди 1995 г.
(191)
Германия счита, че пенсионната субсидия не е освободила Deutsche Post от разходите, които обикновено то би трябвало да заплати със свои собствени ресурси. Следователно Deutsche Post не се е възползвало от предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Според Германия Deutsche Post не е имало законово задължение, нито икономическата мощ да плати пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г.
(192)
На първо място, Германия твърди, че съгласно член 46 от PostVerfG от 1989 г. държавните служители, които са прехвърлени в Deutsche Post през 1989 г., са останали на служба към федералното правителство. След втората реформа на пощите през 1995 г. съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г. и нововъведения член 143б от Конституцията държавните служители на Deutsche Post също са продължили да бъдат на служба към федералното правителство.
(193)
Следователно, тъй като федералното правителство винаги е било единственият длъжник по отношение на пенсионните задължения на държавните служители, Deutsche Post никога не имало законово задължение да използва собствените си ресурси.
(194)
Въпреки че съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г. Deutsche Post е било задължено да финансира разходите за пенсии на държавните служители, Германия твърди, че тази разпоредба е била вътрешна договореност за набиране на средства за държавния бюджет (подобно на задължението за изплащане на прехвърлените плащания съгласно член 63 от PostVerfG от 1989 г.). Тя не налага някаква отговорност на Deutsche Post към държавните служители.
(195)
След втората реформа на пощите през 1995 г., съгласно член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г. и членове 14 и 16 от PostPersRG от 1994 г., федералното правителство отново остава единственият длъжник към държавните служители, които имат право на пенсия. Следователно, подобно на задълженията съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г., задълженията съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG за Deutsche Post да участва в пенсионния фонд просто намаляват тежестта върху държавния бюджет. Те не променят единствената отговорност на федералното правителство във връзка с пенсиите на държавните служители.
(196)
Също така съгласно частното право не би било възможно федералното правителство да прехвърли своето задължение във връзка с пенсионните права на държавните служители на новосъздаденото през 1995 г. DPAG. Съгласно принципа на частното право, ако съществуващи пенсионни задължения бъдат прехвърлени на юридически независимо дъщерно дружество, въпреки това дружеството майка остава отговорно за плащането на паричните вземания на трети страни.
(197)
На второ място, Германия твърди, че Deutsche Post никога не е разполагало с достатъчно собствени ресурси, за да финансира разходите за пенсии. Преди 1995 г. Postdienst винаги е търпяло загуби, които е трябвало да бъдат финансирани чрез прехвърляне на публични средства в размер на 5,6 млрд. EUR. Когато Postdienst става DPAG през 1995 г., натрупаните задължения във връзка с пенсиите на държавните служители са възлизали на […] млрд. EUR. Не би било възможно DPAG да бъде създадено като частноправно дружество с тези задължения, вписани в неговия балансов отчет, тъй като федералното правителство не е предоставило достатъчен капитал, за да направи от DPAG икономически жизнеспособно предприятие.
VI.1.3. Пенсионната субсидия като съществуваща помощ съгласно член 108, параграф 1 от ДФЕС
(198)
Германия счита, че ако пенсионната субсидия трябва да се класифицира като държавна помощ, тя би трябвало да се разглежда като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999, тъй като държавата е единственият длъжник и страната, длъжна да финансира пенсиите на държавните служители от влизането в сила на съответната разпоредба в германската конституция през 1953 г. Германия твърди, че нито първата реформа на пощите през 1989 г., нито втората реформа на пощите през 1995 г. са променили задължението на държавата за финансиране на пенсиите. Според Германия Deutsche Post не е бил правно задължено, нито е имало икономическата мощ да плати пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г.
(199)
Освен това Германия се позовава на становище на Комисията пред Общия съд по дело T-266/02. Според Германия от точка 54 от решението става ясно, че Комисията „е приела в рамките на обжалваното решение, че единствено трансферите, извършени от DВ-Telekom, са му предоставили предимство“ (55).
(200)
От това становище Германия заключава, че Комисията вече е обявила, че пенсионната субсидия не предоставя каквото и да било финансово предимство на Deutsche Post. Следователно тя е взела ефективно „решение да не повдига възражения“ по смисъла на член 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999. Също така съгласно член 1, буква б), точка ii) от Регламент (ЕО) № 659/1999 такова положително решение би означавало, че пенсионната субсидия е класифицирана като съществуваща помощ.
VI.1.4. Пенсионната субсидия като съвместима компенсация за предшестващите разходи съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС
(201)
В съответствие с мотивите на Комисията в решението относно La Poste Германия счита, че пенсионната субсидия е съвместима помощ в съответствие с член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС по следните причини:
-
Германия посочва, че Deutsche Post редовно е плащало по-високо ниво на разходи за социално осигуряване отколкото вноската на работодателя за пенсионно осигуряване и за осигуряване за здравни и медико-социални грижи.
-
Германия оспорва направеното от Комисията изчисление на сравнителното предимство, тъй като то е основано на предположението, че услугите с регулирани цени покриват заявената тежест № 2 (допълнителни социалноосигурителни вноски). La Poste, подобно на всеки друг заварен пощенски оператор, също е рефинансирало своите разходи за социално осигуряване чрез повишените регулирани цени на писмовните пратки, но Комисията не е взела това под внимание в решението си относно La Poste.
-
Въпреки че Германия принципно е съгласна, че приходите от услуги с регулирани цени следва да покриват заявените тежести, Комисията не е доказала нито че регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил искането на Deutsche Post да финансира допълнителните разходи за социално осигуряване чрез регулираните приходи, нито че регулираните приходи действително са били достатъчно високи за финансирането на тези допълнителни разходи за социално осигуряване.
(202)
Освен това Германия посочва, че в решението си за откриване от 2007 г. относно Royal Mail (56) Комисията е подчертала значението на оценяването на разходите за пенсии на бивши публични предприятия посредством последователни критерии в интерес на практиката за вземане на последователни решения. Поради това Комисията следва да се съобрази с решението си относно La Poste и предварителната оценка във връзка с Royal Mail. В последния случай Комисията не е повдигнала възражения срещу компенсацията за пенсионните дефицити, макар че от доклада на Hooper от 2008 г. става ясно, че разходите за пенсии на Royal Mail са били частично покрити чрез увеличените регулирани цени на писмовните пратки.
VI.1.4.1. Референтен показател, основан на конкурентните разходи за социално осигуряване
(203)
Въз основа на експертното проучване на професор Ehlermann от 19 юли 2011 г. (57) Германия твърди, че Комисията е допуснала две грешки при изчисляването на референтния показател за разходите на Deutsche Post за социално осигуряване.
(204)
Делът на служителя следва да не се включва в референтния показател, тъй като работодател от частния сектор няма правна отговорност за плащане на дела на служителя. Единствено поради административни причини работодателят извършва плащането на общата социалноосигурителна вноска, но това не поражда правна отговорност за него. Освен това включването на дела на служителя в референтния показател противоречи на предходната практика за вземане на решения по дело C 265/02 (вж. решението относно La Poste).
(205)
Изчисляването на референтните разходи за социално осигуряване следва да се базира на „конкурентно“ референтно възнаграждение (58), тъй като заплатите на държавните служители са значително по-високи от средните на пазара.
VI.1.4.2. Приходите от услуги с регулирани цени са недостатъчни за покриване на допълнителните разходи за социално осигуряване
(206)
На първо място Германия подчертава, че допускането за пълно покриване на тежест № 2 от приходи от услуги с регулирани цени е напълно хипотетично, тъй като не е възможно да се установи дали в действителност регулираните цени са били повишени, за да се компенсират допълнителните разходи за социално осигуряване. От решението за прагове на цените от 2002 г. не става ясно дали и в каква степен регулаторният орган в пощенския сектор е взел под внимание заявените тежести за допълнителни разходи за социално осигуряване. До 2002 г. цените са поддържани на одобреното ниво за 1997 г. и не е възможно да се установи дали тези цени са включвали компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване, свързани с нерегулираните услуги.
(207)
Според Германия не би било достатъчно само да се покаже, че услугите с нерегулирани цени са се облагодетелствали от по-ниските социалноосигурителни вноски спрямо тези на конкурентите. Трябва също така да се проучи дали услугите с регулирани цени всъщност са били в състояние да финансират чрез своите приходи предявените тежести, произтичащи от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(208)
Финансово предимство за Deutsche Post от компенсацията за неговите допълнителни разходи за социално осигуряване би съществувало само ако предоставената компенсация е била по-висока от общите допълнителни разходи на Deutsche Post за социално осигуряване на неговите държавни служители.
(209)
Следователно Германия изразява неодобрение от липсата на цялостно изчисление, с което да се установи дали Deutsche Post е било като цяло свръхкомпенсирано или недостатъчно компенсирано за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители. Тя подчертава необходимостта от такова изчисление, за да се установи съществуването на финансово предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
а) Недостатъчна компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване въз основа на експертно проучване
(210)
За да се отстрани този дефект, Германия изпрати експертното проучване на професор Weber (59) с цел определяне на финансовия недостатък на Deutsche Post във връзка с разходите за социално осигуряване, произтичащи от назначаването на държавни служители. Първо, в експертното проучване се определя с колко разходите на Deutsche Post за социално осигуряване на държавните служители надвишават тези на частен конкурент за частни служители (определени в експертното проучване като „допълнителни разходи на DPAG за социално осигуряване“ или „структурен недостатък“). Второ, в експертното проучване се сравняват тези допълнителни разходи за социално осигуряване с компенсацията за тежест № 2.
(211)
Както е показано в таблица 5, в експертното проучване се включва следното в разходите за социално осигуряване, възникнали поради назначаването на държавни служители: вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд и други разходи за социално осигуряване, като например вноската на Deutsche Post за здравни разходи, осигуряване за злополука и други осигурителни плащания.
(212)
В експертното проучване се определят разходите за социално осигуряване, произтичащи от назначаването на частни служители, като: делът на работодателя в ставката на вноската за задължително пенсионно осигуряване, за безработица, здравни и медико-социални грижи, умножен по „конкурентните“ възнаграждения (например минималното възнаграждение за 2007 г. за по-голямата част от държавните служители).
(213)
Допълнителните разходи за социално осигуряване са надвишаващият размер на разходите на Deutsche Post за социално осигуряване на държавните служители над определените референтни разходи за социално осигуряване, основани на дела на работодателя в социалноосигурителните вноски за частни служители.
Таблица 5
Изчисляване на нетния резултат съгласно представеното от Германия експертно проучване
-
Вноска в пенсионния фонд
-
Други разходи за социално осигуряване
+
„Конкурентни“ референтни разходи за социално осигуряване (основани на дела на работодателя в ставката на социалноосигурителната вноска и „конкурентните“ възнаграждения (например минималното възнаграждение за 2007 г.))
Допълнителни разходи за социално осигуряване
+
Компенсация от регулирани приходи (тежест № 2 - допълнителни социалноосигурителни вноски)
Нетен резултат (недостатъчна компенсация или свръхкомпенсация)
(214)
За периода 1995-2007 г. изчисленията показват, че тежест № 2 е била недостатъчна, за да покрие допълнителните разходи за социално осигуряване. Всъщност експертът твърди, че Deutsche Post е било недостатъчно компенсирано с […] млрд. EUR. Експертът стига до заключението, че дори ако приходите от услуги с регулирани цени включват тежест № 2, Deutsche Post ще остане недостатъчно компенсирано за разходите му за социално осигуряване.
б) Счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. потвърждават, че приходите от услуги с регулирани цени са били недостатъчни, за да покрият допълнителните разходи за социално осигуряване
(215)
Германия твърди, че докато услугите с регулирани цени претърпяват загуби, които са по-високи от допълнителните разходи за социално осигуряване, не може да се установи дали регулираните приходи ефективно са компенсирали допълнителните разходи за социално осигуряване. Във връзка с това Германия изпрати експертно проучване, основано на счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. (60), за да докаже, че загубите от услугите с регулирани цени са били систематично по-високи от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(216)
Изчисленията са основани на счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. и в тях се приема, че услугите с регулирани цени следва да постигнат разумна печалба от възвращаемост на продажбите в размер на 7 % (въз основа на проучването Deloitte-II, което е разгледано по-подробно в раздел VI.3.2). След приспадане на разумната печалба услугите с регулирани цени показват загуба от […] млрд. EUR, която е по-висока от заявените допълнителни разходи за социално осигуряване за периода 1995-2007 г. Приходите от услуги с регулирани цени следователно са били недостатъчни, за да покрият заявените допълнителни разходи за социално осигуряване.
VI.2. Мнение относно компенсацията за универсалната услуга
VI.2.1. Държавни компенсационни плащания
(217)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания не предоставят финансово предимство на Deutsche Post, тъй като държавните компенсационни плащания в размер на 5 666 млрд. EUR са компенсирали само прехвърлените плащания в размер на 5,838 млрд. EUR, които Deutsche Post е трябвало да плати до 1995 г.
(218)
Както е обяснено в решението за разширяване от 2007 г., прехвърлените плащания произхождат от предишната пощенска администрация, която е била задължена да прехвърля около 10 % от годишните си оперативни приходи в държавния бюджет. От 1989 г. до 1995 г. прехвърлените плащания са премахвани поетапно съгласно член 63, параграф 1 от PostVerfG от 1989 г. До 1993 г. Deutsche Post е трябвало да плаща 10 % от оперативните си приходи. От 1993 г. прехвърлените плащания са намалени постепенно, например до 10 % от оперативните приходи минус 153 млн. EUR през 1993 г. За 1994 г. прехвърлените плащания възлизат на до 70 % от прехвърлените плащания за 1993 г. През 1995 г. Deutsche Post е платило 50 % от сумата за 1993 г. От 1990 г. до 1995 г. Deutsche Post е платило общо 5,838 млрд. EUR.
(219)
В член 63, параграф 4 от PostVerfG от 1989 г. Се предвижда, че всички изплатени дивиденти трябва да бъдат приспаднати от прехвърлените плащания. Въз основа на тази разпоредба и освобождаването от всички преки и косвени данъци, в решението за разширяване от 2007 г. Комисията твърди, че прехвърлените плащания трябва да се разглеждат като заместител на освобождаването от косвени и преки данъци, както и като възнаграждение за държавата за капитала, който е предоставила като акционер.
(220)
В отговор на този аргумент Германия е изпратила проучването на KPMG, в което се стига до заключението, че прехвърлените плащания не могат да се разглеждат като заместител на данъци или дивиденти по редица причини.
(221)
Според проучването на KPMG прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като корпоративен данък, тъй като са били изчислявани като процент от оперативните приходи от 1931 г. нататък. В резултат на това е трябвало те да бъдат плащани дори през години, когато Deutsche Post е отчело загуба. В противовес на това корпоративният данък се базира на действителната годишна печалба. Класифицирането на прехвърлените плащания като корпоративен данък би било в противоречие с конституционното изискване корпоративният данък да бъде основан на платежоспособността.
(222)
Освен това в проучването се установява, че прехвърлените плащания не могат да бъдат сравнени с данък добавена стойност. Тъй като не е било възможно да се приспадне данък добавена стойност, платен върху постъпления от прехвърлените плащания, изчислението на прехвърлените плащания се различава значително от обичайните задължения на дадено предприятие, свързани с данък добавена стойност.
(223)
Второ, Германия твърди, че прехвърлените плащания не могат да бъдат категоризирани като дивиденти. Разпределението на дивиденти е свързано с печалбата, постигната през предходната финансова година или през по-ранни години. Между 1990 г. и 1995 г. Deutsche Post обаче не е отчело никакви печалби, но въпреки това е изплатило прехвърлените плащания. Поради тази причина прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като дивиденти.
(224)
В проучването на KPMG се заключава, че прехвърлените плащания не могат да бъдат класифицирани като данък или дивиденти, но следва да се разглеждат като налог sui generis, който единствено Deutsche Bundespost и неговите правоприемници са били задължени да плащат.
(225)
Въз основа на проучването на KPMG Германия отхвърля допускането на Комисията, че прехвърлените плащания следва да се считат за заместител на плащанията на данъци и дивиденти. Германия счита, че прехвърлените плащания са представлявали тежест за Deutsche Post, която не би могла да бъде обоснована от обективна или икономическа гледна точка. Тъй като държавните компенсационни плащания са освободили Deutsche Post само от прехвърлените плащания, те не са предоставили някакво икономическо предимство и поради това не представляват държавна помощ.
(226)
Като алтернатива Германия предлага два допълнителни довода защо държавните компенсационни плащания не представляват държавна помощ. Първо, те ще изпълняват принципа на инвеститор в условия на пазарна икономика предвид значителната възвращаемост на инвестицията през последните години и високите приходи от котирането на фондовата борда на Deutsche Post. Второ, те не представляват помощ, тъй като счетоводните данни за регулаторите от 2009 г. и проучването на WIK показват, че натрупаните загуби от универсалната услуга през периода 1990-1994 г. са били по-високи от държавните компенсационни плащания. Следователно Deutsche Post не е било компенсирано достатъчно за задължението си във връзка с универсалната услуга.
VI.2.2. Държавна гаранция
(227)
Германия твърди, че удължената държавна гаранция съгласно член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1994 г. по дълговите инструменти, емитирани преди 1995 г., не предоставят избирателно предимство на Deutsche Post по няколко причини.
(228)
Първо, всяко частно дружество, което създава дъщерно дружество, ще продължи да носи отговорност за задълженията, поети от това дъщерно дружество. Частното дружество продължава да носи отговорност за неизплатените си задължения дори след продажбата им на трета страна. Също така следва да се отбележи, че първоначалната държавна гаранция по дълговите инструменти се е изисквала единствено защото Postdienst не е имало отделна юридическа правосубектност. В член 40 от PostVerfG от 1989 г. е предвидено, че емитираните от Deutsche Bundespost дългови инструменти имат същата правна стойност като дълговите инструменти, емитирани от Федерална република Германия, и поради това имат само декларативен ефект.
(229)
Второ, DPAG не би могло да извлече полза от поемането на дълговите инструменти на Postdienst, тъй като през 1995 г. DPAG би могло да се рефинансира при по-ниски лихвени проценти. Към 1 януари 1995 г. дълговите инструменти на Postdienst са възлизали на 931 млн. EUR при среден лихвен процент от 7,17 % и 8,8 години до падежа. Тъй като краткосрочният лихвен процент на 1 януари 1995 г. е бил 5,0-5,5 %, DPAG е понесло недостатък по отношение на разходите от 1,7 %, който е довел до по-високи годишни разходи за лихви в размер на 15,3 млн. EUR.
(230)
Трето, сравнявайки средните пазарни лихвени проценти за дългови инструменти, емитирани от частни дружества, с лихвените проценти за дълговите инструменти на Postdienst към датата на първоначалното емитиране на инструментите, Германия счита, че Postdienst е получило кредит при лихвени проценти над средните за пазара. Германия не е извършила обстойно проучване, а само е сравнила лихвените проценти на някои дългови инструменти на Postdienst с общата средна пазарна стойност.
(231)
От друга страна Германия твърди, че държавните гаранции представляват съществуваща помощ по смисъла на член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Тъй като Deutsche Bundespost е било част от публичната администрация до края на 1994 г., дълговите инструменти са били равностойни на държавен дълг от момента на създаването на Deutsche Post през 1950 г. Ако държавните гаранции са осигурили някакви предимства на Deutsche Post по отношение на лихвените проценти, те би трябвало да се класифицират като съществуваща помощ. Германия също така се позовава на решението на Комисията относно EDF (61), в което подобна гаранция е оценена като съществуваща помощ.
VI.2.3. Изключително право
(232)
Германия твърди, че в съответствие с решението по делото Preussen Elektra (62) регулираните приходи от писмовни пратки не представляват държавни ресурси.
(233)
Следователно, след като регулираните приходи от писмовни пратки не представляват държавни ресурси, всички твърдения за прекомерно ценообразуване могат да подлежат единствено на процедурите съгласно член 102 от ДФЕС.
VI.3. Мнение на Германия относно проучването на WIK
VI.3.1. В проучването на WIK се потвърждава необходимостта от държавни компенсационни плащания като компенсация за нетните разходи за задълженията, свързани с универсалната услуга, до 1995 г.
(234)
Независимо от всички методологически възражения Германия счита, че проучването на WIK потвърждава нейното становище, че държавните компенсационни плащания са били необходими като компенсация за загубите на Deutsche Post от универсалните услуги през периода 1990-1995 г.
(235)
Всички допълнителни печалби след 1995 г. не трябва да се вземат под внимание, тъй като държавните компенсационни плащания са били погълнати от нетните разходи за задълженията, свързани с универсалните услуги, които Deutsche Post е направило до 1995 г. Анулирането от Съда на отрицателното решение от 2002 г. също потвърждава, че това, което е погълнато веднъж, не може да бъде погълнато повторно. Предвид факта, че държавните компенсационни плащания са били обосновани със загубите от универсалните услуги до 1995 г., не би било възможно държавните компенсационни плащания да финансират на по-късен етап постигнатата допълнителна печалба.
VI.3.2. Неправилно определяне на референтната печалба
(236)
Въз основа на проучванията на Deloitte основното възражение на Германия е, че референтната рамка в проучването на WIK включва твърде голям брой малки дружества. Извадката от сравними дружества следва да включва много повече големи дружества от сектора на колетните пратки и логистиката, чиито мрежи са сравними по размер и сложност с тази на Deutsche Post (63).
(237)
В проучването на Deloitte-II се изхожда от предположението, че дружествата от сектора на колетните пратки и пощенския сектор, които използват сложни и огромни мрежи за събиране и доставка, логично могат да се сравняват с Deutsche Post. Предвид значението на икономиите от мащаба и обхвата и гъстотата, които преобладават в пощенските мрежи, големите предприятия биха били много по-подходящи за сравнение отколкото малките предприятия. Макар и в по-малка степен, дружества за транспортиране на стоки и логистика също са подходящи за сравнение, тъй като те използват подобни активи.
(238)
Проучването на Deloitte-II обхваща само пощенски оператори с годишни приходи над 100 млн. EUR. В резултат на това извадката за сравнение е съставена от шест сравними дружества, включително големите многонационални оператори за експресни колетни пратки (UPS, FedEx и TNT Express), както и няколко пощенски оператори (главно от САЩ и Обединеното кралство).
(239)
Тази група от сравними дружества има средна възвръщаемост на продажбите в размер на 7,4 % за периода 1998-2007 г. и трети квартил на възвращаемост на продажбите в размер на 12 % като горна граница за разумна печалба. В резултат на една по-голяма извадка за сравнение, която включва 18 дружества от сектора на логистиката и 19 дружества за транспортиране на стоки, се получава средна възвращаемост на продажбите между 4,6 % и 5,7 %, въпреки че в проучването Deloitte-II се изразяват опасения относно тяхната съпоставимост с Deutsche Post.
(240)
Въз основа на данните за двете извадки със сравними дружества в проучването Deloitte-II се препоръчва обхват на възвращаемостта на продажбите от 6,1 % до 11,7 % като референтен показател за разумна печалба.
(241)
По отношение на определянето на подходящия марж на печалбата от извадката за сравнение, в проучването Deloitte-II се отбелязва, че използването на обичайна многогодишна възвращаемост на продажбите като референтен показател за разумната печалба подценява разумната печалба, тъй като i) ще се наблюдава значително и систематично отклонение от година на година и ii) също така може да има значителна разлика между рентабилността на дружествата в същия сектор. При използването на неподходящо ниска референтна разумна печалба съществува опасност от възпрепятстване на ефективните инвестиции.
(242)
Освен това, както бе подчертано от проучването Deloitte-I, при използването на средната печалба на сравнимите дружества като референтен показател от проучването на WIK въобще не се отчита повишението на ефективността, която Deutsche Post е постигнало предимно от 1990 г. нататък. В съответствие с параграфи 14 и 18 от Рамката от 2005 г. разумната печалба следва обаче да въведе „стимулиращи критерии, свързани например с качеството на предоставяната услуга или повишаването на производствената ефективност“.
(243)
Следователно подходящата референтна печалба следва да бъде основана на годишен диапазон. Печалбите в горния край или дори тези, които надвишават диапазона на разумната печалба, могат да отразяват подобрена ефективност поради по-добри оперативни или търговски резултати. Такива печалби следва да бъдат позволени от регулаторните органи, за да се запазят стимулите за ефективността.
(244)
Накрая, Германия посочва, че нивото на разумна печалба следва да бъде в съответствие с предишните решения на Комисията, в които бе одобрена възвращаемост на продажбите между 7 % и 8 % за железопътни и автобусни дружества (64).
VI.3.3. Неправилно разпределение на разходите и определяне и отчитане на разходите
(245)
Германия подчертава, че всяко преразпределение на тежестите от универсалната услуга към търговските услуги е неоправдано от обективна и правна гледна точка. Съгласно член 7 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 15 декември 1997 година относно общите правила за развитието на вътрешния пазар на пощенските услуги в Общността и за подобряването на качеството на услугата (65) всички допълнителни нетни разходи в резултат на задължението, свързано с универсалната услуга, трябва да бъдат финансирани от приходите от монопола в областта на писмовните пратки, а не от търговските услуги.
(246)
На второ място, Германия счита, че в проучването на WIK се подценяват определени разходи на Deutsche Post:
-
Прехвърлените плащания, които Deutsche Post е трябвало да плаща до 1995 г., е следвало да се приспаднат като разходи, а не да бъдат използвани като заместител на капиталовите разходи или разумната печалба. Въз основа на проучването на KPMG, Германия отхвърля твърдението, изложено в проучването на WIK, че прехвърлените плащания следва да се считат за заместител на плащания на данъци и дивиденти. Тя счита, че прехвърлените плащания са представлявали тежест за Deutsche Post, която не би могла да бъде обоснована от обективна или икономическа гледна точка. Следователно прехвърлените плащания е следвало да бъдат приспаднати като разходи за универсалната услуга, в допълнение към разумна печалба, като възнаграждение за вложения капитал.
-
Амортизационните разходи е следвало да се основават на действителните пазарни стойности на дълготрайните активи, използвани в данъчните отчети, а не на по-ниските счетоводни стойности, използвани в годишните счетоводни отчети.
-
Разходите за допълнително пенсионно осигуряване на частните служители е следвало да се вземат изцяло под внимание.
VI.4. Мнение относно становищата на заинтересованите страни
VI.4.1. Пенсионна субсидия
(247)
Германия припомня, че Deutsche Post не имала нито правната отговорност, нито икономическата мощ да поеме пенсионните задължения на държавните служители през 1995 г. Следователно разходите за пенсии представляват държавен дълг в съответствие с решението на Комисията във връзка с Poste Italiane (66). Пенсионните субсидии не са предоставили финансово предимство за Deutsche Post.
(248)
Въпреки че UPS изтъква, че всеки типичен оператор трябва да поеме собствените си разходи за пенсии, Германия твърди, че разходите за пенсии на държавните служители са необичайни разходи, които не могат да се сравняват със социалноосигурителните вноски, плащани от конкурентите на Deutsche Post за техните частни служители. Последните плащат само дела на работодателя от социалноосигурителната вноска без да поемат предшестващите разходи, свързани с пенсионни права.
(249)
Германия изтъква необходимостта от изчисляване на свръхкомпенсацията, тъй като представените от UPS и FFIP мнения са основани на предположението, че Комисията е направила такова изчисление, за да докаже, че Deutsche Post е получило свръхкомпенсация.
VI.4.2. Компенсация за универсалната услуга
(250)
Като се позовава се на проучването на NERA от 2006 г., Германия подчертава, че самата Комисия в дело COMP/37.821 е приела, че възвращаемостта на вложения капитал, изчислена в проучването на NERA от 2006 г. за подразделението за пощенски пратки на DPWN, е била недостатъчна, за да се докаже съществуването на прекомерно високо ценообразуване за целите на член 102 от ДФЕС.
(251)
На по-общо ниво Германия счита, че възвращаемостта на вложения капитал не е подходящата мярка за определяне на прекомерните печалби. Тя обяснява, че при по-ниска капиталоемкост една висока възвращаемост на вложения капитал може да бъде свързана с ниска възвращаемост на продажбите. Тъй като повечето рискове са свързани с приходите и разходите, възвращаемостта на продажбите е подходящата мярка за определяне на прекомерните печалби, особено за дружества с ниска капиталоемкост. Доколкото в проучванията на NERA се използват като алтернатива възвращаемостта на продажбите като референтна печалба, те показват, че Deutsche Post е имало по-висока възвращаемост на продажбите от Royal Mail, но значително по-ниска възвращаемост на продажбите от TNT. Възвращаемостта на продажбите за подразделението за пощенски пратки на DPWN, оценена от проучванията на NERA, следователно остава значително под референтното ниво за прекомерни печалби.
(252)
Поради това Германия счита, че нито проучването на NERA от 2006 г., нито неговото актуализирано издание имат отношение към разследването за държавна помощ и те не предоставят достатъчно доказателства за прекомерни печалби.
(253)
По отношение на твърдението на UPS, че собствените данни на Deutsche Post за осчетоводяване на разходите не са добра основа за анализиране на приходите и тежестите във връзка с универсалната услуга, Германия отговаря, че отчетите за разходите са проверени и одобрени от одитори и от регулаторния орган в пощенския сектор. Тя добавя, че те съответстват на разпоредбите на Директива 97/67/ЕО.
(254)
По отношение на договореностите между Deutsche Post и DPEED за ценообразуване при вътрешно прехвърляне Германия подчертава, че тези договореностите изпълняват изискванията на антитръстовото решение от 2001 г. Deutsche Post е докладвало редовно на Комисията за тяхното изпълнение. Досега Комисията не е направила никакви възражения.
(255)
Накрая, Германия възразява срещу включването на капиталовите инжекции, предоставени на Deutsche Post от Германия през 1995 г. (например активи под формата на недвижимо имущество и инфраструктура) в изчисляването на свръхкомпенсацията. Германия твърди, че вече е предоставила съответната информация заедно с мнението си относно решението за откриване от 1999 г. Тъй като Комисията не е възразила срещу тези мерки в решението относно държавната помощ от 2002 г., нито се е позовала на тях в решението за откриване от 2007 г., капиталовите инжекции не могат да бъдат предмет на настоящото разследване.
VI.4.3. Ниво на възнаграждението
(256)
Германия е съгласна, че средните възнаграждения на пазара следва да се използват като референтен показател за изчисляване на ставките на социалноосигурителните вноски, платени от конкурентите на Deutsche Post. Според Германия такъв един референтен показател обаче е в противоречие с решението за разширяване от 2011 г., тъй като Комисията използва коригираните брутни възнаграждения на държавните служители вместо средните възнаграждения на пазара, за да изчисли размера на платените от конкурентите на Deutsche Post социалноосигурителни вноски. Според експертното проучване на проф. Weber, средните възнаграждения на пазара възлизат само на приблизително […] % от брутното възнаграждение на държавните служители. Поради това не е логично коригираното брутно възнаграждение на държавните служители да се използва като референтен показател за изчисляване на ставките на социалноосигурителните вноски.
(257)
Според Германия предположението на BIEK, че Deutsche Post използва договорени възнаграждения в транспортния сектор като референтен показател за изчисляване на разликите в разходите за заплати на Deutsche Post и на неговите конкуренти, е неоснователно. Експертното проучване на проф. Weber показва, че Deutsche Post изчислява средните възнаграждения на пазара въз основа на действителните възнаграждения, платени от неговите конкуренти.
VII. ОЦЕНКА НА ПЕНСИОННАТА СУБСИДИЯ КАТО ПОМОЩ
VII.1. Съществуване на помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС.
(258)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Когато определя дали дадена мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията трябва да прилага следните критерии: мярката трябва да бъде приписана на държавата и да се използват държавни ресурси, тя трябва да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или сектори, с което се нарушава конкуренцията, и трябва да засяга търговията между държавите членки.
(259)
Тъй като пенсионната субсидия е основана на член 16 от PostPersG от 1994 г. и е финансирана от държавния бюджет, тя може да се припише на държавата, и е предоставена чрез държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Също така, тъй като пенсионната субсидия е отпусната само на пенсионния фонд с цел Deutsche Post да бъде освободено от разходите за пенсии на държавните служители и следователно в крайна сметка подпомага Deutsche Post, тя има избирателен характер.
VII.1.1. Финансово предимство вследствие на пенсионната реформа от 1995 г.
(260)
Въз основа на решението по делото Combus Германия твърди, че пенсионната субсидия не предоставя никакво финансово предимство, тъй като тя е освободила Deutsche Post от допълнителните разходи за социално осигуряване.
(261)
За да се установи дали пенсионната субсидия е предоставила избирателно финансово предимство, трябва да се изследва дали тя е позволила на Deutsche Post да избегне разходи, които обикновено трябва да бъдат поети от едно дружество и по този начин биха попречили на пазарните сили да проявят обичайното си въздействие (67).
(262)
Комисията не може да приема твърдението на Германия, основано на съдебната практика в делото Combus. Трябва да се има предвид, че решението по делото Combus не е потвърдено от Съда. Някои елементи от практиката на Съда противоречат на хипотезата, според която мерките за компенсиране на структурен недостатък не трябва да се определят като помощ. В тази връзка, съгласно постоянната съдебна практика на Съда наличието на помощ трябва да се оценява според резултатите, а не според причините за или целите на държавната намеса (68). Съдът също така се е произнесъл, че понятието за помощ обхваща предоставените от държавните органи предимства, които по различни начини облекчават тежестите, обичайно включени в бюджета на едно предприятие (69). Също така Съдът ясно е показал, че разходите, свързани с възнаграждението на служителите, поради самия си характер натоварват бюджета на предприятията независимо от това дали тези разходи произтичат от законови задължения или от колективни трудови договори (70). В този контекст Съдът отчете факта, че държавните мерки целят да компенсират допълнителни разходи, които не могат да представляват основания за това мерките да не бъдат категоризирани като помощ (71).
(263)
Комисията е на мнение, че разходите, които дружествата понасят от финансовите задължения съгласно трудовото законодателство или колективни договори, като например разходите за пенсии, са част от обичайните разходи на дадено предприятие, които предприятието трябва да покрие със собствени ресурси (72). Тези разходи са присъщи на икономическата дейност на предприятието (73). В тази връзка няма значение дали предприятието покрива разходите за пенсии чрез пряко финансиране на пенсиите на свои бивши служители (какъвто е случаят с държавните служители на Deutsche Post) или чрез плащане на вноски в пенсионния фонд на частните служители, който на свой ред използва събраните вноски, за да изплаща пенсиите на всички частни служители. Ключовият елемент е, че по един или друг начин предприятията поемат пълните разходи за пенсиите.
(264)
Освен това Комисията отбелязва, че от създаването на Deutsche Bundespost през 1950 г. правната форма на Deutsche Bundespost е Sondervermögen. Sondervermögen означава, че макар предприятието да няма независима юридическа правоспособност, то трябва да има свой собствен бюджет и своя собствена счетоводна система (член 3 от PostVwG от 1953 г. и член 48 от HGrG (74)). Съгласно законодателството, приложимо за публични субекти, бюджетът трябва да обхваща разходите за персонал, които включват разходите за пенсии на пенсионираните държавни служители, които преди са били на служба в публичния субект (член 10 от HGrG). Поради това от 1950 г. нататък Deutsche Post финансира тези разходи от своите приходи. В член 15 от PostVwG от 1953 г. изрично се забранява всякакво субсидиране на Deutsche Bundespost от федералния бюджет. Това правило е включено в член 37, параграф 1 от PostVerfG от 1989 г.
(265)
PostVerfG от 1989 г. потвърждава това задължение в своята глава относно разходите за персонал и социално осигуряване. Съгласно член 54, параграф 2 от PostVerfG от 1989 г. Deutsche Post е било длъжно да финансира всички разходи, включително пенсиите на своите държавни служители, със свои собствени ресурси.
(266)
След втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post продължава да носи отговорността за финансиране на всички парични вземания на държавните служители в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., но е частично освободено от плащането на разходите за пенсии на държавните служители. Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г.Deutsche Post е изплатило еднократна годишна сума в размер на 2,045 млрд. EUR на пенсионния фонд за периода 1995-1999 г. Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г., считано от 2000 г. годишните еднократни плащания са заменени с вноска, която се изчислява като 33 % от общите заплати на държавните служители. Също така в член 16, параграф 2 от PostPersRG 1994 се постановява, че останалите разходите за пенсии трябва да бъдат поети от федералния бюджет от 1995 г. нататък. Фигура 1 показва годишните плащания от федералния бюджет за всяка година от 1995 г. нататък, като плащането за тази година е 151 млн. EUR.
(267)
Следователно представените от Германия аргументи с цел да докаже, че DPAG е трябвало да понесе разходи за пенсии, по-високи от тези на неговите частни конкуренти, не са от значение за целта да се установи дали пенсионната субсидия представлява държавна помощ, но ще бъдат оценени в контекста на анализа на съвместимостта на тази мярка.
(268)
Германия твърди, че за да се оцени дали Deutsche Post е получило предимство вследствие на пенсионната субсидия, платената от Deutsche Post вноска в пенсионния фонд следва да се сравни с дела на частните работодатели в пенсионните вноски, без дела на служителите. Аргументите имат отношение към съвместимостта на мярката с вътрешния пазар, но за целите на пълнотата следва да се отбележи, че, от една страна, работодателят няма задължението да плаща общия размер на вноската в схемата за социално осигуряване в полза на служителя и извън брутната заплата на служителя. От друга страна, и което е по-важно, когато държавите членки освобождават служителите на определено предприятие от тежест, която трябва да се плати, това се превръща в предимство за работодателя, тъй като тази мярка намалява разликата между брутната и нетната заплата. Това позволява на работодателя да назначи или да запази служители, като плаща по-ниска брутна заплата. Следователно, предимствата по отношение на дела на служителя в социалноосигурителните вноски също представляват предимство за работодателя.
(269)
Германия също така твърди, че финансово предимство за Deutsche Post от компенсацията за неговите допълнителни разходи за социално осигуряване би съществувало единствено ако предоставената компенсация е по-висока от общите допълнителни разходи за социално осигуряване, които Deutsche Post е трябвало да направи за своите държавни служители, които работят в сектора на услугите с регулирани цени и услугите с нерегулирани цени. Комисията посочва, че компенсаторният характер на дадена мярка не изключва категоризирането ѝ като държавна помощ, като се позовава на съображение 260.
(270)
Освен това Германия счита, че пенсионните права на държавните служители всъщност винаги са били финансово задължение на федералното правителство. Следователно, тъй като пенсионната реформа от 1995 г. не е променила задължението на федералното правителство към държавните служители, пенсионната субсидия не предоставя финансово предимство на Deutsche Post.
(271)
Не се оспорва фактът, че федералното правителство е било крайният гарант на пенсиите на държавните служители преди и след 1995 г., макар че Комисията подчертава, че в член 3 от PostVwG от 1953 г. и в член 2 от PostVerfG от 1989 г. ясно се посочва, че за задълженията на Sondervermögen е отговорно само Sondervermögen, а не федералната държава. До 1995 г. обаче съгласно приложимото законодателство в пощенския сектор и общото законодателство пенсионните плащания са били включени в бюджета на Deutsche Bundespost, което е било Sondervermögen. Тези плащания е трябвало да бъдат покрити изцяло от приходите на Sondervermögen. За оценката на държавната помощ определящият фактор не е кой е крайният гарант на пенсиите на държавните служители. Ключовият въпрос е кой е имал задължението да финансира пенсиите в обичайния случай съгласно приложимото законодателство. В PostVwG от 1953 г., HGrG и PostVerfG от 1989 г. ясно се определя, че задължението е изцяло на Deutsche Post.
(272)
Освен това финансирането на разходите за пенсии е обичаен оперативен разход за всяко предприятие, публично или частно, със или без независима юридическа правосубектност. Между държавите членки и в самите тях съществува голямо разнообразие от механизми за финансиране на пенсиите. Често се прилагат различни системи, в зависимост от това кога е назначен служителят. Следователно Deutsche Post трябва да поеме разходите за пенсии на служителите, които назначава, включително на своите държавни служители, по същия начин като всяко друго предприятие. Фактът, че методът на финансиране на пенсиите на държавните служители е различен от метода на финансиране на пенсиите на частните служители не засяга задължението на Deutsche Post да включи финансирането на разходите за техните за пенсии в своите обичайни оперативни разходи. Ако аргументът на Германия бъде приет, това би означавало, че държавата може да освободи публично предприятие от важен елемент от разходите, свързан с неговите обичайни дейности.
(273)
Накрая, когато Германия твърди, че Deutsche Post никога не е разполагало с достатъчно собствени ресурси, за да финансира пенсионните задължения на държавните служители, с този аргумент се пренебрегва фактът, че оценката на финансово предимство не зависи от икономическия капацитет на дадено предприятие.
(274)
Тъй като пенсионната реформа частично е освободила Deutsche Post от задължението за финансиране на разходите за пенсии на нейните държавни служители, пенсионната субсидия е предоставила финансово предимство на Deutsche Post.
VII.1.2. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията
(275)
Когато помощ, предоставена от държава членка, засилва позицията на дадено предприятие в сравнение с другите предприятия, конкуриращи се в търговията в рамките на Съюза, трябва да се счита, че последните са засегнати от тази помощ. В съответствие с установената съдебна практика (75), за да бъде счетено, че дадена мярка нарушава конкуренцията и засяга търговията между държавите членки, е достатъчно получателят на помощта да се конкурира с други предприятия на отворени за конкуренция пазари.
(276)
В Германия пазарите за колетни пратки, вестници и периодични издания винаги са били отворени за конкуренция. На тези пазари Postdienst винаги се е конкурирало с други дружества, включително предприятия от други държави членки (UPS, FedEx, TNT Express, GLS или DPD). От 1998 г. до 2007 г. DPAG постепенно губи своето изключително право по отношение на писмовните пратки. С отварянето на пазара за конкуренция в него навлизат нови предприятия. Поради това помощта засяга търговията между държавите членки и може да наруши конкуренцията.
(277)
Във връзка с това Комисията отбелязва също, че през 1997 г. Deutsche Post и неговото холдингово дружество DPWN са започнали да придобиват оператори на колетни пратки на европейския и международния пазар. През 1999 г. DPWN вече е водещо дружество на европейските пазари за експресни и колетни пратки с годишни приходи в размер на около 4,6 млрд. EUR. С придобиването на DHL през 1998 г. DPWN навлезе на азиатския и северноамериканския пазар. Придобиването на други дружества от сектора на логистиката (например Danzas, Nedlloyd, ASG, Air Express International) превърна DPWN в един от световните водещи доставчици на услуги за въздушни и морски товари и глобална логистика. DPWN действа и на пазари за пощенски пратки извън Германия (например придобиването на Unipost в Испания и Williams Lee в Обединеното кралство). Между 1998 г. и 2007 г. DPWN е придобило дружества на обща стойност от около 21 млрд. EUR (76).
(278)
Поради това Комисията счита, че пенсионната субсидия представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС
VII.2. Оценка на съществуващата помощ съгласно член 108, параграф 1 от ДФЕС.
(279)
Германия е на мнение, че ако пенсионната субсидия трябва да се разглежда като държавна помощ, тя би трябвало да се категоризира като съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999. Германия твърди, че държавата е крайният платец и страната, която е длъжна да финансира пенсиите на държавните служители след влизането в сила на съответните разпоредби в германската конституция през 1953 г. Германия твърди, че създаването на пенсионния фонд не е променило това задължение.
(280)
Съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999 понятието за съществуваща помощ обхваща всяка помощ, която е съществувала преди влизането в сила на Договора в съответните държави членки, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които са били въведени в действие преди и продължават да се прилагат след влизането в сила на Договора.
(281)
Съгласно приложимото законодателство за пощите и общото законодателство до 1995 г. пенсионните плащания са били включени в бюджета на Sondervermögen Deutsche Bundespost и е трябвало да бъдат покрити в тяхната цялост от приходите на Sondervermögen (вж. подробната оценка на това законодателство по-горе в съображения 262 и 263). Поради тази причина преди втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post е било длъжно да финансира пенсиите на своите държавни служители със свои собствени ресурси и не е получило никаква помощ, с която да бъде освободено от разходите за пенсии.
(282)
Създаването на DPAG и пенсионния фонд в пощенския сектор през 1995 г. довежда до пълна промяна във финансирането на пенсиите на държавните служители. След втората реформа на пощите през 1995 г. Deutsche Post поема основното задължение за плащане и финансиране на всички парични вземания на държавните служители в съответствие с член 2, параграф 3 от PostPersRG от 1994 г., но е частично освободено от плащането на разходите за пенсии на държавните служители. Съгласно член 16, параграфи 1 и 2 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post вече не задължено да финансира разходите за пенсии над еднократните плащания (през периода 1995-1999 г.) или определените вноски (от 2000 г.). Оставащият дефицит впоследствие е покрит от пенсионната субсидия.
(283)
Следователно пенсионната субсидия представлява помощ, тъй като е въведена през 1995 г.
(284)
Във връзка с позоваването на Германия на изявлението на Комисията по дело T-266/02, Комисията би искала на-напред да посочи, че в параграф 54 от решението на Общия съд е изложена позицията на Германия (а не на Комисията, както твърди Германия). Точка 54 от решението показва, дори и според мнението на Германия, че в отрицателното решение от 2002 г. не е направена оценка на пенсионните субсидии. Точка 61 от решението представя позицията на Комисията:
„На първо място Комисията отговаря, доколкото е приела в рамките на обжалваното решение за единствено релевантни трансферите, извършени от DB-Telekom …“.
(285)
Следователно решението не подкрепя становището на Германия, че декларацията на представителя на Комисията имплицитно е одобрила пенсионната субсидия. Във всеки случай е очевидно, че тази декларация не би могла да има такова действие.
(286)
Освен това в дело T-421/07 (77) Общият съд установи, че решението за откриване от 1999 г. има отношение към пенсионната субсидия, както и че процедурата относно тази мярка не е била закрита с отрицателното решение от 2002 г.
(287)
В заключение, тъй като Комисията не е вземала решение, с което да обявява, че пенсионната субсидия не представлява помощ или е съвместима помощ, Комисията заключава, че пенсионната субсидия представлява нова мярка за помощ.
VII.3. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(288)
Дерогациите, предвидени в член 107, параграф 2 от ДФЕС и в член 107, параграф 3, букви а) и б) от ДФЕС, очевидно не се прилагат.
(289)
В решението за разширяване от 2007 г. Комисията е предвидила възможност пенсионната субсидия да бъде поне отчасти съвместима с вътрешния пазар като компенсация за обществена услуга съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС. В отговора си във връзка с решението за разширяване от 2007 г. Германия настоява, че ако е представлявала помощ, пенсионната субсидия е трябвало да бъде оценявана въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, а не въз основа на член 106, параграф 2 от ДФЕС. В решението за разширяване от 2011 г. Комисията допълнително е описала метод за оценяване на съвместимостта на пенсионната субсидия въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, а Германия е предоставила мнение относно този метод.
(290)
Съгласно съдебната практика на Съда (78) държавите членки са тези, които трябва да се позоват на възможни основания за съвместимост и да докажат, че условията за такава съвместимост са изпълнени. От тази съдебна практика a fortiori следва, че в този случай Комисията не е задължена да оценява съвместимостта на пенсионната субсидия съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, при положение че държавата членка и получателят изрично отхвърлят възможността за оценка на съвместимостта на тази основа.
(291)
Поради това Комисията ще оцени дали пенсионната субсидия е съвместима помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Според тази разпоредба помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(292)
В съответствие със съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (79), ако е необходима за постигането на тази цел (80) и ако не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес (пропорционалност).
VII.3.1. Отварянето на пазара в пощенския сектор като цел от общ интерес
(293)
Пощенските услуги допринасят за социалното, икономическото и териториалното сближаване в Съюза. Постепенното отваряне на пощенските услуги за конкуренция, което започна през 1998 г. на равнището на Съюза, доведе до повишаване на качеството и на ефикасността и до подобряване на обслужването на клиентите (81). Отварянето на пазара даде възможност за създаване на вътрешен пазар на пощенските услуги. По този начин то допринася за целта за изграждане на вътрешния пазар, определена в член 3, параграф 3 от ДЕС.
(294)
След преобразуването си в публичноправно акционерно дружество през 1995 г. Deutsche Post не е назначавало нови държавни служители. Следователно задълженията за социални придобивки за държавните служители са формирани в периода, предхождащ отварянето на пощенския пазар за конкуренция. Те са сравними с невъзвръщаеми разходи. Такива разходи произтичат от ангажименти, поети преди да започне отварянето на пазара, които вече не могат да се изпълняват при същите условия в ситуацията на конкурентен пазар, тъй като завареният оператор вече не може да прехвърля съответните разходи на клиентите. Ако Deutsche Post не е било облекчено поне отчасти от тези „предшестващи“ разходи, то би трябвало да напусне пазара.
(295)
Комисията е признала, че постепенният преход от ситуация на сериозно ограничена конкуренция към ситуация на действителна конкуренция на равнището на Съюза трябва да се осъществява при приемливи икономически условия (82). Поради това в редица решения тя изразява съгласие държавите членки да предоставят държавна помощ за освобождаване на заварените оператори от част от „предшестващите“ пенсионни задължения (83).
VII.3.2. Необходимост от и пропорционалност на пенсионната субсидия
(296)
В практиката си за вземане на решения Комисията е изразила становището, че освобождаването от пенсионното бреме трябва да се ограничи до необходимото за уеднаквяване на ставката на социалноосигурителните вноски, които завареният оператор плаща като разход, със ставката на социалноосигурителните вноски, които плащат неговите конкуренти (84).
(297)
В настоящия случай Комисията признава, че при отсъствие на каквато и да било държавна намеса за облекчаване на Deutsche Post от част от пенсионното задължение по отношение на неговите държавни служители, дружеството не би могло да устои срещи своите конкуренти. Наследените от миналото плащания за социално осигуряване, с каквито не са натоварени неговите конкуренти, биха го изтласкали от конкурентните части на пазара на пощенски услуги.
(298)
В решението относно La Poste Комисията за пръв път оценява необходимостта от и пропорционалността на мярка за помощ, която е предоставила облекчения за разходите за пенсии за държавните служители, назначени преди отварянето на пазара. В това решение Комисията оценява дали пенсионната субсидия изравнява нивата на вноските за задължително социално осигуряване между заварения оператор и останалите предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки (85).
(299)
Комисията ще приложи същия подход в настоящото решение. Комисията ще извърши анализа на три етапа:
1)
първо, Комисията установява нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, на други предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки.
2)
След това тя трябва да установи нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, които Deutsche Post плаща за своите държавни служители.
3)
Накрая тя трябва да провери дали двете нива са еднакви или не.
VII.3.2.1. Ниво на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, на други предприятия в сектора на писмовните/колетните пратки
(300)
Нивото на социалноосигурителните вноски, основаващи се на заплатите, се определя от два фактора: ставката на вноската и базовото възнаграждение, към което се прилага тази ставка.
а) Изчисляване на референтната ставка
(301)
Частните конкуренти трябва да финансират от своите приходи както дела на работодателя, така и дела на служителя. Както е показано на Фигура 2, общата ставка на вноската от 1995 г. нататък се движи между 38 % и 42 % от брутното възнаграждение на частните служители (= нетното възнаграждение + дела на служителя). Дяловете на работодателя и на служителя от ставката на социалноосигурителната вноска са били в диапазона 19-21 % от брутното възнаграждение (вж. приложението за повече подробности относно динамичния ред).
(302)
За разлика от дела от социалноосигурителната вноска на частните служители, делът на държавните служители включва само 30-50 % от техните разходи за здравно осигуряване, но не включва допълнителни вноски към техните разходи за пенсия, здравни и медико-социални грижи. Следователно вноската на Deutsche Post надхвърля дела на частния работодател и включва всички разходи за пенсии, както и оставащите разходи за здравни и медико-социални грижи.
(303)
Следователно за определянето на равностойна референтна ставка за Deutsche Post трябва да се отчете фактът, че вноската на държавните служители е по-ниска от тази на частните служители.
(304)
Може да се приеме, че вноската на държавните служители в размер на 30-50 % от техните разходи за здравни и медико-социални грижи по своя икономически ефект съответства в голяма степен на вноската на частните служители в задължителните осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи (през 2006 г. например тя е била 8,50 % от брутното възнаграждение на частните служители).
(305)
Тъй като държавните служители не плащат никакви вноски по задължителни схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица, Deutsche Post трябва да се ангажира с равностойна сума, за да може ефективно да плаща социалноосигурителни вноски на ниво, еднакво с вноските за задължително социално осигуряване, които частно предприятие трябва да финансира от своите приходи.
(306)
Следователно референтната ставка на вноските на Deutsche Post за социално осигуряване, основаващи се на заплатите (наричана по-нататък „референтната ставка“) трябва да включва общата ставка на вноската (= дела на работодателя + дела на работника) по схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица и дела на работодателя по осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи, както е показано в таблицата:
Фигура 7
Определяне на референтната ставка на социалноосигурителната вноската на Deutsche Post
(307)
Както е показано на Фигура 8, в периода 2003-2010 г., референтната ставка е била между 30 % и 34,1 % от брутното възнаграждение на частните служители (86).
(308)
Германия възразява, че всеки референтен показател, надвишаващ дела на работодателя от социалноосигурителната вноска, би поставил Deutsche Post в неблагоприятно положение спрямо конкурентите, които са задължени да плащат само дела на работодателя. Както обаче показва следващият опростен пример (въз основа на вноските за 2006 г.), Deutsche Post би спечелило безспорно предимство спрямо частните конкуренти, ако референтната ставка се равнява само на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски:
1)
Deutsche Post и частният конкурент плащат еднакво нетно възнаграждение в размер на 79,5 EUR съответно на държавен и на частен служител.
2)
Делът от социалноосигурителната вноска на работодателя, както и на служителя, възлиза за всеки от тях на 20,5 % от брутното възнаграждение на частния служител. Когато към дела на служителя от 20,5 EUR се добави нетното възнаграждение от 79,5 EUR, се получава брутното възнаграждение от 100 EUR. Следователно общият размер на социалноосигурителните вноските се равнява на 41 EUR (= 41 % от брутното възнаграждение на частния служител).
3)
Германия твърди, че в допълнение към вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване (която се приема за равна на вноската на частния служител от 7,5 EUR по осигурителни схеми за здравни и медико-социални грижи), Deutsche Post следва да плаща само дела на работодателя от социалноосигурителните вноски.
4)
Германия изчислява дела на работодателя на базата на действителното възнаграждение на държавния служител от 87 EUR (сбора на нетното възнаграждение от 79,5 EUR и вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване от 7,5 EUR). Следователно разходите за социално осигуряване възлизат общо на 17,8 EUR (дела на работодателя в размер на 20,5 % от действителното възнаграждение на държавния служител от 87 EUR) и на вноската на държавния служител за разходи за здравно осигуряване от 7,5 EUR.
5)
Въз основа на изчисленията на Германия разходите за социално осигуряване на държавния служител ще достигат едва 25,3 EUR спрямо 41 EUR за частния служител.
(309)
Въпреки че Deutsche Post и частният конкурент плащат еднакво нетно възнаграждение, ако в референтния показател бъде включен делът на служителя от социалноосигурителните вноски, Deutsche Post ще трябва да плаща разходи за социално осигуряване, които са едва около 62 % от вноските за задължително социално осигуряване за частен служител.
(310)
В допълнение трябва да се отбележи, че делът на работодателя от социалноосигурителната вноска (който от 1995 нататък се е движил между 19 % и 21 %) също е бил значително под ставката на вноската от 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители, която Законът за пенсиите от 1995 г. определя като референтен показател за вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд. Следователно германският законодател не е предвиждал Deutsche Post да финансира само дела на работодателя, а е изисквал от предприятието да плаща значително по-голяма вноска в разходите за пенсии на държавните служители, а също така да поеме и всички останали разходи за социално осигуряване (например принос към разходите за здравно осигуряване на държавните служители).
(311)
Поради това Комисията отхвърля използването на дела на работодателя от социалноосигурителната вноска като референтна ставка, тъй като държавните служители - за разлика от частните - не са задължени да плащат вноски по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следователно тези вноски трябва да бъдат включени в референтната ставка, за да се гарантира, че Deutsche Post и частните конкуренти плащат пряко или косвено вноски на еднакви нива.
б) Изчисляване на основното възнаграждение
(312)
Щом нивото на социалноосигурителните вноски, които Deutsche Post трябва да плаща за своите държавни служители, следва да бъде съгласувано с нивото на вноските за задължително социално осигуряване, които трябва да плащат частните конкуренти, е важно Deutsche Post не само да бъде обложено със същата ставка, но и ставката да се прилага към едно и също базово възнаграждение. Както е показано в горния пример, изчисляването на дела на работодателя от 20,5 % на базата на действителното възнаграждение на държавните служители води до вноска от 17,8 EUR, докато частният конкурент трябва да плаща 20,5 EUR (например на база 100 EUR това са 20,5 %).
(313)
Поради това е необходимо да се определи брутно възнаграждение за държавните служители (наричано по-нататък „брутното възнаграждение за държавните служители“), което предвижда базово възнаграждение, равно на брутното възнаграждение за частните служители. Приема се, че вноската за здравно осигуряване на държавните служители се равнява на вноската на частните служители по осигурителните схеми за здравни и медико-социални грижи. Следователно оставащата разлика между брутното възнаграждение и действителното възнаграждение е равна на дела на служителя от вноските по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следващата формула преобразува действителното възнаграждение в брутно възнаграждение, което е равно на брутното възнаграждение на частните служители:
Таблица 6
Изчисляване на брутното възнаграждение на държавните служители (въз основа на вноските за 2006 г.)
Брутно възнаграждение за държавните служители =
(314)
Ако вземем например вноските за 2006 г., брутното възнаграждение за държавните служители надвишава с 15 % действителното възнаграждение на държавните служители. Следователно този процент дава количествено изражение на грешката, която би била допусната, ако като база за изчисление на социалноосигурителните вноски на Deutsche Post, сравнени с вноските за задължително социално осигуряване на частните конкуренти, се използва действителното вместо брутното възнаграждение. Даденият в съображение 308 пример онагледява тази позиция, тъй като делът на работодателя в размер на 20,5 EUR, който правилно се основава на брутното възнаграждение, надвишава с 15 % дела на работодателя в размер на 17,8 EUR, който би се формирал от неточната база на действителното възнаграждение.
(315)
Поради това Комисията констатира, че референтната ставка на социалноосигурителните вноски на Deutsche Post трябва да се основава на вноската на работодателя и на служителя за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица и вноската на работодателя по осигурителните схеми за здравни и медико-социални грижи. Референтната ставка трябва да се приложи към брутното възнаграждение на държавните служители (както е определено в Таблица 6).
VII.3.2.2. Основани на заплатите социалноосигурителни вноски, плащани от Deutsche Post за неговите държавни служители
(316)
Съгласно член 16, параграф 1 от PostPersRG от 1994 г. Deutsche Post е трябвало да плаща годишна вноска в размер на 2,045 млрд. ЕUR в пенсионния фонд за периода 1995-1999, с общ размер 10,225 млрд. ЕUR. Съгласно член 16, параграф 2 от PostPersRG от 1994 г. от 2000 г. нататък Deutsche Post плаща ставка от 33 %. Тази ставка се прилага към действителното възнаграждение на държавните служители.
(317)
При оценката на необходимостта от и пропорционалността на помощта обаче трябва да се вземе предвид и фактът, че от икономическа гледна точка Deutsche Post не трябва да поема цялата вноска за пенсионния фонд в размер на 2,045 млрд. EUR, съответстваща на 33 % от действителните възнаграждения. В това отношение Комисията е на мнение, че трябва да се прави разграничение между периода 1995-2002 г. и периода от 2003 г. до днес.
а) Вноска на Deutsche Post за периода 1995-2002 г.
(318)
Германия твърди, че Deutsche Post е плащало социалноосигурителни вноски, надвишаващи вноските за задължително социално осигуряване, които е трябвало да плащат конкурентите, особено предвид годишните еднократни плащания за пенсионния фонд в размер на 2,045 млрд. EUR от 1995 г. до 1999 г. Следователно за периода до 1999 г., но също така през целия обхванат от разследването период, Deutsche Post е плащало най-малко равностойни, ако не и по-високи вноски от частните дружества. Съответно, не е възможно да бъда установено, че пенсионната субсидия е поставила Deutsche Post в по-благоприятно положение спрямо неговите конкуренти. Комисията трябва да отхвърли този аргумент, тъй като той не отчита специфичните регулаторни мерки, които германските власти са определили с оглед покриването на разходите за услугите с нерегулирани цени.
(319)
В настоящото решение Комисията констатира, че Deutsche Post е било в по-благоприятно положение спрямо своите конкуренти на пазарите с нерегулирани цени, тъй като част от действителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, работещи за тези услуги, не се покриват от въпросните услуги. Вместо това тази част от действителните разходи за социално осигуряване е била прибавена към услугите с регулирани цени, приходите от които се запазват на достатъчно високо ниво, за да позволят финансирането на разходи в допълнение към разходите, произтичащи от услугите с регулирани цени.
(320)
Отчетите за управлението на Deutsche Post от 1995 г. нататък показват, че предприятието е заделило за услугите с нерегулирани цени само сума за социалноосигурителни вноски, която се основава на нормативно определената ставка на вноската. В допълнение, счетоводните данни за регулаторите за 2002 г. и следващите години потвърждават тази практика. Така че икономическото предимство за услугите с нерегулирани цени е съществувало преди и след 1999 г., тъй като тези услуги безспорно са били освободени от произтичащите разходи.
