KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 26. november 2008
om statsstøtte C 16/2007 (ex NN 55/06), som Østrig har ydet til fordel for virksomheden Postbus i Lienz-distriktet
(meddelt under nummer K(2008) 7034)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2009/845/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1), og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFREMSTILLING
(1)
Ved breve af 2. august 2002 (2) og 23. august 2003 (3) indgav et privatejet østrigsk busselskab en klage til Kommissionen vedrørende statsstøtte, som Tyrols offentlige transportmyndighed (Verkehrsverbund Tirol GmbH, i det følgende benævnt Verkehrsverbund Tirol) i 2002 skulle have ydet til sin offentligt ejede konkurrent Postbus AG (i det følgende benævnt Postbus). Ved brev af 14. juli 2005 (4) anmodede Kommissionen Østrig om oplysninger vedrørende denne klage. Ved brev af 3. oktober 2005 (5) sendte Østrig de ønskede oplysninger til Kommissionen.
(2)
Ved brev af 30. maj 2007 (6) underrettede Kommissionen Østrig om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, med hensyn til den pågældende foranstaltning.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende, hvor Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger (7).
(4)
Østrig fremsatte sine bemærkninger ved brev af 18. juli 2007 (8).
(5)
Ved brev af 24. juli 2007 (9) meddelte klageren Kommissionen, at den ikke længere var interesseret i at forfølge sagen.
(6)
Kommissionen modtog ingen bemærkninger fra andre interesserede parter.
2. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN
2.1. Den undersøgte foranstaltning
2.1.1. Baggrund
(7)
Verkehrsverbund Tirol er et offentligt ejet selskab, som er underlagt privatretten. Der findes tilsvarende organer i alle andre regioner, og de benævnes normalt Verkehrsverbundgesellschaften. Disse organer har til opgave at planlægge og koordinere bustransporten i deres respektive regioner. Ifølge Bundesgesetz über die Ordnung des öffentlichen Personennah- und Regionalverkehrs (forbundslov om organisering af offentlig passagertransport, i det følgende benævnt: ÖPNRV-G) modtager disse organer årlige tilskud fra det respektive Bundesland for at sikre tilstrækkelig offentlig passagertransport i regionen.
(8)
Verkehrsverbund Tirol og Postbus indgik den 12. juli 2002 en kontrakt om offentlig tjeneste vedrørende befordring af passagerer på busruterne 5002, 5008, 5010, 5012, 5014, 5050 og 5052 i Lienz-distriktet.
(9)
I henhold til østrigsk forvaltningsret skal en busoperatør være i besiddelse af en tilladelse for at kunne drive en busrute. Tilladelsen udstedes uafhængigt af indgåelsen af en kontrakt om offentlig tjeneste.
(10)
Postbus havde allerede tilladelserne til at drive de syv ruter, der er omfattet af kontrakten, forud for indgåelsen af kontrakten om offentlig tjeneste. Postbus havde ansøgt om tilladelserne på eget initiativ uden at være sikker på at modtage kompensation. De pågældende ruter anses derfor ifølge østrigsk lovgivning for at blive drevet »eigenwirtschaftlich« (i forretningsmæssig interesse). Ifølge Østrigs regler om offentlige indkøb er det vigtigt at skelne mellem eigenwirtschaftlich og gemeinwirtschaftlich (i fælles interesse), idet kun kontrakter om offentlig tjeneste for ruter, der drives gemeinwirtschaftlich, er omfattet af reglerne om offentlige indkøb. Den kontrakt om offentlig tjeneste, der er genstand for denne beslutning, blev derfor tildelt uden en offentlig indkøbsprocedure.
2.1.2. Detaljeret beskrivelse af den kontrakt om offentlig tjeneste, der undersøges
(11)
Formålet med kontrakten er, at Postbus skal levere transportydelser med bus mod kompensation. Kontrakten trådte i kraft den 1. januar 2002 med tilbagevirkende kraft; den blev indgået på ubestemt tid. Hver af parterne kan opsige kontrakten med et varsel på seks måneder fra december 2006.
(12)
I forbindelse med beregningen af kompensationen skelnes der i kontrakten mellem Bestelleistungen og Bestandsleistungen.
(13)
Ifølge kontrakten er Bestelleistungen et bestemt antal bustjenesteydelser, som der betales en fast kompensation for. Ifølge kontraktens del IV (3) omfatter Bestelleistungen 204 807 km. Ifølge kontraktens del XIII modtager Postbus hvert år en betaling på 527 000 EUR plus moms. Udbetalingen foretages i tolv rater fordelt over året.
(14)
Ifølge kontrakten er Bestandsleistungen transportjenestetydelser med bus, for hvilke der betales en kompensation, som består af tre dele. Ifølge kontraktens del IV (3) omfatter Bestandsleistungen 952 761 km. I del X (2) fastsættes kompensationen for Bestandsleistungen til 1 690 000 EUR for året 2002. Ifølge del X (3) er denne kompensation sammensat som følger:
a)
Forbindelseskompensation (Verbundabgeltung), hvor beløbet fastsættes hvert år for hver linje alt efter passagertallet.
b)
Billetsalgsindtægter, som er tilbageført til Postbus, uden moms.
c)
Indtægter fra den kompensation, som forbundsministeriet for miljø, ungdom og familier udbetaler i forbindelse med reducerede takster for skoleelever og lærlinge i henhold til § 29 i ÖPNRV-G og kontrakter indgået mellem ministeriet og Postbus i henhold til §§ 30 f og 30 j i Familien Lasten Ausgleichs Gesetz (FLAG).
(15)
For det første år af kontrakten er Verbundabgeltung fastlagt til 1 690 000 EUR minus indtægterne fra billetsalg og minus kompensationerne for takstforpligtelserne. På det tidspunkt, hvor kontrakten blev indgået, kendte parterne endnu ikke indtægterne fra kompensationerne for takstforpligtelserne. Det samlede beløb for Verbundabgeltung er derfor ikke fastsat i kontrakten.
(16)
Den pris, som Verkehrsverbund Tirol betalte til Postbus for året 2002, udgjorde således 2 217 000 EUR (herunder tilbageførte billetsalgsindtægter). Postbus skulle til gengæld levere 1 157 568 km busservice i henhold til de køreplaner og på de linjer, der er anført i kontrakten. Den betalte pris pr. km var 1,92 EUR i gennemsnit.
2.1.3. Den historiske udvikling i det østrigske system
(17)
Sondringen mellem Bestellleistungen og Bestandsleistungen forklares først og fremmest ved den historiske udvikling i ÖPNRV-G, hvori organiseringen og finansieringen af den kollektive transport i landområderne i Østrig er fastlagt.
(18)
Ifølge § 10 (1) i ÖPNRV-G har bustransportvirksomheder, som tilhører den østrigske stat, såsom Postbus, ret til at få deres driftstab ved kollektiv transport dækket af staten indtil den 1. juni 1999 (Alteinnahmegarantie).
(19)
For perioden fra 1. juni 1999 skal forbundsstaten betale et beløb, som svarer til det beløb, der årligt betales i medfør af Alteinnahmegarantie til de regionale organer med ansvar for organiseringen af den kollektive transport, Verkehrsverbundgesellschaften. Sidstnævnte anvender disse beløb til at bestille bustransporttjenester hos busvirksomheder. Før disse tjenester bestilles, skal Verkehrsverbundgesellschaften planlægge den kollektive transport i deres område i henhold til §§ 11, 20 og 31 i ÖPNRV-G, som fastlægger de økonomiske og kvalitetsmæssige parametre, der skal overholdes i den kollektive transport (§ 10 (2) i ÖPNRV-G).
(20)
Fra 2001 reduceres de beløb, som forbundsstaten betaler til Verkehrsverbundgesellschaften, årligt med en femtedel (§ 10 (3) i ÖPNRV-G).
(21)
I §§ 14 ff. i ÖPNRV-G fastlægges betingelserne for oprettelse og organisering af Verkehrsverbundgesellschaften. Ifølge § 19 (1) i ÖPNRV-G er Verkehrsverbundgesellschaften bl.a. forpligtet til at udskifte systemet med Alteinnahmegarantie inden for en frist på fem år fra 1999 med et system med kontrakter om offentlig tjeneste.
2.1.4. Berettigelsen af den pris, der er fastsat i kontrakten om offentlig tjeneste
(22)
Inden kontrakten om offentlig tjeneste blev indgået, anvendte Verkehrsverbund Tirol tre forskellige metoder til at kontrollere, om den kompensation for offentlig tjeneste, der var planlagt i kontrakten, var berettiget. De tre metoder var: omkostningerne pr. kilometer (Prüfung nach Kilometersätzen), prisniveauet (Prüfung nach Kostensätzen) og de enkelte omkostningskategorier (Prüfung nach Einzelkostenpositionen).
2.2. Kommissionens indledende vurdering
(23)
I sin beslutning om at indlede proceduren rejste Kommissionen tvivl om, hvorvidt den kontrakt om offentlig tjeneste, der var indgået mellem Verkehrsverbund og Postbus, opfyldte det andet af de såkaldte Altmark-kriterier (10). Eftersom de fire Altmark-kriterier er kumulative, har Kommissionen ikke foretaget en detaljeret vurdering af, om det tredje og fjerde kriterium er opfyldt, men har konkluderet, at tilstedeværelsen af statsstøtte ikke kan udelukkes.
(24)
Hvad angår en sådan støttes eventuelle forenelighed med fællesmarkedet hedder det i beslutningen om at indlede proceduren, at støtten kan være forenelig med fællesmarkedet på grundlag af EF-traktatens artikel 73 og artikel 14 i Rådets forordning (EØF) nr. 1191/69 af 26. juni 1969 om medlemsstaternes fremgangsmåde med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje (11). Kommissionen mente bl.a., at kompensationen til Postbus tilsyneladende ikke oversteg det beløb, der var nødvendigt for at dække de omkostninger, der følger af opfyldelsen af kontraktens forpligtelser til offentlig tjeneste, når der tages hensyn til de dermed forbundne indtægter og en rimelig fortjeneste.
(25)
Kommissionen mente imidlertid, at eftersom der ikke havde fundet en licitation sted, og eftersom en direkte konkurrent til Postbus hævdede, at Postbus modtog overkompensation, burde denne konkurrent og alle andre berørte tredjeparter have mulighed for at fremsætte bemærkninger om de metoder, som Østrig har anvendt til at kontrollere omkostninger og undgå overkompensation, før der træffes en endelig afgørelse om, hvorvidt Postbus modtog overkompensation eller ej. På dette grundlag var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt Postbus blev overkompenseret for at levere en offentlig tjeneste i henhold til en kontrakt om offentlig tjeneste.
3. BEMÆRKNINGER FRA ØSTRIG
(26)
Bemærkningerne fra Østrig vedrører:
a)
forholdet mellem Altmark-kriterierne og forordning (EF) nr. 1191/69
b)
anvendelsen af det andet Altmark-kriterium i den foreliggende sag
c)
anvendelsen af tredje og fjerde Altmark-kriterium i den foreliggende sag, herunder især metoderne til at kontrollere omkostninger og undgå overkompensation
d)
foreneligheden af kontrakten om offentlig tjeneste med forordning (EØF) nr. 1191/69.
