РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 8 март 2011 година
относно мярка за държавна помощ C 24/09 (ex N 446/08) - Държавна помощ за енергоемките предприятия съгласно Закона за екологичната електроенергия в Австрия
(нотифицирано под номер C(2011) 1363)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2011/528/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 юни 2008 г. Австрия изпрати предварително уведомление за изменения, които възнамерява да въведе в Закона за екологичната електроенергия (наричан по-долу „законът“), които Комисията счете за съвместими с вътрешния пазар през 2006 г. в тогавашното му състояние (2). На 4 септември 2008 г. Австрия изпрати уведомление за нова версия на Закона за екологичната електроенергия.
(2)
С писмо от 28 октомври 2008 г. Комисията поиска допълнителна информация. След като беше изпратено напомняне, Австрия представи допълнителна информация с писмо от 22 декември 2008 г. След среща с представители на Австрия на 11 февруари 2009 г. Комисията поиска още информация с писмо от 19 февруари 2009 г. Австрия представи информацията с писмо от 17 март 2009 г. С писмо от 8 май 2009 г. Комисията поиска допълнителна информация, която Австрия предостави с писма от 9 и 19 юни 2009 г.
(3)
На 9 юли 2008 г. Комисията получи жалба от Австрийската работническа камара (Bundesarbeitskammer) относно мярка в закона в полза на енергоемките предприятия.
(4)
На 22 юли 2009 г. Комисията прие смесено решение: тя одобри мерките в полза на производителите на екологична електроенергия, която ги счете за съвместими с Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда (наричани по-долу „Насоките за околната среда“/„Насоките“) (3), но взе решение да открие официална процедура по разследване по отношение на механизма за освобождаване на енергоемки предприятия (4).
(5)
С писмо от 23 юли 2009 г. Комисията уведоми Австрия за това решение и поиска от нея да предостави цялата информация, необходима за оценката на мярката.
(6)
Комисията публикува решението си в Официален вестник на Европейския съюз (5) и прикани заинтересованите страни да представят мненията си.
(7)
С писмо от 19 август 2009 г. Австрия поиска удължаване на крайния срок за отговор, което Комисията одобри с писмо от 9 септември 2009 г. Накрая Австрия представи мнението си на 8 октомври 2009 г.
(8)
Междувременно с писмо от 7 октомври 2009 г. Австрийската работническа камара представи забележки по отношение на мярката в полза на енергоемките предприятия. Комисията поиска от Австрия да коментира тези забележки. Австрия представи своето мнение на 23 декември 2009 г. и предостави допълнителна информация на 23 април 2010 г.
(9)
С писма от 21 юни 2010 г. и 19 юли 2010 г. Комисията поиска от Австрия допълнителна информация, която беше предоставена на 13 септември 2010 г. По искане на Австрия на 9 юли 2010 г. се проведе среща между Комисията и представители на Австрия.
(10)
В писмо от 24 ноември 2010 г. Австрия изтъкна значението на Закона за екологичната електроенергия за страната и поиска до началото на декември 2010 г. да бъде взето решение по случая. Комисията отговори на това писмо на 7 декември 2010 г. Друга среща с представителите на Австрия се проведе на 9 декември 2010 г.
(11)
С писмо от 30 декември 2010 г. Австрия припомни аргументите, които беше представила в защита на мярката в хода на производството, и поиска от Комисията да одобри механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. Комисията отговори на това писмо на 25 януари 2011 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(12)
В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията одобри изменения закон, с изключение единствено на член 22в, в който се установява механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия. Поради това описанието по-долу ще се ограничи до посочения механизъм.
2.1. Механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия
(13)
В член 3 от закона се посочва, че Австрия възнамерява да предостави концесия на едно или повече предприятия, които да изпълняват функциите на център за сетълмент на екологична електроенергия (Ökostromabwicklungstelle или „център за сетълмент“). По-специално концесионерите ще купуват екологична електроенергия от производители на фиксирана цена и ще я продават на електроразпределителни предприятия на фиксирана цена. Електроразпределителните предприятия са длъжни да купуват процент от общите си доставки от център за сетълмент: изискваният процент съответства на средния дял на екологичната електроенергия в общия електроенергиен микс в Австрия.
(14)
Понастоящем Австрия е предоставила единствена концесия за цялата страна на един център за сетълмент, Abwicklungsstelle für Ökostrom AG („OeMAG“). OeMAG е обикновено акционерно дружество, чиято дейност се урежда от частното, а не от публичното право, а одитът му се извършва от експерт-счетоводител. Контролът върху него се осъществява от австрийското федерално министерство на икономиката и труда и от E-Control GmbH, австрийския енергиен регулатор. Основните елементи на изпълнението на мярката в полза на енергоемките предприятия (като например условията за разпределяне на електроенергия за търговците на електроенергия, цената, която търговците заплащат, финансовото участие от страна на крайните потребители) са предварително определени от органите чрез закон или наредба. Всички спорове между участващите предприятия се решават в обикновени съдилища, а не чрез административни процедури.
(15)
OeMAG е акционерно дружество, собственост на оператори на електропреносни системи, банки и промишлени предприятия: Verbund-APG притежава дял от 24,4 %, а останалият дял е собственост на VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG, Investkredit Bank AG и Smart Technologies, като всяко от дружествата притежава по 12,6 %. Verbund-APG е дъщерно дружество на Verbund AG (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft) и е изцяло негова собственост; 51 % от Verbund AG са собственост на Република Австрия. VKW Netz AG е собственост на Illwerke AG, като 95,5 % от неговите акции са собственост на провинция Форарлберг. TIWAG-Netz AG е собственост на TIWAG AG, което от своя страна е притежавано изцяло от провинция Тирол. CISMO GmbH е собственост на Oesterreichische Kontrollbank AG и на оператори на електропреносни системи и предприятия, които доставят електроенергия и газ. Oesterreichische Kontrollbank AG е собственост на австрийски банки. Голяма част от Investkredit Bank AG е собственост на Volksbanken. Smart Technologies е собственост на Siemens. Така публични акционери притежават 49,6 % от акциите на OeMAG, а частни акционери - 50,4 %. Комисията не разполага с данни, въз основа на които да се допусне, че публичните акционери могат да упражняват контрол или поне съвместен контрол над OeMAG.
(16)
С член 22в, параграф 1 от закона се установява механизъм, който предоставя на енергоемките предприятия право да поискат от своя доставчик на електроенергия да не ги снабдява с екологична електроенергия. За да отговарят на изискванията, енергоемките предприятия трябва да докажат, че изпълняват следните две условия:
а)
те трябва да отговарят на условията за възстановяване на суми съгласно Закона за намаление на енергийния данък ((Energieabgabevergütungsgesetz); и
б)
потребяваната от тях екологична електроенергия трябва да бъде най-малко 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност.
Освобождаването се предоставя посредством заявление до енергийния регулатор, E-Control.
(17)
Ако освобождаването бъде предоставено, на електроразпределителните предприятия по законен ред се забранява да начисляват допълнителните разходи за екологична електроенергия на тези големи потребители на електроенергия.
(18)
В член 22в, параграф 5 от Закона се посочва, че договорите между електроразпределителните предприятия и големите потребители на електроенергия трябва да съдържат условието разпределителните предприятия да не доставят екологична електроенергия на клиента и да не му прехвърлят допълнителните разходи за екологична електроенергия. Всички договорни разпоредби за противното са недействителни (6).
(19)
Ако едно енергоемко предприятие е освободено от задължението за закупуване, то трябва да извърши компенсаторно плащане на OeMAG в размер на 0,5 % от своята нетна производствена стойност за предходната календарна година (член 22в, параграф 2 от закона).
2.2. Резюме на решението за откриване на процедурата
(20)
В уведомлението Австрия представи твърдението, че механизмът за освобождаване следва да бъде оценен независимо от общата схема за помощ за производителите на екологична електроенергия, тъй като той засяга само „частните стопански отношения“ между енергоемките предприятия и електроразпределителните предприятия. Според Австрия освобождаването не представлява държавна помощ, но дори и да е държавна помощ, то тя със сигурност е съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(21)
По въпроса за наличието на държавна помощ в решението си за откриване на процедурата Комисията установи, че освобождаването от механизма за финансиране не може да се оценява отделно от самия механизъм за финансиране. Комисията изрази становище, че изключението или освобождаването е винаги неразделно свързано със съответното правило, следователно освобождаването е неразделна част от общата схема и поради това следва да бъде оценено съгласно законодателството за държавната помощ. Освен това законодателството позволява на електроразпределителните предприятия с голям дял на клиентите, за които е приложено освобождаване, да заявят освобождаване от преференциалната тарифа за изкупуване; така схемата също може да причини преки загуби за OeMAG, с което се затвърждава заключението, че е налице държавна помощ (7).
(22)
Комисията изрази съмнения по отношение на съвместимостта на механизма за освобождаване с правилата за държавна помощ. По тези причини Комисията реши да открие официална процедура за разследване на механизма.
(23)
В периода на изчакване на окончателното решение на Комисията Австрия предостави средствата, предвидени в механизма за освобождаване (8) въз основа на разпоредбата от временната рамка, позволяваща през периода от 1 януари 2008 г. до 31 декември 2010 г. да се предостави помощ в размер до 500 000 EUR (9). Комисията одобри това действие като част от държавна помощ № N 47a/09 „Съвместима помощ в ограничен размер съгласно временната рамка“ („Österreichregelung Kleinbeihilfen“) (10). Схемата може да се прилага по отношение на предприятия, които не са били в затруднено положение към 1 юли 2008 г., във всички отрасли на икономиката, с изключение на рибарството и първичното производство на селскостопански продукти. От мярката са се възползвали над 2 000 предприятия.
3. ЗАБЕЛЕЖКИ, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ АВСТРИЯ
(24)
Както на етапите на предварителното уведомяване и на уведомяването Австрия продължава да поддържа становището, че мярката в полза на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като тя не е свързана с използването на държавни ресурси и не е избирателна.
(25)
Но дори ако механизмът за освобождаване представлява държавна помощ, Австрия счита, че тя със сигурност може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда, с член 25 от Регламент (ЕО) № 800/2008 на Комисията от 6 август 2008 г. относно деклариране на някои категории помощи за съвместими с общия пазар в приложение на членове 87 и 88 от Договора (Общ регламент за групово освобождаване) (11) и с член 17 от Директива 2003/96/ЕО на Съвета от 27 октомври 2003 г. относно преструктурирането на правната рамка на Общността за данъчно облагане на енергийните продукти и електроенергията (12) (наричана по-долу „директивата за енергийното данъчно облагане“).
3.1. Държавни ресурси и отговорност на държавата
(26)
По отношение на държавните ресурси Австрия поддържа становището, че законът е аналогичен на германския Закон за енергията от възобновяеми източници (Erneuerbare-Energien-Gesetz), който според Австрия не е свързан с използването на държавни ресурси. Във връзка с това Австрия се позовава на решението на Съда по дело PreussenElektra (13).
(27)
Според Австрия механизмите за освобождаване, установени с австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници, имат следните общи характеристики:
а)
и в двете системи допълнителният разход, произтичащ от гарантираната преференциална тарифа за изкупуване, се поема от електроразпределителните предприятия, които трябва за закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена;
б)
и при двете системи електроразпределителните предприятия имат правото да не купуват електроенергия от възобновяеми източници за своите клиенти, които са освободени от задължението да купуват електроенергия от възобновяеми източници;
в)
и при двете системи задължението за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители е наложено на участници на пазара, които не извършват обществени услуги; тези участници на пазара имат законното право да прехвърлят допълнителните разходи на електроразпределителните предприятия, като задълженията за закупуване и цените се определят със закон;
г)
и при двете системи регулаторът потвърждава, че няма свръхкомпенсация на дадено предприятие, което има задължение за закупуване на електроенергия от възобновяеми източници от производители.
(28)
В параграфи 42-48 от решението за откриване на процедурата Комисията обяснява подробно защо и в какви аспекти оценяваната мярка е съпоставима с разгледаната от Съда мярка в дело Essent (14). Австрия оспорва тези констатации по следните причини:
а)
OeMAG не е организация, определена от държавата с цел да събира такса. Според Австрия операторите на мрежи в Германия изпълняват съвсем същата роля, каквато изпълнява OeMAG в Австрия;
б)
OeMAG е частно предприятие, а не организация, чиято дейност се урежда от публичното право като корпорациите, които бяха обсъдени в решенията по делата Air France (15) и Salvat Père (16). Държавата няма право да назначава членове на управителния или надзорния съвет, нито притежава правомощия за надзор или вето над решенията на OeMAG. Държавата няма правомощия да изземва функции на OeMAG;
в)
всички спорове, засягащи OeMAG, се разглеждат в обикновени съдилища;
г)
единственият публичен контрол, на който подлежи OeMAG, е последващ одит от страна на Австрийската сметна палата;
д)
държавният бюджет не покрива никакви загуби, понесени от OeMAG. Ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за закупуването и продажбата на електроенергия от възобновяеми източници. Следователно за държавния бюджет не съществува тежест, подобна на представената в дела Sloman Neptun (17) и Pearle (18);
е)
E-Control не разполага с правомощия за предоставяне на освобождаване съгласно член 22в от закона;
ж)
общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се засяга от механизма за освобождаване. Той променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия.
3.2. Избирателност
(29)
Австрия твърди, че освобождаването на енергоемките предприятия не представлява държавна помощ, тъй като то не става избирателно.
(30)
Енергоемките предприятия са освободени само частично от финансиране на помощта, предоставяна на производителите на екологична електроенергия. Те трябва да извършват компенсиращо плащане на 0,5 % от своята нетна производствена стойност директно на OeMAG и по този начин продължават да участват във финансирането на помощта за производителите на екологична електроенергия.
(31)
Цитирайки решението по дело Adria-Wien Pipeline (19), Австрия твърди, че de jure мярката не се ограничава до определени отрасли на икономиката, нито е избирателна de facto. Но дори ако съществува prima facie избирателност, във всеки случай тя е обоснована от гледна точка на логиката на системата.
(32)
Избирателност de jure: Законът за екологичната електроенергия не ограничава мярката до определени отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито съдържа други избирателни критерии. В подкрепа на аргумента си Австрия твърди, че нищо в съдебната практика не показва, че условията на проверката за избирателност на държавната помощ са изпълнени само защото е определен праг на нетната производствена стойност. Освен това Австрия посочва, че мярката не се ограничава до отделни отрасли на икономиката или предприятия с определен размер, нито подлежи на други избирателни критерии: съгласно действащите временни условия мярката засяга 19 различни отрасъла и приблизително 2 300 предприятия. Следователно de jure мярката не е избирателна.
(33)
Избирателност de facto: според Австрия големият брой засегнати от механизма за освобождаване отрасли и предприятия, както и фактът, че мярката не се ограничава до определени отрасли или предприятия с определен размер, или не е подчинена на други избирателни критерии, показват, че de facto мярката представлява обща мярка. Австрия твърди, че това становище се подкрепя и от решението по дело Adria-Wien Pipeline. В дело Adria-Wien Pipeline Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на предприятия, ако данъкът надвишава 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (20).
(34)
Обосновка въз основа на логиката на системата: по отношение на структурата на механизма за рефинансиране и освобождаване Австрия поддържа становището, че естеството на диференциацията на таксите е аналогично на това, което съществува при други системи за финансиране чрез данъци и такси. Диференциацията е съобразена с капацитета на предприятията да поемат допълнителни такси, тя отговаря на логиката на системата и следователно не представлява държавна помощ. Австрия счита, че тази позиция е възприета от Комисията при две предходни решения за държавна помощ (21).
(35)
Освен това Австрия посочва, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени от закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не е намален. Намаляването на таксите за околната среда за някои предприятия е единственият начин за установяване на устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, който е необходим за осигуряване на помощ за източниците на възобновяема енергия.
3.3. Съвместимост
(36)
По въпроса за съвместимостта Австрия твърди, че глава 4 от Насоките за околната среда може да се приложи по отношение на механизма за освобождаване по аналогия.
(37)
В глава 4 от Насоките (точки 151-159) се посочват изискванията за държавната помощ, предоставяна под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данъци за околната среда. В нея са предвидени два вида оценки. Първо, ако помощта е под формата на данъчни облекчения или освобождаване от данък за околната среда, който е хармонизиран съгласно правото на Общността, мярката е съвместима, при условие че получателите заплащат поне минималното данъчно ниво на Общността, определено в директивата за енергийно данъчно облагане (22). Ако мярката предвижда облекчения или освобождаване от хармонизирани данъци за околната среда, които надвишават минималните данъчни нива, или облекчения или освобождаване от данъци за околната среда, които не са хармонизирани, държавите-членки трябва да представят подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката.
(38)
Австрия предлага глава 4 от Насоките относно помощта под формата на данъчни облекчения или освобождавания от данъци за околната среда в случая да се прилага по аналогия. Според Австрия мярката може да бъде оценена по аналогия, по-специално с разпоредбите за хармонизираните данъци за околната среда. На това правно основание механизмът за освобождаване може да се счита за съвместим, при условие че въпросните предприятия заплащат минималното данъчно ниво, определено в директивата за енергийно данъчно облагане, т.е. 0,50 EUR за MWh, което те всъщност правят. Следователно допълнителното облекчение от системата на преференциалната тарифа под формата на частично освобождаване от участие в нейното финансиране може да се счита за съвместимо, тъй като вноската, която все пак трябва да бъде направена за финансиране на помощта за производството на екологична електроенергия, продължава да функционира като добавка към минималния данък върху електроенергията.
(39)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване води поне непряко до по-високо равнище на защита на околната среда. Според нея механизмът за освобождаване е необходим, за да се осигури възможност за общо увеличаване на обема на плащанията за възобновяема електроенергия от страна на потребителите.
(40)
Австрия поддържа това твърдение, като сравнява формулировката от точка 152 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване (23). След сравняване на формулировките от общия регламент за групово освобождаване в няколко езикови версии Австрия заключава, че член 25 от регламента има по-широко приложно поле от точка 152 от Насоките: за намаления на данъците за околната среда, посочени в точка 152 от Насоките, се изисква енергийните данъци да бъдат напълно хармонизирани, но от член 25 от регламента става ясно, че при намаления на данъците за околната среда - като например намаленията на данъка върху електроенергията съгласно директивата за енергийно данъчно облагане - се прилага освобождаване от задължението за уведомяване, ако са изпълнени условията на директивата за енергийно данъчно облагане. Всъщност механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия възпроизвежда изискванията за данъчни облекчения съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно логиката, оценките и подходът на директивата за енергийно данъчно облагане и разпоредбите, които се позовават на нея, като например член 25 от общия регламент за групово освобождаване, са приложими по отношение на предложения механизъм за освобождаване. Както механизмът за освобождаване, така и системата за прехвърляне на разходите върху потребителите на електроенергия отговарят на условията на директивата за енергийно данъчно облагане и поради това са обосновани от гледна точка на член 25 от общия регламент за групово освобождаване или са съвместими с вътрешния пазар по аналогия с посочения член (24).
(41)
По този въпрос Австрия се позовава на „Общия документ за преразглеждането на Насоките на Общността относно държавната помощ за защита на околната среда и на директивата за енергийно данъчно облагане“ от 7 юли 2006 г. (25) В общия документ се посочва ясно, че държавите-членки се нуждаят от гъвкавост, за да бъдат в състояние да определят разумни диференцирани условия. Част от естеството и логиката на данъците и таксите за околната среда е да има освобождаване или диференцирани ставки. Поради това държавите-членки счетоха, че Насоките за околната среда и общият регламент за групово освобождаване следва да се тълкуват в широки граници.
(42)
И накрая, Австрия представя подробна аргументация, за да докаже, че подобни системи съществуват в други държави-членки, като подчертава, че Законът за екологичната енергия в голяма степен е съпоставим с германския Закон за енергията от възобновяеми източници. Тъй като енергоемките предприятия в Австрия се конкурират с предприятия от други държави-членки (например Германия) и от държави извън ЕС, механизмът за освобождаване е важен, за да се гарантира, че те не са поставени в неблагоприятно положение при международната конкуренция.
4. КОМЕНТАРИ, ПОЛУЧЕНИ ОТ ТРЕТИ СТРАНИ
(43)
Австрийската работническа камара представи коментари по отношение на откриването на официалната процедура по разследване. Според организацията, членовете на която наброяват 3,2 милиона, системата за финансиране съгласно Закона за екологичната електроенергия представлява държавна помощ. Тя не споделя становището на Австрия, че механизмът за освобождаване на енергоемките потребители е съвместим със законодателството за държавната помощ. Механизмът създава допълнителна тежест за малките и средните предприятия (МСП) и за домакинствата, които са задължени да заплащат допълнителните разходи за екологична енергия, въпреки че не са основните потребители. Това ще доведе до нарушаване на конкуренцията в ущърб на МСП.
(44)
Австрийската работническа камара се позова на решението на Комисията от 4 юли 2006 г., в което Комисията направи заключението, че преференциалните тарифи за изкупуване представляват държавна помощ (26). Тъй като оттогава правната рамка, уреждаща преференциалните тарифи за изкупуване, не е претърпяла изменения, според Камарата системата за подкрепа, предвидена от Закона за екологичната енергия от 2008 г., продължава да включва държавна помощ. Камарата не разбира как сега Австрия може да защитава позиция, различна от тази, която е изразила при уведомяването за предходната версия на закона.
(45)
Камарата не е съгласна с Австрия, че освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, както се предвижда от закона, следва да се разглежда по същия начин като ограничението върху енергийните данъци. Недопустимо е, позовавайки се на предишно решение на Комисията, в което се одобрява ограничение върху енергийните данъци, сега Австрия да се стреми да получи също одобрение за механизма за освобождаване на големите потребители на електроенергия. Според Камарата аналогията не е законосъобразна.
(46)
Ограничението върху данъчното облагане на енергията е държавна помощ, предоставена чрез системата за данъчно облагане, която поне непряко е насочена към подобряване на защитата на околната среда, докато освобождаването на енергоемките предприятия от задължението за закупуване няма цел, свързана с околната среда, и не би могло да се разглежда от гледна точка на Насоките за околната среда.
(47)
Тъй като законът изрично предвижда освобождаването на големите потребители от задължението за закупуване, разпоредбата не може да се счита за облекчение или освобождаване от данъци за околната среда по смисъла на глава 4 от Насоките.
(48)
Освен това дори ако глава 4 може да се прилага по аналогия, механизмът за освобождаване няма да е съобразен с нея по изброените по-долу причини. Мярката не е ограничена за срок от 10 години. При настоящите пазарни условия ценовата еластичност е достатъчна, за да гарантира, че всяко увеличение на производствените разходи на засегнатите отрасли (като например за производство на хартия и стомана) може да бъде прехвърлено на потребителите; това означава, че механизмът за освобождаване не отговаря на условията от точка 158, буква в) от Насоките.
(49)
Освобождаването не е пропорционално, тъй като от големите потребители на електроенергия не се изисква да използват екологична електроенергия, поради което доближаването на цените на възобновяемата енергия към пазарното равнище ще се забави. Единствено МСП и домакинствата трябва да заплащат допълнителните разходи за производство на екологична електроенергия, въпреки че те потребяват съвсем малък обем електроенергия. Във връзка с това механизмът за освобождаване не отговаря и на условието от точка 159, буква а) от Насоките.
(50)
Не съществуват и споразумения като посочените в точка 159, буква в) от Насоките, с които самите големи потребители на електроенергия се ангажират да постигнат целите на закона. И накрая, механизмът за освобождаване на големите потребители не допринася за енергийната ефективност или безвредното за околната среда използване на енергията, а напротив той изключва тези потребители от всякакво участие в постигането на целите на целия ЕС по отношение на околната среда.
(51)
Следователно член 22 от Закона е оперативна мярка за помощ sui generis, която не създава ползи за околната среда и не попада в приложното поле на Насоките за околната среда. Тъй като помощта не е ограничена във времето и не е планирано нейното намаляване във времето, и тъй като нарушава конкуренцията главно в ущърб на МСП, тя не следва да бъде разрешена.
5. ОЦЕНКА
(52)
Комисията разгледа мярката, за която е изпратено уведомление, от гледна точка на член 107 и сл. от ДФЕС и член 61 и сл. от Споразумението за ЕИП (27).
(53)
На първо място Комисията отбелязва, че законът, за който е изпратено уведомление, съдържа две отделни мерки, като и двете бяха разгледани съгласно законодателството за държавната помощ в решението на Комисията за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. (28) Законът предвижда помощ под формата на преференциална тарифа за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия. Той съдържа и разпоредба, по силата на която енергоемките предприятия могат - при определени условия - да бъдат частично освободени от задължението да заплащат преференциалната тарифа. В решението си от 22 юли 2009 г. Комисията прие, че преференциалните тарифи за изкупуване в полза на производителите на екологична електроенергия представляват държавна помощ, съвместима с вътрешния пазар, но изрази съмнения по отношение на това дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавна помощ и във връзка с това откри официална процедура по разследване на този аспект от закона. С решението си от 22 юли 2009 г. Комисията одобри помощта за производителите на екологична електроенергия като съвместима държавна помощ, но не взе окончателно решение по въпроса дали освобождаването на енергоемки предприятия от задължението за закупуване представлява държавна помощ, а ако това е така, дали механизмът за освобождаване е съвместим с правилата за държавната помощ. Тези въпроси бяха разгледани при официалното разследване, в резултат на което беше взето настоящото решение. Както е обяснено по-долу обаче, констатацията в решението от 22 юли 2009 г., че средствата, платени чрез OeMAG на производителите на екологична електроенергия, са държавни ресурси, е важна за определянето на наличието на държавни ресурси в механизма, който освобождава енергоемките предприятия от участие в тези средства.
5.1. Наличие на държавна помощ
(54)
Според член 107, параграф 1 от ДФЕС една мярка представлява държавна помощ, в случай че: първо, предоставя предимство на получателите; второ, е финансирана от държава-членка или посредством ресурси на държава-членка; трето, поставя определени предприятия или производството на някои стоки в по-благоприятно положение; четвърто, съдържа потенциал да засегне търговията между държавите-членки и да наруши или заплашва да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.1.1. Предимство
(55)
Когато евентуалното предимство произтича от освобождаване или частично освобождаване от регулаторна такса, единственият въпрос, който трябва да се реши, е дали - при конкретна законова схема - мярката за държавна помощ е такава, че по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки в сравнение с други предприятия, които се намират в правно и фактическо положение, съпоставимо от гледна точка на целта, преследвана от въпросната мярка (29).
(56)
В настоящия случай целта, преследвана от въпросната мярка, е да се увеличат приходите от потребители на електроенергия, с цел да се финансира производството на електроенергия от възобновяеми източници. Енергоемките предприятия са в същото правно и фактическо положение като всички други потребители на електроенергия, тъй като всички те потребяват и закупуват електроенергия от електроразпределителни предприятия, които от своя страна са задължени да закупуват известно количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, фиксирана по закон („клирингова цена“ (Verrechnungspreis)). В отсъствието на механизъм за освобождаване енергоемките предприятия ще трябва да заплащат на своите електроразпределителни предприятия допълнителните разходи за екологична електроенергия според сметките си за потребена електроенергия. Това е начинът, по който електроразпределителните предприятия прехвърлят допълнителните разходи, възникващи в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Другите потребители на електроенергия, които са в същото правно и фактическо положение, тъй като всички закупуват електроенергия, не се ползват от тази възможност. Следователно механизмът за освобождаване поставя в по-благоприятно положение енергоемките предприятия в сравнение с всички други потребители на електроенергия.
(57)
Въз основа на освобождаването, предоставено от E-Control, енергоемките предприятия имат правото да поискат да не им се доставя екологична електроенергия, а на електроразпределителните предприятия се забранява по закон да прехвърлят на освободените предприятия каквито и да е разходи, които възникват в резултат на задължението им да закупуват екологична електроенергия от центъра за сетълмент. Вместо това енергоемките предприятия заплащат на центъра за сетълмент равностойността на 0,5 % от своята нетна производствена стойност.
(58)
Следователно в резултат на механизма за освобождаване участието на енергоемките отрасли в приходите на центъра се ограничава до определено ниво. По този начин те по закон са частично освободени от такса, която биха заплащали при нормални пазарни условия. Следователно механизмът за освобождаване предоставя предимство на предприятията, които отговарят на условията за него.
(59)
Според Австрия облекчението може да достигне общо 44 милиона евро на година (30). Следователно мярката представлява предимство за енергоемките предприятия.
5.1.2. Държавни ресурси и отговорност на държавата
Установена съдебна практика е дадено предимство да се определя като държавна помощ съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС единствено ако то е предоставено пряко или непряко чрез държавни ресурси и използването на ресурсите може да се припише на държавата (31).
(60)
Във връзка с това Австрия представя аргумент с два аспекта. Първо, средствата, които се контролират от OeMAG, не представляват държавни ресурси. Второ, дори ако средствата, които се контролират от OeMAG, са държавни ресурси, намалението в приходите на OeMAG в резултат на механизма за освобождаване не води до намаление на държавни ресурси, тъй като няма участие на държавата под нивото на OeMAG (т.е. на нивото на големите потребители на електроенергия и ектроразпределителните предприятия).
(61)
Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване на енергоемките предприятия намалява приходите на центъра за сетълмент - OeMAG - тъй като електроразпределителните предприятия не са задължени да закупуват екологична електроенергия за енергоемките предприятия, които са получили правото на освобождаване, а преките плащания, извършвани от енергоемките предприятия към OeMAG, са по-ниски от това, което OeMAG би получило, ако енергоемките предприятия не бяха освободени.