(321)
Твърдението на Германия, че Deutsche Post е претърпяло вреди от сравнително неблагоприятно положение на пазарите с регулирани цени, тъй като е трябвало да финансира по-високи разходи за социално осигуряване поради годишните еднократни плащания от 1995 г. до 1999 г., не се подкрепя от фактите. Първо, Deutsche Post все още се е ползвало от изключително право за повечето от услугите с регулирани цени. Второ, и което е особено важно, цените за услугите, предмет на изключително право, са определени на достатъчно високо ниво, за да покриват тези разходи за сметка на базата от потребители.
(322)
За периода до 1995 г. регулирането на цените се основава на Наредбата за пощите (Postdienstverordnung) (87) от 24 юни 1991 г., която постановява, че цените за монопола трябва да са балансирани. В административната практика това включва разходите за пенсии. За периода 1995-1997 г. регулирането на цените се основава на Закона за регламентиране на далекосъобщенията и системата на пощите от 14 септември 1994 г. (Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens, BGBl. I, стр. 2325, 2371). Член 4 във връзка с членове 2 и 7 от него разрешават приходите от услуги с регулирани цени да покриват не само разходите, произтичащи от регулираните услуги, включително вноските в пенсионния фонд, но също така да финансират разходите за услугите с нерегулирани цени.
(323)
Както показват годишните счетоводни отчети на Deutsche Post, по времето на пенсионната реформа от 1995 г. регулираните цени са се запазили на същото ниво като цените, приложими когато Deutsche Post все още е трябвало да плаща всички разходи за пенсии. Въпреки че по-късно разходите за пенсии са били ограничени до нивото на еднократната сума (от 1995 г. до 1999 г.) или са били фиксирани на 33 % от общия размер на заплатите на държавните служители (считано от 2000 г. нататък), които са намалявали всяка година, регулираните цени не са били съответно намалени, за да покриват само социалноосигурителните вноски в съответствие със задължителните социалноосигурителни вноски, плащани от конкурентите. Тъй като определените вноски в пенсионния фонд до 1999 г. (2,045 млрд. ЕUR годишно) остават приблизително равни на разходите за пенсии през 1994 г., за Deutsche Post икономическата ситуация по отношение на покриването на разходите за пенсии от услугите с регулирани цени не се променя. Нивото на приходите на Deutsche Post, както и неговата вноска в пенсионния фонд, остават в равновесие.
(324)
В PostG от 1997 г. ясно се постановява, че регулираните цени следва да покриват не само разходите за ефективно предоставяне на услугите, но също така тежестите, например разходите за социално осигуряване на държавните служители. Следователно в The PostG от 1997 г. изрично се признава, че приходите от услуги с регулирани цени трябва да се определят така, че да гарантират покриване на всички еднократни плащания. Тъй като изглежда германският законодател е сметнал, че тогавашното ниво на регулираните цени е отговаряло на изискванията на PostG от 1997 г., той е решил цените да бъдат запазени на нивото от 1997 г. до 1999 г. Впоследствие на 27 март 2000 г. министърът на икономиката и технологиите е взел решение одобрените на 1 септември 1997 г. цени да останат в сила до 31 декември 2002 г.
(325)
Следователно регулираните цени са били запазени на исторически високо ниво и не са били понижени до ниво, при което Deutsche Post би трябвало да понесе вреди от сравнително неблагоприятно положение.
(326)
От 2000 г. Deutsche Post е дори в още по-добро положение спрямо своите конкуренти, тъй като определените вноски в пенсионния фонд са понижени на 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители. В абсолютно изражение това ниво води до намаление на разходите от 2,045 млрд. EUR на 735 млн. EUR (дори и по-ниско през следващите години, тъй като броят на държавните служители намалява и тази тенденция се компенсира само частично от повишението на заплатите). Тъй като регулираните цени са се запазили на исторически високо ниво, от 2000 г. нататък Deutsche Post е можело да генерира значителни печалби от услугите с регулирани цени.
(327)
Като прави преглед на рентабилността на Deutsche Post от услуги с регулирани цени за целия период от 1995 г. до 2002 г., проучването на WIK стига до заключението, че Deutsche Post не е претърпяло загуби от услугите с регулирани цени, например в периода до 1999 г., въпреки еднократните плащания за пенсионния фонд. Проучването на WIK даже показва значителна положителна възвращаемост от 2000 г. нататък.
(328)
Поради това Комисията трябва да отхвърли твърдението на Германия, че Deutsche Post е било поставено в по-лоша позиция от конкурентите по отношение на покриването на социалноосигурителните вноски при услугите с регулирани цени и че преди 2002 г. пенсионната субсидия е била необходима и пропорционална.
(329)
Независимо от гореизложеното, Комисията приема, че в този случай съществуват достатъчно данни за определяне на точното ниво на основаните на заплатите социалноосигурителни вноски, които Deutsche Post е платило в периода 1995-2002 г. Комисията е на мнение, че такова количествено определяне не може основателно да се базира на последващи констатации, че известна част от разходите за социално осигуряване от услуги с нерегулирани цени е била прехвърлена, за да се финансира от приходи от услуги с регулирани цени, и че като цяло Deutsche Post не е било ощетено от схемата за пенсионен фонд, тъй като приходите от регулирани услуги фактически са били определени на ниво, достатъчно да покрие вноските на предприятието в пенсионния фонд, в това число и прехвърлените тежести. Също така е невъзможно да се разработи метод, по който държавата членка да изчисли ставката на вноските за този период. Комисията счита, след оценка на правните основания за действащите регулирани цени от 1995 г. до 2002 г., че методът, по който компетентните органи са определили на ex-ante основа състава на регулираните цени, не може да бъде изведен със сигурност от законовите разпоредби. По-конкретно, в този случай не може със сигурност да се докаже, че когато компетентните органи са определили регулираните цени на ниво, което в крайна сметка фактически е покрило прехвърлените разходи, в своето решение те безпогрешно са определили част от регулираната цена, която да покрие размера на заявените тежести от услугите с нерегулирани цени.
(330)
За разлика от решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г., в които тези тежести са изрично признати и одобрени от регулаторния орган в пощенския сектор, това предварително фактическо покриване може да се е дължало на съображения на компетентните органи по определяне на цените, свързани с развитието на други разходни компоненти или с тенденциите при други икономически променливи. Следователно в този случай това предварително фактическо покриване не е достатъчно за точното и несъмнено количествено измерване на това доколко компетентните органи са увеличили регулираните цени, за да ги съобразят със заявените тежести по отношение на услугите с нерегулирани цени.
(331)
Напротив, от решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. може безспорно да се установи как регулаторният орган в пощенския сектор е формирал състава на регулираните цени за периода от 1 януари 2003 г. Сигурно е, че те недвусмислено са определени на по-високо ниво с оглед да покрият тежестите от услугите с нерегулирани цени с приходите от услугите с регулирани цени.
б) Вноската на Deutsche Post от 2003 г.
(332)
PostG 1997 позволява на Deutsche Post да поиска от регулатора при определянето на допустимото ниво на приходите от изключителното право и регулираните услуги да включи в разходите, които да бъдат възстановени за сметка на потребителите, наред с останалото и „допълнителната социална тежест“, както и разходите за ефективно предоставяне на универсалната услуга. Този метод се прилага от регулаторният орган в пощенския сектор за първи път в решението за прагове на цените от 2002 г. Регулаторният орган в пощенския сектор одобрява тежестта от допълнителните социалноосигурителни вноски също така в решенията за прагове на цените от 2007 и 2011 г. Фактът, че само част от услугите с регулирани цени подлежат на предварителен ценови контрол, не променя оценката на Комисията. Независимо от това Deutsche Post е имало право да възстанови цялата тежест, като се възползва от господстващото си положение. В този смисъл няма значение дали регулаторът е упражнявал предварителен или последващ ценови контрол.
(333)
Регулаторният орган в пощенския сектор последователно одобрява искането на Deutsche Post за рефинансиране на тежест № 2 (действителните разходи за социално осигуряване, надвишаващи нормативно определената ставка на вноската) от приходите от услуги с регулирани цени. С оглед определяне на допълнителните разходи за социално осигуряване (тежест № 2) за 2001 г., действителните социалноосигурителни вноски на Deutsche Post за неговите държавни служители в размер на [40-45 %] от действителните възнаграждения (88) са съпоставени с нормативно определената вноска. Тази референтна вноска се формира от дела на работодателя от вноските за социално осигуряване, осигуряването за злополука и допълнителното пенсионно осигуряване, които заедно достигат общо [20-25 %] от действителното възнаграждение.
(334)
Разликата между двете ставки от [15-20 %] от действителното възнаграждение на държавните служители е включена в тежест № 2 и е покрита с приходите от услуги с регулирани цени (вж. таблица 2).
(335)
Следователно от икономическа гледна точка Deutsche Post не плаща ставка в размер на 33 % от действителното възнаграждение като основани на заплатите социалноосигурителни вноски, а само [20-25 %]. От 2003 г. нататък разликата се поема от базата от потребители, която плаща цени, изчислени така че да покриват разходите за социално осигуряване на Deutsche Post за услугите, за които предприятието има изключително право до 2007 г., както и за универсалните услуги, по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение.
(336)
С цел да се съпостави приложената към действителното възнаграждение ставка с нивото на социалноосигурителните вноски на конкурентите, действителното възнаграждение трябва да бъде преобразувано в брутното възнаграждение на държавните служители.
(337)
Действителното възнаграждение отговаря на [85-90 %] от брутното възнаграждение на държавните служители (89). Въз основа на това [20-25 %] от действителното възнаграждение отговарят на [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение.
(338)
В резултат на ограничаването на 33 % на вноската на Deutsche Post в пенсионния фонд и одобряването на тежест № 2 от регулаторният орган в пощенския сектор, нивото на плащаните от Deutsche Post социалноосигурителни вноски, основани на заплатата, е [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
VII.3.2.3. Съпоставка
а) Периодът между 1995 и 2002.г
(339)
През периода между 1995 г. и 2002 г. приходите от цените, прилагани от Deutsche Post в запазения сектор, значително намаляват действителната икономическа тежест от вноската на предприятието за покриване на неговите разходи за социално осигуряване. При все това, при липсата на заделен за тази цел елемент на цените, Комисията може да установи единствено, че нивото на вноската на Deutsche Post остава под референтната ставка. Комисията не може да изчисли точната разлика между тези две нива или да разработи метод, който би позволил на държавата членка да направи това.
б) Периодът от 2003 г. насам
(340)
С оглед да се сравни нормативно определената ставка на вноската с референтната ставка, трябва да се отбележи, че нормативно определената ставка на вноската се основава на действителното възнаграждение на държавните служители, което е твърде ниско базово възнаграждение в сравнение с брутното възнаграждение на частните служители. Ето защо нормативно определената ставка на вноската трябва да се преизчисли като процент от брутното възнаграждение на държавните служители.
(341)
Съпоставката за 2006 г. показва, че услугите с нерегулирани цени са били ефективно натоварени със социалноосигурителни вноски в размер на [17,5-22,5 %] от брутното възнаграждение на държавните служители ([20-25 %] от действителното възнаграждение на държавните служители) в сравнение с референтната ставка от 33,5 %. Следователно по отношение на ставките на социалноосигурителните вноски през 2006 г. Deutsche Post се е ползвало от сравнително предимство в размер на [10-15 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
Таблица 7
Съпоставка на нормативно определената ставка на вноската с референтната ставка на вноската на Deutsche Post за социално осигуряване през 2006.г
Ставка на социалноосигурителната вноска
Нормативно определена ставка на вноската
Референтна ставка на поетата от Deutsche Post социалноосигурителна вноска
като процент от
Брутно възнаграждение на частните служители
Брутно възнаграждение на държавните служители
Брутно възнаграждение на държавните служители
Дял на работодателя
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Здравно осигуряване
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Осигуряване за медико-социални грижи
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Осигуряване за безработица
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Пенсионно осигуряване
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Дял на служителя
20,50 %
Здравно осигуряване
6,65 %
Осигуряване за медико-социални грижи
0,85 %
Осигуряване за безработица
3,25 %
3,25 %
Пенсионно осигуряване
9,75 %
9,75 %
Допълнително пенсионно осигуряване
[0-5 %]
Осигуряване за злополука
[0-5 %]
Ставка на вноската
[17,5-22,5 %]
33,50 %
(342)
Таблица 7 показва, че референтното ниво за Deutsche Post възлиза на 33,5 % от брутното възнаграждение на държавните служители и е с [10-15] процентни пункта по-високо от нивото, което Deutsche Post е плащало в действителност.
(343)
Разликата от [10-15] процентни пункта за 2006 г. надвишава номиналната разлика от [8-13] % между референтната ставка от 33,5 % и нормативно определената ставка на вноската от [20-25] %. Разликата включва горница от [2-3] процентни пункта, която отразява факта, че номиналната нормативно определена ставка на вноската от [20-25] % неправилно се основава на действителното възнаграждение на държавните служители, а не на брутното им възнаграждение, което се равнява на брутното възнаграждение на частните служители.
VII.3.2.4. Предварителни заключения относно необходимостта и пропорционалността
(344)
Пенсионната субсидия, която покрива нуждите от финансиране на пенсионния фонд над вноската от 33 % от действителното възнаграждение на държавните служители на Deutsche Post, не е необходима, нито пропорционална, по следните причини:
1)
Между 1995 г. и 2002 г. Deutsche Post в действителност е платило разходи под референтното ниво, но точната разлика не може да се определи.
2)
От 2003 г. нататък Deutsche Post е платило разходи със среден размер около [17,5-22,5] % от брутното възнаграждение на своите държавни служители в сравнение със средната референтна ставка от 32 % от брутното възнаграждение на държавните служители; оставащите разходи са се поемали от потребителя, тъй като приходите, разрешени съгласно прага на цените, включват тежестта от допълнителните разходи за социално осигуряване, които покриват оставащите [10-15 %] от брутното възнаграждение на държавните служители.
(345)
Разликата в ставката от 2003 г. нататък се дължи на два фактора:
1)
Нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, плащани от предприятията в сектора на писмовните/колетните пратки, е 41 % от брутното възнаграждение. За да бъде съпоставено с със социалноосигурителната вноска, която Deutsche Post плаща за своите държавни служители, трябва да се направи корекция, която да отчита факта, че държавните служители поемат 30-50 % от своите разходи за здравни и медико-социални грижи. Тази вноска на държавните служители се равнява на дела на служителя от разходите за здравни и медико-социални грижи, който възлиза на 7,5 % от брутното възнаграждение.
2)
Вноската на Deutsche Post се изчислява въз основа на действителното, а не на брутното възнаграждение на държавните служители. Следователно референтната ставка за държавните служители на Deutsche Post е 33,5 % от брутното възнаграждение. Облекчение, което надхвърля това ниво, по правило нито е необходимо, нито е пропорционално.
(346)
За периода 1995-2002 г. не е възможно да се определи точната част от облекчението, надхвърляща размера, който може да се приеме за необходим и пропорционален. От 2003 г. нататък тази част съответства на [10-15 %] от брутното възнаграждение.
VII.3.2.5. Въздействие на конкретната конкурентна и регулаторна среда върху необходимостта и пропорционалността
(347)
Оценката на необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия трябва обаче да вземе предвид конкретната конкурентна и регулаторна среда.
(348)
Както е обяснено в раздел II.2.1, до 31 декември 2007 г. Deutsche Post се е ползвало от изключителни права по отношение на някои услуги за писмовни пратки. Те са му предоставени до тази дата по силата на член 52 от PostG от 1997 г. със задължението за универсална услуга, предвидено в раздел 2 от Директива 97/67/ЕО на Европейския парламент и на Съвета (90) и в член 11 от PostG от 1997 г. От 1 януари 2008 г. нататък предприятието предоставя универсални услуги на доброволни начала.
(349)
Докато Deutsche Post е разполагало с изключителни права по отношение на някои услуги за писмовни пратки, неговите конкуренти не са можели да предлагат своите услуги на тази част от пощенския пазар. Фактът, че регулаторният орган в пощенския сектор е разрешил на Deutsche Post изцяло да рефинансира частта от разходите за социално осигуряване на държавните служители, произтичащи от предоставянето на запазени услуги, която превишава нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски на неговите конкуренти, чрез увеличени регулирани цени, показва, че е съществувала малка вероятност това да повлияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес.
(350)
Според обосновката за задължението за универсална услуга на конкурентен пазар пощенските оператори не биха предлагали определени услуги в селски и отдалечени райони, или поне не на достъпни цени. Ето защо в член 4 от Директива 97/67/ЕО всяка държава членка се задължава да гарантира, че потребителите ще се ползват от правото на универсална услуга, което включва непрекъснатото осигуряване на пощенски услуги с определено качество във всички части на тяхната територия на цени, достъпни за всички потребители.
(351)
В този смисъл германското национално законодателство вменява конкретно задължение на всеки пощенски оператор с господстващо положение на даден пазар, което попада в обхвата на задължението за универсална услуга. Съгласно член 2 от PDLV (91) такива оператори трябва да предлагат услуги на този пазар при равни условия за всички потребители. Досега само Deutsche Post се е ползвало с такова господстващо положение и е било обект на това задължение.
(352)
След приватизацията Deutsche Post не е получавало държавна помощ като компенсация за предоставянето на универсални услуги. То обаче получава компенсация за разходите, произтичащи от гарантираната универсална услуга, от приходите от услуги с регулирани цени, по отношение на които заема господстващо положение. Комисията смята за целесъобразно да вземе предвид този факт при оценката на необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия.
(353)
Поради това Комисията заключава, че що се отнася до разходите за социално осигуряване на държавните служители, направени за предоставянето на услуги с регулирани цени, които попадат в обхвата на задължението за универсална услуга и по отношение на които Deutsche Post заема господстващо положение, фактът, че регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил пълното финансиране на тези разходи за социално осигуряване чрез увеличени регулирани цени - дори ако тези разходи за социално осигуряване превишават нивото, което обичайно се плаща от конкурентите - не влияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес. Това заключение се основава на конкретната конкурентна и регулаторна среда, в която се предоставят услугите. Следователно неговото приложно поле не може да бъде разширено до други сектори.
VII.3.3. Заключение
(354)
Следователно може да се заключи, че от 2003 г. нататък Deutsche Post е платило за държавните служители, работещи в областта на услугите с нерегулирани цени, ниво на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, което е с 11-14 процентни пункта под ставките на вноските на неговите конкуренти.
Фигура 8
Сравнително предимство по отношение на ставката на социалноосигурителните вноски спрямо услугите с нерегулирани цени (ставки на вноските като процент от брутното възнаграждение на държавните служители)
[…]
(355)
За постигането на целта за постепенно отваряне на пазара за пощенски услуги ниските социалноосигурителни вноски не са нито необходими, нито пропорционални. На разглежданите пазари Deutsche Post е в жестока конкуренция с останалите предприятия. Ето защо Комисията счита, че по-ниско ниво на вноските влияе на търговията в степен, противоречаща на общия интерес, и не може да се приеме за съвместимо с вътрешния пазар.
(356)
Несъвместимата част от пенсионната субсидия за периода след 1 януари 2003 г. се изчислява като разликата между референтната ставка и нормативно определената ставка на вноските, умножена по общия размер на брутното възнаграждение на държавните служители, работещи в областта на услугите с нерегулирани цени, по следната формула:
Таблица 8
Формула за изчисляване на несъвместимата помощ за периода след 1 януари 2003 г.
Несъвместима помощ =
=
(референтна ставка - нормативно определена ставка на вноската)
×
Общ размер на брутното възнаграждение на държавните служители в областта на услугите с нерегулирани цени
(357)
Въз основа на наличните данни полученото сравнително предимство за периода 2003-2010 г. възлиза на [500-1 000] млн. EUR (вж. приложението). През този период годишният размер на несъвместимата помощ спада от […] млн. EUR през 2003 г. на […] млн. EUR през 2010 г. поради намаляващия брой на държавните служители.
VII.3.4. Отговор на аргументите, представени от Германия
(358)
В решението за разширяване от 2011 г. са изразени съмнения относно необходимостта и пропорционалността на пенсионната субсидия, тъй като социалноосигурителните вноски, плащани за услугите с нерегулирани цени, са с 11-14 % по-ниски от тези на частните конкуренти. В решението за разширяване от 2011 г. полученото предимство се определя в количествено отношение в диапазона 100-200 млн. EUR годишно.
(359)
Германия представя две основни възражения в отговор на решението за разширяване от 2011 г.:
1)
Германия настоява, че референтната ставка може да се основава само на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски, тъй като частните предприятия не са законово задължени да плащат вноската на служителите. Нещо повече, референтната ставка трябва да отчита факта, че Deutsche Post винаги е плащало възнаграждения, които са по-високи от „конкурентните“.
2)
Германия твърди, че Комисията не е успяла да докаже, че приходите от универсални услуги с регулирани цени са достатъчни за финансиране на заявените тежести от допълнителни разходи за социално осигуряване.
VII.3.4.1. Комисията с право включва вноската на служителите в референтната ставка и не коригира нивото на възнаграждението спрямо дадено „конкурентно възнаграждение“.
(360)
Германия твърди, че всеки референтен показател, надвишаващ дела на работодателя от социалноосигурителната вноска, би поставил Deutsche Post в неблагоприятно положение спрямо конкурентите, които са задължени да плащат само дела на работодателя.
(361)
По първия аргумент Комисията отбелязва, че държавните служители - за разлика от частните - не са задължени да плащат вноски по схемите за пенсионно осигуряване и осигуряване за безработица. Следователно тези вноски трябва непременно да бъдат включени в референтната ставка, за да се гарантира, че Deutsche Post и частните конкуренти плащат преки и косвени вноски с еднакъв размер.
(362)
Германия освен това твърди, че референтната ставка не се прилага за брутното или действителното възнаграждение на държавните служители, а само за „конкурентното възнаграждение“. В счетоводните данни за регулаторите за 2002, 2007 и 2011 г. Deutsche Post счита, че „конкурентното възнаграждение“ следва да се основава на ETV възнаграждението или на определените в колективните трудови договори възнаграждения в пощенския сектор от 2003 нататък.
(363)
В счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. „конкурентното“ възнаграждение се определя като минималното възнаграждение за 2007 г., което е по-ниско дори от ETV възнаграждението.
(364)
Германия твърди, че е необходимо изчислението да се основава на тези „конкурентни“ възнаграждения с оглед поставяне на разходите за социално осигуряване на Deutsche Post на същото ниво като тези на неговите конкуренти.
(365)
Комисията не може да приеме този аргумент, тъй като помощта трябва да е ограничена до необходимия минимум, за да се гарантира, че постепенният преход от ситуация на сериозно ограничена конкуренция към ситуация на действителна конкуренция на нивото на Съюза се осъществява при приемливи икономически условия.
(366)
Би било непропорционално помощта да се увеличи до такава степен, че от 1995 г. нататък Deutsche Post да трябва да финансира само социалноосигурителни вноски, основани на „конкурентни“ възнаграждения, които не отразяват условията на пазара на труда в предишните години. Разликите в нивата на възнагражденията за персонал, назначен на различни етапи във времето от заварени и нови участници на пазара, са обичайно явление в икономическия живот.
(367)
В решението по делото за държавна помощ France Telecom (92) Комисията също отхвърля представените от Франция аргументи, че нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски следва да отразяват факта, че държавните служители получават по-високи възнаграждения от служителите на конкурентите. В този контекст Комисията е отбелязала, че благодарение на държавните служители в момента на отваряне на пазара завареният оператор е разполагал с добре квалифициран и компетентен персонал, без който не би могъл да запази позицията си на пазара. При всички случаи би било напълно неестествено да се изтъкнат конкретни слабости на заварения пощенски оператор и да се пренебрегнат неговите важни предимства по отношение например на пазарен дял, разпознаваемостта на марката и базата от клиенти.
(368)
И накрая, изчисленията на Deutsche Post не могат убедително да докажат, че без задължението за назначаване на държавни служители предприятието би постигнало изчислените икономии от разходите за възнаграждения. Дори ако приемем, че през 1995 г. държавните служители биха преминали ефективно към статут на частни служители, не е установено нито колко държавни служители са щели да бъдат заменени от частни служители през 1995 г., нито какви са щели да бъдат нивата на възнагражденията. Дори само общият брой на държавните служители на Deutsche Post през 1995 г. (93) прави неправдоподобно предположението, че би било законово и икономически възможно от 1995 г. нататък всички държавни служители да бъдат заменени с частни служители на по-ниски заплати и със същата производителност.
(369)
Поради това Комисията отхвърля възраженията на Германия във връзка с референтната ставка и възнагражденията.
VII.3.4.2. Относно твърдението на Германия, че приходите от услуги с регулирани цени са недостатъчни за финансиране на предявените тежести
(370)
Германия твърди, че Комисията е оценила само нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски за услугите с нерегулирани цени, но не е проверила дали печалбата от универсалните услуги с регулирани цени е достатъчна за финансиране на заявените тежести.
(371)
Германия предлага обосновка в две направления. На първо място тя твърди, че Комисията не е доказала, че националният регулаторен орган в пощенския сектор действително е одобрил заявените от Deutsche Post тежести. На второ място Германия твърди, че дори ако регулаторът е одобрил тези тежести, печалбите от универсалните услуги с регулирани цени не са били достатъчни за финансирането им. Германия е представила две експертни проучвания - от професор Weber и от CTcon - за да покаже, че услугите с регулирани цени са били недостатъчни за покриването на заявените тежести от допълнителни разходи за социално осигуряване и, следователно Deutsche Post е получило недостатъчни компенсации за допълнителните си разходи за социално осигуряване.
а) Решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. се основават на счетоводните данни за регулаторите, представени от Deutsche Post, и утвърждават всички заявени тежести.
(372)
Налице са документални доказателства, че след решението за прагове на цените от 2002 г. Регулаторният орган в пощенския сектор е одобрил тежестите на Deutsche Post и е определил регулираните цени така, че да ги покриват. Решенията за прагове на цените от 2007 и 2011 г. също потвърждават, че регулаторният орган в пощенския сектор е приел претенциите на Deutsche Post и е одобрил финансирането на заявените допълнителни разходи за социално осигуряване от приходите от услуги с регулирани цени.
б) Проучването на професор Weber не подкрепя твърдението, че приходите от универсални услуги с регулирани цени са недостатъчни за покриване на заявените от Deutsche Post тежести.
(373)
Проучването на професор Weber обхваща периода от 1995 г. до 2010 г. и в него се подчертава, че Deutsche Post се е ползвало не само от пенсионната субсидия, но също и от пълно покритие на тежест № 2 от приходите от услуги с регулирани цени (вж. раздел 0 за подробно описание на проучването).
(374)
За да се оцени експертното проучване, е полезно най-напред да се припомни накратко правилото за определяне на цените съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. В него се изисква прагът на цените да отчита надлежно разходите за ефективно предоставяне на услугите, тежестта на разходите за предоставяне на универсална услуга, както и разходите, които произтичат от прехвърлянето на пенсионноосигурителните тежести за служителите, които произтичат от правоприемника за Deutsche Bundespost.
Таблица 9
Правило за определяне на цените съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г.
Праг на цените за регулирани услуги =
=
Разходи за ефективно предоставяне на регулирани услуги + тежести =
=
Общи разходи за регулирани услуги + тежести от нерегулираните услуги
(375)
Регулаторният орган в пощенския сектор трябва да определи регулираните цени така, че приходите да покриват разходите за „ефективно предоставяне“ на услуги с регулирани цени и одобрените тежести. С други думи, регулираните цени финансират изцяло не само общите разходи за регулираните услуги - независимо дали те са обозначени като „тежести“ или като „разходи за ефективно предоставяне на услугите“ - но също и частта от тежестта от услугите с нерегулирани цени. Ето защо в член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. се гарантира, че одобрените тежести ще бъдат изцяло покрити от приходите от услуги с регулирани цени. Оттук следва, че противно на твърдението на Германия законът изисква услугите с регулирани цени да не бъдат недостатъчно компенсирани поради прехвърлянето на допълнителните разходи за социално осигуряване на служителите в областта на услугите с нерегулирани цени.
(376)
Като първа стъпка в експертното проучване се определят допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители като разликата между всички разходи за социално осигуряване, направени от Deutsche Post за неговите държавни служители (вноска в пенсионния фонд, здравни разходи, осигуряване за злополука, разни осигурителни плащания) и вноските на работодателите по схеми за пенсионно осигуряване и осигуряване за здравни и медико-социални грижи, основани на минималното възнаграждение за 2007 г. Като втора стъпка тази разлика се сравнява с тежест № 2.
(377)
Експертното проучване на професор Weber страда от два основни недостатъка. Първо, в него се преувеличава нивото на допълнителните разходи за социално осигуряване. Второ, в него се пропуска фактът, че в резултат на това преувеличение допълнителните разходи за социално осигуряване включват и елементи от разходите, за които Deutsche Post е получило компенсации, които не са разпределени към тежест № 2, а към други разходни пера. Комисията би искала подробно да подчертае следните недостатъци.
(378)
На първо място, в експертното проучване допълнителните разходи за социално осигуряване се изчисляват с помощта на дела на работодателя от социалноосигурителните вноски. Тежест № 2 обаче се изчислява въз основа на нормативно определената ставка на вноската. Тъй като последната надвишава дела на работодателя от социалноосигурителните вноски, допълнителните разходи за социално осигуряване, изчислени в експертното проучване, са по-големи от тежест № 2. Следователно в експертното проучване са включени допълнителни разходи за социално осигуряване, които регулаторният орган в пощенския сектор счита за разходи за „ефективно предоставяне“.
(379)
На второ място, в експертното проучване се отчита фактът, че тежест № 1 (допълнителни възнаграждения) покрива и част от допълнителните разходи за социално осигуряване (например поради разликата между действителното възнаграждение и „конкурентното“ референтно възнаграждение) и следователно тези разходи се финансират чрез тежест № 1. Други разходи за социално осигуряване, отчетени в експертното проучване, се покриват от отделни тежести (например плащанията за BAnstPT се покриват от тежест № 6) и така се компенсират. Въпреки че общата сума на действителните разходи за социално осигуряване на държавните служители е представена, не се посочва фактът, че допълнителни разходи за социално осигуряване се покриват и от други тежести освен от тежест № 2.
(380)
На трето място, не бива да се забравя, че тежест № 2 съдържа допълнителни разходи за социално осигуряване и на държавни, и на частни служители. Социалноосигурителните вноски на частните служители преди 2003 г. са били по-високи от нормативно определената референтна ставка, тъй като в тези разходи са включени също разходи за лихви в размер на […] млн. EUR за допълнителното пенсионно осигуряване на частните служители. От 2003 г. тези разходи за лихви се разпределят към финансовите разходи и разходите за социално осигуряване на частните служители са под нормативно определената референтна ставка.
(381)
Тъй като в експертното проучване е включен пълният размер на тежест № 2 като компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, облекчението за разходите за социално осигуряване на държавните служители е прекомерно преди 2003 г. и недостатъчно след 2003 г. С оглед изчисляване на съответната компенсация, която тежест № 2 е осигурила за допълнителните разходи за социално осигуряване на държавните служители, тежест № 2 трябва да бъде разделена между държавните и частните служители.
(382)
Оттук следва, че установената в проучването недостатъчна компенсация е подвеждаща, тъй като в проучването се пропуска фактът, че заявените допълнителни разходи за социално осигуряване се покриват не само от тежест № 2 и че регулаторният орган в пощенския сектор разглежда като разходи за „ефективно предоставяне“ завишена част от разходите за социално осигуряване. Съответно коригиране на грешките в експертното проучване, свързани с компенсирането, изравнява тежестите и допълнителните разходи за социално осигуряване съгласно изискванията на член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г.
(383)
Възражението на Германия, че Комисията е допуснала грешка в решението за разширяване от 2011 г., като е изчислила сравнителното предимство само за услугите с нерегулирани цени, следователно трябва да бъде отхвърлено, тъй като съгласно член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г. регулаторният орган в пощенския сектор трябва да определя прага на цените по такъв начин, че приходите от услуги с регулирани цени да покриват разходите за ефективно предоставяне на услуги с регулирани цени и одобрените тежести.
в) Отсъствие на доказателства за недостатъчна компенсация за допълнителните разходи за социално осигуряване според проучването на WIK
(384)
Като се позовава на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., Германия твърди, че Deutsche Post е претърпяло значителни загуби от своите услуги с регулирани цени от 1990 г. нататък, тъй като приходите от услуги с регулирани цени са били погълнати от разходите за услугите с регулирани цени, както и от нетните разходи за изпълнение на задължението за универсална услуга (94). Поради това Германия отхвърля аргумента на Комисията, че печалбата от услуги с регулирани цени би била достатъчна за финансиране на всички допълнителни разходи за социално осигуряване от услугите с нерегулирани цени.
(385)
На първо място, Комисията отбелязва, че от решенията на регулаторния орган в пощенския сектор от 2003 г. нататък е видно, че регулаторът е определил дял от приходите от услуги с регулирани цени като компенсация за тежест № 2. Следователно наличието на принос от приходите от услуги с регулирани цени е установено по безспорен начин от решенията на регулаторния орган в пощенския сектор.
(386)
На второ място, проучването на WIK показва, противно на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., че от 2000 г. услугите с регулирани цени са постигнали значителни положителни маржове на печалбите от продажбите в размер над [6,5--8,5] %.
Фигура 9
Изчисляване на възвращаемостта на продажбите при услугите с регулирани цени въз основа на проучването на WIK Study
[…]
Забележка:
Изчисленията се основават на корекциите на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. в проучването на WIK. Освен това се приема, че услугите с регулирани цени покриват всички загуби от универсалните услуги с нерегулирани цени. Занижената печалба през 2007 г. се дължи най-вече на извънредните амортизационни разходи за портфейла на недвижимите имоти.
(387)
Увеличените печалби от 2000 г. нататък са пряко свързани с намаляването на определените пенсионни вноски съгласно Закона за пенсиите от 1995 г. Докато през 1999 г. Deutsche Post е осъществило годишно еднократно плащане в размер на 2,045 млрд. EUR, съответната сума през 2000 г. е била едва 735 млн. EUR (33 % от действителното възнаграждение на държавните служители). Тъй като през 2000 г. регулаторният орган в пощенския сектор не е коригирал към намаление регулираните цени в съответствие с намалените пенсионни вноски, печалбата на Deutsche Post значително се е увеличила. Дори след решението за прагове на цените от 2002 г. реализираната печалба пак остава на високо ниво, тъй като регулираните цени не са били достатъчно намалени, за да отговорят на разходите за услугите с регулирани цени.
(388)
Що се отнася до критиките на Германия по отношение на проучването на WIK, Комисията смята, че проучването предоставя по-подходящо описание на икономическото положение на Deutsche Post като цяло и на печалбата от услуги с регулирани цени в частност, отколкото счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. Причините са следните:
i) по-подходящо разпределяне на разходите към търговските услуги
(389)
Съгласно решението по делото Chronopost търговските услуги трябва да поемат собствените си преки разходи и да осигуряват достатъчен принос в общите разходи. Подходящото разпределяне на разходите между различните услуги може да се докаже или чрез външни референтни показатели (например пазарни цени), или чрез вътрешни данни за разходите (95).
(390)
Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. се основават на принципа, заложен в член 20, параграф 2 от PostG от 1997 г., в който се предвижда, че към услугите с нерегулирани цени следва да се разпределят само разходите за ефективно предоставяне на услугата, докато всички тежести (например допълнителните разходи за назначаване на персонала на Postdienst и нетните разходи за задължението за универсална услуга) трябва да се финансират от приходите от услуги с регулирани цени. При все това в прегледа му на счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., сравнени с рентабилността на частните конкуренти, в проучването на WIK се установява, че Deutsche Post разпределя твърде голям дял от тежестите към услугите с регулирани цени и твърде малко разходи към търговските услуги.
(391)
Констатациите на проучването на WIK се потвърждават от оценката на твърдяните „конкурентни“ референтни показатели, които Deutsche Post е използвало при изчисляването на отделните тежести. Както беше показано по-горе, нормативно определената ставка на вноската за изчисляване на тежест № 2 (допълнителни разходи за социално осигуряване) е твърде нисък референтен показател в сравнение с вноските за задължително социално осигуряване, които трябва да плащат частните конкуренти. Нещо повече, като се има предвид например инфраструктурната тежест на мрежата от пощенски клонове, това е един напълно хипотетичен референтен показател, тъй като не може да се потвърди, че Deutsche Post не би поддържало собствени пощенски клонове след 1990 г. без универсалното задължение. По същия начин не може да се докаже, че след 1990 г. Deutsche Post би работило изключително с персонал, на който да трябва да плаща възнаграждения на нивото на минималната заплата за 2007 г.
(392)
Поради това Комисията заключава, че проучването на WIK предлага по-подходяща основа за установяване на разходите, които да бъдат разпределени към търговските услуги.
(393)
В допълнение, определянето на разходите следва да се извършва при спазване на общите счетоводни принципи съгласно Директива 97/67/ЕО и Директива 2006/111/ЕО. Нито увеличените амортизационни разходи, нито увеличените разходи за допълнително пенсионно осигуряване са включени в годишните счетоводни отчети на Deutsche Post. Такива разходи обичайно се покриват от нетната печалба на предприятието и това важи за Deutsche Post, както и за неговите конкуренти. Следователно едно коригиране на разходите към увеличение би поставило Deutsche Post в облагодетелствано положение спрямо неговите конкуренти.
ii) Определяне на референтната печалба с оглед позицията на Deutsche Post по отношение на риска
(394)
Реализираните печалби на Deutsche Post от 2000 г. нататък превишават значително средната възвращаемост на продажбите (ROS) от 3,48 % в проучването на WIK, както и долната граница на ROS от 6,1 % в проучването Deloitte-II. Следователно не може да се приеме твърдението на Германия, че Deutsche Post е претърпяло толкова тежки загуби, че не е било в състояние да покрие тежестите с приходите от услугите с регулирани цени.
(395)
Освен това проучването Deloitte-II, което се основава на малка извадка за сравнение основно от многонационални оператори за експресни колетни пратки (като UPS, FedEx, TNT Express), трябва да бъде цялостно преразгледано. Препоръката на проучването Deloitte-II за диапазон на разумната печалба, който започва от възвращаемост на продажбите от 6,1 % и достига средна възвращаемост на продажбите от 7,4 %, пренебрегва факта, че Deutsche Post развива стопанска дейност със значително по-ниска капиталоемкост и по-малко рискове:
1)
Самото Deutsche Post не извършва услуги за международни експресни колетни пратки, които се извършват само от неговите дъщерни предприятия на DHL.
2)
Операциите по писмовни пратки, които формират 75 % от приходите на Deutsche Post, изискват значително по-малко капиталови инвестиции в сравнение с многонационалните оператори за колетни пратки, тъй като основните разходи за доставката на писмовни пратки са възнагражденията на пощенските раздавачи. Операторите на експресни колетни пратки трябва да инвестират много по-големи суми в капиталоемко оборудване (96).
3)
Господстващото положение на Deutsche Post на пазара за писмовни пратки се създава и затвърждава чрез изключителното право, което предоставя на Deutsche Post база от потребители, без да му се налага да осъществява големи инвестиции в предлагане на пазара и в търговски марки. Обратно, многонационалните оператори за колетни пратки е трябвало да изградят своите позиции на всеки национален пазар от нула и са създали някои от най-известните марки (97) на собствен риск и със собствени разходи.
4)
Накрая, Deutsche Post е било защитено от пазарни и свързани с разходите рискове чрез държавни мерки (98). В частност ценовото регулиране е осигурявало покритие за всички тежести от услугите с нерегулирани цени (99).
(396)
Следователно в проучването на WIK правилно се прилага референтна печалба под диапазона на Deloitte-II, за да вземе надлежно предвид по-ниската капиталоемкост и по-малките търговски рискове на Deutsche Post в сравнение с многонационалните оператори за експресни колетни пратки. Не е необходимо обаче нивото на референтната печалба да се определя с точност, тъй като достигнатите средни маржове на възвращаемостта на продажбите от 8,3 % така или иначе са по-високи от изчислената долна граница за възвращаемост на продажбите от 6,1 % в проучването Deloitte-II. Дори ако се използва собственото експертно проучване на Германия, не би могло да се установи недостатъчно компенсиране на Deutsche Post от 2000 г. нататък.
(397)
Във всички случаи критиките на Германия по проучването на WIK трудно могат да бъдат разбрани, тъй като средната възвращаемост на продажбите от 3,48 % не надвишава нивото на печалбата, което регулаторният орган в пощенския сектор и самото Deutsche Post считат за разумно. От една страна, както е обяснено в раздел IV.4.3, в абсолютно изражение референтната възвращаемост на продажбите от 3,48 % дава по-висока печалба от капиталовите разходи (например […] и […]), декларирани от Deutsche Post в счетоводните данни и одобрени от регулатора. От друга страна, средната възвращаемост на продажбите от 7,66 % в проучването на WIK е подобна на възвращаемостта на капитала, която Deutsche Post […].
(398)
Заключенията относно определянето на референтната печалба не са повлияни от цитираните от Германия разумни ставки на печалбата от 7-8 % от продажбите в секторите на железопътния и автобусния транспорт. Тези сектори са по-капиталоемки и следователно изискват по-висока възвращаемост на продажбите за покриване на капиталовите разходи. Обратно, тези цифри потвърждават, че референтната печалба според проучването Deloitte-II съответства в по-голяма степен на средната възвращаемост на продажбите в капиталоемък, отколкото в трудоемък отрасъл.
г) Заключения
(399)
Комисията трябва да отхвърли твърдението на Германия, че приходите от услуги с регулирани цени не са били достатъчни за покриване на тежестите за допълнителни разходи за социално осигуряване. Твърдението на Германия не се подкрепя нито от представеното експертно проучване, нито от счетоводните данни за регулаторите за 2009 г.
(400)
Напротив, с решенията за прагове на цените от 2002, 2007 и 2011 г. е ясно документирано, че регулаторният орган в пощенския сектор последователно одобрява компенсирането на заявените тежести от приходите от услуги с регулирани цени.
VII.3.5. Преустановяване на несъвместимата помощ от 1 януари 2003 г.
(401)
Съгласно установената съдебна практика на Съда, Комисията е компетентна да реши дали съответната държава членка трябва да отмени или да измени помощта (100), когато се установи, че тази помощ е несъвместима с вътрешния пазар. Както Съдът многократно е постановявал, целта на това задължение е да бъде възстановена съществувалата преди това ситуация (101). В този контекст Съдът е постановил, че целта е постигната, когато получателят е изплатил сумите, предоставени чрез неправомерна помощ, като по този начин се е отказал от предимството, което е имал спрямо конкурентите си на пазара, и ситуацията отпреди плащането на помощта е възстановена (102).
(402)
В съответствие с тази съдебна практика член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 постановява, че „Когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя …. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(403)
Комисията отбелязва още, че решенията за разширяване от 2007 г. и 2011 г. се отнасят за периода 1990-2007 г. Пенсионната субсидия обаче представлява постоянна схема за помощ, която не е преустановена през 2007 г. Следователно компенсацията за тежестите от приходите от услуги с регулирани цени не е прекратена през 2007 г. Всъщност в писмените си изявления от 2 януари 2012 г. Германия предоставя данни за пенсионната субсидия и приходите от услуги с регулирани цени, които включват 2010 г. Ето защо Комисията заключава, че възстановяването на несъвместимата част от пенсионната субсидия не трябва да се ограничи до 2007 г., а трябва да продължи до датата на уведомяването за настоящото решение.
(404)
За изчисляването на елемента на помощта, която вече е предоставена на разположение на Deutsche Post, следва да се отбележи, че в съответствие със съдебна практика на Съда нито една разпоредба от законодателството на Съюза не изисква от Комисията да определя точния размер на помощта, която да бъде възстановена, когато нарежда възстановяване на държавна помощ, несъвместима с вътрешния пазар. Достатъчно е решението на Комисията да включва информация, която дава възможност на получателя сам да определи размера без излишни затруднения (103).
(405)
Несъвместимата помощ трябва да бъде изчислена по формулата в Таблица 8 въз основа на нормативно определената ставка на вноската и референтната ставка, както е определено в приложението и е показано в Таблица 7, и въз основа на брутното възнаграждение на държавните служители, определено в Таблица 6. Върху сумата на неправомерната помощ, предоставяна всяка година, се дължи лихва до датата на нейното възстановяване. Размерът на лихвата се определя съгласно глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (104).
(406)
Изчисленията в приложението, с които се оценява неправомерната помощ за периода 2003-2010 г., без лихвите, се основават на предположението, че държавни служители работят в еднакво съотношение за услугите с регулирани цени и за услугите с нерегулирани цени. Наличните данни не дават информация относно точния брой държавни служители, които са работили за услугите с регулирани цени и за тези с нерегулирани цени. Поради това се приема, че частите от приходите от услуги с регулирани цени и от услуги с нерегулирани цени дават най-близкия надежден приблизителен резултат за разпределението на разходите за възнаграждения.
(407)
Следователно с по-подробни данни може да се получи по-точно изчисление и резултатите да се променят. Наскоро Германия е предоставила нова информация относно общия размер на възнаграждението на държавните служители в областта на услугите с нерегулирани цени за периода 1995-2007 г. В информацията се предполага, че общият размер на възнаграждението на държавните служители следва да се изчислява чрез разделяне на базата на разходите за персонал на Deutsche Post в счетоводните отчети. Такъв подход може да доведе до общ размер на възнаграждението на държавните служители, по-нисък от оценката му чрез разделяне на базата на частите от приходите. Германия е предоставила мнения на 2 и 19 януари 2012 г., които показват, че поне по отношение на решението за прагове на цените от 2011 г. относителната част на тежестите в рамките на услугите с регулирани цени, а също и между услугите с регулирани цени и тези с нерегулирани цени, се е изменила. Тази информация изглежда показва, че от 2008 г. нататък част от тежестите са разпределени към услугите с нерегулирани цени. При прилагането на настоящото решение точният размер на неправомерната помощ ще бъде изчислен съвместно с Германия, като се вземат под внимание тези съображения.
(408)
Въпреки всички усилия, положени от Комисията, тя не успя да получи надеждни цифри за размера на неправомерната помощ, предоставена между 1995 г. и 2002 г. Също така не е възможно в настоящото решение да бъдат изчислени достатъчно точни параметри, които да позволят на държавата членка (самостоятелно или съвместно с Комисията) да направи окончателното изчисление през фазата на изпълнение на решението. При тези конкретни обстоятелства зачитането на правото на държавата членка на защита и принципът на правна сигурност представляват пречки за възстановяването съгласно член 14, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999, който гласи, че „Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(409)
Поради това възстановяването следва да започне от 1 януари 2003 г. и да продължи, докато сравнителното предимство за услугите с нерегулирани цени престане да съществува.
(410)
За периода след датата на уведомяването за настоящото решение трябва да се гарантира, че нивото на основаните на заплатата социалноосигурителни вноски, които Deutsche Post плаща за своите държавни служители, не е по-ниско от плащаното от неговите конкуренти за частните служители. При съпоставката трябва да се вземе под внимание всяка компенсация, която Deutsche Post получава въз основа на ценовото регулиране съгласно член 20 от PostG.
VIII. ОЦЕНКА НА ДЪРЖАВНИТЕ КОМПЕНСАЦИОННИ ПЛАЩАНИЯ КАТО ПОМОЩ
VIII.1. Наличие на помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС
(411)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС гласи че „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“. Когато определя дали дадена мярка представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, Комисията трябва да прилага следните критерии: мярката трябва да бъде вменена на държавата и да се използват държавни ресурси, тя трябва да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или сектори, с което се нарушава конкуренцията, и трябва да засяга търговията между държавите членки.
(412)
Държавните компенсационни плащания представляват държавни ресурси, тъй като са се основавали на членове 37 и 40 от PostVerfG от 1989 г. и на член 2 от PostUmwG от 1994 г. и са били финансирани от ресурсите на притежаваното от държавата предприятие Telekom.
VIII.1.1. Финансово предимство, предоставено чрез държавните компенсационни плащания
VIII.1.1.1. Твърдение на Германия, че прехвърлените плащания представляват специално задължение
(413)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания е трябвало да компенсират само прехвърлените плащания, представляващи разходи, които частните конкуренти обикновено не трябва да финансират. Тя разглежда прехвърлените плащания като налог sui generis, който не може да се класифицира като данък или дивидент.
(414)
Deutsche Post е трябвало да извърши прехвърлените плащания, които варират между 6,6 % и 10 % от получените приходи, в периода 1924-1995 г. Според доклада на KPMG в решението си от 22 март 1984 г. Федералният конституционен съд (Bundesverfassungsgericht) не е определил точния правен характер на прехвърлените плащания, а ги е окачествил като приход за държавния бюджет (Erwerbseinkünfte). Освен това прехвърлените плащания са определени като разходи (Kosten der Leistung), които Deutsche Post е трябвало да плати за предоставянето на своите услуги.
(415)
Въпреки че Федералният конституционен съд не е определил с точност до каква степен прехвърлените плащания следва да се разглеждат като заместител на данъци или дивиденти, е ясно, че прехвърлените плащания са генерирали приходи в държавния бюджет.
(416)
На първо място, в миналото държавите членки са използвали приходите от монополите в сектора на пощите и далекосъобщенията като източник на приходи за държавния бюджет. Тъй като Bundespost и неговите предшественици са били освободени от общи данъци до 1995 г. поради техния публичноправен статут, определянето на налог sui generis се е използвало за генериране на приходи от тези сектори в държавния бюджет. Освен това облагането на тези монополи с налози е било икономически обосновано. Потребителите са били готови да приемат увеличения на цените без значително да ограничават потреблението на услугите, така че е било възможно генерирането на значителни приходи за държавния бюджет.
(417)
На второ място, за разлика от частните предприятия Deutsche Post не е било задължено да плаща преки или косвени данъци, нито дивиденти върху предоставения капитал. В резултат на това прехвърлените плащания са били единственото средство за федералното правителство - в качеството му на данъчен орган, както и в качеството му на акционер - да получава приходи от Deutsche Post. В този смисъл няма значение дали прехвърлените плащания отговарят изцяло на определението за даден данъчен режим или режим за плащане на дивиденти. Във всеки случай прехвърлените плащания са вноски, които Deutsche Post е трябвало да извършва от 1924 г. нататък и които са генерирали приходи за държавния бюджет.
(418)
На последно място, налагането на прехвърлените плащания е било в съответствие с публичната цел за генериране на приходи за държавния бюджет - независимо дали под формата на данъци или на дивиденти - от държавен монопол. Следователно прехвърлените плащания представляват обичаен разход, който Deutsche Post е било задължено да финансира от собствените си ресурси.
VIII.1.1.2. Твърдение на Германия, че държавните компенсационни плащания са в съответствие с поведението на частен инвеститор
(419)
Германия твърди, че при предоставянето на държавните компенсационни плащания отчасти е действала като частен инвеститор, тъй като с прехвърлянето на публични средства са финансирани печеливши инвестиции в мрежата на Deutsche Post.
(420)
Тъй като обаче държавните компенсационни плащания са предоставени въз основа на натрупаните загуби - в противовес на инвестиционните планове - е очевидно, че никой частен инвеститор не би възприел такава инвестиционна стратегия.
(421)
Следователно държавните компенсационни плащания са предоставили финансово предимство на Deutsche Post.
VIII.1.1.3. Твърдение на Германия, че държавните компенсационни плащания са представлявали компенсация за нетните разходи по задължението за универсална услуга
(422)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания не представляват помощ, тъй като са компенсирали нетните разходи по задължението за универсална услуга.
(423)
В решението по делото Altmark (105) Съдът постановява, че компенсацията за обществена услуга не представлява държавна помощ за целите на член 107 от ДФЕС, при условие че са спазени четири кумулативни критерия. Първо, предприятието получател трябва да бъде действително натоварено с изпълнението на задължения за обществена услуга и тези задължения трябва да бъдат ясно определени. Второ, параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, трябва да бъдат предварително установени по обективен и прозрачен начин. Трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо да покрие всички или част от разходите, понесени при изпълнение на задължението за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба. Четвърто, когато изборът на предприятие, на което в конкретен случай да се възложи изпълнението на задълженията за обществена услуга, не е извършен в рамките на процедура за обществена поръчка, която създава условия за избор на кандидата, способен да предостави тези услуги при най-ниски разходи за съответната общност, необходимото ниво на компенсация трябва да бъде определено въз основа на анализ на разходите, които едно средно предприятие, добре ръководено и оборудвано с необходимите средства, би направило.
(424)
Тъй като Deutsche Post не е избрано чрез процедура за възлагане на обществена поръчка и Германия не е доказала, че Deutsche Post е добре ръководено предприятие, четвъртото условие от решението Altmark не е изпълнено.
VIII.1.2. Заключения относно наличието на помощ
(425)
Държавните компенсационни плащания са предоставени с държавни ресурси и са освободили Deutsche Post от разходи, които частните предприятия обичайно трябва да поемат. Германия не успява да докаже, че държавните компенсационни плащания изпълняват критериите на решението Altmark, което би ги поставило извън обхвата на класификацията за помощ.
(426)
Поради причините, изложени в раздел VII.1.2, съществува вероятност държавните компенсационни плащания да нарушат конкуренцията и да засегнат търговията.
(427)
Поради това Комисията счита, че държавните компенсационни плащания представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
VIII.2. Оценка на съществуващата помощ съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
(428)
Държавните компенсационни плащания са въведени с член 37, параграфи 2 и 3 от PostVerfG от 1989 г. и следователно представляват нова мярка за помощ.
VIII.3. Оценка на съвместимостта с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС
(429)
Член 106, параграф 2 от ДФЕС гласи, че предприятията, които са натоварени с изпълнението на услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и по-специално на правилата относно конкуренцията. В него обаче се предвижда изключение от правилата, съдържащи се в Договора, при условие че са изпълнени няколко критерия. Първо, трябва да е налице акт на възлагане, чрез който държавата да предоставя отговорността за изпълнението на определена задача на дадено предприятие. Второ, възлагането трябва да засяга услуга от общ икономически интерес. Трето, изключението трябва да е необходимо за изпълнението на възложените задачи и да е пропорционално на тази цел. На последно място, развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.
(430)
В съобщенията от 1996 г. и 2001 г. (106), (107) и в Рамката за услугите от общ икономически интерес от 2005 г. Комисията обяснява прилагането на изискванията за необходимост и пропорционалност по отношение на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС. Раздел 2.4 от Рамката от 2005 г. съдържа последната кодификация на смисъла и обхвата на тези изисквания, които Съдът на ЕО, Общият съд и Комисията последователно са прилагали в миналото.
(431)
Съгласно раздел 2.4 от Рамката от 2005 г. Необходимостта от и пропорционалността на предоставената компенсация трябва е в съответствие със следните принципи:
1)
Размерът на компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, понесени при изпълнение на задълженията за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения.
2)
Размерът на компенсацията включва всички предимства, предоставени от държавата или чрез държавни ресурси, независимо под каква форма, без оглед на класификацията им за целите на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
3)
Размерът на компенсацията трябва действително да се използва за извършването на съответната услуга от общ икономически интерес. Компенсациите за обществени услуги, предназначени за дадена услуга от общ икономически интерес, но в действителност използвани за дейности в други пазарни сектори, са неоправдани и следователно представляват несъвместима държавна помощ.
(432)
В практиката на Комисията по вземане на решения държавните компенсационни плащания за разходи за универсална услуга се разглеждат като съвместима помощ (или не се считат за помощ), доколкото плащанията са по-ниски от действителните нетни разходи за универсалната услуга (108).
VIII.3.1. Възлагане на услуга от общ икономически интерес
(433)
Последващите директиви за пощенските услуги и съдебната практика на Съда (109) винаги са признавали универсалното предоставяне на пощенски услуги като услуга от общ икономически интерес.
(434)
Предоставянето на универсални пощенски услуги е възложено на Deutsche Post до 31 декември 2007 г. с последователно приети закони за пощенските услуги.
VIII.3.2. Необходимост от и пропорционалност на държавните компенсационни плащания
(435)
Германия твърди, че държавните компенсационни плащания са пропорционална компенсационна мярка, тъй като съгласно счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. размерът им е значително по-нисък от действителните нетни разходи за задължението за универсална услуга от 1990 г. до 1995 г. Счетоводните данни за регулаторите за 2009 г. показват, че през 1995 г. въпреки държавните компенсационни плащания Deutsche Post е получило недостатъчна компенсация в размер на […] млрд. EUR (настояща стойност за 1995 г.) за натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга за периода 1990-1995 г.
(436)
След корекциите на разпределението на разходите и определянето им в счетоводните данни за регулаторите за 2009 г., в проучването на WIK се достига до заключението, че държавните компенсационни плащания са компенсирали натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга за периода 1990-1995 г.
(437)
Изчисленията на WIK показват, че през 1995 г. компенсацията е превишила натрупаните нетни разходи с [0-20] млн. EUR. Комисията обаче признава, че качеството на данните за осчетоводяване на разходите за тези години е лошо. Нещо повече, WIK признава като капиталов разход само прехвърлените плащания и не допуска каквато и да било допълнителна разумна печалба.
(438)
Поради тези две причини Комисията счита, че проучването на WIK не може да се използва като основа за оборване на твърдението на Германия, че държавните компенсационни плащания представляват съответна компенсация за разходите на Deutsche Post за универсалната услуга.
Таблица 10
Изчисляване на натрупаните нетни разходи за задължението за универсална услуга и държавни компенсационни плащания (настояща стойност за 1995 г.)
счетоводни данни за регулаторите за 2009 г.
Проучване на WIK
Натрупани нетни разходи
- […] млн. EUR
- […] млн. EUR
Държавни компенсационни плащания
+6 707 млн. EUR
+6 707 млн. EUR
Свръх-/недостатъчна компенсация
- […] млн. EUR
+ [0-20] млн. EUR
(439)
Следователно държавните компенсационни плащания представляват съвместима помощ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като те не превишават нетните разходи, които Deutsche Post е направило за изпълнение на задълженията си за универсална услуга.
IX. ДЪРЖАВНАТА ГАРАНЦИЯ ПО ДЪЛГОВИ ИНСТРУМЕНТИ, ЕМИТИРАНИ ПРЕДИ 1995 Г., ПРЕДСТАВЛЯВА СЪЩЕСТВУВАЩА ПОМОЩ СЪГЛАСНО ЧЛЕН 108, ПАРАГРАФ 3 ОТ ДФЕС
(440)
Комисията отбелязва, че правилата за държавната гаранция по дългови инструменти са въведени през 1953 г. с член 22, параграф 4 от PostVwG от 1953 г. Когато PostVwG 1953 е отменен с PostVerfG от 1989 г., същата разпоредба е включена в член 40 от PostVerfG от 1989 г. без изменение.
(441)
Тъй като държавната гаранция по дългови инструменти е въведена през 1953 г., и следователно преди влизането в сила на Договора за ЕИО през 1958 г., тя представлява съществуваща помощ съгласно член 1, буква б), точка i) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(442)
Член 2, параграф 4 от PostUmwG от 1995 г. отменя тази съществуваща помощ. Фактът, че държавата е останала гарант по дългови инструменти, емитирани преди приватизацията на Deutsche Post, не представлява нова помощ, тъй като предимството за Deutsche Post е предоставено към момента на емитиране на дълговите инструменти.
X. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(443)
Комисията счита, че пенсионната субсидия и държавните компенсационни плащания представляват мерки за помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като те са освободили Deutsche Post AG от разходи, които предприятията обичайно трябва да поемат.
(444)
Освен това Комисията счита, че Германия е приложила неправомерно пенсионната субсидия и държавните компенсационни плащания в нарушение на член 108, параграф 2 от ДФЕС. Държавната гаранция по дългови инструменти, емитирани от Deutsche Post преди приватизирането му, представлява съществуваща помощ, която е преустановена през 1995 г.
(445)
Пенсионната субсидия е несъвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, тъй като е предоставила сравнително предимство за услугите с нерегулирани цени, при положение че финансирането на тежести от приходите от услуги с регулирани цени е било одобрено от регулаторния орган в пощенския сектор. Германия е освободила по непропорционален начин Deutsche Post AG от социалноосигурителни вноски, тъй като в рамките на мерките за освобождаване от пенсионно бреме тя не само е отпуснала пенсионната субсидия, но също така е разрешила на Deutsche Post AG да прехвърли на потребителите на услугите с регулирани цени част от разходите за социално осигуряване по услугите с нерегулирани цени, които Deutsche Post AG е следвало да поеме самó, както частните му конкуренти.
(446)
Като резултат, мерките за освобождаване от пенсионно бреме са поставили Deutsche Post AG в по-благоприятно положение спрямо частните конкуренти, тъй като за своите услуги с нерегулирани цени Deutsche Post AG е трябвало да плати тежест по социалноосигурителни вноски, по-ниска от законоустановените разходи, които по необходимост произтичат за частните конкуренти.
(447)
Следователно несъвместимата помощ следва да се изчисли като разликата между референтната ставка, която приравнява социалноосигурителните вноски по услугите с нерегулирани цени на Deutsche Post AG към тези на конкурентите, и нормативно определената ставка на вноската, която Deutsche Post AG в действителност плаща за своите услуги с нерегулирани цени, умножена по общия размер на брутното възнаграждение на държавните служители в услугите с нерегулирани цени. По-конкретно несъвместимата помощ следва да се изчисли по формулата в Таблица 8 въз основа на определенията за нормативно определена ставка на вноската и нормативно определена референтна ставка, посочени в Таблица 7 и в приложението, и брутното възнаграждение на държавните служители, определено в Таблица 6.