(27)
Østrig mener, at EF-traktatens artikel 73 og forordning (EØF) nr. 1191/69, som er baseret på den artikel, udgør en lex specialis til EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Når en kontrakt om offentlig tjeneste opfylder kriterierne i artikel 14 i forordning (EF) nr. 1191/69, er der derfor ikke tale om statsstøtte, og der er derfor ingen grund til at vurdere den pågældende kontrakt om offentlig tjeneste i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og Altmark-kriterierne. Østrig baserer denne fortolkning på præmis 37 i Altmark-dommen, hvor det hedder:
»Herefter må det først undersøges, om forordning nr. 1191/69 finder anvendelse på de i hovedsagen omhandlede transportydelser. Det er alene, hvis dette ikke er tilfældet, at det er nødvendigt at undersøge anvendelsen af traktatens generelle bestemmelser om statsstøtte på de i hovedsagen omhandlede tilskud.«
3.1. Anvendelse af det andet Altmark-kriterium i den foreliggende sag
(28)
Østrig hævder, at selv om forordning (EF) nr. 1191/69 ikke vedrører tilstedeværelsen af statsstøtte, men blot støttens forenelighed med fællesmarkedet, opfylder den kontrakt om offentlig tjeneste, som er indgået mellem Verkehrsverbund Tirol og Postbus, under alle omstændigheder de fire Altmark-kriterier.
(29)
For så vidt angår det andet Altmark-kriterium, forklarer Østrig, at både kompensationen for Bestelleistungen og kompensationen for Bestandsleistungen er fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde. Med hensyn til Bestelleistungen forklarer Østrig, at kontrakten er en nettokontrakt, hvorved Postbus modtager en fast pris for hver kørt buskilometer på 2,57 EUR/km (12). Prisen var derfor blevet fastlagt på forhånd ved hjælp af det objektive og gennemsigtige kriterium »pris pr. kørt kilometer«.
(30)
Med hensyn til Bestandsleistungen forklarer Østrig, at prisen også var blevet fastlagt på forhånd af parterne som en fast pris, nemlig 1,69 mio. EUR for de 952 761 km, der skulle køres. Det, der ikke var blevet fastlagt på forhånd, var den nøjagtige fordeling mellem de tre betalingskomponenter, nemlig billetindtægter, kompensation for takstforpligtelser og kompensation for integreret trafiksystem. Østrig oplyser, at forklaringen ligger i selve karakteren af de tre komponenter, hvoraf to afhænger af antallet af transporterede passagerer, og den tredje udgør forskellen mellem den samlede aftalte pris og summen af de første to elementer.
(31)
I denne forbindelse konkluderer Østrig også, at kontrakten er en nettokontrakt, hvorved Postbus modtager en fast pris for hver kørt buskilometer på 1,77 EUR/km, og at prisen derfor var blevet fastlagt på forhånd ved hjælp af det objektive og gennemsigtige kriterium »pris pr. kørt kilometer«.
3.2. Anvendelse af det tredje og fjerde Altmark-kriterium i den foreliggende sag, navnlig metoder til at kontrollere omkostninger og undgå overkompensation
(32)
Østrig hævder, at Verkehrsverbund Tirol udelukkede overkompensation til Postbus ved at sammenholde den pris, der blev betalt til Postbus pr. kilometer, med gennemsnittet i sektoren ved hjælp af tre forskellige metoder: en kontrol af omkostningerne pr. kilometer, en kontrol af prisniveauet og en kontrol af de enkelte omkostningskategorier.
(33)
I sit svar på beslutningen om at indlede proceduren gav Østrig Kommissionen yderligere oplysninger om to af de metoder, der var anvendt til at kontrollere omkostningerne i forbindelse med ydelse af transporttjenester og undgå overkompensation, nemlig kontrollen af prisniveauet og kontrollen af de enkelte omkostningskategorier. Østrig mener, at der ikke er behov for nogen yderligere forklaring med hensyn til kontrollen af omkostningerne pr. kilometer (13).
(34)
Østrig mener, at disse tre omkostningskontroller sikrer både overholdelse af det tredje (fravær af overkompensation) og det fjerde (gennemsnitlig, veldrevet virksomhed) Altmark-kriterium.
3.2.1. Kontrol af omkostningsniveauet
(35)
Ved hjælp af metoden »kontrol af omkostningsniveauet« sammenlignede Verkehrsverbund Tirol Postbus’ omkostningsniveau med de gennemsnitlige omkostninger i sektoren.
(36)
På grundlag af de gennemsnitlige omkostninger i sektoren skulle Postbus overholde følgende omkostningsmål for kontrakten om offentlig tjeneste i Lienz-distriktet:
Udgiftspost
Omkostning
Personaleudgifter
[…] (14)EUR
Udgifter til brændstof og vedligeholdelse
[…] EUR
Køretøjsomkostninger (afskrivning)
[…] EUR
Administrative omkostninger
[…] EUR
I alt
[…] EUR
(37)
Østrig giver følgende detaljerede redegørelse for disse udgiftsposter.
3.2.1.1. Personaleudgifter
(38)
Østrig baserede beregningen af personaleudgifterne på 54 290 køretimer (Lenkerstunden) for rutedriften. Østrig forklarede, at dette tal er baseret på de kilometer, der er nødvendige for driften i henhold til køreplanen, inkl. stoptid, men ekskl. ture frem og tilbage mellem stoppesteder/garager, hvileperioder osv. Ifølge Østrig gik Verkehrsverbund Tirol med 21 km pr. time ud fra en forholdsvis høj ydelse pr. km/t (15), idet gennemsnittet for Østrig er 16-18 km/t.
(39).
Østrig anførte, at bruttotimesatsen for en køretime (inkl. alle gebyrer, afgifter, garage, vedligeholdelse, administration og ekstra personaleomkostninger) vurderes til […] EUR. Dette beløb er sammensat således: i den østrigske overenskomst for ansatte i privatretlige busselskaber fra 2002 er fastsat en gennemsnitlig nettotimeløn på 7,55 EUR. Hertil skal der i første omgang tilføjes tillæg for søndags- og feriearbejde, betaling for overtimer, skatter og socialsikringsudgifter. Under hensyntagen til disse udgifter ligger den gennemsnitlige timeløn på 16,30 EUR.
(40)
Oven i denne timeløn er der et yderligere tillæg på ca. […] % for personaleudgifter til garage, planlægning og administration. Under hensyntagen til disse faste omkostninger koster en times busdrift […] EUR.
(41)
Multiplicerer man det gennemsnitlige antal køretimer med den gennemsnitlige timeløn, bliver personaleudgifterne i alt […] EUR (16).
3.2.1.2. Udgifter til brændstof og vedligeholdelse
(42)
I forbindelse med udgifterne til brændstof og vedligeholdelse antager Verkehrsverbund Tirol en udgift på […] EUR for hver planlagt kilometer (1 157 568 km), hvilket i alt giver […] EUR. Dette beløb omfatter alle køretøjsrelaterede omkostninger, undtagen omkostninger til finansiering, afskrivning og kontrolforanstaltninger.
(43)
Østrig giver en detaljeret redegørelse for sin beregning. Den er baseret på antagelsen om, at der til ruterne i Lienz-distriktet vil være behov for 4 busser med en længde på 15 m og et brændstofforbrug på 45 l/100 km og 21 busser med en længde på 12 m og et brændstofforbrug på 36 l/100 km. Det samlede anslåede brændstofforbrug for denne flåde er 478 000 l. På basis af en dieselpris på […] EUR/l er de samlede brændstofudgifter derfor […] EUR.
(44)
Vedligeholdelsesudgifterne anslås til […] EUR pr. bus (personale- og materialeudgifter), altså i alt […] EUR for 25 busser. Udgifterne til brændstof og vedligeholdelse beløber sig tilsammen til […] EUR.
(45)
Dette er allerede mere end de […] EUR, der var blevet benyttet som benchmark. De østrigske myndigheder konkluderer derfor, at omkostningsposten »brændstof og vedligeholdelse« er et meget konservativt overslag.
3.2.1.3. Udgifter til køb og afskrivning af køretøjer
(46)
Udgifterne til køb og afskrivning af køretøjer på […] EUR er baseret på følgende antagelser:
a)
Busruterne skal drives med 4 busser på 15 m længde og 21 busser på 12 m længde.
b)
Det hedder i kontrakten om offentlig tjeneste, at flådens gennemsnitsalder ikke må overstige 6 år, og at mindst 10 % af flåden skal fornyes hvert år.
c)
Indkøbsprisen for en bus på 12 m er […] EUR, den gennemsnitlige årlige forrentning er 5 %, og afskrivningsperioden er 8 år. Årsydelsen pr. køretøj er derfor […] EUR.
d)
Eftersom kontrakten imidlertid tillader, at køretøjerne anvendes i en periode på 12 år, benyttes en tredjedel af flåden til trods for, at den er fuldt afskrevet. Udgifterne til indkøb og afskrivning af køretøjer angår derfor kun to tredjedele af flåden, altså 16 køretøjer.
(47)
Baseret på disse antagelser ligger de årlige udgifter til indkøb og afskrivning af køretøjer på […] EUR (17).
3.2.1.4. Administrative omkostninger
(48)
Hvad angår de administrative omkostninger på […] EUR, gik Verkehrsverbund Tirol ud fra […] % af alle de andre udgifter pr. udgiftspost ved sine beregninger (18). Dette beløb dækker kontorleje og kontorudstyr.
3.2.2. Kontrol af udgifterne efter de forskellige udgiftskategorier
(49)
Kontrollen af udgifterne efter de forskellige udgiftskategorier er en beregning af sandsynligheden af de forskellige udgiftskategorier. Verkehrsverbund Tirol har fastlagt følgende udgifter som benchmark:
Omkostningskategorier
Omkostning
Chaufførudgifter
[…] EUR
Personaleudgifter (undtagen chaufførudgifter)
[…] EUR
Køretøjsudgifter (afskrivning)
[…] EUR
Brændstofudgifter
[…] EUR
Dækudgifter
[…] EUR
Andre udgifter (reparation, vedligeholdelse osv.)
[…] EUR
Administrative omkostninger
[…] EUR
I alt
[…] EUR
(50)
Der er også givet en mere detaljeret redegørelse for disse benchmarks.
3.2.2.1. Chaufførudgifter
(51)
Verkehrsverbund Tirol baserede beregningen af chaufførudgifterne på 28 chauffører, hvilket ifølge Østrig er lavt sat for 25 busser, hvis der tages højde for ferie, inaktive perioder som følge af sygdom osv. Selv om der i den østrigske overenskomst for ansatte i privatretlige busselskaber er fastsat en årlig bruttoløn på […] EUR (uden tillæg eller skatter), gik Verkehrsverbund Tirol kun ud fra […] EUR. Personaleudgifterne udgør derfor […] EUR.