(62)
Във връзка с това Комисията трябва да установи дали ресурсите, които въз основа на Закона за екологичната електроенергия се контролират от центъра за сетълмент, т.е от OeMAG, са държавни ресурси. Ако това е така, оценяваната мярка води до намаляване на приходите на държавата и следователно е финансирана чрез държавни ресурси.
(63)
В дело Essent (32) държавата налагана SEP - предприятие, което е собственост на няколко нидерландски дружества за производство на електроенергия - задължението за обществената услуга за събиране на приходите от допълнителна такса, наложена на ползвателите на електропреносната мрежа. Законът позволява на SEP да използва приходите от допълнителната такса единствено за посочената в закона цел, т.е. за компенсиране на трудно възстановимите разходи, които предприятията за производство на електроенергия правят във връзка с либерализацията на пазара на електроенергия.
(64)
Съдът установи, че допълнителната такса, събирана от SEP, представлява държавен ресурс, тъй като са били изпълнени следните условия:
а)
допълнителната такса е такса, наложена на частни дружества по силата на законодателен акт на публичен орган (точки 47-66 от решението);
б)
държавата е възложила на SEP задачата да извършва икономическа услуга от общ интерес, а именно задачата да събира таксата (точка 68);
в)
SEP не е имало правото да използва постъпленията от таксата за цели, различни от предвидените в закона, и то е било подложено на строг контрол при изпълнението на своята задача (точка 69).
(65)
В решението е посочено ясно, че въпросната мярка се различава от разглежданата в дело PreussenElektra, тъй като в него „предприятията не са упълномощени от държавата да управляват държавни ресурси, а са обвързани от задължение за изкупуване със свои собствени финансови средства“ (33). В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията отбеляза, че дружеството OeMAG е създадено и лицензирано от австрийската държава и в документите за неговото учредяване му е възложена задачата да управлява ресурсите, необходими за подпомагане на екологичната електроенергия. Комисията стигна до заключението, че фактът, че OeMAG е частно дружество, не е достатъчен, за да се докаже, че мярката не включва държавна помощ. По-специално, мярката, за която е изпратено уведомление, не е съпоставима със схемата по дело PreussenElektra. Дело PreussenElektra засяга отношенията между частни дружества без участието на посредническа организация, докато Законът за екологичната електроенергия в Австрия възлага на OeMAG задачата да събира и разпределя средствата, предназначени за производството на екологична електроенергия.
(66)
Също така Съдът разграничи делото Essent от делата Pearle и PreussenElektra: в дело Pearle средствата, събирани от професионална организация, не са използвани за политика, определена от публичните органи, а за частна рекламна кампания, докато в дело PreussenElektra частни електроразпределителни предприятия, които са задължени да закупуват електроенергия от възобновяеми източници на фиксирана цена, са използвали собствени ресурси, а не постъпления от такса, която са събирали от името на държавата (точки 72-74).
(67)
Следователно в настоящия случай Комисията трябва да оцени дали дружеството OeMAG е определено от държавата да събира и управлява такса, както е при SEP, или то използва собствени средства, както предприятията от дело PreussenElektra (34).
(68)
Наличие на такса: Комисията трябва да установи първо дали средствата, събирани от OeMAG, представляват такса. В членове 10 и 19 от Закона за екологичната електроенергия се изисква електроразпределителните предприятия да закупуват определено количество електроенергия от възобновяеми източници на цена, която е по-висока от пазарната цена, наричана „клирингова цена“ (Verrechnungspreis). В член 22б от закона се посочва, че нивото на клиринговата цена следва ежегодно да се определя със заповед на федералния министър на икономиката и труда, след което се определят актуализирани стойности. Разликата между пазарната цена на електроенергията и клиринговата цена, която се определя чрез законодателен акт на публичен орган, представлява такса върху електроенергията. В настоящия случай таксата не се заплаща на други участници на пазара, които извършват обичайна търговска дейност, както в дело PreussenElektra, поради което Съдът стигна до заключението, че няма участие на държавни ресурси. В случая плащанията се извършват на организация, която има специалната задача да събира и разпределя тези средства единствено за цели от обществен интерес.
(69)
Определяне на частна организация, която да събира и управлява таксата: в закона се предвижда таксата да се събира не от държавата, а от юридическо лице, на което е предоставена концесия да действа като център за сетълмент. Концесия за функциониране като център за сетълмент за цяла Австрия понастоящем притежава OeMAG. Чрез концесията OeMAG поема задължението за обществена услуга за събиране на такса под формата на клирингова цена от всички електроразпределителни предприятия.
(70)
Електроразпределителните предприятия по принцип имат правото да прехвърлят тази такса върху потребителите на електроенергия и от икономическа гледна точка може да се приеме, че обикновено те ще постъпят така. Законът обаче им забранява да прехвърлят таксата върху енергоемките предприятия, които съгласно член 22в от Закона са освободени от задължението да закупуват електроенергия от възобновяеми източници.
(71)
Комисията заключава, че държавата е възложила на OeMAG изпълнението на икономическа услуга от обществен интерес, а именно събиране и управление на таксата.
(72)
Контрол над средствата и използване за цел, определена по закон: в член 23 от закона от OeMAG се изисква да съхранява приходите от клиринговата цена в определена за целта банкова сметка. Средствата, събрани в тази банкова сметка, могат да бъдат използвани единствено с цел закупуване на електроенергия от възобновяеми източници. OeMAG трябва да предоставя достъп по всяко време до всички документи, свързани със сметката, на федералното министерство на икономиката и труда или на Сметната палата на Австрия. Независимо от структурата на собствеността на OeMAG, с член 15 от закона се изисква също Сметната палата да извършва ex post одити на OeMAG.
(73)
Комисията заключава, че OeMAG трябва да използва средствата за цел, определена по закон, а държавата да упражнява строг контрол върху тяхното използване.
(74)
В съответствие с делата Essent и Steinike Комисията заключава, че средствата, които се събират и управляват от OeMAG, представляват държавни ресурси.
(75)
Австрия представи редица аргументи в подкрепа на становището си, че положението на OeMAG е съпоставимо с това от дело PreussenElektra, а не с това от дело Essent. В следващите съображения ще бъде доказано, че след внимателен преглед тези аргументи се оказват неиздържани.
(76)
На първо място Комисията отбелязва, че Австрия сравнява Закона за екологичната електроенергия с германския Закон за енергията от възобновяеми източници в предишния и в настоящия му вид, като цитира решението на Съда по дело PreussenElektra (35). Но това сравнение няма връзка с разглеждания тук въпрос. В настоящото решение Комисията разглежда само предложената мярка и няма за цел да оцени германското или което и да е друго подобно законодателство: всяко дело трябва да се разглежда според собствените му особености. Все пак предвид на представените аргументи следва да се отбележи, че австрийското законодателство значително се различава от германския закон, който беше разгледан в дело PreussenElektra. В дело PreussenElektra Съдът приема, че само предимствата, предоставени пряко от държавата или от частна организация, определена или създадена от държавата, могат да включват използването на държавни ресурси. Също така Съдът констатира, че задължението за закупуване, наложено на частни електроразпределителни предприятия, не включва пряко или непряко прехвърляне на държавни ресурси. Следователно настоящата схема, за която е изпратено уведомление, не е идентична със схемата, разгледана в дело PreussenElektra. Както отбеляза в решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г., Комисията поддържа позицията, че австрийската схема включва използването на ресурси, които могат да бъдат приписани на държавата. Австрийската схема се различава от германската, по-специално по това, че предвижда посредническа организация като OeMAG, която да бъде определена от държавата, а държавата да наблюдава и проверява събирането и разпределението на средствата, управлявани от тази организация. Също така Комисията установява, че австрийската схема може да позволи преки плащания от държавата на OeMAG.
(77)
По отношение на действащия в Германия Закон за енергията от възобновяеми източници следва да се отбележи, че посочената мярка не е предмет на настоящото решение; Комисията все още не я е оценила и следователно не може да разгледа задълбочено предполагаемата аналогия между австрийския Закон за екологичната електроенергия и германския Закон за енергията от възобновяеми източници.
(78)
Освен това Австрия твърди, че OeMAG е частно предприятия, а не организация, чиято дейност се урежда съгласно публичното право както корпорациите, които бяха обсъдени в решението по дела Air France и Salvat Père. Австрийските органи могат да упражняват контрол над OeMAG единствено чрез ex post проверка на неговите сметки и чрез оттегляне на концесията си.
(79)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че от решението по дело Essent става ясно, че когато държавата определя организация, която да събира и управлява приходите от дадена такса, не е необходимо да се прави разграничение дали организацията е публична или частна. В констатациите си Съдът по никакъв начин не отбеляза дали SEP е публична или частна собственост; следователно този факт не е имал значение за неговото решение. Това съответства на точка 106 от заключенията на генералния адвокат Mengozzi по дело Essent, както и на решението на Съда по дело Steinike (36).
(80)
Следователно фактът, че OeMAG е частно дружество, не изключва наличието на държавни ресурси. Определящият въпрос е дали то е било посочено от държавата да събира такса и да я управлява.
(81)
Австрия твърди още, че държавният бюджет не покрива загуби, които OeMAG може да реализира, и че ролята на публичните органи е ограничена до определяне на цените за изкупуване и продажба на електроенергия от възобновяеми източници; следователно за държавния бюджет не съществува тежест като доказаната в дело Sloman Neptun и дело Pearle.
(82)
Комисията отбелязва, че в дело Essent е доказано, че средствата, с които разполага частно дружество, което е било посочено от държавата да събира и управлява такса, представляват държавен ресурс. Съответно едно намаление на нивото на таксата, заплащана от определени предприятия, които са задължени да я заплащат, представлява тежест за държавата.
(83)
По отношение на аргумента на Австрия, че E-Control не разполага с правомощия да освобождава енергоемките предприятия от задължението за закупуване, Комисията посочва, че - както генералният адвокат Mengozzi обяснява в точка 109 от становището си по дело Essent - фактът, че организацията, определена да събира и управлява таксата, не разполага с правомощия, няма отношение към въпроса дали тези средства представляват държавни ресурси.
(84)
Последният аргумент на Австрия е, че общият размер на средствата, които електроразпределителните предприятия заплащат на OeMAG, не се повлиява от механизма за освобождаване, който променя единствено разпределението на общата сума между различните категории крайни потребители на електроенергия; Комисията отбелязва, че фактът, че загубата на приходи за държавата може да се компенсира с увеличаване на държавните приходи от други източници, няма отношение към въпроса дали се използват държавни ресурси. Определящо е това, че дадено предприятие се ползва с предимство и че това предимство намалява приходите от такова предприятие за държавата. Очевидно е, че в крайна сметка държавата ще трябва да намери други източници на приходи, за да компенсира недостига.
(85)
Комисията стига до заключението, че фактите от дадения случай съответстват на фактите, разгледани в делата Essent и Steinike: всички изисквания за наличие на държавни ресурси, установени в Essent и Steinike, са удовлетворени. Следователно оценяваната мярка е финансирана чрез държавни ресурси.
(86)
Използването на средствата, които се контролират от OeMAG, е регламентирано по закон, а именно със Закона за екологичната електроенергия. Следователно за използването на средствата отговаря държавата.
(87)
Следователно механизмът за освобождаване води до загуба на държавни ресурси и за него отговаря държавата.
5.1.3. Избирателност на мярката
(88)
Комисията посочва, че дори ако на теория изглежда, че мярката е неутрална по отношение на предприятията и на икономическите отрасли, тя все пак може да бъде избирателна на практика.
(89)
Австрия привежда доводи, че механизмът за освобождаване не представлява държавна помощ, тъй като той не е избирателен, а е обща мярка, достъпна за всички предприятия и отрасли. Първо, Австрия твърди, че прагът от 0,5 % в схемата, за която е изпратено уведомление, не налага ограничения по отношение на конкретни отрасли, размер на предприятието или други избирателни критерии (37). Второ, Австрия е установила, че мярката всъщност засяга 2 300 предприятия от 19 различни отрасъла; според нея това показа, че мярката действително е достъпна за всички предприятия и отрасли на икономиката.
(90)
Една мярка е избирателна, ако поставя в по-благоприятно положение само определени предприятия или производството на някои стоки. Тя не е избирателна, ако се прилага за всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност.
(91)
Комисията счита, че само фактът, че прагът е 0,5 %, не е достатъчен, за да може да се определи като обща мярка схемата, за която е уведомена. Напротив, Комисията счита, че в резултат на този праг не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление.
(92)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратила уведомление, е предназначена за предприятия, чиито разходи се увеличават с над 0,5 % от тяхната нетна производствена стойност в резултат на участието им в помощта за екологичната електроенергия. Комисията отбелязва, че тези условия са много сходни с изискванията от определението за „енергоемко предприятие“ в член 17, параграф 1, буква а) от директивата за енергийно данъчно облагане (38). Австрия твърди, че прагът от 0,5 %, не е достатъчен, за да може мярката, за която е изпратила уведомление, да се определи като избирателна. Според Австрия това заключение се подкрепя от решението на Съда по дело Adria-Wien Pipeline. В посоченото решение Съдът трябваше да разгледа частично възстановяване на енергиен данък, предоставено на дружества, ако данъкът надвиши 0,35 % от тяхната нетна производствена стойност. Според Съда „Националните мерки, които предвиждат намаления на енергийни данъци върху природния газ и електроенергията, не представляват държавна помощ по смисъла на член 92 от Договора за ЕО [сега член 107 от ДФЕС] … когато те се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (39).
(93)
Комисията обаче счита, че това решение не противоречи на констатацията за избирателност по отношение на прага от 0,5 % в настоящия случай. Решението е преюдициално заключение, издадено в отговор на запитване от страна на австрийско съдилище, което е изразило загриженост за съществуващата схема за намаления на енергийните данъци. Австрийският съд зададе два въпроса. Първо, той попита дали фактът, че при действащата схема намалението на данъка е предоставено само на предприятия, участващи в производството на стоки, означава, че намалението е избирателно. Второ, той зададе хипотетичния въпрос как Съдът ще оцени намаление на данък, което не е ограничено до предприятия, участващи предимно в производството на стоки, а се прилага за всички предприятия, независимо от тяхната дейност.
(94)
По първия въпрос Съдът установи, че ограничаването на намалението на данъка до производители прави мярката избирателна. С оглед на хипотетичния характер на втория въпрос, т.е. как би оценил намаление на данък, достъпно за всички отрасли на икономиката, Съдът предостави съвсем общ отговор. Той посочи, че дадена мярка е избирателна, ако е поставила в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки, и не е избирателна, ако от нея са се възползвали всички предприятия на националната територия, без да се прави разграничение (40). Съдът заключи, че националните мерки не представляват държавна помощ, „ако се прилагат по отношение на всички предприятия на националната територия, независимо от тяхната дейност“ (41). Съдът не определи дали мярка, за която се прилага праг от 0,35 %, следва да се счита за приложима за всички предприятия. Това беше посочено от генералния адвокат Jacobs в становището му в следващо дело в Съда: „въздействието на прага от 0,35 % не беше разгледано от Съда в дело Adria-Wien“ (42). Съдът не счете за необходимо да определи дали механизмът за освобождаване като такъв (т.е. без ограничението за предприятия, занимаващи се предимно с производството на стоки) е бил избирателен de facto. С това Съдът не изключи възможността прагът от 0,35 % да може да се счита за избирателен, ако на практика въздействието му се състои в това, че мярката не е достъпна за всички предприятия на националната територия.
(95)
Всъщност становището на Комисията е, че Съдът е показал, че подобен праг може да бъде избирателен, дори ако мярката е била достъпна за редица различни отрасли. В отговора си на втория въпрос Съдът по-специално посочи, че „нито големият брой на допустимите предприятия, нито разнообразието и размерът на отраслите, чиито представители са тези предприятия, представляват достатъчни основания да се направи заключението, че инициатива на държавата представлява обща мярка на икономическата политика“ (43). Съгласно съдебната практика много мерки, които не са свързани с определен отрасъл, могат да се считат за избирателни, ако de facto не са достъпни за всички предприятия на националната територия (44). Следователно дори мерки, които са достъпни за всички отрасли, могат да се считат за избирателни въз основа на това, че de facto те не са достъпни за всички предприятия на съответната територия.
(96)
Това становище е представено и в решение на Комисията относно намалението на енергийния данък в Австрия (45). Вследствие на решението на Съда, което вече беше обсъдено, Австрия разшири мярката и по отношение на предприятията от всички отрасли. В оценката си на изменената схема обаче Комисията констатира, че мярката все пак е избирателна, тъй като дори ако официално намалението е достъпно за всички предприятия, на практика единствените предприятия, които биха се възползвали, ще бъдат тези, които имат високо потребление на електроенергия спрямо нетната си производствена стойност (46). Комисията стигна до заключението, че намалението на данъка представлява неправомерна (т.е. за него не е изпратено уведомление) държавна помощ и тя е несъвместима с вътрешния пазар (47).
(97)
Вследствие на решението на Комисията по-късно австрийски административен съд отправи преюдициално запитване към Съда (48). Въпросите, зададени от австрийския съд, бяха свързани с обхвата на въздействието на неправомерния характер на намалението на данъка, но Съдът отново не разгледа въпроса за избирателността. Въпросът обаче беше обсъден от генералния адвокат. В становището си генералният адвокат отбеляза, че „както посочва Комисията, да се предоставят намаления само на предприятия за услуги (освен на предприятията в областта на производството), които не превишават прага от 0,35 %, ще означава просто да се разшири кръгът на получателите на помощта. Въздействието на помощта като такава обаче няма да отпадне, тъй като отново ще има критерий за избирателност“ (49). Също така според него „съображенията на Комисията в решението ѝ от 2004 г. са убедителни по отношение на избирателния характер на прага от 0,35 % при изменената схема“ (50).
(98)
Комисията стига до заключението, че в настоящия случай разглежданият праг от 0,5 % е критерий за подбор, който ограничава ползата от мярката, за която е изпратено уведомление, до енергоемките предприятия, като изключва предприятията, които не са енергоемки. Независимо от броя на отраслите, които отговарят на изискванията, прагът означава, че не всички предприятия на националната територия могат да се възползват от мярката, за която е изпратено уведомление. Следователно прагът прави мярката, за която е изпратено уведомление, избирателна.
(99)
Комисията отбелязва още, че за да отговарят на условията на оценявания тук механизъм за освобождаване, предприятията трябва да отговарят на условията за намаление на енергийния данък съгласно австрийския Закон за намаление на енергийните данъци, който беше предмет на решението на Комисията относно намалението на енергийния данък. Следователно по отношение на настоящия случай съображенията на Комисията се прилагат mutatis mutandis.
(100)
По отношение на втория аргумент на Австрия Комисията счита, че мярката, за която е изпратено уведомление, е избирателна и поради това, че на практика тя е насочена предимно към ограничен брой предприятия, които се занимават с производство на определени енергоемки стоки. Съгласно съдебната практика на Съда дадена мярка трябва да се оценява не от гледна точка на нейните основания или цели, а във връзка с нейното въздействие (51). Това означава, че дори ако една мярка е официално достъпна за всички отрасли и предприятия, тя все пак може да се счита за избирателна, ако на практика не е достъпна за всички предприятия на националната територия. Според Съда „нито големият брой на предприятията, които могат да се възползват, нито разнообразието и значението на отраслите, чиито представители са тези предприятия, обосновават заключението, че [дадена] схема представлява обща мярка на икономическата политика“ (52).
(101)
При разследването си Комисията установи, че схемата, за която е изпратено уведомление, е насочена предимно към много малък брой предприятия, като повечето от тях се занимават с производството на стоки. На 9 септември 2010 г. Австрия представи данни, които са събрани въз основа на схемата във вида, в който се прилага понастоящем, т.е. с интензитет на помощта под праговете, за които е изпратено уведомление. Според информацията от приблизително 300 000 предприятия в Австрия броят на тези, които са подали заявления за използване на мярката, е бил само около 2 000 или под 1 % от всички австрийски предприятия. По време на прилагането на схемата приблизително 66 % от предимствата са в полза на предприятия за „производството на стоки“ (53). Комисията отбелязва, че ако Австрия възнамерява да увеличи интензитета на помощта над минималните прагове, при които схемата се прилага временно, мярката най-вероятно в още по-голяма степен ще бъде насочена към предприятия, извършващи дейност за производството на стоки. Това се доказва с факта, въз основа на информацията, предоставена от Австрия, че само 12 предприятия биха се възползвали от помощ с интензитет, по-висок от този при схемата в прилагания сега вид, и че от тях само две работят в транспортния сектор, а 10 се занимават с производство на стоки (54).
(102)
Комисията стига до заключението, че схемата, за която е изпратено уведомление, ще предостави малка или никаква полза за най-голямата част от предприятията в отраслите на австрийската икономика и ще постави в благоприятно положение основно предприятията, които работят в някои клонове на отраслите за производство на стоки. Независимо от броя на отраслите, в които предприятията могат да се възползват от мярката, тя е насочена предимно към предприятия, занимаващи се с производството на стоки, и поради това de facto следва да се счита за избирателна.
(103)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване, за който е уведомена, е избирателен както поради факта, че предвижда праг от 0,5 %, който ограничава мярката до енергоемки предприятия, така и поради факта, че тези предприятия извършват дейност предимно за производството на стоки.
(104)
Комисията отбелязва, че дори когато дадена мярка има избирателен характер, тя не изпълнява условието за избирателност, ако е обоснована от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи (55). Съдът винаги е поддържал становището, че държавите-членки трябва да доказват, че това е така (56).
(105)
Според Съда „трябва да се прави разграничение между целите, приписани на конкретна данъчна схема, които не са присъщи за нея, от една страна, и механизмите, присъщи за самата данъчна система, които са необходими за постигането на тези цели, от друга страна“. Единствено последните механизми могат да бъдат обосновани от естеството или общата схема на данъчната система, към която принадлежи мярката (57). Всички неприсъщи цели трябва да бъдат разгледани на етапа, когато мярката е оценявана за съвместимост (58).
(106)
Австрия счита, че диференциацията на таксите, въведена по силата на член 22в от закона, има за цел отчитането на различния капацитет на предприятията да поемат допълнителни такси. Също така Австрия поддържа становището, че механизмът за освобождаване не оказва неблагоприятно въздействие върху ползите за околната среда, предвидени в закона, тъй като размерът на наличната помощ за подпомагане на производството на екологична електроенергия не намалява. Австрия твърди, че единствено чрез намаляване на таксите за околната среда на някои предприятия е възможно да се установи устойчив механизъм за финансиране на екологичната електроенергия, което е необходимо за осигуряването на подкрепа за източниците на възобновяема енергия.
(107)
Във връзка с това Комисията отбелязва, че присъщата цел на системата, установена с клиринговата цена, е да се получат приходи за конкретната цел да се стимулира производството на енергия от възобновяеми източници. Механизмът за освобождаване обаче има за цел да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия, като се намали цената, която заплащат за електроенергия, и по такъв начин да се направи системата по-приемлива въз основа на клиринговата цена. Тази цел не е присъща на логиката и на общата схема на системата.
(108)
Съдът посочва, че с преследването на такава неприсъща цел не може да се обоснове мярка въз основа на позоваване на естеството или общата схема на данъчната система (59). Тя може да бъде анализирана едва когато помощта трябва да се оцени за съвместимост (60).
(109)
В подкрепа на становището си, че механизмът за освобождаване се основава на логиката и общата схема на системата, Австрия цитира две решения относно държавна помощ; при тях обаче положението е различно. Целта на мярката за държавна помощ № N 271/06 относно датския данък върху излишъка на топлинна енергия не е била да се подобри конкурентоспособността, а да се прилагат еднакви условия на данъчно облагане за всички енергийни продукти. Мярката за държавна помощ № N 860/06 относно освобождаване от енергиен данък на процесите с двойно предназначение в Германия се е основавала на принципа, че енергийните продукти следва да се облагат с данък само когато се използват за отопление или като горива.
(110)
Следователно освобождаването на енергоемките отрасли, за което е изпратено уведомление, не е обосновано от естеството или общата схема на системата, към която принадлежи.
(111)
Комисията заключва, че мярката, за която е изпратено уведомление, изпълнява условието за избирателност, тъй като de facto тя е избирателна и не е обоснована от естеството и общата схема на системата.
5.1.4. Нарушаване на конкуренцията и въздействие върху търговията
(112)
Повечето от получателите на мярката, която според Комисията представлява оперативна помощ, се занимават с производството на енергоемки стоки, като например продукти от метал или хартия (61). Това са отрасли, в областта на които се извършва търговия между държавите-членки, като предприятия от една държава-членка са в конкуренция с предприятия от други държави-членки. Следователно въпросната мярка може да наруши конкуренцията и да засегне търговията на вътрешния пазар.
5.1.5. Заключение
(113)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, тъй като в следствие на прилагането му се намаляват държавни ресурси и чрез него се предоставя избирателно предимство на енергоемки предприятия. Следователно мярката може потенциално да засегне търговията между държавите-членки и да наруши конкуренцията на вътрешния пазар.
5.2. Правомерност на мярката
(114)
Австрия е поела задължението да не привежда помощта в действие, докато Европейската комисия не я одобри. Австрия изпрати уведомление за мярката, преди да я приведе в действие, и следователно е изпълнила задължението си по член 108, параграф 3 от ДФЕС (62).
5.3. Съвместимост на мярката
(115)
Съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар. Установена съдебна практика е задължението за доказване, че една мярка е съвместима, да се поема от държавата-членка (63).
(116)
Комисията има широки правомощия за вземане на решение по дела за помощи, попадащи в приложното поле на член 107, параграф 3 от ДФЕС (64). При упражняването на своите правомощия Комисията е издала насоки и известия, в които се установяват критериите за обявяване на някои видове помощ за съвместими с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС. Във връзка с това Съдът счита, че Комисията е обвързана с насоките и известията, които е издала в областта на контрола на държавната помощ, когато те не противоречат на разпоредбите в Договора и са приети от държавите-членки (65).
(117)
Следователно на първо място трябва да се разгледа дали помощта, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на една или повече групи от насоки или известия и може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, тъй като удовлетворява съдържащите се в тях проверки за съответствие.
(118)
Австрия твърди, че мярката, за която е изпратено уведомление, попада в приложното поле на Насоките за околната среда (66) или че Насоките за околната среда са приложими по аналогия. Освен това тя твърди, че помощта попада в приложното поле на общия регламент за групово освобождаване (67).
(119)
Съществуват обаче ясно определени случаи, в които може да се предостави оперативна помощ. По-специално оперативна помощ под формата на данъчни облекчения може да се предостави при конкретни условия, съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (68) или съгласно член 25 от общия регламент за групово освобождаване (69). При определени условия дадена помощ може да бъде оценена и директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.3.1. Насоките за околната среда
(120)
Приложното поле на Насоките за околната среда е определено, както следва (70):
„(58)
Настоящите Насоки се отнасят за държавните помощи за опазване на околната среда. Те ще бъдат приложени в съответствие с другите политики на Общността за държавните помощи, съответните клаузи на Договора за създаване на Европейската общност и Договора за Европейския съюз и законодателството, прието съгласно тези договори.
(59)
Настоящите Насоки се отнасят до помощта за подпомагане на опазването на околната среда във всички сектори, определени от Договора за ЕО. Те се прилагат и към онези сектори, които се подчиняват на специфични правила на Общността за държавните помощи (металообработване, корабостроене, производство на моторни превозни средства, синтетични влакна, транспорт, въгледобив, селско стопанство и рибарство), освен ако не е предвидено друго в конкретни правила.“
(121)
В точка 70, параграф 1 от Насоките „опазването на околната среда“ се определя като „всяко действие, предназначено да премахне или да предотврати вреда за заобикалящата физическа среда или природните ресурси чрез дейността на бенефициера, за да се намали рискът от такава вреда или да се постигне по-ефективно използване на природните ресурси, включително мерките за енергоспестяване и използването на възобновяеми източници на енергия“. В точка 151 се посочва, че за да може една мярка да попадне в приложното поле на Насоките, е достатъчно тя косвено да подобрява равнището на опазване на околната среда.
(122)
Австрия счита, че механизмът за освобождаване косвено допринася за опазването на околната среда по две причини: той е необходима предпоставка за осигуряване на политическа подкрепа за повишаване на клиринговата цена до по-високо ниво, което е необходимо за финансиране на допълнителното увеличаване на производството на електроенергия от възобновяеми източници; освен това той увеличава цената за потребление на електроенергия, като така се предлага стимул за постигане на по-висока енергийна ефективност.
(123)
По отношение на първото твърдение Комисията отбелязва, че не е необходимо да има връзка между клиринговата цена и увеличаването на равнището на производство на електроенергия от възобновяеми източници. По силата на Директива 2009/28/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 23 април 2009 г. за насърчаване използването на енергия от възобновяеми източници и за изменение и впоследствие за отмяна на директиви 2001/77/ЕО и 2003/30/ЕО („директивата за енергия от възобновяеми източници“) (71) Австрия се задължава да увеличи производството на електроенергия от възобновяеми източници. Тя обаче има правото да реши как иска да финансира това. Например тя може да използва приходи от данъчно облагане. Следователно механизмът за освобождаване не е необходим, за да се увеличи производството на енергия от възобновяеми източници.
(124)
По отношение на второто твърдение Комисията отбелязва, че механизмът за освобождаване действа като ограничение. В резултат на това средната цена на електроенергията, която заплащат енергоемките предприятия, намалява за всеки киловатчас, който потребяват над прага. Вместо да насърчава енергийната ефективност, механизмът за освобождаване всъщност я намалява.
(125)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не попада в приложното поле на Насоките за околната среда.
(126)
Но дори ако мярката попадаше в приложното поле на Насоките за околната среда - което не е така - Комисията отбелязва, че тя не може да бъде обявена за съвместима на тази основа, тъй като по изброените по-долу причини не са удовлетворени критериите за проверка от глава 4 от Насоките.