(448)
Несъвместимата помощ, която е била предоставена на Deutsche Post от 1 януари 2003 г., следва да бъде възстановена считано от тази дата до момента, в който сравнителното предимство е престанало да съществува. Освен това Германия следва да вземе всички необходими мерки за коригиране на освобождаването от разходи за пенсии, основано на пенсионната субсидия и ценовото регулиране, с оглед премахване на сравнителното предимство.
(449)
Комисията счита, че държавните компенсационни плащания са съвместима мярка за помощ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС, тъй като те са компенсирали натрупаните нетни разходи на Deutsche Post във връзка със задължението за универсална услуга,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Пенсионната субсидия за Deutsche Post AG представлява държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС и е отпусната неправомерно от Германия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС.
2. Пенсионната субсидия е несъвместима с вътрешния пазар, тъй като Германия е допринесла непропорционално за финансирането на пенсиите на пенсионираните държавни служители на Deutsche Post AG.
Член 2
Държавните компенсационни плащания, които представляват помощ за Deutsche Post AG съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС и са отпуснати неправомерно от Германия в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС, са съвместими с вътрешния пазар.
Член 3
Държавната гаранция представлява съществуваща помощ за Deutsche Post AG съгласно член 107, параграф 1 и член 108, параграф 3 от ДФЕС.
Член 4
1. Германия възстановява от Deutsche Post AG несъвместимата помощ, посочена в член 1, която е предоставена на Deutsche Post AG за периода от 1 януари 2003 г. до момента, в който сравнителното предимство е премахнато.
2. Върху подлежащата на връщане помощ съгласно параграф 1 се дължат лихви от датата, на която тя е била на разположение на получателя, до датата на нейното възстановяване.
3. Лихвите се изчисляват с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 и Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (110) за изменение на Регламент (ЕО) № 794/2004.
4. Считано от датата на уведомяването за настоящото решение Германия прави необходимото Deutsche Post AG да не се ползва повече от сравнително предимство за услугите с нерегулирани цени от гледна точка на финансирането на тежестите с приходи от услугите с регулирани цени, одобрено от регулаторния орган в пощенския сектор.
Член 5
1. Посочената в член 1 помощ, съгласно предвиденото в член 4, се възстановява незабавно и ефективно.
2. Германия прави необходимото за изпълнение на настоящото решение в срок от четири месеца след датата, на която е уведомена за него.
Член 6
1. В срок от два месеца от датата на уведомяването за настоящото решение Германия представя следната информация на Комисията:
а)
общия размер (главница и лихва), който трябва да се възстанови от Deutsche Post AG;
б)
подробно описание на вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение;
в)
документални доказателства, че на Deutsche Post AG е наредено да възстанови несъвместимата помощ.
2. Германия информира редовно Комисията напредъка по предприетите на национално равнище мерки за изпълнение на настоящото решение до пълното възстановяване на несъвместимата държавна помощ, посочена в член 1. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя и подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от Deutsche Post AG.
Член 7
Адресат на настоящото решение е Федерална република Германия.
Съставено в Брюксел на 25 януари 2012 година.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 25ης Ιανουαρίου 2012
σχετικά με την ενίσχυση C 36/07 (πρώην NN 25/07) που χορήγησε η Γερμανία υπέρ της Deutsche Post AG
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό C(2012) 184]
(Το κείμενο στη γερμανική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2012/636/ΕΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ:
Έχοντας υπόψη τη Συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης (1), και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Αφού κάλεσε τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τα προαναφερθέντα άρθρα (2), και με βάση τις παρατηρήσεις αυτές,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
I. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
I.1. Διαδικασίες για τις κρατικές ενισχύσεις
I.1.1. Η απόφαση του 1999 περί κινήσεως της διαδικασίας και η αρνητική απόφαση του 2002
(1)
Το 1994 η εταιρεία United Parcel Service (στο εξής: «UPS») υπέβαλε καταγγελία στην οποία ισχυριζόταν ότι στην Deutsche Bundespost POSTDIENST (στο εξής: «POSTDIENST») είχαν χορηγηθεί ενισχύσεις παρανόμως.
(2)
Κατόπιν κινήσεως της επίσημης διαδικασίας στις 23 Οκτωβρίου 1999 (στο εξής: «απόφαση του 1999 περί κινήσεως της διαδικασίας»), η Γερμανία υπέβαλε τις παρατηρήσεις της στις 16 Σεπτεμβρίου 1999. Μετά τη δημοσίευση της απόφασης του 1999 περί κινήσεως της διαδικασίας, η Επιτροπή έλαβε παρατηρήσεις από 14 μετέχοντες, τις οποίες κοινοποίησε με το από 15 Δεκεμβρίου 1999 έγγραφό της στη Γερμανική κυβέρνηση προκειμένου να της δώσει την ευκαιρία να τοποθετηθεί επ’ αυτών. Η Γερμανία απάντησε με έγγραφο της 1ης Φεβρουαρίου 2000, το οποίο καταχωρίστηκε κατά την παραλαβή του στις 2 Φεβρουαρίου 2000.
(3)
Την 19η Ιουνίου 2002 η Επιτροπή εξέδωσε αρνητική απόφαση (3) (στο εξής: «αρνητική απόφαση του 2002») με την οποία διαπίστωσε ότι οι τιμές της POSTDIENST και της διαδόχου της Deutsche Post AG (στο εξής: «DPAG», ενώ οι POSTDIENST και DPAG θα αναφέρονται στο εξής από κοινού ως «Deutsche Post») για υπηρεσίες μεταφοράς δεμάτων από πόρτα σε πόρτα ήταν χαμηλότερες από το πρόσθετο ειδικό κόστος και ότι η εν λόγω επιθετική πολιτική τιμών δεν αποτελούσε μέρος της εντολής που είχε ανατεθεί στην Deutsche Post για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας. Με τον τρόπο αυτό προκλήθηκαν ζημίες ύψους 572 εκατ. ευρώ οι οποίες, κατά παράβαση των άρθρων 106 και 107 της της ΣΛΕΕ, χρηματοδοτήθηκαν τελικά από κρατικούς πόρους οι οποίοι χορηγήθηκαν στην Deutsche Post με διάφορους τρόπους, όπως για παράδειγμα υπό τη μορφή χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων από τη συγγενή εταιρεία Deutsche Bundespost TELEKOM (στο εξής: «TELEKOM»), κρατικών εγγυήσεων και κρατικής ενισχύσεως για τη χρηματοδότηση των συντάξεων των ταχυδρομικών υπαλλήλων (στο εξής: «επιδότηση συντάξεων»).
(4)
Ανταποκρινόμενη στην απόφαση της Επιτροπής, η Γερμανία ζήτησε από την DPAG την επιστροφή της ασυμβίβαστης προς την εσωτερική αγορά κρατικής ενισχύσεως ύψους 572 εκατ. ευρώ. Η Deutsche Post προσέφυγε κατά της αποφάσεως ενώπιον των δικαστηρίων της ΕΕ.
(5)
Σε απόφασή του που εξέδωσε το 2008 (4), το Γενικό Δικαστήριο της Ευρωπαϊκής Ένωσης (στο εξής: «Γενικό Δικαστήριο») ακύρωσε την αρνητική απόφαση του 2002 για τον λόγο ότι η Επιτροπή δεν είχε αναλύσει πλήρως όλα τα κόστη και κέρδη που προέκυψαν από την παροχή καθολικής υπηρεσίας προκειμένου να διαπιστώσει αν η Deutsche Post είχε λάβει υπερβάλλουσα ή ελλιπή αντιστάθμιση.
(6)
Ακολούθως, η Γερμανία κατέβαλε στην Deutsche Post το ποσό των 572 εκατ. ευρώ, που αντιστοιχούσε στην προηγουμένως επιστραφείσα κρατική ενίσχυση, πλέον τόκων.
(7)
Στις 2 Σεπτεμβρίου 2010 το Δικαστήριο απέρριψε την αίτηση αναιρέσεως που είχε ασκήσει η Επιτροπή κατά της αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου (5).
I.1.2. Άλλες καταγγελίες που υποβλήθηκαν μετά την έκδοση της αρνητικής απόφασης του 2002
(8)
Στις 13 Μαΐου 2004, η UPS υπέβαλε νέα καταγγελία ισχυριζόμενη ότι η Deutsche Post είχε λάβει παράνομες ενισχύσεις μετά την έκδοση της αρνητικής απόφασης του 2002. Όπως υποστήριξε η UPS, στην αρνητική απόφαση του 2002 δεν είχαν εξετασθεί όλα τα μέτρα που είχε καταγγείλει το 1994, τα δε οικονομικά οφέλη που είχαν χορηγηθεί στην Deutsche Post υπερέβαιναν σαφώς την ασυμβίβαστη προς τις περί κρατικών ενισχύσεων διατάξεις ενίσχυση των 572 εκατ. ευρώ. Κατά τη UPS, η Deutsche Post είχε χρησιμοποιήσει τους κρατικούς πόρους για να επεκτείνει τη δραστηριότητά της στον τομέα της μεταφοράς δεμάτων εξαγοράζοντας, για παράδειγμα, άλλες επιχειρήσεις, καθώς και για να πωλεί στις θυγατρικές της εταιρείες Postbank AG και Deutsche Post Euro Express GmbH & Co OHG (στο εξής: «DPEED»), εκ των οποίων η πρώτη δραστηριοποιείτο στον τομέα των τραπεζικών εργασιών και η δεύτερη στην παροχή υπηρεσιών μεταφοράς δεμάτων σε εταιρικούς πελάτες υπό το σήμα DHL, υπηρεσίες σε τιμές υπερβολικά χαμηλές.
(9)
Την 9η Νοεμβρίου 2004 και την 1η Απριλίου 2005 η Επιτροπή απέστειλε έγγραφα με τα οποία ζητούσε πληροφορίες. Η Γερμανία απάντησε στις 2 Δεκεμβρίου 2004 και 3 Ιουνίου 2005 αντίστοιχα.
(10)
Στις 16 Ιουλίου 2004 υποβλήθηκε καταγγελία από την εταιρεία TNT Post AG & Co KG (στο εξής: «TNT») η οποία επίσης υποστήριζε ότι η Deutsche Post είχε πωλήσει υπηρεσίες προς την Postbank AG σε υπερβολικά χαμηλές τιμές. Κατά την TNT, η Postbank AG είχε πληρώσει μόνο το μεταβλητό κόστος των υπηρεσιών που της παρασχέθηκαν, ενώ τα κοινά πάγια έξοδα για το δίκτυο πωλήσεων είχαν χρηματοδοτηθεί από έσοδα από το μονοπώλιο στον τομέα των αντικειμένων αλληλογραφίας.
(11)
Στις 11 Νοεμβρίου 2004 και στις 25 Απριλίου 2005 η Επιτροπή απέστειλε έγγραφα με τα οποία ζητούσε πληροφορίες. Η Γερμανία απάντησε στις 17 Δεκεμβρίου 2004 και 23 Ιουνίου 2005 αντίστοιχα.
I.1.3. Απόφαση του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας
(12)
Ύστερα από την υποβολή και άλλων καταγγελιών στην Επιτροπή, αυτή γνωστοποίησε στην Γερμανία με έγγραφο της 12ης Σεπτεμβρίου 2007 (6) (στο εξής: «απόφαση του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας του 2007») ότι θα επέκτεινε το πεδίο της διαδικασίας που είχε κινηθεί το 1999. Με την απόφαση του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας επιδιώχθηκε η ένταξη στη διαδικασία όλων των νέων στοιχείων που είχαν προκύψει και ο ενδελεχής έλεγχος όλων των στρεβλώσεων του ανταγωνισμού οι οποίες πιθανώς οφείλονταν στα κρατικά μέτρα που είχαν ληφθεί υπέρ της Deutsche Post (σχετικά με τις κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις, της κρατικές εγγυήσεις, την επιδότηση συντάξεων και την αποκλειστική άδεια παροχής υπηρεσιών στον τομέα των επιστολών βλέπε αναλυτικότερα το κεφάλαιο I.1.14.
(13)
Κατά την άποψη της Επιτροπής ήταν απαραίτητο να γίνει ακριβής αναπαράσταση των λογιστικών εγγραφών της Deutsche Post για τα έτη από το 1990 έως και το 2007 προκειμένου να αποσαφηνιστούν οι επιπτώσεις των κρατικών μέτρων στα έσοδα και τα κόστη των διαφόρων υπηρεσιών που είχαν παρασχεθεί από την Deutsche Post.
I.1.4. Παρατηρήσεις της Γερμανίας επί της αποφάσεως του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας
(14)
Η Γερμανία υπέβαλε τις παρατηρήσεις της επί της αποφάσεως του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας στις 14 Δεκεμβρίου 2007, η δε Deutsche Post προσέβαλε την απόφαση με αίτηση αναιρέσεως (βλέπε επίσης κεφάλαιο I.3.1).
I.1.5. Παρατηρήσεις των μετεχόντων επί της αποφάσεως του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας και οι παρατηρήσεις της Γερμανίας επί των παρατηρήσεων αυτών
(15)
Οι UPS και TNT υπέβαλαν τις παρατηρήσεις τους στις 16 Νοεμβρίου 2007.
(16)
Με έγγραφο της 20ής Δεκεμβρίου 2007 η Γερμανία ζήτησε παράταση της ταχθείσας προθεσμίας και στις 12 Μαρτίου 2008 η γερμανική κυβέρνηση υπέβαλε υπόμνημα επί των παρατηρήσεων της TNT και UPS.
I.1.6. Επιλογή εξωτερικού πραγματογνώμονα
(17)
Στις 23 Ιανουαρίου 2008, η Επιτροπή δημοσίευσε προκήρυξη διαγωνισμού για την κατάρτιση πραγματογνωμοσύνης η οποία θα τη διευκόλυνε ώστε να διαπιστώσει αν η Deutsche Post είχε λάβει κατά την περίοδο 1990-2007 υπεραντιστάθμιση για την υποχρέωσή της προς παροχή καθολικής υπηρεσίας (7).
(18)
Την 18η Ιουνίου 2008, η Επιτροπή συμβλήθηκε με την WIK Consult GmbH, η οποία ειδικεύεται στη λογιστική στον ταχυδρομικό τομέα.
I.1.7. Παρατηρήσεις της Γερμανίας σχετικά με τη διάρκεια της εξεταζόμενης περιόδου
(19)
Με έγγραφα της 10ης Ιουνίου 2008 και 18 Ιουνίου 2008 η Γερμανία αντιτάχθηκε στην περίοδο εξετάσεως που επέλεξε η Επιτροπή (1990-2007) υποστηρίζοντας ότι θα αρκούσε ο περιορισμός της εξέτασης στην περίοδο 1990 έως 1994, κατά την οποία είχαν χορηγηθεί οι χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις από το κράτος. Επικαλέστηκε εξάλλου το γεγονός ότι την περίοδο αυτή οι ζημίες ήταν υψηλότερες από ό,τι οι κρατικές αντισταθμίσεις και συνεπώς η Deutsche Post δεν είχε λάβει υπεραντιστάθμιση. Με βάση το κοινοτικό πλαίσιο για τις κρατικές ενισχύσεις υπό μορφή χρηματοοικονομικής αντιστάθμισης για την παροχή δημόσιας υπηρεσίας (8) (στο εξής: «κοινοτικό πλαίσιο του 2005») η διάθεση λογιστικών στοιχείων για την περίοδο μετά το 1994 είναι δυσανάλογη, καθόσον η περίοδος για τον υπολογισμό των υπεραντισταθμίσεων περιορίζεται στα τέσσερα έτη.
(20)
Στις 27 Ιουνίου 2008 η Γερμανία απέστειλε νομική γνωμάτευση σχετικά με την υποχρέωση της Επιτροπής προς έλεγχο των κρατικών χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων, εγγυήσεων και επιδοτήσεων συντάξεων κατά περίπτωση (9). Επίσης, η Γερμανία προέβαλε τον ισχυρισμό ότι για την αξιολόγηση των κρατικών εγγυήσεων και της επιδότησης συντάξεων δεν απαιτείται έλεγχος των λογιστικών στοιχείων.
(21)
Την ίδια θέση εξέφρασε η Γερμανία απέναντι στις υπηρεσίες της Επιτροπής κατά τις συναντήσεις που έγιναν στις 29 Μαΐου 2008 και στις 15 Ιουλίου 2008.
I.1.8. Αίτημα παροχής πληροφοριών της 17ης Ιουλίου 2008
(22)
Στις 17 Ιουλίου 2008 η Επιτροπή απηύθυνε προς την Γερμανία αίτημα παροχής πληροφοριών, το οποίο είχε ως αντικείμενο όλα τα προς εξέταση κρατικά μέτρα και συμπεριλάμβανε ερωτηματολόγιο σχετικά με τα έσοδα και τις δαπάνες της Deutsche Post κατά το διάστημα 1990-2007. Το αίτημα παροχής πληροφοριών είχε συνταχθεί σε συνεργασία με την WIK Consult. Η Γερμανία ζήτησε στις 5 Αυγούστου 2008 την παράταση της προθεσμίας για αόριστο χρόνο διότι, όπως επικαλέστηκε, έπρεπε πρώτα να ελέγξει τη διαθεσιμότητα ορισμένων στοιχείων.
I.1.9. Υπόμνηση στις 12 και στις 22 Αυγούστου 2008
(23)
Στις 12 Αυγούστου 2008 η Επιτροπή εξήγησε τους λόγους για τους οποίους ήταν απαραίτητος ο έλεγχος των εσόδων και δαπανών της Deutsche Post της περιόδου 1990-2007 εμμένοντας στην απαίτησή της για διαβίβαση των στοιχείων που είχε ζητήσει.
(24)
Με δήλωση της 14ης Αυγούστου 2008 η Γερμανία ισχυρίστηκε εκ νέου ότι δεν συνέτρεχε λόγος για έλεγχο των κερδών και ζημιών της Deutsche Post που αφορούσαν την περίοδο μετά το 1994. Στις 22 Αυγούστου 2008, η Επιτροπή δήλωσε ότι σε περίπτωση που η Γερμανία δεν διαβίβαζε τα στοιχεία επιφυλασσόταν να διατάξει την παροχή των πληροφοριών κατά το άρθρο 10 παράγραφος 3 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999 του Συμβουλίου, της 22ας Μαρτίου 1999, για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 93 της Συνθήκης ΕΚ (10).
(25)
Με δήλωση της 29ης Σεπτεμβρίου 2008 η Γερμανία διαβίβασε τα συμπεράσματα νέας νομικής γνωμοδοτήσεως (την οποία κοινοποίησε τελικά στις 2 Οκτωβρίου 2008), προκειμένου να ενισχύσει την άποψή της ότι δεν ήταν αναγκαία η ανάλυση των λογιστικών στοιχείων για το διάστημα μετά το 1994 και ότι η περίοδος 1990-1994 αποτελούσε εύλογη περίοδο εξετάσεως (11).
(26)
Στις 28 Οκτωβρίου 2008 η Γερμανία διαβίβασε πληροφορίες σχετικά με τις κρατικές εγγυήσεις και την επιδότηση συντάξεων.
I.1.10. Η διαταγή παροχής πληροφοριών της 30ής Οκτωβρίου 2008
(27)
Η Επιτροπή απέρριψε τα επιχειρήματα της Γερμανίας και ενέμεινε στην άποψή της ότι για την πλήρη εκτίμηση των επιπτώσεων των χορηγηθεισών ενισχύσεων στον ανταγωνισμό ήταν αναγκαία η ανάλυση των στοιχείων της περιόδου έως το 2007. Σε συνέχεια των δύο εγγράφων υπομνήσεων της 12ης Αυγούστου 2008 και της 22ας Αυγούστου 2008, η Επιτροπή εξέδωσε στις 30 Οκτωβρίου 2008 διαταγή παροχής πληροφοριών με την οποία διατασσόταν πλέον και τυπικώς η Γερμανία να προσκομίσει όλα τα απαραίτητα λογιστικά στοιχεία για το σύνολο της περιόδου 1990-2007.
(28)
Η Γερμανία και η Deutsche Post αμφισβήτησαν την εγκυρότητα της διαταγής παροχής πληροφοριών (βλέπε κεφάλαιο I.3.2).
(29)
Στις 27 Νοεμβρίου 2008 η Γερμανία διαβίβασε τα ζητηθέντα λογιστικά στοιχεία για την περίοδο 1990-1994, ενώ στις 5 και στις 16 Δεκεμβρίου 2008 επικαιροποίησε τα λογιστικά στοιχεία που είχε διαβιβάσει στις 27 Νοεμβρίου 2008.
I.1.11. Διαβίβαση λογιστικών στοιχείων για την περίοδο 1990-2007
(30)
Κατόπιν συναντήσεως που έλαβε χώρα στις 6 Φεβρουαρίου 2009 μεταξύ του γερμανού υφυπουργού κ. Pfaffenbach, του προέδρου του διοικητικού συμβουλίου της DPAG κ. Appel και του αρμόδιου για θέματα ανταγωνισμού Επιτρόπου, η Γερμανία και η Deutsche Post δήλωσαν ότι συμφωνούν να παραδώσουν λογιστικά στοιχεία για την περίοδο μετά το 1994.
(31)
Στις 3 Μαρτίου 2009 η Γερμανία διαβίβασε ένα μέρος των λογιστικών στοιχείων για το σύνολο της υπό εξέταση περιόδου 1990-2007.
(32)
Συναντήσεις μεταξύ της Deutsche Post και των υπηρεσιών της Επιτροπής έλαβαν χώρα στις 3 Μαρτίου 2009 στις Βρυξέλλες και στη συνέχεια στις 12 Μαρτίου 2009, στις 2 Απριλίου 2009, στις 28 Μαΐου 2009, στις 23 Ιουνίου 2009 και στις 28 Σεπτεμβρίου 2009 στην Βόννη. Η Γερμανία διαβίβασε τις σχετικές παρατηρήσεις της Deutsche Post στις 26 Μαρτίου 2009, στις 7 Μαΐου 2009 και στις 22 Ιουνίου 2009.
(33)
Σε συνέχεια των ως άνω συναντήσεων και μιας σειράς ερωτημάτων που απηύθυναν οι υπηρεσίες της Επιτροπής προς την Deutsche Post στις 4 Ιουνίου 2009 και στις 30 Ιουλίου 2009, η Γερμανία διαβίβασε στις 9 Ιουλίου 2009, στις 31 Ιουλίου 2009, στις 17 Αυγούστου 2009, στις 8 Σεπτεμβρίου 2009, στις 10 Σεπτεμβρίου 2009 και στις 15 Οκτωβρίου 2009 επικαιροποιημένα λογιστικά στοιχεία και περαιτέρω διευκρινίσεις.
(34)
Την 16η και την 24η Σεπτεμβρίου 2009 οι υπηρεσίες της Επιτροπής διαβίβασαν πρόσθετα ερωτήματα τα οποία απαντήθηκαν από την Γερμανία στις 14 Οκτωβρίου 2009.
I.1.12. Παράδοση της γνωμοδότησης της WIK
(35)
Λόγω των καθυστερήσεων στην παράδοση των λογιστικών στοιχείων κατέστη αναγκαία η επανειλημμένη ανανέωση της συμβάσεως με την WIK Consult. Στις 9 Νοεμβρίου 2009 η WIK Consult παρέδωσε τελικά τη γνωμοδότησή της (στο εξής: «γνωμοδότηση WIK»).
(36)
Στις 14 και στις 21 Ιανουαρίου 2010 η Γερμανία διαβίβασε ορισμένες παρατηρήσεις σχετικά με τη γνωμοδότηση WIK. Στις 11 Φεβρουαρίου 2010 η Γερμανία προσκόμισε γνωμοδότηση της KPMG (στο εξής: «γνωμοδότηση KPMG») σχετικά με τη νομική φύση των επιστροφών χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων (12), τις οποίες η Deutsche Post όφειλε να καταβάλει έως το 1995 στο κράτος, καθώς και μία γνωμοδότηση της Deloitte (13) (στο εξής: «γνωμοδότηση Deloitte-I») σχετικά με τον δείκτη αναφοράς που χρησιμοποιήθηκε στη γνωμοδότηση WIK όσον αφορά το «εύλογο» κέρδος.
(37)
Στις 23 Απριλίου 2010 η Γερμανία προσκόμισε νέα μελέτη της Deloitte (στο εξής: «γνωμοδότηση Deloitte-II») σχετικά με το ύψος του εύλογου κέρδους για την παροχή καθολικής υπηρεσίας εκ μέρους της Deutsche Post.
(38)
Στις 9 Αυγούστου 2010 η Γερμανία διαβίβασε και άλλες παρατηρήσεις σχετικά με τον υπολογισμό της υπεραντισταθμίσεως και την εφαρμογή της αρχής του ιδιώτη επενδυτή υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς στο πλαίσιο της εκτιμήσεως των κρατικών αντισταθμίσεων.
I.1.13. Τοποθετήσεις σε συνέχεια της ακυρώσεως της αρνητικής αποφάσεως του 2002
(39)
Στις 5 Νοεμβρίου 2010 η Γερμανία απέστειλε νέα νομική γνωμοδότηση σχετικά με τη σημασία της αποφάσεως στην υπόθεση C-399/08, Επιτροπή κατά Deutsche Post (βλέπε κεφάλαιο I.3.5) για την τρέχουσα διαδικασία ελέγχου της ενισχύσεως (14).
I.1.14. Απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου
(40)
Με έγγραφο της 10ης Μαΐου 2011 η Επιτροπή γνωστοποίησε στην Γερμανία την απόφασή της να επεκτείνει δυνάμει του άρθρου 108 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, την κινηθείσα το 1999 και ήδη επεκταθείσα το 2007 διαδικασία προκειμένου να ελέγξει διεξοδικά την επιδότηση συντάξεων που χορηγήθηκε στην Deutsche Post από το 1995 και μετά (στο εξής: «απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου»).
(41)
Η Γερμανία, αφού ζήτησε στις 21 Μαΐου 2011 την παράταση της προθεσμίας, διαβίβασε στις 29 Ιουλίου 2011 τις παρατηρήσεις της καθώς και νέες γνωμοδοτήσεις σχετικά με την αναγκαιότητα υπεραντισταθμίσεως προς απόδειξη υποτιθέμενων εγκάρσιων επιδοτήσεων (15), τη σύγκριση των πραγματικών κοινωνικών δαπανών που βάρυναν την Deutsche Post σε σχέση με τις συνήθεις στην αγορά κοινωνικές δαπάνες (16), καθώς και το πέραν του συνήθους στην αγορά ύψος των κοινωνικών δαπανών που βάρυναν τη Deutsche Post (17).
(42)
Στις 4 Οκτωβρίου 2011 εστάλησαν οι παρατηρήσεις της UPS, ενώ η Free and Fair Postal Postal Initiative (στο εξής: «FFPI») και ο γερμανικός σύνδεσμος επιχειρήσεων διεθνών ταχυμεταφορών (Bundesverband Internationaler Express und Kurierdienste, στο εξής: «BIEK») απέστειλαν τις παρατηρήσεις τους στις 5 Οκτωβρίου 2011 και στις 7 Οκτωβρίου 2011 αντίστοιχα. Η διαβίβαση των παρατηρήσεων των μετεχόντων εκ μέρους της Επιτροπής έλαβε χώρα στις 13 Οκτωβρίου 2011.
(43)
Στις 14 Νοεμβρίου 2011 η Γερμανία υπέβαλε τις παρατηρήσεις της επί των παρατηρήσεων των μετεχόντων.
(44)
Στις 18 Νοεμβρίου 2011 η Επιτροπή διαβίβασε νέο αίτημα παροχής πληροφοριών, το οποίο αφορούσε σε συγκεκριμένες πτυχές της χρηματοδότησης των συντάξεων μετά το 2007. Η Γερμανία απάντησε εγγράφως στις 2 και στις 19 Ιανουαρίου 2012. Στις 16 Δεκεμβρίου 2011 η Επιτροπή διαβίβασε στη Γερμανία γνωμοδότηση της Charles River Associates για το ζήτημα της συγκριτικής αξιολόγησης του κέρδους (18) (στο εξής: «γνωμοδότηση CRA»), επί της οποίας η Γερμανία υπέβαλε παρατηρήσεις στις 16 Ιανουαρίου 2012.
I.2. Διαδικασία κατ’ άρθρο 102 της ΣΛΕΕ
(45)
Κατόπιν προσφυγής που είχε ασκήσει η UPS το έτος 1994 η Επιτροπή διαπίστωσε ότι με την επιθετική τιμολογιακή πολιτική της για υπηρεσίες μεταφοράς δεμάτων στον τομέα business-to-consumer η Deutsche Post είχε παραβιάσει κατά την περίοδο 1990-1995 το άρθρο 102 της ΣΛΕΕ. Στην Deutsche Post είχε επιβληθεί πρόστιμο ύψους 24 εκατ. EUR (19).
(46)
Στις 22 Απριλίου 2004 η UPS κατέθεσε άλλη μία προσφυγή βάσει του άρθρου 102 της ΣΛΕΕ, η οποία αφορούσε στην κατάχρηση δεσπόζουσας θέσης εκ μέρους της Deutsche Post. Η UPS υποστήριξε ότι η Deutsche Post είχε χρεώσει υπερβολικά υψηλές τιμές για τις ρυθμιζόμενες υπηρεσίες αλληλογραφίας που παρείχε.
(47)
Διαρκούντος του ελέγχου, η Επιτροπή έλαβε στις 5 Νοεμβρίου 2004 στοιχεία τα οποία αφορούσαν την απόφαση της γερμανικής κανονιστικής αρχής στον τομέα των ταχυδρομικών υπηρεσιών (Deutsche Postregulierungsbehörde, στο εξής: «Postregulierungsbehörde») σχετικά με τον καθορισμό των ανωτάτων τιμών για τις ρυθμιζόμενες υπηρεσίες αλληλογραφίας της Deutsche Post για την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 2003 και εφεξής (στο εξής: «απόφαση περί μεγεθών αναφοράς του 2002»). Με έγγραφο της 13ης Ιουνίου 2007 η Γερμανία δήλωσε ότι συναινεί στη χρήση των εν λόγω στοιχείων στο πλαίσιο της διαδικασίας ελέγχου των κρατικών ενισχύσεων.
(48)
Στις 25 Μαρτίου 2008 η Επιτροπή αποφάσισε την περάτωση της διαδικασίας έρευνας συμπράξεων διότι κατά την άποψή της ήταν απίθανο να αποδειχθεί τέτοιου είδους παράβαση του άρθρου 102 της ΣΛΕΕ (20).
I.3. Διαδικασίες ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου και του Δικαστηρίου
I.3.1. Υπόθεση T-421/07, Deutsche Post AG κατά Επιτροπής
(49)
Η Deutsche Post προσέφυγε κατά της αποφάσεως του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας ισχυριζόμενη ότι λόγω της έκδοσης της αρνητικής αποφάσεως του 2002 υπήρχε δικαιολογημένη εμπιστοσύνη ως προς το ότι η Επιτροπή δεν θα επανεκκινούσε την έρευνά της.
(50)
Στις 8 Δεκεμβρίου 2011 το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε την εν λόγω προσφυγή ως απαράδεκτη (21).
I.3.2. Υπόθεση T-570/08, Deutsche Post AG κατά Επιτροπής, και υπόθεση T-571/08, Γερμανία κατά Επιτροπής
(51)
Η Γερμανία και η Deutsche Post προσέφυγαν κατά της διαταγής παροχής πληροφοριών της 30ής Οκτωβρίου 2008 διότι κατά την άποψή τους η εν λόγω διαταγή αφορούσε στοιχεία άσχετα με την έρευνα, ενώ η συμμόρφωση προς τη διαταγή συνεπαγόταν για την Deutsche Post δυσανάλογα μεγάλο κόστος.
(52)
Στις 16 Ιουλίου 2010 το Γενικό Δικαστήριο απέρριψε αμφότερες τις προσφυγές με την αιτιολογία ότι διά της εκδόσεως της διαταγής παροχής πληροφοριών δεν είχαν παραβιασθεί τα δικονομικά δικαιώματα της Deutsche Post, μήτε εκείνα της Γερμανίας.
I.3.3. Υπόθεση C-463/10 P, Deutsche Post AG κατά Επιτροπής, και υπόθεση C-475/10 P, Γερμανία κατά Επιτροπής
(53)
Κατά της αποφάσεως του Γενικού Δικαστηρίου η Deutsche Post και η Γερμανία άσκησαν στις 27 Σεπτεμβρίου 2010 προσφυγή εμμένουσες στην άποψή τους ότι με τη διαταγή παροχής πληροφοριών παραβιάζονταν τα δικαιώματά τους. Στις 13 Οκτωβρίου 2011 το Δικαστήριο αναίρεσε την απόφαση του Γενικού Δικαστηρίου (22) και ανέπεμψε την υπόθεση στο Γενικό Δικαστήριο, όπου εκκρεμεί.
I.3.4. Υπόθεση T-344/10, UPS κατά Επιτροπής
(54)
Στις 20 Αυγούστου 2010 η UPS άσκησε ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου προσφυγή για το λόγο ότι η Επιτροπή είχε προβεί σε παράνομη παράλειψη σε σχέση με την έρευνα των κρατικών ενισχύσεων της περιόδου 2007. Όπως ισχυρίστηκε, το διάστημα των τριών ετών που είχε παρέλθει από την έκδοση της απόφασης του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας ήταν αρκετό για να ελέγξει η Επιτροπή τα εν λόγω μέτρα και να αξιολογήσει τα πραγματικά και τα νομικά δεδομένα προκειμένου να εκδώσει τελική απόφαση και να περατώσει τη διαδικασία έρευνας. Η διαδικασία εκκρεμεί.
I.3.5. Υπόθεση T-388/11 Deutsche Post AG κατά Επιτροπής
(55)
Στις 22 Ιουλίου 2011 η Deutsche Post προσέφυγε κατά της απόφασης του 2011 περί επέκτασης του ελέγχου ισχυριζόμενη ότι η Επιτροπή έσφαλε προδήλως στην προσωρινή εκτίμησή της κατά την οποία χαρακτήρισε την επιδότηση συντάξεων ως κρατική ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, και ως νέα ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 108 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Η διαδικασία εκκρεμεί.
II. ΑΝΑΛΥΤΙΚΗ ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΩΝ ΚΡΑΤΙΚΩΝ ΜΕΤΡΩΝ
(56)
Από το 1989 και εξής η Deutsche Post έχει λάβει κρατικές ενισχύσεις σε διάφορες μορφές:
-
Κρατική χρηματοδότηση συντάξεων βάσει του
-
νόμου περί προσωπικού του 1994 (Personalrechtsgesetz 1994 (23), στο εξής: «PostPersRG 1994»)
-
Κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις και εγγυήσεις βάσει
-
του νόμου περί καθεστώτος των ταχυδρομείων του 1989 (Postverfassungsgesetz 1989 (24), στο εξής: «PostVerfG 1989») και
-
του νόμου περί μετατροπής των ταχυδρομείων του 1994 (Postumwandlungsgesetz 1994 (25), στο εξής: «PostUmwG 1994»)
-
Αποκλειστική άδεια και κανονιστική ρύθμιση των τιμών βάσει
-
του νόμου περί ταχυδρομικών υπηρεσιών του 1989 (Gesetz über das Postwesen 1989 (26), στο εξής: «PostG 1989») και
-
του νόμου περί ταχυδρομείων του 1997 (Postgesetz 1997, στο εξής: «PostG 1997»).
II.1. Η επιδότηση συντάξεων στο πλαίσιο των κοινωνικών παροχών και των ρυθμίσεων περί κοινωνικών εισφορών που ισχύουν για δημόσιους και ιδιωτικούς υπαλλήλους
(57)
Η επιδότηση συντάξεων καλύπτει από το 1995 και εφεξής ένα μεγάλο μέρος των καταβολών για συντάξεις υπαλλήλων της Deutsche Post. Προκειμένου να συνεκτιμηθούν πλήρως όλες οι επιπτώσεις της επιδότησης συντάξεων, στα επόμενα κεφάλαια θα ακολουθήσει αναλυτική περιγραφή των κοινωνικών παροχών και των κοινωνικών εισφορών που ισχύουν για τους δημόσιους υπαλλήλους και θα γίνει σύγκριση με τα ισχύοντα για την υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση των απασχολούμενων στον ιδιωτικό τομέα (στο εξής: «ιδιωτικοί υπάλληλοι»).
II.1.1. Κοινωνικές παροχές προς δημόσιους υπαλλήλους
(58)
Οι δημόσιοι υπάλληλοι δικαιούνται συντάξεως γήρατος και παροχών σε περίπτωση ασθένειας ή αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης. Οι παροχές προς τους υπαλλήλους της Deutsche Post είναι αντίστοιχες με αυτές που χορηγούνται και στους υπόλοιπους δημόσιους υπαλλήλους:
-
Το ύψος της συντάξεως καθορίζεται κατά το άρθρο 14 BeamtVG (27) εκ των προτέρων ως εκατοστιαίο ποσοστό επί των τελευταίων αποδοχών του υπαλλήλου. Έτσι για παράδειγμα, οι υπάλληλοι που συνταξιοδοτήθηκαν το έτος 2010 και είχαν τον απαιτούμενο αριθμό ετών εργασίας λαμβάνουν σύνταξη ίση με το 71,75 % των τελευταίων αποδοχών τους.
-
Οι δημόσιοι υπάλληλοι δικαιούνται να λαμβάνουν το 50 % έως 70 % των δαπανών υγείας και των δαπανών περιθάλψεως σε περίπτωση αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης, ενώ το υπόλοιπο μέρος των δαπανών αυτών βαρύνει τους ίδιους. Η ακριβής κατανομή των δαπανών υγείας εξαρτάται από διάφορους παράγοντες, όπως για παράδειγμα από τον αριθμό των τέκνων. Οι δημόσιοι υπάλληλοι δύνανται είτε να συνάψουν προαιρετική πρόσθετη ασφάλιση είτε να καταβάλουν εξ ιδίων πόρων το τμήμα των δαπανών υγείας που τους αναλογεί.
II.1.2. Χρηματοδότηση των κοινωνικών παροχών για υπαλλήλους της POSTDIENST-κατά την περίοδο 1989-1994
(59)
Μετά την πρώτη μεταρρύθμιση του καθεστώτος των ταχυδρομείων, η οποία έλαβε χώρα το έτος 1989, η POSTDIENST, η TELEKOM και η POSTBANK υποχρεώθηκαν κατά το άρθρο 54 παράγραφος 2 PostVerfG 1989, να χρηματοδοτήσουν οι ίδιες το κόστος των συντάξεων και παροχών υγείας για τους συνταξιούχους υπαλλήλους οι οποίοι κατανεμήθηκαν σε κάθε μία από αυτές ανάλογα με την προηγούμενη δραστηριότητά τους. Κατά τη διάταξη αυτή, οι δημόσιοι υπάλληλοι διατηρούν την αξίωσή τους έναντι του κράτους, το οποίο όμως δύναται να απαιτήσει το σύνολο του ποσού από τις POSTDIENST, TELEKOM ή POSTBANK κατά περίπτωση.
II.1.3. Χρηματοδότηση των κοινωνικών παροχών προς υπαλλήλους της DPAG από το 1995 και εφεξής
(60)
Στο πλαίσιο της δεύτερης μεταρρύθμισης του καθεστώτος των ταχυδρομείων, η οποία έλαβε χώρα το 1994, οι δημόσιοι υπάλληλοι που είχαν εργασθεί στην POSTDIENST μεταφέρθηκαν με βάση το άρθρο 2 παράγραφος 1 PostPersRG 1994, στην DPAG, διατηρώντας κατά την πρόβλεψη του άρθρου 2 παράγραφος 3 PostPersRG 1994, το νομικό τους καθεστώς. Σύμφωνα με το άρθρο 1 παράγραφος 1 PostPersRG 1994, η DPAG ανέλαβε από το κράτος όλα τα δικαιώματα και τις υποχρεώσεις που ανήκουν στον εργοδότη. Επίσης αναδέχθηκε κατά το άρθρο 2 παράγραφος 3 PostPersRG 1994, όλες τις περιουσιακής φύσεως αξιώσεις των υπαλλήλων.
(61)
Την καταβολή των συντάξεων και των παροχών υγείας προς τους συνταξιούχους υπαλλήλους ανέλαβε κατά το άρθρο 15 PostPersRG 1994 ένα νεοσυσταθέν ταμείο συντάξεων των υπαλλήλων της Deutsche Post. Από τη συγχώνευση των ταμείων συντάξεων της Deutsche Post, της Deutsche Telekom AG και της Postbank AG την 1η Ιουλίου 2001 προέκυψε το ταμείο Postbeamtenversorgungskasse (για το διάστημα από 1ης Ιανουαρίου 2005 και μετά θα αναφέρονται από κοινού ως «ταμείο συντάξεων»).
(62)
Κατά το άρθρο 16 παράγραφος 1 PostPersRG 1994, η Deutsche Post όφειλε να καταβάλει στο ταμείο συντάξεων για την περίοδο 1995-1999 ποσό 2,045 δισεκατ. EUR ετησίως είτε, συνολικά, 10,225 δισεκατ. EUR. Από το 2000 και εφεξής η Deutsche Post υποχρεούται να συνεισφέρει στο ταμείο συντάξεων βάσει του άρθρου 16 παράγραφος 2 PostPersRG 1994, ετησίως ποσό ίσο με το 33 % των αποδοχών των υπαλλήλων (ήτοι ποσό κυμαινόμενο από 735 εκατ. EUR το έτος 2000 έως 540 εκατ. EUR το έτος 2010).
(63)
Η επιδότηση συντάξεων καλύπτει κατά το άρθρο 16 παράγραφος 2 PostPersRG 1994 την υπολειπόμενη διαφορά (ήτοι τη διαφορά μεταξύ του ύψους των συντάξεων που καταβάλλονται προς τους συνταξιούχους υπαλλήλους και του ύψους της συνεισφοράς της Deutsche Post στο ταμείο συντάξεων). Η επιδότηση συντάξεων αυξήθηκε από 151 εκατ. EUR (1995) σε 3,203 δισεκατ. EUR (2010), ανήλθε δε κατά την περίοδο 1995-2010 σε συνολικά 37,121 δισεκατ. EUR.
Σχήμα
Χρηματοδότηση του ταμείου συντάξεων (σε εκατ. EUR)
II.1.4. Η υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση των ιδιωτικών υπαλλήλων και η πρόσθετη συνταξιοδοτική ασφάλιση των ιδιωτικών υπαλλήλων της Deutsche Post
(64)
Οι ιδιωτικοί υπάλληλοι υπόκεινται σε υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση έχοντας υποχρέωση να συνάψουν συνταξιοδοτική ασφάλιση, ασφάλιση ανεργίας, ασφάλιση ασθενείας και ασφάλιση για την περίπτωση αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης (28). Τα συστήματα υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης των ιδιωτικών υπαλλήλων προβλέπουν στους τομείς της συνταξιοδοτικής ασφάλισης και της ασφάλισης ασθενείας διαφορετική προστασία σε σχέση με αυτή που προβλέπει το αντίστοιχο σύστημα που ισχύει για τους δημόσιους υπαλλήλους:
-
Το ύψος της σύνταξης δεν υπολογίζεται ως ποσοστό επί των τελευταίων μηνιαίων αποδοχών, αλλά ως ποσοστό επί του μέσου όρου των αποδοχών που έχει λάβει ο εκάστοτε υπάλληλος καθ’ όλη τη διάρκεια της ζωής του.
-
Οι δαπάνες ασφάλισης ασθενείας και περίθαλψης σε περίπτωση αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης καλύπτονται πλήρως.
(65)
Σημαντικές διαφορές σε σχέση με το σύστημα που ισχύει για τους δημόσιους υπαλλήλους υφίστανται και όσον αφορά τη χρηματοδότηση των κοινωνικών παροχών. Η υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση των ιδιωτικών υπαλλήλων χρηματοδοτείται από εισφορές που καταβάλλονται κατά τη διάρκεια του επαγγελματικού βίου των υπαλλήλων τόσο από τον ίδιο τον μισθωτό όσο και από τον εργοδότη (στο εξής: "εισφορές υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης"). Το συνολικό ποσοστό εισφορών επιμερίζεται τύποις κατά ίσα περίπου μέρη μεταξύ του μισθωτού και του εργοδότη. Εντούτοις, τυπικά υπόχρεος για την απόδοση ολόκληρου του ποσοστού που αντιστοιχεί στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης είναι ο εργοδότης.
Σχήμα 2
Ύψος εισφορών στην υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση εκφραζόμενο ως ποσοστό επί των μεικτών αποδοχών των ιδιωτικών υπαλλήλων (βλέπε και παράρτημα)
(66)
Όπως εμφαίνεται στο σχήμα 2, τα ποσοστά εισφορών στην υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση ανήλθαν από το 1995 και μετά σε 38 % έως 42 % επί των μεικτών αποδοχών (= καθαρές αποδοχές + εργοδοτική εισφορά). Οι εισφορές κοινωνικής ασφάλισης που αναλογούν στον εργοδότη και τον εργαζόμενο ανήλθαν σε ποσοστό 19 % έως 21 % των μεικτών αποδοχών (αναλυτική χρονοσειρά βλέπε στο παράρτημα).
(67)
Οι ιδιωτικοί υπάλληλοι της Deutsche Post δεν είχαν μόνο υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση, αλλά τους παρεχόταν και πρόσθετη ασφάλιση. Ειδικότερα, σε όσους ιδιωτικούς υπαλλήλους είχαν προσληφθεί πριν από το 1997 παρεχόταν πρόσθετη ασφάλιση σύνταξης, η οποία τους εξασφάλιζε σύνταξη ανάλογη με εκείνη των δημοσίων υπαλλήλων. Η πρόσθετη ασφάλιση σύνταξης κάλυπτε συνεπώς τη διαφορά μεταξύ της σύνταξης από την υποχρεωτική κοινωνική ασφάλιση, η οποία αντιστοιχεί σε ορισμένο ποσοστό επί των αποδοχών που είχε λάβει ο μισθωτός καθ’ όλη τη διάρκεια του εργασιακού βίου του, και της σύνταξης των δημοσίων υπαλλήλων, η οποία αντιστοιχεί σε ορισμένο ποσοστό επί των τελευταίων αποδοχών. Οι αναλυτικές ρυθμίσεις περιέχονται στο καταστατικό του συνταξιοδοτικού ταμείου της Deutsche Bundespost (Versorgungsanstalt der Deutschen Bundespost, στο εξής: «VAP») (29).
(68)
Έως το 1997, η Deutsche Post χρηματοδότησε την πρόσθετη σύνταξη των συνταξιοδοτηθέντων ιδιωτικών υπαλλήλων μέσω εισφοράς που ανερχόταν κατά προσέγγιση σε ποσοστό [5 % έως 10 %] (30) των μεικτών αποδοχών των εν ενεργεία ιδιωτικών υπαλλήλων. Από το 1997 και μετά, η Deutsche Post σχημάτισε προβλέψεις για τις υπολειπόμενες υποχρεώσεις του VAP (βλέπε επίσης την ανάλυση της επιβάρυνσης # 4 στο κεφάλαιο II.3.1.3).
(69)
Από το 1997 και μετά στους νεοπροσλαμβανόμενους ιδιωτικούς υπαλλήλους προσφερόταν σαφώς μειωμένη πρόσθετη ασφάλιση για την οποία η Deutsche Post κατέβαλλε κατά την περίοδο 1997-2007 εισφορά ίση με το [0 % και 5 %] των μεικτών τους αποδοχών.
II.2. Οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις και οι κρατικές εγγυήσεις στο πλαίσιο της αποκλειστικής άδειας και της υποχρέωσης καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας της Deutsche Post
II.2.1. Αποκλειστική άδεια έως το 2007
(70)
Πριν από το 1998, δικαίωμα ιδρύσεως και διαχειρίσεως επιχειρήσεων για την έναντι αμοιβής προώθηση αλληλογραφίας είχε κατά το άρθρο 2 PostG 1989 μόνο η Deutsche Post. Η παροχή άλλων υπηρεσιών όπως η προώθηση δεμάτων, εφημερίδων και περιοδικών δεν αποτελούσε μονοπώλιο της Deutsche Post και υπόκειτο στον ανταγωνισμό. Κατά το άρθρο 37 PostVerfG 1989, τα κέρδη από τις εν λόγω κατ’ αποκλειστικότητα παρεχόμενες υπηρεσίες έπρεπε να χρησιμοποιούνται για την κάλυψη των ζημιών από την παροχή καθολικής υπηρεσίας στο πλαίσιο ανταγωνιστικής δραστηριότητας. Κατά το άρθρο 4 PTRegG 1994 (31), αρμόδιος για την έγκριση των τιμών για τις κατ’ αποκλειστικότητα παρεχόμενες υπηρεσίες ήταν ο υπουργός ταχυδρομείων και τηλεπικοινωνιών (Bundesminister für Post und Telekommunikation).
(71)
Μετά το 1998, έτος κατά το οποίο τέθηκε σε ισχύ ο PostG 1997, ξεκίνησε η σταδιακή μείωση του εύρους των υπηρεσιών που παρείχε αποκλειστικά η Deutsche Post. Κατά το άρθρο 51 PostG 1997, η αποκλειστική άδεια της Deutsche Post εκτεινόταν το 1997 στην προώθηση επιστολικού ταχυδρομείου και καταλόγων με συγκεκριμένο παραλήπτη, υπό την προϋπόθεση ότι το βάρος τους δεν υπερέβαινε τα 200 γραμμάρια. Στη συνέχεια, το ανώτατο αυτό βάρος μειώθηκε σταδιακά και το 2006 ορίστηκε στα 50 γραμμάρια. Η αποκλειστική άδεια έληξε στις 31 Δεκεμβρίου 2007.
II.2.2. Υποχρέωση καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας έως το 2007
(72)
Η υποχρέωση καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας ανατέθηκε επισήμως στην Deutsche Post δυνάμει δύο νομικών πράξεων:
-
Δυνάμει του κανονισμού περί παροχής υποχρεωτικών ταχυδρομικών υπηρεσιών (Postdienst-Pflichtleistungsverordnung (32), στο εξής: «PPflLV») η Deutsche Post ορίστηκε πάροχος καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας προώθησης αλληλογραφίας και δεμάτων βάρους έως 20 κιλών και επιφορτίστηκε με την παροχή των αντίστοιχων υπηρεσιών σε ολόκληρη την Γερμανία σε ενιαίες τιμές.
-
Δυνάμει του PostG 1997 και του επ’ αυτού εκτελεστικού κανονισμού του έτους 1999 (33) (στο εξής: «Universaldienstleistungsverordnung 1999») ανανεώθηκε η ανάθεση στην DPAG της παροχής καθολικής υπηρεσίας.
(73)
Κατά το άρθρο 11 PostG 1997 ο όρος «παροχή καθολικής υπηρεσίας» σημαίνει την παροχή στοιχειώδους δέσμης ταχυδρομικών υπηρεσιών σε προσιτές τιμές σε ολόκληρη την επικράτεια. Οι εν λόγω υπηρεσίες περιλάμβαναν την προώθηση αντικειμένων αλληλογραφίας, δεμάτων με συγκεκριμένο παραλήπτη που ζύγιζαν έως 20 κιλά, καθώς και βιβλίων, καταλόγων, εφημερίδων και περιοδικών (στο εξής: «παροχή καθολικής υπηρεσίας»).
(74)
Η Universaldienstleistungsverordnung 1999 όριζε τις ελάχιστες απαιτήσεις ως προς την ποιότητα της καθολικής υπηρεσίας:
-
Σε ολόκληρη την Γερμανία έπρεπε να υπάρχουν τουλάχιστο 12 000 εγκατεστημένα ταχυδρομικά γραφεία.
-
Ετησίως θα έπρεπε να παραδίδεται κατά μέσο όρο το 80 % των αντικειμένων αλληλογραφίας και των δεμάτων εντός ορισμένου χρόνου (ανερχόμενου σε μία εργάσιμη ημέρα για τα αντικείμενα αλληλογραφίας και σε δύο εργάσιμες ημέρες για τα δέματα), ενώ η διανομή θα έπρεπε να γίνεται τουλάχιστο μία φορά την ημέρα.
-
Πέραν της γενικής απαίτησης να είναι οι τιμές για την παροχή καθολικής υπηρεσίας προσιτές, η DPAG υποχρεώθηκε να καθορίσει ενιαίες τιμές για τις υπηρεσίες προώθησης αντικειμένων αλληλογραφίας που παρείχε στο πλαίσιο της λήξασας το 2007 αποκλειστικής άδειας. Ωστόσο, όσον αφορά τις αποκλειστικά παρεχόμενες υπηρεσίες η DPAG διέθετε έναν βαθμό ευελιξίας στον καθορισμό των τιμών, καθόσον μπορούσε να συμφωνήσει ειδικές τιμές με πελάτες οι οποίοι καταθέτουν προς αποστολή τουλάχιστο 50 τεμάχια κάθε φορά.
(75)
Με το άρθρο 52 PostG 1997 παρατάθηκε η ανάθεση της παροχής καθολικής υπηρεσίας στην DPAG έως την 31η Δεκεμβρίου 2007, δηλαδή έως τη λήξη της αποκλειστικής άδειας παροχής υπηρεσιών αλληλογραφίας. Μετά τη λήξη της αποκλειστικής άδειας δεν επιφορτίστηκε κανένας ταχυδρομικός φορέας με την υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας στην Γερμανία και ως εκ τούτου καθολική υπηρεσία όφειλαν να προσφέρουν όλοι οι πάροχοι ταχυδρομικών υπηρεσιών (στο εξής: «δυνάμεις της αγοράς»). Για την περίπτωση που ήθελε διαπιστωθεί ή θεωρηθεί ότι ορισμένη καθολική υπηρεσία δεν παρέχεται πλήρως ή ουσιαστικώς, ο PostG 1997 παρείχε νομικά εργαλεία που διασφάλιζαν την παροχή των εν λόγω υπηρεσιών.
(76)
Όπως προκύπτει από τη γνωμοδότηση WIK (βλέπε σχήμα 3), κατά την περίοδο από το 1990 έως το 2007 το 88 % περίπου των συνολικών εσόδων προερχόταν από την παροχή καθολικής υπηρεσίας. Το μεγαλύτερο μέρος της καθολικής επιστολικής υπηρεσίας υπόκειτο λόγω της δεσπόζουσας θέσης της Deutsche Post σε ρύθμιση τιμών (βλέπε κεφάλαιο II.2.1). Εκτός από τις εν λόγω ρυθμιζόμενες υπηρεσίες, οι οποίες αντιστοιχούσαν στο 62 % περίπου των συνολικών εσόδων, η Deutsche Post παρείχε, ανταγωνιζόμενη άλλες επιχειρήσεις, καθολική υπηρεσία δεμάτων (περίπου 15 % των συνολικών εσόδων) καθώς και άλλες μη υποκείμενες σε ρύθμιση τιμών καθολικές υπηρεσίες αλληλογραφίας (περίπου 11 % των συνολικών εσόδων).
(77)
Επιπλέον η Deutsche Post παρείχε και εμπορικές υπηρεσίες (για παράδειγμα υπηρεσίες λιανικής τραπεζικής για την Postbank, υπηρεσίες πωλήσεων για την Telekom και διανομή ταχυδρομείου χωρίς διεύθυνση παραλήπτη). Από τις εμπορικές υπηρεσίες προήλθε κατά την περίοδο 1990-2007 το 12 % περίπου των συνολικών εσόδων της Deutsche Post.
II.2.3. Κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις
(78)
Από την ίδρυσή της το έτος 1950 η Deutsche Bundespost αποτελούσε ειδικό περιουσιακό στοιχείο του κράτους. Κατά το γερμανικό διοικητικό δίκαιο, το ειδικό περιουσιακό στοιχείο δεν έχει νομική προσωπικότητα ανεξάρτητη από το κράτος, διαθέτει όμως ίδιο προϋπολογισμό και δεν ευθύνεται για τις εν γένει κρατικές οφειλές.
(79)
Η πρώτη ταχυδρομική μεταρρύθμιση, η οποία έλαβε χώρα το 1989, προέβλεπε τη διαίρεση του ειδικού περιουσιακού στοιχείου σε τρεις επιμέρους τομείς -την POSTDIENST, την POSTBANK και την TELEKOM-, οι οποίοι χαρακτηρίστηκαν «δημόσιες επιχειρήσεις» χωρίς εντούτοις να αποκτήσουν νομική προσωπικότητα ανεξάρτητη από το κράτος.
(80)
Κατά το άρθρο 37 παράγραφοι 2 και 3 PostVerfG 1989, οι τρεις επιχειρήσεις όφειλαν να καλύπτουν καταρχήν από τα έσοδά τους το πλήρες κόστος των επιμέρους υπηρεσιών, ενώ επιτρεπόταν η μεταξύ τους εγκάρσια χρηματοδότηση στον βαθμό που γινόταν για την κάλυψη ζημιών από υποχρεώσεις καθολικής υπηρεσίας. Στη βάση αυτή, η POSTDIENST έλαβε από την TELEKOM κατά την περίοδο 1990-1993 συνολικά 2,844 δισεκατ. EUR προς κάλυψη των ζημιών της.
(81)
Στο πλαίσιο της δεύτερης ταχυδρομικής μεταρρύθμισης, οι τρεις επιμέρους κλάδοι του ειδικού περιουσιακού στοιχείου μετατράπηκαν από 1ης Ιανουαρίου 1995 σε ανώνυμες εταιρείες. Από την POSTDIENST προέκυψε η DPAG, από την POSTBANK η Postbank AG και από την TELEKOM η Telekom AG. Κατά το άρθρο 2 παράγραφος 2 PostUmwG 1994, η Telekom AG ανέλαβε όλες τις δανειακές υποχρεώσεις που αφορούσαν στο ειδικό περιουσιακό στοιχείο ως σύνολο, έχοντας ωστόσο αναγωγική αξίωση έναντι της DPAG και της Postbank AG στον βαθμό που οι δανειακές υποχρεώσεις αφορούσαν τις επιχειρήσεις που αυτές είχαν διαδεχθεί.
(82)
Ωστόσο, κατά το άρθρο 7 PostUmwG 1994 οι (απορρέουσες από το άρθρο 2 παράγραφος 2 PostUmwG 1994) αναγωγικές αξιώσεις της Telekom AG εναντίον της DPAG εκμηδενίζονταν μέχρι του ύψους των συσσωρευμένων ζημιών της POSTDIENST στις 31 Δεκεμβρίου 1994. Αυτό είχε ως αποτέλεσμα τη μεταφορά ενεργητικού ύψους 2,822 δισεκατ. EUR από την Telekom AG στην DPAG. Κατά τους ισχυρισμούς της Γερμανίας, η εν λόγω μεταφορά από την Telekom AG -όπως και οι προηγουμένως καταβληθείσες αντισταθμίσεις βάσει του άρθρου 37 παράγραφος 3 PostVerfG 1989- ήταν απαραίτητη προκειμένου η DPAG να εκπληρώσει τις υποχρεώσεις καθολικής υπηρεσίας.
(83)
Κατά την περίοδο 1990-1995 η POSTDIENST έλαβε συνολικά 5,666 δισεκατ. EUR ως χρηματοοικονομική αντιστάθμιση για την υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας.
II.2.4. Κρατική εγγύηση για τους χρεωστικούς τίτλους που είχαν εκδοθεί πριν από το 1995
(84)
Από το 1953, οι χρεωστικοί τίτλοι της Deutsche Bundespost εξομοιώνονταν δυνάμει του άρθρου 22 παράγραφος 4 PostVwG 1953 (34) με χρεωστικούς τίτλους του δημοσίου. Μετά την κατάργηση του PostVwG 1953 από τον PostVerfG 1989 η εν λόγω διάταξη περιλήφθηκε στο άρθρο 40 PostVerfG 1989.
(85)
Μετά την ίδρυση των τριών επιμέρους κλάδων το έτος 1989, η POSTDIENST δεν εξέδιδε τους χρεωστικούς τίτλους αυτοτελώς, αλλά η διαχείριση των αντίστοιχων συναλλαγών γινόταν από την POSTBANK αυτοτελώς για όλες τις επιχειρήσεις της Deutsche Bundespost. Στη συνέχεια οι χρεωστικοί τίτλοι κατανέμονταν μεταξύ των POSTDIENST, TELEKOM και POSTBANK ανάλογα με τις χρηματοοικονομικές τους ανάγκες.
(86)
Κατά τη διάταξη του άρθρου 2 παράγραφος 4 PostUmwG 1994, η Γερμανία εξακολούθησε και μετά 1995 να είναι εγγυήτρια για την εκπλήρωση όλων των υποχρεώσεων που είχε αναλάβει η Deutsche Bundespost πριν από το 1995 και ακολούθως είχαν κατανεμηθεί μεταξύ των POSTDIENST, TELEKOM και POSTBANK, ενώ δεν εγγυόταν για χρεωστικούς τίτλους οι οποίοι είχαν εκδοθεί από την DPAG σε μεταγενέστερο χρόνο.