3.2.2.2. Personaleudgifter
(52)
Hvad angår de øvrige personaleudgifter til personale inden for administration, planlægning og værkstedstjenester, gik Verkehrsverbund Tirol ligeledes ud fra en årlig bruttoløn på […] EUR pr. ansat. Antallet af ansatte blev sat til 8. Personaleudgifterne beløber sig derfor til […] EUR.
3.2.2.3. Køretøjsudgifter
(53)
Køretøjsudgifterne er baseret på samme antagelse som i forbindelse med kontrollen af omkostningerne pr. post.
3.2.2.4. Brændstofudgifter
(54)
Hvad angår brændstofudgifterne har Verkehrsverbund Tirol baseret beregningen på et brændstofforbrug på 465 000 l. Den gennemsnitlige brændstofpris blev ansat til […] EUR pr. l. De samlede brændstofudgifter er derfor […] EUR (18).
3.2.2.5. Dækudgifter
(55)
Med hensyn til dækudgifter gik Verkehrsverbund Tirol ud fra en indkøbspris på […] EUR for 2 par dæk hvert år til 25 busser, hvorved omkostningerne ligger på […] EUR.
3.2.2.6. Andre udgifter
(56)
Materialeomkostninger til køretøjer, vedligeholdelse, forsikring, skat osv. anslås at ligge på ca. […] EUR pr. år. Dette tal indeholder forsikring for hvert køretøj på ca. […] EUR pr. år og materialeudgifter på […] EUR pr. kørt kilometer. Vedligeholdelse af 25 busser udgør i alt […] EUR pr. år. Leje af garageplads på 1 500 m2 udgør […] EUR pr. år.
3.2.2.7. Administrative omkostninger
(57)
De administrative omkostninger anslås at ligge på ca. […] EUR pr. måned, altså […] EUR pr. år.
3.2.3. Østrigs konklusion vedrørende det tredje og fjerde Altmark-kriterium
(58)
Østrig konkluderer, at Verkehrsverbund Tirol har vurderet den pris, der betales til Postbus, på grundlag af tilstrækkelige, realistiske og konservative overslag over, hvor meget en gennemsnitlig busvirksomhed ville have anvendt på at gennemføre en tilsvarende kontrakt. Østrig påpeger, at den pris, der er betalt til Postbus, nemlig 2 217 000 EUR, ligger inden for intervallet mellem de to omkostningskontroller, hvor resultaterne udgør henholdsvis 2 224 965,00 EUR og 2 205 619,00 EUR.
(59)
Østrig mener derfor, at en overkompensation af Postbus kan udelukkes, og at den pris, der er betalt til Postbus, svarer til den pris, som en gennemsnitlig, veldrevet virksomhed, der er tilstrækkelig udstyret med transportmidler, ville have krævet for at varetage de pågældende transportydelser.
3.3. Foreneligheden af kontrakten om offentlig tjeneste med forordning (EØF) nr. 1191/69
(60)
Af de grunde, der er anført i afsnit 3.3, mener Østrig, at kontrakten om offentlig tjeneste ligeledes er i fuld overensstemmelse med artikel 14 i forordning (EØF) nr. 1191/69.
4. RETLIG VURDERING
(61)
For det første afvises Østrigs argument, hvorefter EF-traktatens artikel 87, stk. 1, ikke skulle finde anvendelse på en kontrakt om offentlig tjeneste, der er omfattet af forordning (EØF) nr. 1191/69.
(62)
Forordning (EØF) nr. 1191/69 er nemlig en forordning, der bl.a. tillader, at visse former for støtte, der ydes af medlemsstaterne i form af kompensation for pålæggelse af en pligt til offentlig tjeneste, kan erklæres for forenelige med fællesmarkedet, og som fritager medlemsstaterne for forpligtelsen i EF-traktatens artikel 88, stk. 3, til at anmelde støtte til Kommissionen, før den iværksættes.
(63)
Reglerne om statsstøtte i forordning (EØF) nr. 1191/69 gælder imidlertid kun for foranstaltninger, der udgør statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Forordning (EØF) nr. 1191/69 er med andre ord en forenelighedsforordning.
(64)
Der er derfor i første omgang grund til at analysere, om de betalinger, der er fastsat i kontrakten mellem Postbus og Verkehrsverbund, udgør statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Hvis dette er tilfældet, skal det i anden omgang analyseres, om de er forenelige med fællesmarkedet.
4.1. Tilstedeværelsen af statsstøtte
(65)
I EF-traktatens artikel 87, stk. 1, hedder det: »Bortset fra de i denne traktat hjemlede undtagelser er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne«.
(66)
Busoperatørerne, såsom Postbus, udøver en økonomisk aktivitet, nemlig transport af personer mod kompensation; de er derfor virksomheder i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(67)
Betalingen af støtte til Postbus foretages af Verkehrsverbund Tirol, som finansieres af delstaten Tyrol og forbundsregeringen. Betalingen af disse beløb sker således ved hjælp af statsmidler.
(68)
Det er endvidere et spørgsmål, om Postbus - gennem den kontrakt om offentlig tjeneste, som er genstand for denne beslutning - får en selektiv økonomisk fordel. I dommen »Altmark Trans« (19) har Domstolen fastlagt de kriterier, der skal anvendes til at vurdere, om der er tale om en kompensation for en offentlig tjeneste:
»Offentlige tilskud, som har til formål at muliggøre virksomhed med rutetransport i byer, forstæder eller regioner, falder dog ikke ind under denne bestemmelse, for så vidt som sådanne tilskud skal anses for at være en kompensation, der er et vederlag for de af de begunstigede virksomheder leverede ydelser til opfyldelse af forpligtelser til offentlig tjeneste. […]«
Ifølge Domstolen er dette tilfældet, hvis nedenstående fire kriterier er opfyldt:
»-
for det første skal den begunstigede virksomhed faktisk være pålagt at opfylde forpligtelser til offentlig tjeneste, og disse forpligtelser skal være klart defineret
-
for det andet skal de kriterier, der er grundlaget for beregningen af kompensationen, være fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde
-
for det tredje må kompensationen ikke overstige, hvad der er nødvendigt for helt eller delvis at dække de udgifter, der er afholdt ved opfyldelsen af forpligtelserne til offentlig tjeneste, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne
-
når udvælgelsen af den virksomhed, der skal overdrages en forpligtelse til offentlig tjeneste, ikke gennemføres inden for rammerne af en procedure for tildeling af offentlige kontrakter, […] skal størrelsen af den nødvendige kompensation for det fjerde fastlægges på grundlag af en analyse af de omkostninger, som en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkeligt udstyret med transportmidler til at kunne opfylde de stillede krav til den offentlige tjeneste, ville have ved at gennemføre forpligtelserne, idet der skal tages hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af forpligtelserne.«
4.1.1. Er det faktisk pålagt den pågældende virksomhed at opfylde klart definerede forpligtelser til offentlig tjeneste?
(69)
Artikel 2, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 1191/69 indeholder følgende definition af forpligtelser til offentlig tjeneste: »Ved forpligtelser til offentlig tjeneste forstås forpligtelser, som transportvirksomheden ikke ville påtage sig i egen forretningsmæssig interesse eller i hvert fald ikke i samme omfang og ikke på samme betingelser«.
(70)
Den kontrakt, der er indgået mellem Postbus og Verkehrsverbund Tirol, formaliserer de specifikke krav, der pålægges leverandøren af ydelserne for at sikre et afbalanceret transportnet på baggrund af de betjente områders landlige karakter og ringe befolkningstæthed samt geografiske karakteristika. Disse faktorer kan afholde en operatør, der tilbyder sådanne tjenester, fra at tilbyde disse på et rent kommercielt grundlag. Virksomheden Postbus har en forpligtelse til at tilbyde sådanne tjenester, og de køreplaner, der skal overholdes, og de ruter, hvor tjenesterne skal tilbydes, er tydeligvis kontraktlig fastlagt som præciseret i punkt 2 i kontrakten.
(71)
Det følger derfor af kontrakten mellem Postbus og Verkehrsverbund Tirol, at Postbus rent faktisk har fået pålagt en offentlig transporttjeneste i Lienz-distriktet. Det første Altmark-kriterium er således opfyldt.
4.1.2. Er de parametre, der ligger til grund for beregningen af kompensationen, fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde?
(72)
For det andet skal det afgøres, om de parametre, der danner grundlaget for beregningen af kompensationen, er blevet fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
(73)
Der skelnes i kontrakten mellem betaling for Bestellleistungen og betalinger for Bestandsleistungen. Som præciseret af Østrig i svaret på beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure fastsættes det i kontrakten, at der for de to kategorier af transporttjenester skal ydes en kompensation pr. tilbagelagt transportkilometer. Prisen pr. kilometer er 2,57 EUR for Bestellleistungen og 1,77 EUR for Bestandsleistungen. Bestandsleistungen adskiller sig kun fra Bestellleistungen ved, at en af faktorerne i kompensationen tilpasses, således at beløbet 1,77 EUR/km systematisk overholdes.
(74)
Det kan konstateres, at fastsættelsen af kompensationen på grundlag af en pris pr. tilbagelagt kilometer og det samlede antal tilbagelagte kilometer er en almindelig praksis i forbindelse med kontrakter om bustransport, navnlig hvis det er den offentlige myndighed, der har ansvaret for organisering af den kollektive trafik, som bærer risikoen i forbindelse med indtægterne fra billetsalget. Efter igen at have undersøgt kontrakternes indhold på grundlag af de yderligere forklaringer fra Østrig konstaterer Kommissionen, at i modsætning til resultatet af dens foreløbige analyse i punkt 64-71 i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure udgør den kontrakt, der er indgået mellem Postbus og Verkehrsverbund Tirol, en kontrakt af denne type.
(75)
Fastsættelsen af kompensationen på grundlag af en pris pr. tilbagelagt kilometer og det samlede antal tilbagelagte kilometer opfylder det andet Altmark-kriterium, fordi prisen pr. kilometer og det samlede antal tilbagelagte kilometer er fastlagt på forhånd på en objektiv og gennemsigtig måde.
(76)
Derfor er det andet Altmark-kriterium opfyldt.
4.1.3. Fravær af overkompensation
(77)
Det fremgår af punkt 96-102 i beslutningen om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure, at Kommissionen mener, at den metode, Verkehrsverbund Tirol har valgt til at sikre, at der ikke foreligger overkompensation, nemlig kontrol af den pris, som busvirksomheden forlangte, ved hjælp af tre forskellige metoder til sammenligning med de gennemsnitsværdier, der er konstateret i den pågældende sektor, kan accepteres som bevis for, at der ikke foreligger overkompensation.
(78)
I den foreliggende sag var Kommissionen imidlertid af den opfattelse, at fordi der ikke har været noget udbud, og fordi en direkte konkurrent til Postbus hævdede, at Postbus har modtaget overkompensation, var det hensigtsmæssigt at give denne konkurrent og alle andre interesserede tredjeparter lejlighed til at udtale sig om Østrigs metoder til kontrol af omkostningerne, før det med sikkerhed konkluderes, at Postbus ikke modtager overkompensation.