(127)
За целите на оценката на съвместимостта в глава 4 от Насоките се прави разграничение между хармонизирани и нехармонизирани данъци за околната среда. Парафискалният налог под формата на клирингова цена не е данък за околната среда, който е хармонизиран на равнище Съюз. Директивата за енергията от възобновяеми източници определя задължителни цели по отношение на възобновяемата енергия, но предоставя правото на държавите-членки да вземат решения как да постигнат тези цели.
(128)
Следователно механизмът за освобождаване ще трябва да бъде оценен съгласно правилата за нехармонизирани данъци за околната среда в глава 4 от Насоките (72).
(129)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (73). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (74). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (75).
(130)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (76). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
5.3.2. Аналогия с глава 4 от Насоките
(131)
Предвид факта, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, не допринася за защитата на околната среда дори косвено, Комисията разгледа въпроса дали той може да бъде одобрен по аналогия с глава 4 от Насоките за околната среда.
(132)
Според Австрия механизмът за освобождаване може да бъде оценен по аналогия с правилата за данъчни облекчения на хармонизираните енергийни данъци, посочени в точки 152-153 от Насоките за околната среда. В глава 4 от Насоките се предвиждат два вида оценки на намаленията на данъците за околната среда, които могат да доведат до различни заключения. Първо, в нея се предвиждат правила за намаляване на енергийни данъци, хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане, което може да бъде обявено за съвместимо без допълнителен анализ, при условие че са спазени минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. Второ, в нея се предвиждат специфични правила за оценката на намаление на данъци за околната среда, които не са хармонизирани, и намаление на хармонизирани енергийни данъци, които са под минималните данъчни нива, определени в директивата за енергийно данъчно облагане. И в двата случая наред с другото държавата-членка трябва да предостави подробна информация за необходимостта и пропорционалността на мярката. Австрия твърди, че Комисията може да одобри механизма за освобождаване от парафискални налози въз основа на това, че получателите заплащат поне минималните нива на австрийските енергийни данъци.
(133)
Комисията отбелязва, че в нейните решения или в решенията на европейските съдилища няма прецеденти, в които правилата за оценката на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда са прилагани по аналогия по отношение на парафискални налози.
(134)
Според установената съдебна практика на Съда разпоредба от правото на Съюза може да се прилага по аналогия, ако са изпълнени следните две условия. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия (77). Предвид посочените условия Комисията отбелязва, че в правото на ЕС аналогия може да бъде приложена само при изключителни обстоятелства.
(135)
Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, трябва да бъдат много сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. След като в глава 4 от Насоките за околната среда се разглеждат облекченията или освобождаванията от данъци за околната среда, разпоредбите, уреждащи налозите съгласно Закона за екологичната електроенергия, за които е изпратено уведомление, следва да бъдат сходни с тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда.
Комисията обаче счита, че правното положение по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС не е съпоставимо с правното положение по отношение на парафискалните налози съгласно правото на ЕС. Въпреки че в правото на ЕС няма специфични разпоредби по отношение на парафискалните налози, съществуват специфични разпоредби по отношение на енергийните данъци. По-специално те включват минимални нива на данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, и изключения от тези минимални нива съгласно условията, определени в глава 4 от Насоките за околната среда и в член 25 от общия регламент за групово освобождаване. По отношение на парафискалните налози няма правила за освобождаване или за облекчения, нито има правила за минимални нива.
(136)
Комисията заключава, че парафискалните налози, установени съгласно австрийската схема, не се уреждат с правила, подобни на тези, които се прилагат по отношение на данъците за околната среда съгласно правото на ЕС.
(137)
Второ, правилата, приложими по отношение на случая, трябва да съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия.
(138)
Мерките, които не попадат в приложното поле на Насоките за околната среда, все пак могат да бъдат оценени съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Във връзка с това Комисията не установи пропуски в Насоките, които по аналогия могат да бъдат основание за оценяване на мерките, за които е изпратено уведомление. Заключението е едно и също, независимо от това дали се търси аналогия с хармонизирани или нехармонизирани данъци.
(139)
Освен това липсата на правила относно освобождаванията от парафискални налози не може в никакъв всеки случай да се компенсира по аналогия с правилата, които уреждат намаленията на енергийните данъци съгласно правото на ЕС. Ако правилата, които уреждат намаленията на хармонизираните енергийни данъци, трябваше да се прилагат по аналогия към нехармонизираните парафискални налози, предприятията щяха да бъдат в състояние да спазват минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, като заплащат тези парафискални налози. Поради това подобен подход не отговаря на същността на директивата за енергийно данъчно облагане. Комисията счита, че минималните данъчни ставки в директивата за енергийно данъчно облагане са определени единствено с оглед на тяхното прилагане в рамките на хармонизираната система на енергийните данъци. Използването им като основа извън хармонизираната система ще създаде възможност те да се прилагат по начин, който не е бил предвиден. Очевидно е, че минималните ставки не са били установени с цел да се определи цялостната тежест, която енергоемките предприятия трябва да поемат в резултат на регулаторните мерки по отношение на околната среда, по-специално на тези, които възникват в резултат на механизми за финансиране на преференциални тарифи за изкупуване. При подобен подход ще се пренебрегне и фактът, че политиката за държавната помощ допуска снизходителност по отношение на освобождавания от данъчно облагане над хармонизирано минимално ниво, тъй като поне в известна степен се гарантират условия на равнопоставеност при спазване на минималните ставки, приложими във всички държави-членки. Този аргумент няма връзка с тежестта, произтичаща от системите за преференциални тарифи за изкупуване, които не са хармонизирани и при които всяко отклонение от стандартните вноски може да доведе до нарушаване на конкуренцията.
(140)
Следователно липсата на правила относно намаляването на парафискалните налози не представлява пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия със съществуващите правила относно намаленията на хармонизираните енергийни данъци.
(141)
Във всеки случай дори ако тези правила можеха да се прилагат по аналогия, механизмът за освобождаване не може да се счита за съвместим поради причините, изложени в съображения 129-133.
(142)
Комисията заключава, че не може да установи аналогия между механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление, и правилата за оценка на намаленията на хармонизирани енергийни данъци съгласно глава 4 от Насоките за околната среда и че вследствие на това механизмът за освобождаване не може да бъде одобрен въз основа на подобна аналогия.
5.3.3. Аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване
(143)
Комисията разгледа и въпроса дали може да одобри механизма за освобождаване въз основа на аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(144)
Австрия поддържа становището, че различията между формулировката в глава 4 от Насоките за околната среда и член 25 от общия регламент за групово освобождаване предоставят известна възможност за одобряване на мярката по аналогия с член 25 от регламента. Австрия посочва, че точка 152 от Насоките за околната среда гласи, както следва:
„За да бъдат одобрени по член 87 от Договора за ЕО, облекченията или освобождаването от хармонизирани данъци, по-специално хармонизираните с Директива 2003/96/ЕО, трябва да бъдат съвместими със съответното прилагано законодателство на Общността и да съответстват на установените граници и условия в него.“,
(145)
докато член 25 от общия регламент за групово освобождаване гласи, както следва:
„Схемите за помощ за опазване на околната среда под формата на намаления на данъците за околната среда, изпълняващи условията на Директива 2003/96/ЕО, са съвместими с общия пазар по смисъла на член 87, параграф 3 от Договора и се освобождават от задължението за уведомяване по член 88, параграф 3 от Договора, ако са изпълнени условията, определени в параграфи 2 и 3 от настоящия член“ (78).
(146)
Австрия прави заключението, че приложното поле на член 25 от регламента може да бъде по-широко от точка 152 от Насоките. Докато точка 152 от Насоките може да се прилага само за данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане, според Австрия в член 25 от директивата се изисква механизмът за освобождаване да спазва само минималните нива за данъчно облагане, определени в директивата за енергийно данъчно облагане, дори ако това не е хармонизиран енергиен данък. Поради това член 25 от регламента може да се прилага за намаления на нехармонизирани данъци за околната среда, които могат да бъдат определени за съвместими, при условие че общата система за данъчно облагане спазва минималните нива за енергийно данъчно облагане. Австрия признава, че вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не представляват данък (79), но твърди, че механизмът за освобождаване, за който е изпратено уведомление, може да бъде оценен и одобрен по аналогия с разпоредбите за данъците за околната среда на член 25 от общия регламент за групово освобождаване.
(147)
Според Комисията обаче няма основание за аналогия с член 25 от общия регламент за групово освобождаване. Първо, правилата, които се прилагат по отношение на случая, не са сходни с тези, за които се твърди, че се прилагат по аналогия. Формулировката на член 25 от общия регламент за групово освобождаване показва ясно, че посоченият член се прилага само по отношение на данъци за околната среда, които са хармонизирани съгласно директивата за енергийно данъчно облагане. Следователно класификацията като енергиен данък е „условие“ за приложимостта на член 25 от регламента. Това тълкуване се подкрепя от факта, че от логиката на системата на общия регламент за групово освобождаване следва, че той не може да има приложно поле, което е по-широко от Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда, на които се позовава. Следователно член 25 очевидно се прилага само по отношение на енергийни данъци, хармонизирани с директивата за енергийно данъчно облагане. Както беше обяснено по-горе, вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, не са данъци за околната среда, и разпоредбите на директивата за енергийно данъчно облагане не се прилагат за тях. Следователно разпоредбите, уреждащи енергийните данъци, не са сходни с разпоредбите, уреждащи австрийските преференциални тарифи за изкупуване. Второ, правилата, приложими по отношение на случая, не съдържат пропуск, който е несъвместим с общ принцип на правото на ЕС и който може да бъде отстранен по аналогия. Данъчните облекчения или подобни мерки, които не са обхванати от общия регламент за групово освобождаване, не се приемат автоматично за несъвместими с правото на ЕС: те просто трябва да спазват общото задължение за уведомяване по член 108 ДФЕС. След това могат да бъдат оценени и обявени за съвместими съгласно Насоките относно държавната помощ за опазване на околната среда или, в случай че Насоките не се прилагат, директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Следователно правилата, приложими за оценката на австрийската схема за помощ, не съдържат пропуск, който е несъвместим с правото на ЕС.
(148)
Комисията стигна до заключението, че не може да направи аналогия между вноските, заплащани съгласно Закона за екологичната електроенергия, и хармонизираните енергийни данъци, посочени в член 25 от общия регламент за групово освобождаване, и че следователно не може да одобри механизма за освобождаване въз основа на подобна аналогия.
5.3.4. Съвместимост съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС
(149)
Комисията отбелязва, че Австрия не е представила твърдение, че механизмът за освобождаване може да се обяви за съвместим директно въз основа на член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС. Държавите-членки са длъжни да представят всички основания за съвместимост (80) и да доказват, че условията за съвместимост са изпълнени, като поради тази причина Австрия сама се е лишила от възможността да разчита на това основание за съвместимост.
(150)
Въпреки това Комисията разгледа въпроса дали може да обяви механизма за освобождаване за съвместим въз основа на това правно основание.
(151)
Член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС гласи, че „помощите, които имат за цел да улеснят развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото тези помощи не засягат по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес“, могат да се приемат за съвместими с вътрешния пазар. Според съдебната практика Комисията може да обяви държавна помощ за съвместима с вътрешния пазар, ако помощта допринася за постигането на цел от общ интерес (81), необходима е за постигането на тази цел (82) и не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес.
(152)
Във връзка с това установена практика на Комисията е да могат да бъдат обявявани за съвместими мерки директно по член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, ако те са необходими и пропорционални и ако положителното въздействие върху общата цел надвишава отрицателното въздействие върху конкуренцията и търговията (83). Комисията счита, че тук е уместно да бъдат поставени следните въпроси:
1.
Насочена ли е помощта към ясно определена цел от общ интерес?
2.
Разработена ли е помощта, така че да постига цел от общ интерес? По-специално:
а)
дали мярката за помощ е целесъобразен и необходим инструмент или има други, по-подходящи инструменти?
б)
съществува ли стимулиращо въздействие или, с други думи, дали помощта променя поведението на предприятията?
в)
дали мярката за помощ е пропорционална или, с други думи, може ли същата промяна в поведението да се постигне с по-малка помощ?
3.
Ограничено ли е нарушаването на конкуренцията и въздействието върху търговията, така че общата равносметка да бъде положителна?
(153)
Австрия твърди, че главната цел на мярката е опазването на околната среда. Както обаче беше доказано в съображения 126-129, механизмът за освобождаване не допринася за опазването на околната среда.
(154)
Освен това въздействие на мярката върху околната среда може да се постигне чрез общо увеличаване на преференциалните тарифи за изкупуване, което според Австрия няма да бъде възможно, без да се гарантира трайната конкурентоспособност на енергоемките предприятия посредством механизма за освобождаване, за който е изпратено уведомление. Както всъщност австрийските органи признават в представената от тях информация, целта на механизма за освобождаване е да се подобри конкурентоспособността на енергоемките предприятия в Австрия спрямо техните конкуренти в други държави-членки. В решенията си Комисията никога не е приемала, че подобна помощ има принос за цел от общ интерес.
(155)
Единственото изключение от тази практика е глава 4 от Насоките за околната среда. Но дори когато Комисията одобрява намаление на данък за околната среда, тя все пак изисква да се заплаща минимално ниво на данъчно облагане. Това означава, че общият принос за всички приходи от данъци на предприятието, което се възползва от данъчното облекчение, все пак се увеличава с всяка единица замърсяване. В настоящия случай положението е различно. Максималният размер на вноската е 0,5 % от нетната производствена стойност. Всякакви допълнителни единици замърсяване вече не се облагат с парафискалния налог. Така вноската за единица замърсяване намалява за всяка допълнителна единица. Следователно вместо да насърчава ефективността на ресурсите, системата предоставя стимул за използване на допълнителни ресурси.
(156)
Поради това Комисията счита, че помощта не оказва принос за цел от общ интерес.
(157)
Според съдебната практика „оперативна помощ, т.е. помощ, предназначена да облекчи предприятието от разходите, които обикновено би поемало самó в ежедневното управление или при обичайната си дейност, по принцип не попада в приложното поле на член 92, параграф 3 [сега член 107, параграф 3 от ДФЕС]“. (84) Както съдилищата посочват „Съгласно съответната съдебна практика въздействието на подобна помощ по принцип е, че нарушава конкуренцията в секторите, в които тя се предоставя, като въпреки това не е в състояние, поради своето естество, да постигне която и да е от целите на горепосочените изключения“ (85). В настоящия случай Комисията установява, че механизмът за освобождаване представлява оперативна помощ, тъй като тя освобождава получателите от част от техните разходи за обществени поръчки за електроенергия, които при нормални условия биха извършили в своята ежедневна дейност.
(158)
Поради това дори ако подобряването на конкурентоспособността беше цел от общ интерес, според Комисията оперативната помощ в никакъв случай няма да бъде подходящ инструмент на политиката за постигането на тази цел.
(159)
По отношение на данъците за околната среда Комисията е приела ограничено изключение от този принцип, което обаче преследва конкретна цел. Съгласно глава 4 от Насоките за околната среда, облекченията и освобождаването от данъци за околната среда за някои отрасли или категории предприятия се допускат, ако чрез тях може да се постигне приемане на по-високи данъци за други предприятия, като от това произтича цялостно подобряване на вътрешното поемане на разходите и се създават допълнителни стимули за подобряване на защитата на околната среда. В това отношение становището на Комисията е, че помощ от този тип може да бъде необходима за косвеното преодоляване на отрицателни външни въздействия чрез улесняване на въвеждането или на поддържането на сравнително високи национални данъци за околната среда.
(160)
Комисията обаче счита, че вноските за помощта за екологичната електроенергия, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не представляват данък за околната среда по смисъла на точка 70, параграф 14 и точка 151 от Насоките. Данъците са такси, които са постъпления в общия бюджет на държавата. Вноските, от които получателите ще бъдат освободени чрез схемата, за която е изпратено уведомление, не постъпват в общия бюджет на държавата. Те се използват изключително за финансиране на вноските за OeMAG, което подпомага производителите на екологична електроенергия чрез преференциални тарифи за изкупуване. Следователно тези вноски не представляват данък за околната среда.
(161)
Комисията счита, че всяко изключение от общото правило за несъвместимост на оперативна помощ, което е посочено в Насоките за околната среда, следва да се тълкува ограничително. Поради това, като изключение, глава 4 от Насоките трябва да бъде ограничена по отношение на данъците за околната среда.
(162)
Освен това, както беше обяснено по-горе, прилагането на глава 4 от Насоките по отношение на парафискалните налози ще противоречи на целите на тези правила и на директивата за енергийно данъчно облагане по отношение на хармонизираните енергийни данъци. Също така подобен подход би могъл да доведе до общо прилагане на тези разпоредби по отношение на парафискалните налози в областта на опазването на околната среда (например парафискални налози върху отпадъците или подобни). Подобно широко приложение излиза извън границите на приложното поле и целите на глава 4 от Насоките.
(163)
Поради това Комисията счита, че оперативна помощ под формата на намаления на парафискални налози не е подходящ инструмент за подобряване на защитата на околната среда. Досега Комисията никога не е прилагала условията от глава 4 от Насоките за околната среда по отношение на други видове такси и парафискални налози.
(164)
Комисията отбелязва, че размерът на данъка за околната среда, дори ако се прилага само намалената ставка, е пряко пропорционален на равнището на замърсяване, дължащо се на въпросните предприятия. В настоящия случай обаче вноската е ограничена до определено ниво. Всяко потребление, което надвишава това ниво, вече не се облага с данък. Този механизъм за освобождаване лишава парафискалния налог от всякакви стимули за поведение, ориентирано към ефективност на ресурсите.
(165)
Ако трябваше да се приеме, че оперативната помощ под формата на намаления на парафискални налози е подходящ инструмент на политиката, въпросната оперативна помощ щеше да бъде подложена на проверка за необходимост и пропорционалност така, както намаленията на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 от Насоките за околната среда (86), тъй като оценката на нехармонизираните данъци за околната среда съгласно глава 4 отразява общите принципи на подробния икономически анализ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
(166)
Според тези разпоредби държавата-членка трябва да предостави информация за съответните отрасли или категории получатели, включени в освобождаването или облекченията, за положението на основните получатели във всеки засегнат отрасъл и за това как облагането с данъци може да спомогне за защита на околната среда. Освободените отрасли следва да бъдат надлежно описани и да бъде представен списък на най-големите получатели за всеки отрасъл (конкретно по отношение на оборот, пазарни дялове и размер на данъчната основа) (87). Въз основа на тази информация Комисията трябва да оцени дали облекченията или освобождаването от данък за околната среда са необходими и пропорционални. По отношение на необходимостта, изборът на получатели трябва да се основава върху обективни и прозрачни критерии, а данъкът за околната среда без намаляване да води до значително нарастване на производствените разходи, което да не може да бъде прехвърлено върху клиентите, без да доведе до големи намаления в продажбите (88). По отношение на пропорционалността държавата-членка трябва да докаже, че всеки отделен получател заплаща част от националното данъчно ниво, която в общи линии е равностойна на неговото представяне по отношение на околната среда, или минимум 20 % от националния данък, освен ако няма основание за по-нисък данък, както и че облекченията и освобождаванията подлежат на условието за сключени споразумения, насочени към постигането на цели, свързани със защитата на околната среда (89).
(167)
Въпреки че Комисията многократно изиска от Австрия да предостави посочената информация, Австрия не го направи (90). В резултат на това Комисията не беше в състояние да оцени дали помощта е необходима и пропорционална или как тя би могла да допринесе за опазването на околната среда.
(168)
И накрая, Австрия не успя също така да докаже, че механизмът за освобождаване ще има стимулиращо въздействие.
(169)
Съгласно съдебната практика оперативната помощ заплашва да наруши конкуренцията и да засегне търговията (91). В настоящия случай нарушаващото въздействие се засилва от факта, че предприятията, които отговарят на условията на механизма за освобождаване, вече получават оперативна помощ под формата на намалена ставка на енергийния данък. Предоставянето на втори вид оперативна помощ, която освен това не е ограничена във времето, ще доведе до нарушаване на конкуренцията и ще засегне търговията в степен, която противоречи на общия интерес.
(170)
Комисията заключава, че механизмът за освобождаване не може да бъде обявен за съвместим съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС.
5.4. Заключение
(171)
С оглед на представените по-горе съображения Комисията оцени схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия и механизма за освобождаване на енергоемките предприятия. В решението си за откриване на процедурата от 22 юли 2009 г. Комисията установи, че схемата за помощ за производителите на екологична електроенергия представлява държавна помощ, но тя е съвместима с вътрешния пазар. С решението беше открита официална процедура по разследване на механизма за освобождаване; сега Комисията установява, че тази мярка също представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС. Комисията обаче счита, че механизмът за освобождаване е същинска оперативна помощ и не отговаря на изискванията за нито едно от освобождаванията от общата забрана за държавна помощ, които се позволяват с ДФЕС.
Като взе предвид всички представени на вниманието ѝ факти, Комисията заключава, че държавната помощ, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, трябва да се счита за несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ под формата на частично освобождаване от задължението за закупуване на екологична електроенергия, която Австрия възнамерява да предостави на енергоемките предприятия, е несъвместима с вътрешния пазар.
Следователно не се разрешава привеждането в действие на помощта.
Член 2
Австрия уведомява Комисията в срок от два месеца от нотифицирането на настоящото решение за мерките, предприети за неговото спазване.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Република Австрия.
Съставено в Брюксел на 8 март 2011 година.
ΑΠΌΦΑΣΗ ΤΗΣ ΕΠΙΤΡΟΠΉΣ
της 8ης Μαρτίου 2011
σχετικά με την κρατική ενίσχυση στην υπόθεση C 24/09 (πρώην N 446/08) - Κρατική ενίσχυση υπέρ των ενεργειοβόρων επιχειρήσεων, Αυστριακός Νόμος για την Πράσινη Ηλεκτρική Ενέργεια, Αυστρία
[κοινοποιηθείσα υπό τον αριθμό Ε(2011) 1363]
(Το κείμενο στη γερμανική γλώσσα είναι το μόνο αυθεντικό)
(Κείμενο που παρουσιάζει ενδιαφέρον για τον ΕΟΧ)
(2011/528/ΕΕ)
Η ΕΥΡΩΠΑΪΚΗ ΕΠΙΤΡΟΠΗ,
Έχοντας υπόψη τη συνθήκη για τη λειτουργία της Ευρωπαϊκής Ένωσης, και ιδίως το άρθρο 108 παράγραφος 2 πρώτο εδάφιο,
Έχοντας υπόψη τη συμφωνία για τον Ευρωπαϊκό Οικονομικό Χώρο, και ιδίως το άρθρο 62 παράγραφος 1 στοιχείο α),
Αφού κάλεσε τα ενδιαφερόμενα μέρη να υποβάλουν τις παρατηρήσεις τους σύμφωνα με τα ανωτέρω άρθρα (1), και έχοντας υπόψη τις παρατηρήσεις αυτές,
Εκτιμώντας τα ακόλουθα:
1. ΔΙΑΔΙΚΑΣΙΑ
(1)
Στις 27 Ιουνίου 2008 η Αυστρία προέβη σε προκαταρκτική κοινοποίηση της πρόθεσής της να τροποποιήσει τον ισχύοντα αυστριακό νόμο για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια (στο εξής: «ÖSG»), την τρέχουσα έκδοση του οποίου η Επιτροπή είχε εγκρίνει το 2006 ως κρατική ενίσχυση συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά (2). Στις 4 Σεπτεμβρίου 2008 η Αυστρία κοινοποίησε το νέο κείμενο του ÖSG, το οποίο αποτελεί αντικείμενο της παρούσας απόφασης της Επιτροπής.
(2)
Η Επιτροπή, με επιστολή της 28ης Οκτωβρίου 2008, ζήτησε επιπρόσθετες πληροφορίες. Κατόπιν επιστολής υπενθύμισης η Αυστρία διαβίβασε στις 22 Δεκεμβρίου 2008 περαιτέρω πληροφορίες μέσω επιστολής. Μετά από συνάντηση με εκπροσώπους της Αυστρίας στις 11 Φεβρουαρίου 2009, η Επιτροπή ζήτησε με επιστολή της 19ης Φεβρουαρίου 2009 επιπρόσθετες πληροφορίες τις οποίες διαβίβασε η Αυστρία μέσω επιστολής της 17ης Μαρτίου 2009. Η Επιτροπή ζήτησε, τέλος, με επιστολή της 8ης Μαΐου 2009, συμπληρωματικές πληροφορίες τις οποίες υπέβαλε η Αυστρία με επιστολές της 9ης και 19ης Ιουνίου 2009.
(3)
Στις 9 Ιουλίου 2008 η Επιτροπή έλαβε διαμαρτυρία του αυστριακού ομοσπονδιακού επιμελητηρίου εργαζομένων (österreichische Bundesarbeitskammer) σχετικά με τον ÖSG, η οποία αφορά σε μέτρο που προβλέπει ο ÖSG υπέρ των ενεργειοβόρων επιχειρήσεων.
(4)
Στις 22 Ιουλίου 2009 η Επιτροπή υιοθέτησε μια υβριδική απόφαση βάσει της οποίας εγκρίθηκαν μέτρα υπέρ των παραγωγών πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας. Η Επιτροπή χαρακτήρισε τα εν λόγω μέτρα ως συμβιβάσιμα με τις κοινοτικές κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος (στο εξής: «κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος») (3), ωστόσο αποφάσισε να κινήσει επίσημη διαδικασία έρευνας του μηχανισμού απαλλαγής που προβλέπει ο ÖSG για τις ενεργειοβόρες επιχειρήσεις (4).
(5)
Με επιστολή της 23ης Ιουλίου 2009 η Επιτροπή ενημέρωσε την Αυστρία σχετικά με την εν λόγω απόφαση και κάλεσε την Αυστρία να διαβιβάσει όλες τις πληροφορίες που απαιτούνται για την αξιολόγηση του μέτρου.
(6)
Η Επιτροπή δημοσίευσε την απόφασή της στην Επίσημη Εφημερίδα της Ευρωπαϊκής Ένωσης (5) και κάλεσε τους ενδιαφερομένους να υποβάλουν παρατηρήσεις επί του μέτρου.
(7)
Με επιστολή της 19ης Αυγούστου 2009 η Αυστρία ζήτησε παράταση της προθεσμίας την οποία και εκχώρησε η Επιτροπή με επιστολή της 9ης Σεπτεμβρίου 2009. Η Αυστρία υπέβαλε τελικά τις παρατηρήσεις της 8ης Οκτωβρίου 2009.
(8)
Εν τω μεταξύ, το αυστριακό ομοσπονδιακό επιμελητήριο εργαζομένων υπέβαλε μέσω επιστολής 7ης Οκτωβρίου 2009 τις παρατηρήσεις του σχετικά με το μέτρο υπέρ των ενεργειοβόρων επιχειρήσεων. Οι παρατηρήσεις διαβιβάστηκαν στην Αυστρία, η οποία κλήθηκε να λάβει θέση. Η Αυστρία υπέβαλε τις παρατηρήσεις της στις 23 Δεκεμβρίου 2009, ενώ στις 23 Απριλίου 2010 διαβίβασε περαιτέρω πληροφορίες.
(9)
Με επιστολές της 21ης Ιουνίου 2010 και 19ης Ιουλίου 2010, η Επιτροπή ζήτησε από την Αυστρία επιπρόσθετες πληροφορίες, οι οποίες διαβιβάστηκαν στις 13 Σεπτεμβρίου 2010. Κατόπιν πρωτοβουλίας της Αυστρίας, στις 9 Ιουλίου 2010 πραγματοποιήθηκε συνάντηση μεταξύ της Επιτροπής και εκπροσώπων της Αυστρίας.
(10)
Με επιστολή της 24ης Νοεμβρίου 2010 η Αυστρία υπογράμμισε τη σημασία του ÖSG για τη χώρα και έκανε έκκληση για την έκδοση απόφασης στην υπόθεση έως στις αρχές Δεκεμβρίου 2010. Η Επιτροπή απάντησε στην εν λόγω επιστολή της 7ης Δεκεμβρίου 2010. Στις 9 Δεκεμβρίου 2010 πραγματοποιήθηκε δεύτερη συνάντηση με εκπροσώπους της Αυστρίας.
(11)
Με επιστολή της 30ής Δεκεμβρίου 2010, η Αυστρία απέσυρε τα επιχειρήματα που είχε προβάλει υπέρ του μέτρου κατά τη διάρκεια της διαδικασίας και ζήτησε από την Επιτροπή την έγκριση του μηχανισμού απαλλαγής υπέρ των ενεργειοβόρων επιχειρήσεων. Η Επιτροπή απάντησε στην εν λόγω επιστολή της 25ης Ιανουαρίου 2011.
2. ΛΕΠΤΟΜΕΡΗΣ ΠΕΡΙΓΡΑΦΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
(12)
Η Επιτροπή ενέκρινε με απόφαση της 22ας Ιουλίου 2009 το τροποποιημένο κείμενο του ÖSG, με εξαίρεση το άρθρο 22c του ÖSG, το οποίο προβλέπει τον μηχανισμό απαλλαγής υπέρ των ενεργειοβόρων επιχειρήσεων. Ως εκ τούτου, η περιγραφή περιορίζεται στον εν λόγω μηχανισμό.