II.3. Τα έσοδα από ρυθμιζόμενες υπηρεσίες ως πρόσθετη αντιστάθμιση για τις συνταξιοδοτικές δαπάνες και το καθαρό κόστος των καθολικών υπηρεσιών
(87)
Η εποπτεία επί των αποκλειστικών και απελευθερωμένων ταχυδρομικών αγορών ανατέθηκε με τον PostG 1997 στην Bundesnetzagentur (στο εξής: «Postregulierungsbehörde»). Κατά το άρθρο 19 του PostG 1997, η Postregulierungsbehörde οριζόταν αρμόδια για τη ρύθμιση των τιμών που θα επέβαλλε η Deutsche Post στις ταχυδρομικές αγορές στις οποίες κατείχε δεσπόζουσα θέση. Η Deutsche Post δεν κατείχε δεσπόζουσα θέση μόνο στον τομέα των αποκλειστικών υπηρεσιών (κατά το άρθρο 51 του PostG 1997), αλλά και σε όλες σχεδόν τις υπόλοιπες ταχυδρομικές υπηρεσίες που είχαν ήδη ανοίξει στον ανταγωνισμό. Ρύθμιση τιμών μπορούσε να γίνει είτε ex ante, διά του καθορισμού συγκριτικού μεγέθους, είτε ex post στο πλαίσιο ελέγχων τιμών.
(88)
Όπως προκύπτει από τις έρευνες αγοράς που διενήργησε η Postregulierungsbehörde, το μερίδιο αγοράς που κατείχε η Deutsche Post στις αγορές ρυθμιζόμενων υπηρεσιών αλληλογραφίας ανερχόταν σε 90 % έως 97 %. Στην τελευταία έκθεσή της, η Postregulierungsbehörde αναφέρει ότι η σταδιακή απελευθέρωση των αγορών από το 1997 και μετά δεν συνέβαλε στη δημιουργία συνθηκών εύρυθμου ανταγωνισμού στη γερμανική επιστολική αγορά (35).
(89)
Το μεγαλύτερο μέρος των συνολικών εσόδων της Deutsche Post (περίπου 62 % των συνολικών εσόδων της περιόδου 1990-2007 [βλέπε σχήμα 3] και το 56 % των συνολικών εσόδων της περιόδου 2008-2010) προέρχεται από την παροχή ρυθμιζόμενων επιστολικών υπηρεσιών.
(90)
Οι λοιπές καθολικές και εμπορικές υπηρεσίες που δεν υπάγονται στη ρύθμιση των περί ρύθμισης των τιμών άρθρων 19-27 PostG 1997 (36) θα αναφέρονται εφεξής ως «μη διατιμημένες υπηρεσίες».
(91)
Για τις ρυθμιζόμενες υπηρεσίες αλληλογραφίας το άρθρο 20 του PostG 1997 όριζε στις παραγράφους 1 και 2 ότι οι τιμές πρέπει να προσδιορίζονται με βάση το κόστος που απαιτεί η αποτελεσματική παροχή της υπηρεσίας. Εφόσον δικαιολογείται από τις αντικειμενικές περιστάσεις, η Postregulierungsbehörde οφείλει να λαμβάνει δεόντως υπόψη της, μεταξύ άλλων,
-
το κόστος για την παροχή ταχυδρομικών υπηρεσιών σε ολόκληρη την επικράτεια και
-
το κόστος για τη χορήγηση παροχών συνταξιοδοτικής ασφάλισης και ασφάλισης ασθενείας προς τους υπαλλήλους που αναλήφθηκαν από την POSTDIENST.
(92)
Δυνάμει του άρθρου 57 του PostG 1997 και της Γενικής Εγκυκλίου του Υπουργού Οικονομίας και Τεχνολογίας της 27ης Μαρτίου 2000 οι ρυθμιζόμενες τιμές πάγωσαν έως την 31η Δεκεμβρίου 2002 στα επίπεδα του 1997.
II.3.1. Απόφαση περί μεγεθών αναφοράς του 2002
(93)
Η πρώτη απόφαση της Postregulierungsbehörde σχετικά με τα ανώτατα όρια των ρυθμιζόμενων τιμών για επιστολικές υπηρεσίες εκδόθηκε μόλις το 2002 και αφορούσε την περίοδο από 1 Ιανουαρίου 2003 έως 31 Δεκεμβρίου 2007 (στο εξής: «απόφαση περί μεγεθών αναφοράς του 2002»). Κατά το λεγόμενο «σύστημα ανώτατων τιμών» ρυθμίζονται οι τιμές μιας δέσμης υπηρεσιών με μία μέθοδο βάσει της οποίας, αντί να ελέγχονται οι επιμέρους τιμές κάθε υπηρεσίας, ορίζεται ως ανώτατο όριο ο σταθμισμένος μέσος όρος όλων των τιμών της συγκεκριμένης δέσμης. Κατά το άρθρο 19 PostG 1997 ο ex-ante καθορισμός μεγεθών αφορούσε όλες τις ταχυδρομικές υπηρεσίες στις οποίες η Deutsche Post κατείχε δεσπόζουσα θέση στην αγορά.
(94)
Για τους σκοπούς της απόφασης περί μεγεθών αναφοράς του 2002, η Deutsche Post διαβίβασε στην Postregulierungsbehörde για πρώτη φορά έναν λογαριασμό ρυθμιζόμενων εσόδων - εξόδων (στο εξής: «ΛΕΕ 2002») ο οποίος κάλυπτε την περίοδο 1998-2006. Ο ΛΕΕ βασιζόταν στα αποτελέσματα έως το 2001 και σε προβλέψεις για τα επόμενα έτη.
(95)
Το 2002 η Deutsche Post επικαλέστηκε την ύπαρξη των λεγόμενων «βαρών» από την υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας και την απασχόληση δημοσίων και ιδιωτικών υπαλλήλων τους οποίους είχε αναλάβει από την POSTDIENST. Τα εν λόγω βάρη συνίσταντο στο κόστος το οποίο η Deutsche Post, κατά την άποψή της, θα απέφευγε να αναλάβει αν δεν έφερε υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας και αν δεν είχε αναλάβει τους εργαζόμενους και την υποδομή της POSTDIENST (βλέπε αναλυτική κατάσταση στον πίνακα 1).
Πίνακας 1
Βάρη που εγκρίθηκαν στο πλαίσιο της απόφασης περί μεγεθών αναφοράς του 2002 (σε εκατ. EUR, ονομαστικές τιμές)
#
Βάρη από την απόφαση περί μεγεθών αναφοράς του 2002
Μέση επιβάρυνση (1998-2006) σε εκατ. EUR
%
1
Μη ανταγωνιστικό μισθολογικό κόστος
[…]
[…]
2
Μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες
[…]
[…]
3
Βάρος από υποδομές (υποκαταστήματα)
[…]
[…]
4
Πρόσθετη συνταξιοδοτική ασφάλιση υπαλλήλων (VAP)
[…]
[…]
5
Βάρος από υποδομές (μεταφορά)
[…]
[…]
6
Κοινωνικές δαπάνες και δαπάνες υγείας (BAnstPT)
[…]
[…]
7
Αναδιάρθρωση προσωπικού
[…]
[…]
8
Κάλυψη ελλείμματος ταμείου ασφάλισης ασθενείας των δημοσίων υπαλλήλων
[…]
[…]
Συνολική μέση επιβάρυνση
[…]
100 %
(96)
Τελικά η Postregulierungsbehörde έκανε δεκτό τον ισχυρισμό της Deutsche Post ότι τα εν λόγω βάρη δεν θα είχαν δημιουργηθεί αν δεν υφίσταντο η υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας (βάρη # 3 και 5, κόστος παροχής καθολικής υπηρεσίας) και η υποχρέωση ανάληψης των δημόσιων και ιδιωτικών υπαλλήλων της POSTDIENST (βάρη # 1, 2, 4, 6, 7 και 8). Ακολούθως η Postregulierungsbehörde ενέκρινε υψηλότερες ρυθμιζόμενες τιμές επιστολικού ταχυδρομείου προκειμένου να καταστεί δυνατή η χρηματοδότηση, με έσοδα από τις ρυθμιζόμενες υπηρεσίες επιστολικού ταχυδρομείου, των μέσων ετήσιων επιβαρύνσεων της περιόδου 2002-2006 ύψους […] δισεκατ. EUR. Σύμφωνα με την απόφαση περί μεγεθών αναφοράς του 2002 το 100 % των βαρών καταλογίζεται στις τιμές οι οποίες καθορίζονται βάσει του ex ante συστήματος προσδιορισμού.
II.3.1.1. Μη ανταγωνιστικοί βασικοί μισθοί (βάρος # 1)
(97)
Το βάρος # 1 αντιστοιχεί στο μέρος των βασικών μισθών των ταχυδρομικών υπαλλήλων το οποίο φέρεται να υπερβαίνει τον αντίστοιχο μέσο όρο του κλάδου. Ως κριτήριο αναφοράς όσον αφορά τους «ανταγωνιστικούς» μισθούς ορίστηκαν οι μισθοί που είχαν συμφωνηθεί από τα εργατικά σωματεία στο πλαίσιο συλλογικής σύμβασης αποδοχών (στο εξής: «ΣΣΑ») για τους υπαλλήλους που είχαν προσληφθεί μετά το 2002. Εντούτοις, για τον υπολογισμό του βάρους # 1 το εν λόγω κριτήριο αναφοράς χρησιμοποιείται για όλους τους υπαλλήλους. Επίσης λαμβάνεται υπόψη στο πλαίσιο των διαβιβασθέντων στοιχείων αναλυτικής λογιστικής αναδρομικά έως το 1998.
II.3.1.2. Μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες (βάρος # 2)
(98)
Η Postregulierungsbehörde έκανε επίσης δεκτό το επιχείρημα της Deutsche Post ότι η τελευταία επιβαρύνθηκε με εισφορές κοινωνικής ασφάλισης για τους δημόσιους και ιδιωτικούς υπαλλήλους της, οι οποίες ήταν υψηλότερες από εκείνες με τις οποίες επιβαρύνονται συνήθως οι ανταγωνιστές του ιδιωτικού τομέα της οικονομίας για τους ιδιωτικούς υπαλλήλους που απασχολούν.
(99)
Στο πλαίσιο των υπολογισμών της η Deutsche Post λαμβάνει ως βάση ένα ποσοστό εισφοράς στην κοινωνική ασφάλιση το οποίο θεωρεί «ανταγωνιστικό» τόσο όσον αφορά τους δημόσιους υπαλλήλους όσο και όσον αφορά τους ιδιωτικούς υπαλλήλους (στο εξής: «ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ»). Το εν λόγω ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ ορίζεται ως το άθροισμα
-
του καταβαλλόμενου από τον εργοδότη ποσοστού ασφαλιστικών εισφορών για ιδιωτικούς υπαλλήλους (περίπου 19 % έως 21 %, ήτοι, όπως εμφαίνεται στο Σχήμα το ήμισυ περίπου του συνολικού ποσοστού ασφαλιστικών υπηρεσιών) και
-
της εισφοράς στο ταμείο ασφάλισης ατυχημάτων [(0 % έως 5 %) στην Deutsche Post η εν λόγω εισφορά περιλαμβάνεται από το 2001 στο ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ], και
-
της εισφοράς στην πρόσθετη συνταξιοδοτική ασφάλιση [(0 % έως 5 %) στην Deutsche Post η εν λόγω εισφορά περιλαμβάνεται από το 1997 στο ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ, καθόσον αυτού του ύψους η εισφορά στην πρόσθετη συνταξιοδοτική ασφάλιση θεωρείται «ανταγωνιστική». Το συγκεκριμένο ποσοστό βασίζεται στην πρόσθετη συνταξιοδοτική ασφάλιση την οποία η Deutsche Post παρέχει από το 1997 στους νεοπροσλαμβανόμενους ιδιωτικούς υπαλλήλους της].
(100)
Από τα ρυθμιζόμενα έσοδα χρηματοδοτούνται οι εισφορές κοινωνικής ασφάλισης στο μέτρο που υπερβαίνουν το ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ (στο εξής: «μη ανταγωνιστικές εισφορές κοινωνικής ασφάλισης»). Όπως εμφαίνεται από το παράδειγμα υπολογισμού των μη ανταγωνιστικών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης για το έτος 2001 στον πίνακα 2, οι πραγματικές εισφορές κοινωνικής ασφάλισης για τους δημόσιους υπαλλήλους ήταν σχεδόν διπλάσιες σε σχέση με τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης που υπολογίζονται βάσει του ποσοστού εισφοράς ΛΕΕ και θεωρούνται «ανταγωνιστικές».
Πίνακας 2
Υπολογισμός των μη ανταγωνιστικών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης για δημόσιους υπαλλήλους κατά το έτος 2001 με βάση τον ΛΕΕ του 2002 (σε εκατ. EUR)
% επί των καταβλητέων αποδοχών
(1)
Ποσοστό εισφοράς στο ταμείο συντάξεων
33 %
(2)
Σύνολο αποδοχών των δημοσίων υπαλλήλων
[…]
(3)
=(1)*(2)
Εισφορά στο ταμείο συντάξεων
[…]
(4)
Δαπάνες υγείας
[…]
(5)
=(3)+(4)
Πραγματοποιηθείσες κοινωνικές δαπάνες
[…]
[40 % έως 45 %]
(6)
Συμμετοχή εργοδότη Εισφορές κοινωνικής ασφάλισης
20,43 %
(7)
Ασφάλιση ατυχημάτων
[…]
(8)
Πρόσθετη συνταξιοδοτική ασφάλιση
[…]
(9)
=(6)+(7)+(8)
Ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ
[…]
(10)
=(2)*(9)
Κοινωνικές δαπάνες με βάση το κριτήριο αναφοράς ΛΕΕ
[…]
[20 % έως 25 %]
(11)
=(5)-(10)
Μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες
[…]
[15 % έως 20 %]
(101)
Οι πραγματοποιηθείσες εισφορές κοινωνικής ασφάλισης περιλαμβάνουν το αποδιδόμενο από την Deutsche Post ποσοστό 33 % επί των καταβλητέων αποδοχών των εν ενεργεία δημοσίων υπαλλήλων (που για την περίοδο 1995-1999 αντιστοιχεί σε ποσό 2,045 δισεκατ. EUR) ως εισφορά στο ταμείο συντάξεων καθώς και τις εισφορές στις δαπάνες υγείας των δημοσίων υπαλλήλων. Το 2001 οι καταβλητέες εισφορές κοινωνικής ασφάλισης ανήλθαν σε συνολικά [40 % έως 45 %] των καταβλητέων αποδοχών των δημοσίων υπαλλήλων.
(102)
Παρότι το ύψος της εισφοράς κοινωνικής ασφάλισης ορίζεται ως ποσοστό επί του μεικτού μισθού των ιδιωτικών υπαλλήλων (καθαρός μισθός + συμμετοχή του εργαζόμενου στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης), η Deutsche Post προσδιορίζει το κριτήριο αναφοράς ΛΕΕ πολλαπλασιάζοντας το ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ [20 % έως 25 %] με τον καταβλητέο μισθό των δημοσίων υπαλλήλων.
II.3.1.3. Πρόσθετη συνταξιοδοτική ασφάλιση ιδιωτικών υπαλλήλων (βάρος # 4)
(103)
Σκοπός του βάρους # 4 είναι να λειτουργήσει ως αντιστάθμισμα στον σχηματισμό προβλέψεων για τις υποχρεώσεις που γεννήθηκαν πριν από το 1997 από την πρόσθετη συνταξιοδοτική ασφάλιση VAP των ιδιωτικών υπαλλήλων της Deutsche Post.
(104)
Όπως προαναφέρθηκε στο κεφάλαιο II.1.4, στους ιδιωτικούς υπαλλήλους της Deutsche Post που είχαν προσληφθεί πριν από το 1997 προσφέρθηκε μία πρόσθετη συνταξιοδοτική ασφάλιση προκειμένου να εξασφαλίσουν σύνταξη ανάλογη με αυτή των δημοσίων υπαλλήλων. Εντούτοις η POSTDIENST δεν είχε σχηματίσει αντίστοιχες προβλέψεις για τις μελλοντικές καταβολές συντάξεων. Μόνο μετά την ίδρυση της DPAG σχηματίστηκαν στον ισολογισμό προβλέψεις ύψους 8,153 δισεκατ. EUR.
II.3.1.4. Λοιπές μη ανταγωνιστικές δαπάνες (βάρη # 6, 7 και 8)
(105)
Το βάρος # 6 περιλαμβάνει την εισφορά της Deutsche Post στον ομοσπονδιακό οργανισμό ταχυδρομείων και τηλεπικοινωνιών (Bundesanstalt für Post und Telekommunikation, στο εξής: "BanstPT"), ο οποίος χορηγεί ορισμένες κοινωνικές παροχές (π.χ. εργατικές κατοικίες) προς δημοσίους υπαλλήλους και ιδιωτικούς υπαλλήλους που έχουν μεταταχθεί στην POSTDIENST. Το βάρος # 7 αφορά τη συνεισφορά της Deutsche Post στην κάλυψη του ελλείμματος του ταμείου ασφάλισης ασθενείας των δημοσίων υπαλλήλων. Το βάρος # 8 (αναδιάρθρωση προσωπικού) αφορά τόσο τους δημόσιους όσο και τους ιδιωτικούς υπαλλήλους.
II.3.1.5. Βάρη από την παροχή καθολικής υπηρεσίας (# 3 και 5)
(106)
Τα εν λόγω βάρη αντικατοπτρίζουν την εξοικονόμηση δαπανών που θα μπορούσε να πετύχει η Deutsche Post εάν ανέπτυσσε το δίκτυο των υποκαταστημάτων της και των υπηρεσιών δεμάτων με βάση εμπορικά κριτήρια. Η εν λόγω εξοικονόμηση δαπανών υπολογίζεται για παράδειγμα βάσει του αριθμού των υποκαταστημάτων που η Deutsche Post θα λειτουργούσε στην περίπτωση που δεν θα ήταν υποχρεωμένη να παρέχει καθολική υπηρεσία.
II.3.2. Αποφάσεις περί μεγεθών αναφοράς του 2007 και του 2011
(107)
Στις 7 Νοεμβρίου 2007 η Postregulierungsbehörde ενέκρινε το μέγεθος αναφοράς για την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 2008 μέχρι 31ης Δεκεμβρίου 2011 (στο εξής: «απόφαση περί μεγεθών αναφοράς του 2007»). Στις 14 Νοεμβρίου 2011 ενέκρινε το μέγεθος αναφοράς για την περίοδο από 1ης Ιανουαρίου 2012 μέχρι 31ης Δεκεμβρίου 2013 (στο εξής: «απόφαση περί μεγεθών αναφοράς του 2011»).
(108)
Από της εκδόσεως της αποφάσεως περί μεγεθών αναφοράς του 2007 οι τιμές για την αποστολή περισσότερων από 50 επιστολών δεν ελέγχονται πλέον ex ante αλλά αποτελούν αντικείμενο εκ των υστέρων ελέγχου κατά το άρθρο 25 του PostG 1997 (37). Οι τιμές για όλες τις υπόλοιπες ταχυδρομικές υπηρεσίες στις οποίες η Deutsche Post κατέχει δεσπόζουσα θέση, εξακολουθούν να υπόκεινται σε ex ante έλεγχο σύμφωνα με το άρθρο 19 του PostG 1997.
(109)
Στο πλαίσιο της αποφάσεως αυτής, η Επιτροπή χαρακτηρίζει τις υπηρεσίες στις οποίες η Deutsche Post κατέχει δεσπόζουσα θέση και οι τιμές των οποίων υπόκεινται είτε σε ex ante έλεγχο κατά το άρθρο 19 του PostG 1997 είτε σε ex post έλεγχο κατά το άρθρο 25 του PostG 1997 ως «διατιμημένες υπηρεσίες». Όλες οι υπόλοιπες υπηρεσίες, στις οποίες η Deutsche Post δεν κατέχει δεσπόζουσα θέση και οι οποίες δεν υπόκεινται σε έλεγχο τιμών, χαρακτηρίζονται ως «μη διατιμημένες υπηρεσίες».
(110)
Η Deutsche Post εξακολούθησε να επικαλείται τα βάρη που συνεπάγονταν γι αυτήν οι μη ανταγωνιστικές μισθολογικές και κοινωνικές δαπάνες λόγω της ανάληψης των εργαζομένων της POSTDIENST (για παράδειγμα, ποσό ανερχόμενο κατά ετήσιο μέσο όρο σε […] εκατ. EUR από το 2008 για το βάρος # 2 - μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες) καθώς και βάρη λόγω της υποχρέωσής της για παροχή καθολικής υπηρεσίας. Όπως είχε ήδη πράξει και με την απόφαση περί μεγεθών αναφοράς του 2002, η Postregulierungsbehörde ενέκρινε εκ νέου την κάλυψη των εν λόγω βαρών από τα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες, καθορίζοντας αντίστοιχα υψηλότερο μέγεθος αναφοράς. Κατά συνέπεια, η αναγνώριση των εν λόγω βαρών εκ μέρους της Postregulierungsbehörde στο πλαίσιο των αποφάσεων περί μεγεθών αναφοράς των ετών 2002, 2007 και 2009 παραμένει αμετάβλητη όσον αφορά τις μη διατιμημένες υπηρεσίες.
II.4. Χρηματοοικονομικά αποτελέσματα της DPAG
(111)
Τα χρηματοοικονομικά αποτελέσματα της DPAG για τα έτη 1995-2006 παρατίθενται στο σχήμα 2 της απόφασης του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας. Ενώ κατά την περίοδο 1995-1999 τα αποτελέσματα ήταν μεικτά (ορισμένες χρήσεις ήταν ζημιογόνες, ενώ ορισμένες ήταν κερδοφόρες), η DPAG κατάφερε κατά την περίοδο 2000-2006 να σημειώσει κέρδη ύψους 1 έως 2 δισεκατ. EUR προ φόρων.
(112)
Κατά τα έτη 2007-2010 η DPAG είχε τα ακόλουθα καθαρά κέρδη: 1,8 δισεκατ. EUR (2007), -2,0 δισεκατ. EUR (2008), 0,7 δισεκατ. EUR (2009) και 2,6 δισεκατ. EUR (2010).
(113)
Οι δημοσιευμένοι ισολογισμοί της DPAG δεν επιτρέπουν την αντιστοίχιση των κερδών με επιμέρους υπηρεσίες. Ως εκ τούτου δεν είναι δυνατό να διαπιστωθεί βάσει των δημοσιευμένων ισολογισμών αν οι διατιμημένες καθολικές υπηρεσίες ήταν στο σύνολό τους ζημιογόνες ή κερδοφόρες.
III. ΛΟΓΟΙ ΚΙΝΗΣΗΣ ΤΗΣ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑΣ
(114)
Όπως επιβεβαίωσε το Γενικό Δικαστήριο στην απόφασή του στην υπόθεση T-421/07 (38), από την απόφαση του 1999 περί κινήσεως της διαδικασίας και εφεξής όλα τα εξεταζόμενα μέτρα αποτελούν αντικείμενο της διαδικασίας που συνεχίστηκε με την έκδοση της αποφάσεως του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας.
III.1. Επιδότηση συντάξεων
(115)
Με την απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου διαπιστώθηκε ότι η επιδότηση συντάξεων αποτελεί νέα ενίσχυση, καθόσον πριν από τη συνταξιοδοτική μεταρρύθμιση του 1995 η Deutsche Post χρηματοδοτούσε τις συνταξιοδοτικές δαπάνες εξ ολοκλήρου από δικούς της πόρους. Με την ίδια απόφαση αποκρούστηκε ο στηριζόμενος στην απόφαση Combus (39) ισχυρισμός της Γερμανίας ότι η επιδότηση συντάξεων δεν αποτελεί κρατική ενίσχυση.
(116)
Προκειμένου να διαπιστωθεί αν η επιδότηση συντάξεων ως αντιστάθμιση για συνταξιοδοτικά βάρη του παρελθόντος συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά (για παράδειγμα, σύμφωνα με την απόφαση της Επιτροπής για τη γαλλική La Poste (40) (στο εξής: «απόφαση La Poste»), στην απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου συνεκτιμήθηκε το γεγονός ότι οι επικαλούμενες μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες δεν αντισταθμίστηκαν μόνο διά της επιδοτήσεως συντάξεων, αλλά και από τα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες (π.χ. βάρος # 2 -μη ανταγωνιστικές εισφορές κοινωνικής ασφάλισης).
(117)
Πράγματι, όπως προέκυψε από τους υπολογισμούς που έγιναν στο πλαίσιο της απόφασης του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου, κατά τους οποίους λήφθηκαν υπόψη αμφότεροι οι αντισταθμιστικοί παράγοντες, η Deutsche Post είχε τη δυνατότητα να εφαρμόζει συντελεστές εισφορών κοινωνικής ασφάλισης οι οποίοι υπολείπονταν έναντι των υποχρεωτικών συνολικών συντελεστών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης (συμμετοχή εργοδότη + συμμετοχή εργαζόμενου) των ιδιωτών ανταγωνιστών της κατά 10 έως 14 ποσοστιαίες μονάδες.
(118)
Κατά συνέπεια, στην απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου εκφράσθηκαν αμφιβολίες σχετικά με το αν η επιδότηση συντάξεων ως αντιστάθμιση για συνταξιοδοτικά βάρη του παρελθόντος συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά κατά το άρθρο 107 παράγραφος 2 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ.
III.2. Χρηματοοικονομική αντιστάθμιση για την παροχή καθολικής υπηρεσίας
(119)
Η Γερμανία επικαλείται το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, προκειμένου να στοιχειοθετήσει το συμβιβάσιμο των χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων και της εγγυήσεως που παρασχέθηκαν από το κράτος ως αντιστάθμιση για την υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας:
(120)
Στηριζόμενη στην απόφαση Altmark (41) η Επιτροπή υποστήριξε στην απόφαση περί κινήσεως της διαδικασίας του 2007 την άποψη ότι οι χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις και η κρατική εγγύηση αποτελούν κρατικές ενισχύσεις κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ.
(121)
Στην απόφαση του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες σχετικά με το αν οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις και εγγυήσεις ήταν αναγκαίες για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων παροχής καθολικής υπηρεσίας και ανάλογες προς τον επιδιωκόμενο σκοπό. Κατά την άποψη της Επιτροπής έπρεπε ιδίως να ελεγχθεί με βάση τις γενικές αρχές που κατοχυρώνονται με το κοινοτικό πλαίσιο του 2005 ο επιμερισμός του κόστους ανάμεσα στην καθολική υπηρεσία και στις εμπορικές υπηρεσίες. Επίσης εξέφρασε αμφιβολίες σχετικά με τον υπολογισμό εύλογου κέρδους για τον οποίο είχαν ληφθεί υπόψη η μέση κερδοφορία του κλάδου και οι επιχειρηματικοί κίνδυνοι της Deutsche Post.
IV. ΓΝΩΜΟΔΟΤΗΣΗ WIK
(122)
Η γνωμοδότηση WIK παραγγέλθηκε προς υποστήριξη της Επιτροπής στο πλαίσιο του λογιστικού ελέγχου της Deutsche Post για τα έτη 1990-2007, προκειμένου να διαπιστωθεί αν η Deutsche Post είχε λάβει υπέρμετρη αντιστάθμιση για την υποχρέωση προς παροχή καθολικής υπηρεσίας. Στην WIK Consult GmbH ανατέθηκαν ιδίως τα ακόλουθα:
-
Προσδιορισμός του κριτηρίου αναφοράς για το εύλογο κέρδος
-
έλεγχος της εσωτερικής κατανομής του κόστους και των συμφωνιών χρέωσης και
-
υπολογισμός της υπεραντιστάθμισης για το καθαρό κόστος της παροχής καθολικής υπηρεσίας.
IV.1. Ανάλυση του λογαριασμού ρυθμιζόμενων εσόδων - εξόδων έτους 2009
(123)
Τελικά το 2009, μετά την έκδοση στις 30 Οκτωβρίου 2008 της διαταγής παροχής πληροφοριών από την Επιτροπή, η Γερμανία διαβίβασε πλήρη σειρά στοιχείων ΛΕΕ για την περίοδο 1990-2007 (στο εξής: «ΛΕΕ 2009»).
IV.1.1. Έσοδα
(124)
Τα έσοδα της Deutsche Post μπορούν να κατανεμηθούν στις ακόλουθες τρεις ευρείες κατηγορίες:
-
Ρυθμιζόμενη καθολική επιστολική υπηρεσία (62 % των συνολικών εσόδων κατά την περίοδο 1990-2007)
Στις διατιμημένες υπηρεσίες αλληλογραφίας περιλαμβάνεται κάθε παροχή καθολικής υπηρεσίας στις αγορές που η Deutsche Post κατείχε δεσπόζουσα θέση, περιλαμβανομένων των υπηρεσιών από τις οποίες επωφελείτο επειδή διέθετε αποκλειστική άδεια παροχής τους. Από τις εν λόγω υπηρεσίες η Deutsche Post αποκόμισε κατά την περίοδο 1990-2007 το 62 % των συνολικών εσόδων της (42).
-
Μη ρυθμιζόμενη καθολική υπηρεσία (26 % των συνολικών εσόδων κατά την περίοδο 1990-2007)
Η καθολική υπηρεσία δεμάτων παρασχέθηκε σε αγορές ανοιχτές στον ανταγωνισμό, στις οποίες η Deutsche Post κατείχε μερίδιο αγοράς 30 % κατά μέσο όρο. Την περίοδο 1990-2007, τα έσοδα της Deutsche Post από την καθολική υπηρεσία δεμάτων αναλογούσαν σε 15 % επί του συνόλου των εσόδων της.
Από την παροχή μη διατιμημένων καθολικών υπηρεσιών (π.χ. κατάλογοι, διεθνές ταχυδρομείο) η Deutsche Post αποκόμισε περίπου το 11 % των συνολικών εσόδων της.
-
Μη ρυθμιζόμενες εμπορικές υπηρεσίες (12 % των συνολικών εσόδων κατά την περίοδο 1990-2007)
Η Deutsche Post χρησιμοποίησε το δίκτυο των καταστημάτων της όχι μόνο για την πώληση ταχυδρομικών υπηρεσιών αλλά και για την πώληση προϊόντων και υπηρεσιών της Postbank AG και -σε ελάχιστο βαθμό- της Deutschen Telekom. Από τις εν λόγω εμπορικές υπηρεσίες πωλήσεων προήλθε περίπου το 6 % των συνολικών εσόδων της Deutsche Post.
Οι εμπορικές υπηρεσίες δεμάτων και επιστολών (π.χ. διαφημιστικές επιστολές με συγκεκριμένο παραλήπτη) αντιστοιχούν στο 4 % περίπου των συνολικών εσόδων της Deutsche Post.
Επίσης η Deutsche Post παρείχε ποικίλες επιμέρους υπηρεσίες, π.χ. υπό την ιδιότητά της ως εταιρεία συμμετοχών για διεθνείς θυγατρικές εταιρείες δραστηριοποιούμενες σε άλλους επιχειρηματικούς τομείς (π.χ. DANZAS, DHL). Από τις εν λόγω λοιπές εμπορικές υπηρεσίες πωλήσεων προήλθε το 2 % περίπου των συνολικών εσόδων της Deutsche Post.
Σχήμα 3
Μέσο ποσοστό επί των εσόδων κατά την περίοδο 1990-2007 (με βάση τις ονομαστικές αξίες)
(125)
Η γνωμοδότηση WIK έχει ως αντικείμενο τις εμπορικές μόνο υπηρεσίες που παρασχέθηκαν από το νομικό πρόσωπο της DPAG και την προκάτοχο POSTDIENST σε συνδυασμό με την καθολική υπηρεσία. Δεν αποτέλεσαν αντικείμενο της γνωμοδοτήσεως οι εμπορικές υπηρεσίες (π.χ. οι παγκόσμιες ταχυμεταφορές της DHL), οι οποίες παρασχέθηκαν από άλλα νομικά πρόσωπα στο πλαίσιο της Deutsche Post World Net (στο εξής: «DPWN»).
IV.1.2. Ο υπολογισμός των βαρών στον ΛΕΕ 2009
(126)
Σε αντίθεση με τους ΛΕΕ που υπέβαλε η Deutsche Post στη ρυθμιστική αρχή για τις αποφάσεις περί μεγεθών αναφοράς των ετών 2002, 2007 και 2011, ο ΛΕΕ του έτους 2009, ο οποίος ουδέποτε διαβιβάστηκε στην Postregulierungsbehörde, περιέχει σημαντικά αυξημένο ποσό βαρών το οποίο η Deutsche Post καταλογίζει στις ρυθμιζόμενες υπηρεσίες.
(127)
Βάσει του ΛΕΕ 2009 η Deutsche Post επικαλείται για την περίοδο 1990-2006 βάρος ανερχόμενο κατά μέσο όρο σε […] δισεκατ. EUR. Στον ΛΕΕ 2002 το αντίστοιχο ποσό ήταν […] δισεκατ. EUR.
Σχήμα 4
Σύγκριση μεταξύ των βαρών από την καθολική υπηρεσία με βάση τον ΛΕΕ 2009 και των βαρών που εγκρίθηκαν στο πλαίσιο της απόφασης περί μεγεθών αναφοράς του 2002 (ετήσιος μέσος όρος, ονομαστική αξία σε εκατ. EUR)
[…]
(128)
Ενώ σε ό,τι αφορά το βάρος # 2 (μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες) και το βάρος # 4 (πρόσθετη κοινωνική ασφάλιση) δεν υφίστανται ουσιαστικές διαφορές μεταξύ του ΛΕΕ 2002 και του ΛΕΕ 2009, το βάρος # 1 (μη ανταγωνιστικοί βασικοί μισθοί) έχει σχεδόν […]. Σε αντίθεση προς ό,τι έπραξε στον ΛΕΕ 2002, η Deutsche Post δεν χρησιμοποίησε πλέον ως κριτήριο αναφοράς για τους «ανταγωνιστικούς» μισθούς τους μισθούς της ΣΣΑ αλλά τον κατώτατο μισθό που ισχύει για τον ταχυδρομικό κλάδο βάσει αποφάσεως του Ομοσπονδιακού Bundesministerium für Arbeit (Ομοσπονδιακού Υπουργείου Εργασίας) του έτους 2007 (στο εξής: «κατώτατος μισθός 2007»). Ωστόσο, η εν λόγω απόφαση είχε κριθεί από το Bundesverwaltungsgericht (ανώτατο ομοσπονδιακό διοικητικό δικαστήριο) ως παράνομη και για τον λόγο αυτό δεν κατέστη ουδέποτε νομικά ισχυρή.
(129)
Επίσης η Deutsche Post επικαλέστηκε στον ΛΕΕ 2009 ως νέο βάρος την «υποδομή όσον αφορά τις επιστολές», η οποία περιλαμβάνει το πρόσθετο κόστος που συνδέεται με την έκτη ημέρα παράδοσης (κατά μέσο όρο […] εκατ. EUR ετησίως). Ο υπολογισμός στηρίζεται στην a contrario παραδοχή ότι η Deutsche Post, αν δεν είχε υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας, θα παρέδιδε ταχυδρομείο μόνο επί πέντε αντί επί έξι ημέρες εβδομαδιαίως.
(130)
Το βάρος # 3 -βάρος υποδομής υποκαταστημάτων- υπολογίζεται με τρόπο διαφορετικό από ό,τι στον ΛΕΕ 2002. Καλύπτει πλέον την εικαζόμενη εξοικονόμηση κόστους που θα επιτυγχανόταν αν όλα τα ταχυδρομεία λειτουργούσαν από το 1990 και μετά ως πρακτορεία. Το βάρος # 3 υπολογίζεται με βάση τις αμοιβές που καταβλήθηκαν από την Deutsche Post το έτος 2007 σε τρίτους για την παροχή υπηρεσιών πωλήσεων.
IV.1.3. Τα περιθώρια κέρδους στον ΛΕΕ 2009
(131)
Ο καταλογισμός των βαρών στις διατιμημένες επιστολικές καθολικές υπηρεσίες απαλλάσσει τις μη ρυθμιζόμενες υπηρεσίες σε σημαντικό βαθμό από κόστη που αφορούν, για παράδειγμα, σε μισθούς και κοινωνικές δαπάνες. Η εν λόγω ανακατανομή οδηγεί σε σαφώς θετικά περιθώρια κέρδους ύψους [15 % έως 25 %] στις εμπορικές υπηρεσίες και σε ζημίες ύψους σχεδόν [0 % έως 10 %] στις διατιμημένες επιστολικές υπηρεσίες.
(132)
Η Deutsche Post εμφανίζει στα ετήσια αποτελέσματά της ιδιαίτερα υψηλά κέρδη στον τομέα του επιστολικού ταχυδρομείου (βλέπε επίσης κεφάλαιο V.3), τα οποία ωστόσο υπερκεράζονται λόγω της μεταφοράς των βαρών από τις μη διατιμημένες υπηρεσίες στις διατιμημένες υπηρεσίες.
Σχήμα 5
Μέσος όρος κερδών από πωλήσεις βάσει του ΛΕΕ 2009
[…]
IV.2. Συγκριτική αξιολόγηση για τον προσδιορισμό του εύλογου κέρδους
IV.2.1. Αξιακή αλυσίδα της Deutsche Post: Δραστηριότητα χαμηλής τεχνολογίας και ελάχιστου κινδύνου
(133)
Στο πλαίσιο της προετοιμασίας της συγκριτικής αξιολόγησης για τον προσδιορισμό του «εύλογου κέρδους» και την αξιολόγηση της κατανομής του κόστους είναι απαραίτητη η ανάλυση της αξιακής αλυσίδας και των αναληφθέντων επιχειρηματικών κινδύνων. Για να εξευρεθεί μία ομάδα «συγκρίσιμων» επιχειρήσεων αναφοράς και να προσδιορισθεί ένα κριτήριο αναφοράς για το εύλογο κέρδος που έχει επιφυλαχθεί στην Deutsche Post απαιτείται γνώση των λειτουργικών χαρακτηριστικών και των χαρακτηριστικών κινδύνου.
IV.2.1.1. Αξιακή αλυσίδα επιχειρηματικού τομέα χαμηλής τεχνολογίας
(134)
Η αξιακή αλυσίδα μπορεί να υποδιαιρεθεί σε δύο βασικές λειτουργίες:
-
δίκτυο διανομής αντικειμένων αλληλογραφίας και δεμάτων στο σύνολο της γερμανικής επικράτειας,
-
δίκτυο ταχυδρομικών καταστημάτων στο σύνολο της γερμανικής επικράτειας.
(135)
Η διαχειριστική υποστήριξη ενός δικτύου διανομής αλληλογραφίας και δεμάτων αποτελεί επιχειρηματικό τομέα χαμηλής τεχνολογίας, ο οποίος δεν απαιτεί σημαντικές δραστηριότητες έρευνας και ανάπτυξης. Ως εκ τούτου, όλες οι υπόλοιπες επιχειρήσεις του συγκεκριμένου κλάδου εργάζονται με παρόμοιο τυποποιημένο τρόπο. Οι εργασίες αυτού του είδους χαρακτηρίζονται συχνά ως «λειτουργίες ρουτίνας». Ο χαρακτήρας των εν λόγω εργασιών προκύπτει εξάλλου και από το γεγονός ότι η Deutsche Post τις έχει αναθέσει σε μεγάλο βαθμό σε τρίτους. Το ίδιο συμβαίνει και με τις παρασχεθείσες μέσω του καλύπτοντος το σύνολο της επικράτειας δικτύου καταστημάτων υπηρεσίες διανομής, οι οποίες επίσης ανατέθηκαν σταδιακά σε τρίτους.
(136)
Εκτός από τις ανωτέρω λειτουργίες ρουτίνας, σημαντικότερες άυλες αξίες της Deutsche Post είναι το πελατολόγιο, το σήμα και η ισχυρή θέση στην (επιστολική ιδίως) αγορά. Σύμφωνα όμως με τη γνωμοδότηση WIK, οι εν λόγω άυλες αξίες δεν οφείλονται ουσιαστικά στις προσπάθειες ή τις επενδύσεις της Deutsche Post, αλλά μάλλον στην αποκλειστική άδεια που διέθετε στο παρελθόν. Έτσι, η Deutsche Post δεν χρειάσθηκε να πραγματοποιήσει σημαντικές επενδύσεις μάρκετινγκ, αλλά έως το 2007 μπορούσε να στηρίζεται στην εγγυημένη από τον νόμο θέση της στην αγορά. Για τον λόγο αυτό η Deutsche Post δεν θα έπρεπε να δικαιούται κανένα αντάλλαγμα για τις συγκεκριμένες άυλες αξίες.
IV.2.1.2. Ελάχιστος κίνδυνος λόγω κρατικών μέτρων
(137)
Για πολλούς λόγους, τόσο στον τομέα των μη ρυθμιζόμενων υπηρεσιών όσο και στον τομέα των ρυθμιζόμενων υπηρεσιών η Deutsche Post ήταν λιγότερο εκτεθειμένη σε κινδύνους από ό,τι οι ανταγωνιστές της:
(138)
Πρώτον, η Deutsche Post προστατευόταν έως το 2007 από το νομοθετικά κατοχυρωμένο μονοπώλιο που κατείχε στον τομέα του επιστολικού ταχυδρομείου. Επίσης η Deutsche Post κατείχε σε όλες τις ρυθμιζόμενες υπηρεσίες επιστολικού ταχυδρομείου μερίδιο αγοράς 90 %, ενώ ο ανταγωνισμός ήταν ελάχιστος ή και ανύπαρκτος. Η Deutsche Post αντλούσε περίπου τα δύο τρίτα των εσόδων της από την παροχή διατιμημένων υπηρεσιών.
(139)
Δεύτερον, η Postregulierungsbehörde ενέκρινε ανώτατα όρια τιμών για ρυθμιζόμενες επιστολικές υπηρεσίες. Το εν λόγω ανώτατο όριο οριζόταν πάνω από το κόστος μιας αποδοτικής επιχείρησης με την αιτιολογία, μεταξύ άλλων, της αντισταθμίσεως των δήθεν μη ανταγωνιστικών δαπανών στον τομέα των μη διατιμημένων υπηρεσιών. Κανένας από τους ανταγωνιστές της DPAG δεν διέθετε αποκλειστική άδεια ή δεσπόζουσα θέση στην αγορά η οποία να του επέτρεπε την εγκάρσια χρηματοδότηση κοινωνικών δαπανών. Για τον λόγο αυτόν, η αποκλειστική άδεια ή/και η δεσπόζουσα θέση στην αγορά συνέβαλε στη σημαντική μείωση των επιχειρηματικών κινδύνων όχι μόνο στον τομέα των ρυθμιζόμενων, αλλά και σε εκείνον των μη διατιμημένων καθολικών και εμπορικών υπηρεσιών.
(140)
Τρίτον, στη σημαντική απομείωση του κινδύνου συνέβαλαν και άλλα κρατικά μέτρα που λήφθηκαν τόσο στον τομέα των καθολικών υπηρεσιών όσο και στον τομέα των εμπορικών υπηρεσιών. Ενδεικτικά, στις αρχές της δεκαετίας του ‘90 οι ζημίες αναχαιτίστηκαν από τις χορηγηθείσες από το κράτος χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις, ενώ η παροχή κρατικής εγγύησης επέτρεψε στην Deutsche Post να δανειστεί κεφάλαια με το ίδιο επιτόκιο που δανειζόταν το κράτος παρά τη δυσχερή οικονομική κατάσταση στην οποία βρέθηκε η Deutsche Post από τις αρχές της δεκαετίας του ‘90 έως το έτος 1995.
(141)
Εν κατακλείδι, η Deutsche Post είχε να αντιμετωπίσει σημαντικά λιγότερους κινδύνους αγοράς και κόστους σε σχέση με τους ανταγωνιστές της, καθόσον δεν ήταν αναγκασμένη να δημιουργήσει η ίδια το πελατολόγιό της και είχε τη δυνατότητα να μετακυλίει τυχόν αυξήσεις κόστους μέσω της αυξήσεως των ρυθμιζόμενων τιμών. Με βάση τα επιχειρήματα αυτά, η γνωμοδότηση WIK καταλήγει στο συμπέρασμα ότι ως συγκρίσιμοι ανταγωνιστές ενδείκνυνται οι ταχυδρομικές εταιρείες που ασκούν μόνο λειτουργίες ρουτίνας (π.χ. δεν επενδύουν σημαντικά σε μάρκετινγκ και εμπορικό σήμα) και δεν είναι εκτεθειμένες σε υψηλό επιχειρηματικό κίνδυνο (π.χ. διαθέτουν μακροχρόνιες συμβάσεις.
IV.2.2. Ποσοτικοποίηση κριτηρίων αναφοράς για το εύλογο κέρδος
(142)
Βάσει των συμπερασμάτων της λειτουργικής ανάλυσης και της ανάλυσης των κινδύνων αναζητήθηκαν στο πλαίσιο της γνωμοδότησης WIK συγκρίσιμες ταχυδρομικές επιχειρήσεις στις υφιστάμενες τράπεζες χρηματοοικονομικών πληροφοριών (για παράδειγμα στην τράπεζα πληροφοριών ORBIS, η οποία περιλαμβάνει περί τα 10 εκατ. επιχειρήσεις από όλο τον κόσμο). Με την εφαρμογή ελεγχόμενων μέτρων ποσοτικής και ποιοτικής επιλογής βρέθηκαν επιχειρήσεις αναφοράς οι οποίες προσφέρουν ταχυδρομικές υπηρεσίες σε ανταγωνιστικές αγορές.
(143)
Για τους σκοπούς της γνωμοδότησης WIK επιλέχθηκε μία ομάδα από 26 επιχειρήσεις αναφοράς οι οποίες δραστηριοποιούνται κατά κύριο λόγο στον τομέα της παροχής υπηρεσιών δεμάτων και εκτελούν τις τυπικές εργασίες ρουτίνας στον τομέα αυτόν. Όλες οι ανταγωνιστικές επιχειρήσεις αναφοράς ανήκαν στον κλάδο "ταχυδρομικές υπηρεσίες και ταχυμεταφορές" (NACE-Code (43) 641).
(144)
Εν προκειμένω πρέπει να διευκρινισθεί ότι ο αριθμός των ανταγωνιστών που δύνανται να χρησιμοποιηθούν ως επιχειρήσεις αναφοράς είναι περιορισμένος, καθόσον, μέχρι τούδε, λόγω της αποκλειστικής άδειας του παραδοσιακού φορέα εκμετάλλευσης, η οποία ίσχυε για ένα σημαντικό μέρος των επιστολικών υπηρεσιών, δεν υπήρχαν ιδιωτικές επιχειρήσεις που να παρέχουν επιστολικές υπηρεσίες σε αξιόλογη έκταση. Επίσης στη γνωμοδότηση WIK δεν περιλήφθηκαν ως επιχειρήσεις αναφοράς παραδοσιακοί φορείς παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών από άλλες χώρες, καθώς αυτοί προστατεύονταν, όπως και η Deutsche Post, από αποκλειστικές άδειες και δεν δραστηριοποιούνταν κατά πρώτο λόγο σε ανταγωνιστικές αγορές.
(145)
Για τον προσδιορισμό του «εύλογου» κέρδους χρησιμοποιείται στη γνωμοδότηση WIK η απόδοση επί των πωλήσεων (return-on-sales, στο εξής: "ROS"), η οποία ισούται με το πηλίκο των λειτουργικών κερδών (κέρδη προ φόρων και τόκων (EBIT)) διά των πωλήσεων. Επίσης στη γνωμοδότηση WIK γίνεται υπολογισμός της απόδοσης ιδίων κεφαλαίων (return-on-asset, στο εξής: "δείκτης ROA"), π.χ. EBIT ως ποσοστό επί του συνολικού κεφαλαίου, προκειμένου να παρέχεται για τον προσδιορισμό του εύλογου κέρδους ένα κριτήριο αναφοράς βασιζόμενο στο κεφάλαιο.
Πίνακας 3
Κριτήρια αναφοράς ROS και ROA βάσει της γνωμοδότησης WIK
Απόδοση επί των πωλήσεων
(ROS)
Απόδοση ιδίων κεφαλαίων
(ROA)
Διάμεσος
3,48 %
7,33 %
Ανώτατο όριο (75ο εκατοστημόριο)
6,77 %
13,41 %
(146)
Από τον δειγματοληπτικό έλεγχο προέκυψε ότι στο ανταγωνιστικό τμήμα του ταχυδρομικού κλάδου η διάμεσος ROS ανέρχονταν κατά την περίοδο 1998-2007 σε 3,48 %. Ωστόσο η γνωμοδότηση WIK δεν περιέχει μόνο τη διάμεσο αποδόσεων αλλά και ένα ανώτατο όριο για το εύλογο κέρδος, και συγκεκριμένα το τρίτο τεταρτημόριο του κέρδους των συγκρίσιμων ανταγωνιστών, το οποίο ανέρχεται σε ROS 6,77 %. Αυτό σημαίνει με άλλα λόγια, ότι τα κέρδη του 75 % των συγκρίσιμων ανταγωνιστών υπολείπονται ενός ROS 6,77 % (44).
(147)
Όσον αφορά την απόδοση επί των πωλήσεων, στη γνωμοδότηση WIK η διάμεσος ROA προσδιορίζεται σε 7,33 % και το ανώτατο όριο σε 13,41 %.
(148)
Καθόσον η Deutsche Post είναι εκτεθειμένη σε σημαντικά χαμηλότερους κινδύνους σε σχέση με τις επιχειρήσεις αναφοράς που δραστηριοποιούνται σε αγορές με έντονο ανταγωνισμό (όπως είναι η αγορά της ταχυμεταφοράς δεμάτων), στη γνωμοδότηση WIK εκφράζεται η άποψη ότι το 3,48 % (διάμεσος ROS) συνιστά προσεκτικά και συντηρητικά καταρτισμένο κριτήριο αναφοράς για το εύλογο κέρδος της Deutsche Post και ότι δεν ενδείκνυται η χρησιμοποίηση υψηλότερης τιμής εντός του πεδίου μέχρι του τρίτου τεταρτημόριου ROS, το οποίο έχει τιμή 6,77 %. Επισημαίνεται μάλιστα ότι θα μπορούσε να δικαιολογηθεί ένα χαμηλότερο κριτήριο αναφοράς, καθόσον η διάμεσος ROS 3,48 % συνεπάγεται ROA 7,33 %, τιμή σαφώς υψηλότερη από το επιτόκιο άνευ κινδύνου.
IV.3. Εξέταση της κατανομής του κόστους
(149)
Στη γνωμοδότηση WIK επικρίνεται ο τρόπος κατανομής των βαρών στον ΛΕΕ 2009, καθόσον στις εμπορικές υπηρεσίες ένα περιθώριο λειτουργικού κέρδους ύψους [15 % έως 25 %] είναι σαφώς μεγαλύτερο από τον μέσο όρο του κλάδου (45). Δεδομένου ότι παρά τα πολύ μικρότερα περιθώρια κέρδους των ιδιωτών ανταγωνιστών η δραστηριότητα τους είναι κερδοφόρα, η γνωμοδότηση WIK συμπεραίνει ότι στις εμπορικές υπηρεσίες της Deutsche Post θα έπρεπε να αναλογεί μεγαλύτερο ποσοστό κόστους και ως εκ τούτου τα βάρη που αναλογούν στις ρυθμιζόμενες υπηρεσίες είναι αντίστοιχα χαμηλότερα.
(150)
Κατά συνέπεια η γνωμοδότηση WIK καταλήγει στο συμπέρασμα ότι, παρά το κόστος που επιβαρύνονται, όλες οι εμπορικές υπηρεσίες εξακολουθούν να αποφέρουν κέρδη ίσα με τη διάμεσο ROS των ανταγωνιστών, ήτοι 3,48 %. Ως εκ τούτου η γνωμοδότηση δέχεται ότι το μέσο ετήσιο βάρος που αντιστοιχούσε στις ρυθμιζόμενες υπηρεσίες κατά την περίοδο 1990-2007 ήταν χαμηλότερο κατά […] εκατ. EUR.
(151)
Επειδή ένα μεγάλο μέρος των υπηρεσιών εμπορικής διανομής παρασχέθηκε στις συνδεδεμένες επιχειρήσεις Postbank και Telekom, η γνωμοδότηση WIK εξετάζει και το ερώτημα αν οι τελικές τιμές που χρεώθηκαν στις δύο αυτές επιχειρήσεις ήταν αγοραίες και συνεπώς μπορούν να χρησιμεύσουν ως κατάλληλο κριτήριο αναφοράς όσον αφορά τα κόστη τα οποία έπρεπε να επιβαρύνουν τις υπηρεσίες εμπορικής διανομής. Με βάση τα διατιθέμενα στοιχεία στη γνωμοδότηση WIK αναφέρεται ότι οι συμβάσεις μεταξύ της Deutsche Post και των δύο συνδεδεμένων επιχειρήσεων περιέχουν όρους οι οποίοι θα γίνονταν δεκτοί και από τρίτους. Καθόσον στις αρχές της δεκαετίας του ’90 οι POSTBANK και TELEKOM δεν είχαν ουσιαστικά τη δυνατότητα να χρησιμοποιήσουν δίκτυα διανομής τρίτων, συμφώνησαν να μοιράζονται το σχετικό κόστος. Όταν όμως, μετά την πάροδο ορισμένων ετών, η Postbank και η Telekom ήταν πιο εύκολο να βρουν άλλα δίκτυα και μειώθηκε το κόστος του δικτύου καθολικής υπηρεσίας, η σύμβαση τροποποιήθηκε και συμφωνήθηκε ένα είδος προμήθειας συναρτώμενης με τα κέρδη, η οποία προσομοίαζε περισσότερο προς αυτές που συμφωνούνται στις τυπικές συμβάσεις παροχής υπηρεσιών εμπορικής διανομής (46).
IV.4. Αναπροσαρμογή του ΛΕΕ 2009
(152)
Οι συντάκτες της γνωμοδότησης WIK προέβησαν σε μια σειρά αναπροσαρμογών του ΛΕΕ 2009 ακλουθώντας την ακόλουθη μέθοδο:
Πίνακας 4
Μέθοδος υπολογισμού της γνωμοδότησης WIK όσον αφορά τα ετήσια υπέρμετρα κέρδη βάσει του ΛΕΕ 2009
Έσοδα από την παροχή καθολικής υπηρεσίας
-
Κόστος παροχής καθολικής υπηρεσίας
-
Εύλογο κέρδος
+
Κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις
Υπέρμετρα κέρδη
IV.4.1. Αναπροσαρμογή των εσόδων από την παροχή καθολικής υπηρεσίας
(153)
Η Deutsche Post πώλησε ένα μεγάλο μέρος της ακίνητης περιουσίας της (π.χ. ακίνητα τα οποία δεν χρειαζόταν πλέον λόγω της λειτουργικής αναδιάρθρωσης του ταχυδρομείου). Τα έσοδα από τις εν λόγω πωλήσεις επρόκειτο να διατεθούν στην καθολική υπηρεσία, καθώς αυτή ήταν ο βασικός χρήστης των συγκεκριμένων ακινήτων, τα οποία είχε εκμισθώσει στις εμπορικές υπηρεσίες.
(154)
Λόγω της αναπροσαρμογής αυτής, καθ’ όλη την περίοδο 1990-2007 τα έσοδα από την καθολική υπηρεσία ήταν αυξημένα κατά […] εκατ. EUR ετησίως κατά μέσο όρο.
IV.4.2. Αναπροσαρμογή του κόστους για την παροχή καθολικής υπηρεσίας
IV.4.2.1. Ανάλυση του λογαριασμού δαπανών
(155)
Ο ΛΕΕ 2009 δεν περιέχει ορθή ανάλυση των εσωτερικών τιμολογήσεων υπηρεσιών: Στην καθολική υπηρεσία δεν αναφέρεται το συνολικό πραγματοποιηθέν κέρδος, καθόσον τα κέρδη από τις επιμέρους λειτουργίες (π.χ. υποκαταστήματα) δεν αναλύονται ανάλογα με το εάν αφορούν την παροχή καθολικής υπηρεσίας ή τις εμπορικές υπηρεσίες (π.χ. κόστος των επιμέρους υπηρεσιών) αλλά εμφανίζονται συγκεντρωτικά ως εμπορικά κέρδη. Για τον λόγο αυτόν η Deutsche Post δεν ήταν σε θέση να προσκομίσει χωριστούς λογαριασμούς όπως προβλέπεται από την οδηγία 2006/111/ΕΚ της Επιτροπής, της 16ης Νοεμβρίου 2006, για τη διαφάνεια των χρηματοοικονομικών σχέσεων μεταξύ των κρατών μελών και των δημοσίων επιχειρήσεων καθώς και για τη χρηματοοικονομική διαφάνεια εντός ορισμένων επιχειρήσεων (47).
(156)
Ενώ για την περίοδο έως το 1997 η Deutsche Post προσκόμισε προσεγγιστική ανάλυση της εσωτερικής κοστολόγησης, στο πλαίσιο της γνωμοδότησης WIK απαιτήθηκε διόρθωση των αντίστοιχων κοστολογήσεων της περιόδου μετά το 1997. Κατά τη διόρθωση αυτή, ορισμένα κόστη που είχαν καταλογισθεί εσφαλμένα στην καθολική υπηρεσία μεταφέρθηκαν στις εμπορικές υπηρεσίες.
(157)
Με τη σχετική διόρθωση το μέσο ετήσιο κόστος για την παροχή καθολικής υπηρεσίας κατά την περίοδο 1998-2007 μειώνεται κατά […] εκατ. EUR.
IV.4.2.2. Αναπροσαρμογή της κατανομής των βαρών μεταξύ διατιμημένων και μη διατιμημένων υπηρεσιών
(158)
Όπως προαναφέρθηκε, στη γνωμοδότηση WIK δεν γίνεται διόρθωση κάθε βάρους χωριστά. Αντ’ αυτού, κατά τον εκ νέου υπολογισμό λαμβάνονται υπόψη οι τελικές τιμές των εμπορικών υπηρεσιών, οι οποίες θεωρήθηκαν ως ικανοποιητικά κριτήρια αναφοράς για το μέσο κόστος του κλάδου. Κατά συνέπεια όλα τα υπέρμετρα κέρδη από εμπορικές υπηρεσίες (48) θα χρησιμοποιηθούν για τη χρηματοδότηση των αρχικώς επικληθέντων βαρών. Για το σύνολο της περιόδου 1990-2007 τα βάρη μειώνονται κατά […] εκατ. EUR ετησίως κατά μέσο όρο.
IV.4.2.3. Κόστη που αφορούν την πρόσθετη συνταξιοδοτική ασφάλιση (βάρος # 4) και δεν αποτυπώνονται στα ετήσια αποτελέσματα
(159)
Με το βάρος # 4 (πρόσθετη συνταξιοδοτική ασφάλιση) η Deutsche Post ανέλαβε κόστη τα οποία δεν αποτυπώνονται στα ετήσια αποτελέσματά της. Λόγω του ότι το κριτήριο αναφοράς ROS προσδιορίζεται βάσει των ΛΕΕ των «συγκρίσιμων ανταγωνιστών», στο πλαίσιο της αναλυτικής λογιστικής της Deutsche Post μπορούν να ληφθούν υπόψη μόνο τα κόστη τα οποία αναγνωρίζονται και με βάση τα εθνικά λογιστικά πρότυπα ή τα διεθνή λογιστικά πρότυπα (IAS). Κατά συνέπεια, τα πρόσθετα κόστη που κανονικά δεν συμπεριλαμβάνονται σε λογαριασμούς συντασσόμενους με βάση τα διεθνή λογιστικά πρότυπα, δεν μπορούν να γίνουν δεκτά ως έξοδα και πρέπει να χρηματοδοτηθούν από το καθορισθέν περιθώριο κέρδους (κριτήριο αναφοράς).
(160)
Με τη σχετική διόρθωση το μέσο ετήσιο κόστος για το βάρος # 4 καθ’ όλη την περίοδο 1990-2007 μειώνεται κατά […] εκατ. EUR.
IV.4.3. Διόρθωση του κόστους κεφαλαίου σε εύλογο κέρδος
(161)
Η Deutsche Post συμπεριέλαβε στον ΛΕΕ 2009 ορισμένα κόστη τα οποία αρχικά δεν συμπεριλαμβάνονταν στον ΛΕΕ, όπως ενδεικτικά δαπάνες […] και […]. Στη γνωμοδότηση WIK διαγράφονται τόσο οι δαπάνες […] όσο και οι δαπάνες […] και αντικαθίστανται από το κριτήριο αναφοράς για το εύλογο κέρδος.
IV.4.3.1. Περίοδος 1996 - 2007
(162)
Το εύλογο κέρδος προσδιορίζεται βάσει των αναθεωρημένων εσόδων από την καθολική υπηρεσία και του κριτηρίου αναφοράς ROS με τιμή 3,48 %. Με τον τρόπο αυτό προκύπτει μέσο ετήσιο εύλογο κέρδος ύψους […] εκατ. EUR. Το μέσο ετήσιο κόστος κεφαλαίου ύψους […] εκατ. EUR (έξοδα για τόκους […] εκατ. EUR και υψηλότερες κανονιστικές αποσβέσεις ύψους […] εκατ. EUR) διαγράφεται από τον ΛΕΕ 2009.
(163)
Αξιοσημείωτο είναι και το γεγονός ότι το εύλογο κέρδος που υπολογίζεται βάσει κριτηρίου αναφοράς ROS 3,48 % είναι σε σχέση με τον ΛΕΕ 2009 σε απόλυτα μεγέθη υψηλότερο από το κόστος κεφαλαίου που επικαλείται η Deutsche Post (π.χ. έξοδα για τόκους τα οποία υπολογίστηκαν βάσει εσωτερικής ROS ανερχόμενης σε περίπου […] των απασχολούμενων ιδίων κεφαλαίων, καθώς και υψηλότερο κόστος αποσβέσεων βασιζόμενο στην αγοραία αξία).