(79)
Det skal for det første bemærkes, at klageren har meddelt Kommissionen, at vedkommende ikke længere ønsker at forfølge denne sag. Det kan derefter konstateres, at der ikke er nogen tredjepart, der har sat spørgsmålstegn ved fraværet af overkompensation.
(80)
Kommissionen mener endvidere, at Østrig har afgivet supplerende forklaringer, som viser, at den pris, som Verkehrsverbund Tirol betaler til Postbus, udgør en plausibel og tilstrækkelig pris i betragtning af de gennemsnitsomkostninger, der er konstateret i den pågældende sektor, og erfaringerne fra den offentlige forvaltning. I afsnit 3.3.1-3.3.3 sammenfattes de beregningsmetoder og de sammenligninger og konklusioner, der følger heraf. Mere generelt giver en metode som den foreliggende, hvor der efterfølgende og på tre forskellige måder foretages en systematisk sammenligning af kompensationen med omkostningerne i sektoren, mulighed for at sikre, at der ikke er tale om overkompensation. Skulle en sådan sammenligning føre til, at der konstateres en overkompensation, skal Østrig kræve denne tilbagebetalt.
(81)
Det kan på grundlag heraf konkluderes, at Postbus ikke modtager overkompensation for udførelsen af den kontrakt om offentlig tjeneste, der er genstand for denne beslutning, og at det tredje Altmark-kriterium derfor er opfyldt.
4.1.4. Pris svarende til omkostningerne i en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkelig udstyret med transportmidler
(82)
Det skal kontrolleres, om den pris, Verkehrsverbund Tirol betaler til Postbus, svarer til omkostningerne i en gennemsnitsvirksomhed, der er veldrevet og tilstrækkelig udstyret med transportmidler. For at kontrollere, om dette kriterium er opfyldt, skal de tre elementer analyseres særskilt.
4.1.4.1. Omkostningerne i en gennemsnitsvirksomhed
(83).
I den forbindelse skal det for det første bemærkes, at i forbindelse med kontrolberegningerne har Østrig baseret sig på konstaterede gennemsnitlige standardparametre i den pågældende sektor. De kan derfor anses for at afspejle gennemsnittet i den pågældende sektor.
(84)
Postbus’ omkostninger svarer derfor til omkostningerne i en østrigsk gennemsnitsvirksomhed.
4.1.4.2. Omkostningerne i en veldrevet virksomhed
(85)
Det er et spørgsmål, om Postbus’ omkostninger også svarer til omkostningerne i en veldrevet virksomhed. I bustransportsektoren, som længe har været domineret af monopoler og tildeling af kontrakter uden udbud, er alle virksomheder på markedet ikke nødvendigvis veldrevne virksomheder.
(86)
I denne forbindelse skal det bemærkes, at Østrig ikke har afgivet nogen forklaring, der viser, at disse parametre også afspejler gennemsnittet i en veldrevet virksomhed. For eksempel skulle Østrig kunne have baseret sig på gennemsnitsomkostningerne i de virksomheder, der i de seneste år har fået tildelt et stort antal kontrakter i sektoren.
(87)
Det skal endvidere bemærkes, at der er en forskel på 0,80 EUR/km mellem prisen pr. km for Bestellleistungen og for Bestandsleistungen. Dette tyder på, at Postbus råder over en vis margin til at forbedre sin effektivitet med hensyn til Bestellleistungen.
(88)
Det kan deraf konkluderes, at Østrig ikke har påvist, at den pris, Verkehrsverbund Tirol betaler til Postbus, svarer til omkostningerne i en veldrevet virksomhed. Det fjerde Altmark-kriterium er derfor ikke er opfyldt.
4.1.4.3. Konklusion vedrørende opfyldelsen af Altmark-kriterierne
(89)
Eftersom de fire kriterier er kumulative kriterier, medfører det forhold, at et af de fire kriterier ikke er opfyldt, at Kommissionen automatisk konkluderer, at de pågældende betalinger skal anses for at give virksomheden Postbus en selektiv økonomisk fordel.
4.1.5. Fordrejning af konkurrencen og indvirkning på samhandelen
(90)
Virksomheden Postbus er aktiv på bustransportmarkedet i hele Østrig og besidder en stor markedsandel. Hvis denne virksomhed tildeles en økonomisk fordel, kan det derfor medføre en fordrejning af konkurrencevilkårene.
(91)
I den foreliggende sag kan der bl.a. opstå en fordrejning af konkurrencen, fordi den offentlige finansiering gives til den virksomhed, der har licens til bustransport i det pågældende distrikt. Denne offentlige finansiering kan derfor hindre andre virksomheder i at opnå driftstilladelser til kollektive transportruter, idet den styrker de støttemodtagende virksomheders stilling og sætter dem i stand til at tilbyde mere attraktive, kommercielle vilkår, når tilladelserne skal fornyes.
(92)
Hvad angår muligheden for, at den pågældende foranstaltning kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne, skal det for det første bemærkes, at markedet for lokal eller regional kollektiv transport er et konkurrencepræget marked i Østrig og i andre medlemsstater, da der ikke findes noget nationalt monopol for en eller flere virksomheder på dette marked.
(93)
I den forbindelse skal der gøres opmærksom på præmis 77 ff i dommen Altmark Trans, hvor Kommissionen fastslog:
»Det er på ingen måde udelukket, at et offentligt tilskud til en virksomhed, som alene leverer lokale eller regionale transportydelser, og som ikke leverer transportydelser uden for den oprindelige medlemsstat, ikke desto mindre kan have indvirkning på samhandelen mellem medlemsstater.
Når en medlemsstat således yder et offentligt tilskud til en virksomhed, kan den pågældende virksomheds stilling inden for levering af transportydelser derved blive opretholdt eller styrket med den konsekvens, at chancerne for de virksomheder, der er etableret i de øvrige medlemsstater, for at levere transportydelser på denne medlemsstats marked herved bliver formindskede (jf. i denne forbindelse dom af 13. juli 1988 i sag 102/87, Frankrig mod Kommissionen, Sml. s. 4067, præmis 19, dom af 21. marts 1991 i sag C-305/89, Italien mod Kommissionen, Sml. s. I-1603, præmis 26, og dommen i sagen Spanien mod Kommissionen, præmis 40).
[…]
Den for anvendelsen af EF-traktatens artikel 92, stk. 1, fastsatte betingelse, hvorefter støtten skal kunne påvirke samhandelen mellem medlemsstater, afhænger ikke af, om de leverede transportydelser er lokale eller regionale eller af størrelsen af det omhandlede aktivitetsområde.«
(94)
Det kan derfor ikke udelukkes, at mulighederne for, at virksomheder, der er etableret i en anden medlemsstat, kan levere deres transportydelser på det østrigske transportmarked, reduceres ved den pågældende foranstaltning.
(95)
Den offentlige finansiering, som Verkehrsverbund Tirol yder til Postbus, kan derfor skabe konkurrencefordrejninger og påvirke samhandelen mellem medlemsstater.
4.1.6. Konklusion
(96)
Eftersom det fjerde Altmark-kriterium ikke er opfyldt, og alle de øvrige betingelser i EØF-traktatens artikel 87, stk. 1, er opfyldt, kan det konstateres, at de pågældende betalinger udgør statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(97)
Der er derfor grund til at undersøge, om disse støtteforanstaltninger kan erklæres for forenelige med fællesmarkedet.
4.2. Støttens forenelighed
(98)
I EF-traktatens artikel 73 står der om landtransport, at »støtteforanstaltninger, som modsvarer behovet for en samordning af transportvæsenet, eller som udgør godtgørelse for visse forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse, er forenelige med denne traktat«.
4.2.1. Altmark-dommen om anvendeligheden af artikel 73
(99)
Domstolen bemærker, »at det i traktatens artikel 77 (nu artikel 73 EF) bestemmes, at støtteforanstaltninger, som modsvarer behovet for en samordning af transportvæsenet, eller som udgør godtgørelse for visse forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse, er forenelige med traktaten. Efter vedtagelsen af forordning (EØF) nr. 1107/70 om støtte, som ydes inden for sektoren for transporter med jernbaner, ad landeveje og sejlbare vandveje, er medlemsstaterne ikke længere berettigede til at påberåbe sig traktatens artikel 77, som bestemmer, at støtteforanstaltninger, som modsvarer behovet for en samordning af transportvæsenet, eller som udgør godtgørelse for visse forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse, er forenelige med traktaten, uden for de tilfælde, som omhandles i den afledte fællesskabsret. For så vidt som forordning nr. 1191/69 om medlemsstaternes fremgangsmåde med hensyn til de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser inden for sektoren for transporter med jernbane, ad landeveje og sejlbare vandveje ikke finder anvendelse i den foreliggende sag, og såfremt de i hovedsagen omhandlede tilskud er omfattet af traktatens artikel 92, stk. 1 (efter ændringen artikel 87, stk. 1, EF), fastsætter forordning nr. 1107/70 således udtømmende de betingelser, hvorunder medlemsstaternes myndigheder kan tildele støtte i henhold til traktatens artikel 77.« (20)
(100)
Det skal derfor undersøges, om forordning (EØF) nr. 1191/69 eller forordning (EØF) nr. 1107/70 indeholder forenelighedsregler for statsstøtteforanstaltningerne, som finder anvendelse i den foreliggende sag.
4.2.2. Forenelighed med fællesmarkedet på grundlag af forordning (EØF) nr. 1191/69
4.2.2.1. Anvendelsesområdet for forordning (EØF) nr. 1191/69
(101)
Anvendelsesområdet for forordning (EØF) nr. 1191/69 defineres som følger i forordningens artikel 1, stk. 1 og 2:
»1. Denne forordning gælder for transportvirksomheder, som præsterer tjenesteydelser inden for transport med jernbane, ad landevej og sejlbare vandveje. Medlemsstaterne kan fra forordningens anvendelsesområde udelukke virksomheder, hvis aktiviteter udelukkende omfatter transportydelser i byer, forstæder eller regioner.
2. I denne forordning forstås ved:
-
»transport i byer og forstæder«: transportydelser til opfyldelse af behovene i en by eller et byområde samt transportbehovene mellem denne by eller dette byområde og forstæderne
-
»transportydelser i regioner«, transportydelser, der tager sigte på at opfylde transportbehovene i en region.«
(102)
Østrig har gjort brug af muligheden for at udelukke visse virksomheder fra forordningens anvendelsesområde. I henhold til artikel 2 i Privatbahnunterstützungsgesetz 1998 (21) er virksomheder, som udelukkende er beskæftiget med transport i byer og forstæder, udelukket fra anvendelsesområdet for forordning (EØF) nr. 1191/69.
(103)
I den foreliggende sag er de pågældende tjenester imidlertid regionale tjenester. Forordning (EØF) nr. 1191/69 finder derfor anvendelse.