2.1. Περιγραφή του μηχανισμού απαλλαγής υπέρ των ενεργειοβόρων επιχειρήσεων
(13)
Σύμφωνα με το Μέρος 3 του ÖSG η Αυστρία εκχωρεί σε μία ή περισσότερες επιχειρήσεις άδεια για την ανάληψη καθηκόντων ως κέντρου διακανονισμού για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια. Ο εκδοχέας έχει ιδίως την ευθύνη να αγοράζει έναντι σταθερής τιμής πράσινη ηλεκτρική ενέργεια από παραγωγούς και να την πωλεί έναντι σταθερής τιμής σε εταιρείες ηλεκτροδότησης. Οι εταιρείες ηλεκτροδότησης υποχρεούνται να αγοράζουν συγκεκριμένο ποσοστό της συνολικής ποσότητας ηλεκτρικής ενέργειας που προσφέρουν από το κέντρο διακανονισμού για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια, το οποίο ποσοστό αντιστοιχεί στο μέσο μερίδιο πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας επί του συνολικού μείγματος ηλεκτρικής ενέργειας στην Αυστρία.
(14)
Η Αυστρία έχει διορίσει επί του παρόντος την Abwicklungsstelle für Ökostrom AG (OeMAG) ως αποκλειστικό κέντρο διακανονισμού για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια σε όλη τη χώρα. Η OeMAG είναι ανώνυμη εταιρεία ιδιωτικού δικαίου, η οποία ελέγχεται από ορκωτό λογιστή. Το αυστριακό ομοσπονδιακό υπουργείο οικονομίας και εργασίας καθώς και η αυστριακή ρυθμιστική αρχή για την ενέργεια E-Control GmbH διενεργούν επανέλεγχο της OeMAG. Οι τελικές λεπτομέρειες για την εφαρμογή του μέτρου υπέρ των ενεργειοβόρων επιχειρήσεων (όπως οι τρόποι κατανομής της ηλεκτρικής ενέργειας στους εμπόρους ηλεκτρικής ενέργειας, η τιμή που πρέπει να καταβάλλουν οι έμποροι ηλεκτρικής ενέργειας και η συμμετοχή των τελικών καταναλωτών) ορίζονται εκ των προτέρων από τις αυστριακές αρχές μέσω νόμου ή κανονισμού. Οι διαφορές μεταξύ των εμπλεκόμενων επιχειρήσεων εκδικάζονται σε τακτικό δικαστήριο και δεν επιλύονται μέσω διοικητικών διαδικασιών.
(15)
Η OeMAG είναι ανώνυμη εταιρεία υπό την ιδιοκτησία εταιρειών, οι οποίες δραστηριοποιούνται ως διαχειριστές δικτύων μεταφοράς, τραπεζών και βιομηχανικών επιχειρήσεων. Ενώ η Verbund-APG κατέχει το 24,4 % των μετοχών, οι VKW Netz AG, TIWAG Netz AG, CISMO GmbH, Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB), Investkreditbank AG και Smart Technologies κατέχουν έκαστη το 12,6 % των μεριδίων της OeMAG. Η Verbund-APG είναι θυγατρική της Verbund AG σε ποσοστό 100 % (Österreichische Elektrizitätswirtschafts-Aktiengesellschaft, Verbundgesellschaft), της οποίας ποσοστό 51 % των μεριδίων ανήκει στη Δημοκρατία της Αυστρίας. Η VKW Netz AG ανήκει στην Illwerke AG, η οποία επίσης ανήκει σε ποσοστό 95,5 % στο ομόσπονδο κράτος Vorarlberg. Η TIWAG-Netz AG ανήκει στην TIWAG AG, η οποία με τη σειρά της ανήκει σε ποσοστό 100 % στο ομόσπονδο κράτος του Τυρόλου. Η CISMO GmbH ανήκει στην Oesterreichische Kontrollbank AG καθώς και σε διαχειριστές δικτύων μεταφοράς και εταιρείες ηλεκτροδότησης και παροχής φυσικού αερίου, η Oesterreichische Kontrollbank AG (OeKB) ανήκει σε αυστριακές τράπεζες, η Investkredit Bank AG ανήκει κυρίως στις Volksbanken (συνεταιριστικές τράπεζες) και, τέλος, η Smart Technologies ανήκει στη Siemens. Συνεπώς, μέτοχοι ελεγχόμενοι από το δημόσιο και μέτοχοι ελεγχόμενοι από ιδιώτες κατέχουν το 49,6 % και το 50,4 % αντίστοιχα των μετοχών της OeMAG. Η Επιτροπή δεν έχει καμία πληροφορία σχετικά με τη δυνατότητα που έχουν οι από το δημόσιο ελεγχόμενοι μέτοχοι να ασκήσουν μεμονωμένα ή τουλάχιστον από κοινού έλεγχο επί της OeMAG.
(16)
Βάσει μηχανισμού που προβλέπεται στο άρθρο 22c παράγραφος 1 του ÖSG, οι ενεργειοβόρες επιχειρήσεις μπορούν να ζητήσουν από τους παρόχους ηλεκτρικής ενέργειας να μην τους προμηθεύουν με πράσινη ενέργεια. Βασική προϋπόθεση είναι οι ενεργειοβόρες επιχειρήσεις να προσκομίσουν αποδείξεις ότι:
α)
υφίσταται δικαίωμα επιστροφής κατά την έννοια του νόμου περί επιστροφής των φόρων κατανάλωσης ενέργειας, και
β)
οι δαπάνες για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια ανέρχονται σε τουλάχιστον 0,5 % της καθαρής αξίας παραγωγής τους.
Η απαλλαγή, κατόπιν αιτήματος, εγκρίνεται από την αυστριακή ρυθμιστική αρχή για την ενέργεια, την Energie-Control GmbH.
(17)
Εφόσον εγκριθεί η απαλλαγή, απαγορεύεται διά του νόμου στις εταιρείες ηλεκτροδότησης να χρεώνουν στους εν λόγω μεγάλους καταναλωτές ηλεκτρικής ενέργειας τις συμπληρωματικές δαπάνες για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια.
(18)
Το άρθρο 22c παράγραφος 5 του ÖSG προβλέπει συναφώς ότι «Συμβάσεις μεταξύ των διανομέων ηλεκτρικής ενέργειας και των [μεγάλων] τελικών καταναλωτών [ηλεκτρικής ενέργειας] […] [πρέπει να] προβλέπουν υποχρεωτικά ότι στους εν λόγω τελικούς καταναλωτές δεν παρέχεται […] πράσινη ηλεκτρική ενέργεια, η οποία διανέμεται στους διανομείς ηλεκτρικής ενέργειας από το κέντρο διακανονισμού για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια […], και δεν είναι δυνατή η μετακύλιση δαπανών για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια. Οποιαδήποτε αντίθετη διάταξη είναι άκυρη» (6).
(19)
Εφόσον εγκριθεί για μια ενεργειοβόρο επιχείρηση η απαλλαγή από την υποχρέωση αγοράς, σύμφωνα με το άρθρο 22c παράγραφος 2 του ÖSG υποχρεούται να καταβάλει ποσό αντιστάθμισης που αντιστοιχεί στο 0,5 % της καθαρής αξίας παραγωγής της επιχείρησης κατά το παρελθόν ημερολογιακό έτος.
2.2. Σύνοψη του περιεχομένου της απόφασης κίνησης της διαδικασίας
(20)
Στην κοινοποίησή της η Αυστρία υποστήριξε ότι ο μηχανισμός απαλλαγής πρέπει να εξεταστεί ανεξάρτητα από τον γενικό κανόνα περί ενισχύσεων υπέρ των παραγωγών πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας, διότι αφορά αποκλειστικά «συμβατικές σχέσεις ιδιωτικού δικαίου» μεταξύ ενεργειοβόρων επιχειρήσεων και διανομέων ηλεκτρικής ενέργειας. Η Αυστρία προέβαλε το επιχείρημα ότι η απαλλαγή δεν συνιστά κρατική ενίσχυση και ότι, ακόμη και αν ίσχυε κάτι τέτοιο, η ενίσχυση αυτή θα ήταν συμβιβάσιμη κατ’ αναλογία προς το κεφάλαιο 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος.
(21)
Ωστόσο, ήδη στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας η Επιτροπή είχε καταλήξει στο συμπέρασμα ότι -σε ό,τι αφορά την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης- η «απαλλαγή» από τον μηχανισμό χρηματοδότησης δεν μπορεί να αξιολογηθεί ανεξάρτητα από τον μηχανισμό χρηματοδότησης αυτόν καθεαυτόν. Η Επιτροπή υποστήριξε την άποψη ότι μια «εξαίρεση» (απαλλαγή) είναι εξ ορισμού άρρηκτα συνδεδεμένη με τον «κανόνα» και ότι ο μηχανισμός απαλλαγής αποτελεί αναπόσπαστο στοιχείο του γενικού κανόνα, πρέπει δε να αξιολογηθεί ως τέτοιος βάσει της νομοθεσίας περί κρατικών ενισχύσεων. Σύμφωνα με τη νομοθεσία, οι διανομείς ηλεκτρικής ενέργειας των οποίων μεγάλο μέρος της πελατείας αποτελείται από επιχειρήσεις που εμπίπτουν σε απαλλαγή, μπορούν να ζητήσουν απαλλαγή από την καταβολή του σταθερού τιμολογίου τροφοδότησης, γεγονός που θα συνεπάγετο άμεσες ζημίες και για την OeMAG, ενισχύοντας το συμπέρασμα ότι πρόκειται για κρατική ενίσχυση (7).
(22)
Η Επιτροπή εξέφρασε αμφιβολίες σχετικά με το συμβιβάσιμο του μηχανισμού απαλλαγής προς τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων. Για τους λόγους αυτούς, η Επιτροπή αποφάσισε να κινήσει την επίσημη διαδικασία έρευνας σχετικά με τον μηχανισμό απαλλαγής.
(23)
Καθότι εκκρεμεί ακόμη η οριστική απόφαση της Επιτροπής, η Αυστρία ενέκρινε τον μηχανισμό απαλλαγής (8) δυνάμει του προσωρινού πλαισίου κρατικών ενισχύσεων που προβλέπει τη δυνατότητα χορήγησης ενισχύσεων ύψους έως 500 000 ευρώ κατά τη χρονική περίοδο από την 1η Ιανουαρίου 2008 έως την 31η Δεκεμβρίου 2010 (9). Η Επιτροπή ενέκρινε τη ρύθμιση «Περιορισμένες κρατικές ενισχύσεις συμβιβάσιμες με την εσωτερική αγορά δυνάμει του προσωρινού πλαισίου («Ρύθμιση μικρών ενισχύσεων για την Αυστρία») (Mit dem Gemeinsamen Markt vereinbare begrenzte Beihilfen nach dem Vorübergehenden Gemeinschaftsrahmen («Österreichregelung Kleinbeihilfen”)» (N 47 a/2009) (10). Η ρύθμιση ισχύει για επιχειρήσεις οι οποίες δεν ήταν προβληματικές την 1η Ιουλίου 2008 και εφαρμόζεται σε όλους τους τομείς της οικονομίας, εκτός της αλιείας και της πρωτογενούς παραγωγής αγροτικών προϊόντων. Περισσότερες από 2 000 επιχειρήσεις επωφελήθηκαν του εν λόγω μέτρου.
3. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΗΣ ΑΥΣΤΡΙΑΣ
(24)
Όπως ήδη στη διαδικασία προκαταρκτικής κοινοποίησης και κοινοποίησης, η Αυστρία υποστήριξε ότι το μέτρο υπέρ των ενεργειοβόρων επιχειρήσεων δεν συνιστά κρατική ενίσχυση διότι δεν αφορά κρατικούς πόρους και δεν είναι επιλεκτικό.
(25)
Σύμφωνα με την άποψη της Αυστρίας, ο μηχανισμός απαλλαγής μπορεί, ακόμη και αν συνιστά κρατική ενίσχυση, να χαρακτηριστεί ως συμβιβάσιμος με την εσωτερική αγορά κατ’ αναλογία προς το κεφάλαιο 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος, το άρθρο 25 του κανονισμού (ΕΚ) αριθ. 800/2008 της Επιτροπής, της 6ης Αυγούστου 2008, για την κήρυξη ορισμένων κατηγοριών ενισχύσεων ως συμβατών με την κοινή αγορά κατ’ εφαρμογή των άρθρων 87 και 88 της Συνθήκης (γενικός κανονισμός απαλλαγής κατά κατηγορία) (11) (στο εξής: «ΓΚΑΚ») και το άρθρο 17 της οδηγίας 2003/96/ΕΚ του Συμβουλίου, της 27ης Οκτωβρίου 2003, σχετικά με την αναδιάρθρωση του κοινοτικού πλαισίου φορολογίας των ενεργειακών προϊόντων και της ηλεκτρικής ενέργειας (12) (στο εξής: «οδηγία περί ενεργειακών φόρων»).
3.1. Κρατικοί πόροι και καταλογισμός στο κράτος
(26)
Αναφορικά με τους κρατικούς πόρους, η Αυστρία υποστηρίζει ότι ο ÖSG είναι ανάλογος του γερμανικού νόμου περί ανανεώσιμων πηγών ενέργειας («EEG»), ο οποίος κατά την άποψη της Αυστρίας δεν επιβαρύνει τους κρατικούς πόρους. Η Αυστρία παραπέμπει σχετικά στην απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση PreussenElektra (13).
(27)
Σύμφωνα με την Αυστρία, οι μηχανισμοί απαλλαγής στο πλαίσιο του ÖSG και του EEG παρουσιάζουν τα ακόλουθα κοινά χαρακτηριστικά:
α)
Σε αμφότερα τα συστήματα οι επιπρόσθετες δαπάνες που προκύπτουν από το εγγυημένο τιμολόγιο τροφοδότησης βαρύνουν τους παρόχους ηλεκτρικής ενέργειας, οι οποίοι υποχρεούνται να αγοράζουν συγκεκριμένο ποσοστό ανανεώσιμης ενέργειας σε σταθερή τιμή.
β)
Σε αμφότερα τα συστήματα οι πάροχοι ηλεκτρικής ενέργειας δεν υποχρεούνται να αγοράζουν πράσινη ηλεκτρική ενέργεια για πελάτες οι οποίοι απαλλάσσονται από την υποχρέωση αγοράς πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας.
γ)
Αμφότερα τα συστήματα προβλέπουν για παράγοντες της αγοράς, οι οποίοι δεν ενεργούν ως δημόσιοι οργανισμοί, την υποχρέωση αγοράς πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας από παραγωγούς. Οι εν λόγω παράγοντες της αγοράς δικαιούνται διά του νόμου να μετακυλούν τις επιπρόσθετες δαπάνες στους παρόχους ηλεκτρικής ενέργειας. Τέλος, οι εκάστοτε υποχρεώσεις αγοράς και οι τιμές καθορίζονται διά του νόμου.
δ)
Σε αμφότερα τα συστήματα η ρυθμιστική αρχή ελέγχει το ενδεχόμενο υπεραντιστάθμισης για επιχειρήσεις οι οποίες υποχρεούνται να αγοράζουν πράσινη ηλεκτρική ενέργεια από παραγωγούς.
(28)
Στην απόφαση κίνησης της διαδικασίας, η Επιτροπή επεσήμανε στις αιτιολογικές σκέψεις 42 έως 48 γιατί και υπό ποια έννοια το υπό εξέταση μέτρο είναι συγκρίσιμο με το μέτρο σχετικά με το οποίο απεφάνθη το Δικαστήριο στην υπόθεση Essent (14). Η Αυστρία απορρίπτει το συμπέρασμα αυτό για τους εξής λόγους:
α)
Στην OeMAG δεν έχει εκχωρηθεί από το κράτος συγκεκριμένη αρμοδιότητα για την επιβολή τελών. Στο πλαίσιο αυτό, η Αυστρία παραπέμπει εκ νέου στη Γερμανία, όπου κατά τη γνώμη της, οι διαχειριστές δικτύων έχουν τον ίδιο ακριβώς ρόλο με αυτόν της OeMAG.
β)
Η OeMAG είναι ιδιωτική επιχείρηση και όχι οργανισμός δημοσίου δικαίου όπως οι οργανισμοί που αποτελούσαν αντικείμενο των αποφάσεων στις υποθέσεις Air France (15) και Salvat Père (16). Στο πλαίσιο αυτό, η Αυστρία υποστηρίζει ότι το κράτος δεν έχει ούτε εξουσία για τον διορισμό μελών του διοικητικού ή του εποπτικού συμβουλίου ούτε δικαιώματα άσκησης αρνησικυρίας σχετικά με αποφάσεις της OeMAG, ούτε εποπτικές αρμοδιότητες. Το κράτος δεν έχει επίσης καμία εξουσία ανάληψης των καθηκόντων της OeMAG.
γ)
Για δικαστικές διαφορές που αφορούν την OeMAG αρμόδια είναι τα τακτικά δικαστήρια.
δ)
Ο μόνος έλεγχος στον οποίο υπόκειται η OeMAG από το κράτος είναι ο μεταγενέστερος έλεγχος από το αυστριακό ελεγκτικό συνέδριο.
ε)
Ο κρατικός προϋπολογισμός δεν επιβαρύνεται με ενδεχόμενες ζημίες της OeMAG, ενώ ο ρόλος των κρατικών αρχών περιορίζεται στον καθορισμό των τιμών αγοράς και πώλησης της πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας. Ως εκ τούτου, δεν υφίσταται επιβάρυνση στον κρατικό προϋπολογισμό, όπως συνάγεται από τις υποθέσεις Sloman Neptun (17) και Pearle (18).
στ)
Η χορήγηση απαλλαγής δεν απόκειται στη διακριτική ευχέρεια της Energie-Control GmbH σύμφωνα με το άρθρο 22c του ÖSG.
ζ)
Το συνολικό ποσό που καταβάλλουν οι πάροχοι ηλεκτρικής ενέργειας στην OeMAG δεν εξαρτάται από τον μηχανισμό απαλλαγής. Η κατανομή του συνολικού ποσού εξαρτάται αποκλειστικά από τις διάφορες κατηγορίες τελικών καταναλωτών.
3.2. Επιλεκτικότητα
(29)
Η Αυστρία υποστηρίζει περαιτέρω ότι η απαλλαγή για ενεργειοβόρες επιχειρήσεις δεν συνιστά κρατική ενίσχυση διότι δεν είναι επιλεκτική.
(30)
Η Αυστρία υπενθυμίζει ότι οι ενεργειοβόρες επιχειρήσεις απαλλάσσονται μόνο εν μέρει από τη χρηματοδότηση της προώθησης των παραγωγών πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας. Υποχρεούνται να καταβάλλουν απευθείας στην OeMAG ποσό αντιστάθμισης ύψους 0,5 % επί της καθαρής αξίας παραγωγής τους και, άρα, συνεχίζουν να συμβάλλουν στη χρηματοδότηση της προώθησης της παραγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας.
(31)
Η Αυστρία, βασιζόμενη στην υπόθεση Adria-Wien Pipeline (19), υποστηρίζει ότι το μέτρο δεν περιορίζεται de jure σε συγκεκριμένους τομείς της οικονομίας ούτε είναι de facto επιλεκτικό. Ακόμη και αν προκύπτει επιλεκτικότητα prima facie, αυτή δικαιολογείται σε κάθε περίπτωση από τη λογική του συστήματος.
(32)
Επιλεκτικότητα de jure: Σύμφωνα με τον ÖSG δεν είναι επιλέξιμοι για ενίσχυση μόνο συγκεκριμένοι τομείς της οικονομίας ή επιχειρήσεις συγκεκριμένου μεγέθους ούτε προβλέπονται άλλα επιλεκτικά κριτήρια. Η Αυστρία ενισχύει την άποψή της με το επιχείρημα ότι από τη νομολογία δεν προκύπτει ότι από τον καθορισμό και μόνο συγκεκριμένης καθαρής αξίας παραγωγής πληρούται το στοιχείο της «επιλεκτικότητας» που απαιτείται για την ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης. Η Αυστρία υποστηρίζει περαιτέρω ότι το μέτρο δεν προβλέπει περιορισμούς σε συγκεκριμένους τομείς της οικονομίας, αναφορικά με το μέγεθος της επιχείρησης ή άλλα επιλεκτικά κριτήρια, και επισημαίνει ότι το μέτρο στο πλαίσιο της χρονικά περιορισμένης ρύθμισης αφορά δεκαεννέα διαφορετικούς τομείς της οικονομίας και περίπου 2 300 επιχειρήσεις. Για τον λόγο αυτόν, το μέτρο δεν είναι de jure επιλεκτικό.
(33)
Επιλεκτικότητα de facto: Κατά την άποψη της Αυστρίας ο μεγάλος αριθμός των τομέων της οικονομίας και των επιχειρήσεων που επωφελούνται του μηχανισμού απαλλαγής, καθώς και το γεγονός ότι το μέτρο δεν προβλέπει περιορισμούς σε συγκεκριμένους τομείς της οικονομίας, βάσει του μεγέθους της επιχείρησης ή άλλα επιλεκτικά κριτήρια, συνηγορούν στο ότι πρόκειται για de facto γενικό μέτρο. Η άποψη αυτή ενισχύεται επίσης από την υπόθεση Adria-Wien Pipeline. Η Αυστρία αναγνωρίζει ότι το Δικαστήριο στην εν λόγω υπόθεση εξέτασε τη μερική επιστροφή φόρων ενέργειας η οποία εκχωρούνταν σε επιχειρήσεις των οποίων οι φόροι ενέργειας υπερέβαιναν το 0,35 % της καθαρής αξίας παραγωγής τους. Το Δικαστήριο απεφάνθη ως εξής: «[…] Τα εθνικά μέτρα τα οποία προβλέπουν την επιστροφή μέρους των φόρων επί της ενέργειας, που πλήττουν το φυσικό αέριο και την ηλεκτρική ενέργεια, δεν συνιστούν κρατικές ενισχύσεις υπό την έννοια του άρθρου 92 της συνθήκης ΕΚ […] (νυν, κατόπιν τροποποιήσεως, άρθρου 107 της ΣΛΕΕ), εφόσον έχουν εφαρμογή επί όλων των εγκατεστημένων στην εθνική επικράτεια επιχειρήσεων, ανεξάρτητα από το αντικείμενο των δραστηριοτήτων τους» (20).
(34)
Δικαιολόγηση βάσει της λογικής του συστήματος: Σε ό,τι αφορά τη διάρθρωση του μηχανισμού αναχρηματοδότησης και απαλλαγής η Αυστρία σημειώνει ότι η διαφοροποίηση του συστήματος χρηματοδότησης σχεδιάστηκε κατ’ αναλογία προς άλλα συστήματα χρηματοδοτούμενα από φόρους και επιβαρύνσεις. Για να λαμβάνει υπόψη τη βιωσιμότητα μιας επιχείρησης, η διαφοροποίηση αντιστοιχεί υποχρεωτικά στη λογική του συστήματος και, άρα, δεν συνιστά κρατική ενίσχυση. Κατά την άποψη της Αυστρίας, η Επιτροπή είχε υποστηρίξει τη θέση αυτή και σε δύο παλαιότερες αποφάσεις κρατικής ενίσχυσης (21).
(35)
Επιπλέον η Αυστρία υποδεικνύει ότι τα οφέλη που προκύπτουν για το περιβάλλον μέσω του ÖSG δεν θα υποβαθμίζονταν από τον μηχανισμό απαλλαγής διότι δεν θα μειωνόταν ο βαθμός προώθησης της παραγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας. Μόνο μέσω της μείωσης των δαπανών για το περιβάλλον μπορεί να δημιουργηθεί για ορισμένες επιχειρήσεις ένας βιώσιμος μηχανισμός χρηματοδότησης της πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας που απαιτείται για τη διασφάλιση της προώθησης των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας.
3.3. Το συμβιβάσιμο
(36)
Σε ό,τι αφορά το συμβιβάσιμο, η Αυστρία υποστηρίζει ότι μπορεί να διαπιστωθεί αναλογία μεταξύ του μηχανισμού απαλλαγής και του κεφαλαίου 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος.
(37)
Το κεφάλαιο 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος (παράγραφοι 151 έως 159) περιέχει διατάξεις για κρατικές ενισχύσεις που χορηγούνται υπό τη μορφή εκπτώσεων ή απαλλαγών από περιβαλλοντικούς φόρους. Προβλέπονται δύο τύποι ελέγχου: οι ενισχύσεις υπό τη μορφή εκπτώσεων ή απαλλαγών από εναρμονισμένους περιβαλλοντικούς φόρους χαρακτηρίζονται ως συμβιβάσιμες με την κοινή αγορά, εφόσον οι δικαιούχοι των ενισχύσεων καταβάλλουν τουλάχιστον το ελάχιστο επίπεδο φορολογίας όπως ορίζεται στην οδηγία περί ενεργειακών φόρων (22). Εάν το μέτρο προβλέπει εκπτώσεις ή απαλλαγές από εναρμονισμένους περιβαλλοντικούς φόρους, οι οποίες υπερβαίνουν αυτό το ελάχιστο επίπεδο φορολογίας, ή εκπτώσεις ή απαλλαγές από μη εναρμονισμένους περιβαλλοντικούς φόρους, τα κράτη μέλη υποχρεούνται να διαβιβάσουν λεπτομερή στοιχεία σχετικά με την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα του εκάστοτε μέτρου.
(38)
Στο πλαίσιο αυτό, η Αυστρία προτείνει κατ’ αναλογία εφαρμογή του κεφαλαίου 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος, το οποίο αφορά σε μέτρα υπό τη μορφή εκπτώσεων ή απαλλαγών από περιβαλλοντικούς φόρους. Σύμφωνα με την επιχειρηματολογία της Αυστρίας, το μέτρο μπορεί ειδικότερα να αξιολογηθεί κατ’ αναλογία προς τις διατάξεις σχετικά με εναρμονισμένους περιβαλλοντικούς φόρους. Επί αυτής της νομικής βάσης ο μηχανισμός απαλλαγής μπορεί να χαρακτηριστεί ως συμβιβάσιμος με την εσωτερική αγορά, στον βαθμό που οι ωφελούμενες επιχειρήσεις συνεχίζουν να καταβάλλουν το ελάχιστο επίπεδο φορολογίας που ορίζει η οδηγία περί ενεργειακών φόρων, ήτοι 0,5 ευρώ/Α, κάτι που ήδη ισχύει. Ως εκ τούτου, συνάγεται το συμπέρασμα ότι η επιπρόσθετη απαλλαγή από το σύστημα σταθερού τιμολογίου τροφοδότησης υπό τη μορφή μερικής απαλλαγής από την καταβολή ποσού για τη χρηματοδότησή του θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά διότι η υπολειπόμενη εισφορά για τη χρηματοδότηση της προώθησης της παραγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας συνεχίζει να είναι συμπληρωματική του ελάχιστου φόρου κατανάλωσης ηλεκτρικής ενέργειας.
(39)
Σύμφωνα με την άποψη της Αυστρίας ο μηχανισμός απαλλαγής συνεπάγεται, εμμέσως τουλάχιστον, υψηλότερο βαθμό προστασίας του περιβάλλοντος. Στο πλαίσιο αυτό ο μηχανισμός απαλλαγής είναι απαραίτητος προκειμένου να καταστεί εφικτή η γενικότερη αύξηση του ποσού που καταβάλλουν οι καταναλωτές ηλεκτρικής ενέργειας για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια.
(40)
Η Αυστρία ενισχύει το ως άνω επιχείρημα μέσω της σύγκρισης του λεκτικού της παραγράφου 152 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος και του άρθρου 25 του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία (ΓΚΑΚ) (23). Μέσω της σύγκρισης της διατύπωσης του ΓΚΑΚ σε διάφορες γλωσσικές εκδοχές η Αυστρία καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το άρθρο 25 του ΓΚΑΚ παρουσιάζει ευρύτερη διατύπωση από την παράγραφο 152 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος: ενώ οι εκπτώσεις από τους περιβαλλοντικούς φόρους, σύμφωνα με την παράγραφο 152 των κατευθυντήριων γραμμών, προϋποθέτουν πλήρως εναρμονισμένους φόρους ενέργειας, από το άρθρο 25 του ΓΚΑΚ συνάγεται ότι οι εκπτώσεις από τους περιβαλλοντικούς φόρους -όπως εκπτώσεις από επιβαρύνσεις για την ηλεκτρική ενέργεια δυνάμει της οδηγίας περί ενεργειακών φόρων- χορηγούνται απλώς και μόνο εφόσον πληρούν τις διατάξεις της οδηγίας περί ενεργειακών φόρων (οδηγία 2003/96/ΕΚ). Ως εκ τούτου, οι διατάξεις που ορίζονται στην οδηγία περί ενεργειακών φόρων για φορολογικές εκπτώσεις εμπεριέχονται στον μηχανισμό απαλλαγής για ενεργειοβόρες επιχειρήσεις. Η λογική, οι εκτιμήσεις και τα στοιχεία των διατάξεων της οδηγίας περί ενεργειακών φόρων, καθώς και οι διατάξεις που βασίζονται στην οδηγία περί ενεργειακών φόρων όπως το άρθρο 25 του ΓΚΑΚ, εφαρμόζονται στον προτεινόμενο μηχανισμό απαλλαγής. Συνεπώς, τόσο ο μηχανισμός απαλλαγής όσο και το αυστριακό σύστημα χρέωσης της κατανάλωσης ηλεκτρικής ενέργειας πληρούν συνεπώς τις προϋποθέσεις της οδηγίας περί ενεργειακών φόρων και δικαιολογούνται δυνάμει του άρθρου 25 του ΓΚΑΚ και, κατ’ αναλογία προς το άρθρο 25 του ΓΚΑΚ, είναι συμβιβάσιμα με την εσωτερική αγορά (24).