IV.4.3.2. Περίοδος 1990-1995
(164)
Κατά το άρθρο 63 παράγραφος 1 PostVerfG, η Deutsche Post όφειλε έως το 1995 να καταβάλει στην ομοσπονδιακή κυβέρνηση τις λεγόμενες επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων (49), οι οποίες ανέρχονταν σε περίπου 5,838 δισεκατ. EUR ή άλλως σε 8 % των πωλήσεων. Σε αντάλλαγμα η Deutsche Post απαλλάχθηκε από την προβλεπόμενη στο άρθρο 63 παράγραφος 4 PostVerfG υποχρέωση προς διανομή μερισμάτων πέραν των επιστροφών χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων.
(165)
Για τον λόγο αυτό, στη γνωμοδότηση WIK δηλώνεται ρητώς ότι δεν θα ληφθεί υπόψη «εύλογο κέρδος» για την περίοδο έως το 1995 διότι κατά την περίοδο αυτή οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων κάλυπταν πλήρως το κόστος ιδίων κεφαλαίων της Deutsche Post. Ως εκ τούτου, το μέσο ετήσιο κόστος κεφαλαίου της Deutsche Post ύψους […] εκατ. EUR (έξοδα τόκων […] εκατ. EUR και ρυθμιζόμενες πρόσθετες αποσβέσεις […] εκατ. EUR) διαγράφηκε από τον ΛΕΕ 2009 και το κόστος καθολικής υπηρεσίας μειώθηκε αντίστοιχα.
IV.4.4. Συμπεράσματα
(166)
Όπως καταδεικνύουν ο ΛΕΕ 2009 και η γνωμοδότηση WIK, κατά την περίοδο μέχρι το 1996 τα έσοδα από την καθολική υπηρεσία δεν επαρκούσαν για την κάλυψη του κόστους της. Παρότι σύμφωνα με τον ΛΕΕ 2009 η Deutsche Post εμφάνιζε για ολόκληρο το διάστημα έως το 2007 σωρευμένες ζημίες ακόμη και με τον συνυπολογισμό των κρατικών αντισταθμίσεων, εντούτοις η γνωμοδότηση WIK καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι κρατικές ενισχύσεις ήταν τόσο υψηλές ώστε η Deutsche Post μπορούσε ήδη από το 1997 να είναι κερδοφόρος.
(167)
Σύμφωνα με τον ΛΕΕ 2009, έως το 1999 η αποδοτικότητα της καθολικής υπηρεσίας σημείωσε μηδαμινή αύξηση και μόνο από το έτος 2000 και εφεξής διαπιστώνεται ότι τα έσοδα από την καθολική υπηρεσία καλύπτουν κατά μέσο όρο το κόστος. Αντιθέτως, από τη γνωμοδότηση WIK προκύπτει ότι από το έτος 2000 και εφεξής η καθολική υπηρεσία απέφερε σημαντικά κέρδη, τα οποία υπερβαίνουν σαφώς τη διάμεσο ROS 3,48 %, παρότι στην καθολική υπηρεσία δεμάτων η αποδοτικότητα από τις πωλήσεις υπολειπόταν του μέσου όρου ανερχόμενη σε […] (βλέπε σχήμα 6).
Σχήμα 6
Σύγκριση των ετησίων υπέρμετρων κερδών από την παροχή καθολικής υπηρεσίας κατά την περίοδο 1990-2007 (σε εκατ. EUR, ονομαστικές αξίες)
V. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΜΕΤΕΧΟΝΤΩΝ ΣΤΗ ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(168)
Οι μετέχοντες στη διαδικασία διαβίβασαν τις παρατηρήσεις τους επί της απόφασης του 1999 περί κινήσεως της διαδικασίας, της απόφαση του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας και της απόφασης του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου. Στο παρόν κεφάλαιο παρατίθενται συνοπτικά οι σημαντικότερες από τις παρατηρήσεις αυτές.
V.1. Αποκλειστική άδεια για τη χρησιμοποίηση γραμματοσήμων εκδιδόμενων από το Bundesministerium der Finanzen
(169)
Η TNT αμφισβητεί ότι η Deutsche Post κατέβαλε αντάλλαγμα για την αποκλειστική άδεια χρησιμοποίησης των εκδιδόμενων από το Bundesministerium der Finanzen γραμματοσήμων. Όπως υποστηρίζει, κατά το άρθρο 43 του PostG 1997 το αποκλειστικό δικαίωμα έκδοσης γραμματοσήμων με την ένδειξη «Γερμανία» ανήκει αποκλειστικά στο Bundesministerium der Finanzen. Ένας πάροχος ταχυδρομικών υπηρεσιών που αιτείται τη χρησιμοποίηση τέτοιων γραμματοσήμων οφείλει να καταβάλει αντάλλαγμα και να αναλάβει τα έξοδα. Κατά το άρθρο 54 του PostG 1997 η Deutsche Post AG διέθετε έως την 31η Δεκεμβρίου 2007 αποκλειστική άδεια για τη χρησιμοποίηση των εκδιδόμενων από το Bundesministerium der Finanzen γραμματοσήμων.
(170)
Αν πράγματι η Deutsche Post χρησιμοποιούσε τα εκδιδόμενα από το Bundesministerium der Finanzen γραμματόσημα δίχως να καταβάλλει αντάλλαγμα, το γεγονός αυτό σύμφωνα με τους ισχυρισμούς της TNT συνιστά παράνομη κρατική ενίσχυση.
(171)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι στην απόφαση του 1999 περί κινήσεως της διαδικασίας, την απόφαση του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας και την απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου δεν έχει γίνει αναφορά στο εν λόγω μέτρο. Ως εκ τούτου, το μέτρο αυτό δεν αποτελεί αντικείμενο της παρούσας απόφασης.
V.2. Επιδότηση συντάξεων
(172)
Κατά την άποψη της UPS η Deutsche Post επωφελήθηκε από το γεγονός ότι απαλλάχθηκε εν μέρει από τις υποχρεώσεις πληρωμής που υφίσταντο προ του 1995. Καθόσον μια κανονική επιχείρηση βαρύνεται η ίδια με τις δαπάνες που αφορούν τις συντάξεις, η Deutsche Post περιήλθε σε ευνοϊκότερη θέση σε σχέση με τους ανταγωνιστές της. Περαιτέρω η UPS συμφωνεί με το επιχείρημα της Επιτροπής ότι η υπό κρίση ενίσχυση δεν μπορεί να θεωρηθεί ως υφιστάμενη ενίσχυση, δεδομένου ότι η θέση της Deutsche Post άλλαξε ριζικά και θεσπίστηκαν νέες νομοθετικές διατάξεις με βάση τις οποίες η Deutsche Post απαλλάσσεται μερικώς από την υποχρέωσή της να αναλάβει τις δαπάνες για τις συντάξεις των υπαλλήλων της. Κατά την άποψη της UPS, τέτοιου είδους καίριες αλλαγές ενός συστήματος δεν είναι δυνατόν να αντιμετωπισθούν ως απλές αλλαγές αποκλειστικά τυπικού ή τεχνικού χαρακτήρα.
(173)
Η UPS επικροτεί το προσωρινό συμπέρασμα της Επιτροπής, σύμφωνα με το οποίο κατά το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ, η επιδότηση συντάξεων δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά. Παρατηρεί ότι ενόψει της διαρκούς κερδοφορίας και της αποκλειστικής άδειας της Deutsche Post ανακύπτει εύλογα το ερώτημα αν η απαλλαγή από τα επικαλούμενα βάρη του παρελθόντος είναι όντως αναγκαία. Επίσης παρατηρεί ότι η στήριξη που χορηγήθηκε δεν βρίσκεται σε αναλογία με τον σκοπό του κοινού συμφέροντος τον οποίο επικαλείται η Γερμανία, καθόσον μάλιστα τα βάρη του παρελθόντος αντισταθμίζονται τόσο από την αύξηση των ταχυδρομικών τελών όσο και από την επιδότηση συντάξεων. Η UPS τονίζει ότι το βάρος της απόδειξης της αναλογικότητας του μέτρου το φέρει η ομοσπονδιακή κυβέρνηση και ότι εισέτι η Γερμανία δεν έχει προσδιορίσει τον αναλογικό χαρακτήρα των πλεονεκτημάτων που γεννώνται από το εν λόγω μέτρο υπέρ της Deutsche Post.
(174)
Κατά την UPS η Deutsche Post κατάφερε χάρη στην ενίσχυση να βελτιώσει τη θέση της όχι μόνο στη Γερμανία, αλλά και σε άλλες ευρωπαϊκές αγορές στις οποίες ανταγωνίζεται άλλους φορείς παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών όπως είναι η UPS. Επειδή η Deutsche Post μπόρεσε με τη βοήθεια της επιδότησης συντάξεων να ενισχύσει τη θέση της στον τομέα των εμπορικών υπηρεσιών εις βάρος άλλων φορέων, η στρέβλωση του ανταγωνισμού απέβη εις βάρος των ανταγωνιστών της.
(175)
Η UPS ζητεί από την Επιτροπή να εξετάσει την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα όλων των παροχών που χορηγήθηκαν για τη χρηματοδότηση συνταξιοδοτικών δικαιωμάτων και αναφέρονται στην απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως της επίσημης διαδικασίας ελέγχου για την περίοδο 2007-2011, όπως επίσης να εξετάσει αν η Deutsche Post εξακολουθεί ακόμη και τώρα να λαμβάνει κρατικές ενισχύσεις οι οποίες απαγορεύονται κατά το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
(176)
Τέλος η UPS καλεί την Επιτροπή παράσχει αναλυτικότερες εξηγήσεις για το σκεπτικό που την οδήγησε στο συμπέρασμα ότι οι χορηγηθείσες στην Deutsche Post ενισχύσεις δεν συμβιβάζονται με την εσωτερική αγορά. Ιδίως ζητεί να της διαβιβασθεί αντίγραφο της γνωμοδότησης WΙΚ προκειμένου να μορφώσει άποψη για το κατά πόσο τα πορίσματα της γνωμοδότησης WIK χρησιμοποιήθηκαν για τους σκοπούς της εκτίμησης της επιδότησης συντάξεων στο πλαίσιο της απόφασης του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου.
V.3. Αντιστάθμιση για την παροχή καθολικής υπηρεσίας
(177)
Η UPS τάσσεται σαφώς υπέρ της εξέτασης από την Επιτροπή και συμφωνεί πλήρως με την εκτίμηση που περιέχεται στην απόφαση του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας σχετικά με την αντιστάθμιση για την παροχή καθολικής υπηρεσίας. Επίσης η UPS διαβίβασε μία επικαιροποιημένη έκδοση (50) της έκθεσης εμπειρογνωμόνων της εταιρείας NERA του Οκτωβρίου 2006 (51), στην οποία η Επιτροπή παραπέμπει στο σημείο 58 της απόφασης του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας.
(178)
Ενώ στην έκθεση NERA του 2006 η μέση απόδοση κεφαλαίου στον κλάδο του επιστολικού ταχυδρομείου της DPWN είχε εκτιμηθεί για την περίοδο μετά το 1999 σε περισσότερο από 20 % (52), στην αναθεωρημένη έκδοση της έκθεσης αναφέρεται ότι η απόδοση αυτή ξεπέρασε κατά την περίοδο 2000-2005 το 50 %. Μάλιστα για τα έτη 2003, 2004 και 2005 εκτιμάται ότι η απόδοση κεφαλαίου ξεπέρασε το 100 %. Η UPS καταλήγει στο συμπέρασμα ότι τα κέρδη από τον εξαιρετικά αποδοτικό κλάδο του ρυθμιζόμενου επιστολικού ταχυδρομείου μπορούσαν να υπερκαλύψουν τις ζημίες από την παροχή καθολικής υπηρεσίας.
(179)
Περαιτέρω η UPS ισχυρίζεται ότι η κοστολόγηση της Deutsche Post δεν αποτελεί κατάλληλη βάση για την ανάλυση και την εκτίμηση της αποδοτικότητας και των βαρών του τομέα αποκλειστικών υπηρεσιών. Κατά την άποψή της θα πρέπει να γίνει κατανομή του κόστους μεταξύ των ρυθμιζόμενων υπηρεσιών, της καθολικής υπηρεσίας και των εμπορικών υπηρεσιών. Κατά τον προσδιορισμό του ποσού της ενίσχυσης και του ύψους της υπεραντιστάθμισης πρέπει να ληφθούν υπόψη τα πλεονεκτήματα που χορηγήθηκαν στην Deutsche Post προς κάλυψη των βαρών του παρελθόντος, όπως για παράδειγμα τα κεφάλαια που εισέφερε το γερμανικό κράτος στην Deutsche Post το 1995 και η μεταβίβαση περιουσιακών στοιχείων υπό μορφή ακινήτων και υποδομής.
(180)
Όσον αφορά τις συμβάσεις που συνήφθησαν με συνδεδεμένες επιχειρήσεις σχετικά με τις ενδοομιλικές τιμολογήσεις, κατά την UPS θα πρέπει με βάση την απόφαση Chronopost (53) να ισχύει γι’ αυτές η αρχή του πλήρους ανταγωνισμού (arm’s length principle). Ως εκ τούτου η Επιτροπή πρέπει να ελέγξει τη σύμβαση μεταξύ της Deutsche Post και της DPEED εστιάζοντας ιδίως στις περιεχόμενες σε αυτή συμφωνίες για τις τιμές.
V.4. Υπερβολικά τέλη επιστολικού ταχυδρομείου
(181)
Η απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου έτυχε της πλήρους υποστηρίξεως της FFPI: Κατά την FFPI, οι νομοθετικές και διοικητικές αλλαγές που συνεπάγονται υψηλότερες δαπάνες για συντάξεις αποτελούν συνήθη επιχειρηματικό κίνδυνο ο οποίος ενδέχεται να επηρεάσει την αποδοτικότητα μιας επιχείρησης. Εφόσον οι επιχειρήσεις που λειτουργούν υπό συνήθεις όρους αγοράς είναι υποχρεωμένες να χρηματοδοτούν τέτοιου είδους πρόσθετες δαπάνες από δικούς τους πόρους, δεν έπρεπε ούτε η Deutsche Post να λάβει επιδότηση συντάξεων από το γερμανικό κράτος.
(182)
Επίσης η FFPI τονίζει ότι στην έκθεση διαχείρισης για τη χρήση 2000 η Deutsche Post είχε τονίσει τη σημασία της μεταρρύθμισης του συστήματος συντάξεων των υπαλλήλων της και στο πλαίσιο αυτό είχε δηλώσει ότι η αύξηση του EBITA (κέρδη προ φόρων, τόκων και αποσβέσεων) κατά 98,6 % στις υπηρεσίες διανομής ταχυδρομείου εταιρικών πελατών οφείλονταν κατά πρώτο λόγο στο μειωμένο εύρος εισφορών προς το κεφάλαιο συντάξεων των δημοσίων υπαλλήλων. Ως εκ τούτου, η συνταξιοδοτική μεταρρύθμιση δεν μπορεί να θεωρηθεί ότι είναι δευτερεύουσας σημασίας ή κυρίως τεχνικής φύσεως.
(183)
Από μελέτη που εκπονήθηκε από την FFPI κατά την περίοδο 2001-2008 προκύπτει ότι το 2009 στην Γερμανία το ταχυδρομικό τέλος για μια κανονική επιστολή βάρους έως 20 γραμμαρίων ήταν εξαιρετικά υψηλό. Αντιθέτως, το τέλος για την αποστολή δέματος βάρους έως 500 γραμμαρίων ήταν σχετικά χαμηλό, γεγονός που αποτελεί ένδειξη εγκάρσιας επιδότησης.
(184)
Η FFPI είναι βέβαιη ότι η ενίσχυση της Deutsche Post δεν έγινε με σκοπό την προώθηση της ανάπτυξης της γερμανικής ταχυδρομικής αγοράς ή/και ορισμένων ταχυδρομικών υπηρεσιών. Κατά τη διάρκεια της εξεταζόμενης περιόδου η Deutsche Post ήταν μια κερδοφόρος επιχείρηση η οποία κατάφερε να ενισχύσει τόσο την ηγεμονική θέση της στη γερμανική αγορά όσο και την αποδοτικότητα και τις δραστηριότητές της. Κατά συνέπεια η επιδότηση συντάξεων δεν θα πρέπει να θεωρηθεί ότι είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά κατά το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ.
V.5. Περιθώρια κέρδους
(185)
Όπως παρατηρεί ο BIEK, η πρακτική της Deutsche Post να εκμεταλλεύεται τη δεσπόζουσα θέση της σε συγκεκριμένες επιστολικές αγορές για την εγκάρσια χρηματοδότηση του κόστους των επιστολικών υπηρεσιών και υπηρεσιών δεμάτων που παρέχονται σε αγορές με εντονότερο ανταγωνισμό απέβη εις βάρος άλλων φορέων ταχυδρομικών υπηρεσιών. Καθόσον η Deutsche Post δύναται να αυξάνει τις τιμές της στις αγορές στις οποίες κατέχει μερίδιο μεγαλύτερο του 90 %, είναι σε θέση να προβαίνει σε εγκάρσια χρηματοδότηση των δαπανών που ανακύπτουν σε αγορές στις οποίες επικρατεί μεγαλύτερος ανταγωνισμός.
(186)
Επίσης ο BIEK επισημαίνει ότι η Deutsche Post, παρά τα βάρη του παρελθόντος που επικαλείται, σημείωσε σημαντικά υψηλότερα κέρδη από ό,τι επιχειρήσεις αναφοράς άλλων ευρωπαϊκών κρατών. Εν προκειμένω είναι χαρακτηριστικό ότι, μεταξύ άλλων, στην εγχώρια διανομή τα περιθώρια ROS ανήλθαν σε 10 % έως 20 %. Μάλιστα τα συγκεκριμένα περιθώρια δεν αποκλείεται να είναι υψηλότερα, καθόσον η εγχώρια διανομή περιλαμβάνει και υπηρεσίες δεμάτων στις οποίες το περιθώριο κέρδους είναι κατά μέσο όρο χαμηλότερο από ό,τι στις επιστολικές υπηρεσίες.
(187)
Όσον αφορά τις υψηλότερες μισθολογικές δαπάνες που επικαλείται η Deutsche Post, ο BIEK παρατηρεί ότι η Deutsche Post χρησιμοποίησε ως κριτήριο αναφοράς για τον υπολογισμό των καταβαλλόμενων από αυτή μισθών σε σύγκριση με τους μισθούς που καταβάλλουν οι ανταγωνιστές της τους μέσους μισθούς που ισχύουν στον κλάδο των μεταφορών. Ο BIEK ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή, παρότι χρησιμοποίησε τα εν λόγω αριθμητικά στοιχεία ως κριτήρια αναφοράς για τους υπολογισμούς της στην απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου, πρέπει να λάβει υπόψη της ότι οι ανταγωνιστές της Deutsche Post πληρώνουν μισθούς οι οποίοι είναι κατά τουλάχιστο 15 % υψηλότεροι σε σχέση με τους μέσους μισθούς. Κατά συνέπεια, οι πρόσθετες μισθολογικές δαπάνες που επικαλείται η Deutsche Post είναι πολύ χαμηλότερες από ό,τι διατείνεται. Κατά τον BIEK, η υπόλοιπη διαφορά στο μισθολογικό κόστος δεν οφείλεται στα βάρη του παρελθόντος αλλά μάλλον στο μέγεθος της Deutsche Post και στη δεσπόζουσα θέση της στην αγορά.
(188)
Εξάλλου, κατά τον BIEK, τα βάρη του παρελθόντος που επωμίστηκε η Deutsche Post, περιλαμβανομένων των δαπανών για συντάξεις, υπεραντισταθμίστηκαν από την αύξηση των τελών στις διατιμημένες επιστολικές υπηρεσίες. Τα κρατικά μέτρα ενίσχυσης που καλείται να αξιολογήσει η Επιτροπή είχαν ως συνέπεια, στον μεν τομέα της παροχής επιστολικών υπηρεσιών να μην υπάρχει έως σήμερα πραγματικός ανταγωνισμός, στον δε τομέα των υπηρεσιών δεμάτων ο ανταγωνισμός να εξαιρετικά στρεβλωμένος.
VI. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΓΕΡΜΑΝΙΑΣ
VI.1. Παρατηρήσεις σχετικά με την επιδότηση συντάξεων
VI.1.1. Μη ύπαρξη οικονομικού πλεονεκτήματος από τη χορηγηθείσα χρηματοοικονομική αντιστάθμιση για μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες
(189)
Επικαλούμενη την απόφαση Combus (54) η Γερμανία υποστηρίζει ότι τα ποσά που καταβάλλονται από το κράτος στο πλαίσιο της ιδιωτικοποίησης ενός πρώην κρατικού φορέα παροχής καθολικής υπηρεσίας ως αντιστάθμισμα για συνταξιοδοτικές δαπάνες υπερβαίνουσες εκείνες που συνήθως βαρύνουν τους ιδιώτες ανταγωνιστές δεν αποτελούν κρατική ενίσχυση.
(190)
Η Γερμανία συντάσσεται με την άποψη της Επιτροπής ότι οι κοινωνικές δαπάνες θα πρέπει να συγκριθούν με εκείνες των ανταγωνιστών. Ωστόσο, υποστηρίζει ότι η σύγκριση αυτή έπρεπε ήδη να γίνει βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, και όχι στο μεταγενέστερο στάδιο της εξέτασης της συμβατότητας με βάση το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ.
VI.1.2. Μη ύπαρξη οικονομικού πλεονεκτήματος σε σχέση με την κατάσταση προ του 1995
(191)
Κατά την άποψη της Γερμανίας, η Deutsche Post δεν απηλλάγη εξαιτίας της επιδότησης συντάξεων από δαπάνες τις οποίες διαφορετικά θα έπρεπε να επιβαρυνθεί η ίδια. Κατά συνέπεια δεν παρασχέθηκε στην Deutsche Post κάποιο πλεονέκτημα κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Κατά τη Γερμανία, η Deutsche Post δεν ήταν νομικά υποχρεωμένη αλλά και ούτε και είχε την οικονομική δυνατότητα να καταβάλλει τις συντάξεις των δημοσίων υπαλλήλων πριν και μετά το 1995.
(192)
Η Γερμανία ισχυρίζεται, αφενός, ότι κατά το άρθρο 46 του PostVerfG 1989 οι δημόσιοι υπάλληλοι τους οποίους ανέλαβε η Deutsche Post το 1989 εξακολουθούν να βρίσκονται στην υπηρεσία του κράτους. Μάλιστα και μετά τη δεύτερη ταχυδρομική μεταρρύθμιση του 1995, οι εν λόγω υπάλληλοι της Deutsche Post εξακολουθούν να βρίσκονται στην υπηρεσία του κράτους δυνάμει του άρθρου 2 παράγραφος 3 PostPersRG 1994 και του νέου άρθρου 143b του Grundgesetz.
(193)
Καθόσον η ομοσπονδιακή κυβέρνηση ήταν πάντα η αποκλειστική οφειλέτρια των συντάξεων των δημοσίων υπαλλήλων, η Deutsche Post ουδέποτε είχε νομική υποχρέωση να χρησιμοποιήσει δικούς της πόρους για την καταβολή τους.
(194)
Μολονότι η Deutsche Post είχε κατά το άρθρο 54 παράγραφος 2 PostVerfG 1989 την υποχρέωση να χρηματοδοτεί τα συνταξιοδοτικά δικαιώματα των δημοσίων υπαλλήλων της, η Γερμανία εμμένει στην άποψή της ότι η εν λόγω συνταξιοδοτική διάταξη (όπως και η προβλεπόμενη από το άρθρο 63 του PostVerfG 1989 υποχρέωση προς επιστροφή χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων) ρύθμιζε τη μεταξύ τους «εσωτερική σχέση» και είχε ως σκοπό την εξασφάλιση εισοδηματικών πόρων εντασσόμενων στον κρατικό προϋπολογισμό. Αυτό κατά την Γερμανία δεν θεμελιώνει υποχρέωση της Deutsche Post απέναντι στους δημοσίους υπαλλήλους.
(195)
Κατά τα άρθρα 2 παράγραφος 3 PostPersRG 1994 και 14 έως 16 PostPersRG 1994 το κράτος παρέμεινε και μετά τη δεύτερη ταχυδρομική μεταρρύθμιση αποκλειστικός οφειλέτης των συνταξιοδοτικών υποχρεώσεων προς τους δημοσίους υπαλλήλους. Όπως διατείνεται η Γερμανία, η προβλεπόμενη στο άρθρο 16 παράγραφος 1 PostPersRG υποχρέωση της Deutsche Post προς καταβολή εισφορών υπέρ του Postbeamtenversorgungskasse, όπως και η υποχρέωση κατ’ άρθρο 54 παράγραφος 2 PostVerfG 1989, απλώς ελάφρυναν τον κρατικό υπολογισμό χωρίς να μεταβάλουν την αποκλειστική ευθύνη του κράτους για την παροχή των συντάξεων.
(196)
Από απόψεως αστικού δικαίου η ομοσπονδιακή κυβέρνηση δεν είχε εξάλλου τη δυνατότητα να μεταβιβάσει την υποχρέωσή της προς χρηματοδότηση των συντάξεων των δημοσίων υπαλλήλων στη νεοϊδρυθείσα το έτος 1995 DPAG. Κατά τη μεταβίβαση υφιστάμενων συνταξιοδοτικών υποχρεώσεων σε νομικά ανεξάρτητη θυγατρική εταιρεία, η μητρική εταιρεία εξακολουθεί με βάση τις βασικές αρχές του αστικού δικαίου να ευθύνεται για την καταβολή απαιτήσεων που απορρέουν από περιουσιακά δικαιώματα τρίτων.
(197)
Επίσης η Γερμανία προβάλλει το επιχείρημα ότι η Deutsche Post ουδέποτε διέθετε επαρκείς δικούς της πόρους για να χρηματοδοτήσει τα συνταξιοδοτικά βάρη. Ειδικότερα, η POSTDIENST εμφάνιζε πριν από το 1995 συνεχώς ζημίες τις οποίες το κράτος ήταν αναγκασμένο να αντισταθμίσει μεταφέροντας κεφάλαια ύψους 5,6 δισεκατ. EUR, ενώ και μετά τη μετατροπή της POSTDIENST το 1995, από την οποία προέκυψε η DPAG, οι σωρευμένες συνταξιοδοτικές οφειλές ανέρχονταν σε περίπου […] δισεκατ. EUR. Έχοντας τέτοιου ύψους υποχρεώσεις στο παθητικό της, η DPAG ήταν αδύνατο να ιδρυθεί ως επιχείρηση διεπόμενη από το ιδιωτικό δίκαιο, καθώς η ομοσπονδιακή κυβέρνηση δεν διέθεσε σε αυτή τα κεφάλαια τα οποία θα μπορούσαν να καταστήσουν την DPAG οικονομικά βιώσιμη.
VI.1.3. Η επιδότηση συντάξεων αποτελεί υφιστάμενη ενίσχυση κατά το άρθρο 108 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ
(198)
Για την περίπτωση που κριθεί ότι η επιδότηση συντάξεων αποτελεί κρατική ενίσχυση, θα πρέπει κατά την άποψη της Γερμανίας η ενίσχυση αυτή να θεωρηθεί ως «υφιστάμενη» κατά την έννοια του άρθρου 1 στοιχείο β) σημείο i), του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999, καθόσον το κράτος είναι αποκλειστικός οφειλέτης και υπόχρεος προς χρηματοδότηση των συνταξιοδοτικών απαιτήσεων των δημοσίων υπαλλήλων ήδη από το έτος 1953, όταν άρχισαν να ισχύουν οι σχετικές διατάξεις του γερμανικού Grundgesetz. Η Γερμανία εμμένει στη θέση της ότι το καθεστώς των εν λόγω υποχρεώσεων του κράτους δεν μεταβλήθηκε ούτε κατά την πρώτη ταχυδρομική μεταρρύθμιση του 1989 ούτε κατά τη δεύτερη ταχυδρομική μεταρρύθμιση του 1995 και ότι η Deutsche Post, τόσο προ του 1995 όσο και μεταγενέστερα, ουδέποτε έφερε τη νομική υποχρέωση ούτε διέθετε την οικονομική δυνατότητα να καταβάλλει τις συντάξεις των δημοσίων υπαλλήλων.
(199)
Περαιτέρω η Γερμανία επικαλείται μία δήλωση που είχε υποβάλει η Επιτροπή ενώπιον του Γενικού Δικαστηρίου επί της υπόθεσης T-266/02. Όπως ισχυρίζεται, από τη σκέψη 54 της αποφάσεως που εκδόθηκε στην υπόθεση αυτή προκύπτει σαφώς ότι η Επιτροπή «είχε θεωρήσει, με την προσβαλλόμενη απόφαση, ότι μόνον τα ποσά που η DB-Telekom μετέφερε στην προσφεύγουσα είχαν παράσχει πλεονέκτημα στη δεύτερη» (55).
(200)
Η Γερμανία συνάγει από την εν λόγω δήλωση ότι κατά την Επιτροπή δεν υφίσταται οικονομικό πλεονέκτημα ούτε όταν πρόκειται για την επιδότηση συντάξεων. Ως εκ τούτου η Γερμανία φρονεί ότι η Επιτροπή έλαβε «απόφαση για τη μη διατύπωση αντιρρήσεων» κατά την έννοια του άρθρου 4 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999. Επίσης υποστηρίζει ότι κατά το άρθρο 1 στοιχείο β) σημείο ii) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999, μία τέτοια θετική απόφαση θα σήμαινε ότι η επιδότηση συντάξεων αποτελεί υφιστάμενη ενίσχυση.
VI.1.4. Η επιδότηση συντάξεων αποτελεί κατά το άρθρο 107 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά αντιστάθμιση για βάρη του παρελθόντος
(201)
Αναφερόμενη στο σκεπτικό της Επιτροπής στην απόφαση La Poste, η Γερμανία εκφράζει την άποψη ότι η επιδότηση συντάξεων αποτελεί μέτρο συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά κατά το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ, την άποψη δε αυτή στηρίζει ως εξής:
-
Η Deutsche Post κατέβαλλε εισφορές κοινωνικής ασφάλισης το ύψος των οποίων πάντως υπερέβαινε τη συμμετοχή του εργοδότη στις εισφορές ασφάλισης συντάξεων, ασθενείας και περίθαλψης σε περίπτωση αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης.
-
Ο περί συγκριτικού πλεονεκτήματος ισχυρισμός της Επιτροπής δεν ευσταθεί στον βαθμό που ο υποκείμενος υπολογισμός στηρίζεται στην υπόθεση ότι οι διατιμημένες υπηρεσίες καλύπτουν το επικαλούμενο βάρος # 2 (μη ανταγωνιστικές εισφορές κοινωνικής ασφάλισης. Η La Poste - όπως και άλλες κατεστημένες ταχυδρομικές επιχειρήσεις - αναχρηματοδότησαν τις κοινωνικές τους δαπάνες μέσω της αυξήσεως των επιστολικών τελών, γεγονός που η Επιτροπή δεν έλαβε υπόψη στην απόφαση La Poste.
-
Μολονότι η Γερμανία συμφωνεί καταρχήν με την άποψη ότι τα έσοδα από τις διατιμημένες υπηρεσίες θα έπρεπε να καλύπτουν τα επικαλούμενα βάρη, η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η ρυθμιστική αρχή έκανε δεκτό το αίτημα της Deutsche Post για τη χρηματοδότηση των μη ανταγωνιστικών κοινωνικών δαπανών από τα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες ούτε ότι τα έσοδα αυτά επαρκούσαν πράγματι για τη χρηματοδότηση των μη ανταγωνιστικών κοινωνικών υπηρεσιών.
(202)
Περαιτέρω η Γερμανία υπενθυμίζει ότι στην απόφασή της για την κίνηση της διαδικασίας που αφορούσε την Royal Mail (56) η Επιτροπή είχε τονίσει τη σημασία της βάσει συνεκτικών κριτηρίων αξιολόγησης των συνταξιοδοτικών δαπανών πρώην κρατικών επιχειρήσεων ώστε να διασφαλισθεί η συνοχή άλλων αποφάσεων που θα εκδοθούν μελλοντικά. Κατά συνέπεια η Επιτροπή οφείλει να λάβει υπόψη της τόσο την απόφαση La Poste όσο και την προσωρινή εκτίμησή της στην περίπτωση της Royal Mail. Στην τελευταία, η Επιτροπή δεν διατύπωσε αντιρρήσεις κατά της αντιστάθμισης ελλειμμάτων συνταξιοδοτικών ταμείων, παρότι από την έκθεση Hooper του 2008 συνάγεται ότι οι συνταξιοδοτικές δαπάνες της Royal Mail είχαν καλυφθεί εν μέρει μέσω της αύξησης των τιμών για διατιμημένες επιστολικές υπηρεσίες.
VI.1.4.1. Το κριτήριο αναφοράς θα έπρεπε να βασίζεται στις ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες
(203)
Επικαλούμενη τη γνωμάτευση του καθηγητή Ehlermann της 19ης Ιουλίου 2011 (57), η Γερμανία ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή υπέπεσε κατά τον προσδιορισμό του κριτηρίου αναφοράς για τις κοινωνικές δαπάνες της Deutsche Post σε δύο λάθη.
(204)
Κατά την άποψη της Γερμανίας, η συμμετοχή του μισθωτού στις εισφορές δεν θα πρέπει να χρησιμοποιηθεί ως στοιχείο προσδιορισμού του κριτηρίου αναφοράς, καθόσον στην ιδιωτική οικονομία ο εργοδότης δεν είναι υποχρεωμένος να αναλάβει το ποσοστό εισφορών που αναλογεί στον μισθωτό. Οι εργοδότες μπορεί να αναλαμβάνουν την καταβολή ολόκληρου του ποσού της εισφοράς στην κοινωνική ασφάλιση για τεχνικούς λόγους, δεν έχουν όμως αντίστοιχη νομική υποχρέωση. Η χρησιμοποίηση του στοιχείου της συμμετοχής του εργαζομένου στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης είναι εξάλλου αντίθετο και προς την έως σήμερα ακολουθούμενη πρακτική (βλέπε απόφαση La Poste).
(205)
Ως βάση για τον υπολογισμό του κριτηρίου αναφοράς για τις κοινωνικές δαπάνες θα πρέπει να χρησιμοποιηθούν οι ανταγωνιστικοί μισθοί (58), καθόσον οι μισθοί των δημοσίων υπαλλήλων ήταν σημαντικά υψηλότεροι σε σχέση με τον μέσο όρο της αγοράς.
VI.1.4.2. Τα έσοδα από ρυθμιζόμενες υπηρεσίες δεν επαρκούν για την κάλυψη των μη ανταγωνιστικών κοινωνικών δαπανών
(206)
Η Γερμανία τονίζει κατά πρώτο λόγο ότι η παραδοχή σύμφωνα με την οποία το βάρος# 2 καλύπτεται πλήρως από τα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες αποτελεί απλή εικασία, καθόσον δεν είναι δυνατό να διαπιστωθεί αν οι ρυθμιζόμενες τιμές αυξήθηκαν πράγματι προκειμένου να αντισταθμιστούν οι μη ανταγωνιστικές δαπάνες. Αφενός δεν προκύπτει από την απόφαση περί τιμών αναφοράς του 2002 αν και σε ποιο βαθμό η Postregulierungsbehörde έλαβε υπόψη τα επικαλούμενα βάρη από μη ανταγωνιστικές δαπάνες. Αφετέρου, οι τιμές είχαν διατηρηθεί έως το 2002 στα επίπεδα του 1997. Είναι λοιπόν αδύνατο να διαπιστωθεί αν οι τιμές αυτές περιείχαν αντιστάθμιση για τις μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες των μη ρυθμιζόμενων υπηρεσιών.
(207)
Κατά τους ισχυρισμούς της Γερμανίας δεν αρκεί να αναφέρεται απλώς ότι για τον τομέα των μη διατιμημένων υπηρεσιών ίσχυαν χαμηλότερα ποσοστά εισφορών κοινωνικής ασφάλισης σε σχέση με τα ποσοστά που ίσχυαν για τους ανταγωνιστές. Πρέπει να εξεταστεί και αν ο τομέας των διατιμημένων υπηρεσιών ήταν πράγματι σε θέση να χρηματοδοτήσει τις μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες από τα έσοδά του.
(208)
Η Deutsche Post θα είχε αποκομίσει οικονομικό πλεονέκτημα λόγω της αντιστάθμισης που έλαβε για τις μη ανταγωνιστικές κοινωνικές της δαπάνες μόνον εφόσον οι χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις που της χορηγήθηκαν ήταν υψηλότερες σε σχέση με τις κοινωνικές δαπάνες που η ίδια κατέβαλλε συνολικά για τους δημόσιους υπαλλήλους που απασχολούσε.
(209)
Η Γερμανία θεωρεί λυπηρό το γεγονός ότι δεν παρατίθεται ένας αναλυτικός υπολογισμός από τον οποίο να προκύπτει αν η αντιστάθμιση που έλαβε η Deutsche Post για τις μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες των δημοσίων υπαλλήλων ήταν εν συνόλω υπέρμετρη ή ελλιπής. Τονίζει ότι η ανάλυση αυτή είναι απαραίτητη για να διαπιστωθεί αν υφίσταται οικονομικό πλεονέκτημα κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
α) Κατά την άποψη εμπειρογνωμόνων πρόκειται για υπο-αντιστάθμιση των μη ανταγωνιστικών κοινωνικών δαπανών
(210)
Για να διορθώσει το σφάλμα αυτό, η Γερμανία διαβίβασε γνωμοδότηση του καθηγητή Weber (59) προκειμένου να αποδείξει ότι οι κοινωνικές δαπάνες που συνδέονταν με την απασχόληση δημοσίων υπαλλήλων περιήγαγαν την Deutsche Post σε οικονομικά μειονεκτική θέση. Στην εν λόγω γνωμοδότηση προσδιορίζεται αρχικά το ύψος κατά το οποίο οι βαρύνουσες την Deutsche Post κοινωνικές δαπάνες για δημοσίους υπαλλήλους υπερβαίνουν πράγματι τις κοινωνικές δαπάνες που επιβαρύνονται οι ιδιώτες ανταγωνιστές της για τους ιδιωτικούς υπαλλήλους τους (στη γνωμοδότηση η διαφορά αυτή αναφέρεται ως «κοινωνικές δαπάνες της DPAG που υπερβαίνουν τα συνήθη στην αγορά επίπεδα» ή «διαρθρωτικό μειονέκτημα»). Στη γνωμοδότηση Weber οι εν λόγω υπερβαίνουσες τα συνήθη στην αγορά επίπεδα δαπάνες αντιστοιχούνται με την αντιστάθμιση για το βάρος# 2.
(211)
Όπως προκύπτει από τον πίνακα 5, ο συντάκτης της γνωμοδότησης συμπεριέλαβε στις κοινωνικές δαπάνες που συνδέονται με την απασχόληση των δημοσίων υπαλλήλων και τα ποσά που καταβλήθηκαν από την Deutsche Post στο ταμείο συντάξεων των δημοσίων υπαλλήλων, αλλά και άλλες κοινωνικές δαπάνες όπως είναι η συνεισφορά στις δαπάνες ασθενείας καθώς και οι εισφορές στην ασφάλιση ατυχημάτων και σε άλλες ασφαλίσεις.
(212)
Μεταξύ των κοινωνικών δαπανών που συνδέονται με την απασχόληση ιδιωτικών υπαλλήλων περιλαμβάνεται στη γνωμάτευση η συμμετοχή του εργοδότη στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης προς τα ταμεία υποχρεωτικής ασφάλισης συντάξεων, ανεργίας, ασθενείας και περίθαλψης σε περίπτωση αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης, πολλαπλασιαζόμενη επί των «ανταγωνιστικών» μισθών (π.χ. του κατώτατου μισθού που ίσχυε για την πλειονότητα των δημοσίων υπαλλήλων το 2007).
(213)
Ως μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες ορίζονται οι κοινωνικές δαπάνες τις οποίες επιβαρύνεται η Deutsche Post για τους δημόσιους υπαλλήλους που απασχολεί και οι οποίες υπερβαίνουν το κριτήριο αναφοράς για τις κοινωνικές δαπάνες, όπως αυτό ορίζεται με βάση τη συμμετοχή των εργοδοτών στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης.
Πίνακας 5
Υπολογισμός του καθαρού αποτελέσματος με βάση τη γερμανική γνωμοδότηση
-
Καταβολές προς το ταμείο συντάξεων
-
Λοιπές κοινωνικές δαπάνες
+
«ανταγωνιστικές» κοινωνικές δαπάνες ως κριτήριο αναφοράς (βάσει του ποσοστού συμμετοχής του εργοδότη στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης προς τα ταμεία υποχρεωτικής ασφάλισης και των «ανταγωνιστικών» μισθών (π.χ. κατώτατος μισθός που ίσχυε το 2007)
Μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες
+
Αντιστάθμιση από τα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες (βάρος # 2 - μη ανταγωνιστικές κοινωνικές επιβαρύνσεις)
Καθαρό αποτέλεσμα (υπεραντιστάθμιση ή υπο-αντιστάθμιση)
(214)
Όπως προκύπτει από τον υπολογισμό, την περίοδο 1995-2007 το βάρος # 2 δεν επαρκούσε για την κάλυψη των μη ανταγωνιστικών κοινωνικών δαπανών. Στη γνωμοδότηση μάλιστα επισημαίνεται ότι η αντιστάθμιση που έλαβε η Deutsche Post υπολείπονταν κατά […] δισεκατ. EUR. Ο συντάκτης της γνωμοδότησης καταλήγει στο συμπέρασμα ότι ακόμη και στην περίπτωση που στα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες συμπεριλαμβανόταν το βάρος # 2, η Deutsche Post και πάλι δεν θα είχε λάβει επαρκή αντιστάθμιση για τις μη ανταγωνιστικές δαπάνες τις οποίες επιβαρύνθηκε.
β) Κατά τον ΛΕΕ 2009 τα έσοδα από τον τομέα των διατιμημένων υπηρεσιών δεν επαρκούσαν για την κάλυψη των μη ανταγωνιστικών κοινωνικών δαπανών
(215)
Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι καθόσον από τις διατιμημένες υπηρεσίες δημιουργούνται ζημίες οι οποίες υπερβαίνουν τις μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες, δεν είναι δυνατό να διαπιστωθεί ότι τα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες αντισταθμίζουν πράγματι τις δαπάνες αυτές. Για τον λόγο αυτόν η Γερμανία διαβίβασε ένα γνωμοδοτικό σημείωμα στηριζόμενο στον ΛΕΕ 2009 (60) για να αποδείξει ότι οι ζημίες από τις διατιμημένες υπηρεσίες ήταν σαφώς υψηλότερες από τις μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες.
(216)
Οι υπολογισμοί στηρίζονται στον ΛΕΕ 2009 και στην παραδοχή (με αναφορά στη γνωμοδότηση Deloitte-II, για την οποία θα γίνει αναλυτικότερα λόγος στο κεφάλαιο VI.3.2) ότι το ROS του εύλογου κέρδους από τις διατιμημένες υπηρεσίες ανέρχεται σε 7 %. Μετά την αφαίρεση του εύλογου κέρδους προκύπτει για τις διατιμημένες υπηρεσίες ζημία ύψους […] δισεκατ. EUR, ήτοι ποσό που υπερβαίνει το ύψος των επικαλούμενων μη ανταγωνιστικών δαπανών για την περίοδο 1995-2007. Κατά συνέπεια, τα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες δεν επαρκούσαν για την κάλυψη των εν λόγω μη ανταγωνιστικών κοινωνικών δαπανών.
VI.2. Παρατηρήσεις επί της αντιστάθμισης για την παροχή καθολικής υπηρεσίας
VI.2.1. Κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις
(217)
Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις δεν προσδίδουν οικονομικό πλεονέκτημα στην Deutsche Post, καθόσον οι σχετικές καταβολές ύψους 5 666 δισεκατ. EUR αποτελούν αποκλειστικά αντιστάθμιση για επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων ύψους 5,838 δισεκατ. EUR τις οποίες η Deutsche Post είχε υποχρεωθεί να πραγματοποιήσει έως το 1995.
(218)
Όπως αναφέρεται στην απόφαση του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας, οι εν λόγω επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων είχαν τη γενεσιουργό αιτία τους στην πρώην ταχυδρομική διοίκηση, η οποία όφειλε να αποδίδει περίπου το 10 % των ετήσιων λειτουργικών εισόδων της στο κράτος. Οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων καταργήθηκαν σταδιακά κατά το διάστημα 1989-1995 με βάση το άρθρο 63 παράγραφος 1 PostVerfG. Έως το 1993, η Deutsche Post ήταν υποχρεωμένη να αποδίδει το 10 % των λειτουργικών της εισόδων. Από το 1993 και εφεξής, οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων μειώθηκαν σταδιακά ανερχόμενες ενδεικτικά το έτος 1993 σε 10 % των λειτουργικών εσόδων μείον 153 εκατ. EUR, το 1994 σε 70 % του εύρους του 1993 και το 1995 σε 50 % του ποσού που είχε αποδοθεί το 1993. Εν συνόλω η Deutsche Post πραγματοποίησε από το 1990 μέχρι το 1995 επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων ύψους 5,838 δισεκατ. EUR.
(219)
Κατά το άρθρο 63 παράγραφος 4 PostVerfG, από τις επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων αφαιρούνταν τα καταβαλλόμενα ποσά για μερίσματα. Ενόψει της διατάξεως αυτής και της απαλλαγής από άμεσους και έμμεσους φόρους, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι η απόφαση του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας αντιμετώπιζε τις επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων ως υποκατάστατο για την απαλλαγή από τους άμεσους και έμμεσους φόρους καθώς και ως αντάλλαγμα για τη χρηματοδότηση που παρείχε το κράτος ως μέτοχος.
(220)
Αντιδρώντας στη διαπίστωση αυτή η Γερμανία διαβίβασε τη γνωμοδότηση της KPMG, κατά την οποία οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων δεν μπορούσαν για διάφορους λόγους να θεωρηθούν ως υποκατάστατο φόρων ή μερισμάτων.
(221)
Ειδικότερα, σύμφωνα με τη γνωμάτευση της KPMG, στον χαρακτηρισμό των επιστροφών χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων ως φόρου αντιτίθεται το γεγονός ότι οι επιστροφές υπολογίζονται από το 1931 με βάση το ύψος των λειτουργικών εσόδων. Για τον λόγο αυτόν καταβάλλονταν ακόμη και όταν η Deutsche Post εμφάνιζε ζημίες. Αντιθέτως, το ύψος του φόρου εισοδήματος εξαρτάται από το πραγματικό πλεόνασμα. Ο χαρακτηρισμός των επιστροφών χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων ως φόρου θα ήταν συνεπώς αντίθετος προς τη συνταγματική επιταγή σύμφωνα με την οποία ο φόρος υπολογίζεται ανάλογα με τη φοροδοτική ικανότητα του φορολογούμενου.
(222)
Επίσης, κατά τη γνωμοδότηση, σκόπιμη δεν είναι ούτε η σύγκριση των επιστροφών χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων με τον φόρο κύκλου εργασιών. Στον φόρο κύκλου εργασιών η φορολογική υποχρέωση συνυπάρχει με την έκπτωση φόρου για την απόκτηση αγαθών ή υπηρεσιών, ενώ αυτό δεν συμβαίνει στις επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων, με συνέπεια ο τρόπος υπολογισμού των επιστροφών χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων να παρεκκλίνει σημαντικά από τον τρόπο με τον οποίο υπολογίζεται ο πραγματικά οφειλόμενος από μία επιχείρηση φόρος κύκλου εργασιών.
(223)
Περαιτέρω κατά τους ισχυρισμούς της Γερμανίας οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ούτε ως μέρισμα. Η διανομή μερίσματος αφορά το αποτέλεσμα του προηγούμενου διαχειριστικού έτους ή των προηγούμενων ετών. Εντούτοις η Deutsche Post, παρότι κατά την περίοδο από το 1990 έως το 1995 δεν σημείωσε κέρδη, προέβη σε επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων. Κατά συνέπεια, οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων δεν αποτελούν μερίσματα.
(224)
Η γνωμοδότηση της KPMG καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων δεν μπορούν να χαρακτηριστούν ως φόρος ή ως μέρισμα, αλλά αποτελούν φορολογική επιβάρυνση «sui generis», την οποία υποχρεούται να καταβάλλουν μόνο η Deutsche Bundespost και οι επιχειρήσεις που τη διαδέχτηκαν.
(225)
Στηριζόμενη στη γνωμοδότηση της KPMG η Γερμανία απορρίπτει ως αβάσιμη την παραδοχή της Επιτροπής ότι οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων θα μπορούσαν να θεωρηθούν ως υποκατάστατο της φορολόγησης των κερδών και της καταβολής μερίσματος. Η Γερμανία εμμένει στην άποψή της ότι οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων αποτελούσαν μία επιβάρυνση της Deutsche Post η οποία δεν δικαιολογείτο ούτε από αντικειμενικούς ούτε από οικονομικούς λόγους. Καθόσον οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις απάλλαξαν την Deutsche Post μόνο από τις επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων, η τελευταία δεν αποκόμισε κάποιο οικονομικό πλεονέκτημα και συνεπώς τα εν λόγω ποσά δεν αποτελούν κρατική ενίσχυση.
(226)
Η Γερμανία παραθέτει επικουρικά δύο ακόμη λόγους για τους οποίους οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις δεν μπορεί να αποτελούν ενίσχυση. Ο πρώτος λόγος είναι ότι, ενόψει των σημαντικών αποδόσεων επένδυσης (δείκτης ROI) και των υψηλών κερδών που η Deutsche Post αποκόμισε από την εισαγωγή της στο χρηματιστήριο, οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις συνάδουν με την αρχή του ιδιώτη επενδυτή υπό συνθήκες οικονομίας της αγοράς. Ο δεύτερος λόγος είναι ότι, όπως προκύπτει τόσο από ΛΕΕ 2009 όσο και από τη γνωμοδότηση WIK, κατά την περίοδο από το 1990 έως το 1994 οι συσσωρευμένες ζημίες από την παροχή καθολικής υπηρεσίας ήταν υψηλότερες από τις κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις. Κατά συνέπεια, η Deutsche Post δεν έλαβε επαρκή αντιστάθμιση για την παροχή υπηρεσιών στο πλαίσιο της υποχρέωσής της προς παροχή καθολικής υπηρεσίας.
VI.2.2. Κρατική εγγύηση
(227)
Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι η κατά το άρθρο 2 παράγραφος 4 PostUmwG 1994, χορήγηση εγγύησης από το κράτος για τους χρεωστικούς τίτλους που είχαν εκδοθεί προ του 1995 δεν προσέδωσε στην Deutsche Post κάποιο επιλεκτικό πλεονέκτημα μετά το 1995. Τον ισχυρισμό της αυτόν η Γερμανία τον στηρίζει σε μια σειρά από λόγους.
(228)
Οι επιχειρήσεις της ιδιωτικής οικονομίας εξακολουθούν να ευθύνονται για τις υποχρεώσεις μιας θυγατρικής τους ακόμη και μετά την απόσπαση αυτής. Μάλιστα, η ευθύνη τους διατηρείται και μετά την πώληση των εν λόγω υποχρεώσεων σε τρίτους. Όπως εκθέτει η Γερμανία, θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι η κρατική εγγύηση για τους χρεωστικούς τίτλους ήταν απαραίτητη μόνον επειδή η POSTDIENST δεν διέθετε αυτοτελή νομική προσωπικότητα. Το άρθρο 40 του PostVerfG 1989, κατά το οποίο οι χρεωστικοί τίτλοι της Deutsche Bundespost εξομοιώνονται με τους χρεωστικούς τίτλους του κράτους, έχει δηλωτικό μόνο χαρακτήρα.
(229)
Κατά δεύτερο λόγο, η DPAG δεν αποκόμισε πλεονέκτημα από την ανάληψη των χρεωστικών τίτλων της POSTDIENST, καθόσον η DPAG μπορούσε το 1995 να λάβει αναχρηματοδότηση με ευνοϊκότερο επιτόκιο. Οι χρεωστικοί τίτλοι της POSTDIENST ενσωμάτωναν κατά την 1η Ιανουαρίου 1995 συνολική αξία 931 εκατ. EUR με μέσο επιτόκιο 7,17 % και με υπολειπόμενη διάρκεια 8,8 ετών. Λαμβάνοντας υπόψη ότι τα βραχυπρόθεσμα επιτόκια ανέρχονταν κατά την 1η Ιανουαρίου 1995 σε 5 % έως 5,5 %, το επιπλέον κόστος που επιβαρύνθηκε η DPAG ανήλθε σε 1,7 %, το οποίο αντιστοιχούσε σε 15,3 εκατ. EUR επιπλέον δαπάνες για τόκους ετησίως.
(230)
Ο τρίτος λόγος που προβάλλει η Γερμανία είναι ότι, όπως προκύπτει από την αντιπαραβολή των μέσων επιτοκίων που ίσχυαν στην αγορά των χρεωστικών τίτλων ιδιωτικών εταιρειών, αφενός, και των επιτοκίων των χρεωστικών τίτλων της POSTDIENST, αφετέρου, κατά την ημέρα της αρχικής έκδοσης των τελευταίων, η POSTDIENST άντλησε κεφάλαια με επιτόκιο το οποίο ήταν κατά μέσο όρο υψηλότερο από το μέσο επιτόκιο της αγοράς. Η Γερμανία δεν προέβη στην κατάρτιση λεπτομερούς μελέτης αλλά μόνο σε απλή σύγκριση των επιτοκίων ορισμένων χρεωστικών τίτλων της POSTDIENST με το συνολικό μέσο όρο της αγοράς.
(231)
Επικουρικά η Γερμανία προβάλλει το επιχείρημα ότι οι κρατικές ενισχύσεις συνιστούν υφιστάμενη ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 1 στοιχείο β) σημείο i) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999 του Συμβουλίου. Καθόσον η Deutsche Bundespost αποτελούσε έως τα τέλη του 1994 τμήμα της δημόσιας διοίκησης, οι χρεωστικοί τίτλοι που εξέδωσε από την ίδρυσή της το 1950 αποτελούν χρέη του δημοσίου. Αν η Deutsche Post είχε αποκομίσει από την κρατική εγγύηση πλεονεκτήματα σχετικά με τα επιτόκια, αυτά θα έπρεπε να θεωρηθούν ως υφιστάμενη ενίσχυση. Η Γερμανία παραπέμπει εν προκειμένω και στην απόφαση που έλαβε η Επιτροπή στην περίπτωση της EDF (61), στην οποία μία παρόμοια εγγύηση είχε κριθεί ότι αποτελούσε υφιστάμενη ενίσχυση.
VI.2.3. Αποκλειστική άδεια
(232)
Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι με βάση την απόφαση PreussenElektra (62) τα έσοδα από τις διατιμημένες επιστολικές υπηρεσίες δεν αποτελούν κρατικές ενισχύσεις.
(233)
Δεδομένου ότι τα έσοδα από διατιμημένες επιστολικές υπηρεσίες δεν αποτελούν κρατικούς πόρους, τα υποτιθέμενα υπέρμετρα επιστολικά τέλη μπορούν να εξετασθούν μόνο στο πλαίσιο διαδικασίας του άρθρου 102 της ΣΛΕΕ.
VI.3. Παρατηρήσεις της ομοσπονδιακής κυβέρνησης επί της γνωμοδότησης WIK
VI.3.1. Η γνωμοδότηση WIK επιβεβαιώνει την αναγκαιότητα των κρατικών χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων προς αντιστάθμιση του καθαρού κόστους της υποχρέωσης παροχής καθολικής υπηρεσίας έως το 1995
(234)
Πέραν τυχόν αντιρρήσεων όσον αφορά τη μεθοδολογία, η Γερμανία υποστηρίζει ότι η γνωμοδότηση WIK επιβεβαιώνει την άποψη της Γερμανίας, κατά την οποία οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις ήταν αναγκαίες για την αντιστάθμιση των ζημιών που σημείωσε η Deutsche Post κατά την περίοδο 1990-1995 εξαιτίας της παροχής καθολικής υπηρεσίας.
(235)
Τα υπέρμετρα κέρδη που πραγματοποιήθηκαν μετά το 1995 δεν θα πρέπει να ληφθούν υπόψη, καθόσον οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις αναλώθηκαν για την κάλυψη των καθαρών δαπανών που επιβαρύνθηκε η Deutsche Post λόγω της υποχρέωσής της προς παροχή καθολικής υπηρεσίας έως το 1995. Εξάλλου, και η ακύρωση της αρνητικής απόφασης 2002 εκ μέρους του Πρωτοβάθμιου Δικαστηρίου αποδεικνύει ότι κάτι το οποίο «αναλώθηκε» δεν μπορεί να αναλωθεί και δεύτερη φορά. Εφόσον οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις είχαν ήδη αναλωθεί λόγω των συσσωρευμένων έως το έτος 1995 ζημιών, οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις δεν είναι δυνατόν να χρησιμοποιήθηκαν μεταγενέστερα για τη χρηματοδότηση υπέρμετρων κερδών.
VI.3.2. Εσφαλμένος προσδιορισμός του εύλογου κέρδους
(236)
Παραπέμποντας στις γνωμοδοτήσεις της Deloitte, η Γερμανία προβάλλει ιδίως την αντίρρηση ότι στη γνωμοδότηση WIK η συγκριτική αξιολόγηση γίνεται σε σχέση με πολλές μικρές επιχειρήσεις. Η σύγκριση θα έπρεπε να γίνει ιδίως με μεγάλες επιχειρήσεις μεταφοράς δεμάτων και επιχειρήσεις εφοδιαστικής υποστήριξης των οποίων τα δίκτυα είναι αντίστοιχα με το δίκτυο της Deutsche Post ως προς το μέγεθος και την πολυπλοκότητά τους (63).
(237)
Η γνωμοδότηση Deloitte-II βασίζεται στην παραδοχή ότι εύλογα συγκρίσιμες με την Deutsche Post είναι οι επιχειρήσεις στον τομέα διανομής δεμάτων και ταχυδρομικών υπηρεσιών οι οποίες διαθέτουν πολύπλοκα και μεγάλα δίκτυα παραλαβής και παράδοσης. Εξαιτίας της σημασίας των χαρακτηριστικών για τα ταχυδρομικά δίκτυα πλεονεκτημάτων λόγω ποσοτήτων, μεγεθών και βαθμού συγκέντρωσης, οι μεγάλες επιχειρήσεις ενδείκνυνται περισσότερο για τους σκοπούς της σύγκρισης από ό,τι οι μικρές. Επίσης συγκρίσιμες είναι μέχρι ενός βαθμού οι εταιρείες μεταφορών και εφοδιαστικής υποστήριξης, καθώς χρησιμοποιούν συγκρίσιμα πάγια στοιχεία ενεργητικού.
(238)
Η γνωμοδότηση Deloitte-II χρησιμοποιεί ως επιχειρήσεις αναφοράς μόνο ταχυδρομικές επιχειρήσεις με ετήσιο κύκλο εργασιών μεγαλύτερο των 100 εκατ. εκατ. EUR. Έτσι σχηματίζεται μία μικρή ομάδα έξι επιχειρήσεων αναφοράς μεταξύ των οποίων συγκαταλέγονται οι μεγάλες πολυεθνικές επιχειρήσεις ταχυμεταφοράς δεμάτων (UPS, FedEx και TNT Express) και άλλοι πάροχοι ταχυδρομικών υπηρεσιών (ιδίως από τις Ηνωμένες Πολιτείες και το Ηνωμένο Βασίλειο).
(239)
Για την εν λόγω ομάδα αναφοράς προκύπτει για την περίοδο 1998-2007 διάμεσος ROS 7,4 % και τρίτο τεταρτημόριο ROS 12 % ως ανώτατο όριο εύλογου κέρδους. Για μία μεγαλύτερη ομάδα αναφοράς, αποτελούμενη από 18 επιχειρήσεις μεταφορών και 19 επιχειρήσεις εφοδιαστικής υποστήριξης, προκύπτει διάμεσος ROS μεταξύ 4,6 % και 5,7 %. Ωστόσο στη γνωμοδότηση Deloitte-II εκφράζονται επιφυλάξεις ως προς τη συγκρισιμότητα των εν λόγω επιχειρήσεων με την Deutsche Post.
(240)
Βάσει των στοιχείων για τις δύο ομάδες αναφοράς, η γνωμοδότηση Deloitte-II προτείνει ως κριτήριο αναφοράς για το εύλογο κέρδος ένα περιθώριο ROS μεταξύ 6,1 % και 11,7 %.
(241)
Σε ό,τι αφορά τον προσδιορισμό του εύλογου περιθωρίου κέρδους με βάση τα στοιχεία που προκύπτουν από την ομάδα αναφοράς, η γνωμοδότηση Deloitte-II επισημαίνει ότι αν το εύλογο κέρδος υπολογισθεί λαμβάνοντας ως κριτήριο αναφοράς τον απλό πολυετή ROS για το εύλογο κέρδος, η τιμή που θα προκύψει θα είναι πολύ χαμηλή καθόσον δεν αποκλείεται, αφενός, να υπάρχουν σημαντικές και συστηματικής φύσεως διαφορές μεταξύ δύο συνεχόμενων ετών και, αφετέρου, να υπάρχουν μεταξύ επιχειρήσεων του ίδιου κλάδου σημαντικές διαφορές όσον αφορά την αποδοτικότητά τους. Η χρησιμοποίηση υπερβολικά χαμηλού κριτηρίου αναφοράς για το εύλογο κέρδος εγκυμονεί τον κίνδυνο να μην πραγματοποιηθούν αποτελεσματικά επενδυτικά σχέδια.