4.2.2.2. Den af Østrig valgte ordning
(104)
I artikel 1, stk. 3-5, i forordning (EØF) nr. 1191/69 beskrives de to forskellige ordninger, som medlemsstaterne kan vælge mellem i forbindelse med organisering og finansiering af kollektiv transport, nemlig ordningen med pålæggelse af forpligtelser til offentlig tjeneste og kontraktordningen.
»3. Medlemsstaternes kompetente myndigheder ophæver de med begrebet offentlig tjeneste forbundne forpligtelser, der er defineret i denne forordning og pålagt inden for transport med jernbane, ad landevej og sejlbare vandveje.
4. For at sikre tilstrækkelige transportydelser, navnlig under hensyntagen til samfunds- og miljømæssige faktorer og til den fysiske planlægning, eller med henblik på at tilbyde bestemte prisbetingelser til fordel for bestemte grupper af rejsende, kan medlemsstaternes kompetente myndigheder indgå kontrakter om offentlig tjeneste med en transportvirksomhed. Betingelser og nærmere bestemmelser for sådanne kontrakter er fastsat i afdeling V.
5. Medlemsstaternes kompetente myndigheder kan dog opretholde eller pålægge de forpligtelser til offentlig tjeneste, der er omhandlet i artikel 2, for personbefordring i byer, forstæder og regioner. Betingelser og nærmere bestemmelser herfor, herunder kompensationsformer, er fastsat i afdeling II, III og IV. Når en transportvirksomhed både præsterer tjenesteydelser, der er omfattet af forpligtelser til offentlig tjeneste, og udfører andre aktiviteter, skal de pågældende offentlige tjenester udgøre særlige afdelinger, der mindst opfylder følgende betingelser:
a)
regnskabet for hver af disse driftsaktiviteter skal føres særskilt, og de tilsvarende aktiver skal opføres efter gældende regnskabsforskrifter
b)
udgifterne skal balancere med driftsindtægterne og de offentlige myndigheders indbetalinger uden mulighed for overførsel fra eller til et andet af virksomhedens aktivitetsområder.«
(105)
Østrig har valgt en kontraktordning (§ 19 i ÖPNRV-G). De bestemmelser, der gælder for de pågældende foranstaltninger, findes derfor i afdeling V i forordning (EØF) nr. 1191/69.
4.2.2.3. Anvendelse af afdeling V i forordning (EØF) nr. 1191/69
(106)
Afdeling V i forordning (EØF) nr. 1191/69 består af en enkelt artikel, artikel 14, hvori det hedder følgende:
»1. Ved kontrakt om offentlig tjeneste forstås en kontrakt, der indgås mellem en medlemsstats kompetente myndigheder og en transportvirksomhed med henblik på at sikre offentligheden tilstrækkelige transportydelser.
Kontrakten om offentlig tjeneste kan særligt omfatte:
-
transportydelser, der følger fastsatte regler om kontinuitet, regelmæssighed, kapacitet og kvalitet
-
3 supplerende transportydelser
-
transportydelser til bestemte priser og på bestemte vilkår, især for bestemte grupper af rejsende eller bestemte forbindelser
-
tilpasninger af ydelserne til de faktiske behov.
2. Kontrakter om offentlig tjeneste omfatter blandt andet følgende punkter:
a)
særlige oplysninger om transportydelserne, navnlig vedrørende kontinuitet, regelmæssighed, kapacitet og kvalitet
b)
prisen på ydelserne i henhold til kontrakten, der enten udgør et tillæg til takstindtægterne eller omfatter indtægterne, samt nærmere bestemmelser for de finansielle forbindelser mellem de to parter
c)
reglerne vedrørende tillægskontrakter og kontraktændringer, navnlig for at tage hensyn til uforudsete ændringer
d)
kontraktens gyldighedsperiode
e)
sanktioner ved manglende opfyldelse af kontrakten.
3. De aktiver, der anvendes til transportydelser, som er omfattet af en kontrakt om offentlig tjeneste, kan enten tilhøre virksomheden eller være stillet til dennes rådighed.
4. Enhver virksomhed, der har til hensigt at afbryde eller foretage væsentlige ændringer i en transporttjeneste, som den yder offentligheden vedvarende og regelmæssigt, og som ikke er omfattet af kontraktordningen eller forpligtelsen til offentlig tjeneste, underretter medlemsstatens kompetente myndighed herom med et varsel på mindst tre måneder. De kompetente myndigheder kan give afkald på denne underretning. Denne bestemmelse berører ikke andre gældende nationale fremgangsmåder i forbindelse med retten til at afbryde eller ændre transportydelser.
5. Efter at have modtaget den i stk. 4 omhandlede underretning kan de kompetente myndigheder pålægge virksomheden at opretholde den pågældende tjenesteydelse endnu i højst et år fra datoen for varslet, og de giver virksomheden meddelelse herom mindst en måned inden varslets udløb. De kan ligeledes tage initiativ til forhandlinger om oprettelse eller ændring af en sådan transportydelse.
6. De byrder, der for transportvirksomhederne er en følge af de i stk. 5 nævnte forpligtelser, kompenseres efter de i afdeling II, III og IV fastsatte fælles metoder.«
(107)
Den kontrakt, der er indgået mellem Postbus og Verkehrsverbund Tirol, er en kontrakt, der er indgået mellem en medlemsstats kompetente myndigheder og en transportvirksomhed med henblik på at sikre offentligheden tilstrækkelige transportydelser.
(108)
Denne kontrakt omfatter især: transportydelser, der følger fastsatte regler om kontinuitet, regelmæssighed, kapacitet og kvalitet; transportydelser til bestemte priser og på bestemte vilkår, især for bestemte kategorier af rejsende; tilpasninger af ydelserne til de faktiske behov.
(109)
Denne kontrakt kan derfor anses for en kontrakt om offentlig tjeneste i henhold til artikel 14 i forordning (EØF) nr. 1191/69.
(110)
Det kan konstateres, at hverken formålet med (»at sikre offentligheden tilstrækkelige transportydelser«) eller indholdet af kontrakter om offentlig tjeneste (»fastsatte regler om kontinuitet, regelmæssighed, kapacitet og kvalitet«, fastsættelse af takster, befordringsvilkår »for bestemte grupper af rejsende eller bestemte forbindelser«, »tilpasninger af ydelserne til de faktiske behov« osv.) adskiller sig fra de forhold, for hvilke staten eller lokale myndigheder kan pålægge pligter til offentlig tjeneste. Det er dog allerede klargjort ovenfor, at kompensationen for sådanne ydelser er en støtte til fordel for tjenesteyderen.
(111)
På dette punkt skal det for det første bemærkes, at den lovgivende myndighed ved vedtagelsen af forordning (EØF) nr. 1191/69 havde til formål at fastsætte, under hvilke vilkår »støtteforanstaltninger […], som udgør godtgørelse for visse forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse« som omhandlet i EF-traktatens artikel 73, er forenelige med fællesmarkedet. Anvendelsen af EF-traktatens artikel 73, og dermed også anvendelsen af forordning (EØF) nr. 1191/69, forudsætter, at der foreligger statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Hvis kontraktens indhold kan være omfattet af artikel 73's begreb om »forpligtelser, der har sammenhæng med begrebet offentlig tjenesteydelse«, bør instrumentets form - altså det, at det er en kontrakt og ikke en ensidigt pålagt forpligtelse - ikke i sig selv hindre, at den støtte, der kan være indeholdt i prisen, er forenelig med fællesmarkedet. Det afgørende for, om en ydelse, hvad enten den er statspålagt eller aftalt mellem parterne i en kontrakt, kan betegnes som en pligtmæssig offentlig tjeneste, ligger i ydelsens indhold og ikke i den form, hvorunder den etableres (22). På dette grundlag kan det konkluderes, at der intet juridisk er til hinder for, at statsstøtte, der er indeholdt i prisen for ydelser som fastsat i en kontrakt om offentlig tjeneste, kan anses for at være forenelig med fællesmarkedet. Det skal bemærkes, at denne løsning også er valgt af de lovgivende organer i Europa-Parlamentets og Rådets nye forordning (EØF) nr. 1370/2007 af 23. oktober 2007 om offentlig personbefordring med jernbane og ad vej. (23) I henhold til artikel 12 træder forordningen imidlertid først i kraft den 3. december 2009. Den gælder derfor ikke for den omhandlede kontrakt, som blev indgået før denne forordnings ikrafttræden.
(112)
Uden nøjagtige betingelser for foreneligheden i forordning 1191/69 mener Kommissionen, at de generelle principper, der følger af traktaten, retspraksis og Kommissionens beslutningspraksis på andre områder, skal finde anvendelse, når man skal afgøre foreneligheden af en sådan støtte.
(113)
Disse principper har Kommissionen sammenfattet i generel form i afsnit 2.4 i »Fællesskabsrammebestemmelser for statsstøtte i form af kompensation for offentlig tjeneste« (24). Om foreneligheden med fællesmarkedet af statsstøtte, der er indeholdt i en pris, som en offentlig myndighed betaler en tjenesteyder for en offentlig tjeneste, fastsætter disse rammebestemmelser i punkt 14:
»Kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt til dækning af de omkostninger, der er forbundet med at opfylde forpligtelserne til offentlig tjeneste, under hensyn til de hermed forbundne indtægter og til en rimelig fortjeneste ved opfyldelsen af disse forpligtelser. I kompensationen indregnes alle fordele ydet af staten eller med statsmidler af en hvilken som helst art.«
(114)
Betalingerne fra Verkehrsverbund Tirol til Postbus bør derfor erklæres for forenelige med fællesmarkedet, hvis de opfylder disse betingelser.
(115)
Disse betingelser svarer helt nøje til tredje Altmark-kriterium, der - som forklaret - er opfyldt i den foreliggende sag.
(116)
Det kan derfor konkluderes, at statsstøtten fra Verkehrsverbund Tirol til Postbus inden for rammerne af kontrakten om offentlig tjeneste er forenelig med fællesmarkedet på grundlag af artikel 14 i forordning (EØF) nr. 1191/69.
4.3. Ingen fritagelse for underretningspligten
(117)
Østrig mener, at det følger af artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69, at kontrakten om offentlig tjeneste mellem Verkehrsverbund Tirol og Postbus er fritaget for underretningspligten i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3.
(118)
Det hedder følgende i artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69: »Med hensyn til kompensationsydelser, der følger af anvendelsen af denne forordning, skal fremgangsmåden med forudgående underretning i henhold til artikel 93, stk. (3), i traktaten om oprettelse af Det europæiske økonomiske Fællesskab ikke anvendes«.
(119)
Det er derfor et spørgsmål, om de betalinger, som Verkehrsverbund Tirol foretager til Postbus i henhold til kontrakten om offentlig tjeneste, udgør kompensationsydelser i henhold til artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69.