(41)
Στο πλαίσιο αυτό η Αυστρία υπενθυμίζει ότι κατά την προετοιμασία του κεφαλαίου 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος υπήρξαν επικρίσεις από κράτη μέλη. Η Αυστρία παραπέμπει επίσης στο «Joint paper on the revision of the Community guidelines on State aid for environmental protection and Energy Tax Directive» της 7ης Δεκεμβρίου 2006 (25). Στο εν λόγω κοινό έγγραφο καθίσταται σαφές ότι τα κράτη μέλη έχουν ανάγκη από ευελιξία προκειμένου να είναι σε θέση να προβούν σε εύλογες διαφοροποιήσεις. Στη φύση και στη λογική των περιβαλλοντικών φόρων και επιβαρύνσεων ανήκαν επίσης οι εκπτώσεις ή οι διαφοροποιημένοι συντελεστές. Τα κράτη μέλη υποστήριζαν συνεπώς τη διασταλτική ερμηνεία των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος και του ΓΚΑΚ.
(42)
Τέλος, η Αυστρία περιγράφει αναλυτικά ότι και σε άλλα κράτη μέλη εφαρμόζονται παρόμοια συστήματα, επισημαίνει δε ότι ο ÖSG είναι σε πολλά σημεία συγκρίσιμος με τον γερμανικό νόμο περί ανανεώσιμων πηγών ενέργειας (EEG). Καθότι οι αυστριακές ενεργειοβόρες επιχειρήσεις ανταγωνίζονται επιχειρήσεις σε άλλα κράτη μέλη (π.χ. Γερμανία) και σε τρίτες χώρες, ο μηχανισμός απαλλαγής είναι απαραίτητος προκειμένου να αποφευχθούν μειονεκτήματα στο πλαίσιο του διεθνούς ανταγωνισμού.
4. ΠΑΡΑΤΗΡΗΣΕΙΣ ΤΩΝ ΕΝΔΙΑΦΕΡΟΜΕΝΩΝ
(43)
Μετά την κίνηση της επίσημης διαδικασίας έρευνας το αυστριακό ομοσπονδιακό επιμελητήριο εργαζομένων υπέβαλε παρατηρήσεις. Το ομοσπονδιακό επιμελητήριο εργαζομένων, το οποίο αριθμεί 3,2 εκατ. μέλη, κρίνει ότι το σύστημα χρηματοδότησης του ÖSG εμπεριέχει κρατική ενίσχυση. Επιπλέον, δεν συμμερίζεται την άποψη της Αυστρίας ως προς το συμβιβάσιμο του μηχανισμού απαλλαγής υπέρ των μεγάλων καταναλωτών ηλεκτρικής ενέργειας με τους κανόνες περί κρατικών ενισχύσεων. Το ομοσπονδιακό επιμελητήριο εργαζομένων επισημαίνει ότι ο μηχανισμός συνεπάγεται πρόσθετη επιβάρυνση για τις μικρές και μεσαίες επιχειρήσεις (ΜΜΕ) και τα νοικοκυριά που υποχρεούνται να αναλάβουν επιπλέον έξοδα σχετιζόμενα με την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια χωρίς να είναι μεγάλοι καταναλωτές. Η κατάσταση αυτή θα οδηγήσει σε στρέβλωση του ανταγωνισμού εις βάρος των ΜΜΕ.
(44)
Το ομοσπονδιακό επιμελητήριο εργαζομένων παραπέμπει στην απόφαση της Επιτροπής της 4ης Ιουλίου 2006 (26), στην οποία η Επιτροπή είχε ήδη χαρακτηρίσει το σταθερό τιμολόγιο τροφοδότησης ως κρατική ενίσχυση. Καθότι το νομικό πλαίσιο για τα σταθερά τιμολόγια τροφοδότησης δεν έχει αλλάξει έκτοτε, το σύστημα προώθησης που προβλέπεται στον ÖSG, στην έκδοση του 2008, συνεχίζει να συνιστά κρατική ενίσχυση. Ως εκ τούτου, το ομοσπονδιακό επιμελητήριο εργαζομένων θέτει το ερώτημα πώς η Αυστρία υποστηρίζει πλέον διαφορετική θέση από εκείνη που διατύπωσε στην κοινοποίηση της παλαιότερης έκδοσης του ÖSG.
(45)
Το επιμελητήριο δεν συμμερίζεται την άποψη της Αυστρίας ότι η απαλλαγή των μεγάλων καταναλωτών από την υποχρέωση αγοράς, όπως προβλέπεται στον ÖSG, μπορεί να ταυτιστεί με το ανώτατο όριο των φόρων κατανάλωσης ενέργειας. Παραπέμποντας σε παλαιότερη απόφαση της Επιτροπής σχετικά με την έγκριση ανώτατου ορίου για φόρους κατανάλωσης ενέργειας, η Αυστρία αιτείται τώρα κατά μη αξιόπιστο τρόπο την έγκριση του μηχανισμού απαλλαγής για τους μεγάλους καταναλωτές ηλεκτρικής ενέργειας. Το ομοσπονδιακό επιμελητήριο εργαζομένων κρίνει, ωστόσο, ότι η αναλογία αυτή δεν είναι αξιόπιστη.
(46)
Συνεπώς, το ανώτατο όριο για φόρους κατανάλωσης ενέργειας συνιστά φορολογική ενίσχυση με την οποία, έμμεσα τουλάχιστον, επιτυγχάνεται η βελτίωση της προστασίας του περιβάλλοντος, ενώ η μη στοχοθετημένη στο πλαίσιο της περιβαλλοντικής πολιτικής απαλλαγή από την υποχρέωση αγοράς για ενεργειοβόρες επιχειρήσεις δεν εμπίπτει στις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος.
(47)
Καθότι ο ÖSG διέπει ιδίως την απαλλαγή μεγάλων καταναλωτών από την υποχρέωση αγοράς, η διάταξη αυτή δεν μπορεί να χαρακτηριστεί ως απαλλαγή από περιβαλλοντικούς φόρους ή έκπτωση κατά την έννοια του κεφαλαίου 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος.
(48)
Ακόμη και αν το κεφάλαιο 4 μπορούσε να εφαρμοστεί κατ’ αναλογία, ο μηχανισμός απαλλαγής δεν θα ήταν συμβιβάσιμος με τις οικείες διατάξεις για τους εξής λόγους: Δεν προβλέπεται περιορισμός του μέτρου σε δέκα έτη. Επιπλέον, η πιθανή αύξηση του κόστους παραγωγής στους ωφελούμενους τομείς της οικονομίας (π.χ. χαρτί, χάλυβας) μετακυλίεται στους καταναλωτές, διότι υπάρχει επαρκής ελαστικότητα των τιμών βάσει της μέχρι στιγμής κατάστασης της αγοράς. Συνεπώς, ο μηχανισμός απαλλαγής δεν πληροί την προϋπόθεση που προβλέπεται στην παράγραφο 158 στοιχείο γ) των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος.
(49)
Επιπροσθέτως, η απαλλαγή δεν είναι αναλογική διότι δεν απαιτείται από τους ενεργειοβόρους καταναλωτές να αγοράζουν πράσινη ηλεκτρική ενέργεια και, άρα, δεν αντανακλάται η προώθηση των εναλλακτικών πηγών ενέργειας στις τιμές της αγοράς. Οι ΜΜΕ και τα νοικοκυριά θα πρέπει πλέον να αναλαμβάνουν εξ ολοκλήρου τις συμπληρωματικές δαπάνες για την παραγωγή πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας, παρόλο που καταναλώνουν μικρό ποσοστό ενέργειας. Συνεπώς, δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις της παραγράφου 159 στοιχείο α) των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος.
(50)
Δεν υφίστανται συμφωνίες κατά την έννοια της παραγράφου 159 στοιχείο γ) των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος βάσει των οποίων οι ωφελούμενοι μεγάλοι καταναλωτές ενέργειας να υποχρεούνται στην επίτευξη των στόχων που ορίζει ο ÖSG. Τέλος, ο μηχανισμός απαλλαγής υπέρ των μεγάλων καταναλωτών δεν συμβάλλει στην προώθηση της ενεργειακής απόδοσης ή της φιλικής προς το περιβάλλον χρήσης ενέργειας αλλά, αντιθέτως, τους αποκλείει από οιαδήποτε συμμετοχή στην επίτευξη των στόχων της πολιτικής της ΕΕ για το περιβάλλον.
(51)
Κατά την άποψη του ομοσπονδιακού επιμελητηρίου εργαζομένων, το υπό εξέταση άρθρο 22 του ÖSG συνιστά ενίσχυση λειτουργίας sui generis, η οποία δεν εμπίπτει στις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος, διότι δεν αποφέρει κανένα όφελος για το περιβάλλον. Δεδομένου ότι η ενίσχυση δεν περιορίζεται χρονικά ούτε είναι σταδιακά μειούμενη και με την πάροδο του χρόνου οδηγεί σε στρέβλωση του ανταγωνισμού, κυρίως εις βάρος των ΜΜΕ, κατά την άποψη του ομοσπονδιακού επιμελητηρίου εργαζομένων δεν πρέπει να εγκριθεί.
5. ΑΞΙΟΛΟΓΗΣΗ ΤΟΥ ΜΕΤΡΟΥ
(52)
Η Επιτροπή εξέτασε το κοινοποιηθέν μέτρο βάσει των άρθρων 107 επ. της ΣΛΕΕ και των άρθρων 61 επ. της συμφωνίας για τον ΕΟΧ (27).
(53)
Η Επιτροπή επισημαίνει καταρχάς ότι ο κοινοποιηθείς νόμος περιλαμβάνει δύο ξεχωριστά μέτρα, τα οποία υποβλήθηκαν αμφότερα σε έλεγχο βάσει των κανόνων περί κρατικών ενισχύσεων στο πλαίσιο της απόφασης της Επιτροπής της 22ας Ιουλίου 2009 (28). Αφενός ο ÖSG προβλέπει ενισχύσεις υπό μορφή σταθερών τιμολογίων τροφοδότησης υπέρ των παραγωγών πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας. Αφετέρου περιέχει μια ρήτρα σύμφωνα με την οποία οι ενεργειοβόρες επιχειρήσεις μπορούν -υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις- να απαλλάσσονται (εν μέρει) από την υποχρέωση καταβολής του σταθερού τιμολογίου τροφοδότησης. Στην απόφαση της 22ας Ιουλίου 2009 η Επιτροπή ενέκρινε τα σταθερά τιμολόγια τροφοδότησης υπέρ των παραγωγών πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας ως κρατική ενίσχυση συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά, ωστόσο εξέφρασε ταυτοχρόνως αμφιβολίες σχετικά με το συμβιβάσιμο του μηχανισμού απαλλαγής με τους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις και, για τον λόγο αυτό, κίνησε για το συγκεκριμένο τμήμα του ÖSG επίσημη διαδικασία έρευνας. Στην απόφαση της 22ας Ιουλίου 2009, η Επιτροπή ενέκρινε μεν την υποστήριξη των παραγωγών πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας ως κρατική ενίσχυση συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά, ωστόσο δεν τοποθετήθηκε οριστικά ως προς το ερώτημα εάν η απαλλαγή ενεργειοβόρων επιχειρήσεων από την υποχρέωση αγοράς συνιστά κρατική ενίσχυση και εάν, στην περίπτωση αυτή, ο μηχανισμός απαλλαγής είναι συμβιβάσιμος με τους κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις. Τα ερωτήματα αυτά αποτέλεσαν αντικείμενο της επίσημης διαδικασίας έρευνας που προηγήθηκε της παρούσας απόφασης. Όπως αναλύεται ωστόσο στη συνέχεια, το γεγονός ότι στην απόφαση της 22ας Ιουλίου 2009 οι πόροι που κατανέμονται από την OeMAG στους παραγωγούς πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας χαρακτηρίζονται ως κρατικοί πόροι είναι σημαντικό για τη διερεύνηση της παρουσίας κρατικών πόρων στον μηχανισμό που απαλλάσσει ενεργειοβόρες επιχειρήσεις από τη συνεισφορά τους στους εν λόγω πόρους.
5.1. Ύπαρξη κρατικής ενίσχυσης
(54)
Ένα μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ όταν 1) μέσω του μέτρου παρέχεται πλεονέκτημα στον αποδέκτη της ενίσχυσης, 2) το μέτρο χρηματοδοτείται από το κράτος ή με κρατικούς πόρους, 3) μέσω του μέτρου επωφελούνται μεμονωμένες επιχειρήσεις ή τομείς της οικονομίας, και 4) το μέτρο είναι σε θέση να επηρεάσει τις συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών και να νοθεύσει ή να απειλήσει να νοθεύσει τον ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά.
5.1.1. Πλεονέκτημα
(55)
Για να αποδειχθεί ότι προκύπτει το εικαζόμενο πλεονέκτημα από την απαλλαγή ή μερική απαλλαγή από επιβάρυνση που πηγάζει από ρύθμιση, πρέπει απλώς να διασαφηνιστεί εάν ένα κρατικό μέτρο ευνοεί, στο πλαίσιο νομοθετικού συστήματος συγκεκριμένες επιχειρήσεις ή κλάδους της παραγωγής κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ έναντι άλλων επιχειρήσεων οι οποίες, σε ό,τι αφορά τον σκοπό του υπό εξέταση μέτρου, βρίσκονται de jure και de facto σε συγκρίσιμη κατάσταση (29).
(56)
Στην προκείμενη περίπτωση, στόχος του υπό εξέταση μέτρου είναι η συγκέντρωση εσόδων από τους καταναλωτές ηλεκτρικής ενέργειας για τη χρηματοδότηση της παραγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας. Οι ενεργειοβόρες επιχειρήσεις είναι de facto και de jure ισότιμες με όλους τους υπόλοιπους καταναλωτές ηλεκτρικής ενέργειας διότι όλοι καταναλώνουν ηλεκτρική ενέργεια και προμηθεύονται την ενέργεια αυτή από τους παρόχους ηλεκτρικής ενέργειας έναντι των οποίων υποχρεούνται να αγοράζουν ως έναν βαθμό πράσινη ηλεκτρική ενέργεια σε σταθερή τιμή καθοριζόμενη διά του νόμου ή βάσει κανονισμού (τιμή διακανονισμού). Χωρίς μηχανισμό απαλλαγής, οι ενεργειοβόρες επιχειρήσεις είναι αυτές που καταβάλλουν στους παρόχους ηλεκτρικής ενέργειας τις συμπληρωματικές δαπάνες για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια, όπως καταδεικνύεται στα σχετικά τιμολόγιά τους. Στη συνέχεια, οι πάροχοι ηλεκτρικής ενέργειας μετακυλίουν τις συμπληρωματικές δαπάνες που προκύπτουν από την υποχρέωσή τους να αγοράσουν πράσινη ηλεκτρική ενέργεια από το κέντρο διακανονισμού για την πράσινη ενέργεια. Παράλληλα, άλλοι καταναλωτές ηλεκτρικής ενέργειας που βρίσκονται στην ίδια πραγματική και νομική κατάσταση, καθότι όλοι αγοράζουν ηλεκτρική ενέργεια, δεν έχουν αυτήν τη δυνατότητα. Για τον λόγο αυτό, ο μηχανισμός απαλλαγής ευνοεί τις ενεργειοβόρες επιχειρήσεις έναντι όλων των υπόλοιπων καταναλωτών ηλεκτρικής ενέργειας.
(57)
Χάρη στην απαλλαγή που χορηγεί η E-Control GmbH, οι ενεργειοβόρες επιχειρήσεις έχουν ωστόσο δικαίωμα να μην προμηθεύονται πράσινη ηλεκτρική ενέργεια και στους παρόχους ηλεκτρικής ενέργειας απαγορεύεται διά του νόμου, σύμφωνα με την υποχρέωση εφοδιασμού πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας από το κέντρο διακανονισμού για την πράσινη ενέργεια, να μετακυλίουν το προκύπτον κόστος στις απαλλαχθείσες επιχειρήσεις. Αντ’ αυτού, οι επιχειρήσεις καταβάλλουν το 0,5 % της καθαρής αξίας παραγωγής τους στο κέντρο διακανονισμού για την πράσινη ενέργεια.
(58)
Για τον λόγο αυτό ο μηχανισμός απαλλαγής έχει ως αποτέλεσμα η συνεισφορά των ενεργειοβόρων επιχειρήσεων στα έσοδα του κέντρου διακανονισμού για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια να παραμένει σταθερή όταν επιτευχθεί συγκεκριμένο ανώτατο όριο. Συνεπώς, οι επιχειρήσεις αυτές απαλλάσσονται βάσει της νομοθεσίας από μια επιβάρυνση την οποία, υπό κανονικές συνθήκες της αγοράς, θα έπρεπε να καταβάλλουν. Ως εκ τούτου, για τις επιχειρήσεις που είναι επιλέξιμες για τον μηχανισμό απαλλαγής υφίσταται πλεονέκτημα.
(59)
Σύμφωνα με τα στοιχεία που διαβίβασε η Αυστρία, η συνολική ελάφρυνση ενδέχεται να ανέρχεται έως και σε 44 εκατ. ευρώ ετησίως (30). Το μέτρο συνιστά συνεπώς πλεονέκτημα για τις εν λόγω ενεργειοβόρες επιχειρήσεις.
5.1.2. Κρατικοί πόροι και καταλογισμός στο κράτος
Σύμφωνα με την πάγια νομολογία, για να μπορεί ένα πλεονέκτημα να χαρακτηριστεί ως ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, πρέπει να χορηγείται άμεσα ή έμμεσα από κρατικούς πόρους και να μπορεί να καταλογιστεί στο Δημόσιο (31).
(60)
Επ’ αυτού, η Αυστρία παρουσίασε διττή επιχειρηματολογία. Πρώτον, οι πόροι που ελέγχονται από την OeMAG δεν καταλογίζονται στο Δημόσιο. Δεύτερον, σε περίπτωση που οι πόροι που ελέγχονται από την OeMAG καταλογίζονταν στο Δημόσιο, οι ζημίες που θα προκαλούνταν στα έσοδα της OeMAG λόγω του μηχανισμού απαλλαγής δεν θα συνιστούσαν ζημίες σε κρατικούς πόρους, διότι κάτω από το επίπεδο της OeMAG (δηλαδή στο επίπεδο των ενεργειοβόρων καταναλωτών και των διανομέων ηλεκτρικής ενέργειας) δεν υπάρχει συμμετοχή του Δημοσίου.
(61)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι ο μηχανισμός απαλλαγής για ενεργειοβόρες επιχειρήσεις μειώνει τα έσοδα του κέντρου διακανονισμού για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια -OeMAG- διότι οι πάροχοι ηλεκτρικής ενέργειας δεν υποχρεούνται να αγοράζουν πράσινη ηλεκτρική ενέργεια για τις υπό απαλλαγή ενεργειοβόρες επιχειρήσεις και, άρα, οι άμεσες πληρωμές των ενεργειοβόρων επιχειρήσεων στην OeMAG είναι χαμηλότερες από τα ποσά που θα εισέπραττε η OeMAG εάν δεν είχε χορηγηθεί απαλλαγή.
(62)
Για τον λόγο αυτό, η Επιτροπή πρέπει να εξετάσει εάν οι πόροι που ελέγχονται δυνάμει του ÖSG από το κέντρο διακανονισμού για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια -OeMAG- αποτελούν κρατικούς πόρους. Σε μια τέτοια περίπτωση, το υπό αξιολόγηση μέτρο θα συνεπάγετο ζημίες στα κρατικά έσοδα και, άρα, θα χρηματοδοτούνταν με κρατικούς πόρους.
(63)
Στην υπόθεση Essent (32) ανατέθηκε από το κράτος στη SEP, μια επιχείρηση υπό την ιδιοκτησία διαφόρων παραγωγών ηλεκτρικής ενέργειας από τις Κάτω Χώρες, η διαχείριση μιας οικονομικής υπηρεσίας γενικού συμφέροντος, συγκεκριμένα, να εισπράττει φορολογικές επιβαρύνσεις οι οποίες επιβάλλονταν στους χρήστες του δικτύου ηλεκτρικής ενέργειας. Βάσει νομοθετικών ρυθμίσεων η SEP μπορούσε να χρησιμοποιήσει τα έσοδα από τις επιβαρύνσεις μόνο για τον σκοπό που οριζόταν διά του νόμου, ήτοι για την αντιστάθμιση ζημιών που προέκυπταν για τις εταιρείες ηλεκτροδότησης λόγω της ελευθέρωσης της αγοράς ηλεκτρικής ενέργειας.
(64)
Σύμφωνα με την απόφαση του Δικαστηρίου οι φορολογικές επιβαρύνσεις που επιβάλλει η SEP συνιστούν κρατικούς πόρους διότι πληρούνται οι ακόλουθες προϋποθέσεις:
α)
Η προσαύξηση της τιμής αποτελεί φορολογική επιβάρυνση που επιβλήθηκε στις ιδιωτικές επιχειρήσεις με επίσημη κρατική πράξη (σκέψεις 47 και 66 της απόφασης).
β)
Στη SEP ανατέθηκε από το κράτος η διαχείριση οικονομικής υπηρεσίας γενικού συμφέροντος σχετικά με την επιβολή των φορολογικών επιβαρύνσεων (σκέψη 68).
γ)
Η SEP δεν έχει τη δυνατότητα να χρησιμοποιήσει τα έσοδα από τις φορολογικές επιβαρύνσεις για σκοπούς πέραν όσων προβλέπονται από τον νόμο και υπόκειται σε αυστηρό έλεγχο κατά την άσκηση των καθηκόντων της (σκέψη 69).
(65)
Στην απόφαση καθίσταται σαφές ότι η υπόθεση PreussenElektra δεν είναι συγκρίσιμη, διότι στο γερμανικό νομοθετικό πλαίσιο, το οποίο αξιολογήθηκε από το Δικαστήριο, σύμφωνα με την απόφαση «το κράτος δεν είχε αναθέσει στις επιχειρήσεις να διαχειρίζονται έναν κρατικό πόρο, αλλά οι επιχειρήσεις υπείχαν υποχρέωση αγοράς μέσω των δικών τους χρηματικών πόρων» (33). Συνεπώς, η Επιτροπή παρατήρησε στην απόφασή της 22ας Ιουλίου 2009 ότι, στην προκείμενη περίπτωση, η OeMAG ιδρύθηκε και εξουσιοδοτήθηκε από το αυστριακό Δημόσιο και, λόγω του καθεστώτος αυτού, είχε αναλάβει την αποστολή να διαχειρίζεται τους πόρους που προορίζονται για τη στήριξη της πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας. Από τα ανωτέρω η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι ο ιδιωτικός χαρακτήρας της OeMAG δεν επαρκεί για να διαπιστωθεί ότι το μέτρο δεν ενέχει χαρακτήρα κρατικής ενίσχυσης. Ειδικότερα, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι το ανακοινωθέν μέτρο δεν είναι συγκρίσιμο με το σύστημα PreussenElektra. Ενώ το πλαίσιο της PreussenElektra ρύθμιζε αποκλειστικά την εμπορική σχέση μεταξύ ιδιωτικών επιχειρήσεων χωρίς την παρέμβαση ενδιάμεσου οργανισμού, ανατέθηκε βάσει του αυστριακού νόμου για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια στην OeMAG η επιβολή και η κατανομή των πόρων που προορίζονται για τη στήριξη της παραγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας.
(66)
Το Δικαστήριο προβαίνει σε διάκριση μεταξύ της εν λόγω υπόθεσης και των υποθέσεων Pearle και PreussenElektra. Στην υπόθεση Pearle η χρήση των πόρων από επιβαρύνσεις που επιβάλλονταν από αρμόδιο οργανισμό δεν προβλεπόταν από τις κρατικές αρχές αλλά αφορούσε τη χρηματοδότηση ιδιωτικής διαφημιστικής εκστρατείας. Στην υπόθεση PreussenElektra οι ιδιωτικές εταιρείες ηλεκτροδότησης, οι οποίες υποχρεούνταν στην αγορά πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας έναντι σταθερής τιμής, χρησιμοποιούσαν ιδίους πόρους και όχι τα έσοδα φορολογικών επιβαρύνσεων που επιβάλλονταν για λογαριασμό του κράτους (σκέψεις 72 έως 74).
(67)
Η Επιτροπή πρέπει συνεπώς να εξετάσει εάν η OeMAG στην προκείμενη περίπτωση έχει επιφορτιστεί από το κράτος, ομοίως όπως η SEP, με την επιβολή και διαχείριση μιας φορολογικής επιβάρυνσης ή εάν η OeMAG, όπως συνέβη στην υπόθεση PreussenElektra, χρησιμοποίησε ιδίους πόρους (34).
(68)
Παρουσία φορολογικής επιβάρυνσης: Η Επιτροπή οφείλει καταρχάς να διαπιστώσει εάν οι πόροι που επιβάλλονται από την OeMAG συνιστούν φορολογική επιβάρυνση. Η Επιτροπή παρατηρεί σχετικά ότι τα άρθρα 10 και 19 του ÖSG υποχρεώνουν τους παρόχους ηλεκτρικής ενέργειας να προμηθεύονται συγκεκριμένη ποσότητα ηλεκτρικής ενέργειας σε τιμή που υπερβαίνει την αγοραία τιμή, την αποκαλούμενη τιμή διακανονισμού. Συμφωνά με το άρθρο 22b ÖSG, το επίπεδο της τιμής διακανονισμού καθορίζεται ετησίως από το ομοσπονδιακό υπουργείο οικονομίας και εργασίας, ενώ ορίζονται επίσης προτερόθετες αξίες. Για τον λόγο αυτό η διαφορά μεταξύ της αγοραίας τιμής της ηλεκτρικής ενέργειας και της τιμής διακανονισμού που καθορίζεται με επίσημη κρατική πράξη συνιστά φορολογική επιβάρυνση στην κατανάλωση ηλεκτρικής ενέργειας. Στη συγκεκριμένη περίπτωση, και αντίθετα με την υπόθεση PreussenElektra, το ποσό αυτό δεν καταβάλλεται σε άλλους παράγοντες της αγοράς, οι οποίοι ασκούν κανονική εμπορική δραστηριότητα, στοιχεία τα οποία είχαν οδηγήσει το Δικαστήριο στην υπόθεση PreussenElektra να θεωρήσει ότι δεν εμπλέκονται κρατικοί πόροι. Αντίθετα, στην προκείμενη περίπτωση το ποσό αυτό καταβάλλεται σε συγκεκριμένη αρχή η οποία έχει αναλάβει αποκλειστικά την επιβολή και την κατανομή των εν λόγω πόρων για σκοπούς γενικού συμφέροντος.
(69)
Διορισμός ιδιωτικού οργανισμού για την επιβολή και διαχείριση της φορολογικής επιβάρυνσης: Ο ÖSG προβλέπει ότι η συγκεκριμένη φορολογική επιβάρυνση δεν επιβάλλεται από το κράτος αλλά από οντότητα που έχει εξουσιοδοτηθεί ως κέντρο διακανονισμού για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια. Επί του παρόντος η OeMAG είναι το εξουσιοδοτημένο κέντρο διακανονισμού για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια σε ολόκληρη την αυστριακή επικράτεια. Μέσω της εξουσιοδότησης αυτής, ανατίθεται στην OeMAG η διαχείριση οικονομικής υπηρεσίας γενικού συμφέροντος με την αρμοδιότητα να επιβάλλει φορολογική επιβάρυνση υπό τη μορφή τιμής διακανονισμού σε όλους τους παρόχους ηλεκτρικής ενέργειας.
(70)
Οι πάροχοι ηλεκτρικής ενέργειας είναι εν γένει ελεύθεροι να μετακυλήσουν τη φορολογική επιβάρυνση στους καταναλωτές ηλεκτρικής ενέργειας και, από οικονομικής απόψεως, υποθέτει κανείς ότι αυτό πράττουν. Ωστόσο, ο ÖSG τούς απαγορεύει να μετακυλήσουν την επιβάρυνση στις ενεργειοβόρες επιχειρήσεις, οι οποίες απαλλάσσονται από την υποχρέωση αγοράς πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας δυνάμει του άρθρου 22c ÖSG.
(71)
Η Επιτροπή συμπεραίνει ότι στην OeMAG ανατέθηκε από το κράτος η διαχείριση οικονομικής υπηρεσίας γενικού συμφέροντος που συνίσταται στην επιβολή και διαχείριση της φορολογικής επιβάρυνσης.
(72)
Χρήση των πόρων για σκοπό καθοριζόμενο διά του νόμου και έλεγχος των πόρων: Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η OeMAG δυνάμει του άρθρου 23 ÖSG πρέπει να διαχειρίζεται τα έσοδα από την τιμή διακανονισμού σε ειδικό τραπεζικό λογαριασμό. Οι πόροι που εισρέουν στον λογαριασμό αυτό πρέπει να χρησιμοποιούνται αποκλειστικά για την αγορά πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας. Η OeMAG οφείλει να υποβάλλει ανά πάσα στιγμή στο ομοσπονδιακό υπουργείο οικονομίας και εργασίας και στο αυστριακό ελεγκτικό συνέδριο όλα τα έγγραφα που σχετίζονται με τον λογαριασμό. Ανεξαρτήτως του ιδιοκτησιακού καθεστώτος της OeMAG, το αυστριακό ελεγκτικό συνέδριο υποχρεούται να διενεργεί δυνάμει του άρθρου 15 ÖSG μεταγενέστερους ελέγχους στην OeMAG.
(73)
Η Επιτροπή συμπεραίνει από τα ανωτέρω ότι η OeMAG υποχρεούται να χρησιμοποιεί τους πόρους για σκοπό καθοριζόμενο διά του νόμου και ότι το κράτος ασκεί αυστηρό έλεγχο επί της χρήσης των πόρων.
(74)
Για τον λόγο αυτό η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι -κατ’ αναλογία προς τις υποθέσεις Essent και Steinike- οι πόροι που συγκεντρώνει και διαχειρίζεται η OeMAG συνιστούν κρατικούς πόρους.