(242)
Όπως είχε επισημανθεί και στη γνωμοδότηση Deloitte-I, στην περιλαμβανόμενη στη γνωμοδότηση WIK συγκριτική αξιολόγηση ως προς το εύλογο κέρδος, η οποία βασίστηκε στη διάμεσο των επιχειρήσεων αναφοράς, δεν λαμβάνεται καθόλου υπόψη η βελτίωση της αποδοτικότητας της Deutsche Post, η οποία επιτεύχθηκε ως επί το πλείστον μετά το 1990. Εντούτοις, σύμφωνα με τα σημεία 14 και 18 του κοινοτικού πλαισίου του 2005, κατά τον προσδιορισμό του εύλογου κέρδους πρέπει να χρησιμοποιούνται και κριτήρια τα οποία συναρτώνται «με την ποιότητα της παρεχόμενης υπηρεσίας και με τα οφέλη όσον αφορά την παραγωγική αποτελεσματικότητα».
(243)
Κατ’ αντιστοιχία θα πρέπει και το κριτήριο αναφοράς για το εύλογο κέρδος να βασίζεται σε ένα ετήσιο περιθώριο. Όταν τα κέρδη κυμαίνονται στα ανώτερα όρια ή και υπερβαίνουν τα όρια αυτά, το γεγονός αυτό μπορεί να σημαίνει ότι η μέση επιχείρηση παρουσίασε επιδόσεις ανώτερες του κριτηρίου αναφοράς διότι είχε καλύτερη επιχειρησιακή και εμπορική απόδοση. Οι ρυθμιστικές αρχές θα έπρεπε να επιτρέπουν τη συνεκτίμηση τέτοιου είδους κερδών προκειμένου να εξακολουθήσουν να παρέχουν κίνητρα για τη βελτίωση της αποδοτικότητας.
(244)
Επίσης η Γερμανία υπενθυμίζει ότι το ύψος του εύλογου κέρδους πρέπει να συνάδει με προηγούμενες αποφάσεις, με τις οποίες έγινε αποδεκτός για επιχειρήσεις σιδηροδρόμων και λεωφορείων ένας δείκτης ROS μεταξύ 7 % και 8 % (64).
VI.3.3. Εσφαλμένη κατανομή του κόστους και αξιολόγηση των δαπανών
(245)
Η Γερμανία επαναλαμβάνει ότι οποιαδήποτε μεταφορά επιβαρύνσεων που αφορούν την παροχή καθολικής υπηρεσίας προς τις εμπορικές υπηρεσίες είναι κατ’ ουσία αλλά και νομικά εσφαλμένη. Κατά το άρθρο 7 της οδηγίας 97/67/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 15ης Δεκεμβρίου 1998 σχετικά με τους κοινούς κανόνες για την ανάπτυξη της εσωτερικής αγοράς κοινοτικών ταχυδρομικών υπηρεσιών και τη βελτίωση της ποιότητας των παρεχομένων υπηρεσιών (65) πρέπει το πρόσθετο καθαρό κόστος που συνεπάγεται η παροχή καθολικής υπηρεσίας να χρηματοδοτείται από έσοδα που προέρχονται από το μονοπώλιο των παραδοσιακών ταχυδρομικών υπηρεσιών και όχι από εμπορικές υπηρεσίες.
(246)
Επίσης η Γερμανία υποστηρίζει ότι η στη γνωμοδότηση WIK ορισμένα κόστη της Deutsche Post έχουν ορισθεί σε υπερβολικά χαμηλά επίπεδα:
-
Οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων τις οποίες είχε την υποχρέωση να καταβάλλει η Deutsche Post έως το 1995, έπρεπε να αφαιρεθούν ως έξοδα και όχι να χρησιμοποιηθούν ως υποκατάστατο μέγεθος για το κόστος κεφαλαίου ή/και το εύλογο κέρδος. Παραπέμποντας στη γνωμοδότηση της KPMG, η Γερμανία απορρίπτει τη διαπίστωση της γνωμοδότησης WIK σχετικά με τη δυνατότητα χρησιμοποίησης των επιστροφών χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων ως υποκατάστατου της καταβολής φόρου επί των κερδών και φόρου μερίσματος. Η Γερμανία εμμένει στην άποψή της ότι οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων αποτελούσαν για την Deutsche Post ένα βάρος που δεν δικαιολογείτο ούτε από αντικειμενικής ούτε από οικονομικής απόψεως. Για τον λόγο αυτόν υποστηρίζει ότι στις δαπάνες για την παροχή καθολικής υπηρεσίας θα έπρεπε να περιληφθούν, εκτός από το κατά προσέγγιση εύλογο κέρδος ως αντάλλαγμα για το δεσμευμένο κεφάλαιο, και οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων.
-
Σε ό,τι αφορά τις αποσβέσεις, θα έπρεπε να ληφθούν υπόψη οι εμφανιζόμενες στον επίσημο φορολογικό ισολογισμό πραγματικές αξίες των παγίων στοιχείων ενεργητικού και όχι οι χαμηλότερες λογιστικές αξίες που εμφανίζονταν στους ετήσιους λογαριασμούς.
-
Θα έπρεπε να περιληφθεί το συνολικό κόστος των πρόσθετων συντάξεων προς τους ιδιωτικούς υπαλλήλους.
VI.4. Απάντηση σε παρατηρήσεις τρίτων
VI.4.1. Επιδότηση συντάξεων
(247)
Η Γερμανία υπενθυμίζει ότι η Deutsche Post το 1995 δεν υποχρεούτο νομικά, αλλά ούτε ήταν οικονομικά σε θέση να αναλάβει τις υποχρεώσεις σχετικά με τις συντάξεις. Ως εκ τούτου, οι συνταξιοδοτικές δαπάνες αποτελούσαν χρέος του κράτους κατά την έννοια της αποφάσεως της Επιτροπής στην υπόθεση Poste Italiane (66). Από την επιδότηση συντάξεων η Deutsche Post δεν άντλησε οικονομικά πλεονεκτήματα.
(248)
Απαντώντας στον ισχυρισμό της UPS ότι κάθε κοινός επιχειρηματίας υποχρεούται να φέρει ο ίδιος τις συνταξιοδοτικές του δαπάνες, η Γερμανία υποστηρίζει ότι οι συνταξιοδοτικές δαπάνες για τους δημοσίους υπαλλήλους δεν αποτελούν ανταγωνιστικές δαπάνες που θα μπορούσαν να συγκριθούν με τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης τις οποίες καταβάλλουν οι ανταγωνιστές της Deutsche Post για τους υπαλλήλους τους. Τονίζει ότι οι ανταγωνιστές της Deutsche Post καταβάλλουν στο σύστημα κοινωνικής ασφάλισης μόνο το ποσό που αναλογεί στη συμμετοχή του εργοδότη, χωρίς να φέρουν βάρη του παρελθόντος από υφιστάμενα συνταξιοδοτικά δικαιώματα.
(249)
Η Γερμανία υπογραμμίζει ότι πρέπει να γίνει υπολογισμός της υπεραντιστάθμισης, καθόσον οι UPS και FFPI θεωρούν στις παρατηρήσεις τους ως δεδομένο ότι η Επιτροπή θα προβεί στον εν λόγω υπολογισμό προκειμένου να αποδείξει ότι η Deutsche Post έλαβε υπεραντιστάθμιση.
VI.4.2. Αντιστάθμιση για την παροχή καθολικής υπηρεσίας
(250)
Αναφερόμενη στην έκθεση της NERA του 2006, η Γερμανία τονίζει ότι η ίδια η Επιτροπή είχε καταλήξει σε σχέση με την υπόθεση COMP/37.821 ότι η απόδοση κεφαλαίου, όπως είχε εκτιμηθεί στην έκθεση NERA για τον τομέα επιστολικών υπηρεσιών της DPWN, δεν αρκούσε για να αποδειχθεί για τους σκοπούς του άρθρου 102 της ΣΛΕΕ ότι εισπράχθηκαν υπέρμετρα υψηλά επιστολικά τέλη.
(251)
Γενικότερα, η Γερμανία θεωρεί ότι η απόδοση κεφαλαίου δεν ενδείκνυται να χρησιμοποιηθεί ως στοιχείο για την κατάδειξη της ύπαρξης υπέρμετρων κερδών. Μία χαμηλότερη ένταση κεφαλαίου μπορεί να συνοδεύεται από υψηλή απόδοση κεφαλαίου με χαμηλή απόδοση των πωλήσεων. Καθόσον οι περισσότεροι κίνδυνοι απορρέουν από τα έσοδα και τις δαπάνες, η απόδοση των πωλήσεων αποτελεί ιδίως στις επιχειρήσεις με χαμηλή ένταση κεφαλαίου το κατάλληλο κριτήριο για τη διαπίστωση υπέρμετρων κερδών. Αν, όπως συμβαίνει στις εκθέσεις της NERA, χρησιμοποιηθεί η απόδοση των πωλήσεων ως επικουρικό κριτήριο για τον προσδιορισμό του κέρδους, αποδεικνύεται ότι η απόδοση των πωλήσεων της Deutsche Post ήταν υψηλότερη σε σχέση με εκείνη της Royal Mail αλλά πολύ χαμηλότερη από την απόδοση των πωλήσεων της TNT. Κατά συνέπεια, οι εκτιμώμενες στις εκθέσεις NERA αποδόσεις των πωλήσεων επιστολικών υπηρεσιών της DPWN ήταν πολύ χαμηλότερες σε σχέση με το κριτήριο αναφοράς για το υπέρμετρο κέρδος.
(252)
Ως εκ τούτου η Γερμανία φρονεί ότι ουδεμία συνάφεια υφίσταται μεταξύ αφενός της έκθεσης NERA του 2006 και της επικαιροποιημένης έκδοσής της και, αφετέρου, των ελέγχων που διενεργούνται με βάση το δίκαιο των κρατικών ενισχύσεων, καθόσον τα ανωτέρω κείμενα δεν παρέχουν επαρκείς αποδείξεις την ύπαρξη υπέρμετρων κερδών.
(253)
Επί του ισχυρισμού της UPS ότι η λογιστική καταγραφή του κόστους της Deutsche Post δεν αποτελεί κατάλληλη βάση για την ανάλυση των εσόδων και των επιβαρύνσεων της καθολικής υπηρεσίας, η Γερμανία απαντά ότι η λογιστική καταγραφή του κόστους έχει ελεγχθεί και εγκριθεί τόσο από οικονομικούς ελεγκτές όσο και από την Postregulierungsbehörde, ενώ είναι επιπλέον σύμφωνη με τις διατάξεις της οδηγίας 97/67/ΕΚ.
(254)
Σε ό,τι αφορά τις συμφωνίες για τις χρεώσεις μεταξύ της Deutsche Post και της DPEED, η Γερμανία τονίζει ότι πληρούν τους όρους που τέθηκαν με τη σχετική με τις συμπράξεις απόφαση του έτους 2001. Η Deutsche Post υποβάλλει στην Επιτροπή σε τακτά χρονικά διαστήματα έκθεση σχετικά με την τήρηση των όρων αυτών. Μέχρι τούδε δεν υπήρξαν αντιρρήσεις εκ μέρους της Επιτροπής.
(255)
Επίσης η Γερμανία προβάλλει αντιρρήσεις ως προς τη συνεκτίμηση, στο πλαίσιο του υπολογισμού της υπεραντιστάθμισης, των μεταβιβάσεων περιουσιακών στοιχείων (π.χ. υπό τη μορφή ακινήτων και υποδομής) από τη Γερμανία προς την Deutsche Post το 1995. Υποστηρίζει ότι τις σχετικές πληροφορίες τις διαβίβασε ήδη με τις παρατηρήσεις της επί της απόφασης του 1999 περί κινήσεως της διαδικασίας. Καθόσον το εν λόγω μέτρο δεν αμφισβητήθηκε από την Επιτροπή στο πλαίσιο της αρνητικής απόφασης του 2002, αλλά ούτε μνημονεύθηκε στο πλαίσιο της απόφασης της Επιτροπής περί κινήσεως της διαδικασίας του 2007, οι μεταβιβάσεις περιουσιακών στοιχείων δεν δύνανται κατά την άποψη της Γερμανίας να αποτελέσουν αντικείμενο της παρούσας εξέτασης.
VI.4.3. Επίπεδα μισθών
(256)
Η Γερμανία συμφωνεί ότι ως κριτήριο αναφοράς για τον υπολογισμό των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης που καταβλήθηκαν από τους ανταγωνιστές της Deutsche Post θα πρέπει να χρησιμοποιηθούν οι ανταγωνιστικοί μισθοί. Εντούτοις παρατηρεί ότι ένα τέτοιο κριτήριο αναφοράς δεν συνάδει με την απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου, καθόσον η Επιτροπή χρησιμοποιεί για τον υπολογισμό των καταβληθεισών από τους ανταγωνιστές εισφορών κοινωνικής ασφάλισης τους αναθεωρημένους ακαθάριστους μισθούς των δημοσίων υπαλλήλων και όχι τους ανταγωνιστικούς μισθούς που καταβάλλονται στην ελεύθερη αγορά. Όπως προκύπτει από τη γνωμοδότηση του καθηγητή Weber, το ύψος του ανταγωνιστικού μισθού αντιστοιχεί στο […] % περίπου του ακαθάριστου μισθού ενός υπαλλήλου. Ως εκ τούτου θεωρεί ότι δεν είναι εύλογο να χρησιμοποιούνται οι αναθεωρημένοι ακαθάριστοι μισθοί των δημοσίων υπαλλήλων ως κριτήριο αναφοράς για τον υπολογισμό των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης.
(257)
Κατά την άποψη της Γερμανίας, ο ισχυρισμός του BIEK, ότι η Deutsche Post χρησιμοποίησε τους συμφωνημένους μισθούς ως κριτήριο αναφοράς για τον υπολογισμό των μισθών που βαρύνουν την ίδια σε σχέση με εκείνους που βαρύνουν τους ανταγωνιστές της, δεν ευσταθεί. Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι από τη γνωμοδότηση του καθηγητή Weber προκύπτει ότι η Deutsche Post προσδιόρισε τους ανταγωνιστικούς μισθούς με βάση τους πραγματικούς μισθούς που καταβάλλουν οι ανταγωνιστές της.
VII. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΔΟΤΗΣΗΣ ΣΥΝΤΑΞΕΩΝ ΥΠΟ ΤΟ ΠΡΙΣΜΑ ΤΩΝ ΚΑΝΟΝΩΝ ΓΙΑ ΤΙΣ ΚΡΑΤΙΚΕΣ ΕΝΙΣΧΥΣΕΙΣ
VII.1. Κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ
(258)
Σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ «Ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές». Ως εκ τούτου, για να κρίνει εάν ένα μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει αν πληρούνται τα ακόλουθα κριτήρια: Το μέτρο πρέπει να χορηγείται από το κράτος και να χρησιμοποιούνται κρατικοί πόροι, να οδηγεί σε ευνοϊκή μεταχείριση ορισμένων επιχειρήσεων ή κλάδων νοθεύοντας τον ανταγωνισμό και να επηρεάζει τις μεταξύ των κρατών μελών συναλλαγές.
(259)
Η επιδότηση συντάξεων ερείδεται στο άρθρο 16 του PostPersG 1994 και χρηματοδοτείται από τον κρατικό προϋπολογισμό, συνεπώς χορηγείται από το κράτος και με κρατικούς πόρους κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Καθόσον η επιδότηση συντάξεων χορηγήθηκε μόνο στο ταμείο συντάξεων προκειμένου να απαλλαγεί η Deutsche Post από δαπάνες για τις συντάξεις των δημοσίων υπαλλήλων, και ως εκ τούτου τελικά αποβαίνει προς όφελος της Deutsche Post, είναι επιλεκτική.
VII.1.1. Οικονομικό πλεονέκτημα λόγω της ταχυδρομικής μεταρρύθμισης του 1995
(260)
Επικαλούμενη την απόφαση Combus η Γερμανία ισχυρίζεται ότι η επιδότηση συντάξεων δεν συνεπάγεται ορισμένο οικονομικό πλεονέκτημα, καθόσον η επιδότηση αυτή απάλλαξε την Deutsche Post από το βάρος της καταβολής μη ανταγωνιστικών εισφορών κοινωνικής ασφάλισης.
(261)
Για να διαπιστωθεί αν διαμέσου της επιδότησης συντάξεων παρασχέθηκε επιλεκτικό οικονομικό πλεονέκτημα, πρέπει να εξεταστεί αν η επιδότηση αυτή επέτρεψε στην Deutsche Post να μην επωμιστεί δαπάνες που κανονικά έπρεπε να πραγματοποιηθούν από τους οικονομικούς πόρους της επιχείρησης και κατ’ αυτόν τον τρόπο εμποδίστηκαν οι συνήθεις συνέπειες των δυνάμεων της αγοράς (67).
(262)
Η Επιτροπή δεν δέχεται όσα ισχυρίζεται η Γερμανία επικαλούμενη την απόφαση Combus. Επισημαίνει ότι το Δικαστήριο δεν έχει αποδεχτεί την εν λόγω απόφαση, καθώς και το γεγονός ότι σειρά αποφάσεων του Δικαστηρίου εκφράζουν την αντίθεσή τους προς τη θεωρία κατά την οποία δεν αποτελούν κρατική ενίσχυση τα μέτρα τα οποία λαμβάνονται προς αντιστάθμιση διαρθρωτικών μειονεκτημάτων. Όπως προκύπτει από την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου σχετικά με το εν λόγω ζήτημα, η ύπαρξη ή μη κρατικής ενίσχυσης εκτιμάται με βάση τα αποτελέσματα των κρατικών μέτρων και όχι με βάση τους λόγους ή τους σκοπούς για τους οποίους έχουν ληφθεί (68). Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η έννοια της ενίσχυσης περιλαμβάνει και τις παρεμβάσεις οι οποίες, ανεξαρτήτως μορφής, μειώνουν τις επιβαρύνσεις που κανονικώς βαρύνουν τον προϋπολογισμό μιας επιχείρησης (69). Επίσης, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, οι δαπάνες που συνδέονται με την αμοιβή των εργαζομένων σε μια επιχείρηση επιβαρύνουν, ως εκ της φύσεώς τους, τον προϋπολογισμό της επιχείρησης, ανεξάρτητα από το αν οι δαπάνες αυτές απορρέουν ή όχι από νομικές υποχρεώσεις ή από συλλογικές συμβάσεις (70). Το Δικαστήριο έκρινε συναφώς ότι ακόμη και αν σκοπός του κρατικού μέτρου είναι η αντιστάθμιση πρόσθετων δαπανών, αυτό δεν αρκεί για να αποκλεισθεί εκ των προτέρων το ενδεχόμενο να πρόκειται για κρατική ενίσχυση (71).
(263)
Η Επιτροπή παρατηρεί ότι οι υποχρεώσεις που έχει μία επιχείρηση βάσει της εργατικής νομοθεσίας ή των συλλογικών συμβάσεων με τα εργατικά σωματεία, όπως είναι οι υποχρεώσεις που αφορούν τις συντάξεις, αποτελούν μέρος των συνήθων εξόδων μιας επιχείρησης τα οποία πρέπει να καταβάλλονται από ίδιους πόρους (72). Κατά συνέπεια, κάθε κρατική συμμετοχή στα εν λόγω έξοδα πρέπει να εκλαμβάνεται ως ενίσχυση, ανεξάρτητα από το εάν οι πληρωμές πραγματοποιούνται άμεσα στην επιχείρηση ή εάν χορηγούνται μέσω δημοσίου φορέα στους εργαζόμενους (73). Εν προκειμένω δεν ενδιαφέρει αν η επιχείρηση φέρει τις δαπάνες για τις συντάξεις υπό την έννοια της άμεσης χρηματοδότησης των συντάξεων των πρώην εργαζομένων της (όπως η Deutsche Post για τους απασχολούμενους από αυτή δημόσιους υπαλλήλους) ή υπό τη μορφή της συνεισφοράς στο ταμείο ασφάλισης των ιδιωτικών υπαλλήλων, το οποίο με τη σειρά του χρησιμοποιεί τις καταβληθείσες εισφορές για τον σκοπό της χρηματοδότησης των συντάξεων όλων των ιδιωτικών υπαλλήλων. Αυτό που έχει σημασία είναι ότι, είτε με τον έναν είτε με τον άλλο τρόπο, η επιχείρηση βαρύνεται με το σύνολο των συνταξιοδοτικών δαπανών.
(264)
Περαιτέρω η Επιτροπή επισημαίνει ότι η Deutsche Bundespost έχει περιβληθεί από της ιδρύσεώς της τον νομικό τύπο του ειδικού περιουσιακού στοιχείου. Τα ειδικά περιουσιακά στοιχεία δεν έχουν μεν αυτοτελή νομική προσωπικότητα, διαθέτουν όμως δικό τους προϋπολογισμό και δικά τους βιβλία (άρθρα 3 PostVwG 1953 και § 48 HGrG (74)). Με βάση τις διοικητικές διατάξεις που ισχύουν για τις δημόσιες υπηρεσίες, ο προϋπολογισμός τους πρέπει να περιλαμβάνει τις δαπάνες προσωπικού, στις οποίες ανήκουν και τα έξοδα για συντάξεις για τους πρώην υπαλλήλους τους που έχουν συνταξιοδοτηθεί (§ 10 HGrG). Ως εκ τούτου, η Deutsche Post ήδη από το 1950 κατέβαλλε τα έξοδα αυτά από δικούς της πόρους. Κατά το άρθρο 15 του PostVwG 1953 απαγορεύεται ρητά η επιχορήγηση της Deutsche Bundespost από το δημόσιο ταμείο. Την εν λόγω διάταξη διαδέχθηκε το άρθρο 37 παράγραφος 1 PostVerfG 1989.
(265)
Το PostVerfG 1989 επιβεβαιώνει την υποχρέωση αυτή στο κεφάλαιο σχετικά με το καθεστώς προσωπικού και κοινωνικής ασφάλισης. Κατά το άρθρο 54 παράγραφος 2 PostVerfG 1989, η Deutsche Post έφερε την υποχρέωση να χρηματοδοτεί όλες τις δαπάνες της, περιλαμβανομένων των συντάξεων των δημοσίων υπαλλήλων της, από δικούς της πόρους.
(266)
Μετά τη δεύτερη ταχυδρομική μεταρρύθμιση, η οποία έλαβε χώρα το 1995, η Deutsche Post παρέμεινε κατά το άρθρο 2 παράγραφος 3 PostPersRG 1994 υπόχρεα για την ικανοποίηση περιουσιακών αξιώσεων των δημοσίων υπαλλήλων, το κόστος των οποίων και εξακολούθησε να επιβαρύνεται, αν και απαλλάχθηκε μερικώς από την υποχρέωση καταβολής του κόστους για τις συντάξεις των δημοσίων υπαλλήλων. Σύμφωνα με το άρθρο 16 παράγραφος 1 PostPersRG 1994 η Deutsche Post κατέβαλε για τα έτη 1995 έως 1999 ετήσιο κατ’ αποκοπή ποσό ύψους 2,045 δισεκατ. EUR προς το ταμείο συντάξεων. Από το 2000 και εφεξής το ετήσιο κατ’ αποκοπή ποσό αντικαταστάθηκε δυνάμει του άρθρου 16 παράγραφος 2 PostPersRG 1994 από ποσό ίσο με ποσοστό 33 % του συνολικού ύψους της μισθοδοσίας των υπαλλήλων. Επίσης το άρθρο 16 παράγραφος 2 Post PersRG 1994 όριζε ότι από το 1995 και εφεξής οι υπολειπόμενες συνταξιοδοτικές δαπάνες θα αναλαμβάνονταν από το κράτος. Το σχήμα 1 απεικονίζει τις ετήσιες πληρωμές με αφετηρία το 1995, οπότε είχαν καταβληθεί 151 εκατ. EUR.
(267)
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι τα επιχειρήματα που προβάλλει η Γερμανία για να αποδείξει ότι η DPAG βαρυνόταν με υψηλότερες δαπάνες για συντάξεις από ό,τι οι ιδιώτες ανταγωνιστές της, παρότι δεν συνδέονται με το ζήτημα του χαρακτηρισμού της επιδότησης συντάξεων ως ενίσχυσης, πρέπει να ληφθούν υπόψη κατά τον έλεγχο της συμβατότητας.
(268)
Ένα από τα επιχειρήματα της Γερμανίας είναι ότι προκειμένου να διαπιστωθεί αν η Deutsche Post αποκόμισε οικονομικό πλεονέκτημα από την επιδότηση συντάξεων, οι εισφορές που κατέβαλε η Deutsche Post στο ταμείο συντάξεων θα πρέπει να συγκριθούν με την αναλογία της συμμετοχής των ιδιωτών εργοδοτών στις εισφορές για την καταβολή συντάξεων, χωρίς να συνυπολογίζεται η συμμετοχή των εργαζομένων. Το επιχείρημα αυτό αφορά τη συμβατότητα του μέτρου με την εσωτερική αγορά, θα πρέπει όμως για λόγους πληρότητας να παρατηρηθεί εν προκειμένω ότι ο εργοδότης υποχρεούται να αποδώσει στο ταμείο κοινωνικής ασφάλισης το ποσό της εισφοράς που αναλογεί στη συμμετοχή του μισθωτού επί της συνολικής καταβλητέας εισφοράς παρακρατώντας το από τον ακαθάριστο μισθό. Εξάλλου, πρέπει ιδιαιτέρως να επισημανθεί ότι όταν ένα κράτος μέλος ελαφρύνει τους εργαζόμενους μιας συγκεκριμένης επιχείρησης από κάποιο βάρος που άλλως θα τους επιβάρυνε, τότε δημιουργείται πλεονέκτημα για τον συγκεκριμένο εργοδότη, καθόσον με το μέτρο αυτό μειώνεται η διαφορά μεταξύ ακαθάριστου και καθαρού μισθού. Αυτό επιτρέπει στον εργοδότη να προσλαμβάνει ή/και να απασχολεί εργαζόμενους με χαμηλότερο ακαθάριστο μισθό. Κατά συνέπεια, τυχόν πλεονέκτημα σε σχέση με τη συμμετοχή του εργαζόμενου στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης συνεπάγεται πλεονέκτημα και για τον εργοδότη.
(269)
Ένα άλλο επιχείρημα που πρόβαλε η Γερμανία είναι ότι για να έχει αποκομίσει η Deutsche Post οικονομικό πλεονέκτημα από την αντιστάθμιση των μη ανταγωνιστικών κοινωνικών δαπανών της, θα έπρεπε οι αντισταθμιστικές παροχές που έλαβε η ίδια να ήταν υψηλότερες σε σχέση με τις συνολικές μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες τις οποίες επιβαρυνόταν για τους δημοσίους υπαλλήλους που απασχολούσε στους τομείς των διατιμημένων και των μη διατιμημένων υπηρεσιών. Παραπέμποντας στην ανωτέρω αιτιολογική σκέψη 260, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι το γεγονός ότι ένα μέτρο αποτελεί αντιστάθμιση δεν αποκλείει καταρχήν το ενδεχόμενο να συνιστά κρατική ενίσχυση.
(270)
Επίσης η Γερμανία εμμένει στην άποψή της ότι υπόχρεο για τη χρηματοδότηση των συνταξιοδοτικών απαιτήσεων των δημοσίων υπαλλήλων ήταν στην πραγματικότητα ανέκαθεν το κράτος. Καθόσον η ταχυδρομική μεταρρύθμιση του 1995 δεν επέφερε οποιαδήποτε αλλαγή σε σχέση με την ευθύνη του κράτους απέναντι στους δημόσιους υπαλλήλους, η Deutsche Post δεν αποκτά οικονομικό πλεονέκτημα λόγω της επιδότησης συντάξεων.
(271)
Η Επιτροπή δεν αμφισβητεί το γεγονός ότι, μολονότι κατά τα άρθρα 3 PostVwG 1953 και § 2 PostVerfG 1989 η ευθύνη για τις υποχρεώσεις του ειδικού περιουσιακού στοιχείου βαρύνει σαφώς το ίδιο, και όχι το δημόσιο, υπόχρεο για τη διασφάλιση της χρηματοδότησης των συνταξιοδοτικών απαιτήσεων των δημοσίων υπαλλήλων ήταν τελικά το κράτος. Ωστόσο, σύμφωνα με τους νόμους περί ταχυδρομικών υπηρεσιών αλλά και τις γενικές διατάξεις, οι συνταξιοδοτικές εισφορές εγγράφονταν έως το 1995 στον προϋπολογισμό του ειδικού περιουσιακού στοιχείου «Deutsche Bundespost». Οι εν λόγω εισφορές έπρεπε να καταβάλλονται εξ ολοκλήρου από τα έσοδα που πραγματοποιούσε το ειδικό περιουσιακό στοιχείο. Κατά την εκτίμηση με βάση τις διατάξεις για τις κρατικές ενισχύσεις, το καθοριστικής σημασίας ζήτημα δεν είναι το ποιος τελικά εγγυάται τη χρηματοδότηση των συνταξιοδοτικών απαιτήσεων των δημοσίων υπαλλήλων, αλλά το ποιος υποχρεούται κανονικά, σύμφωνα με το ισχύον νομοθετικό καθεστώς, να προβεί στη χρηματοδότησή τους. Κατά τις διατάξεις των PostVwG 1953, HGrG και PostVerfG 1989 είναι σαφές ότι η υποχρέωση αυτή βαρύνει εξ ολοκλήρου την Deutsche Post.
(272)
Εξάλλου, οι δαπάνες σχετικά με τις συντάξεις αποτελούν στο σύνολό τους κανονικές δαπάνες εκμετάλλευσης, ανεξάρτητα από το αν η υπόχρεα επιχείρηση είναι δημόσια ή ιδιωτική και από το αν έχει ή όχι νομική προσωπικότητα. Μεταξύ κρατών μελών, αλλά και στο εσωτερικό ορισμένων κρατών μελών, έχει αναπτυχθεί ένα μεγάλο φάσμα συστημάτων χρηματοδότησης συντάξεων. Συχνά συμβαίνει να εφαρμόζονται διάφορα συστήματα ανάλογα με τον χρόνο πρόσληψης. Κατά συνέπεια, όπως κάθε επιχείρηση έτσι και η Deutsche Post οφείλει να φέρει τις συνταξιοδοτικές δαπάνες για όλους τους εργαζομένους της, περιλαμβανομένων των δημοσίων υπαλλήλων. Το γεγονός ότι ο συγκεκριμένος τρόπος χρηματοδότησης των συντάξεων των δημοσίων υπαλλήλων διαφέρει από τον τρόπο χρηματοδότησης των συντάξεων των ιδιωτικών υπαλλήλων δεν επηρεάζει την υποχρέωση της Deutsche Post να εντάσσει τις συνταξιοδοτικές της δαπάνες στα τακτικά έξοδα λειτουργίας της. Η αποδοχή του ισχυρισμού της Γερμανίας θα σήμαινε ότι το κράτος θα μπορούσε να απαλλάξει μια δημόσια επιχείρηση από ένα σημαντικό παράγοντα κόστους ο οποίος συνδέεται με την τακτική της λειτουργία.
(273)
Τέλος, ο ισχυρισμός της Γερμανίας ότι η Deutsche Post δεν διέθετε ποτέ επαρκείς ίδιους πόρους για τη χρηματοδότηση των συνταξιοδοτικών απαιτήσεων των δημοσίων υπαλλήλων που απασχολεί, παραβλέπει το γεγονός ότι η εκτίμηση σχετικά με την ύπαρξη οικονομικού πλεονεκτήματος δεν συναρτάται με την οικονομική απόδοση μιας επιχείρησης.
(274)
Καθόσον με την ταχυδρομική μεταρρύθμιση του 1995 η Deutsche Post απαλλάχτηκε μερικώς από την υποχρέωση χρηματοδότησης των δημοσίων υπαλλήλων που απασχολεί, αποκόμισε από την επιδότηση συντάξεων οικονομικό πλεονέκτημα.
VII.1.2. Νόθευση του ανταγωνισμού και επηρεασμός των συναλλαγών
(275)
Οικονομική ενίσχυση χορηγούμενη από το δημόσιο η οποία ενισχύει τη θέση μιας επιχείρησης σε σχέση με εκείνη άλλων ανταγωνιστικών στα πλαίσια των συναλλαγών εντός της Ένωσης επιχειρήσεων, πρέπει να θεωρείται ότι επηρεάζει τις συναλλαγές εντός της Ένωσης. Σύμφωνα με την πάγια νομολογία (75) [51], για να στρεβλώνει ένα μέτρο τον ανταγωνισμό και να επηρεάζονται οι συναλλαγές αρκεί ο αποδέκτης της ενίσχυσης να ανταγωνίζεται άλλες επιχειρήσεις σε αγορές που είναι ανοικτές στον ανταγωνισμό.
(276)
Στη Γερμανία οι αγορές διανομής δεμάτων, εφημερίδων και περιοδικών ήταν ανέκαθεν ανοικτές στον ανταγωνισμό. Στις αγορές αυτές η POSTDIENST πάντα ανταγωνιζόταν άλλες επιχειρήσεις, ορισμένες εκ των οποίων προέρχονταν από άλλα κράτη μέλη (όπως για παράδειγμα οι UPS, FedEx, TNT Express, GLS και DPD). Κατά την περίοδο από το 1998 έως το 2007 η DPAG απώλεσε σταδιακά την αποκλειστική άδεια που κατείχε στον τομέα των επιστολικών υπηρεσιών. Με την απελευθέρωση της αγοράς εισήλθαν σε αυτήν νέες επιχειρήσεις. Κατά συνέπεια, η ενίσχυση επηρεάζει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών και είναι πιθανό να στρεβλώσει τον ανταγωνισμό.
(277)
Επίσης η Επιτροπή παρατηρεί συναφώς ότι η Deutsche Post και η θυγατρική της εταιρεία συμμετοχών DPWN δραστηριοποιήθηκαν από το 1997 και εφεξής στην παροχή υπηρεσιών δεμάτων σε ευρωπαϊκές και διεθνείς αγορές. Ήδη το 1999 η DPWN κατείχε ηγετική θέση στην ευρωπαϊκή αγορά δεμάτων και ταχυμεταφορών πραγματοποιώντας έσοδα ύψους 4,6 δισεκατ. EUR περίπου ετησίως. Μετά την εξαγορά της DHL το 1998, η DPWN επέκτεινε τη δραστηριότητά της σε χώρες της Ασίας και της Βορείου Αμερικής. Αφού εξαγόρασε και μια σειρά επιχειρήσεων εφοδιαστικής υποστήριξης (όπως την Danzas, την Nedlloyd, την ASG και την Air Express International) η DPWN κατέστη μία από τις μεγαλύτερες επιχειρήσεις αεροπορικής και θαλάσσιας μεταφοράς φορτίων και υπηρεσιών εφοδιαστικής υποστήριξης σε παγκόσμιο επίπεδο. Εξάλλου η DPWN δραστηριοποιείται και σε ταχυδρομικές αγορές εκτός Γερμανίας (για παράδειγμα έχει εξαγοράσει την Unipost στην Ισπανία και την Williams Lee στο Ηνωμένο Βασίλειο). Μεταξύ του 1998 και του 2007 η DPWN εξαγόρασε επιχειρήσεις συνολικής αξίας 21 δισεκατ. EUR περίπου (76).
(278)
Με βάση τα παραπάνω η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η επιδότηση συντάξεων αποτελεί κρατική ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
VII.2. Αξιολόγηση με βάση τους κανόνες για τις υφιστάμενες ενισχύσεις κατά το άρθρο 108 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ
(279)
Σύμφωνα με την άποψη της Γερμανίας, η επιδότηση συντάξεων, αν ήθελε θεωρηθεί ότι αποτελεί κρατική ενίσχυση, σε κάθε περίπτωση αποτελεί υφιστάμενη ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 1 στοιχείο β) σημείο i) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999. Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι από το 1953, έτος κατά το οποίο τέθηκαν σε ισχύ οι σχετικές διατάξεις του γερμανικού Grundgesetz, τελικός οφειλέτης και υπόχρεος προς χρηματοδότηση των συνταξιοδοτικών απαιτήσεων των δημοσίων υπαλλήλων είναι το κράτος. Εμμένει επίσης στην άποψή της ότι η σύσταση του ταμείου συντάξεων δεν επέφερε αλλαγές στο καθεστώς αυτό.
(280)
Κατά το άρθρο 1 στοιχείο β) σημείο i) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999, ως υφιστάμενη ενίσχυση νοούνται όλες οι ενισχύσεις οι οποίες υφίσταντο πριν από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης στο οικείο κράτος μέλος, δηλαδή καθεστώτα ενισχύσεων και ατομικές ενισχύσεις που είχαν τεθεί σε εφαρμογή πριν, και εφαρμόζονται ακόμη έπειτα, από την έναρξη ισχύος της Συνθήκης.
(281)
Μέχρι το 1995 οι καταβολές για συντάξεις περιλαμβάνονταν σύμφωνα με τις ισχύουσες διατάξεις για τα ταχυδρομεία και τις γενικές νομοθετικές διατάξεις στον προϋπολογισμό του ειδικού περιουσιακού στοιχείου «Deutsche Bundespost» και έπρεπε να καλύπτονται εξ ολοκλήρου από έσοδα που πραγματοποιούσε το ειδικό περιουσιακό στοιχείο (αναλυτική αναφορά στις εν λόγω διατάξεις έγινε ανωτέρω στις αιτιολογικές σκέψεις 262 και 263). Ως εκ τούτου, πριν από τη δεύτερη ταχυδρομική μεταρρύθμιση, η οποία έλαβε χώρα το 1995, η Deutsche Post ήταν υποχρεωμένη να χρηματοδοτεί τις δαπάνες που αφορούσαν τις συντάξεις των δημοσίων υπαλλήλων από δικούς της πόρους, ενώ δεν λάμβανε ενισχύσεις οι οποίες προορίζονταν να την ελαφρύνουν από τις δαπάνες αυτές.
(282)
Η ίδρυση της DPAG και η σύσταση του Postpensionsfonds οδήγησαν το 1995 σε μία ριζική αναμόρφωση της χρηματοδότησης των συντάξεων των δημοσίων υπαλλήλων. Μετά τη δεύτερη ταχυδρομική μεταρρύθμιση, η οποία έλαβε χώρα το 1995, η Deutsche Post παρέμεινε κατά το άρθρο 2 παράγραφος 3 PostPersRG 1994 υπόχρεα για την καταβολή περιουσιακών δικαιωμάτων των δημοσίων υπαλλήλων, το κόστος των οποίων εξακολούθησε να επιβαρύνεται. Ωστόσο απαλλάχθηκε μερικώς από την υποχρέωση καταβολής του κόστους για τις συντάξεις των δημοσίων υπαλλήλων. Κατά το άρθρο 16 παράγραφοι 1 και 2 PostPersRG 1994 η Deutsche Post δεν ήταν πλέον υποχρεωμένη να χρηματοδοτήσει το κόστος συντάξεων παρά μόνο μέχρι του ύψους ενός καθορισμένου κατ’ αποκοπή ποσού (για την περίοδο 1995 - 1999) ή καθορισμένων εισφορών (για την περίοδο μετά το έτος 2000). Η υπολειπόμενη διαφορά καλυπτόταν έκτοτε από την επιδότηση συντάξεων.
(283)
Ως εκ τούτου, η επιδότηση συντάξεων αποτελεί νέα ενίσχυση καθόσον θεσπίστηκε το 1995.
(284)
Σε σχέση με την αναφορά της Γερμανίας στη δήλωση της Επιτροπής στην υπόθεση T-266/02, η Επιτροπή διευκρινίζει καταρχάς, ότι στην αιτιολογική σκέψη 54 το Γενικό Δικαστήριο αναφέρεται στη θέση της Γερμανίας (και όχι στη θέση της Επιτροπής, όπως διατείνεται η Γερμανία). Από την αιτιολογική σκέψη 54 της απόφασης προκύπτει ότι, ακόμη και κατά την εκτίμηση της Γερμανίας, η αρνητική απόφαση του 2002 δεν είχε κρίνει την επιδότηση συντάξεων. Η θέση της Επιτροπής αναφέρεται στην αιτιολογική σκέψη 61 της αποφάσεως ως ακολούθως:
«Κατά πρώτο λόγο, η Επιτροπή αντιτάσσει ότι, στο μέτρο που με την προσβαλλόμενη απόφαση έκρινε ότι μόνον τα ποσά που η DB-Telekom μετέφερε στην προσφεύγουσα ήταν κρίσιμα, είναι αδιανόητο το επιχείρημα της προσφεύγουσας ότι οι λοιποί κρατικοί πόροι, τους οποίους αναφέρει η προσβαλλόμενη απόφαση, δεν της είχαν παράσχει κανένα πλεονέκτημα.»
(285)
Κατά συνέπεια, η απόφαση δεν στηρίζει την άποψη της Γερμανίας ότι με τη δήλωσή τους οι εκπρόσωποι της Επιτροπής έκαναν δήθεν εμμέσως αποδεκτή την επιδότηση συντάξεων. Σε κάθε περίπτωση είναι προφανές ότι μία τέτοια δήλωση δεν μπορεί να έχει τέτοιο αποτέλεσμα.
(286)
Επιπλέον, το Γενικό Δικαστήριο έχει διαπιστώσει στην υπόθεση T-421/07 (77) ότι η απόφαση του 1999 περί κινήσεως της διαδικασίας είχε ως αντικείμενο, μεταξύ άλλων, και την επιδότηση συντάξεων και ότι η επίσημη διαδικασία ελέγχου του μέτρου αυτού δεν είχε περατωθεί με την αρνητική απόφαση 2002.
(287)
Καθόσον η Επιτροπή ουδέποτε εξέδωσε απόφαση σύμφωνα με την οποία η επιδότηση συντάξεων δεν συνιστά ενίσχυση ή/και ενίσχυση συμβιβάσιμη με εσωτερική αγορά, καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η επιδότηση συντάξεων συνιστά νέα κρατική ενίσχυση.
VII.3. Αξιολόγηση της συμβατότητας της ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά με βάση το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ
(288)
Οι παρεκκλίσεις που προβλέπονται στα άρθρα 107 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ και 107 παράγραφος 3 στοιχεία α) και β) της ΣΛΕΕ είναι προφανές ότι δεν μπορούν να εφαρμοσθούν.
(289)
Στην απόφαση του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας η Επιτροπή δεν απέκλεισε το ενδεχόμενο, η επιδότηση συντάξεων που πραγματοποιείται ως αντιστάθμιση για την παροχή δημοσίων υπηρεσιών να συμβιβάζεται, έστω εν μέρει, με την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ. Στην απάντησή της επί της αποφάσεως του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας η Γερμανία τόνισε ότι η επιδότηση συντάξεων, αν ήθελε θεωρηθεί ότι αποτελεί κρατική ενίσχυση, θα έπρεπε να εξετασθεί με βάση το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ και όχι με βάση το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ. Στην απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου η Επιτροπή περιέγραψε επίσης μία μέθοδο για την εξέταση της συμβατότητα της επιδότησης συντάξεων βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ. Η Γερμανία είχε υποβάλει τις παρατηρήσεις της επί της μεθόδου αυτής.
(290)
Σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου (78) το κράτος μέλος οφείλει να αναφέρει όλους τους λόγους που συνηγορούν υπέρ της συμβατότητας με την εσωτερική αγορά και να αποδείξει ότι πληρούνται οι προϋποθέσεις που απαιτεί η συμβατότητα αυτή. Η εν λόγω απόφαση καθιστά συνεπώς ακόμη πιο σαφές ότι η Επιτροπή δεν είναι υποχρεωμένη στην παρούσα περίπτωση να εξετάσει τη συμβατότητα της επιδότησης συντάξεων με την εσωτερική αγορά βάσει του άρθρου 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, αν το κράτος μέλος και ο δικαιούχος της επιδότησης αρνούνται ρητώς την εξέταση της συμβατότητας βάσει της διάταξης αυτής.
(291)
Για τον λόγο αυτόν η Επιτροπή θα ελέγξει αν η επιδότηση συντάξεων αποτελεί ενίσχυση που συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ. Σύμφωνα με τη διάταξη αυτή δύναται να θεωρηθεί ότι συμβιβάζονται με την εσωτερική αγορά οι ενισχύσεις για την προώθηση της αναπτύξεως ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον.
(292)
Σύμφωνα με τη νομολογία, η Επιτροπή μπορεί να θεωρήσει ότι συμβιβάζονται με την εσωτερική αγορά οι κρατικές ενισχύσεις που συμβάλλουν στην υλοποίηση στόχων κοινού συμφέροντος, (79), είναι αναγκαίες για την υλοποίηση τέτοιων στόχων (80) και δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον (αρχή της αναλογικότητας).
VII.3.1. Το άνοιγμα της αγοράς στον τομέα των ταχυδρομικών υπηρεσιών ως στόχος κοινού συμφέροντος
(293)
Οι ταχυδρομικές υπηρεσίες συμβάλλουν στην κοινωνική, οικονομική και εδαφική συνοχή της Ένωσης. Το άνοιγμα της αγοράς ταχυδρομικών υπηρεσιών στον ανταγωνισμό, το οποίο σε επίπεδο ΕΕ ξεκίνησε το 1998, οδήγησε σε άνοδο της ποιότητας, αύξηση της αποτελεσματικότητας και καλύτερη ανταπόκριση στις ανάγκες των χρηστών (81). Καθιστώντας δυνατή τη δημιουργία εσωτερικής αγοράς ταχυδρομικών υπηρεσιών, το άνοιγμα της αγοράς υπηρεσιών συμβάλλει στην υλοποίηση της εγκαθίδρυσης της εσωτερικής αγοράς που ορίζεται στο άρθρο 3 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ.
(294)
Μετά τη μετατροπή της σε ανώνυμη εταιρεία, το 1995, η Deutsche Post δεν προσέλαβε άλλους δημοσίους υπαλλήλους. Ως εκ τούτου, οι υποχρεώσεις της στον τομέα των κοινωνικών παροχών προς δημοσίους υπαλλήλους ανάγονται σε χρόνο προγενέστερο του ανοίγματος της ταχυδρομικής αγοράς στον ανταγωνισμό. Είναι αντίστοιχες με το «λανθάνον κόστος» το οποίο απορρέει από υποχρεώσεις που η κατεστημένη επιχείρηση είχε αναλάβει προ του ανοίγματος της αγοράς και δεν μπορεί να εκπληρώσει υπό τους ίδιους όρους σε περιβάλλον ανταγωνισμού, καθόσον πλέον δεν είναι σε θέση να μετακυλίσει το αντίστοιχο κόστος στους χρήστες των υπηρεσιών. Αν η Deutsche Post δεν είχε απαλλαγεί έστω από μέρος αυτών των «βαρών του παρελθόντος» θα ήταν αναγκασμένη να εγκαταλείψει την αγορά.
(295)
Η Επιτροπή έχει αναγνωρίσει τη βασιμότητα της άποψης ότι η προοδευτική μετάβαση από μια κατάσταση ιδιαίτερα περιορισμένου ανταγωνισμού σε συνθήκες πραγματικού ανταγωνισμού σε επίπεδο ΕΕ πρέπει να γίνει με όρους αποδεκτούς από οικονομική άποψη (82). Για τον λόγο αυτόν ενέκρινε, με σειρά αποφάσεών της, τη χορήγηση από ορισμένα κράτη μέλη ενισχύσεων που απέβλεπαν στην απαλλαγή των κατεστημένων επιχειρήσεων από ένα μέρος των βαρών του παρελθόντος που αφορούσαν σε συνταξιοδοτικές υποχρεώσεις (83).
VII.3.2. Αναγκαιότητα και αναλογικότητα της επιδότησης συντάξεων
(296)
Η Επιτροπή υποστήριξε στις αποφάσεις της ότι η ελάφρυνση στον τομέα των δαπανών για συντάξεις δεν πρέπει να υπερβαίνει το μέτρο που είναι αναγκαίο για την εξίσωση των εισφορών που καταβάλλονται από την κατεστημένη επιχείρηση με αυτές που καταβάλλονται από τους ανταγωνιστές της (84).
(297)
Στην προκείμενη περίπτωση η Επιτροπή αποδέχεται ότι χωρίς την κρατική παρέμβαση η οποία την απάλλαξε από ένα μέρος των συνταξιοδοτικών της βαρών, η Deutsche Post δεν θα μπορούσε να διατηρήσει τη θέση της απέναντι στον ανταγωνισμό Λόγω των προερχόμενων από το παρελθόν κοινωνικών επιβαρύνσεων, τις οποίες δεν επωμίζονται οι ανταγωνιστές της, η Deutsche Post θα είχε εκτοπιστεί από τους ανταγωνιστικούς τομείς της αγοράς ταχυδρομικών υπηρεσιών.
(298)
Στην απόφαση La Poste η Επιτροπή προέβη για πρώτη φορά σε αξιολόγηση της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας ενός μέτρου ενίσχυσης με το οποίο μειώθηκαν οι συνταξιοδοτικές δαπάνες για δημοσίους υπαλλήλους που είχαν προσληφθεί πριν από την απελευθέρωση της αγοράς. Στην εν λόγω απόφαση η Επιτροπή εξέτασε αν η επιδότηση συντάξεων επιτρέπει την εξισορρόπηση των επιπέδων των υποχρεωτικών κοινωνικών επιβαρύνσεων μεταξύ της κατεστημένης επιχείρησης και των άλλων επιχειρήσεων του κλάδου των υπηρεσιών αλληλογραφίας και αποστολής δεμάτων (85).
(299)
Την ίδια προσέγγιση θα επιχειρήσει να εφαρμόσει η Επιτροπή και στην παρούσα υπόθεση. Η εξέταση θα πραγματοποιηθεί σε τρεις φάσεις:
1.
Αρχικά η Επιτροπή θα προσδιορίσει το ύψος των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης που καταβάλλουν άλλες επιχειρήσεις του κλάδου των υπηρεσιών αλληλογραφίας και αποστολής δεμάτων.
2.
Ακολούθως πρέπει να διαπιστώσει το ύψος των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης που επιβαρύνεται η Deutsche Post για τους υπαγόμενους σε αυτή δημοσίους υπαλλήλους.
3.
Τέλος πρέπει να εξετάσει αν το ύψος των εισφορών είναι σε αμφότερες τις περιπτώσεις το ίδιο.
VII.3.2.1. Το ύψος των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης άλλων επιχειρήσεων του κλάδου των υπηρεσιών αλληλογραφίας και αποστολής δεμάτων
(300)
Το ύψος των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης καθορίζεται από δύο παράγοντες: τον συντελεστή εισφοράς και τη μισθολογική βάση επί της οποίας αυτός υπολογίζεται.
α) Προσδιορισμός του συντελεστή που αποτελεί το κριτήριο αναφοράς
(301)
Οι ιδιώτες ανταγωνιστές υποχρεούνται να χρηματοδοτούν από τα έσοδά τους τόσο το ποσοστό της εισφοράς που αναλογεί στον εργοδότη όσο και εκείνο που αναλογεί στον εργαζόμενο. Όπως φαίνεται στο σχήμα 2, κατά την περίοδο από το 1995 και εφεξής ο συντελεστής εισφοράς ανήλθε σε 38 % έως 42 % του ακαθάριστου μισθού του ιδιωτικού υπαλλήλου (ακαθάριστος μισθός = καθαρός μισθός + εισφορά εργοδότη). Η συμμετοχή του εργοδότη και του εργαζόμενου στον συντελεστή εισφοράς κοινωνικής ασφάλισης ανήλθε σε ποσοστά από 19 % έως 21 % του ακαθάριστου μισθού για τον καθένα (βλέπε αναλυτικές χρονοσειρές στο παράρτημα).
(302)
Σε αντίθεση με το ποσοστό συμμετοχής των ιδιωτικών υπαλλήλων στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, το ποσοστό συμμετοχής των δημοσίων υπαλλήλων ανέρχεται σε μόλις 30 % έως 50 % των δαπανών υγείας, δεν περιλαμβάνει όμως περαιτέρω εισφορές στις δαπάνες συντάξεων, υγείας και περίθαλψης σε περίπτωση αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης. Ως εκ τούτου, η εισφορά της Deutsche Post υπερβαίνει την αντίστοιχη εισφορά των ιδιωτών εργοδοτών καλύπτοντας το σύνολο των συνταξιοδοτικών δαπανών καθώς και τις υπολειπόμενες δαπάνες υγείας και περίθαλψης σε περίπτωση αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης.
(303)
Συνεπώς, κατά τον προσδιορισμό του σχετικού κριτηρίου αναφοράς για την Deutsche Post θα πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι η συμμετοχή των δημοσίων υπαλλήλων στις εισφορές είναι χαμηλότερη από εκείνη των ιδιωτικών υπαλλήλων.
(304)
Το ποσοστό συμμετοχής των δημοσίων υπαλλήλων στις δαπάνες υγείας και περίθαλψής τους σε περίπτωση αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης, το οποίο ανέρχεται σε 30 % έως 50 %, μπορεί να θεωρηθεί ότι από άποψη οικονομικού αποτελέσματος αντιστοιχεί κατ’ ουσία στη συμμετοχή των ιδιωτικών υπαλλήλων στις εισφορές της υποχρεωτικής τους ασφάλισης υγείας και περίθαλψης σε περίπτωση αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης (η οποία συμμετοχή ανήλθε για παράδειγμα το 2006 σε 8,50 % του ακαθάριστου μισθού των ιδιωτικών υπαλλήλων).
(305)
Καθόσον οι δημόσιοι υπάλληλοι δεν καταβάλλουν εισφορές στην ασφάλιση συντάξεων και ανεργίας, η Deutsche Post υποχρεούται να αναλάβει ένα αντίστοιχο ποσό προκειμένου να επιβαρύνεται εισφορές κοινωνικής ασφάλισης σε ύψος ανάλογο με αυτό των εισφορών υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης που οι ιδιωτικές επιχειρήσεις καταβάλλουν από τα έσοδά τους.
(306)
Κατά συνέπεια, όπως φαίνεται στον πίνακα, ο συντελεστής εισφορών κοινωνικής ασφάλισης της Deutsche Post που θα αποτελεί κριτήριο αναφοράς (στο εξής: «συντελεστής αναφοράς») θα πρέπει να περιλαμβάνει το συνολικό ποσοστό εισφοράς (= συμμετοχή εργοδότη- + συμμετοχή εργαζομένου) στην ασφάλιση συντάξεων και ανεργίας καθώς και τη συμμετοχή του εργοδότη στην ασφάλιση ασθενείας και περίθαλψης σε περίπτωση αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης.
Σχήμα 7
Προσδιορισμός του συντελεστή αναφοράς για τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης της Deutsche Post
(307)
Όπως προκύπτει από το σχήμα 8, κατά την περίοδο 2003-2010 ο συντελεστής αναφοράς κυμάνθηκε σε ποσοστά μεταξύ 30 % και 34,1 % του ακαθάριστου μισθού των ιδιωτικών υπαλλήλων (86).
(308)
Η Γερμανία αντιτείνει ότι σε περίπτωση χρησιμοποίησης κριτηρίου αναφοράς υψηλότερου από τη συμμετοχή του εργοδότη στον συντελεστή εισφοράς κοινωνικής ασφάλισης, η Deutsche Post θα βρισκόταν σε δυσχερέστερη θέση σε σχέση με ανταγωνιστές οι οποίοι οφείλουν να καταβάλλουν μόνο το ποσοστό που αναλογεί στον εργοδότη. Ωστόσο, όπως προκύπτει από το παρακάτω απλοποιημένο παράδειγμα (το οποίο βασίζεται στους συντελεστές εισφορών του 2006), αν ο συντελεστής αναφοράς ήταν ίσος μόνο με τη συμμετοχή του εργοδότη στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, η Deutsche Post θα βρισκόταν σε σαφώς πλεονεκτική θέση έναντι των ιδιωτών ανταγωνιστών της:
1)
Η Deutsche Post και ένας ιδιώτης ανταγωνιστής καταβάλλουν σε έναν δημόσιο υπάλληλο και σε έναν ιδιωτικό υπάλληλο, αντίστοιχα, το ίδιο καθαρό ημερομίσθιο ύψους 79,5 EUR.
2)
Το ποσοστό της συμμετοχής εργοδότη και εργαζόμενου στον συντελεστή εισφοράς κοινωνικής ασφάλισης ανέρχεται για έκαστο σε 20,5 % του ακαθάριστου μισθού του ιδιωτικού υπαλλήλου. Αθροίζοντας το καθαρό ημερομίσθιο των 79,5 EUR με τη συμμετοχή του εργοδότη στις εισφορές, η οποία ανέρχεται σε 20,5 EUR, προκύπτει ακαθάριστο ημερομίσθιο 100 EUR. Το σύνολο των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης ανέρχεται συνεπώς σε 41 EUR (= 41 % του ακαθάριστου μισθού του ιδιωτικού υπαλλήλου).
3)
Η Γερμανία υποστηρίζει ότι η Deutsche Post θα έπρεπε να επιβαρυνθεί μόνο το ποσό που αντιστοιχεί στη συμμετοχή του εργαζομένου επί των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης, το οποίο προστίθεται στη συμμετοχή του δημοσίου υπαλλήλου στις δαπάνες υγείας (οι οποίες προσδιορίζονται στο ύψος της εισφοράς του ιδιωτικού υπαλλήλου στην ασφάλιση ασθενείας και περίθαλψης σε περίπτωση αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης, ήτοι σε 7,5 EUR).
4)
Η Γερμανία υπολογίζει τη συμμετοχή του εργοδότη βάσει του καταβλητέου μισθού του δημοσίου υπαλλήλου ύψους 87 EUR (που αποτελεί το άθροισμα του καθαρού μισθού ύψους 79,5 EUR και της συμμετοχής του δημοσίου υπαλλήλου στις δαπάνες υγείας ύψους 7,5 EUR). Οι κοινωνικές δαπάνες συνίστανται κατά συνέπεια στο άθροισμα των 17,8 EUR (συμμετοχή του εργοδότη ίση με 20,5 % του καταβλητέου μισθού του δημοσίου υπαλλήλου, ύψους 87 EUR) και της συμμετοχής του δημοσίου υπαλλήλου στις δαπάνες υγείας, ύψους 7,5 EUR.
5)
Βάσει των υπολογισμών της Γερμανίας, οι κοινωνικές δαπάνες για τον δημόσιο υπάλληλο θα ανέρχονταν σε μόλις 25,3 EUR ενώ οι κοινωνικές δαπάνες για τον ιδιωτικό υπάλληλο θα ανέρχονταν σε 41 EUR.
(309)
Μολονότι η Deutsche Post και ο ιδιώτης ανταγωνιστής καταβάλλουν τον ίδιο ακαθάριστο μισθό, οι κοινωνικές δαπάνες που θα επιβαρυνόταν η Deutsche Post θα ανέρχονταν σε μόλις 62 % περίπου των εισφορών υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης ενός ιδιωτικού υπαλλήλου εφόσον η συμμετοχή του εργοδότη στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης περιλαμβάνεται στο κριτήριο αναφοράς.
(310)
Περαιτέρω διαπιστώνεται ότι το ποσοστό του εργοδότη επί του συντελεστή εισφοράς κοινωνικής ασφάλισης (ο οποίος από το 1995 και εφεξής κυμαίνεται μεταξύ 19 % και 21 %) ήταν σαφώς χαμηλότερο σε σχέση με τον συντελεστή εισφοράς που προβλέπεται στο Pensionsgesetz του 1995 ως κριτήριο αναφοράς για τη συνεισφορά της Deutsche Post στο ταμείο συντάξεων και ορίζεται στο 33 % των καταβλητέων αποδοχών των δημοσίων υπαλλήλων. Κατά συνέπεια, η βούληση του γερμανού νομοθέτη δεν ήταν να χρηματοδοτεί η Deutsche Post μόνο το ποσοστό που αναλογεί στον εργοδότη, αλλά να βαρύνεται η Deutsche Post με μία σημαντικά υψηλότερη συνεισφορά επί των συνταξιοδοτικών δαπανών των δημοσίων υπαλλήλων καθώς επίσης και όλες τις υπολειπόμενες κοινωνικές δαπάνες (όπως τη συνεισφορά στις δαπάνες υγείας των δημοσίων υπαλλήλων).
(311)
Εν κατακλείδι, η Επιτροπή δεν κάνει δεκτή τη χρησιμοποίηση του ποσοστού συμμετοχής του εργοδότη επί του συντελεστή εισφορών κοινωνικής ασφάλισης καθόσον οι δημόσιοι υπάλληλοι -σε αντίθεση με τους ιδιωτικούς υπαλλήλους- δεν καταβάλλουν υποχρεωτικές εισφορές στα ταμεία ασφάλισης συντάξεων και ανεργίας. Οι εν λόγω εισφορές θα πρέπει, συνεπώς, να περιληφθούν σε κάθε περίπτωση στον συντελεστή αναφοράς, προκειμένου να διασφαλισθεί ότι οι άμεσες ή/και έμμεσες εισφορές που βαρύνουν την Deutsche Post έχουν το ίδιο ύψος με εκείνες που βαρύνουν τους ιδιώτες ανταγωνιστές.