I nævnte dom Danske Busvognmænd anførte Retten i Første Instans, at de kontraktlige forbindelser, der opstår mellem transportvirksomheden og den kompetente myndighed efter en licitation, i medfør af artikel 14, stk. 1 og 2, i forordning nr. 1191/69 medfører en særlig finansieringsordning, som ikke giver plads for nogen kompensation efter de i forordningens afdeling II, III og IV fastsatte metoder. (25)
(120)
Af denne dom følger, at begrebet »kompensation for offentlig tjeneste« som omhandlet i artikel 17, stk. 2, i forordning (EØF) nr. 1191/69 skal fortolkes meget snævert. Det omfatter kun kompensationsydelser for de forpligtelser til offentlig tjeneste, som ensidigt pålægges en virksomhed i medfør af forordningens artikel 2, som beregnes efter den metode, der er beskrevet i forordningens artikel 10-13, og som ikke skal anmeldes til Kommissionen efter den procedure, der er fastsat i EF-traktatens artikel 88, stk. 3.
(121)
Derimod er de betalinger, der er fastsat i en kontrakt om transportydelser i henhold til forpligtelser til offentlig tjeneste som omhandlet i artikel 14 i forordning (EØF) nr. 1191/69, ikke kompensationsydelser i den i denne forordnings artikel 17, stk. 2, anvendte forstand.
(122)
De betalinger, der er fastsat i en kontrakt om transportydelser i henhold til forpligtelser til offentlig tjeneste som omhandlet i artikel 14 i forordning (EØF) nr. 1191/69, såsom kontrakten mellem Verkehrsverbund Tirol og Postbus, er derfor ikke fritaget for underretningspligten i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3. Deres forenelighed skal derfor vurderes af Kommissionen.
5. KONKLUSION
(123)
Det kan konstateres, at Østrig i strid med EF-traktatens artikel 88, stk. 3, ulovligt har gennemført kontrakten om offentlig tjeneste mellem Verkehrsverbund Tirol og Postbus, som er genstand for denne beslutning. Den statsstøtte, som er omhandlet i denne kontrakt, kan imidlertid erklæres for forenelig på grundlag af EF-traktatens artikel 73 -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Med forbehold af de i artikel 2 nævnte betingelser er den statsstøtte, som Østrig har gennemført til fordel for Postbus gennem den kontrakt, der blev indgået den 12. juli 2002 med Verkehrsverbund Tirol, forenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
Østrig foretager hvert år en sammenligning af kompensationen med de gennemsnitsomkostninger, der er konstateret i sektoren, på grundlag af de metoder, der er præciseret i afsnit 3.3 i denne beslutning, og kræver tilbagebetaling af en eventuel overkompensation.
Artikel 3
Denne beslutning er rettet til Republikken Østrig.
Udfærdiget i Bruxelles, den 26. november 2008.
РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 26 ноември 2008 година
относно държавната помощ, предоставена от Австрия в полза на предприятие Postbus в окръг Lienz C 16/07 (ex NN 55/06)
(нотифицирано под номер C(2008) 7034)
(само текстът на немски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2009/845/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят становището си съгласно посочените членове (1),
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писма от 2 август 2002 г. (2) и 23 август 2003 г. (3) до Комисията бе отправено оплакване от частно австрийско дружество за автобусен превоз по повод предполагаемите държавни помощи, предоставени през 2002 г. от държавното транспортно предприятие на Тирол (Verkehrsverbund Tirol GmbH, наричан по-долу: Verkehrsverbund Tirol) на конкурентното дружество Postbus AG (наричано по-долу Postbus), което е държавна собственост. С писмо от 14 юли 2005 г. (4) Комисията поиска от Австрия информация относно това оплакване. С писмо от 3 октомври 2005 г. (5) Австрия предостави на Комисията исканата информация.
(2)
С писмо от 30 май 2007 г. (6) Комисията уведоми, че е решила да започне процедурата, посочена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на въпросната мярка.
(3)
Решението на Комисията бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз. Комисията прикани заинтересованите страни да представят становището си (7).
(4)
Австрия представи коментарите си с писмо от 18 юли 2007 г. (8)
(5)
С писмо от 24 юли 2007 г. (9) жалбоподателят информира Комисията, че вече не проявява интерес по проследяването на случая.
(6)
Комисията не получи становища от други заинтересовани страни.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА ПОМОЩТА
2.1. Разследваната мярка
2.1.1. Контекст
(7)
Дружеството Verkehrsverbund Tirol е публично предприятие, обект на частното право. Такива корпорации съществуват във всички области и са известни като Verkehrsverbundgesellschaften. Те отговарят за планирането и координирането на автобусните превози в съответната област. Съгласно Bundesgesetz über die Ordnung des öffentlichen Personennah- und Regionalverkehrs (Федерален закон за организацията на обществения регионален превоз на пътници, ÖPNRV-G), тези корпорации получават годишни помощи от съответната федерална провинция с цел да осигурят съответния обществен превоз на пътници в областта.
(8)
На 12 юли 2002 г.Verkehrsverbund Tirol сключи с Postbus договор за предоставяне на обществена услуга за превоз на пътници по автобусни линии с номера 5002, 5008, 5010, 5012, 5014, 5050 и 5052 в окръг Lienz.
(9)
Съгласно австрийското административно право автобусните оператори трябва да притежават разрешително, което им дава право да обслужват определена автобусна линия. Предоставянето на такова разрешително не е обвързано със сключването на договор за предоставяне на обществена услуга.
(10)
Преди сключването на договора за обществена услуга Postbus вече притежаваше разрешителни за обслужването на седем линии. Дружество Postbus е поискало тези разрешителни по своя инициатива, без да е сигурно, че ще получи компенсация. Следователно съгласно австрийското законодателство се смята, че въпросните маршрути се обслужват „eigenwirtschaftlich“ (на собствена стопанска сметка). Съгласно австрийското законодателство относно обществените поръчки разграничението между „eigenwirtschaftlich“ (на собствена стопанска сметка) и „gemeinwirtschaftlich“ (на обществена стопанска сметка) е от значение, тъй като единствено договорите за обществена услуга за маршрути, обслужвани на обществена стопанска сметка, подлежат на разпоредбите за възлагане на обществени поръчки. Следователно договорът за обществена услуга, който е предмет на настоящото решение, е сключен без предварителен публичен търг.
2.1.2. Подробно описание на разгледания договор за предоставяне на обществена услуга
(11)
Предмет на договора е предоставянето на услуги за автобусен превоз от страна на Postbus срещу възнаграждение. Договорът влезе в сила със задна дата на 1 януари 2002 г. и е безсрочен. Всяка от страните има право да прекрати договора с шестмесечен срок за предизвестие, считано от декември 2006 г.
(12)
За целите на определянето на възнаграждението в договора се прави разлика между Bestellleistungen и Bestandsleistungen.
(13)
Съгласно договора под Bestelleistungen се разбират определени услуги за автобусен превоз, за които дружеството получава възнаграждение с фиксиран размер. В част IV (3) от договора се предвижда 204 807 km да представляват Bestelleistungen. В част XIII от договора се предвижда Postbus да получава всяка година заплащане в размер на 527 000 EUR, към който се добавя данъкът върху оборота. Заплащането се извършва на дванадесет разпределени в годината части.
(14)
Под Bestandsleistungen в договора се разбират услуги за автобусен превоз, за които се изплаща компенсация, състояща се от три елемента. В част IV (3) от договора се предвижда Bestandsleistungen да представляват 952 761 km. В част Х (2) от договора възнаграждението за Bestandsleistungen, извършени през 2002 г., се определя на стойност от 1 690 000 EUR. Съгласно част X (3) това възнаграждение се състои от следните суми:
а)
компенсацията за участие в обединеното предприятие (Verbundabgeltung), чийто размер се определя всяка година за всяка линия според пътникопотока;
б)
приходите от продажба на билети, прехвърлени обратно на Postbus, след приспадане на данъка върху оборота,
в)
приходите от компенсацията, изплатена от Федералното министерство на здравеопазването, семейството и младежта за предоставените по силата на член 29 от ÖPNRV-G намалени тарифи за ученици и стажанти и въз основа на договорите, сключени в съответствие с член 30, букви е) и й) от FLAG (Закон за компенсиране на комунално-битовите разходи на семействата) между министерството и Postbus.
(15)
За първата година на действието на договора, компенсацията за участие в обединеното предприятие (Verbundabgeltung) се определя на 1 690 000 EUR, от които се приспадат приходите от продажба на билети, както и компенсациите, изплатени за изпълнението на тарифните задължения. При сключването на договора страните все още не са знаели нито размера на приходите от продажбата на билетите, нито размера на компенсациите за изпълнението на тарифните задължения. Затова в договора не е определен общият размер на компенсацията за участие в обединеното предприятие.
(16)
Следователно общата сума, платима от Verkehrsverband Tirol на Postbus за 2002 г., е в размер на 2 217 000 EUR (в това число прехвърлените обратно приходи от продажба на билети). В замяна на това дружество Postbus е поело задължението да осигури 1 157 568 km автобусни услуги в съответствие с предвидените в договора разписания и по предвидените линии. Средната цена на километър е била 1,92 EUR.
2.1.3. Историческо развитие на австрийската система
(17)
Различаването между Bestellleistungen и Bestandsleistungen се обяснява най-вече с историческото развитие на ÖPNRV-G, който определя организацията и финансирането на обществените регионални превози в селските райони на Австрия.
(18)
Съгласно член 10, параграф 1 от ÖPNRV-G предприятията за редовен автобусен транспорт, които принадлежат на австрийската държава, като Postbus, имат право на компенсация от страна на държавата на своите експлоатационни загуби, ако заявят исканията си до 1 юни 1999 г. (Alteinnahmegarantie).
(19)
За периода от 1 юни 1999 г. нататък федералната държава предоставя сума с размер равен на сумата, изплащана годишно по силата на Alteinnahmegarantie на регионалните органи, които отговарят за организацията на обществения превоз, а именно Verkehrsverbundgesellschaften. Последните използват тези суми, за да възложат изпълнение на превозни услуги на автобусни предприятия. Преди да възложат изпълнението на такива услуги, Verkehrsverbundgesellschaften трябва да планират превозните услуги в своя регион в съответствие с членове 11, 20 и 31 от ÖPNRV-G, (член 10, параграф 2 от ÖPNRV-G). Тези разпоредби съдържат икономическите и качествени параметри, на които трябва да отговаря общественият регионален превоз.
(20)
От 2001 г. федералната държава намалява ежегодно с една пета размера на сумите, плащани на Verkehrsverbundgesellschaften (член 10, параграф 3 от ÖPNRV-G).
(21)
С членове 14 и следващи от ÖPNRV-G се определят условията за създаване и организация на Verkehrsverbundgesellschaften. С член 19, параграф 1 от ÖPNRV-G Verkehrsverbundgesellschaften се задължават да заменят системата Alteinnahmegarantie в срок от 5 години, считано от 1999 г., с нова система на договори за предоставяне на обществени услуги.
2.1.4. Обосновка на цената, предвидена в договора за обществена услуга
(22)
Преди подписването на договора за обществена услуга Verkehrsverband Tirol използваше три различни метода, за да проверява дали предвидената в договора компенсация за изпълнението на задълженията във връзка с обществената услуга е обоснована. При тези три метода става въпрос за проверка на цената на километър (Prüfung nach Kilometersätzen), проверка на ставките за разходите (Prüfung nach Kostensätzen) и проверка на цената според различните категории разходи (Prüfung nach Einzelkostenpositionen).