(75)
Η Αυστρία προέβαλε πολλαπλά επιχειρήματα σχετικά με τους λόγους για τους οποίους η κατάσταση της OeMAG είναι συγκρίσιμη με εκείνη της PreussenElektra και όχι με αυτήν της Essent. Από τις ακόλουθες αιτιολογικές σκέψεις καταδεικνύεται ότι τα εν λόγω επιχειρήματα καταρρίπτονται μετά από προσεκτικότερη εξέταση.
(76)
Καταρχάς η Επιτροπή επισημαίνει ότι η Αυστρία συνέκρινε τον νόμο για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια με τον παλαιότερο και τον ισχύοντα γερμανικό νόμο για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας και αναφέρθηκε στην απόφαση PreussenElektra του Δικαστηρίου της 13ης Μαρτίου 2001 (35). Η σύγκριση ωστόσο αυτή δεν είναι σχετική με την προκείμενη υπόθεση. Στην παρούσα απόφαση η Επιτροπή αξιολογεί αποκλειστικά το προτεινόμενο μέτρο και όχι τη γερμανική ή άλλη συγκρίσιμη νομοθεσία, διότι κάθε περίπτωση πρέπει να αξιολογείται βάσει των εκάστοτε συνθηκών που συντρέχουν. Σε κάθε περίπτωση, πρέπει να διαπιστωθεί σε ό,τι αφορά τα εγειρόμενα επιχειρήματα ότι η αυστριακή νομοθεσία αποκλίνει σημαντικά από τον γερμανικό νόμο, ο οποίος αξιολογήθηκε στην υπόθεση PreussenElektra. Στην υπόθεση εκείνη το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι κρατικοί πόροι μπορούν να εμπεριέχονται μόνο σε πλεονεκτήματα τα οποία χορηγούνται απευθείας από το κράτος ή από ιδιωτικό οργανισμό που διορίζεται ή δημιουργείται από το κράτος. Στη συνέχεια το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι η υποχρέωση των ιδιωτικών εταιρειών ηλεκτροδότησης για αγορά ηλεκτρικής ενέργειας δεν συνεπάγεται έμμεση ή άμεση μεταβίβαση κρατικών πόρων. Το αναφερόμενο πλαίσιο συνεπώς δεν είναι πανομοιότυπο με το πλαίσιο που αξιολογήθηκε στην απόφαση PreussenElektra. Όπως διασαφηνίζεται στην απόφαση της 22ας Ιουλίου 2009, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι το αυστριακό σύστημα εμπεριέχει πόρους που καταλογίζονται στο κράτος. Ειδικότερα, η Επιτροπή παρατήρησε ότι το αυστριακό σύστημα αποκλίνει από το γερμανικό στον βαθμό που προβλέπει έναν ενδιάμεσο οργανισμό διορισμένο από το κράτος (π.χ. την OeMAG) και το κράτος παρακολουθεί και ελέγχει την επιβολή και την κατανομή των πόρων τους οποίους διαχειρίζεται ο εν λόγω οργανισμός. Επιπλέον, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι το αυστριακό σύστημα προβλέπει τη δυνατότητα απευθείας καταβολής πληρωμών από το κράτος στην OeMAG.
(77)
Σε ό,τι αφορά τον γερμανικό νόμο για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, πρέπει να υπογραμμιστεί ότι δεν αποτελεί αντικείμενο της παρούσας κοινοποίησης, ότι η Επιτροπή δεν έχει μέχρι σήμερα αξιολογήσει το εν λόγω μέτρο και ότι, συνεπώς, δεν μπορεί να προβεί σε λεπτομέρειες μιας εικαζόμενης αναλογίας μεταξύ του αυστριακού νόμου για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια και του ισχύοντος γερμανικού νόμου για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας.
(78)
Η Αυστρία υποστηρίζει επίσης ότι η OeMAG αποτελεί ιδιωτική επιχείρηση και όχι οργανισμό δημοσίου δικαίου όπως οι οργανισμοί που εξετάζονται στις αποφάσεις των υποθέσεων Air France και Salvat Père. Οι αυστριακές αρχές ασκούν έλεγχο επί της OeMAG μόνον μέσω του μεταγενέστερου ελέγχου των λογαριασμών και της στέρησης της εξουσιοδότησης.
(79)
Η Επιτροπή παραπέμπει σχετικά στην υπόθεση Essent υποστηρίζοντας ότι δεν έχει σημασία εάν το κράτος αναθέτει την επιβολή και τη διαχείριση των εσόδων της φορολογικής επιβάρυνσης σε μια ιδιωτική ή δημόσια οντότητα. Από τις δηλώσεις του Δικαστηρίου δεν προκύπτει εάν η SEP τελούσε υπό κρατική ή ιδιωτική ιδιοκτησία και, άρα, αυτό δεν είναι σχετικό για την αξιολόγηση. Τα ανωτέρω συνάδουν με το σημείο 106 των προτάσεων του γενικού εισαγγελέα Mengozzi στην υπόθεση Essent και με την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Steinike (36).
(80)
Το γεγονός ότι η OeMAG αποτελεί επιχείρηση ελεγχόμενη από ιδιώτες δεν αποκλείει συνεπώς την παρουσία κρατικών πόρων. Καθοριστικής σημασίας είναι κυρίως εάν η OeMAG διορίστηκε από το κράτος να επιβάλλει και να διαχειρίζεται κάποια φορολογική επιβάρυνση.
(81)
Η Αυστρία υποστηρίζει επίσης ότι ενδεχόμενες ζημίες της OeMAG δεν βαρύνουν τον κρατικό προϋπολογισμό και ότι ο ρόλος των κρατικών αρχών περιορίζεται στον καθορισμό των τιμών αγοράς και πώλησης της πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας. Στο πλαίσιο αυτό, συνεχίζει, δεν προκύπτει επιβάρυνση για τον κρατικό προϋπολογισμό όπως διαπιστώθηκε στις υποθέσεις Sloman Neptun και Pearle.
(82)
Η Επιτροπή παραπέμπει σχετικά στην υπόθεση Essent και υπογραμμίζει ότι πόροι που τίθενται στη διάθεση ιδιωτικών οντοτήτων, οι οποίες διορίστηκαν από το κράτος για την επιβολή και διαχείριση φορολογικής επιβάρυνσης, συνιστούν κρατικούς πόρους. Αντιστοίχως, μια έκπτωση στο ύψος της επιβάρυνσης την οποία υποχρεούνται να καταβάλλουν οι επιχειρήσεις που υπόκεινται σε αυτήν είναι αρκετή για να επιβαρύνει το κράτος.
(83)
Σε ό,τι αφορά το επιχείρημα της Αυστρίας, σύμφωνα με το οποίο δεν εναπόκειται στη διακριτική ευχέρεια της Energie-Control GmbH η χορήγηση της απαλλαγής από την υποχρέωση αγοράς για ενεργειοβόρες επιχειρήσεις, η Επιτροπή παραπέμπει στις δηλώσεις του γενικού εισαγγελέα Mengozzi, ο οποίος στο σημείο 109 των προτάσεών του στην υπόθεση Essent δήλωσε ότι, για την απάντηση στο ερώτημα εάν συγκεκριμένοι πόροι συνιστούν κρατικούς πόρους, δεν αποτελεί καθοριστικό κριτήριο κατά πόσο τα ενδιάμεσα πρόσωπα που διορίζονται από το κράτος για την επιβολή και διαχείριση της φορολογικής επιβάρυνσης διαθέτουν διακριτική ευχέρεια.
(84)
Αναφορικά με το τελευταίο επιχείρημα της Αυστρίας, ότι δηλαδή το συνολικό ποσό που καταβάλλουν οι πάροχοι ηλεκτρικής ενέργειας στην OeMAG δεν εμπίπτει στον μηχανισμό απαλλαγής και μόνον η κατανομή του συνολικού ποσού αλλάζει για τις διάφορες κατηγορίες, η Επιτροπή επισημαίνει ότι το γεγονός ότι οι ζημίες σε κρατικά έσοδα μπορούν να αντισταθμιστούν με την αύξηση των κρατικών εσόδων από άλλες πηγές, δεν έχει καθοριστική σημασία σε ό,τι αφορά τη χρήση κρατικών πόρων. Καθοριστικής σημασίας είναι κυρίως ότι ευνοείται μια επιχείρηση και ότι αυτή η ευνοϊκή μεταχείριση οδηγεί σε ζημίες στα έσοδα του κράτους από την εν λόγω επιχείρηση. Είναι αυτονόητο ότι το κράτος πρέπει τελικά να αναζητήσει άλλες πηγές εσόδων προκειμένου να αντισταθμίσει τις ζημίες.
(85)
Η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι τα πραγματικά γεγονότα στην προκείμενη υπόθεση αντιστοιχούν στα πραγματικά γεγονότα που εξετάστηκαν στις υποθέσεις Essent και Steinike. Συγκεκριμένα, πληρούνται όλα τα κριτήρια παρουσίας κρατικών πόρων που ορίστηκαν στις δύο προαναφερθείσες υποθέσεις και, άρα, το υπό εξέταση μέτρο χρηματοδοτείται από κρατικούς πόρους.
(86)
Η χρήση των πόρων που ελέγχονται από την OeMAG ρυθμίζεται νομικά μέσω του ÖSG. Συνεπώς, η χρήση των πόρων είναι καταλογιστέα στο κράτος.
(87)
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι λόγω του μηχανισμού απαλλαγής προκύπτουν ζημίες σε κρατικούς πόρους και αυτό καταλογίζεται στο κράτος.
5.1.3. Επιλεκτικότητα του μέτρου
(88)
Η Επιτροπή αναφέρει το ενδεχόμενο ότι το μέτρο παρουσιάζεται μεν, θεωρητικά, τόσο σε σχέση με τις επιχειρήσεις όσο και με τους τομείς της οικονομίας ως ουδέτερο, ωστόσο στην πράξη θα μπορούσε να παρουσιάζει επιλεκτικότητα.
(89)
Η Αυστρία ισχυρίζεται ότι ο μηχανισμός απαλλαγής δεν συνεπάγεται κρατική ενίσχυση διότι δεν είναι επιλεκτικός αλλά, αντίθετα, αποτελεί γενικό μέτρο το οποίο είναι ανοιχτό προς όλες τις επιχειρήσεις και τους τομείς της οικονομίας. Πρώτον, η Αυστρία υποστηρίζει ότι το κατώφλι του 0,5 % στο κοινοποιηθέν καθεστώς δεν εμπεριέχει περιορισμούς αναφορικά με συγκεκριμένους κλάδους της παραγωγής, με το μέγεθος των επιχειρήσεων ή άλλα επιλεκτικά κριτήρια (37). Δεύτερον, η Αυστρία διαπιστώνει ότι το μέτρο αφορά de facto 2 300 επιχειρήσεις από δεκαεννέα διαφορετικούς τομείς της οικονομίας, γεγονός που καταδεικνύει ότι το μέτρο είναι όντως ανοιχτό προς όλες τις επιχειρήσεις και τους τομείς της οικονομίας.
(90)
Ένα μέτρο είναι επιλεκτικό όταν ευνοεί μόνο συγκεκριμένες επιχειρήσεις ή κλάδους παραγωγής. Αντίθετα, δεν είναι επιλεκτικό όταν ισχύει για όλες τις επιχειρήσεις στην εθνική επικράτεια ενός κράτους, ανεξάρτητα από το αντικείμενο των δραστηριοτήτων τους.
(91)
Σε ό,τι αφορά το πρώτο μέρος της επιχειρηματολογίας, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι το κατώφλι του 0,5 % δεν επαρκεί προκειμένου να χαρακτηριστεί το κοινοποιηθέν καθεστώς ως γενικό μέτρο. Η Επιτροπή διαπιστώνει, αντιθέτως, ότι εξαιτίας του εν λόγω κατωφλίου δεν μπορούν να επωφεληθούν του κοινοποιηθέντος μέτρου όλες οι επιχειρήσεις στην εθνική επικράτεια.
(92)
Η Αυστρία υποστήριξε ότι το κοινοποιηθέν μέτρο προβλέπεται για επιχειρήσεις των οποίων οι δαπάνες, λόγω της συμμετοχής τους στην προώθηση της πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας, υπερβαίνουν το 0,5 % της καθαρής αξίας παραγωγής τους. Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι οι εν λόγω προϋποθέσεις πλησιάζουν τον ορισμό των ενεργειοβόρων κλάδων παραγωγής σύμφωνα με το άρθρο 17 παράγραφος 1 στοιχείο α) της οδηγίας περί ενεργειακών φόρων (38). Η Αυστρία υποστηρίζει ωστόσο ότι το εν λόγω κατώφλι του 0,5 % δεν επαρκεί προκειμένου να χαρακτηριστεί ως επιλεκτικό το κοινοποιηθέν μέτρο. Κατά την άποψη της Αυστρίας, η θέση αυτή ενισχύεται από την απόφαση του Δικαστηρίου στην υπόθεση Adria Wien. Στην εν λόγω υπόθεση το Δικαστήριο εκδίκασε τη (μερική) επιστροφή των φόρων για την ενέργεια που χορηγήθηκε σε επιχειρήσεις των οποίων οι επιβαρύνσεις για την ενέργεια υπερέβαιναν το 0,35 % της καθαρής αξίας παραγωγής τους. Το Δικαστήριο απεφάνθη ως εξής: «[…] εθνικά μέτρα τα οποία προβλέπουν την επιστροφή μέρους των φόρων επί της ενέργειας, που πλήττουν το φυσικό αέριο και την ηλεκτρική ενέργεια, δεν συνιστούν κρατικές ενισχύσεις υπό την έννοια του άρθρου 92 της συνθήκης [νυν άρθρο 107 της ΣΛΕΕ], εφόσον έχουν εφαρμογή επί όλων των εγκατεστημένων στην εθνική επικράτεια επιχειρήσεων, ανεξάρτητα από το αντικείμενο των δραστηριοτήτων τους» (39).
(93)
Η Επιτροπή υποστηρίζει, ωστόσο, ότι η εν λόγω απόφαση δεν αποκλείει την παρουσία επιλεκτικότητας σε σχέση με το κατώφλι του 0,5 % στην προκείμενη υπόθεση. Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η απόφαση του Δικαστηρίου αφορούσε την αίτηση εκδόσεως προδικαστικής αποφάσεως εκ μέρους αυστριακού δικαστηρίου όπου αξιολογήθηκε το ισχύον καθεστώς για την επιστροφή των φόρων για την ενέργεια. Το αυστριακό δικαστήριο είχε υποβάλει δύο ερωτήματα. Πρώτον, ζήτησε να μάθει εάν η επιστροφή φόρων στο πλαίσιο της ισχύουσας νομοθεσίας μπορεί να χαρακτηριστεί ως επιλεκτική διότι χορηγείται αποκλειστικά σε επιχειρήσεις που παράγουν ενσώματα αγαθά. Δεύτερον, υπέβαλε το (υποθετικό) ερώτημα πώς θα έκρινε το Δικαστήριο την επιστροφή φόρων η οποία δεν θα περιοριζόταν σε επιχειρήσεις των οποίων η δραστηριότητα συνίσταται κυρίως στην παραγωγή ενσώματων αγαθών αλλά θα ίσχυε για όλες τις επιχειρήσεις ανεξάρτητα από το αντικείμενο των δραστηριοτήτων τους.
(94)
Σε ό,τι αφορά το πρώτο ερώτημα, το Δικαστήριο διαπίστωσε ότι το μέτρο μέσω του περιορισμού της επιστροφής φόρων σε επιχειρήσεις που παράγουν ενσώματα αγαθά ήταν επιλεκτικό. Σε ό,τι αφορά την υποθετική φύση του δεύτερου ερωτήματος, στο πώς θα αξιολογούσε το Δικαστήριο την επιστροφή φόρων που θα απευθυνόταν σε όλους τους τομείς της οικονομίας, το Δικαστήριο απεφάνθη κατά γενικό τρόπο. Διαπίστωσε ότι ένα μέτρο παρουσιάζει επιλεκτικότητα όταν ευνοεί ορισμένες επιχειρήσεις ή ορισμένους κλάδους παραγωγής, ενώ δεν παρουσιάζει επιλεκτικότητα όταν αποβαίνει αδιακρίτως υπέρ όλων των εγκατεστημένων στην εθνική επικράτεια επιχειρήσεων (40). Τέλος, το Δικαστήριο κατέληξε στο συμπέρασμα ότι κρατικά μέτρα δεν συνιστούν κρατικές ενισχύσεις «εφόσον έχουν εφαρμογή επί όλων των εγκατεστημένων στην εθνική επικράτεια επιχειρήσεων, ανεξάρτητα από το αντικείμενο των δραστηριοτήτων τους.» (41) Το Δικαστήριο, ωστόσο, δεν καθόρισε εάν ένα μέτρο που υπόκειται σε κατώφλι της τάξεως του 0,35 % έχει κατά την άποψή του εφαρμογή σε όλες τις επιχειρήσεις. Αυτό διαπίστωσε επίσης ο γενικός εισαγγελέας Jacobs στις προτάσεις του για την τελική απόφαση του Δικαστηρίου: «… οι συνέπειες της καθιέρωσης του κατωφλίου του 0,35 % δεν εξετάστηκαν από το Δικαστήριο στο πλαίσιο της υπόθεσης Adria-Wien…» (42). Το Δικαστήριο δεν χρειάστηκε να κρίνει εάν ο μηχανισμός απαλλαγής αυτός καθεαυτός (ήτοι χωρίς τον περιορισμό σε επιχειρήσεις που παράγουν κυρίως ενσώματα αγαθά) ήταν de facto επιλεκτικός. Το Δικαστήριο, συνεπώς, δεν απέκλεισε ότι το κατώφλι του 0,35 % θα ήταν επιλεκτικό εάν συνεπάγετο ότι το μέτρο δεν θα είχε de facto εφαρμογή σε όλες τις επιχειρήσεις που ήταν εγκατεστημένες στην εθνική επικράτεια.
(95)
Η Επιτροπή υποστήριξε, αντιθέτως, την άποψη ότι το Δικαστήριο έδωσε ορισμένες υποδείξεις σχετικά με τον ενδεχόμενο επιλεκτικό χαρακτήρα ενός τέτοιου κατωφλίου ακόμη και αν το μέτρο ισχύει πιθανόν για διάφορους τομείς παραγωγής. Συγκεκριμένα, το Δικαστήριο στην απάντησή του επί του δεύτερου ερωτήματος απεφάνθη ότι ούτε ο μεγάλος αριθμός των ωφελουμένων επιχειρήσεων ούτε η ποικιλία και η σημασία των κλάδων στους οποίους ανήκουν οι εν λόγω επιχειρήσεις καθιστούν δυνατό τον χαρακτηρισμό μιας κρατικής πρωτοβουλίας ως γενικού μέτρου οικονομικής πολιτικής (43). Η Επιτροπή διαπιστώνει επίσης ότι μεγάλος αριθμός μέτρων ειδικών ανά κλάδο μπορούν να χαρακτηριστούν, σύμφωνα με τη νομολογία του Δικαστηρίου, ως de facto επιλεκτικά, εφόσον δεν χορηγούνται σε όλες τις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στην εθνική επικράτεια (44). Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι ακόμη και μέτρα τα οποία εφαρμόζονται σε όλους τους κλάδους παραγωγής μπορούν να χαρακτηριστούν ως επιλεκτικά εφόσον δεν χορηγούνται de facto σε όλες τις επιχειρήσεις της εκάστοτε χώρας.
(96)
Την ίδια άποψη εκφέρει και η Επιτροπή σε μια απόφασή της σχετικά με το αυστριακό σύστημα επιστροφής ενεργειακών φόρων (45). Κατ’ εφαρμογή της ως άνω απόφασης του Δικαστηρίου η Αυστρία επέκτεινε το μέτρο κατά τρόπο που πλέον ήταν σε θέση να επωφεληθούν επιχειρήσεις σε όλους τους τομείς της οικονομίας. Κατά την εκτίμηση της τροποποιημένης ρύθμισης, η Επιτροπή χαρακτήρισε το μέτρο για άλλη μια φορά ως επιλεκτικό διότι παρόλο που τυπικά η επιστροφή ίσχυε για όλες τις επιχειρήσεις, στην πράξη ευνοούσε μόνο επιχειρήσεις οι οποίες παρουσίαζαν υψηλή κατανάλωση ενέργειας σε σχέση με την καθαρή αξία παραγωγής (46). Η Επιτροπή κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η επιστροφή φόρων συνιστούσε παράνομη (ήτοι μη κοινοποιηθείσα) κρατική ενίσχυση μη συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά (47).
(97)
Οι επιπτώσεις της απόφασης της Επιτροπής είχαν αργότερα ως αποτέλεσμα την υποβολή στο Δικαστήριο αιτήματος έκδοσης προδικαστικής απόφασης εκ μέρους αυστριακού διοικητικού δικαστηρίου (48). Τα ερωτήματα που υπέβαλε το αυστριακό διοικητικό δικαστήριο αφορούσαν το πεδίο εφαρμογής των επιπτώσεων του παράνομου χαρακτήρα της επιστροφής του φόρου, και το Δικαστήριο δεν εξέδωσε νέα απόφαση σε ό,τι αφορά την επιλεκτικότητα. Το ζήτημα αυτό αποτέλεσε, ωστόσο, αντικείμενο των παρατηρήσεων του γενικού εισαγγελέα. Στις προτάσεις του ο γενικός εισαγγελέας διαπίστωσε τα εξής: «… όπως επισημαίνει η Επιτροπή, με την παροχή του δικαιώματος για επιστροφή του φόρου ενέργειας μόνο σε επιχειρήσεις παροχής υπηρεσιών (πέραν των επιχειρήσεων παραγωγής ενσώματων αγαθών) οι οποίες δεν αποκλείονται λόγω μη πληρώσεως του όρου του 0,35 %, απλώς θα διευρυνόταν ο κύκλος των δικαιούχων της ενίσχυσης. Ωστόσο, η μεταβολή αυτή δεν θα ήταν ικανή να άρει τον χαρακτήρα της ρύθμισης ως ενίσχυσης, αφού θα εξακολουθούσε να έχει επιλεκτικό χαρακτήρα» (49). Ο γενικός εισαγγελέας διαπίστωσε επίσης: «Η συλλογιστική της Επιτροπής στην απόφασή της του 2004 είναι πειστική όσον αφορά τον επιλεκτικό χαρακτήρα του κριτηρίου του 0,35 % στο πλαίσιο της τροποποιημένης ρύθμισης, […]» (50).
(98)
Η Επιτροπή συμπεραίνει από τα ανωτέρω ότι το κατώφλι του 0,5 % στην προκείμενη περίπτωση αποτελεί κριτήριο επιλογής με το οποίο περιορίζεται η εφαρμογή του κοινοποιηθέντος μέτρου σε ενεργειοβόρες επιχειρήσεις, ενώ αποκλείονται οι μη ενεργειοβόρες επιχειρήσεις. Ανεξαρτήτως του αριθμού των τομέων της οικονομίας οι οποίοι επωφελούνται του μέτρου, το κατώφλι συνεπάγεται ότι το κοινοποιηθέν μέτρο δεν έχει εφαρμογή σε όλες τις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στην εθνική επικράτεια. Συνεπώς, το κατώφλι καθιστά το κοινοποιηθέν μέτρο επιλεκτικό.
(99)
Η Επιτροπή διαπιστώνει επίσης ότι επιλέξιμες για τον υπό εξέταση μηχανισμό απαλλαγής είναι μόνον οι επιχειρήσεις στις οποίες χορηγείται επιστροφή φόρου σύμφωνα με τον αυστριακό νόμο περί έκπτωσης του φόρου κατανάλωσης ενέργειας, ο οποίος αποτέλεσε αντικείμενο της απόφασης της Επιτροπής σχετικά με την κρατική ενίσχυση στην υπόθεση C-33/2003. Η επιχειρηματολογία της Επιτροπής στην εν λόγω απόφαση ισχύει αντίστοιχα εν προκειμένω.
(100)
Σε ό,τι αφορά το δεύτερο μέρος της επιχειρηματολογίας της Αυστρίας, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι το κοινοποιηθέν μέτρο είναι επιλεκτικό για τον πρόσθετο λόγο ότι απευθύνεται de facto κατά προτεραιότητα σε περιορισμένο αριθμό επιχειρήσεων που παράγουν συγκεκριμένα ενεργειοβόρα αγαθά. Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι κατά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου ένα μέτρο πρέπει να εξετάζεται όχι ως προς τους στόχους ή τα αίτια υιοθέτησής του αλλά ως προς τις επιπτώσεις του (51). Ακόμη και όταν ένα μέτρο απευθύνεται τυπικά σε όλους τους τομείς της οικονομίας και σε όλες τις επιχειρήσεις, μπορεί να χαρακτηριστεί ως επιλεκτικό εφόσον δεν έχει de facto εφαρμογή σε όλες τις επιχειρήσεις που είναι εγκατεστημένες στην εθνική επικράτεια. Το Δικαστήριο διαπίστωσε σχετικά: «Ούτε ο μεγάλος αριθμός των ωφελουμένων επιχειρήσεων ούτε η ποικιλία και η σημασία των κλάδων στους οποίους ανήκουν οι εν λόγω επιχειρήσεις καθιστούν δυνατό τον χαρακτηρισμό μιας κρατικής πρωτοβουλίας ως γενικού μέτρου οικονομικής πολιτικής» (52).
(101)
Κατά τον έλεγχο που διενήργησε, η Επιτροπή διαπίστωσε ότι το κοινοποιηθέν καθεστώς επικεντρώνεται κατά προτεραιότητα σε πολύ λίγες επιχειρήσεις, κυρίως επιχειρήσεις παραγωγής αγαθών. Η Αυστρία υπέβαλε στις 9 Σεπτεμβρίου 2010 σχετικά στοιχεία που βασίζονταν στην επί του παρόντος εφαρμογή του καθεστώτος με εντάσεις ενίσχυσης κάτω των κοινοποιηθέντων κατωφλίων. Σύμφωνα με τα εν λόγω στοιχεία, από τις περίπου 300 000 αυστριακές επιχειρήσεις, μόνον περίπου 2 000 προσέφυγαν στην εν λόγω ρύθμιση (ήτοι κάτω του 1 % του συνόλου των αυστριακών επιχειρήσεων). Επιπλέον, στο πλαίσιο της σημερινής εφαρμογής του καθεστώτος, περίπου το 66 % των πόρων ευνοούν επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην παραγωγή αγαθών (53). Αναφορικά με την περίπτωση που η Αυστρία αυξήσει τις εντάσεις ενίσχυσης πάνω από τα όρια «de minimis», κάτω από τα οποία εφαρμόζεται επί του παρόντος προσωρινά η ρύθμιση, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι το μέτρο θα συγκεντρωνόταν τότε ακόμη εντονότερα σε επιχειρήσεις που δραστηριοποιούνται στην παραγωγή αγαθών. Αυτό αποδεικνύεται από το γεγονός ότι βάσει των στοιχείων που υπέβαλε η Αυστρία μόνο δώδεκα επιχειρήσεις θα μπορούσαν να επωφεληθούν από μεγαλύτερες εντάσεις ενίσχυσης, έναντι αυτού που ισχύει στο πλαίσιο της επί του παρόντος ισχύουσας έκδοσης της ρύθμισης, και ότι μόνο δύο από τις επιχειρήσεις αυτές δραστηριοποιούνται στον κλάδο των μεταφορών, ενώ οι υπόλοιπες δέκα εμπίπτουν στον κλάδο της παραγωγής αγαθών (54).
(102)
Βάσει των ανωτέρω η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το κοινοποιηθέν καθεστώς δεν εφαρμόζεται καθόλου ή εφαρμόζεται ελάχιστα στην πλειονότητα των τομέων της αυστριακής οικονομίας, ενώ ευνοούνται επιχειρήσεις που ανήκουν σε έναν εξ αυτών, συγκεκριμένα στον τομέα της παραγωγής αγαθών. Ανεξάρτητα από τον αριθμό των τομέων της οικονομίας στους οποίους ανήκουν επιχειρήσεις που θα μπορούσαν να επωφεληθούν του μέτρου, το μέτρο επικεντρώνεται κυρίως σε επιχειρήσεις παραγωγής αγαθών και πρέπει άρα να χαρακτηριστεί ως de facto επιλεκτικό.
(103)
Από τα ανωτέρω η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι ο κοινοποιηθείς μηχανισμός απαλλαγής είναι επιλεκτικός διότι προβλέπει αφενός το κατώφλι του 0,5 %, μέσω του οποίου το μέτρο περιορίζεται στις ενεργειοβόρες επιχειρήσεις και, αφετέρου, οι επιχειρήσεις αυτές δραστηριοποιούνται κυρίως στην παραγωγή αγαθών.
(104)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι ένα μέτρο παρά τον επιλεκτικό χαρακτήρα του δεν πληροί το κριτήριο της επιλεκτικότητας όταν δικαιολογείται βάσει της φύσης ή της εσωτερικής διάρθρωσης του συστήματος στο οποίο ανήκει (55). Η Επιτροπή υποστηρίζει ότι κατά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου το εμπλεκόμενο κράτος μέλος πρέπει να υποβάλει σχετικές αποδείξεις (56).