β) Υπολογισμός της μισθολογικής βάσης
(312)
Καθόσον το ύψος των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης που επιβαρύνεται η Deutsche Post για τους δημοσίους υπαλλήλους της θα έπρεπε να εξισωθεί με το ύψος των εισφορών υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης που επιβαρύνονται οι ιδιώτες ανταγωνιστές της, είναι σημαντικό η Deutsche Post όχι μόνο να υπόκειται σε συντελεστή εισφοράς ίδιου ύψους, αλλά ο συντελεστής αυτός να εφαρμόζεται επί αντίστοιχης μισθολογικής βάσης. Όπως φαίνεται από το ανωτέρω παράδειγμα, ο υπολογισμός της συμμετοχής του εργοδότη, η οποία ορίζεται σε ποσοστό 20,5 %, αν εφαρμοσθεί στη βάση των καταβληθησόμενων μισθών των δημοσίων υπαλλήλων, σημαίνει εισφορά ύψους 17,8 EUR, ενώ ο ιδιώτης ανταγωνιστής βαρύνεται με 20,5 EUR (20,5 % επί ακαθάριστου μισθού ύψους 100 EUR).
(313)
Κατά συνέπεια είναι αναγκαίος ο προσδιορισμός ακαθάριστου μισθού των δημοσίων υπαλλήλων ο οποίος να παρέχει μισθολογική βάση ανάλογη με τον ακαθάριστο μισθό των ιδιωτικών υπαλλήλων. Η εισφορά των δημοσίων υπαλλήλων στις δαπάνες υγείας θεωρείται ότι είναι ίση με την εισφορά των ιδιωτικών υπαλλήλων στο ταμείο ασθενείας και περίθαλψης σε περίπτωση αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης. Ως εκ τούτου, η υπολειπόμενη διαφορά μεταξύ του ακαθάριστου μισθού και του καταβλητέου μισθού αποτελεί τη συμμετοχή του εργοδότη στις εισφορές συντάξεων και ανεργίας. Με τον ακόλουθο τύπο, ο καταβληθείς μισθός μετατρέπεται σε ακαθάριστο μισθό αντίστοιχο προς τον ακαθάριστο μισθό των ιδιωτικών υπαλλήλων:
Πίνακας 6
Υπολογισμός του ακαθάριστου μισθού των δημοσίων υπαλλήλων (βάσει των συντελεστών εισφοράς του 2006)
Ακαθάριστος μισθός των δημοσίων υπαλλήλων =
(314)
Για παράδειγμα, εξετάζοντας τους συντελεστές εισφοράς του 2006 διαπιστώνεται ότι ο ακαθάριστος μισθός των δημοσίων υπαλλήλων είναι κατά 15 % υψηλότερος από τον καταβλητέο μισθό. Το εν λόγω ποσοστό ποσοτικοποιεί κατά συνέπεια το σφάλμα που θα προέκυπτε αν ως βάση για τον υπολογισμό των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης της Deutsche Post σε σχέση με τις εισφορές υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης των ιδιωτών ανταγωνιστών λαμβάνονταν ο καταβλητέος μισθός αντί του ακαθάριστου μισθού. Αυτό καθίσταται σαφές από το παράδειγμα που παρατίθεται στην αιτιολογική σκέψη 308, καθόσον σε αυτό η συμμετοχή του εργοδότη ύψους 20,5 EUR, η οποία ορθώς βασίζεται στον ακαθάριστο μισθό, είναι κατά 15 % υψηλότερη σε σχέση με τη συμμετοχή του εργοδότη ύψους 17,8 EUR, η οποία θα προέκυπτε από την εσφαλμένη χρησιμοποίηση του καταβλητέου μισθού ως μισθολογικής βάσης.
(315)
Για τον λόγο αυτόν, η Επιτροπή τάσσεται υπέρ της άποψης ότι ο συντελεστής αναφοράς για τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης της Deutsche Post πρέπει να βασίζεται στη συμμετοχή εργοδότη και εργαζόμενου στις εισφορές για την ασφάλιση συντάξεων και ανεργίας και στη συμμετοχή του εργοδότη στις εισφορές για την ασφάλιση ασθενείας και περίθαλψης σε περίπτωση αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης. Ο συντελεστής αναφοράς πρέπει να εφαρμοσθεί επί του ακαθάριστου μισθού των δημοσίων υπαλλήλων (όπως ορίζεται στον πίνακα 6).
VII.3.2.2. Εισφορές κοινωνικής ασφάλισης που βαρύνουν την Deutsche Post για τους δημοσίους υπαλλήλους της
(316)
Σύμφωνα με το άρθρο 16 παράγραφος 1 PostPersRG 1994 η Deutsche Post όφειλε να καταβάλει στο κεφάλαιο συντάξεων κατά την περίοδο 1995-1999 ποσό 2,045 δισεκατ. EUR ετησίως ή συνολικά 10,225 δισεκατ. EUR. Κατά το άρθρο 16 παράγραφος 2 PostPersRG 1994 η Deutsche Post καταβάλλει από το έτος 2000 ποσοστό 33 %. Το ποσοστό αυτό εφαρμόζεται επί του καταβλητέου μισθού των δημοσίων υπαλλήλων.
(317)
Ο έλεγχος της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας δεν πρέπει όμως να παραβλέπει ότι, από οικονομική άποψη, η Deutsche Post δεν βαρύνεται με τις συνολικές εισφορές των 2,045 δισεκατ., οι οποίες αντιστοιχούν στο 33 % των καταβλητέων μισθών. Εν προκειμένω θα πρέπει κατά την άποψη της Επιτροπής να γίνει διάκριση μεταξύ της περιόδου από το 1995 έως το 2002 και της περιόδου από το 2003 μέχρι σήμερα.
α) Η συνεισφορά της Deutsche Post κατά την περίοδο1995-2002
(318)
Η Γερμανία υποστηρίζει ότι η Deutsche Post, λόγω ιδίως των ετήσιων κατ’ αποκοπή καταβολών συνολικού ύψους 2,045 δισεκατ. EUR που πραγματοποίησε προς το ταμείο συντάξεων κατά την περίοδο 1995-1999, έχει καταβάλει εισφορές κοινωνικής ασφάλισης υψηλότερες από τις εισφορές υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης που βάρυναν τους ανταγωνιστές της. Ως εκ τούτου, η Deutsche Post κατέβαλε κατά το χρονικό διάστημα έως το 1999, αλλά και καθ’ όλη την εξεταζόμενη περίοδο, εισφορές τουλάχιστο ίσες, αν όχι υψηλότερες, σε σχέση με εκείνες των ιδιωτικών επιχειρήσεων. Κατά συνέπεια δεν μπορεί να διαπιστωθεί ότι η Deutsche Post περιήλθε λόγω της επιδότησης συντάξεων σε πλεονεκτικότερη θέση έναντι των ανταγωνιστών της. Η Επιτροπή οφείλει να απορρίψει το εν λόγω επιχείρημα καθόσον δεν συνάδει με τις σχετικές κανονιστικές διατάξεις των γερμανικών αρχών σε ό,τι αφορά την κάλυψη του κόστους των μη διατιμημένων υπηρεσιών.
(319)
Η Επιτροπή διαπιστώνει στην παρούσα απόφαση ότι η Deutsche Post περιήλθε σε πλεονεκτικότερη θέση έναντι των ανταγωνιστών της στις αγορές των μη διατιμημένων υπηρεσιών καθόσον μέρος των καταβλητέων κοινωνικών δαπανών για τους δημοσίους υπαλλήλους που απασχολούνταν στις υπηρεσίες αυτές δεν καταβλήθηκε από πόρους των εν λόγω υπηρεσιών. Αντιθέτως, το μέρος αυτό των καταβλητέων δαπανών κοινωνικής ασφάλισης καταλογίστηκε στις διατιμημένες υπηρεσίες, των οποίων τα έσοδα διατηρήθηκαν σε επίπεδο αρκούντως υψηλό ώστε να χρηματοδοτούνται από τις υπηρεσίες αυτές και άλλες δαπάνες πέραν εκείνων που προέκυπταν από την παροχή διατιμημένων υπηρεσιών.
(320)
Ειδικότερα, όπως προκύπτει από τις εσωτερικές λογιστικές εγγραφές της Deutsche Post για το διάστημα από το 1995 και εφεξής, η Deutsche Post καταλόγισε στις μη διατιμημένες υπηρεσίες εισφορές κοινωνικής ασφάλισης που δεν υπερέβαιναν το ύψος που προκύπτει βάσει του ποσοστού εισφοράς ΛΕΕ. Ο ΛΕΕ 2002 και οι αμέσως επόμενοι ΛΕΕ επιβεβαιώνουν την πρακτική αυτή. Ως εκ τούτου υπήρχε οικονομικό πλεονέκτημα για τις μη διατιμημένες υπηρεσίες τόσο πριν όσο και μετά το 1999, καθόσον είναι σαφές ότι οι εν λόγω υπηρεσίες ήταν απαλλαγμένες από μέρος των αναλογουσών σε αυτές δαπανών.
(321)
Ο ισχυρισμός της Γερμανίας ότι εις βάρος της Deutsche Post προέκυψε συγκριτικό μειονέκτημα διότι λόγω της καταβολής των κατ’ αποκοπή ποσών κατά το διάστημα από το 1995 έως το 1999 αναγκάστηκε να χρηματοδοτήσει υψηλότερες κοινωνικές δαπάνες δεν ευσταθεί για δύο λόγους. Ο πρώτος λόγος είναι ότι η Deutsche Post εξακολούθησε να παρέχει κατ’ αποκλειστικότητα τις περισσότερες από τις διατιμημένες υπηρεσίες. Ο δεύτερος και κυριότερος λόγος είναι ότι οι τιμές των υπηρεσιών που παρέχονταν κατ’ αποκλειστικότητα ήταν αρκετά υψηλές ώστε να μετακυλισθεί το κόστος στους χρήστες.
(322)
Όσον αφορά το χρονικό διάστημα έως το 1995, οι τιμές ρυθμίζονταν βάσει του Postdienstverordnung (νόμου περί ταχυδρομικών υπηρεσιών) (87) της 24ης Ιουνίου 1991, σύμφωνα με τον οποίο οι τιμές των υπηρεσιών που υπάγονταν στο μονοπώλιο έπρεπε να είναι εξισορροπημένες. Στη διοικητική πρακτική η σχετική ρύθμιση συμπεριλάμβανε και τις συνταξιοδοτικές δαπάνες. Κατά την περίοδο 1995-1997 ο καθορισμός των τιμών διεπόταν από τον Gesetz über die Regulierung der Telekommunikation und des Postwesens (νόμο περί ρύθμισης των τηλεπικοινωνιών και των ταχυδρομείων) της 14ης Σεπτεμβρίου 1994 (BGBl. I σ. 2325, 2371). Κατά το άρθρο 4 σε συνδυασμό με τα άρθρα 2 και 7 του εν λόγω νόμου επιτρεπόταν να χρηματοδοτηθούν με έσοδα προερχόμενα από την παροχή διατιμημένων υπηρεσιών όχι μόνο οι δαπάνες που αναλογούσαν στην παροχή διατιμημένων υπηρεσιών, περιλαμβανομένων των εισφορών στο ταμείο συντάξεων, αλλά και οι δαπάνες των μη διατιμημένων υπηρεσιών.
(323)
Όπως προκύπτει από τις ετήσιες οικονομικές καταστάσεις της Deutsche Post, οι τιμές για διατιμημένες υπηρεσίες παρέμειναν κατά τη συνταξιοδοτική μεταρρύθμιση στο ίδιο ύψος με εκείνο που είχαν προηγουμένως, όταν η Deutsche Post βαρυνόταν ακόμη με το σύνολο των συνταξιοδοτικών δαπανών. Μολονότι αργότερα οι συνταξιοδοτικές δαπάνες είτε περιορίστηκαν στο ύψος του κατ’ αποκοπή ποσού (για την περίοδο 1995 - 1999) είτε ορίστηκαν σε ποσοστό 33 % των μισθολογικών δαπανών (από το 2000 και ύστερα), οι οποίες κάθε έτος μειώνονταν, δεν μειώθηκαν οι ρυθμιζόμενες τιμές ώστε πλέον να καλύπτουν μόνο εισφορές κοινωνικής ασφάλισης αντίστοιχες με τις εισφορές υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης που κατέβαλλαν οι ανταγωνιστές. Καθόσον οι καθορισθείσες εισφορές στο ταμείο συντάξεων παρέμειναν μέχρι το 1999 περίπου στα επίπεδα των συνταξιοδοτικών δαπανών του έτους 1994 (2,045 δισεκατ. EUR ετησίως), η οικονομική κατάσταση της Deutsche Post σε σχέση με την κάλυψη των συνταξιοδοτικών δαπανών που προέκυπταν από τον τομέα των διατιμημένων υπηρεσιών παρέμεινε αμετάβλητη. Τόσο το ύψος των εσόδων της Deutsche Post όσο και οι εισφορές της στο κεφάλαιο συντάξεων διατήρησαν την ισορροπίες τους.
(324)
Στον PostG 1997 προβλέπεται ρητώς ότι οι τιμές για διατιμημένες υπηρεσίες δεν πρέπει να καλύπτουν μόνο τις δαπάνες που απαιτεί η «αποδοτική» προσφορά υπηρεσιών, αλλά και επιβαρύνσεις που αφορούν, για παράδειγμα, τις κοινωνικές δαπάνες για τους δημόσιους υπαλλήλους. Για τον λόγο αυτό στον PostG 1997 αναγνωρίζεται ρητώς ότι τα έσοδα από τον τομέα των διατιμημένων υπηρεσιών έπρεπε να καθορίζονται κατά τρόπο ώστε να εξασφαλίζεται η κάλυψη των κατ’ αποκοπή πληρωμών στο σύνολό τους. Καθόσον ο γερμανός νομοθέτης φαίνεται ότι θεωρούσε ότι το τότε ύψος των ρυθμιζόμενων τιμών πληρούσε τις προϋποθέσεις του PostG 1997, αποφάσισε ότι οι τιμές έπρεπε να παραμείνουν στα επίπεδα του 1997 έως το 1999. Στη συνέχεια, στις 17 Μαρτίου 2000 ο τότε υπουργός οικονομίας και τεχνολογίας αποφάσισε ότι οι τιμές που είχαν εγκριθεί την 1η Σεπτεμβρίου 1997 έπρεπε να παραμείνουν σε ισχύ έως την 31η Δεκεμβρίου 2002.
(325)
Ως εκ τούτου, οι ρυθμιζόμενες τιμές δεν μειώθηκαν κατά τρόπο ώστε η Deutsche Post να υποστεί συγκριτικό μειονέκτημα, αλλά διατηρήθηκαν σε ιστορικά υψηλά επίπεδα.
(326)
Από το 2000 και εφεξής η Post βρέθηκε σε ακόμη ευνοϊκότερη θέση έναντι των ανταγωνιστών της, καθόσον οι καθορισθείσες εισφορές στο ταμείο συντάξεων μειώθηκαν στο 33 % των καταβλητέων μισθών των δημοσίων υπαλλήλων. Σε απόλυτα μεγέθη, το ύψος αυτό σημαίνει μείωση των δαπανών από 2,045 δισεκατ. EUR σε 735 εκατ. EUR (και σε ακόμη χαμηλότερο ποσό κατά τα επόμενα έτη, καθώς ο αριθμός των δημοσίων υπαλλήλων μειώθηκε και η εξέλιξη αυτή δεν αντισταθμίστηκε παρά μόνο μερικώς από την αύξηση των μισθών). Καθόσον οι ρυθμιζόμενες τιμές διατηρήθηκαν σε ιστορικά υψηλά επίπεδα, η Deutsche Post κατάφερε από το έτος 2000 και εφεξής να αποκομίσει σημαντικά κέρδη από την παροχή διατιμημένων υπηρεσιών.
(327)
Κατά την εξέταση της αποδοτικότητας της Deutsche Post στον τομέα των διατιμημένων υπηρεσιών κατά την περίοδο 1995-2002, η γνωμοδότηση WIK καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η Deutsche Post δεν υπέστη ζημίες από την παροχή διατιμημένων υπηρεσιών παρά, για παράδειγμα, την καταβολή κατ’ αποκοπή ποσών έως το 1999. Για την περίοδο από το 2000 και εφεξής η γνωμοδότηση WIK καταδεικνύει μάλιστα ότι αποκομίσθηκαν σημαντικά κέρδη.
(328)
Κατά συνέπεια η Επιτροπή δεν μπορεί να κάνει δεκτό τον ισχυρισμό της Γερμανίας ότι η Deutsche Post ήταν σε μειονεκτική θέση έναντι των ανταγωνιστών της σε σχέση με την κάλυψη των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης στον τομέα των διατιμημένων υπηρεσιών και ότι η επιδότηση συντάξεων κατά την περίοδο πριν από το 2002 ήταν αναγκαία και αναλογική.
(329)
Πέραν όσων εκτίθενται ανωτέρω, η Επιτροπή οφείλει να παραδεχθεί ότι στην παρούσα περίπτωση δεν διαθέτει επαρκή αποδεικτικά στοιχεία για να προσδιορίσει το ακριβές ύψος των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης που καταβλήθηκαν από την Deutsche Post κατά την περίοδο 1995 - 2002. Κατά την άποψη της Επιτροπής, μία τέτοια ποσοτικοποίηση δεν μπορεί κανονικά να βασισθεί στην εκ των υστέρων διαπίστωση ότι ένα συγκεκριμένο μέρος των κοινωνικών δαπανών του τομέα των μη διατιμημένων υπηρεσιών μεταφέρθηκε κατά τρόπο ώστε να χρηματοδοτηθεί από έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες, καθώς και ότι η Deutsche Post δεν βρέθηκε τελικά σε μειονεκτική θέση στο πλαίσιο των ρυθμίσεων για το ταμείο συντάξεων, καθόσον τα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες είχαν καθορισθεί εκ των πραγμάτων σε ύψος που κάλυπτε τις εισφορές στο ταμείο συντάξεων, περιλαμβανομένων των μεταφερθέντων βαρών. Εξίσου αδύνατη είναι η εξεύρεση μιας μεθόδου βάσει της οποίας θα μπορούσε το κράτος μέλος να υπολογίσει το ύψος των εισφορών για τη συγκεκριμένη περίοδο. Κατόπιν εξέτασης της νομικής βάσης που ίσχυσε για τις ρυθμιζόμενες τιμές των ετών 1995-2002, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι από τις νομοθετικές διατάξεις δεν προκύπτει με σαφήνεια ο τρόπος με τον οποίο οι αρμόδιες αρχές καθόρισαν εκ των προτέρων τη σύνθεση των ρυθμιζόμενων τιμών. Ιδίως δεν μπορεί στην προκείμενη περίπτωση να αποδειχθεί με ασφάλεια ότι κατά τον χρόνο καθορισμού των ρυθμιζόμενων τιμών σε ύψος το οποίο τελικά κάλυπτε εν τοις πράγμασι το μεταφερθέν βάρος, οι αρμόδιες αρχές εμφάνιζαν στις αποφάσεις τους ένα ορισμένο ποσοστό των ρυθμιζόμενων τιμών ως προοριζόμενο σαφώς για την κάλυψη του ποσού των επικαλούμενων βαρών από μη διατιμημένες υπηρεσίες.
(330)
Σε αντίθεση προς ό,τι συνέβη με τις αποφάσεις περί μεγεθών αναφοράς των ετών 2002, 2007 και 2011, στις οποίες τα αν λόγω βάρη επιβεβαιώθηκαν και εγκρίθηκαν ρητώς από την Postregulierungsbehörde, αυτή η προηγηθείσα κάλυψη εν τοις πράγμασι θα μπορούσε να είχε στηριχθεί σε συλλογισμούς των αρμόδιων για τον καθορισμό των τιμών αρχών σχετικά με την εξέλιξη άλλων στοιχείων του κόστους ή άλλων μεταβλητών στοιχείων της επιχείρησης. Ως εκ τούτου, αυτή η προηγούμενη κάλυψη εν τοις πράγμασι δεν αρκεί εν προκειμένω για να προσδιορισθεί με βεβαιότητα το κατά πόσο οι αρμόδιες αρχές αύξησαν τις ρυθμιζόμενες τιμές με σκοπό να ανταποκριθούν στα επικαλούμενα βάρη που αφορούν τις μη διατιμημένες υπηρεσίες.
(331)
Αντιθέτως, όσον αφορά το χρονικό διάστημα μετά την 1η Ιανουαρίου 2003, από τις αποφάσεις περί μεγεθών αναφοράς των ετών 2002, 2007 και 2011 προκύπτει σαφώς ο τρόπος με τον οποίο η Postregulierungsbehörde προσδιόρισε τη σύνθεση των ρυθμιζόμενων τιμών. Οι ρυθμιζόμενες τιμές ορίστηκαν προδήλως σε υψηλότερα επίπεδα προκειμένου να καλυφθούν τα βάρη των μη διατιμημένων υπηρεσιών από έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες.
β) Η συνεισφορά της Deutsche Post την περίοδο μετά το 2003
(332)
Σύμφωνα με τον PostG 1997, η Deutsche Post δύναται να απαιτήσει από τη ρυθμιστική αρχή να λάβει υπόψη της κατά τον καθορισμό του επιτρεπόμενου ύψους των εσόδων από την αποκλειστική άδεια και τις διατιμημένες υπηρεσίες ότι στις δαπάνες που μετακυλίονται στους χρήστες περιλαμβάνονται, μεταξύ άλλων, και οι «μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες» καθώς και το κόστος για την αποτελεσματική παροχή της καθολικής υπηρεσίας. Η μέθοδος αυτή εφαρμόστηκε από την Postregulierungsbehörde για πρώτη φορά στο πλαίσιο της απόφασης περί μεγεθών αναφοράς του έτους 2002. Η Postregulierungsbehörde ενέκρινε τα απορρέοντα από τις μη ανταγωνιστικές εισφορές κοινωνικής ασφάλισης βάρη και με τις αποφάσεις περί μεγεθών αναφοράς των ετών 2007 και 2011. Το γεγονός ότι σε ex ante έλεγχο τιμών υπόκειται πλέον μέρος μόνο των διατιμημένων υπηρεσιών δεν μεταβάλλει την εκτίμηση της Επιτροπής. Η Deutsche Post εξακολουθούσε να έχει τη δυνατότητα μετακύλισης του συνόλου της επιβάρυνσης εκμεταλλευόμενη τη δεσπόζουσα θέση της. Από την άποψη αυτή δεν έχει διαφορά αν η ρυθμιστική αρχή ασκήσει τον έλεγχό της ex ante ή ex post.
(333)
Η Postregulierungsbehörde ενέκρινε σε όλες τις περιπτώσεις το αίτημα της Deutsche Post για αναχρηματοδότηση του βάρους # 2 (πραγματοποιηθείσες κοινωνικές δαπάνες πέραν του ποσοστού εισφοράς ΛΕΕ) με έσοδα από τον τομέα των διατιμημένων υπηρεσιών. Έτσι, κατά τον προσδιορισμό των μη ανταγωνιστικών κοινωνικών δαπανών (βάρος # 2) του έτους 2001 οι εισφορές κοινωνικής ασφάλισης που όφειλε να καταβάλλει η Deutsche Post για τους δημοσίους υπαλλήλους της, ύψους [40 % έως 45 %] των καταβληθέντων μισθών (88), έτυχαν σύγκρισης με βάση το κριτήριο αναφοράς ΛΕΕ. Το εν λόγω κριτήριο αναφοράς αποτελείται από τη συμμετοχή του εργοδότη στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, ασφάλισης ατυχημάτων και πρόσθετης συνταξιοδοτικής ασφάλισης, οι οποίες ανέρχονται από κοινού σε ποσοστό [20 % έως 25 %] των καταβαλλόμενων μισθών.
(334)
Η εν λόγω διαφορά μεταξύ των δύο ποσοστών [15 % έως 20 %] του καταβαλλόμενου μισθού των δημοσίων υπαλλήλων περιλήφθηκε στο βάρος # 2 και καλύφθηκε από έσοδα προερχόμενα από τον τομέα των διατιμημένων υπηρεσιών (βλέπε πίνακα 2).
(335)
Κατά συνέπεια, η Deutsche Post δεν επιβαρύνεται από οικονομική σκοπιά με εισφορές κοινωνικής ασφάλισης ποσοστού 33 % των καταβαλλόμενων μισθών, αλλά ποσοστού [20 % έως 25 %]. Από το 2003 και εφεξής, η υπολειπόμενη διαφορά βαρύνει τους καταναλωτές, οι οποίοι αναγκάζονται να πληρώνουν τιμές καλύπτουσες τις κοινωνικές δαπάνες της Deutsche Post για τις υπηρεσίες για τις οποίες η Deutsche Post κατείχε έως το 2007 αποκλειστική άδεια, καθώς και για τις καθολικές υπηρεσίες στις οποίες η Deutsche Post κατέχει δεσπόζουσα θέση.
(336)
Για να συγκριθεί ο συντελεστής εισφοράς που εφαρμόζεται επί των καταβαλλόμενων μισθών με το ύψος των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης που βαρύνουν κάποιον ανταγωνιστή, ο καταβαλλόμενος μισθός πρέπει να μετατραπεί σε ακαθάριστο μισθό των δημοσίων υπαλλήλων.
(337)
Ο καταβαλλόμενος μισθός ανέρχεται σε ποσοστό μεταξύ [85 % και 90 %] του ακαθάριστου μισθού των δημοσίων υπαλλήλων (89). Βάσει αυτού, ένα ποσοστό [20 % έως 25 %] των καταβαλλόμενων μισθών αντιστοιχεί σε ποσοστό [17,5 % έως 22,5 %] του ακαθάριστου μισθού.
(338)
Συνεπεία του περιορισμού της εισφοράς της Deutsche Post στο κεφάλαιο συντάξεων σε ποσοστό 33 % και της έγκρισης του βάρους # 2 από την Postregulierungsbehörde, η Deutsche Post καταβάλλει για εισφορές κοινωνικής ασφάλισης ποσοστό [17,5 % έως 22,5 %] του ακαθάριστου μισθού των δημοσίων υπαλλήλων.
VII.3.2.3. Σύγκριση
α) Περίοδος 1995-2002
(339)
Κατά το διάστημα 1995-2002 τα έσοδα της Deutsche Post από τα τιμολόγια που εφάρμοσε στον τομέα των αποκλειστικών υπηρεσιών προκάλεσαν σημαντική μείωση της πραγματικής οικονομικής επιβάρυνσής της που οφειλόταν στη συνεισφορά της στην κάλυψη των κοινωνικών δαπανών. Εντούτοις, λόγω της μη προσκόμισης ιδίων στοιχείων περί των εν λόγω τιμολογίων, η Επιτροπή δύναται μόνο να διαπιστώσει ότι το ποσοστό της εισφοράς της Deutsche Post ήταν χαμηλότερο από τον συντελεστή αναφοράς. Η Επιτροπή δεν είναι σε θέση να υπολογίσει την ακριβή διαφορά μεταξύ των δύο μεγεθών ούτε δύναται να προτείνει ορισμένη μέθοδο η οποία θα επέτρεπε στο κράτος μέλος να προβεί στον υπολογισμό αυτό.
β) Περίοδος από το 2003 και εφεξής
(340)
Όσον αφορά τη σύγκριση του ποσοστού εισφοράς ΛΕΕ με τον συντελεστή αναφοράς, επισημαίνεται ότι το ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ βασίζεται στους καταβλητέους μισθούς των δημοσίων υπαλλήλων οι οποίοι αποτελούν υπερβολικά χαμηλή μισθολογική βάση σε σχέση με τους ακαθάριστους μισθούς των ιδιωτικών υπαλλήλων. Κατά συνέπεια, το ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ πρέπει να υπολογισθεί εκ νέου ως ποσοστό επί των ακαθάριστων μισθών των δημοσίων υπαλλήλων.
(341)
Όπως προκύπτει από τη σύγκριση για το 2006, οι μη διατιμημένες υπηρεσίες επιβαρύνθηκαν πράγματι με εισφορές κοινωνικής ασφάλισης ίσες με [17,5 έως 22,5] % των ακαθάριστων μισθών των δημοσίων υπαλλήλων (ή/και [20 έως 25]% των καταβαλλόμενων μισθών των δημοσίων υπαλλήλων) - ενώ ο συντελεστής αναφοράς ήταν το 33,5 %. Όσον αφορά τους συντελεστές εισφορών κοινωνικής ασφάλισης, το 2006 η Deutsche Post απέκτησε εξ αυτού συγκριτικό πλεονέκτημα ύψους [10 έως 15]% των ακαθάριστων μισθών των δημοσίων υπαλλήλων.
Πίνακας 7
Σύγκριση του ποσοστού εισφοράς ΛΕΕ με τον συντελεστή αναφοράς που ισχύει για τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης της Deutsche Post για το έτος 2006
Συντελεστής εισφοράς υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης
Ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ
Συντελεστής αναφοράς για τις δαπάνες για εισφορές κοινωνικής ασφάλισης της Deutsche Post
Ως ποσοστό επί τοις εκατό
Ακαθάριστος μισθός ιδιωτικών υπαλλήλων
Ακαθάριστος μισθός δημοσίων υπαλλήλων
Ακαθάριστος μισθός δημοσίων υπαλλήλων
Συμμετοχή εργοδότη
20,50 %
17,84 %
20,50 %
Ασφάλιση ασθενείας
6,65 %
5,79 %
6,65 %
Ασφάλιση περίθαλψης
0,85 %
0,74 %
0,85 %
Ασφάλιση ανεργίας
3,25 %
2,83 %
3,25 %
Ασφάλιση συντάξεων
9,75 %
8,48 %
9,75 %
Συμμετοχή εργαζόμενου
20,50 %
Ασφάλιση ασθενείας
6,65 %
Ασφάλιση περίθαλψης
0,85 %
Ασφάλιση ανεργίας
3,25 %
3,25 %
Ασφάλιση συντάξεων
9,75 %
9,75 %
Πρόσθετη ασφάλιση συντάξεων
[0 % έως 5 %]
Ασφάλιση ατυχήματος
[0 % έως 5 %]
Ποσοστό εισφοράς
[17,5 % έως 22,5 %]
33,50 %
(342)
Σύμφωνα με τον πίνακα 7, ο συντελεστής αναφοράς για την Deutsche Post ανέρχεται σε 33,5 % του ακαθάριστου μισθού των δημοσίων υπαλλήλων και είναι κατά [10 έως 15] εκατοστιαίες μονάδες υψηλότερος σε σχέση με το πραγματικό ποσό που επιβαρύνθηκε η Deutsche Post.
(343)
Η διαφορά των [10 έως 15] εκατοστιαίων μονάδων για το 2006 είναι υψηλότερη από την ανερχόμενη σε [8 έως 13]% ονομαστική διαφορά ανάμεσα στον συντελεστή αναφοράς, που ανέρχεται σε 33,5 %, και του ποσοστού εισφοράς ΛΕΕ που ανέρχεται σε [20 έως 25]%. Η διαφορά περιλαμβάνει μία πρόσθετη καταβολή [2 έως 3] εκατοστιαίων μονάδων, η οποία οφείλεται στο γεγονός ότι το ονομαστικό ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ [20 έως 25]% βασίζεται αδικαιολόγητα στον καταβαλλόμενο μισθό των δημοσίων υπαλλήλων και όχι στον ακαθάριστο μισθό των δημοσίων υπαλλήλων ο οποίος αντιστοιχεί στον ακαθάριστο μισθό των ιδιωτικών υπαλλήλων.
VII.3.2.4. Προσωρινό συμπέρασμα επί της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας του μέτρου
(344)
Η επιδότηση συντάξεων, με την οποία καλύπτονται οι ανάγκες χρηματοδότησης του ταμείου συντάξεων κατά το μέρος που υπερβαίνουν το ποσοστό εισφοράς κοινωνικής ασφάλισης ύψους 33 % επί των καταβαλλόμενων μισθών των δημοσίων υπαλλήλων της Deutsche Post, αντίκειται στις αρχές της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας για τους ακόλουθους λόγους:
1)
Μεταξύ του 1995 και του 2002 η Deutsche Post επιβαρύνθηκε με πραγματικές δαπάνες οι οποίες υπολείπονταν του κριτηρίου αναφοράς. Η ακριβής διαφορά δεν δύναται να προσδιορισθεί.
2)
Από το έτος 2003 και εφεξής, η Deutsche Post επιβαρύνθηκε κατά μέσο όρο με δαπάνες περίπου [17,5 έως 22,5]% του ακαθάριστου μισθού των δημοσίων υπαλλήλων της, ενώ το μέσο κριτήριο αναφοράς ανερχόταν σε ποσοστό 32 % του ακαθάριστου μισθού των δημοσίων υπαλλήλων. Το υπόλοιπο κόστος το έφεραν οι χρήστες, καθόσον τα έσοδα που είχαν εγκριθεί στο πλαίσιο του συστήματος καθορισμού ανώτατων τιμών περιελάμβαναν την επιβάρυνση από μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες, οι οποίες κάλυπταν το υπολειπόμενο [10 έως 15]% του ακαθάριστου μισθού των δημοσίων υπαλλήλων.
(345)
Για την ύπαρξη διαφορετικών συντελεστών από το 2003 και εφεξής προτείνονται δύο εξηγήσεις:
1)
Οι εισφορές υποχρεωτικής κοινωνικής ασφάλισης που καταβάλλονται από τις επιχειρήσεις οι οποίες δραστηριοποιούνται στους τομείς των επιστολικών υπηρεσιών και των υπηρεσιών διανομής δεμάτων ανέρχονται σε ποσοστό 41 % επί των ακαθάριστων μισθών. Για τη σύγκριση με τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης που καταβάλλει η Deutsche Post για τους δημοσίους υπαλλήλους της απαιτείται να γίνει μία διόρθωση ώστε να ληφθεί υπόψη ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι βαρύνονται οι ίδιοι με ποσοστό 30 % έως 50 % των πραγματοποιούμενων για αυτούς δαπανών υγείας και περίθαλψης. Το εν λόγω ποσοστό, το οποίο βαρύνει τους δημοσίους υπαλλήλους, πρέπει να εξισωθεί με τη συμμετοχή των εργαζόμενων στις εισφορές ασφάλισης ασθενείας και περίθαλψης, η οποία ανέρχεται σε ποσοστό 7,5 % των ακαθάριστων μισθών.
2)
Η εισφορά της Deutsche Post υπολογίζεται βάσει του καταβαλλόμενου και όχι του ακαθάριστου μισθού των δημοσίων υπαλλήλων. Για τον λόγο αυτόν, το κριτήριο αναφοράς για τους υπαλλήλους της Deutsche Post είναι 33,5 % του ακαθάριστου μισθού. Η πέραν αυτού ελάφρυνση δεν είναι καταρχήν ούτε αναγκαία ούτε ανάλογη.
(346)
Για την περίοδο 1995-2002 δεν είναι δυνατός ο ακριβής προσδιορισμός της ελάφρυνσης πέραν του βαθμού που θα μπορούσε να γίνει αποδεκτή ως αναγκαία και μη δυσανάλογη. Από το 2003 και εφεξής, η ελάφρυνση αυτή ανέρχεται σε ποσοστό [10 έως 15]% του ακαθάριστου μισθού.
VII.3.2.5. Οι επιπτώσεις του ειδικού ανταγωνιστικού και ρυθμιστικού περιβάλλοντος στα κριτήρια της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας
(347)
Εντούτοις, κατά την εκτίμηση της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας της επιδότησης συντάξεων πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι πρόκειται για ένα ειδικό ανταγωνιστικό και ρυθμιστικό περιβάλλον.
(348)
Όπως εξηγήθηκε στο κεφάλαιο II.2.1, η Deutsche Post διέθετε έως την 31η Δεκεμβρίου 2007 αποκλειστική άδεια για τη διανομή ορισμένων αντικειμένων αλληλογραφίας. Σύμφωνα με το άρθρο 52 PostG 1997, έως την ημερομηνία αυτή της είχε ανατεθεί η υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσία κατά την έννοια του κεφαλαίου 2 της οδηγίας 97/67/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου (90) και του άρθρου 11 PostG 1997. Από την 1η Ιανουαρίου 2008 και μετά, η Deutsche Post παρέχει καθολική υπηρεσία σε προαιρετική βάση.
(349)
Για όσο χρόνο η Deutsche Post κατείχε αποκλειστική άδεια για την παροχή ορισμένων επιστολικών υπηρεσιών, οι ανταγωνιστές της δεν είχαν τη δυνατότητα να προσφέρουν τις υπηρεσίες που αυτή προσέφερε στον συγκεκριμένο τομέα της ταχυδρομικής αγοράς. Το γεγονός ότι η Postregulierungsbehörde επέτρεψε στην Deutsche Post να αναχρηματοδοτεί, πλήρως και πέραν του ύψους των κοινωνικών δαπανών που επιβαρύνονταν οι ανταγωνιστές της, το μέρος των κοινωνικών δαπανών για τους δημόσιους υπαλλήλους της το οποίο συνδεόταν με την παροχή των αποκλειστικών υπηρεσιών, μέσω της χρέωσης υψηλότερων τιμών για διατιμημένες υπηρεσίες, προφανώς δεν αλλοίωσε τους όρους συναλλαγών σε βαθμό που να αντιστρατεύεται το κοινό συμφέρον.
(350)
Η υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας στηρίζεται στην εκτίμηση ότι υπό όρους ανταγωνισμού, οι επιχειρήσεις παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών δεν προσφέρουν ορισμένες υπηρεσίες σε απομακρυσμένες ή αγροτικές περιοχές ή, αν τις προσφέρουν, το πράττουν έναντι υπερβολικά υψηλού τιμήματος. Για τον λόγο αυτόν, τα κράτη μέλη οφείλουν κατά το άρθρο 4 της οδηγίας 97/67/ΕΚ να μεριμνούν ώστε οι χρήστες να απολαύουν του δικαιώματος καθολικής υπηρεσίας, που αντιστοιχεί στην προσφορά ταχυδρομικών υπηρεσιών συγκεκριμένης ποιότητας σε μόνιμη βάση και σε όλα τα σημεία της επικράτειας, σε τιμές προσιτές για όλους τους χρήστες.
(351)
Συναφώς ο γερμανός νομοθέτης επιβάλλει σε όλους τους κατέχοντες δεσπόζουσα θέση σε αγορά για την οποία υπάρχει υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας ταχυδρομικούς φορείς εκμετάλλευσης ένα ιδιαίτερο καθήκον. Κατά το άρθρο 2 PDLV (91) οι φορείς αυτοί οφείλουν να παρέχουν τις υπηρεσίες σε όλους τους χρήστες υπό τους ίδιους όρους. Μέχρι στιγμής, τέτοια δεσπόζουσα θέση στην αγορά κατείχε μόνο η Deutsche Post, η οποία ως εκ τούτου έφερε την εν λόγω υποχρέωση.
(352)
Από την ιδιωτικοποίησή της και μετά, η Deutsche Post δεν έχει λάβει κρατικές ενισχύσεις ως αντιστάθμισμα για την παροχή καθολικής υπηρεσίας. Λαμβάνει όμως από τα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες, στην αγορά των οποίων κατέχει δεσπόζουσα θέση, ένα αντιστάθμισμα για τις δαπάνες που συνεπάγεται η εξασφάλιση καθολικής υπηρεσίας. Το δεδομένο αυτό πρέπει κατά την άποψη της Επιτροπής να ληφθεί υπόψη στο πλαίσιο της εκτίμησης της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας της επιδότησης συντάξεων.
(353)
Για τον λόγο αυτόν, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι στην περίπτωση των κοινωνικών δαπανών για δημοσίους ταχυδρομικούς υπαλλήλους, οι οποίες προήλθαν από την παροχή υπαγόμενων στην υποχρέωση παροχής καθολικής υπηρεσίας διατιμημένων υπηρεσιών, στην αγορά των οποίων η Deutsche Post κατέχει δεσπόζουσα θέση, το γεγονός ότι η Postregulierungsbehörde ενέκρινε τη χρηματοδότηση των συγκεκριμένων κοινωνικών δαπανών, οι οποίες απορρέουν από την παροχή διατιμημένων υπηρεσιών, εξ ολοκλήρου από τη χρέωση υψηλότερων τιμών, ακόμη και αν οι εν λόγω δαπάνες υπερβαίνουν εκείνες που κατά κανόνα επιβαρύνονται οι ανταγωνιστές, δεν αλλοιώνει τους όρους συναλλαγών σε βαθμό που να αντιστρατεύεται το κοινό συμφέρον. Το συμπέρασμα αυτό δικαιολογείται από το ιδιαίτερο ανταγωνιστικό και ρυθμιστικό περιβάλλον μέσα στο οποίο παρέχονται οι εν λόγω υπηρεσίες. Ως εκ τούτου δεν μπορεί να ισχύσει για άλλους τομείς.
VII.3.3. Συμπέρασμα
(354)
Μπορεί να συναχθεί το συμπέρασμα ότι μετά το 2003, οι κοινωνικές εισφορές που κατέβαλλε η Deutsche Post για τους δημοσίους υπαλλήλους της οι οποίοι απασχολούνταν σε τομείς μη διατιμημένων υπηρεσιών, ήταν κατά 11 έως 14 ποσοστιαίες μονάδες χαμηλότερες από εκείνες των ανταγωνιστών της.
Σχήμα 8
Συγκριτικό πλεονέκτημα σε σχέση με τον συντελεστή εισφορών κοινωνικής ασφάλισης έναντι των μη διατιμημένων υπηρεσιών (συντελεστές εισφορών ως εκατοστιαία ποσοστά επί των ακαθάριστων μισθών των δημοσίων υπαλλήλων)
[…]
(355)
Οι χαμηλές εισφορές κοινωνικής ασφάλισης δεν είναι ούτε αναγκαίες ούτε ανάλογες για την επίτευξη του στόχου της σταδιακής απελευθέρωσης της ταχυδρομικής αγοράς. Στις σχετικές αγορές η Deutsche Post βρίσκεται σε έντονο ανταγωνισμό με άλλες επιχειρήσεις. Για τον λόγο αυτόν, η Επιτροπή υποστηρίζει την άποψη ότι οι χαμηλές δαπάνες για εισφορές κοινωνικής ασφάλισης αλλοιώνουν τους όρους συναλλαγών σε βαθμό που αντιστρατεύεται το κοινό συμφέρον και κατά συνέπεια δεν μπορούν να θεωρηθούν συμβατές με την εσωτερική αγορά.
(356)
Το μη συμβατό με την εσωτερική αγορά μέρος της επιδότησης συντάξεων υπολογίζεται για το διάστημα από 1ης Ιανουαρίου 2003 με βάση τον ακόλουθο τύπο: Είναι ίσο με τη διαφορά μεταξύ του συντελεστή αναφοράς και του ποσοστού εισφοράς ΛΕΕ πολλαπλασιαζόμενη επί το σύνολο των ακαθάριστων μισθών των δημοσίων υπαλλήλων που απασχολούνται στον τομέα των μη διατιμημένων υπηρεσιών.
Πίνακας 8
Τύπος για τον υπολογισμό της μη συμβατής με την εσωτερική αγορά ενίσχυσης κατά το διάστημα από 1ης Ιανουαρίου 2003
Ενίσχυση μη συμβατή με την εσωτερική αγορά =
=
(συντελεστής αναφοράς - ρυθμιζόμενο ποσοστό εισφοράς)
×
Σύνολο των ακαθάριστων μισθών των απασχολούμενων στον τομέα των μη διατιμημένων υπηρεσιών δημοσίων υπαλλήλων
(357)
Με βάση τα διαθέσιμα δεδομένα προκύπτει για την περίοδο 2003-2010 εν συνόλω ένα συγκριτικό πλεονέκτημα της τάξης των [500 έως 1 000] εκατ. EUR (βλέπε παράρτημα). Κατά τη διάρκεια της εν λόγω περιόδου, το ετήσιο ποσό της μη συμβατής με την εσωτερική αγορά ενίσχυσης μειώθηκε λόγω της μείωσης του αριθμού των δημοσίων υπαλλήλων από τα […] εκατ. EUR (2003) στα […] εκατ. EUR (2010).
VII.3.4. Αντίκρουση των επιχειρημάτων της Γερμανίας
(358)
Στην απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου η Επιτροπή είχε εκφράσει αμφιβολίες σχετικά με την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα της επιδότησης συντάξεων, καθόσον για τον τομέα των μη διατιμημένων υπηρεσιών είχαν καταβληθεί εισφορές κοινωνικής ασφάλισης οι οποίες ήταν κατά 11 έως 14 % χαμηλότερες από εκείνες που κατέβαλλαν οι ιδιώτες ανταγωνιστές. Το πλεονέκτημα που συνεπαγόταν το γεγονός αυτό είχε εκτιμηθεί στην απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου σε 100 εκατ. EUR έως 200 εκατ. EUR ετησίως.
(359)
Στις παρατηρήσεις της επί της απόφασης του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου η Γερμανία προέβαλε δύο βασικές αντιρρήσεις:
1)
Η Γερμανία εμμένει στην άποψη ότι ο συντελεστής αναφοράς δεν θα μπορούσε να στηριχθεί παρά μόνο στη συμμετοχή του εργοδότη στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, καθόσον οι ιδιωτικές επιχειρήσεις δεν υποχρεούνται από τον νόμο να καταβάλλουν τη συμμετοχή του εργαζόμενου. Επίσης θα πρέπει κατά τον προσδιορισμό του κριτηρίου αναφοράς να ληφθεί υπόψη το γεγονός ότι το επίπεδο των μισθών της Deutsche Post ήταν πάντοτε υψηλότερο από το «ανταγωνιστικό» επίπεδο μισθών.
2)
Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι τα έσοδα από την παροχή διατιμημένης καθολικής υπηρεσίας επαρκούσαν για την κάλυψη των επικαλούμενων βαρών που οφείλονται στις μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες.
VII.3.4.1. Ορθώς η Επιτροπή συμπεριέλαβε στον συντελεστή αναφοράς τις εισφορές των εργαζομένων και δεν προέβη σε διόρθωση του επίπεδου του μισθού ώστε να αντιστοιχεί σε «ανταγωνιστικό μισθό»
(360)
Η Γερμανία προβάλλει το επιχείρημα ότι ο προσδιορισμός του κριτηρίου αναφοράς σε ύψος μεγαλύτερο από το ύψος της συμμετοχής του εργοδότη στον συντελεστή εισφορών κοινωνικής ασφάλισης φέρει την Deutsche Post σε μειονεκτική θέση έναντι των ανταγωνιστών της, οι οποίοι καταβάλλουν μόνο το ποσοστό που αναλογεί στον εργοδότη.
(361)
Ως προς το πρώτο αυτό επιχείρημα, η Επιτροπή τονίζει ότι, σε αντίθεση με τους ιδιωτικούς υπαλλήλους, οι δημόσιοι υπάλληλοι δεν υποχρεούνται να καταβάλλουν εισφορές στα ταμεία ασφάλισης συντάξεων και ανεργίας. Ως εκ τούτου οι εισφορές αυτές θα πρέπει να περιληφθούν στον συντελεστή αναφοράς προκειμένου να διασφαλισθεί ότι η Deutsche Post και οι ιδιώτες ανταγωνιστές φέρουν άμεσα ή έμμεσα το ίδιο κόστος εισφορών.
(362)
Περαιτέρω η Γερμανία εμμένει στον ισχυρισμό ότι ο συντελεστής αναφοράς δεν εφαρμόζεται ούτε επί του ακαθάριστου μισθού ούτε επί του καταβαλλόμενου μισθού των δημοσίων υπαλλήλων, αλλά επί του «ανταγωνιστικού» μισθού. Όπως προκύπτει από τους ΛΕΕ 2002, 2007 και 2011, κατά την άποψη της Deutsche Post ο «ανταγωνιστικός μισθός» θα έπρεπε να προσδιορίζεται είτε με βάση τον μισθό που ορίζεται στις ΣΣΑ είτε με βάση τις ισχύουσες για τους εργαζόμενους στον τομέα των ταχυδρομείων συλλογικές συμβάσεις του έτους 2003.
(363)
Στον ΛΕΕ 2009 ορίζεται ως «ανταγωνιστικός» μισθός ο κατώτατος μισθός που ίσχυε το 2007, ο οποίος είναι χαμηλότερος από τον προβλεπόμενο στην ΣΣΑ.
(364)
Όπως διατείνεται η Γερμανία, η στήριξη του υπολογισμού σε τέτοιου είδους «ανταγωνιστικούς» μισθούς είναι αναγκαία προκειμένου οι κοινωνικές δαπάνες της Deutsche Post να είναι στο ίδιο επίπεδο με εκείνες των ανταγωνιστών της.
(365)
Η Επιτροπή δεν συμμερίζεται το εν λόγω επιχείρημα καθόσον η ενίσχυση πρέπει να περιορίζεται στο κατώτερο όριο που απαιτείται προκειμένου να διασφαλισθεί ότι η σταδιακή μετάβαση από ένα έντονα περιορισμένο καθεστώς ανταγωνισμού σε ένα καθεστώς γνήσιου ανταγωνισμού σε επίπεδο Ενώσεως θα γίνει υπό εύλογους οικονομικούς όρους.
(366)
Κατά συνέπεια θα ήταν δυσανάλογο η ενίσχυση να αυξανόταν σε βαθμό ώστε η Deutsche Post να όφειλε από το 1995 και μετά να χρηματοδοτεί μόνο κοινωνικές δαπάνες υπολογιζόμενες βάσει «ανταγωνιστικών» μισθών οι οποίοι δεν θα ανταποκρίνονταν στις συνθήκες που επικρατούσαν στην αγορά κατά τα προηγούμενα έτη. Στην οικονομία δεν είναι ασυνήθιστο να υπάρχουν διαφορές στους μισθούς εργαζομένων οι οποίοι προσλήφθηκαν από τις ήδη λειτουργούσες επιχειρήσεις ή τους νέους φορείς της αγοράς σε διαφορετικούς χρόνους.
(367)
Στην υπόθεση κρατικής ενίσχυσης France Telecom (92) η Επιτροπή είχε απορρίψει το αντίστοιχο επιχείρημα της Γαλλίας ότι όσον αφορά τους συντελεστές εισφορών κοινωνικής ασφάλισης θα έπρεπε να λαμβάνεται υπόψη και το γεγονός ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι λάμβαναν υψηλότερους μισθούς σε σχέση με τους εργαζόμενους στον ανταγωνισμό. Η Επιτροπή είχε τονίσει συναφώς ότι, χάρη στους δημόσιους υπαλλήλους που απασχολούσε, ο παραδοσιακός φορέας εκμετάλλευσης διέθετε κατά τον χρόνο του ανοίγματος της αγοράς ικανούς και αξιόπιστους συνεργάτες χωρίς τους οποίους δεν θα μπορούσε να διατηρήσει τη θέση του στην αγορά. Ούτως ή άλλως είναι τελείως ανυπόστατο το επιχείρημα που προβάλλει μεμονωμένα μειονεκτήματα ενώ ταυτόχρονα αποσιωπεί σημαντικά πλεονεκτήματα που έχει ο παραδοσιακός φορέας εκμετάλλευσης, όπως για παράδειγμα σε σχέση με το μερίδιο αγοράς, την αναγνωρισιμότητα και το πελατολόγιο.
(368)
Εξάλλου δεν μπορεί να υποστηριχθεί πειστικά ότι η Deutsche Post θα μπορούσε πράγματι να είχε εξοικονομήσει μισθολογικές δαπάνες αν δεν είχε υποχρέωση να απασχολεί δημοσίους υπαλλήλους. Ακόμη και αν υποτεθεί ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι όντως μετέβαιναν το 1995 σε εργασιακό καθεστώς ιδιωτικού δικαίου, και πάλι δεν είναι γνωστό πόσοι δημόσιοι υπάλληλοι θα αντικαθιστούνταν το 1995 από ιδιωτικούς υπαλλήλους και σε ποιο μισθολογικό κλιμάκιο θα συνέβαινε αυτό. Και μόνο λόγω του μεγάλου αριθμού των δημοσίων υπαλλήλων που απασχολούσε η Deutsche Post το 1995 (93), φαίνεται απίθανο να μπορούσε να υπάρξει μετά το 1995 νομική και οικονομική δυνατότητα για την αντικατάσταση των δημοσίων υπαλλήλων από εξίσου παραγωγικούς ιδιωτικούς υπαλλήλους με χαμηλότερους μισθούς.
(369)
Για τους λόγους αυτούς η Επιτροπή απορρίπτει τις αντιρρήσεις που προέβαλε η Γερμανία σε σχέση με τον συντελεστή αναφοράς και τους μισθούς.
VII.3.4.2. Επί του ισχυρισμού της Γερμανίας ότι τα έσοδα από τις διατιμημένες υπηρεσίες δεν επαρκούσαν για τη χρηματοδότηση των επικαλούμενων βαρών
(370)
Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι η Επιτροπή αξιολογεί μόνο το ύψος των εισφορών κοινωνικής ασφάλισης για τον τομέα των μη διατιμημένων υπηρεσιών χωρίς να εξετάζει αν τα κέρδη από τις διατιμημένες καθολικές υπηρεσίες επαρκούσαν για τη χρηματοδότηση των επικαλούμενων βαρών.
(371)
Τα επιχειρήματα της Γερμανίας κινούνται προς δύο κατευθύνσεις. Πρώτον, ότι η Επιτροπή δεν απέδειξε ότι η γερμανική ρυθμιστική αρχή ενέκρινε πράγματι τα επικαλούμενα από την Deutsche Post βάρη. Δεύτερον, ότι ακόμη και αν η ρυθμιστική αρχή είχε εγκρίνει τα βάρη αυτά, τα κέρδη από τις διατιμημένες καθολικές υπηρεσίες δεν επαρκούσαν για τη χρηματοδότηση των βαρών. Η Γερμανία διαβίβασε δύο γνωμοδοτήσεις, του καθηγητή Weber και της CTcon, προκειμένου να αποδείξει ότι τα έσοδα από τις διατιμημένες υπηρεσίες δεν επαρκούσαν για να καλύψουν τα επικαλούμενα βάρη που οφείλονταν σε μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες. Για τους λόγους αυτούς η Γερμανία ισχυρίζεται ότι η Deutsche Post είχε λάβει υπό-αντιστάθμιση για τις δαπάνες αυτές.
α) Οι αποφάσεις περί μεγεθών αναφοράς των ετών 2002, 2007 και 2011 βασίζονται στους ΛΕΕ που υποβλήθηκαν από την Deutsche Post και ενέκριναν όλα τα επικαλούμενα βάρη
(372)
Από τα σχετικά στοιχεία αποδεικνύεται ότι από την έκδοση της απόφασης περί μεγεθών αναφοράς του 2002 και εφεξής, η Postregulierungsbehörde ενέκρινε τα βάρη της Deutsche Post καθορίζοντας τις ρυθμιζόμενες τιμές κατά τρόπο ώστε να τα καλύπτει. Οι αποφάσεις περί μεγεθών αναφοράς του 2007 και του 2011 επιβεβαιώνουν εξάλλου ότι η Postregulierungsbehörde είχε κάνει δεκτό το αίτημα της Deutsche Post και είχε εγκρίνει τη χρηματοδότηση των επικαλούμενων μη ανταγωνιστικών κοινωνικών δαπανών από τα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες.
β) Από τη γνωμοδότηση του καθηγητή Weber δεν προκύπτει ότι τα έσοδα από την παροχή διατιμημένων καθολικών υπηρεσιών δεν επαρκούσαν για την κάλυψη των επικαλούμενων από την Deutsche Post βαρών
(373)
Στη γνωμοδότηση του καθηγητή Weber, η οποία αφορά την περίοδο 1995-2010, διαπιστώνεται ότι η Deutsche Post όχι μόνο έλαβε επιδότηση συντάξεων, αλλά και κάλυπτε το βάρος # 2 εξ ολοκλήρου από έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες [αναλυτική περιγραφή της γνωμοδότησης γίνεται ανωτέρω στο κεφάλαιο 6.1.4.2 α)].
(374)
Στο πλαίσιο της αξιολόγησης της γνωμοδότησης θα πρέπει καταρχήν να υπομνησθούν τα μεγέθη αναφοράς της απόφασης για την έγκριση των τιμών κατά το άρθρο 20 παράγραφος 2 PostG 1997. Με βάση τη διάταξη αυτή, το μέγεθος αναφοράς πρέπει να λαμβάνει υπόψη τις δαπάνες που απαιτούνται για την αποτελεσματική παροχή των υπηρεσιών καθώς και τα βάρη που προκύπτουν από το κόστος παροχής ταχυδρομικών υπηρεσιών σε ολόκληρη την επικράτεια και το κόστος για τη χορήγηση παροχών συνταξιοδοτικής ασφάλισης προς τους υπαλλήλους που απορρέει από την ανάληψη των δικαιωμάτων και υποχρεώσεων της Deutsche Bundespost.
Πίνακας 9
Καθορισμός τιμών κατά το άρθρο 20 παράγραφος 2 PostG 1997
Μέγεθος αναφοράς για τις διατιμημένες υπηρεσίες =
=
Κόστος αποτελεσματικής παροχής ρυθμιζόμενων υπηρεσιών + βαρών
=
Συνολικό κόστος ρυθμιζόμενων υπηρεσιών + βάρη από μη ρυθμιζόμενες υπηρεσίες
(375)
Η Postregulierungsbehörde οφείλει να προσδιορίσει τις ρυθμιζόμενες τιμές κατά τρόπο ώστε να καλύπτεται το κόστος για την «αποτελεσματική παροχή» των διατιμημένων υπηρεσιών και τα εγκεκριμένα βάρη. Με άλλα λόγια, οι ρυθμιζόμενες τιμές δεν αρκεί να καλύπτουν το συνολικό κόστος της παροχής των διατιμημένων υπηρεσιών, και μάλιστα ανεξάρτητα από το αν αυτό εμφανίζεται ως «κόστος αποτελεσματικής παροχής υπηρεσιών» ή ως «βάρη», αλλά και ένα μέρος των επιβαρύνσεων που προέρχονται από τις μη διατιμημένες υπηρεσίες. Το άρθρο 20 παράγραφος 2 PostG 1997 διασφαλίζει ότι τα εγκεκριμένα βάρη καλύπτονται πλήρως από τα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες. Αυτό σημαίνει ότι, παρά τους αντίθετους ισχυρισμούς της Γερμανίας, υπάρχει νομοθετική πρόβλεψη που διασφαλίζει ότι η ανάληψη των μη ανταγωνιστικών κοινωνικών δαπανών για τους εργαζόμενους στον τομέα των διατιμημένων υπηρεσιών δεν θα οδηγήσει σε υπο-αντιστάθμιση στον τομέα των διατιμημένων υπηρεσιών.
(376)
Στη γνωμοδότηση οι μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες για τους δημοσίους υπαλλήλους ορίζονται ως η διαφορά μεταξύ του συνόλου των κοινωνικών δαπανών της Deutsche Post για τους δημοσίους υπαλλήλους της (καταβολές στο ταμείο συντάξεων καθώς και δαπάνες υγείας, ασφάλισης ατυχημάτων και λοιπές ασφαλιστικές παροχές) και των αναλογουσών στον εργοδότη εισφορών στα ταμεία συντάξεων, ασθενείας και περίθαλψης σε περίπτωση αδυναμίας αυτοεξυπηρέτησης με βάση τον κατώτατο μισθό που ίσχυε το 2007. Σε δεύτερο στάδιο η εν λόγω διαφορά συγκρίνεται με το βάρος # 2.
(377)
Η γνωμοδότηση του καθηγητή Weber πάσχει από δύο απόψεις. Πρώτον, οι μη ανταγωνιστικές δαπάνες προσδιορίζονται σε υπερβολικά υψηλά επίπεδα. Δεύτερον, δεν λαμβάνεται υπόψη ότι εξαιτίας του γεγονότος αυτού οι μη ανταγωνιστικές δαπάνες περιέχουν και δαπάνες για τις οποίες η Deutsche Post έχει λάβει χρηματοοικονομική αντιστάθμιση και οι οποίες δεν εμφανίζονται ως μέρος του βάρους # 2, αλλά σε άλλες θέσεις. Ειδικότερα επιβάλλεται να επισημανθούν τα ακόλουθα προβληματικά σημεία:
(378)
Πρώτον, στη γνωμοδότηση οι μη ανταγωνιστικές δαπάνες προσδιορίζονται με βάση τη συμμετοχή του εργοδότη στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, ενώ το βάρος# 2 προσδιορίζεται με βάση το ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ. Επειδή το ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ είναι υψηλότερο από τη συμμετοχή του εργοδότη στις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, οι μη ανταγωνιστικές δαπάνες υπολογίζονται στη γνωμοδότηση υψηλότερες από το βάρος # 2. Κατά συνέπεια, η γνωμοδότηση λαμβάνει υπόψη μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες τις οποίες η Postregulierungsbehörde θεωρεί ως δαπάνες για την «αποτελεσματική παροχή» των υπηρεσιών.