2.2. Първоначална оценка на Комисията
(23)
В решението си за започване на процедурата Комисията споделя съмненията си по въпроса дали договорът за обществена услуга, сключен между Verkehrsverband и Postbus, отговаря на втория от критериите по делото Altmark (10). Тъй като четирите критерия Altmark са кумулативни, Комисията не е проверявала подробно дали третият и четвъртият критерий са изпълнени, а стигна до заключението, че наличието на държавна помощ не може да се изключи.
(24)
По отношение на съвместимостта на такава държавна помощ с общия пазар в решението за започване на процедурата се изразява становището, че държавната помощ може евентуално да бъде съвместима с общия пазар въз основа на член 73 от Договора за ЕО и член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 на Съвета от 26 юни 1969 г. относно действията на държавите-членки по задължения, присъщи на концепцията за обществена услуга в железопътния, автомобилния и вътрешноводния транспорт (11). По-специално Комисията счете, че размерът на компенсацията, изплатена на Postbus, не надвишава сумата, необходима за покриване на направените при изпълнението на задълженията по договора за обществена услуга разходи, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(25)
Предвид факта обаче, че не е била проведена тръжна процедура и че пряк конкурент на Postbus твърди, че Postbus е получило свръхкомпенсация, Комисията счете, че е уместно в този случай да се даде възможност на този конкурент, както и на всички заинтересовани трети страни, да се произнесат по отношение на използваните от Австрия методи за проверка на разходите и за избягване на свръхкомпенсация, преди да направи окончателни изводи по отношение на това дали Postbus е получавало свръхкомпенсация. Въз основа на горепосоченото Комисията изрази съмнения по въпроса дали Postbus е получило свръхкомпенсация за изпълнението на общественостопанските задължения в рамките на договора за обществена услуга.
3. СТАНОВИЩЕ НА АВСТРИЯ:
(26)
Становището на Австрия се отнася до следното:
а)
връзката между критериите по делото Altmark и Регламент (ЕИО) № 1191/69,
б)
приложението на втория критерий по делото Altmark в настоящия случай,
в)
приложението на третия и на четвъртия критерии по делото Altmark в настоящия случай, по-специално на методите, използвани за проверка на разходите и за избягване на свръхкомпенсация,
г)
съвместимостта на обществената поръчка за услуга с Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(27)
Австрия смята, че член 73 от Договора за ЕО и Регламент (ЕИО) № 1191/69, който се основава на него, представляват lex specialis по отношение на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Следователно, когато договор за обществена услуга отговаря на критериите, предвидени в член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, не е налице държавна помощ, така че не е необходимо да се проверява въпросният договор за обществена услуга по силата на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО и по отношение на критериите по делото Altmark. Австрия се позовава при това тълкуване на абзац 37 от решението по делото Altmark, който гласи:
„Поради това на първо място трябва да се разгледа въпросът за това, дали Регламент (ЕИО) № 1191/69 е приложим по отношение на транспортните услуги, предмет на основното производство. Само в случай че той не се прилага, трябва да бъде разгледано прилагането на общите разпоредби на Договора по отношение на държавните помощи към съответните субсидии, предмет на основното производство.“
3.1. Приложение на втория критерий по делото Altmark в настоящия случай
(28)
Доводите на Австрия са, че дори Регламент (ЕИО) № 1191/69 да не се отнася пряко до наличието на държавна помощ, а само до съвместимостта на такава държавна помощ с общия пазар, при всички случаи договорът за обществена услуга, сключен между Verkehrsverbund Tirol и Postbus, отговаря на четирите критерия по делото Altmark.
(29)
Що се отнася до втория критерий Altmark, Австрия обяснява, че както възнаграждението за Bestellleistungen, така и възнаграждението за Bestandsleistungen са определени предварително по обективен и прозрачен начин. По отношение на Bestellleistungen Австрия обяснява, че договорът е нетен, чрез него Postbus получава фиксирана цена за всеки изминат километър от 2,57 EUR/km (12). Следователно цената е фиксирана предварително, като се използва обективният и прозрачен критерий „цена за изминат километър“.
(30)
По отношение на Bestandsleistungen Австрия обяснява, че и в този случай цената е била договорена предварително от страните като фиксирана цена, а именно 1 690 000 EUR за 952 761 изминати километра. Не е било фиксирано предварително точното разпределение на трите компонента на плащането: приходите от продажба на билети, компенсациите за изпълнението на тарифните задължения и компенсацията за участие в интегрирана транспортна система. Австрия изтъква, че обяснението се съдържа в самия характер на трите компонента, два от които зависят от броя на превозените пътници, а третият представлява разликата между общата договорена цена и сумата от първите два елемента.
(31)
И в този случай Австрия стига до заключението, че договорът е нетен, като чрез него Postbus получава фиксирана цена от 1,77 EUR/km за всеки изминат километър и че следователно цената е била фиксирана предварително, като се използва обективният и прозрачен критерий „цена за изминат километър“.
3.2. Приложение на третия и на четвъртия критерии по делото Altmark в настоящия случай, по-специално на методите, използвани за проверка на разходите и за избягване на свръхкомпенсация
(32)
Доводите на Австрия са, че Verkehrsverbund Tirol е изключил свръхкомпенсация за Postbus, като е направено сравнение на цената на километър, заплатена на Postbus, със средната цена за отрасъла, използвайки три различни метода: проверка на цената на километър, проверка на ставките за разходите и проверка на цената според различните категории разходи.
(33)
В отговора си на решението за започване на процедура Австрия предостави на Комисията допълнителна информация по отношение на двата метода, използвани за проверка на разходите за предоставяне на транспортни услуги и за избягване на свръхкомпенсацията: проверката на ставките за разходите и проверката на цената според различните категории разходи. По отношение на проверката на разходите на километър според Австрия не е необходимо допълнително обяснение (13).
(34)
Според Австрия тези три проверки на разходите гарантират изпълнението както на третия (липса на свръхкомпенсация), така и на четвъртия (средно, добре управлявано предприятие) критерий от делото Altmark.
3.2.1. Проверка на ставките за разходите
(35)
С помощта на метода „проверка на ставките за разходите“Verkehrsverbund Tirol сравни ставките за разходите на Postbus със средните разходи в отрасъла.
(36)
Въз основа на средните разходи в отрасъла разходите на Postbus по договор за обществена услуга в област Lienz трябва да съответстват на следното:
Позиция на разходите
Разходи
Разходи за персонал
[…] EUR (14)
Разходи за гориво и поддръжка
[…] EUR
Разходи за превозните средства (амортизация)
[…] EUR
Административни разходи
[…] EUR
Общо
[…] EUR
(37)
По отношение на посочените ставки за разходи Австрия предоставя следното подробно обяснение.
3.2.1.1. Разходи за персонал
(38)
Калкулацията на Австрия за разходите за персонал се основава на 54 290 часа времетраене на управление на автобус („Lenkerstunden“) за обслужване на редовни линии. Австрия поясни, че този резултат се основава на километрите, необходими за спазване на разписанието, включително времето за спиранията, но с изключение на пътуването без пътници до последните спирки и гаражите, времето за почивки и т.н. Според Австрия посочените от Verkehrsverbund Tirol 21 километра на час представляват сравнително висок резултат (15), тъй като средното за Австрия са 16-18 km на час.
(39)
Както Австрия обясни, брутната ставка за час управление на автобус (включваща всички данъци и такси, разходите за гараж, за поддръжка, за администрация и допълнителни разходи за персонал) възлиза на […] EUR. Тази сума е образувана както следва: В австрийския колективен трудов договор от 2002 г. за служители в автобусни предприятия, които са предмет на частното право, се предвижда средна нетна заплата на час 7,55 EUR. Към тази сума трябва да се добавят на първо място добавките за работа в неделни и празнични дни, за извънредни часове, както и данъците и осигурителните вноски. Като се вземат предвид тези допълнителни разходи, средната заплата на час става 16,30 EUR.
(40)
Към тази заплата на час се добавя още една сума от около […] % за разходите за персонал, зает в гаражите и в административно-управленческата област. Като се вземат предвид и тези общи разноски, разходите за един час автобусно обслужване са […] EUR.
(41)
Като се умножи броят на часовете за управление на автобус за една година по средната ставка за час, се получават разходи за персонал в общ размер на […] EUR (16).
3.2.1.2. Разходи за гориво и поддръжка
(42)
По отношение на разходите за гориво и поддръжка Verkehrsbund Tirol приема разходи от […] EUR за всеки предвиден в графика километър (1 157 568 km), така че общата сума възлиза на […] EUR. Тя включва всички разходи, свързани с превозните средства, с изключение на разходите за финансиране, амортизация, планиране и контрол.
(43)
Австрия обяснява подробно калкулацията си. Тя се основава на предположението, че за линиите в окръг Lienz са необходими четири автобуса с дължина 15 m, при разход на гориво 45 l на 100 km, и 21 автобуса с дължина 12 m, при разход на гориво 36 l на 100 km. Общият предполагаем разход на гориво на този автобусен парк е 478 000 литра. Следователно въз основа на цената на дизеловото гориво от […] EUR/l, общите разходи за гориво възлизат на […] EUR.
(44)
Разходите за поддръжка се оценяват на […] EUR на автобус (разходи за персонал и материални разходи), тоест на общо […] EUR за 25 автобуса. Общо разходите за гориво и за поддръжка възлизат на […] EUR.
(45)
Те вече надвишават сумата от […] EUR, взета като база за сравнение. Следователно австрийските органи стигат до заключението, че разходите по позицията „гориво и поддръжка“ са преценени на минимално равнище.
3.2.1.3. Разходи за закупуване и амортизация на превозни средства
(46)
За калкулация на разходите за закупуване и амортизация на превозни средства, в размер на […] EUR, се приема следното:
а)
За обслужване на автобусните линии са необходими 4 автобуса с дължина 15 m и 21 автобуса с дължина 12 m.
б)
Съгласно договора за обществена услуга средната възраст на автобусния парк не трябва да надвишава шест години и всяка година поне 10 % от парка трябва да се обновява.
в)
Покупната цена на автобус с дължина 12 m е […] EUR; средната годишна възвращаемост на капитала е 5 %, а амортизационният период е 8 години. Следователно анюитетът за един автобус е […] EUR.
г)
Но тъй като съгласно договора превозните средства могат да се използват за период от 12 години, 1/3 от автобусния парк се използва въпреки факта, че е напълно амортизиран. Следователно разходите за закупуване и амортизация на превозни средства се отнасят само за 2/3 от парка, т.е. 16 превозни средства.
(47)
Като се приемат тези цифри, годишните разходи за покупка и амортизация на превозни средства възлизат на […] EUR (17).