(105)
Σύμφωνα με τις αποφάσεις του Δικαστηρίου πρέπει να γίνεται διάκριση μεταξύ των στόχων που επιδιώκονται μέσω συγκεκριμένου φορολογικού καθεστώτος, και οι οποίοι δεν εμπίπτουν στο εν λόγω καθεστώς, και των εγγενών μηχανισμών του ίδιου του φορολογικού συστήματος, οι οποίοι απαιτούνται για την επίτευξη των εν λόγω στόχων. Στο πλαίσιο της δικαιολόγησης βάσει της φύσης και της εσωτερικής διάρθρωσης του φορολογικού συστήματος στο οποίο ανήκει το μέτρο εξετάζονται μόνο οι προαναφερόμενοι μηχανισμοί (57). Οι εξωγενείς στόχοι πρέπει να λαμβάνονται υπόψη κατά τον έλεγχο του συμβιβάσιμου χαρακτήρα του μέτρου (58).
(106)
Η Αυστρία υποστηρίζει την άποψη ότι η διαφοροποίηση των ποσών κατά το άρθρο 22c του ÖSG έχει ως στόχο να λάβει υπόψη τις δυνατότητες των επιχειρήσεων σε σχέση με την καταβολή επιπρόσθετων φορολογικών επιβαρύνσεων. Επιπροσθέτως, τα περιβαλλοντικά πλεονεκτήματα που προβλέπονται στον ÖSG δεν επηρεάζονται από τον μηχανισμό απαλλαγής διότι τα ποσά ενίσχυσης για την προώθηση της παραγωγής πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας δεν θα μειώνονταν. Μόνο μέσω της μείωσης των περιβαλλοντικών δαπανών για ορισμένες επιχειρήσεις θα μπορούσε να δημιουργηθεί ένας βιώσιμος μηχανισμός χρηματοδότησης για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια, ο οποίος είναι απαραίτητος για τη διασφάλιση της προώθησης των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας.
(107)
Η Επιτροπή διαπιστώνει σχετικά ότι ο εγγενής στόχος του συστήματος που διαμορφώνεται μέσω της τιμής διακανονισμού είναι η συγκέντρωση εσόδων που πρέπει να επενδυθούν ιδίως στην προώθηση των ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Ο μηχανισμός απαλλαγής βασίζεται, αντιθέτως, στον στόχο της αύξησης της ανταγωνιστικότητας των ενεργειοβόρων επιχειρήσεων, στον βαθμό που αυτές καλούνται να καταβάλλουν χαμηλότερη τιμή για την ηλεκτρική ενέργεια, και με αυτόν τον τρόπο, στον στόχο της ευρύτερης αποδοχής του συστήματος που στηρίζεται στην τιμή διακανονισμού. Συνεπώς, επιδιώκεται ένας στόχος που δεν εμπίπτει στη συλλογιστική και στην εσωτερική διάρθρωση του συστήματος.
(108)
Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, για τη δικαιολόγηση ενός μέτρου βάσει της φύσης και της εσωτερικής διάρθρωσης του φορολογικού συστήματος δεν μπορεί να γίνει επίκληση της επιδίωξης ενός τέτοιου εξωγενούς στόχου (59). Αυτό μπορεί να αναλυθεί μόνο κατά τον έλεγχο του συμβιβάσιμου του μέτρου (60).
(109)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι σε αμφότερες τις αποφάσεις κρατικών ενισχύσεων στις οποίες παραπέμπει η Αυστρία προς ενίσχυση του επιχειρήματός της, ότι δηλαδή ο μηχανισμός απαλλαγής δικαιολογείται βάσει της συλλογιστικής και της εσωτερικής διάρθρωσης του συστήματος, συνέτρεχαν διαφορετικές συνθήκες. Η απόφαση N 271/06 σχετικά με τις φορολογικές ρυθμίσεις της Δανίας για την υπερθέρμανση είχε ως στόχο να διασφαλίσει ουδέτερη φορολογική μεταχείριση όλων των προϊόντων ενέργειας και όχι να βελτιώσει την ανταγωνιστικότητα. Η απόφαση N 860/06 σχετικά με απαλλαγές από ενεργειακούς φόρους στη Γερμανία για προϊόντα ενέργειας διττής χρησιμότητας βασιζόταν στη γενική αρχή φορολόγησης αποκλειστικά ενεργειακών προϊόντων που χρησιμοποιούνταν για θέρμανση ή ως καύσιμα.
(110)
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η κοινοποιηθείσα απαλλαγή ενεργειοβόρων κλάδων παραγωγής δεν δικαιολογείται βάσει της φύσης ή της εσωτερικής διάρθρωσης του συστήματος στο οποίο ανήκει.
(111)
Βάσει των ανωτέρω η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι το κοινοποιηθέν μέτρο πληροί το κριτήριο της επιλεκτικότητας διότι είναι de facto επιλεκτικό και δεν δικαιολογείται βάσει της φύσης ή της εσωτερικής διάρθρωσης του συστήματος.
5.1.4. Νόθευση του ανταγωνισμού και επηρεασμός του εμπορίου
(112)
Οι δικαιούχοι του μέτρου, το οποίο κατά την άποψη της Επιτροπής συνιστά κρατική ενίσχυση, δραστηριοποιούνται κυρίως στην παραγωγή ενεργειοβόρων αγαθών όπως μετάλλων ή προϊόντων χάρτου (61). Στους συγκεκριμένους τομείς της οικονομίας διενεργούνται συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών και οι επιχειρήσεις ανταγωνίζονται εκείνες άλλων κρατών μελών. Ως εκ τούτου, το υπό εξέταση μέτρο μπορεί να νοθεύσει τον ανταγωνισμό και να επηρεάσει τις εμπορικές συναλλαγές στην εσωτερική αγορά.
5.1.5. Συμπέρασμα
(113)
Η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι ο μηχανισμός απαλλαγής συνιστά κρατική ενίσχυση υπό την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ, διότι συνεπάγεται ζημίες σε κρατικούς πόρους, οι οποίες παρέχουν επιλεκτικό πλεονέκτημα στις ενεργειοβόρες επιχειρήσεις. Συνεπώς, το μέτρο θα μπορούσε να επηρεάσει τις εμπορικές συναλλαγές μεταξύ των κρατών μελών και να νοθεύσει τον ανταγωνισμό στην εσωτερική αγορά.
5.2. Νομιμότητα της ενίσχυσης
(114)
Η Αυστρία δεσμεύτηκε να μην υλοποιήσει το μέτρο ενίσχυσης προτού λάβει την έγκριση της Ευρωπαϊκής Επιτροπής. Η Αυστρία κοινοποίησε το μέτρο πριν από την υλοποίησή του και, άρα, συμμορφώνεται προς τη δέσμευση που υπέχει δυνάμει του άρθρου 108 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ (62).
5.3. Έλεγχος του συμβιβάσιμου της ενίσχυσης με την εσωτερική αγορά
(115)
Η Επιτροπή δύναται να χαρακτηρίσει κρατικές ενισχύσεις ως συμβιβάσιμες με την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ. Κατά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου το κράτος μέλος οφείλει να προσκομίσει αποδείξεις σχετικά με το συμβιβάσιμο ενός μέτρου με την εσωτερική αγορά (63).
(116)
Η Επιτροπή έχει μεγάλη διακριτική ευχέρεια σε υποθέσεις κρατικής ενίσχυσης που εμπίπτουν στο άρθρο 107 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ (64). Ασκώντας αυτήν τη διακριτική ευχέρεια που διαθέτει, δημοσίευσε κατευθυντήριες γραμμές και ανακοινώσεις στις οποίες ορίζονται τα κριτήρια βάσει των οποίων ορισμένοι τύποι κρατικών ενισχύσεων μπορούν να χαρακτηριστούν ως συμβιβάσιμοι με την εσωτερική αγορά δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ. Η Επιτροπή κατά πάγια νομολογία δεσμεύεται από τις κατευθυντήριες γραμμές και τις ανακοινώσεις που δημοσιεύονται στον τομέα του ελέγχου κρατικών ενισχύσεων στον βαθμό που αυτές δεν αποκλίνουν από τις διατάξεις της ΣΛΕΕ και έχουν αναγνωριστεί από τα κράτη μέλη (65).
(117)
Συνεπώς, πρέπει καταρχάς να ελεγχθεί κατά πόσο η κοινοποιηθείσα ενίσχυση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής μιας ή περισσότερων κατευθυντήριων γραμμών ή ανακοινώσεων και μπορεί να χαρακτηριστεί ως συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά, εφόσον πληροί τα κριτήρια που ορίζονται σε αυτές.
(118)
Η Αυστρία υποστηρίζει ότι το κοινοποιηθέν μέτρο εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος (66) ή/και ότι εφαρμόζονται οι εν λόγω κατευθυντήριες γραμμές. Επιπροσθέτως, η Αυστρία δηλώνει ότι η κρατική ενίσχυση εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής του ΓΚΑΚ (67).
(119)
Δεν υπάρχουν, ωστόσο, σαφώς καθορισμένες συνθήκες υπό τις οποίες μπορούν να χορηγούνται κρατικές ενισχύσεις σε επιχειρήσεις. Ειδικότερα, μπορούν να χορηγούνται κρατικές ενισχύσεις προς επιχειρήσεις υπό μορφή φορολογικών διευκολύνσεων υπό συγκεκριμένες προϋποθέσεις δυνάμει του κεφαλαίου 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος (68) ή δυνάμει του άρθρου 25 του ΓΚΑΚ (69). Επιπλέον, τα μέτρα μπορούν να εξετάζονται υπό ορισμένες προϋποθέσεις απευθείας βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ.
5.3.1. Κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος
(120)
Το πεδίο εφαρμογής των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος ορίζεται ως εξής (70):
(58)
Οι παρούσες κατευθυντήριες γραμμές εφαρμόζονται στις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος. Η εφαρμογή του θα είναι σύμφωνη με τις άλλες κοινοτικές πολιτικές όσον αφορά τις κρατικές ενισχύσεις, άλλες διατάξεις της συνθήκης για την ίδρυση της Ευρωπαϊκής Κοινότητας και της συνθήκης για την Ευρωπαϊκή Ένωση και τη νομοθεσία που εκδίδεται σύμφωνα με τις εν λόγω συνθήκες.
(59)
Οι παρούσες κατευθυντήριες γραμμές εφαρμόζονται στις ενισχύσεις [24] για τη στήριξη της προστασίας του περιβάλλοντος σε όλους τους τομείς που διέπονται από τη συνθήκη ΕΚ. Οι κατευθυντήριες γραμμές εφαρμόζονται επίσης στους τομείς που υπόκεινται σε ειδικούς κοινοτικούς κανόνες για τις κρατικές ενισχύσεις (μεταποίηση χάλυβα, ναυπηγικές εργασίες, αυτοκίνητα οχήματα, συνθετικές ίνες, μεταφορές, άνθρακας, γεωργία και αλιεία) εκτός εάν οι ειδικοί αυτοί κανόνες ορίζουν διαφορετικά.
(121)
Σύμφωνα με την παράγραφο 70 σημείο 1 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος ως προστασία του περιβάλλοντος νοείται κάθε ενέργεια που αποσκοπεί στην αποκατάσταση ή στην πρόληψη βλαβών στο φυσικό περιβάλλον ή στους φυσικούς πόρους από δραστηριότητες του ίδιου του δικαιούχου, στη μείωση του κινδύνου τέτοιων ζημιών ή στην αποτελεσματικότερη χρήση των φυσικών πόρων, περιλαμβανομένων μέτρων για την εξοικονόμηση ενέργειας και της χρήσης ανανεώσιμων πηγών ενέργειας. Στην παράγραφο 151 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των οικείων κατευθυντήριων γραμμών οι ενισχύσεις οι οποίες συμβάλλουν, έστω και έμμεσα, στην αύξηση του επιπέδου περιβαλλοντικής προστασίας.
(122)
Η Αυστρία υποστηρίζει ότι ο μηχανισμός απαλλαγής συνεισφέρει έμμεσα στην προστασία του περιβάλλοντος για δύο λόγους: Ο μηχανισμός αποτελεί αφενός σημαντική προϋπόθεση προκειμένου να διασφαλιστεί η πολιτική στήριξη για την αύξηση της τιμής διακανονισμού σε υψηλότερο επίπεδο, η οποία απαιτείται με τη σειρά της για τη χρηματοδότηση μεγαλύτερου ποσοστού της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και, αφετέρου, συνεπάγεται υψηλότερες τιμές κατανάλωσης ηλεκτρικής ενέργειας παρέχοντας έτσι κίνητρο για ενεργειακά αποδοτικότερο εμπόριο.
(123)
Η Επιτροπή διαπιστώνει αναφορικά με το πρώτο επιχείρημα ότι δεν υπάρχει υποχρεωτικά συσχέτιση μεταξύ της τιμής διακανονισμού και της αύξησης της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές. Η Αυστρία βάσει της οδηγίας 2009/28/ΕΚ του Ευρωπαϊκού Κοινοβουλίου και του Συμβουλίου της 23ης Απριλίου 2009 σχετικά με την προώθηση της χρήσης ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές και την τροποποίηση και τη συνακόλουθη κατάργηση των οδηγιών 2001/77/ΕΚ και 2003/30/ΕΚ (στο εξής: «οδηγία για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας») (71) υποχρεούται να αυξήσει την παραγωγή ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές. Ωστόσο, εναπόκειται στην Αυστρία να αποφασίσει τους τρόπους χρηματοδότησης που θα εφαρμόσει. Η Αυστρία θα μπορούσε, για παράδειγμα, να χρησιμοποιήσει ακόμη και έσοδα από φόρους. Ο μηχανισμός απαλλαγής δεν είναι άρα απαραίτητος για την αύξηση της παραγωγής ηλεκτρικής ενέργειας από ανανεώσιμες πηγές.
(124)
Σε ό,τι αφορά το δεύτερο επιχείρημα, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι ο μηχανισμός απαλλαγής λειτουργεί ως ανώτατο όριο. Η μέση τιμή ηλεκτρικής ενέργειας που πληρώνουν οι ενεργειοβόρες επιχειρήσεις μειώνεται με κάθε πρόσθετη kWh που καταναλώνεται και η οποία υπερβαίνει το κατώφλι. Αντί να αποτελεί κίνητρο για την προώθηση της ενεργειακής απόδοσης, ο μηχανισμός απαλλαγής οδηγεί μάλλον σε μείωση αυτής.
(125)
Η Επιτροπή καταλήγει συνεπώς στο συμπέρασμα ότι ο μηχανισμός απαλλαγής δεν εμπίπτει στο πεδίο εφαρμογής των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος.
(126)
Ακόμη και αν το μέτρο ενέπιπτε στο πεδίο εφαρμογής των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος, κάτι που δεν ισχύει στην προκείμενη περίπτωση, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι δεν θα μπορούσε να χαρακτηριστεί ως συμβιβάσιμο με την εσωτερική αγορά διότι δεν πληρούνται οι προϋποθέσεις που ορίζονται στο κεφάλαιο 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος.
(127)
Στο κεφάλαιο 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος σε ό,τι αφορά τον έλεγχο του συμβιβάσιμου γίνεται διάκριση μεταξύ εναρμονισμένων και μη εναρμονισμένων περιβαλλοντικών φόρων. Η παραφορολογική επιβάρυνση υπό τη μορφή της τιμής διακανονισμού δεν συνιστά εναρμονισμένο σε επίπεδο Ένωσης περιβαλλοντικό φόρο. Η Επιτροπή διαπιστώνει σχετικά ότι στην οδηγία για τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας επιδιώκονται δεσμευτικοί στόχοι σε σχέση με τις ανανεώσιμες πηγές ενέργειας, όμως εναπόκειται στην κρίση των κρατών μελών ο τρόπος επίτευξης των εν λόγω στόχων.
(128)
Ο μηχανισμός απαλλαγής θα έπρεπε συνεπώς να εξεταστεί βάσει των μη εναρμονισμένων περιβαλλοντικών φόρων σύμφωνα με το κεφάλαιο 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος (72).
(129)
Σύμφωνα με τις εν λόγω διατάξεις, το κράτος μέλος οφείλει να διαβιβάσει πληροφοριακά στοιχεία σχετικά με τον σχετικό τομέα (ή τομείς) και τις κατηγορίες δικαιούχων που καλύπτονται από τις εκπτώσεις/απαλλαγές, την κατάσταση των κύριων δικαιούχων σε κάθε σχετικό τομέα και τον τρόπο με τον οποίο η επιβολή του φόρου μπορεί να συμβάλει στην προστασία του περιβάλλοντος Οι απαλλασσόμενοι φορείς πρέπει να περιγράφονται σαφώς και πρέπει να παρέχεται κατάλογος με τους μεγαλύτερους δικαιούχους σε κάθε τομέα (λαμβάνοντας, ιδίως, υπόψη τον κύκλο εργασιών, το μερίδιο που κατέχουν στην αγορά και το μέγεθος της φορολογικής τους βάσης) (73). Βάσει των εν λόγω πληροφοριών η Επιτροπή οφείλει να εξετάσει κατά πόσο οι εκπτώσεις ή απαλλαγές από περιβαλλοντικούς φόρους είναι αναγκαίοι και αναλογικοί. Σε ό,τι αφορά το κριτήριο της αναγκαιότητας, η επιλογή των δικαιούχων της ενίσχυσης πρέπει να γίνεται βάσει αντικειμενικών και διαφανών κριτηρίων. Ο περιβαλλοντικός φόρος χωρίς έκπτωση πρέπει να έχει ως αποτέλεσμα σημαντική αύξηση του κόστους παραγωγής για κάθε τομέα ή κατηγορία μεμονωμένων δικαιούχων που δεν μπορεί να μετακυλήσει στους καταναλωτές χωρίς να σημειωθεί σημαντική μείωση των πωλήσεων (74). Σε ό,τι αφορά την αναλογικότητα της ενίσχυσης, το εκάστοτε κράτος μέλος οφείλει να αποδείξει ότι οι δικαιούχοι της ενίσχυσης καταβάλλουν το 20 % τουλάχιστον του εθνικού φόρου, εκτός εάν μπορεί να δικαιολογηθεί χαμηλότερο ποσοστό και αν οι εκπτώσεις ή οι απαλλαγές συνδέονται με τη σύναψη συμφωνιών για την επίτευξη στόχων περιβαλλοντικής προστασίας (75).
(130)
Η Επιτροπή διαπιστώνει, ωστόσο, ότι η Αυστρία δεν διαβίβασε τις προαναφερθείσες πληροφορίες -παρά τις επανειλημμένες προτροπές της Επιτροπής (76). Συνεπώς, η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να ελέγξει εάν η ενίσχυση είναι αναγκαία και αναλογική ή τον τρόπο με τον οποίο συμβάλλει στην προστασία του περιβάλλοντος.
5.3.2. Αναλογία προς το κεφάλαιο 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος
(131)
Σε ό,τι αφορά το γεγονός ότι ο κοινοποιηθείς μηχανισμός απαλλαγής δεν συμβάλλει ούτε καν έμμεσα στην προστασία του περιβάλλοντος, η Επιτροπή εξέτασε επίσης εάν θα μπορούσε να εγκρίνει τον μηχανισμό απαλλαγής κατ’ αναλογία προς το κεφάλαιο 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος.
(132)
Σύμφωνα με την άποψη της Αυστρίας, ο μηχανισμός απαλλαγής θα μπορούσε να εξεταστεί κατ’ αναλογία προς τις διατάξεις σχετικά με τις φορολογικές εκπτώσεις για εναρμονισμένους περιβαλλοντικούς φόρους που προβλέπονται στις παραγράφους 152 και 153 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος. Στο πλαίσιο αυτό, η Επιτροπή υπενθυμίζει ότι στο κεφάλαιο 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος προβλέπονται δύο μέθοδοι για τον έλεγχο των εκπτώσεων από φορολογικές εκπτώσεις που θα μπορούσαν να οδηγήσουν σε διαφορετικά συμπεράσματα. Πρώτον, το κεφάλαιο 4 περιέχει διατάξεις για εκπτώσεις από εναρμονισμένους περιβαλλοντικούς φόρους στο πλαίσιο της οδηγίας περί ενεργειακών φόρων, οι οποίες μπορούν να χαρακτηριστούν ως συμβιβάσιμοι με την εσωτερική αγορά χωρίς περαιτέρω έλεγχο, στον βαθμό που τηρείται το ελάχιστο επίπεδο φορολογίας που ορίζεται στην οδηγία περί ενεργειακών φόρων. Δεύτερον, το κεφάλαιο 4 περιέχει συγκεκριμένους κανόνες για τον έλεγχο εκπτώσεων από μη εναρμονισμένους περιβαλλοντικούς φόρους καθώς και εκπτώσεων από εναρμονισμένους περιβαλλοντικούς φόρους οι οποίοι εμπίπτουν στο ελάχιστο επίπεδο φορολογίας που ορίζεται στην οδηγία περί φορολογίας της ενέργειας. Σύμφωνα με τους εν λόγω κανόνες, το κράτος μέλος πρέπει, μεταξύ άλλων, να υποβάλει αναλυτικά στοιχεία σχετικά με την αναγκαιότητα και την αναλογικότητα του εκάστοτε μέτρου. Η Αυστρία προβάλλει το επιχείρημα ότι η Επιτροπή θα μπορούσε να εγκρίνει τον μηχανισμό απαλλαγής ως παραφορολογική επιβάρυνση βάσει της γενικής αρχής ότι οι ωφελούμενες επιχειρήσεις καταβάλλουν τουλάχιστον το ελάχιστο επίπεδο φορολογίας των αυστριακών ενεργειακών φόρων.
(133)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι στην πρακτική λήψης αποφάσεων και στη νομολογία των ευρωπαϊκών δικαιοδοτικών οργάνων δεν υπάρχουν προδεδικασμένα όπου να εφαρμόστηκαν οι κανόνες για τον έλεγχο εναρμονισμένων ενεργειακών φόρων δυνάμει του κεφαλαίου 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος κατ’ αναλογία προς παραφορολογικές επιβαρύνσεις.
(134)
Κατά την πάγια νομολογία του Δικαστηρίου, ένας πρότυπος κανόνας του κοινοτικού δικαίου μπορεί να εφαρμοστεί κατ’ αναλογία εφόσον πληρούνται οι ακόλουθες δύο προϋποθέσεις: Πρώτον, οι εφαρμοστέοι βάσει των εκάστοτε πραγματικών γεγονότων κανόνες πρέπει να παρουσιάζουν μεγάλη ομοιότητα με αυτούς των οποίων επιδιώκεται η κατ’ αναλογία εφαρμογή. Δεύτερον, οι εφαρμοστέοι βάσει των εκάστοτε πραγματικών γεγονότων κανόνες πρέπει να εμφανίζουν κενό που είναι ασυμβίβαστο με κάποια γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου και που μπορεί να καλυφθεί με την εν λόγω κατ’ αναλογία εφαρμογή (77). Σε ό,τι αφορά τις ως άνω προϋποθέσεις, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι οι αναλογίες στο κοινοτικό δίκαιο μπορούν να εφαρμόζονται μόνο σε εξαιρετικές περιπτώσεις.
(135)
Πρώτον, οι εφαρμοστέοι βάσει των εκάστοτε πραγματικών γεγονότων κανόνες πρέπει να παρουσιάζουν μεγάλη ομοιότητα με αυτούς των οποίων επιδιώκεται η κατ’ αναλογία εφαρμογή. Καθότι το κεφάλαιο 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος προβλέπει απαλλαγές ή/και εκπτώσεις από περιβαλλοντικούς φόρους, πρέπει οι κανόνες οι οποίοι αφορούν τις κοινοποιηθείσες στο πλαίσιο του ÖSG φορολογικές επιβαρύνσεις να εμφανίζουν μεγάλη ομοιότητα με τους κανόνες που εφαρμόζονται στους περιβαλλοντικούς φόρους.
Η Επιτροπή διαπίστωσε, ωστόσο, ότι σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο το νομικό καθεστώς που διέπει τους περιβαλλοντικούς φόρους δεν είναι συγκρίσιμο με περιστάσεις όπου σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο επιβάλλονται παραφορολογικές επιβαρύνσεις. Παρόλο που το κοινοτικό δίκαιο δεν προβλέπει ειδικούς κανόνες για τις παραφορολογικές επιβαρύνσεις, προβλέπει ειδικούς κανόνες για την επιβολή των περιβαλλοντικών φόρων. Πρόκειται συγκεκριμένα για το ελάχιστο επίπεδο φορολογίας που ορίζεται στην οδηγία περί ενεργειακών φόρων καθώς και για απαλλαγές από το εν λόγω ελάχιστο επίπεδο φορολογίας το οποίο διασφαλίζεται υπό τις προϋποθέσεις του κεφαλαίου 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος και του άρθρου 25 του ΓΚΑΚ. Αναφορικά με τις παραφορολογικές επιβαρύνσεις η Επιτροπή διαπιστώνει ότι δεν υπάρχουν ούτε κανόνες για τις απαλλαγές ή τις εκπτώσεις ούτε κανόνες για ελάχιστους συντελεστές.
(136)
Συνεπώς, η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι οι παραφορολογικές επιβαρύνσεις που επιβάλλονται από την αυστριακή νομοθεσία δεν υπόκεινται σε κανόνες οι οποίοι να αντιστοιχούν στους κανόνες που ισχύουν για τους περιβαλλοντικούς φόρους σύμφωνα με το κοινοτικό δίκαιο.
(137)
Δεύτερον, οι κανόνες που ισχύουν βάσει των πραγματικών γεγονότων πρέπει να περιέχουν κενό το οποίο είναι ασυμβίβαστο με γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου και μπορεί να καλυφθεί με την κατ’ αναλογία εφαρμογή.
(138)
Μέτρα τα οποία δεν εμπίπτουν στο πεδίο εφαρμογής των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος μπορούν ωστόσο να εξεταστούν βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ. Η Επιτροπή δεν ήταν συνεπώς σε θέση να διαπιστώσει στις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος ανάλογη «lacuna», η οποία θα δικαιολογούσε εκτίμηση του κοινοποιηθέντος μέτρου μέσω εφαρμογής κατ’ αναλογία ελέγχου. Το συμπέρασμα αυτό ισχύει για αμφότερα τα σενάρια, ήτοι για αναλογίες με εναρμονισμένους και μη εναρμονισμένους φόρους.
(139)
Επιπλέον, η απουσία κανόνων σχετικά με απαλλαγές από παραφορολογικές επιβαρύνσεις δεν μπορεί να αντισταθμιστεί με την επίκληση αναλογίας προς τους υφιστάμενους βάσει του κοινοτικού δικαίου κανόνες σχετικά με εκπτώσεις από ενεργειακούς φόρους. Η Επιτροπή διαπιστώνει σχετικά ότι η κατ’ αναλογία εφαρμογή των κανόνων για εκπτώσεις από εναρμονισμένους ενεργειακούς φόρους σε μη εναρμονισμένες παραφορολογικές επιβαρύνσεις θα σήμαινε επίσης ότι οι επιχειρήσεις θα μπορούσαν να τηρήσουν το ελάχιστο επίπεδο φορολογίας της οδηγίας περί ενεργειακών φόρων μέσω της καταβολής των εν λόγω παραφορολογικών επιβαρύνσεων. Συνεπώς, η εφαρμογή αυτή δεν συνάδει με το πνεύμα της οδηγίας περί ενεργειακών φόρων. Η Επιτροπή υποστηρίζει την άποψη ότι το ελάχιστο επίπεδο φορολογίας της οδηγίας περί ενεργειακών φόρων καθορίστηκε μόνο για τους σκοπούς της εφαρμογής στο πλαίσιο του εναρμονισμένου συστήματος ενεργειακών φόρων. Η χρήση του ως κριτηρίου αξιολόγησης εκτός του πεδίου των εναρμονισμένων κανόνων θα συνεπάγετο μη προβλεπόμενη εφαρμογή. Οι ελάχιστοι συντελεστές δεν ορίστηκαν προφανώς με στόχο τον καθορισμό της συνολικής επιβάρυνσης την οποία θα όφειλαν να αναλάβουν οι ενεργειοβόρες επιχειρήσεις λόγω ρυθμιστικών μέτρων ειδικών για το περιβάλλον, όπως αυτά προκύπτουν ιδίως από μηχανισμούς χρηματοδότησης για σταθερά τιμολόγια τροφοδότησης. Σε μια τέτοια περίπτωση δεν θα λαμβάνονταν επίσης υπόψη ότι η πολιτική στον τομέα των κρατικών ενισχύσεων παρουσιάζει ανοχή σε σχέση με φοροαπαλλαγές όταν υφίσταται υπέρβαση εναρμονισμένου ελάχιστου συντελεστή για τον λόγο ότι η ίση μεταχείριση διασφαλίζεται τουλάχιστον σε κάποιον βαθμό μέσω της τήρησης των ελάχιστων συντελεστών που ισχύουν σε όλα τα κράτη μέλη. Το επιχείρημα αυτό δεν ισχύει ωστόσο αφεαυτού για επιβαρύνσεις που προκύπτουν από μη εναρμονισμένα συστήματα σταθερού τιμολογίου τροφοδότησης όπου ενδέχεται, λόγω αποκλίσεων από τις πρότυπες εισφορές, να προκληθεί νόθευση του ανταγωνισμού.
(140)
Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι η απουσία κανόνων σχετικά με την έκπτωση παραφορολογικών επιβαρύνσεων δεν συνιστά κενό ασυμβίβαστο με γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου το οποίο θα μπορούσε να καλυφθεί μέσω της επίκλησης αναλογίας προς τους υφιστάμενους κανόνες σχετικά με εκπτώσεις από εναρμονισμένους ενεργειακούς φόρους.
(141)
Ακόμη και αν ήταν εφικτή η κατ’ αναλογία εφαρμογή, ο μηχανισμός απαλλαγής δεν θα μπορούσε σε καμία περίπτωση να χαρακτηριστεί ως συμβιβάσιμος, για τους λόγους που αναφέρονται στις αιτιολογικές σκέψεις 129 έως 133.