(379)
Δεύτερον, στη γνωμοδότηση δεν λαμβάνεται υπόψη ότι στο βάρος # 1 (ανταγωνιστικές μισθολογικές δαπάνες) περιέχεται και ένα μέρος μη ανταγωνιστικών κοινωνικών δαπανών (π.χ. λόγω των διαφορών μεταξύ των καταβαλλόμενων μισθών και του κριτηρίου αναφοράς για το «ανταγωνιστικό» επίπεδο μισθών), οι οποίες κατά συνέπεια χρηματοδοτούνται από το βάρος # 1. Επίσης και άλλες κοινωνικές δαπάνες που περιλαμβάνονται στη γνωμοδότηση καλύπτονται από άλλα βάρη (π.χ. οι καταβολές προς το BAnstPT υπάγονται στο βάρος # 6) και συνεπώς αντισταθμίζονται. Ενώ όμως αναφέρεται το σύνολο των κοινωνικών δαπανών που αφορούν τους δημοσίους υπαλλήλους, δεν αναφέρεται ότι οι μη ανταγωνιστικές δαπάνες καλύπτονται και από άλλα βάρη πέραν του βάρους # 2.
(380)
Τρίτον, πρέπει να ληφθεί υπόψη ότι στο βάρος # 2 περιλαμβάνονται οι μη ανταγωνιστικές δαπάνες τόσο για τους δημόσιους όσο και για τους ιδιωτικούς υπαλλήλους. Πριν από το 2003, οι εισφορές κοινωνικής ασφάλισης για τους ιδιωτικούς υπαλλήλους ήταν υψηλότερες από το κριτήριο αναφοράς ΛΕΕ, καθόσον στις εν λόγω δαπάνες συμπεριλαμβάνονται και έξοδα τόκων ύψους […] εκατ. EUR περίπου, τα οποία αφορούσαν την πρόσθετη συνταξιοδοτική ασφάλιση των ιδιωτικών υπαλλήλων. Την περίοδο από το 2003 και μετά, για την οποία τα εν λόγω έξοδα τόκων καταλογίζονται στις χρηματοοικονομικές δαπάνες, οι κοινωνικές δαπάνες για τους ιδιωτικούς υπαλλήλους ήταν χαμηλότερες σε σχέση με το κριτήριο αναφοράς ΛΕΕ.
(381)
Επειδή στη γνωμοδότηση το βάρος # 2 λαμβάνεται στο σύνολό του ως αντιστάθμισμα για τις μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες, φαίνεται ότι η ελάφρυνση για τις κοινωνικές δαπάνες των δημοσίων υπαλλήλων κατά την περίοδο προ του 2003 ήταν υπέρμετρη, ενώ κατά την περίοδο από το 2003 και μετά ήταν ανεπαρκής. Για να προσδιορισθεί το ύψος του εύλογου αντισταθμίσματος από το βάρος # 2 για τις μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες που αφορούν τους δημοσίους υπαλλήλους, θα πρέπει στο βάρος # 2 να γίνει διάκριση μεταξύ δημοσίων και ιδιωτικών υπαλλήλων.
(382)
Κατά συνέπεια, η υπο-αντιστάθμιση στην οποία καταλήγει η γνωμοδότηση είναι παραπλανητική, καθόσον δεν λαμβάνεται υπόψη ότι οι επικαλούμενες μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες δεν καλύπτονται από το βάρος # 2 και ότι η Postregulierungsbehörde θεώρησε μεγαλύτερο μέρος των κοινωνικών δαπανών ως κόστος για την «αποτελεσματική παροχή» των υπηρεσιών. Μετά την προσήκουσα διόρθωση των σφαλμάτων που περιέχει η γνωμοδότηση σε σχέση με την αντιστάθμιση, τα βάρη αντιστοιχούν ακριβώς στις μη ανταγωνιστικές δαπάνες όπως απαιτεί το άρθρο 20 παράγραφος 2 PostG 1997.
(383)
Ο ισχυρισμός της Γερμανίας ότι στην απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου η Επιτροπή υπέπεσε στο σφάλμα να προσδιορίσει μόνο το συγκριτικό πλεονέκτημα στον τομέα των μη διατιμημένων υπηρεσιών είναι απορριπτέος, καθόσον κατά το άρθρο 20 παράγραφος 2 PostG 1997 η Postregulierungsbehörde όφειλε να καθορίζει τα μεγέθη αναφοράς κατά τρόπο ώστε τα έσοδα από τις διατιμημένες υπηρεσίες να καλύπτουν το κόστος για την αποτελεσματική παροχή διατιμημένων υπηρεσιών καθώς και τα εγκεκριμένα βάρη.
γ) Δεν αποδεικνύεται η υπο-αντιστάθμιση των μη ανταγωνιστικών δαπανών βάσει της γνωμοδότησης WIK
(384)
Επικαλούμενη τον ΛΕΕ 2009 η Γερμανία εμμένει στον ισχυρισμό ότι η Deutsche Post εμφάνιζε από το 1990 σημαντικές ζημίες στον τομέα των διατιμημένων υπηρεσιών, καθόσον τα έσοδα από τον τομέα αυτόν αναλώνονταν από το κόστος παροχής διατιμημένων υπηρεσιών και το καθαρό κόστος για την εκπλήρωση της υποχρέωσης παροχής καθολικής υπηρεσίας (94). Και εξαιτίας του λόγου αυτού λοιπόν η Γερμανία απορρίπτει τον ισχυρισμό της Επιτροπής ότι τα κέρδη από τις διατιμημένες υπηρεσίες επαρκούσαν δήθεν για τη χρηματοδότηση των μη ανταγωνιστικών κοινωνικών δαπανών για τις μη διατιμημένες υπηρεσίες.
(385)
Συναφώς η Επιτροπή διαπιστώνει ότι από τις εκδοθείσες από το 2003και μετά αποφάσεις της Postregulierungsbehörde προκύπτει σαφώς ότι χαρακτήριζε ένα μέρος των εσόδων από διατιμημένες υπηρεσίες ως αντιστάθμισμα για το βάρος # 2. Κατά συνέπεια, η προέλευση της εν λόγω συνεισφοράς από τα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες προκύπτει σαφώς από τις αποφάσεις Postregulierungsbehörde.
(386)
Επίσης η Επιτροπή διαπιστώνει ότι, σε αντίθεση με τον ΛΕΕ 2009, η γνωμοδότηση WIK καταδεικνύει ότι από το έτος 2000 οι διατιμημένες υπηρεσίες εμφάνιζαν σημαντικά περιθώρια κέρδους που υπερέβαιναν το [6,5 έως 8,5]% του κύκλου εργασιών.
Σχήμα 9
Υπολογισμός του δείκτη ROS για τις διατιμημένες υπηρεσίες βάσει της γνωμοδότησης WIK
[…]
Επισήμανση:
Οι υπολογισμοί βασίζονται στις αναθεωρήσεις του ΛΕΕ 2009 οι οποίες διενεργήθηκαν στο πλαίσιο της γνωμοδότησης WIK. Περαιτέρω λαμβάνεται ως δεδομένο ότι οι διατιμημένες υπηρεσίες καλύπτουν όλες τις ζημίες από την παροχή μη διατιμημένων καθολικών υπηρεσιών. Η πτώση των κερδών κατά το έτος 2007 οφείλεται ιδίως σε ασυνήθιστα υψηλές αποσβέσεις στο χαρτοφυλάκιο ακινήτων.
(387)
Η άνοδος των κερδών από το 2000 και μετά συνδέεται άμεσα με τη μείωση των εισφορών συνταξιοδοτικής ασφάλισης με βάση τον Pensionsgesetz 1995: Ενώ το 1999 η Deutsche Post κατέβαλλε ετήσιο κατ’ αποκοπή ποσό ύψους 2,045 δισεκατ. EUR, το 2000 το αντίστοιχο ποσό ανήλθε σε μόλις 735 εκατ. EUR (33 % των καταβαλλόμενων μισθών των δημοσίων υπαλλήλων). Καθόσον η Postregulierungsbehörde το 2000 δεν αναθεώρησε τις ρυθμιζόμενες τιμές προς τα κάτω, ώστε να συνάδουν με τις μειωμένες συνταξιοδοτικές εισφορές, τα κέρδη της Deutsche Post αυξήθηκαν σημαντικά. Τα πραγματοποιηθέντα κέρδη παρέμειναν σε υψηλά επίπεδα ακόμη και μετά την απόφαση περί μεγεθών αναφοράς του 2002, καθόσον οι ρυθμιζόμενες τιμές δεν μειώθηκαν αρκετά ώστε να αντιστοιχούν στο κόστος των διατιμημένων υπηρεσιών.
(388)
Σε ό,τι αφορά την κριτική που ασκεί η Γερμανία στη γνωμοδότηση WIK, η Επιτροπή φρονεί ότι η γνωμοδότηση προσφέρει μία ορθότερη εικόνα της οικονομικής κατάστασης της Γερμανίας εν γένει και ειδικότερα των κερδών από τις διατιμημένες υπηρεσίες σε σχέση με τον ΛΕΕ 2009. Η εκτίμηση αυτή εξηγείται από τους κατωτέρω λόγους.
i) Ορθότερη κατανομή των δαπανών στις εμπορικές υπηρεσίες
(389)
Με βάση την απόφαση Chronopost, οι εμπορικές υπηρεσίες πρέπει να φέρουν οι ίδιες το άμεσο κόστος τους και να συμβάλλουν εύλογα στις κοινές δαπάνες. Η προσήκουσα κατανομή των δαπανών στις διάφορες υπηρεσίες μπορεί να γίνει είτε βάσει ενός εξωτερικού κριτηρίου αναφοράς (π.χ. τιμές αγοράς) είτε βάσει εσωτερικών στοιχείων κόστους (95).
(390)
Ο ΛΕΕ 2009 βασίζεται στη γενική αρχή του άρθρου 20 παράγραφος 2 PostG 1997, κατά την οποία στις μη διατιμημένες υπηρεσίες μπορούν να καταλογισθούν μόνο τα έξοδα για την αποτελεσματική παροχή των υπηρεσιών, ενώ όλα τα βάρη (όπως για παράδειγμα οι πρόσθετες δαπάνες από την ανάληψη των βαρών σχετικά με τις συντάξεις των εργαζόμενων στην POSTDIENST και το καθαρό κόστος της υποχρέωσης παροχής καθολικής υπηρεσίας) πρέπει να καταβάλλονται από έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες. Ωστόσο, η γνωμοδότηση WIK διαπιστώνει, μετά την εξέταση του ΛΕΕ 2009 σε σχέση με την αποδοτικότητα ορισμένων ιδιωτών ανταγωνιστών, ότι η Deutsche Post καταλογίζει στις διατιμημένες υπηρεσίες ένα υπερβολικά μεγάλο μέρος των βαρών, ενώ στις εμπορικές υπηρεσίες δεν καταλογίζει αρκετές δαπάνες.
(391)
Η εξέταση των «ανταγωνιστικών» κριτηρίων αναφοράς που χρησιμοποίησε η Deutsche Post για να υπολογίσει τα επιμέρους βάρη επιβεβαιώνει την ορθότητα των συμπερασμάτων της γνωμοδότησης WIK: όπως εξηγήθηκε προηγουμένως, το ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ αποτελεί υπερβολικά χαμηλό κριτήριο αναφοράς για τον υπολογισμό του βάρους #2 (μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες) σε σχέση με τις εισφορές κοινωνικής ασφάλισης που οφείλουν να καταβάλλουν οι ιδιώτες ανταγωνιστές. Επίσης, ορισμένα κριτήρια αναφοράς όπως, για παράδειγμα, το βάρος από υποδομές για υποκαταστήματα έχουν καθαρά υποθετικό χαρακτήρα, καθόσον δεν είναι δυνατό να αποδειχθεί ότι η Deutsche Post δεν θα διατηρούσε από το 1990 και μετά ταχυδρομικά υποκαταστήματα αν δεν είχε υποχρέωση να παρέχει καθολική υπηρεσία. Εξίσου αδύνατο να αποδειχθεί είναι το επιχείρημα ότι η Deutsche Post από το 1990 θα μπορούσε να απασχολεί αποκλειστικά εργαζόμενους στους οποίους θα κατέβαλλε μισθό ίσο με τον κατώτατο μισθό που ίσχυε το 2007.
(392)
Για τους ανωτέρω λόγους η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η γνωμοδότηση WIK αποτελεί καταλληλότερη βάση για τον προσδιορισμό των δαπανών που θα πρέπει να καταλογισθούν στις εμπορικές υπηρεσίες.
(393)
Εξάλλου, σύμφωνα με τις οδηγίες 97/67/ΕΚ και 2006/111/ΕΚ, η αξιολόγηση των δαπανών πρέπει να γίνεται με βάση τα γενικά λογιστικά πρότυπα. Ούτε το αυξημένο κόστος αποσβέσεων ούτε οι προσδιοριζόμενες σε υψηλότερα επίπεδα πρόσθετες συνταξιοδοτικές δαπάνες περιλαμβάνονται στις ετήσιες οικονομικές καταστάσεις της Deutsche Post. Αυτού του είδους οι δαπάνες - ο κανόνας αυτός ισχύει τόσο για την Deutsche Post όσο και για τους ανταγωνιστές της - χρηματοδοτούνται κανονικά από τα κέρδη ισολογισμού μιας επιχείρησης. Κατά συνέπεια, μία επαναξιολόγηση προς τα άνω θα προσέδιδε στην Deutsche Post πλεονέκτημα έναντι των ανταγωνιστών της.
ii) Συγκριτική αξιολόγηση για τον προσδιορισμό του εύλογου κέρδους υπό το πρίσμα των επιχειρηματικών κινδύνων της Deutsche Post
(394)
Τα κέρδη που πραγματοποίησε η Deutsche Post από το 2000 και μετά ήταν σαφώς υψηλότερα από τη διάμεσο ROS ύψους 3,48 % της γνωμοδότησης WIK και την κατώτερη ROS ύψους 6,1 % της γνωμοδότησης Deloitte-II. Κατά συνέπεια, ο ισχυρισμός της Γερμανίας ότι η Deutsche Post είχε υποστεί τόσο υψηλές ζημίες ώστε να μην είναι σε θέση να καλύψει τα βάρη με έσοδα από τις διατιμημένες υπηρεσίες, δεν μπορεί να γίνει δεκτός.
(395)
Εξάλλου, η γνωμοδότηση Deloitte-II, η οποία στηρίζεται σε μία μικρή ομάδα αναφοράς αποτελούμενη κατά κύριο λόγο από πολυεθνικές εταιρείες ταχυμεταφοράς δεμάτων (μεταξύ των οποίων οι UPS, FedEx, TNT Express), πρέπει να αντιμετωπιστεί με επιφυλάξεις. Η σύσταση που περιέχεται στη γνωμοδότηση Deloitte-II σχετικά με τον προσδιορισμό του εύλογου περιθωρίου κέρδους σε ROS κάτω από 6,1 % και της διαμέσου ROS σε 7,4 %, δεν λαμβάνει υπόψη ότι η δραστηριότητα της Deutsche Post χαρακτηρίζεται όχι μόνο από πολύ μικρότερη ένταση κεφαλαίου αλλά και από χαμηλότερο κίνδυνο:
1)
Οι διεθνείς υπηρεσίες ταχυμεταφοράς δεμάτων δεν παρέχονται από την ίδια την Deutsche Post, αλλά από τις θυγατρικές της υπό το σήμα DHL.
2)
Για τις επιστολικές υπηρεσίες, με τις οποίες η Deutsche Post πραγματοποιεί το 75 % των εσόδων της, απαιτείται η επένδυση σαφώς λιγότερων κεφαλαίων σε σχέση με αυτά που απαιτούνται για τις πολυεθνικές εταιρείες μεταφοράς δεμάτων, καθόσον το μεγαλύτερο κονδύλι δαπανών αποτελούν οι μισθοί των ταχυδρόμων. Για τις υπηρεσίες ταχυμεταφοράς δεμάτων απαιτούνται σαφώς υψηλότερες επενδύσεις σε εξοπλισμό έντασης κεφαλαίου (96).
3)
Η δεσπόζουσα θέση της Deutsche Post στην αγορά των επιστολικών υπηρεσιών αναπτύχθηκε και παγιώθηκε χάρη στην αποκλειστική άδεια η οποία εξασφάλισε στην Deutsche Post ένα σίγουρο πελατολόγιο χωρίς να είναι αναγκασμένη να επενδύσει μεγάλα ποσά σε μάρκετινγκ και σήματα. Αντιθέτως, οι πολυεθνικές εταιρείες μεταφοράς δεμάτων χρειάστηκε να οικοδομήσουν τη θέση τους σε κάθε εθνική αγορά από την αρχή, δημιούργησαν δε μερικά από τα πλέον γνωστά σήματα (97) με δικό τους κίνδυνο και κόστος.
4)
Οι κίνδυνοι αγοράς και κόστους της Deutsche Post καλύφθηκαν με κρατικά μέτρα (98). Ιδίως η ρύθμιση των τιμών συνέβαλε στην κάλυψη των βαρών από μη διατιμημένες υπηρεσίες (99).
(396)
Ως εκ τούτου ορθώς η γνωμοδότηση WIK χρησιμοποιεί, όσον αφορά το κέρδος, ένα κριτήριο αναφοράς το οποίο υπολείπεται του περιθωρίου της γνωμοδότησης Deloitte-II, ώστε να ανταποκρίνεται στη χαμηλότερη, σε σχέση με τις πολυεθνικές εταιρείες ταχυμεταφορών, ένταση κεφαλαίου και τους μικρότερους επιχειρηματικούς κινδύνους που βάρυναν την Deutsche Post. Εντούτοις δεν είναι απαραίτητο να προσδιοριστεί το ακριβές επίπεδο του κριτηρίου αναφοράς για το κέρδος, καθόσον τα μέσα περιθώρια ROS, που ανέρχονται σε 8,3 %, είναι ήδη υψηλότερα από την εκτιμώμενη με βάση τη γνωμοδότηση Deloitte-II χαμηλή ROS 6,1 %. Ακόμη και με βάση τη γνωμοδότηση που προσκόμισε η ίδια η Γερμανία, δεν ήταν δυνατό να διαπιστωθεί αν η Deutsche Post έλαβε υπο-αντιστάθμιση από το έτος 2000 και εφεξής.
(397)
Σε κάθε περίπτωση, οι επιφυλάξεις της Γερμανίας ως προς τη γνωμοδότηση WIK είναι μάλλον αδικαιολόγητες, καθόσον η διάμεσος ROS, ύψους 3,48 %, δεν είναι ανώτερη από το επίπεδο κερδών που κρίνεται ως εύλογο τόσο από την Postregulierungsbehörde όσο και από την ίδια την Deutsche Post. Αφενός, από το κριτήριο αναφοράς ROS 3,48 % προκύπτει σε απόλυτα μεγέθη υψηλότερο κέρδος σε σχέση με το κόστος κεφαλαίου που επικαλέστηκε η Deutsche Post στους ΛΕΕ και ενέκρινε η ρυθμιστική αρχή (π.χ. δαπάνες για […] και […]) (βλέπε κεφάλαιο IV.4.3). Αφετέρου, η διάμεσος ROA 7,66 %, που αναφέρει η γνωμοδότηση WIK, κινείται σε παρόμοια επίπεδα με την απόδοση κεφαλαίου, την οποία η Deutsche Post […].
(398)
Τα επικαλούμενα από την Deutsche Post εύλογα περιθώρια κέρδους στους τομείς των σιδηροδρομικών και λεωφορειακών συγκοινωνιών (απόδοση πωλήσεων της τάξης του 7 % - 8 %) δεν επηρεάζουν τα συμπεράσματα από τη συγκριτική αξιολόγηση όσον αφορά τον προσδιορισμό του εύλογου κέρδους. Οι εν λόγω οικονομικοί κλάδοι απαιτούν μεγαλύτερη ένταση κεφαλαίου και ως εκ τούτου υψηλότερη απόδοση πωλήσεων προς κάλυψη του κόστους κεφαλαίου. Αντιθέτως οι αριθμοί αυτοί καθιστούν σαφές ότι το χρησιμοποιούμενο στη γνωμοδότηση Deloitte-II κριτήριο αναφοράς για το εύλογο κέρδος αντιστοιχεί μάλλον στη μέση ROS ενός κλάδου έντασης κεφαλαίου παρά ενός κλάδου έντασης απασχόλησης.
δ) Συμπεράσματα
(399)
Η Επιτροπή απορρίπτει τον ισχυρισμό της Γερμανίας κατά τον οποίο τα έσοδα από την παροχή διατιμημένων υπηρεσιών δεν επαρκούσαν για την κάλυψη των επικαλούμενων βαρών για μη ανταγωνιστικές κοινωνικές δαπάνες. Ο ισχυρισμός αυτός δεν επαληθεύεται ούτε από τη γνωμοδότηση που προσκόμισε η Γερμανία ούτε από τον ΛΕΕ 2009.
(400)
Αντιθέτως, από τις αποφάσεις περί μεγεθών αναφοράς των ετών 2002, 2007 και 2011 προκύπτει σαφώς ότι η Postregulierungsbehörde ενέκρινε σε όλες τις περιπτώσεις την αντιστάθμιση των επικαλούμενων βαρών από έσοδα των διατιμημένων υπηρεσιών.
VII.3.5. Κατάργηση των μη συμβατών με την εσωτερική αγορά κρατικών ενισχύσεων από 1ης Ιανουαρίου 2003
(401)
Κατά πάγια νομολογία η Επιτροπή έχει αρμοδιότητα, όταν διαπιστώσει το ασυμβίβαστο μιας ενισχύσεως με την εσωτερική αγορά, να αποφασίσει ότι το ενδιαφερόμενο κράτος πρέπει να την καταργήσει ή να την τροποποιήσει (100). Σύμφωνα με τη νομολογία αυτή, η εν λόγω υποχρέωση έχει ως σκοπό την αποκατάσταση της προτέρας κατάστασης (101). Στο πλαίσιο αυτό, το Δικαστήριο έχει κρίνει ότι ο σκοπός αυτός επιτυγχάνεται αν ο λαβών επιστρέψει την ενίσχυση και με τον τρόπο αυτό χάσει το πλεονέκτημα που απολάμβανε στην αγορά σε σχέση με τους ανταγωνιστές του, τα δε πράγματα επανέλθουν στην προ της καταβολής της ενίσχυσης κατάσταση.
(402)
Λαμβάνοντας υπόψη την ανωτέρω νομολογία το άρθρο 14 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999 ορίζει τα ακόλουθα: «Σε περίπτωση αρνητικής απόφασης για υπόθεση παράνομων ενισχύσεων, η Επιτροπή αποφασίζει την εκ μέρους του οικείου κράτους μέλους λήψη όλων των αναγκαίων μέτρων για την ανάκτηση της ενίσχυσης από τον δικαιούχο […]. Η Επιτροπή δεν απαιτεί ανάκτηση της ενίσχυσης εάν αυτό αντίκειται σε κάποια γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου».
(403)
Περαιτέρω, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η απόφαση του 2007 για την επέκταση του πεδίου της διαδικασίας και η απόφαση του 2011 περί επεκτάσεως του ελέγχου αφορούν την περίοδο 1990-2007. Ωστόσο, η επιδότηση συντάξεων συνιστά διαρκή ενίσχυση, η οποία αφορά και την περίοδο μετά το έτος 2007. Έτσι για παράδειγμα, το 2007 δεν καταργήθηκε ούτε η αντιστάθμιση των βαρών από τα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες. Αντίστοιχα η ανακοίνωση της Γερμανίας της 2ας Ιανουαρίου 2012 περιείχε στοιχεία για την επιδότηση συντάξεων και τα έσοδα από διατιμημένες υπηρεσίες για την περίοδο έως και το 2010. Για τον λόγο αυτόν η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι η ανάκτηση της επιδότησης συντάξεων κατά το μέρος που δεν είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά δεν θα πρέπει να αφορά μόνο την περίοδο έως το 2007 αλλά να καταλαμβάνει και το διάστημα έως την ημερομηνία κοινοποίησης της παρούσας απόφασης.
(404)
Όσον αφορά τον υπολογισμό του ποσού της κρατικής ενίσχυσης, ο οποίος έχει τεθεί υπόψη της Deutsche Post, θα πρέπει να τονισθεί ότι, κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, καμία διάταξη του δικαίου της Ενώσεως δεν απαιτεί από την Επιτροπή, όταν διατάσσει την ανάκτηση ενίσχυσης κηρυχθείσας ασύμβατης προς την κοινή αγορά, να καθορίζει το ακριβές ύψος της ενίσχυσης που πρέπει να ανακτηθεί. Συγκεκριμένα, αρκεί η απόφαση της Επιτροπής να περιέχει στοιχεία βάσει των οποίων ο αποδέκτης της να μπορεί να καθορίσει ο ίδιος, χωρίς υπερβολικές δυσχέρειες, το ύψος αυτό (102).
(405)
Οι μη συμβατές με την εσωτερική αγορά ενισχύσεις πρέπει να υπολογιστούν με βάση τον τύπο που παρατίθεται ανωτέρω στον πίνακα 8, ήτοι βάσει του ποσοστού εισφοράς ΛΕΕ και του συντελεστή αναφοράς (βλέπε τον ορισμό στο παράρτημα και στον πίνακα 6). Η επιστροφή των ετησίως χορηγηθεισών παράνομων ενισχύσεων πρέπει να είναι έντοκη έως και την ημερομηνία ανάκτησης. Ο τόκος υπολογίζεται με βάση τις διατάξεις του κεφαλαίου V του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 794/2004 της Επιτροπής, της 21ης Απριλίου 2004, σχετικά με την εφαρμογή του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999 του Συμβουλίου για τη θέσπιση λεπτομερών κανόνων εφαρμογής του άρθρου 93 της Συνθήκης ΕΚ (103).
(406)
Οι παρατιθέμενοι στο παράρτημα υπολογισμοί του ύψους των παράνομων ενισχύσεων που χορηγήθηκαν κατά την περίοδο από το 2003 έως το 2010 (χωρίς τους τόκους) στηρίζονται στην παραδοχή ότι οι δημόσιοι υπάλληλοι κατανέμονται ισομερώς μεταξύ του τομέα των διατιμημένων υπηρεσιών και του τομέα των μη διατιμημένων υπηρεσιών. Τα διαθέσιμα στοιχεία δεν δίνουν πληροφορίες για τον ακριβή αριθμό των δημοσίων υπαλλήλων οι οποίοι εργάζονταν στον τομέα των διατιμημένων υπηρεσιών και στον τομέα των μη διατιμημένων υπηρεσιών αντίστοιχα. Ως εκ τούτου θεωρείται ότι τα ποσοστά των εσόδων από τις διατιμημένες και τις μη διατιμημένες υπηρεσίες αποτελούν αξιόπιστα μεγέθη για μία πρώτη προσέγγιση της κατανομής των μισθολογικών δαπανών.
(407)
Η ύπαρξη ακριβέστερων στοιχείων θα μπορούσε να οδηγήσει σε ακριβέστερους υπολογισμούς και κατά συνέπεια σε άλλα αποτελέσματα. Η Γερμανία προσκόμισε πρόσφατα νέα στοιχεία σχετικά με το σύνολο των μισθών των δημοσίων υπαλλήλων στον τομέα των μη διατιμημένων υπηρεσιών κατά την περίοδο μεταξύ 1995 και 2007. Από τα εν λόγω στοιχεία προκύπτει ότι το σύνολο των μισθών των δημοσίων υπαλλήλων θα πρέπει να εκτιμηθεί μέσω κατανομής η οποία θα βασισθεί στις δαπάνες προσωπικού που αναφέρονται στους ΛΕΕ. Μία τέτοια προσέγγιση θα μπορούσε να οδηγήσει σε ένα σύνολο των μισθών των δημοσίων υπαλλήλων χαμηλότερο από εκείνο που προκύπτει από την κατανομή ανάλογα με τα έσοδα. Στις 2 και στις 19 Ιανουαρίου η Γερμανία διαβίβασε παρατηρήσεις από τις οποίες προκύπτει ότι η σχετική κατανομή των βαρών εντός του τομέα των διατιμημένων υπηρεσιών και μεταξύ των τομέων των διατιμημένων και των μη διατιμημένων υπηρεσιών είχε μεταβληθεί, τουλάχιστο όσον αφορά την απόφαση περί μεγεθών αναφοράς του 2011. Σύμφωνα με τα στοιχεία αυτά, από το 2008 και μετά ένα μέρος των βαρών φέρεται να καταλογίζεται στις μη διατιμημένες υπηρεσίες. Ο υπολογισμός του ακριβούς ποσού των παράνομων ενισχύσεων, για τον οποίο θα ληφθούν υπόψη οι ανωτέρω συλλογισμοί, θα γίνει από κοινού με τη Γερμανία κατά την εκτέλεση της παρούσας απόφασης.
(408)
Παρά τις προσπάθειες που κατέβαλε, η Επιτροπή δεν κατάφερε να προσδιορίσει αξιόπιστα μεγέθη όσον αφορά τις παράνομες ενισχύσεις που χορηγήθηκαν μεταξύ του 1995 και του 2002. Επίσης δεν φαίνεται να είναι δυνατό να δοθούν με την παρούσα απόφαση συγκεκριμένες παράμετροι υπολογισμού οι οποίες να είναι τόσο ακριβείς ώστε το κράτος μέλος να μπορεί να προβεί στους τελικούς υπολογισμούς κατά την εφαρμογή της απόφασης (είτε μόνο του είτε σε συνεργασία με την Επιτροπή). Υπό τις συνθήκες αυτές, η ανάκτηση αντίκειται στα δικαιώματα άμυνας του κράτους μέλους και στην αρχή της ασφάλειας του δικαίου κατά την έννοια του άρθρου 14 παράγραφος 1 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999, καθόσον σύμφωνα με την εν λόγω διάταξη "η Επιτροπή δεν απαιτεί ανάκτηση της ενίσχυσης εάν αυτό αντίκειται σε κάποια γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου".
(409)
Κατά συνέπεια, η ανάκτηση πρέπει να αφορά την περίοδο από την 1η Ιανουαρίου 2003 έως την ημέρα κατά την οποία θα πάψει να υφίσταται το συγκριτικό πλεονέκτημα για τις μη διατιμημένες υπηρεσίες.
(410)
Για το χρονικό διάστημα από την ημέρα της κοινοποίησης της παρούσας απόφασης και μετά θα πρέπει να διασφαλισθεί ότι το επίπεδο των συναρτώμενων με τον μισθό εισφορών κοινωνικής ασφάλισης που καταβάλλει η Deutsche Post για τους δημόσιους υπαλλήλους της δεν θα είναι χαμηλότερο από το επίπεδο εισφορών για ιδιωτικούς υπαλλήλου που ισχύει για τους ανταγωνιστές της. Κατά τη σύγκριση των δύο επιπέδων πρέπει να ληφθεί υπόψη οποιαδήποτε αντιστάθμιση λαμβάνει η Deutsche Post διαμέσου της ρύθμισης των τιμών κατά το άρθρο 20 PostG.
VIII. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΩΝ ΚΡΑΤΙΚΩΝ ΧΡΗΜΑΤΟΟΙΚΟΝΟΜΙΚΩΝ ΑΝΤΙΣΤΑΘΜΙΣΕΩΝ
VIII.1. Κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ
(411)
Σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ «Ενισχύσεις που χορηγούνται υπό οποιαδήποτε μορφή από τα κράτη ή με κρατικούς πόρους και που νοθεύουν ή απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό διά της ευνοϊκής μεταχειρίσεως ορισμένων επιχειρήσεων ή ορισμένων κλάδων παραγωγής είναι ασυμβίβαστες με την εσωτερική αγορά, κατά το μέτρο που επηρεάζουν τις μεταξύ κρατών μελών συναλλαγές». Ως εκ τούτου, για να κρίνει εάν ένα μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει αν πληρούνται τα ακόλουθα κριτήρια: Το μέτρο πρέπει να χορηγείται από το κράτος και να χρησιμοποιούνται κρατικοί πόροι, να οδηγεί σε ευνοϊκή μεταχείριση ορισμένων επιχειρήσεων ή κλάδων νοθεύοντας τον ανταγωνισμό και να επηρεάζει τις μεταξύ των κρατών μελών συναλλαγές.
(412)
Οι κρατικές χρηματοδοτικές αντισταθμίσεις αποτελούν κρατικούς πόρους, καθόσον χορηγήθηκαν με βάση τα άρθρα 37 και 40 PostVerfG 1989 και το άρθρο 2 PostUmwG 1994 και χρηματοδοτήθηκαν από τη δημόσια επιχείρηση TELEKOM.
VIII.1.1. Οικονομικό πλεονέκτημα απορρέον από τις κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις
VIII.1.1.1. Ισχυρισμός της Γερμανίας ότι οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων πρέπει να θεωρηθούν ως ειδικό βάρος
(413)
Η Γερμανία ισχυρίζεται ότι οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις δεν ήταν παρά το αντιστάθμισμα για τις επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων, οι οποίες αποτελούσαν δαπάνες που συνήθως δεν βαρύνουν τους ιδιώτες ανταγωνιστές. Κατά την άποψη της Γερμανίας, οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων έχουν τον χαρακτήρα sui generis επιβάρυνσης, η οποία δεν μπορεί να θεωρηθεί ούτε φόρος ούτε μέρισμα.
(414)
Η Deutsche Post υποχρεώθηκε να προβεί σε επιστροφή χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων ύψους 6,6 % έως 10 % του κύκλου εργασιών κατά την περίοδο από το 1924 έως το 1995. Σύμφωνα με τη γνωμοδότηση της KPMG, το ομοσπονδιακό συνταγματικό δικαστήριο (Bundesverfassungsgericht) χαρακτήρισε με βάση την απόφασή του της 22ας Μαρτίου 1984 τις επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων ως «εισόδημα του ομοσπονδιακού κράτους», παραλείποντας ωστόσο να αποφανθεί οριστικά επί της νομικής τους φύσης. Οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων χαρακτηρίστηκαν επίσης ως «δαπάνες παροχής» τις οποίες η Deutsche Post έπρεπε να καταβάλει για την παροχή των υπηρεσιών της.
(415)
Μολονότι το Bundesverfassungsgericht δεν προσδιόρισε με σαφήνεια το κατά πόσο οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων πρέπει να θεωρούνται υποκατάστατο φόρων ή μερίσματος, είναι προφανές ότι οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων συνιστούσαν τελικά έσοδα του κρατικού προϋπολογισμού.
(416)
Αφενός, στο παρελθόν πολλά κράτη μέλη χρησιμοποίησαν τα έσοδα από το ταχυδρομικό και το τηλεπικοινωνιακό μονοπώλιο ως πηγή εσόδων για τον κρατικό προϋπολογισμό. Καθόσον έως το 1995 η BUNDESPOST και οι παλαιότερες αυτής δημόσιες επιχειρήσεις δεν υπόκειντο σε φορολόγηση, είχε θεσπισθεί μία sui generis επιβάρυνση προκειμένου το κράτος να εισπράξει έσοδα και από τους τομείς αυτούς. Εξάλλου, αυτού του είδους επιβάρυνση των μονοπωλιακών φορέων ήταν εύλογη και από οικονομική άποψη. Καθώς οι χρήστες ήταν διατεθειμένοι να αποδεχτούν υψηλότερες τιμές χωρίς να περιορίσουν ιδιαίτερα τη χρήση των υπηρεσιών, τα έσοδα για τον ομοσπονδιακό προϋπολογισμό ήταν σημαντικά.
(417)
Αφετέρου, σε αντίθεση με τις ιδιωτικές επιχειρήσεις, η Deutsche Post δεν ήταν άμεσα ή έμμεσα υποκείμενη σε φόρο, ούτε όφειλε να καταβάλλει μέρισμα για τα ίδια κεφάλαια που της είχαν παρασχεθεί. Ως εκ τούτου, οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων αποτελούσαν για το κράτος τον μόνο τρόπο προκειμένου, είτε ως φορολογική αρχή είτε ως μέτοχος, να έχει έσοδα από την Deutsche Post. Το αν οι εν λόγω επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων πληρούν ή όχι τους ορισμούς κάποιου φορολογικού συστήματος ή συστήματος διανομής μερισμάτων δεν έχει εν προκειμένω καμία σημασία. Σε κάθε περίπτωση, οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων αποτελούσαν καταβολές τις οποίες η Deutsche Post πραγματοποιούσε από το 1924 και οι οποίες συνεπάγονταν έσοδα για το κράτος.
(418)
Τέλος μπορεί να διαπιστωθεί ότι η υποχρέωση για την καταβολή επιστροφών χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων ανταποκρινόταν στον δημόσιο σκοπό της άντλησης κρατικών εσόδων από ένα κρατικό μονοπώλιο, ανεξάρτητα από το αν αυτά είχαν τη μορφή φόρου ή μερίσματος. Κατά συνέπεια, οι επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων αποτελούν κανονικές δαπάνες τις οποίες η Deutsche Post όφειλε να χρηματοδοτήσει με δικούς της πόρους.
VIII.1.1.2. Ο ισχυρισμός της Γερμανίας ότι οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις συμβιβάζονται με τη συμπεριφορά του ιδιώτη επενδυτή
(419)
Η Γερμανία υποστηρίζει ότι κατά τη χορήγηση των κρατικών χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων ενεργούσε εν μέρει ως ιδιώτης επενδυτής, καθόσον με αυτές χρηματοδοτούνταν κερδοφόρες επενδύσεις στο δίκτυο της Deutsche Post.
(420)
Καθόσον οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις δεν βασίζονταν σε επενδυτικά σχέδια, αλλά σε σωρευμένες ζημίες, είναι προφανές ότι κανένας ιδιώτης επενδυτής δεν θα ακολουθούσε μία τέτοια επενδυτική στρατηγική.
(421)
Κατά συνέπεια η Deutsche Post απέκτησε οικονομικό πλεονέκτημα από τη χορήγηση των κρατικών χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων.
VIII.1.1.3. Ο ισχυρισμός της Γερμανίας ότι πρόκειται για αντιστάθμιση του καθαρού κόστους της υποχρέωσης παροχής καθολικής υπηρεσίας
(422)
Η Γερμανία υποστηρίζει ότι οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις δεν συνιστούσαν κρατική ενίσχυση καθόσον χορηγούνταν προς αντιστάθμιση του καθαρού κόστους της υποχρέωσης παροχής καθολικής υπηρεσίας.
(423)
Όπως διαπίστωσε το Δικαστήριο στην απόφαση Altmark (104), για να μη χαρακτηριστεί ως κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 της ΣΛΕΕ μια αντιστάθμιση που παρέχεται ως αντιπαροχή για την εκπλήρωση υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, πρέπει να πληρούνται ορισμένες προϋποθέσεις: Πρώτον, η δικαιούχος επιχείρηση πρέπει να είναι πράγματι επιφορτισμένη με την εκπλήρωση υποχρεώσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας, η δε υποχρέωση αυτή πρέπει να είναι σαφώς καθορισμένη. Δεύτερον, οι βασικές παράμετροι βάσει των οποίων υπολογίζεται η αντιστάθμιση πρέπει να έχουν προσδιοριστεί εκ των προτέρων με αντικειμενικότητα και διαφάνεια. Τρίτον, η αντιστάθμιση δεν μπορεί να υπερβαίνει το μέτρο του αναγκαίου για την κάλυψη του συνόλου ή μέρους των δαπανών που πραγματοποιούνται για την εκπλήρωση υποχρέωσης παροχής δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων και ενός ευλόγου κέρδους για την εκπλήρωση των υποχρεώσεων αυτών. Τέταρτον, όταν η επιλογή της επιχειρήσεως στην οποία πρόκειται να ανατεθεί η εκπλήρωση υποχρεώσεως παροχής δημόσιας υπηρεσίας σε συγκεκριμένη περίπτωση δεν πραγματοποιείται στο πλαίσιο διαδικασίας συνάψεως δημοσίας συμβάσεως, παρέχουσας τη δυνατότητα επιλογής του υποψηφίου που είναι σε θέση να παράσχει τις σχετικές υπηρεσίες με το μικρότερο για το κοινωνικό σύνολο κόστος, το επίπεδο της απαραίτητης αντισταθμίσεως πρέπει να καθορίζεται βάσει αναλύσεως των δαπανών στις οποίες θα προέβαινε μια μέση επιχείρηση εφαρμόζοντας χρηστή διαχείριση όντας κατάλληλα εξοπλισμένη με μεταφορικά μέσα.
(424)
Καθόσον η Deutsche Post δεν επελέγη στο πλαίσιο διαδικασίας ανάθεσης δημόσιας σύμβασης και η Γερμανία δεν απέδειξε ότι η Deutsche Post είναι μία επιχείρηση με χρηστή διαχείριση, δεν πληρούται η τέταρτη προϋπόθεση σύμφωνα με την απόφαση Altmark.
VIII.1.2. Συμπεράσματα σχετικά με την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης
(425)
Οι κρατικές χρηματοοικονομικές ενισχύσεις χορηγήθηκαν από κρατικούς πόρους και ελάφρυναν την Deutsche Post από δαπάνες τις οποίες κανονικά φέρουν οι ιδιωτικές επιχειρήσεις. Η Γερμανία δεν απέδειξε ότι οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις πληρούν τα κριτήρια που θέτει η απόφαση Altmark και κατά συνέπεια ότι δεν πρέπει να χαρακτηρισθούν ως κρατική ενίσχυση.
(426)
Για τους λόγους που αναφέρονται αναλυτικά στο κεφάλαιο VII.1.2, οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις είναι ικανές να αλλοιώσουν τον ανταγωνισμό και να επηρεάσουν τις συναλλαγές.
(427)
Ως εκ τούτου η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις έχουν τον χαρακτήρα κρατικής ενίσχυσης κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
VIII.2. Αξιολόγηση υφιστάμενων ενισχύσεων κατά την έννοια του άρθρου 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ
(428)
Οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις θεσπίστηκαν με το άρθρο 37 παράγραφοι 2 και 3 PostVerfG 1989 και ως εκ τούτου αποτελούν νέο μέτρο ενίσχυσης.
VIII.3. Αξιολόγηση της συμβατότητας με την εσωτερική αγορά κατά το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ
(429)
Κατά το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, οι επιχειρήσεις που είναι επιφορτισμένες με τη διαχείριση υπηρεσιών γενικού οικονομικού συμφέροντος ή που έχουν χαρακτήρα δημοσιονομικού μονοπωλίου υπόκεινται στους κανόνες των Συνθηκών και ιδίως στους κανόνες ανταγωνισμού. Ωστόσο η Συνθήκη επιτρέπει εξαίρεση από τους κανόνες που περιέχονται σε αυτή, εφόσον πληρούνται ορισμένα κριτήρια. Πρώτον, πρέπει να υπάρχει πράξη ανάθεσης, με την οποία το κράτος αναθέτει σε μια επιχείρηση την αρμοδιότητα της εκτέλεσης συγκεκριμένης αποστολής. Δεύτερον, η ανάθεση πρέπει να αφορά υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος. Τρίτον, η εξαίρεση πρέπει να είναι αναγκαία για την εκτέλεση της ανατεθείσας αποστολής και ανάλογη με τον επιδιωκόμενο σκοπό. Τέλος, η ανάπτυξη των συναλλαγών δεν πρέπει να επηρεάζεται σε βαθμό ο οποίος θα αντέκειτο στο συμφέρον της Ένωσης.
(430)
Στις ανακοινώσεις της Επιτροπής του 1996 ή/και του 2001 (105), (106) καθώς και στο κοινοτικό πλαίσιο του 2005, η Επιτροπή διευκρίνισε τον τρόπο με τον οποίο τα κριτήρια της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας εφαρμόζονται κατά την εκτίμηση μιας εξαίρεσης κατά το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ. Οι διατάξεις σχετικά με τη σημασία και την έκταση των κριτηρίων αυτών, οι οποίες εφαρμόσθηκαν με συνέπεια από το Δικαστήριο, το Γενικό Δικαστήριο και την Επιτροπή στο παρελθόν, κωδικοποιήθηκαν για τελευταία φορά στο κεφάλαιο 2.4 του κοινοτικού πλαισίου του 2005.
(431)
Σύμφωνα με το κεφάλαιο 2.4 του κοινοτικού πλαισίου του 2005, κατά την εκτίμηση της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας της χορηγηθείσας αντιστάθμισης πρέπει να λαμβάνονται υπόψη οι ακόλουθες βασικές αρχές:
1.
Το ύψος της αντιστάθμισης δεν δύναται να υπερβαίνει το ποσό που απαιτείται για να καλυφθούν οι δαπάνες που προκύπτουν από την εκτέλεση των υποχρεώσεων δημόσιας υπηρεσίας, λαμβανομένων υπόψη των σχετικών εσόδων καθώς και ευλόγου κέρδους για την εκτέλεση των εν λόγω υποχρεώσεων.
2.
Το ύψος της αντιστάθμισης περιλαμβάνει όλα τα πλεονεκτήματα που παρέχονται από το κράτος ή από κρατικούς πόρους υπό οιαδήποτε μορφή, ανεξάρτητα από τον χαρακτηρισμό τους για τους σκοπούς του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ.
3.
Η αντιστάθμιση πρέπει να χρησιμοποιηθεί πράγματι για την παροχή της σχετικής υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος. Η αντιστάθμιση για παροχή δημόσιας υπηρεσίας που χορηγείται για την παροχή υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος, αλλά στην πραγματικότητα χρησιμοποιείται σε δραστηριότητες σε άλλες αγορές, δεν δικαιολογείται και κατά συνέπεια συνιστά μη συμβιβάσιμη κρατική ενίσχυση.
(432)
Η Επιτροπή έχει κάνει δεκτό ότι οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις για δαπάνες παροχής καθολικής υπηρεσίας μπορεί να είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά (ή/και να μην αποτελούν κρατικές ενισχύσεις) εφόσον το ύψος τους είναι χαμηλότερο από το καθαρό κόστος που συνδέεται με την παροχή καθολικής υπηρεσίας (107).
VIII.3.1. Ανάθεση υπηρεσίας γενικού οικονομικού συμφέροντος
(433)
Κατά τις διαδοχικές οδηγίες για τα ταχυδρομεία, καθώς και κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου (108), η παροχή ταχυδρομικών υπηρεσιών σε ολόκληρη την επικράτεια θεωρείται υπηρεσία γενικού οικονομικού συμφέροντος.
(434)
Στην Deutsche Post είχε ανατεθεί δυνάμει των διαδοχικών νόμων για τα ταχυδρομεία η παροχή καθολικής ταχυδρομικής υπηρεσίας έως την 31η Δεκεμβρίου 2007.
VIII.3.2. Αναγκαιότητα και αναλογικότητα των κρατικών χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων
(435)
Η Γερμανία εμμένει στην άποψη ότι οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις αποτελούν εύλογη αντιστάθμιση καθόσον με βάση τον ΛΕΕ 2009 κατά την περίοδο 1990-1995 ήταν σαφώς χαμηλότερες από το καθαρό κόστος που συνδεόταν με την παροχή καθολικής υπηρεσίας. Όπως η ίδια διατείνεται, ο ΛΕΕ 2009 αποδεικνύει ότι, παρά τις κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις που της χορηγήθηκαν, η Deutsche Post είχε λάβει το 1995 υπο-αντιστάθμιση κατά […] δισεκατ. EUR (εκτοκισμένη αξία 1995) για το συνολικό καθαρό κόστος παροχής της καθολικής υπηρεσίας κατά την περίοδο 1990 - 1995.
(436)
Μετά από διορθώσεις στην κατανομή και την αξιολόγηση του κόστους στον ΛΕΕ 2009, η γνωμοδότηση WIK καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις αντιστάθμισαν το συνολικό καθαρό κόστος παροχής της καθολικής υπηρεσίας κατά το διάστημα 1990 - 1995.
(437)
Οι υπολογισμοί που παρατίθενται στη γνωμοδότηση WIK αποδεικνύουν ότι η αντιστάθμιση ήταν κατά [0 έως 20] εκατ. EUR υψηλότερη σε σχέση με το συνολικό καθαρό κόστος του 1995. Ωστόσο η Επιτροπή αναγνωρίζει ότι τα στοιχεία της λογιστικής καταγραφής του κόστους των ετών αυτών είναι πλημμελή. Επίσης φρονεί ότι η γνωμοδότηση WIK αναγνώρισε ως κόστος κεφαλαίου μόνο τις επιστροφές χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων, χωρίς να υπολογίσει ένα επιπλέον εύλογο κέρδος.
(438)
Για τους λόγους αυτούς, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η γνωμοδότηση WIK δεν μπορεί να αποτελέσει θεμέλιο για την απόρριψη του ισχυρισμού της Γερμανίας ότι οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις αποτελούσαν εύλογο αντιστάθμισμα του κόστους που επιβαρύνθηκε η Deutsche Post σε σχέση με την παροχή καθολικής υπηρεσίας.
Πίνακας 10
Υπολογισμός του συνολικού καθαρού κόστους της υποχρέωσης παροχής καθολικής υπηρεσίας και των κρατικών χρηματοοικονομικών αντισταθμίσεων (εκτοκισμένες αξίες 1995)
ΛΕΕ 2009
γνωμοδότηση WIK
Συνολικό καθαρό κόστος
- […] δισεκατ. EUR
- […] δισεκατ. EUR
Κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις
+6,707 δισεκατ. EUR
+6,707 δισεκατ. EUR
Υπεραντιστάθμιση (υπο-αντιστάθμιση)
- […] δισεκατ. EUR
+ [0 έως 20] εκατ. EUR
(439)
Κατά συνέπεια, οι κρατικές χρηματοοικονομικές αντισταθμίσεις αποτελούν ενισχύσεις συμβατές με την εσωτερική αγορά σύμφωνα με το άρθρο άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ, καθόσον δεν υπερβαίνουν το καθαρό κόστος που επωμίστηκε η Deutsche Post λόγω της υποχρέωσής της για παροχή καθολικής υπηρεσίας.
IX. Η ΚΡΑΤΙΚΗ ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΓΙΑ ΤΟΥΣ ΧΡΕΩΣΤΙΚΟΥΣ ΤΙΤΛΟΥΣ ΠΟΥ ΕΙΧΑΝ ΕΚΔΟΘΕΙ ΠΡΙΝ ΑΠΟ ΤΟ 1995 ΑΠΟΤΕΛΕΙ ΥΦΙΣΤΑΜΕΝΗ ΕΝΙΣΧΥΣΗ ΚΑΤΑ ΤΗΝ ΕΝΝΟΙΑ ΤΟΥ ΑΡΘΡΟΥ 108 ΠΑΡΑΓΡΑΦΟΣ 3 ΤΗΣ ΣΛΕΕ
(440)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι οι διατάξεις σχετικά με την κρατική εγγύηση για τους χρεωστικούς τίτλους του 1953 είχαν θεσπισθεί δυνάμει του άρθρου 22 παράγραφος 4 PostVwG 1953. Κατά την κατάργηση του PostVwG 1953 με τον νόμο PostVerfG 1989 οι εν λόγω διατάξεις περιλήφθηκαν στο άρθρο 40 PostVerfG 1989 ως είχαν.
(441)
Καθόσον η κρατική εγγύηση για τους χρεωστικούς τίτλους είχε θεσπιστεί το έτος 1953, ήτοι πριν από τη θέση σε ισχύ της Συνθήκης ΕΟΚ, αποτελεί υφιστάμενη ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 1 στοιχείο β) σημείο i) του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 659/1999 του Συμβουλίου.
(442)
Με το άρθρο 2 (4) PostUmwG 1995 η εν λόγω υφιστάμενη ενίσχυση καταργήθηκε. Το γεγονός ότι το ομοσπονδιακό κράτος συνέχισε να εγγυάται τους χρεωστικούς τίτλους οι οποίοι είχαν εκδοθεί πριν από την ιδιωτικοποίηση της Deutsche Post δεν συνιστά νέα ενίσχυση, καθόσον το πλεονέκτημα είχε χορηγηθεί στην Deutsche Post κατά τον χρόνο έκδοσης των χρεωστικών τίτλων.
X. ΣΥΜΠΕΡΑΣΜΑΤΑ
(443)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η επιδότηση συντάξεων και οι κρατικές χρηματοοικονομικές ενισχύσεις αποτελούν κρατική ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, καθόσον ελάφρυναν την Deutsche Post από δαπάνες τις οποίες κανονικά φέρουν οι επιχειρήσεις.
(444)
Η Επιτροπή διαπιστώνει επίσης ότι η Γερμανία χορήγησε παράνομη επιδότηση συντάξεων και κρατικές χρηματοοικονομικές ενισχύσεις παραβιάζοντας το άρθρο 108 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ. Η παροχή κρατικής εγγύησης για χρεωστικούς τίτλους, οι οποίοι είχαν εκδοθεί από την Deutsche Post πριν από την ιδιωτικοποίησή της, αποτελούσε υφιστάμενη ενίσχυση η οποία καταργήθηκε το 1995.
(445)
Η επιδότηση συντάξεων δεν συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά σύμφωνα με το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ καθόσον λόγω της εγκριθείσας από την Postregulierungsbehörde χρηματοδότηση των βαρών από έσοδα προερχόμενα από διατιμημένες υπηρεσίες είχαν ως αποτέλεσμα τη δημιουργία συγκριτικού πλεονεκτήματος για τις μη διατιμημένες υπηρεσίες. Η Γερμανία ελάφρυνε την Deutsche Post AG σε δυσανάλογο βαθμό από εισφορές κοινωνικής ασφάλισης, καθόσον στο πλαίσιο των μέτρων για την ελάφρυνση από συνταξιοδοτικές υποχρεώσεις δεν χορηγήθηκε μόνο επιδότηση συντάξεων αλλά επιπλέον επιτράπηκε στην Deutsche Post AG να μετακυλίει στους χρήστες των διατιμημένων υπηρεσιών μέρος των κοινωνικών δαπανών που συνδέονται με την παροχή μη διατιμημένων υπηρεσιών, τις οποίες η Deutsche Post AG όφειλε όπως κάθε άλλος ιδιώτης ανταγωνιστής να επιβαρυνθεί η ίδια.
(446)
Εν κατακλείδι, η Deutsche Post AG βρίσκεται σε πλεονεκτική θέση απέναντι στους ιδιώτες ανταγωνιστές της, καθόσον τα βάρη από κοινωνικές εισφορές, τα οποία η Deutsche Post AG όφειλε να επιβαρυνθεί σε σχέση με τις μη διατιμημένες υπηρεσίες της, ήταν χαμηλότερα σε σχέση με το κόστος που αναγκαστικά φέρουν οι ιδιώτες ανταγωνιστές της.
(447)
Αντίστοιχα θα πρέπει το ύψος της μη συμβατής με την εσωτερική αγορά ενίσχυσης να ορισθεί ως η διαφορά μεταξύ του συντελεστή αναφοράς, με τη χρήση του οποίου γίνεται η εξίσωση των κοινωνικών εισφορών της Deutsche Post AG για μη διατιμημένες υπηρεσίες με τις εισφορές των ανταγωνιστών, και του ποσοστού εισφοράς ΛΕΕ, το οποίο η Deutsche Post AG επιβαρύνθηκε πράγματι σε σχέση με τις μη διατιμημένες υπηρεσίες της, πολλαπλασιαζόμενη με το σύνολο των ακαθάριστων μισθών των δημοσίων υπαλλήλων που απασχολούνται στον τομέα των μη διατιμημένων υπηρεσιών. Ιδίως η μη συμβατή με την εσωτερική αγορά ενίσχυση θα πρέπει να υπολογισθεί με εφαρμογή του τύπου που παρατίθεται στον πίνακα 8 βάσει των ορισμών που δίδονται για το ποσοστό εισφοράς ΛΕΕ και το κριτήριο αναφοράς ΛΕΕ, όπως προκύπτει από τον πίνακα 7 και το παράρτημα, καθώς και τον ακαθάριστο μισθό των δημοσίων υπαλλήλων όπως αυτός προσδιορίζεται στον πίνακα 6.
(448)
Η ενίσχυση που χορηγήθηκε στην Deutsche Post από 1ης Ιανουαρίου 2003 και δεν συμβιβάζεται με την εσωτερική αγορά θα πρέπει να ανακτηθεί αναδρομικά από την ανωτέρω ημερομηνία και μέχρις ότου πάψει να υφίσταται συγκριτικό πλεονέκτημα. Επίσης η Γερμανία πρέπει να λάβει κάθε αναγκαίο μέτρο για την αλλαγή του καθεστώτος απαλλαγής από συνταξιοδοτικές δαπάνες, το οποίο στηρίζεται στην επιδότηση συντάξεων και στη ρύθμιση των τιμών, ώστε να πάψει να υφίσταται συγκριτικό αποτέλεσμα.
(449)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι οι κρατικές χρηματοοικονομικές ενισχύσεις συνιστούν κατά το άρθρο 106 παράγραφος 2 της ΣΛΕΕ κρατική ενίσχυση συμβατή με την εσωτερική αγορά, καθόσον με αυτές αντισταθμίστηκε το συνολικό καθαρό κόστος το οποίο επωμίστηκε η Deutsche Post λόγω της υποχρέωσης παροχής καθολικής υπηρεσίας,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΠΑΡΟΥΣΑ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
1. Η χορηγηθείσα στην Deutsche Post AG επιδότηση συντάξεων αποτελεί κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ και χορηγήθηκε παρανόμως από την Γερμανία κατά παράβαση του άρθρου 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ.
2. Η επιδότηση συντάξεων δεν είναι συμβατή με την εσωτερική αγορά καθόσον η Γερμανία συνέβαλε σε δυσανάλογο βαθμό στη χρηματοδότηση των συντάξεων των συνταξιούχων υπαλλήλων της Deutsche Post AG.
Άρθρο 2
Οι κρατικές χρηματοοικονομικές ενισχύσεις, οι οποίες συνιστούν ενίσχυση υπέρ της Deutsche Post AG κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ και χορηγήθηκαν παρανόμως από τη Γερμανία κατά παράβαση του άρθρου 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ, είναι συμβατές με την εσωτερική αγορά.
Άρθρο 3
Η κρατική εγγύηση αποτελεί υφιστάμενη ενίσχυση υπέρ της Deutsche Post AG κατά την έννοια των άρθρων 107 παράγραφος 1 και 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ.
Άρθρο 4
1. Η Γερμανία ανακτά από την Deutsche Post AG την ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά ενίσχυση που αναφέρεται στο άρθρο 1, η οποία χορηγήθηκε ή θα χορηγηθεί στην Deutsche Post AG από 1ης Ιανουαρίου 2003 και έως τον χρόνο κατά τον οποίο θα εξαλειφθεί το συγκριτικό πλεονέκτημα.
2. Το κατά την παράγραφο 1 ανακτώμενο ποσό βαρύνεται με τόκο από την ημερομηνία κατά την οποία τέθηκε στη διάθεση του δικαιούχου έως την ημερομηνία της πραγματικής του ανάκτησης.
3. Οι τόκοι υπολογίζονται με τη μέθοδο του ανατοκισμού σύμφωνα με τις διατάξεις του κεφαλαίου V του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 794/2004 και του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 271/2008 της Επιτροπής (109) ο οποίος τροποποιεί τον κανονισμό (ΕΚ) αριθ. 794/2004.
4. Από την ημέρα της κοινοποίησης της παρούσας απόφασης η Γερμανία εξασφαλίζει ότι η Deutsche Post AG, λαμβανομένης υπόψη της εγκριθείσας από την Postregulierungsbehörde χρηματοδότησης των βαρών από τις διατιμημένες υπηρεσίες, δεν θα αποκτά πλέον συγκριτικό πλεονέκτημα στον τομέα των μη διατιμημένων υπηρεσιών.
Άρθρο 5
1. Η ανάκτηση της ενίσχυσης που ορίζεται στο άρθρο 4 είναι άμεση και αποτελεσματική.
2. Η Γερμανία εξασφαλίζει την εκτέλεση της παρούσας απόφασης εντός τεσσάρων μηνών από την ημερομηνία της κοινοποίησής της.
Άρθρο 6
1. Εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης, η Γερμανία υποβάλλει τις ακόλουθες πληροφορίες στην Επιτροπή:
α)
το συνολικό ποσό (αρχικό κεφάλαιο και τόκοι) που πρέπει να ανακτηθεί από την Deutsche Post AG·
β)
ακριβή περιγραφή των μέτρων που έχουν ήδη ληφθεί ή πρόκειται να ληφθούν για τη συμμόρφωση προς την παρούσα απόφαση·
γ)
έγγραφα τα οποία αποδεικνύουν ότι ζητήθηκε από την Deutsche Post AG η επιστροφή της ασύμβατης με την εσωτερική αγορά ενίσχυσης.
2. Η Γερμανία τηρεί την Επιτροπή ενήμερη σχετικά με την πρόοδο των εθνικών μέτρων που λαμβάνονται για την εκτέλεση της παρούσας απόφασης έως την ανάκτηση της ασύμβατης με την εσωτερική αγορά ενίσχυσης που αναφέρεται στο άρθρο 1. Εφόσον ζητηθεί εκ μέρους της Επιτροπής, η Γερμανία παρέχει αμελλητί όλες τις πληροφορίες σχετικά με τα μέτρα που έχει ήδη λάβει ή πρόκειται να λάβει για να συμμορφωθεί προς την παρούσα απόφαση. Παρέχει επίσης λεπτομερείς πληροφορίες για τα ποσά της ενίσχυσης και των τόκων που έχουν ήδη ανακτηθεί από την Deutsche Post AG.
Άρθρο 7
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στην Ομοσπονδιακή Δημοκρατία της Γερμανίας.
Βρυξέλλες, 25 Ιανουαρίου 2012.