(142)
Η Επιτροπή συμπεραίνει από τα ανωτέρω ότι δεν μπορεί να διαπιστωθεί αναλογία μεταξύ του κοινοποιηθέντος μηχανισμού απαλλαγής και των κανόνων για τον έλεγχο εκπτώσεων από εναρμονισμένους ενεργειακούς φόρους δυνάμει του κεφαλαίου 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος και, άρα, δεν μπορεί να εγκρίνει τον μηχανισμό απαλλαγής βάσει μιας τέτοιας αναλογίας.
5.3.3. Αναλογία προς το άρθρο 25 του γενικού κανονισμού απαλλαγής κατά κατηγορία (ΓΚΑΚ)
(143)
Η Επιτροπή εξέτασε επίσης εάν θα μπορούσε να εγκρίνει τον μηχανισμό απαλλαγής κατ’ αναλογία προς το άρθρο 25 του ΓΚΑΚ.
(144)
Κατά την άποψη της Αυστρίας, το διαφορετικό λεκτικό του κεφαλαίου 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος και του άρθρου 25 του ΓΚΑΚ επιτρέπει κάποιο περιθώριο για την έγκριση του μέτρου κατ’ αναλογία προς το άρθρο 25 του ΓΚΑΚ. Η Αυστρία παρέπεμψε στην παράγραφο 152 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος όπου αναφέρεται:
«Για να εγκριθούν δυνάμει του άρθρου 87 της συνθήκης ΕΚ, οι εκπτώσεις ή οι απαλλαγές από τους εναρμονισμένους φόρους, ιδίως από αυτούς που εναρμονίστηκαν προς την οδηγία 2003/96/ΕΚ, πρέπει να είναι συμβατές με την ισχύουσα κοινοτική νομοθεσία και να πληρούν όλους τους όρους και τους περιορισμούς που προβλέπονται σε αυτή».
(145)
Το άρθρο 25 του ΓΚΑΚ ορίζει αντιθέτως:
«Τα καθεστώτα περιβαλλοντικών ενισχύσεων με τη μορφή μείωσης των περιβαλλοντικών φόρων που πληρούν τις προϋποθέσεις της οδηγίας 2003/96/ΕΚ συμβιβάζονται με την κοινή αγορά κατά την έννοια του άρθρου 87 παράγραφος 3 της συνθήκης και απαλλάσσονται από την υποχρέωση κοινοποίησης του άρθρου 88 παράγραφος 3 της συνθήκης, εφόσον πληρούνται οι όροι που καθορίζονται στις παραγράφους 2 και 3 του παρόντος άρθρου» (78).
(146)
Από το ως άνω λεκτικό η Αυστρία έκρινε ότι το άρθρο 25 του ΓΚΑΚ παρουσιάζει κατά πάσα πιθανότητα πιο διασταλτική διατύπωση σε σχέση με την παράγραφο 152 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος. Η Αυστρία προέβαλε το επιχείρημα ότι η παράγραφος 152 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος ισχύει κατά πάσα πιθανότητα μόνον για φόρους που εναρμονίστηκαν με την οδηγία περί ενεργειακών φόρων, ενώ το άρθρο 25 του ΓΚΑΚ περιείχε την προϋπόθεση ότι ο μηχανισμός απαλλαγής πρέπει να τηρεί το ελάχιστο επίπεδο φορολογίας που ορίζεται στην οδηγία περί ενεργειακών φόρων, ακόμη και αν δεν πρόκειται για εναρμονισμένο ενεργειακό φόρο. Κατά την άποψη της Αυστρίας, το άρθρο 25 του ΓΚΑΚ θα μπορούσε συνεπώς να εφαρμοστεί στην έκπτωση από μη εναρμονισμένους ενεργειακούς φόρους οι οποίοι θα μπορούσαν να χαρακτηριστούν ως συμβιβάσιμοι με την εσωτερική αγορά, εφόσον το γενικό φορολογικό σύστημα τηρεί το ελάχιστο επίπεδο φορολογίας της ενέργειας. Η Αυστρία παραδέχθηκε, ωστόσο, ότι οι εισφορές που καταβάλλονται στο πλαίσιο του ÖSG δεν αποτελούν φόρους (79), όμως υποστήριξε ότι ο κοινοποιηθείς μηχανισμός απαλλαγής θα μπορούσε να εξεταστεί και να εγκριθεί κατ’ αναλογία προς όσα προβλέπει το άρθρο 25 του ΓΚΑΚ για καθορισμό των περιβαλλοντικών φόρων.
(147)
Κατά την άποψη της Επιτροπής δεν υπάρχει, ωστόσο, περιθώριο κατ’ εφαρμογή αναλογίας προς το άρθρο 25 του ΓΚΑΚ. Πρώτον, οι κανόνες που εφαρμόζονται στα προκείμενα πραγματικά γεγονότα δεν εμφανίζουν μεγάλη ομοιότητα με εκείνους των οποίων επιδιώκεται η κατ’ αναλογία εφαρμογή. Σύμφωνα με το λεκτικό του άρθρου 25 του ΓΚΑΚ είναι προφανές ότι η συγκεκριμένη διάταξη ισχύει μόνο για περιβαλλοντικούς φόρους οι οποίοι εναρμονίστηκαν με την οδηγία περί ενεργειακών φόρων. Υπό αυτή την έννοια, ο χαρακτηρισμός ενός φόρου ως ενεργειακού αποτελεί «προϋπόθεση» για την εφαρμογή του άρθρου 25 του ΓΚΑΚ. Η ερμηνεία αυτή ενισχύεται επίσης από το γεγονός ότι από τη συλλογιστική του συστήματος του ΓΚΑΚ προκύπτει ότι το πεδίο εφαρμογής του δεν μπορεί να υπερβαίνει το πεδίο εφαρμογής των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος στις οποίες βασίζεται. Το άρθρο 25 του ΓΚΑΚ ισχύει άρα προφανώς μόνο για περιβαλλοντικούς φόρους οι οποίοι εναρμονίστηκαν με την οδηγία περί ενεργειακών φόρων. Όπως έχει ήδη αναφερθεί, οι εισφορές που καταβάλλονται στο πλαίσιο του νόμου περί πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας δεν συνιστούν ωστόσο περιβαλλοντικούς φόρους, και οι διατάξεις της οδηγίας περί ενεργειακών φόρων δεν ισχύουν. Συνεπώς, οι κανόνες για τους ενεργειακούς φόρους και οι κανόνες για τα αυστριακά σταθερά τιμολόγια τροφοδότησης δεν εμφανίζουν μεγάλη συγκρισιμότητα. Δεύτερον, οι κανόνες που είναι εφαρμοστέοι στα πραγματικά γεγονότα δεν εμπεριέχουν κάποιο κενό το οποίο είναι ασυμβίβαστο με γενική αρχή του κοινοτικού δικαίου και το οποίο μπορεί να καλυφθεί με την κατ’ αναλογία εφαρμογή. Οι φορολογικές εκπτώσεις ή συγκρίσιμα μέτρα τα οποία δεν εμπίπτουν στον ΓΚΑΚ δεν είναι αυτά καθεαυτά ασυμβίβαστα με το κοινοτικό δίκαιο, αλλά προϋποθέτουν μόνο την τήρηση της γενικής υποχρέωσης κοινοποίησης δυνάμει του άρθρου 108 της ΣΛΕΕ. Μπορούν να ελεγχθούν σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος ή -εφόσον δεν εφαρμόζονται αυτές- απευθείας δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ και να χαρακτηριστούν ως συμβιβάσιμα με την εσωτερική αγορά. Από τα ανωτέρω προκύπτει ότι οι κανόνες που ισχύουν για τον έλεγχο του αυστριακού κανόνα περί κρατικών ενισχύσεων δεν περιέχουν κενό ασυμβίβαστο με το κοινοτικό δίκαιο.
(148)
Βάσει των ανωτέρω η Επιτροπή καταλήγει στο συμπέρασμα ότι δεν μπορεί να συνάγει αναλογία μεταξύ των εισφορών στο πλαίσιο του νόμου για την πράσινη ηλεκτρική ενέργεια και των εναρμονισμένων ενεργειακών φόρων δυνάμει του άρθρου 25 του ΓΚΑΚ και, άρα, να εγκρίνει τον μηχανισμό απαλλαγής βάσει μιας τέτοιας αναλογίας.
5.3.4. Το συμβιβάσιμο δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ
(149)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι η Αυστρία υποστήριξε πως ο μηχανισμός απαλλαγής μπορεί να χαρακτηριστεί ως συμβιβάσιμος απευθείας βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ. Δεδομένου ότι το κράτος μέλος οφείλει να αναλύσει τους λόγους για τους οποίους μπορεί να διαπιστωθεί το συμβιβάσιμο της ενίσχυσης (80) και ότι πρέπει να αποδείξει ότι πληρούνται οι ισχύουσες προϋποθέσεις, γι’ αυτούς ακριβώς τους λόγους η Αυστρία δεν μπορεί να επικαλεστεί το συγκεκριμένο άρθρο για την εκτίμηση του συμβιβάσιμου.
(150)
Η Επιτροπή εξέτασε επίσης κατά πόσο θα μπορούσε ο μηχανισμός απαλλαγής να χαρακτηριστεί ως συμβιβάσιμος επί της συγκεκριμένης νομικής βάσης.
(151)
Δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) «οι ενισχύσεις για την προώθηση της αναπτύξεως ορισμένων οικονομικών δραστηριοτήτων ή οικονομικών περιοχών, εφόσον δεν αλλοιώνουν τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που θα αντέκειτο προς το κοινό συμφέρον» μπορούν να χαρακτηριστούν ως συμβιβάσιμες με την εσωτερική αγορά. Κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου, η Επιτροπή μπορεί να χαρακτηρίσει μια κρατική ενίσχυση ως συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά εφόσον αυτή συμβάλλει στην επίτευξη ενός στόχου κοινού συμφέροντος (81), είναι αναγκαία για την επίτευξη του εν λόγω στόχου (82) και δεν αλλοιώνει τους όρους των συναλλαγών κατά τρόπο που αντίκειται προς το κοινό συμφέρον.
(152)
Αντίστοιχα, είναι συνήθης πρακτική της Επιτροπής (83) ότι απευθείας δυνάμει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ μπορούν να χαρακτηριστούν ως συμβιβάσιμα τα μέτρα που είναι αναγκαία και αναλογικά και των οποίων οι θετικές συνέπειες επί του στόχου κοινού συμφέροντος αντισταθμίζουν τις αρνητικές επιπτώσεις στον ανταγωνισμό και στο εμπόριο. Στο πλαίσιο αυτό η Επιτροπή έκρινε σκόπιμο να εξετάσει τα εξής ερωτήματα:
1)
Είναι η στοχοθέτηση της κρατικής ενίσχυσης σαφώς ορισμένη και εξυπηρετεί το κοινό συμφέρον;
2)
Το μέτρο της ενίσχυσης είναι σε θέση να υλοποιήσει τον στόχο κοινού συμφέροντος; Ειδικότερα:
α)
Είναι το μέτρο ενίσχυσης το κατάλληλο και αναγκαίο μέσο ή υπάρχουν άλλα καταλληλότερα μέσα;
β)
Υπάρχει μέσω της ενίσχυσης κάποιο κίνητρο, δηλαδή επηρεάζεται μέσω της ενίσχυσης η συμπεριφορά επιχειρήσεων;
γ)
Είναι η ενίσχυση αναλογική, δηλαδή θα μπορούσε η ίδια αλλαγή συμπεριφοράς να επιτευχθεί με μικρότερη ενίσχυση;
3)
Περιορίζονται οι στρεβλώσεις στον ανταγωνισμό και στο εμπόριο σε βαθμό που οι θετικές συνέπειες να υπερτερούν των αρνητικών επιπτώσεων;
(153)
Σύμφωνα με τα στοιχεία της Αυστρίας, το μέτρο εξυπηρετεί κατά προτεραιότητα τους στόχους της προστασίας του περιβάλλοντος. Όπως όμως αναλύεται στις αιτιολογικές σκέψεις 126 έως 129, ο μηχανισμός απαλλαγής ουδόλως συμβάλλει στην προστασία του περιβάλλοντος.
(154)
Επιπροσθέτως, η θετική για το περιβάλλον επίδραση του μέτρου επιτυγχάνεται μέσω της γενικής αύξησης του σταθερού τιμολογίου τροφοδότησης, κάτι που -κατά την άποψη της Αυστρίας- δεν θα ήταν εφικτό χωρίς να διασφαλιστεί η ανταγωνιστικότητα των ενεργειοβόρων επιχειρήσεων μέσω του κοινοποιηθέντος μηχανισμού απαλλαγής. Οι αυστριακές αρχές αναγνωρίζουν επίσης στις δηλώσεις τους ότι στόχος του μηχανισμού απαλλαγής είναι η ενίσχυση της ανταγωνιστικότητας των ενεργειοβόρων επιχειρήσεων της Αυστρίας έναντι ανταγωνιστών σε άλλα κράτη μέλη. Η Επιτροπή ουδέποτε έχει δεχτεί στις αποφάσεις που εκδίδει ότι ανάλογες ενισχύσεις συμβάλλουν στην επίτευξη στόχου κοινού συμφέροντος.
(155)
Μοναδική εξαίρεση αποτελεί το κεφάλαιο 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος. Ωστόσο, ακόμη και όταν η Επιτροπή αποδέχεται τη μείωση ενός περιβαλλοντικού φόρου, απαιτεί την επιβολή του ελάχιστου επιπέδου φορολογίας. Η συνολική εισφορά που καταβάλλει η επιχείρηση η οποία επωφελείται από την έκπτωση του φόρου στα φορολογικά έσοδα συνολικά συνεχίζει έτσι να αυξάνεται με κάθε μονάδα ρύπανσης που προκαλείται. Στην προκείμενη όμως περίπτωση, οι συνθήκες είναι διαφορετικές. Η εισφορά ξεκινά από το κατώφλι του 0,5 % της καθαρής αξίας παραγωγής. Επιπλέον, οι προκληθείσες μονάδες ρύπανσης δεν υπόκεινται πλέον σε παραφορολογικές επιβαρύνσεις. Αυτό σημαίνει ότι η εισφορά ανά προκληθείσα μονάδα ρύπανσης συρρικνώνεται με κάθε επιπρόσθετη μονάδα. Το σύστημα παρέχει συνεπώς κίνητρο για την κατασπατάληση περαιτέρω φυσικών πόρων αντί της διαφύλαξής τους.
(156)
Η Επιτροπή υποστηρίζει συνεπώς την άποψη ότι η ενίσχυση δεν συμβάλλει σε στόχο κοινού συμφέροντος.
(157)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου «[…] Οι ενισχύσεις λειτουργίας, δηλαδή οι ενισχύσεις που αποβλέπουν στο να απαλλάξουν μια επιχείρηση από τις δαπάνες στις οποίες θα έπρεπε η ίδια να υποβληθεί στο πλαίσιο της τρέχουσας διαχειρίσεως των συνήθων δραστηριοτήτων της, δεν μπορούν να θεωρηθούν ότι συμβιβάζονται με την κοινή αγορά κατ’ εφαρμογήν του άρθρου 92 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της συνθήκης [νυν άρθρο 107 παράγραφος 3 της ΣΛΕΕ] […]». (84) Το Δικαστήριο υπογραμμίζει περαιτέρω: «Πράγματι, κατά τη νομολογία, οι ενισχύσεις αυτές νοθεύουν, καταρχήν, τους όρους του ανταγωνισμού στους τομείς στους οποίους χορηγούνται, χωρίς ωστόσο να καθιστούν, ως εκ της φύσεώς τους, δυνατή την επίτευξη ενός από τους στόχους που καθορίζουν οι προμνησθείσες εξαιρετικές διατάξεις» (85). Στην προκείμενη περίπτωση, η Επιτροπή κρίνει ότι ο μηχανισμός απαλλαγής συνιστά ενίσχυση λειτουργίας διότι απαλλάσσει τις ωφελούμενες επιχειρήσεις από μέρος των δαπανών προμήθειας ηλεκτρικής ενέργειας στις οποίες θα έπρεπε οι ίδιες να υποβληθούν στο πλαίσιο των συνήθων εμπορικών δραστηριοτήτων τους.
(158)
Η Επιτροπή θεωρεί συνεπώς ότι οι ενισχύσεις λειτουργίας σε καμία περίπτωση δεν αποτελούν κατάλληλο πολιτικό μέσο για την επίτευξη αυτού του στόχου, ακόμη και αν η ανταγωνιστικότητα αποτελούσε στόχο κοινού συμφέροντος.
(159)
Σε ό,τι αφορά τους περιβαλλοντικούς στόχους η Επιτροπή έχει αποδεχθεί μια περιορισμένη εξαίρεση από αυτή τη βασική αρχή, εφόσον όμως υπήρχε κάποιος συγκεκριμένος στόχος. Οι εκπτώσεις και οι απαλλαγές από περιβαλλοντικούς φόρους υπέρ συγκεκριμένων τομέων της οικονομίας ή ομάδων επιτρέπονται σύμφωνα με τις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος εφόσον καθιστούν εφικτή την αυστηρότερη φορολόγηση άλλων επιχειρήσεων έτσι ώστε να επιτευχθεί συνολικά καλύτερη εσωτερίκευση των δαπανών και καλύτερη προστασία του περιβάλλοντος. Συνεπώς, η Επιτροπή κρίνει ότι ανάλογες ενισχύσεις μπορούν να κριθούν αναγκαίες για τον έμμεσο περιορισμό αρνητικών εξωγενών επιδράσεων, διότι καθιστούν εφικτή την εισαγωγή ή/και διατήρηση σχετικά υψηλότερων εθνικών περιβαλλοντικών φόρων.
(160)
Η Επιτροπή διαπιστώνει ωστόσο ότι οι εισφορές στην προώθηση της πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας από τις οποίες πρόκειται να απαλλαχθούν οι ωφελούμενες επιχειρήσεις στο πλαίσιο της κοινοποιηθείσας ρύθμισης, δεν συνιστούν περιβαλλοντικούς φόρους κατά την έννοια της παραγράφου 70 σημείο 14 και της παραγράφου 151 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος. Οι φόροι είναι επιβαρύνσεις που εισρέουν στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους. Οι εισφορές από τις οποίες πρόκειται να απαλλαχθούν οι ωφελούμενες επιχειρήσεις στο πλαίσιο της κοινοποιηθείσας ρύθμισης δεν θα εισρεύσουν ωστόσο στον γενικό προϋπολογισμό του κράτους. Αντιθέτως, χρησιμοποιούνται αποκλειστικά για τη χρηματοδότηση των εισφορών προς την OeMAG, την οποία υποστηρίζουν οι παραγωγοί πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας μέσω σταθερών τιμολογίων τροφοδότησης. Συνεπώς, οι εν λόγω εισφορές δεν αποτελούν περιβαλλοντικούς φόρους.
(161)
Η Επιτροπή θεωρεί ότι το ενδεχόμενο εξαίρεσης από τον γενικό κανόνα του ασυμβίβαστου των ενισχύσεων λειτουργίας που προβλέπεται στις κατευθυντήριες γραμμές σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος πρέπει να ερμηνεύεται κατά τρόπο περιοριστικό. Συνεπώς, ως εξαίρεση, το κεφάλαιο 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος πρέπει να περιορίζεται στους περιβαλλοντικούς φόρους.
(162)
Η Επιτροπή διαπιστώνει για άλλη μια φορά ότι η εφαρμογή του κεφαλαίου 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος σε ό,τι αφορά παραφορολογικές επιβαρύνσεις θα αντέκρουε στους στόχους των εν λόγω κανόνων και της οδηγίας περί ενεργειακών φόρων. Επιπλέον, μια τέτοια πρακτική θα μπορούσε να οδηγήσει σε γενική εφαρμογή των οικείων διατάξεων στις παραφορολογικές επιβαρύνσεις για τον τομέα της προστασίας του περιβάλλοντος (π.χ. παραφορολογικές επιβαρύνσεις στα απόβλητα κ.λπ.). Μια τόσο όμως ευρεία εφαρμογή υπερβαίνει το πεδίο εφαρμογής και τους στόχους του κεφαλαίου 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος.
(163)
Συνεπώς, η Επιτροπή θεωρεί ότι οι ενισχύσεις λειτουργίας που χορηγούνται υπό μορφή έκπτωσης παραφορολογικών επιβαρύνσεων δεν συνιστούν κατάλληλο μέσο για τη βελτίωση της προστασίας του περιβάλλοντος. Η Επιτροπή διαπιστώνει ότι μέχρι στιγμής δεν έχει εφαρμόσει τις προϋποθέσεις του κεφαλαίου 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος σε άλλους τύπους δασμών και παραφορολογικών επιβαρύνσεων.
(164)
Η Επιτροπή διαπιστώνει επίσης ότι η έκταση ενός περιβαλλοντικού φόρου, ακόμη και όταν εφαρμόζεται μόνο ο μειωμένος φορολογικός συντελεστής, είναι ευθέως ανάλογος προς την έκταση της ρύπανσης που προκαλεί η ωφελούμενη επιχείρηση στο περιβάλλον. Ακόμη και σε περίπτωση εφαρμογής μειωμένου συντελεστή, ο περιβαλλοντικός φόρος για τις επιχειρήσεις συνεχίζει να αποτελεί κίνητρο για τη διαφύλαξη των φυσικών πόρων. Στην προκείμενη περίπτωση, ωστόσο, μετά από συγκεκριμένο ανώτατο όριο η εισφορά παραμένει σταθερή. Μονάδες ρύπανσης που υπερβαίνουν το εν λόγω όριο δεν υπόκεινται πλέον σε φορολογία. Μέσω του μηχανισμού απαλλαγής η παραφορολογική επιβάρυνση δεν αποτελεί πλέον κίνητρο για τη διαφύλαξη των φυσικών πόρων.
(165)
Για την περίπτωση που οι ενισχύσεις λειτουργίας υπό μορφή εκπτώσεων από παραφορολογικές επιβαρύνσεις αναγνωρίζονταν ως κατάλληλο πολιτικό μέσο, η Επιτροπή θεωρεί ότι για τον έλεγχο της αναγκαιότητας και της αναλογικότητας ανάλογων ενισχύσεων λειτουργίας θα απαιτούνταν έλεγχος συγκρίσιμος με τον έλεγχο των εκπτώσεων από μη εναρμονισμένους περιβαλλοντικούς φόρους σύμφωνα με το κεφάλαιο 4 των κατευθυντήριων γραμμών σχετικά με τις κρατικές ενισχύσεις για την προστασία του περιβάλλοντος (86) διότι ο έλεγχος μη εναρμονισμένων φόρων κατά το άρθρο 4 αντανακλά τις γενικές βασικές αρχές της λεπτομερέστερης οικονομικής έρευνας κατά το άρθρο 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ.
(166)
Σύμφωνα με τις εν λόγω διατάξεις το κράτος μέλος οφείλει να διαβιβάσει πληροφορίες σχετικά με τους τομείς της οικονομίας ή τις ομάδες δικαιούχων της ενίσχυσης που εμπίπτουν στις απαλλαγές/εκπτώσεις, την κατάσταση των κύριων δικαιούχων σε κάθε συναφή τομέα και τον τρόπο με τον οποίο η επιβολή του φόρου μπορεί να συμβάλει στην προστασία του περιβάλλοντος. Οι απαλλασσόμενοι φορείς πρέπει να περιγράφονται σαφώς και πρέπει να παρέχεται κατάλογος με τους μεγαλύτερους δικαιούχους σε κάθε τομέα (λαμβάνοντας, ιδίως, υπόψη τον κύκλο εργασιών, το μερίδιο που κατέχουν στην αγορά και το μέγεθος της φορολογικής τους βάσης) (87). Βάσει των πληροφοριών αυτών η Επιτροπή οφείλει να εξετάσει κατά πόσο οι εκπτώσεις/απαλλαγές από περιβαλλοντικούς φόρους είναι αναγκαίες και αναλογικές. Σε ό,τι αφορά το κριτήριο της αναγκαιότητας, η επιλογή των δικαιούχων πρέπει να πραγματοποιείται βάσει αντικειμενικών και διαφανών κριτηρίων. Η ουσιαστική αύξηση του κόστους παραγωγής δεν μπορεί να μετακυλήσει στους καταναλωτές χωρίς σημαντική μείωση των πωλήσεων (88). Σε ό,τι αφορά την αναλογικότητα της ενίσχυσης κάθε κράτος μέλος οφείλει να αποδείξει ότι οι δικαιούχοι της ενίσχυσης καταβάλλουν το 20 % τουλάχιστον του εθνικού φόρου, ανάλογα με τις περιβαλλοντικές τους επιδόσεις, εκτός εάν μπορεί να δικαιολογηθεί χαμηλότερο ποσοστό λόγω περιορισμένης στρέβλωσης του ανταγωνισμού, και ότι οι εκπτώσεις ή απαλλαγές συνδέονται με τη σύναψη συμφωνιών για την επίτευξη περιβαλλοντικών στόχων (89).
(167)
Η Επιτροπή διαπιστώνει, ωστόσο, ότι η Αυστρία δεν διαβίβασε τις προαναφερθείσες πληροφορίες, παρά τις επανειλημμένες προτροπές της Επιτροπής (90). Συνεπώς, η Επιτροπή δεν ήταν σε θέση να ελέγξει κατά πόσο η ενίσχυση ήταν αναγκαία και αναλογική ή με ποιον τρόπο θα συνέβαλε στην προστασία του περιβάλλοντος.
(168)
Τέλος, η Αυστρία δεν ήταν σε θέση να αποδείξει ότι ο μηχανισμός απαλλαγής εμπεριέχει χαρακτήρα κινήτρου.
(169)
Η Επιτροπή υποδεικνύει ότι κατά τη νομολογία του Δικαστηρίου τέτοιου είδους ενισχύσεις λειτουργίας απειλούν να νοθεύσουν τον ανταγωνισμό και να επηρεάσουν τις συνθήκες διεξαγωγής του εμπορίου (91). Στην προκείμενη περίπτωση, το ενδεχόμενο νόθευσης του ανταγωνισμού εμφανίζεται ακόμη πιο ισχυρό διότι οι επιχειρήσεις που είναι επιλέξιμες για τον μηχανισμό απαλλαγής λαμβάνουν ήδη ενισχύσεις λειτουργίας υπό μορφή εκπτώσεων κατά τη φορολόγηση κατανάλωσης ενέργειας. Η χορήγηση δεύτερης ενίσχυσης λειτουργίας η οποία, συν τοις άλλοις, δεν περιορίζεται χρονικά, θα νόθευε τον ανταγωνισμό και θα επηρέαζε το εμπόριο κατά τρόπο που αντίκειται στο κοινό συμφέρον.
(170)
Η Επιτροπή συνάγει, ως εκ τούτου, το συμπέρασμα ότι ο μηχανισμός απαλλαγής δεν μπορεί να χαρακτηριστεί βάσει του άρθρου 107 παράγραφος 3 στοιχείο γ) της ΣΛΕΕ ως συμβιβάσιμος με την εσωτερική αγορά.
5.4. Συμπέρασμα
(171)
Βάσει των ανωτέρω, η Επιτροπή εξέτασε τόσο το σύστημα υποστήριξης των παραγωγών πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας όσο και τον μηχανισμό απαλλαγής για ενεργειοβόρες επιχειρήσεις. Σε ό,τι αφορά την υποστήριξη των παραγωγών πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι στην απόφασή της στις 22 Ιουλίου 2009 είχε χαρακτηρίσει το συγκεκριμένο μέτρο ως κρατική ενίσχυση συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά. Αναφορικά με τον μηχανισμό απαλλαγής, ο οποίος αποτέλεσε αντικείμενο της επίσημης διαδικασίας έρευνας, η Επιτροπή διαπιστώνει ότι και αυτό το μέτρο συνιστά κρατική ενίσχυση κατά την έννοια του άρθρου 107 παράγραφος 1 της ΣΛΕΕ. Ωστόσο, κατά την άποψη της Επιτροπής, για τον μηχανισμό απαλλαγής, ο οποίος συνιστά αμιγώς ενίσχυση λειτουργίας, δεν μπορεί να εφαρμοστεί καμία από τις εξαιρέσεις στη γενική αρχή της απαγόρευσης των κρατικών ενισχύσεων που προβλέπονται στη ΣΛΕΕ.
Η Επιτροπή εκτιμώντας όλα τα γεγονότα των οποίων έλαβε γνώση, κατέληξε στο συμπέρασμα ότι η κρατική ενίσχυση την οποία προτίθεται να χορηγήσει η Αυστρία σε ενεργειοβόρες επιχειρήσεις δεν πρέπει να χαρακτηριστεί ως συμβιβάσιμη με την εσωτερική αγορά,
ΕΞΕΔΩΣΕ ΤΗΝ ΑΚΟΛΟΥΘΗ ΑΠΟΦΑΣΗ:
Άρθρο 1
Η κρατική ενίσχυση υπό μορφή μερικής απαλλαγής από την υποχρέωση αγοράς πράσινης ηλεκτρικής ενέργειας, την οποία η Αυστρία προτίθεται να χορηγήσει σε ενεργειοβόρες επιχειρήσεις, είναι ασυμβίβαστη με την εσωτερική αγορά.
Συνεπώς, η ενίσχυση δεν πρέπει να χορηγηθεί.
Άρθρο 2
Εντός δύο μηνών από την κοινοποίηση της παρούσας απόφασης, η Αυστρία ανακοινώνει στην Επιτροπή τα μέτρα που λήφθηκαν για την εκτέλεσή της.
Άρθρο 3
Η παρούσα απόφαση απευθύνεται στην Αυστρία.
Βρυξέλλες, 8 Μαρτίου 2011.