3.2.1.4. Административни разходи
(48)
За калкулацията на административните разходи от […] EUR Verkehrsverbund Tirol прие […] % от всички други ставки за разходи (18). Тази сума покрива разходите за наемане на офис и на съответното оборудване за него.
3.2.2. Проверка на разходите по категории
(49)
При проверката на разходите по категории се проверява доколко правдоподобни са различните категории разходи. Verkehrsverbund Tirol установи следните разходи като база за сравнение:
Категория разходи
Разходи
Разходи за водачи на автобуси
[…] EUR
Разходи за персонал (с изключение на разходите за водачи на автобуси)
[…] EUR
Разходи за превозните средства (амортизационни отчисления)
[…] EUR
Разходи за гориво
[…] EUR
Разходи за гуми
[…] EUR
Други разходи (ремонт, поддръжка и т.н.)
[…] EUR
Административни разходи
[…] EUR
Общо
[…] EUR
(50)
Тези показатели, взети като база за сравнение, също са обяснени подробно.
3.2.2.1. Разходи за водачи на автобуси
(51)
Verkehrsverbund Tirol прие за калкулацията си на разходите за водачи на автобуси, че ще са необходими 28 водачи, което според Австрия е нисък брой за 25 автобуса, като се вземат предвид отпуските, отсъствията по болест и т.н. Въпреки че австрийските колективно трудови договори за служители в автобусни предприятия, които са предмет на частното право, предвиждат годишна брутна заплата от […] EUR (без добавки и данъци), Verkehrsverbund Tirol възприема само […] EUR за калкулацията си. Следователно разходите за персонал възлизат на […] EUR.
3.2.2.2. Разходи за персонал
(52)
По отношение на другите разходи за персонал - за административно-управленчески персонал и персонал за обслужване на гаражите, Verkehrsverbund Tirol възприема годишна брутна заплата от […] EUR на работник или служител. Броят на работниците и служителите е фиксиран на 8. Следователно другите разходи за персонал възлизат на […] EUR.
3.2.2.3. Разходи за превозни средства
(53)
Разходите за превозни средства се основават на същите стойности, които са използвани за проверка на ставките за разходите.
3.2.2.4. Разходи за гориво
(54)
По отношение на разходите за гориво калкулацията на Verkehrsverbund Tirol се основава на потребление на гориво от 465 000 l. Възприета е средна цена за гориво от […] EUR/l. Следователно общите разходи за гориво са […] (18) EUR.
3.2.2.5. Разходи за гуми
(55)
По отношение на разходите за гуми Verkehrsverbund Tirol възприе покупна цена от […] EUR за 2 чифта гуми на година за 25 автобуса. Следователно общите разходи възлизат на […] EUR.
3.2.2.6. Други разходи
(56)
Материалните разходи за превозни средства, поддръжка, застраховки, данъци и такси и т.н. се оценяват на около […] EUR годишно. Те включват застраховка за всяко превозно средство от около […] EUR на година и материални разходи от […] EUR на изминат километър. Поддръжката на 25 автобуса струва общо […] EUR на година. Наемът за ползване на гараж с повърхност 1 500 m2 e […] EUR на година.
3.2.2.7. Административни разходи
(57)
Административните разходи се оценяват на около […] EUR на месец, което прави […] EUR на година.
3.2.3. Заключението на Австрия относно третия и четвъртия критерии по делото Altmark
(58)
Австрия стига до заключението, че Verkehrsverbund Tirol е определил цената, платена на Postbus, въз основа на адекватни, реалистични и умерени оценки на разходите, които едно средно предприятие за автобусен транспорт би имало при изпълнение на съпоставима поръчка. Австрия подчертава, че цената, платена на Postbus, а именно 2 217 000 EUR, е стойност, която се намира между стойностите, получени от двете проверки на разходите, а именно 2 224 965 EUR и 2 205 619 EUR.
(59)
Следователно Австрия смята, че може да се изключи свръхкомпенсиране на Postbus и че цената, която е платена на Postbus, съответства на цената, която едно средно, добре управлявано предприятие, адекватно оборудвано със съответните транспортни средства, би поискало, за да извърши въпросните превозни услуги.
3.3. Съвместимост на договора за предоставяне на обществена услуга с Регламент (ЕИО) № 1191/69
(60)
Поради изложените в раздел 3.3 причини Австрия смята, че договорът за обществена услуга е напълно съвместим и с член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
4. ПРАВНА КВАЛИФИКАЦИЯ
(61)
На първо място трябва да се отхвърли аргументът на Австрия, според който член 87, параграф 1 от Договора за ЕО не се прилага за договор за превозни услуги въз основа на задължения на държавната служба по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(62)
Регламент (ЕИО) № 1191/69 позволява между другото да се обявят за съвместими с общия пазар някои помощи, предоставени от държавите-членки под формата на компенсации за налагане на задължения за обществени услуги, което освобождава държавите-членки от задължението, предвидено в член 88, параграф 3 от Договора за ЕО, да уведомят Комисията за помощите, преди да ги предоставят.
(63)
Правилата относно държавните помощи, определени с Регламент (ЕИО) № 1191/69, се прилагат обаче само за мерките, които представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. С други думи - Регламент (ЕИО) № 1191/69 се отнася до съвместимостта.
(64)
Следователно на първо място трябва да се провери дали плащанията, предвидени в договора между Postbus и Verkehrsverbund, представляват държавни помощи по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Ако те могат да бъдат окачествени като такива, впоследствие трябва да се установи дали са съвместими с общия пазар.
4.1. Наличие на държавна помощ
(65)
Съгласно член 87, параграф 1 от Договора „освен когато е предвидено друго в настоящия договор, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с общия пазар.“
(66)
Автобусните оператори като Postbus извършват стопанска дейност, а именно превоз на пътници срещу възнаграждение; следователно те са предприятия по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(67)
Postbus получава помощите от Verkehrsverbund Tirol, който се финансира от провинция Тирол и от федералното правителство. Следователно плащането се извършва с държавни средства.
(68)
Освен това трябва да се отговори на въпроса дали Postbus получава чрез договора за обществена услуга, който е предмет на настоящото решение, селективно икономическо предимство. Съдът уточни критериите, въз основа на които се преценява дали става дума за справедлива компенсация за обществена услуга, в решението си по делото „Altmark Trans“ (19):
„Публични субсидии, предоставяни с цел да се осигурят услуги за редовен градски, извънградски или регионален транспорт, обаче не попадат в обхвата на тази разпоредба, доколкото могат да се считат за компенсация за предоставените от предприятията получатели услуги при изпълнението на задължения за обществена услуга. […]:“
Според Съда това е така, когато са изпълнени следните четири критерия:
„-
първо, на предприятието получател трябва действително да е възложено изпълнението на задължения за извършване на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно определени;
-
второ, параметрите, на основата на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат предварително установени по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не трябва да надвишава необходимото за покриване на всички или на част от разходите, причинени от изпълнението на задълженията за обществена услуга, като се държи сметка за съответните приходи и една разумна печалба от изпълнението на тези задължения;
-
четвърто, когато предприятието, на което предстои да се възлага изпълнението на задълженията за обществена услуга, не се избира в рамките на процедура за обществени поръчки, […] размерът на необходимата компенсация се определя въз основа на анализ на разходите, които едно средно, добре управлявано предприятие, адекватно оборудвано със съответните транспортни средства, за да може да отговори на изискванията на обществената услуга, би направило, за да изпълни тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи, както и една разумна печалба от изпълнението на тези задължения.“
4.1.1. Предприятие, на което е възложено изпълнението на ясно определени задължения за обществена услуга
(69)
В член 2, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 е дадено следното определение на задължения за обществена услуга: „задължения за обществени услуги означава задължения, които въпросните транспортни предприятия, ако изхождат само от своите търговски интереси, не биха поели или не биха поели в същата степен или при същите условия.“
(70)
В договора между Postbus и Verkehrsverbund Tirol са формулирани специфични изисквания, наложени на доставчика на услугите, с цел да се гарантира създаването на балансирана транспортна мрежа предвид селския характер, ниската гъстота на населението и географските характеристики на обслужваните региони. Тези фактори не представляват стимули за предприятията за предлагане на съответните услуги на чисто търговска основа. Предприятието Postbus се задължава да предостави тези услуги и разписания, а съответните маршрути са установени по договор, както е уточнено в точка 2 от договора.
(71)
Следователно според договора, сключен между Postbus и Verkehrsverbund Tirol, на Postbus действително е възложено предоставянето на обществена превозна услуга в окръг Lienz. От това следва, че първият критерий по делото Altmark е изпълнен.
4.1.2. Параметри, установени предварително по обективен и прозрачен начин, въз основа на които се изчислява компенсацията
(72)
На второ място трябваше да се установи дали параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, са предварително установени по обективен и прозрачен начин.
(73)
В договора се прави разлика между плащания за Bestellleistungen и плащания за Bestandsleistungen. Както бе изяснено от Австрия в отговора на решението за започване на официална процедура за разследване, договорът предвижда за двете категории превозни услуги възнаграждение на изминат километър. За Bestellleistungen цената на километър е 2,57 EUR/km, а за Bestandsleistungen - 1,77 EUR/km. Услугите, наричани съответно Bestandsleistungen, се различават от Bestellleistungen само по това, че един от компонентите на компенсацията се адаптира, за да се запазва систематично цената от 1,77 EUR/km.
(74)
Отбелязва се, че определянето на компенсация въз основа на цена на изминат километър и на общите километри, които се очаква да бъдат изминати, представлява обичайна практика при договорите за автобусен превоз, по-специално когато рискът, свързан с приходите от продажбите на билети, се поема от обществения орган, отговорен за обществения транспорт. Като преразгледа съдържанието на договорите в светлината на допълнителните обяснения на Австрия, Комисията констатира, че - противно на резултата от нейния предварителен анализ в номера 64-71 от решението за започване на официална процедура за разследване - договорът, сключен между Postbus и Verkehrsverbund Tirol, представлява договор от посочения вид.
(75)
С определянето на компенсацията въз основа на цена на изминат километър и на общите километри, които се очаква да бъдат изминати, се изпълнява вторият критерий по делото Altmark, тъй като цената на километър и общите километри, които се очаква да бъдат изминати, са установени предварително по обективен и прозрачен път.
(76)
Поради това вторият критерий Altmark е изпълнен.
4.1.3. Липса на свръхкомпенсация
(77)
От номера 96-102 на решението за започване на официална процедура за разследване следва, че според Комисията избраният от Verkehrsverbund Tirol метод за недопускане на свръхкомпенсация, а именно проверка на цената, поискана от автобусното предприятие, чрез използването на три различни метода за сравнение със средните стойности, наблюдавани във въпросния сектор, може да се приеме като доказателство за липса на свръхкомпенсация.
(78)
В настоящия случай Комисията обаче счете, че предвид факта, че не е проведена тръжна процедура и че пряк конкурент на Postbus твърдеше, че Postbus получи свръхкомпенсация, е уместно да се предостави възможност на посочения конкурент и на всички други заинтересовани трети лица да изложат становището си по отношение на методите за проверка на разходите, използвани от Австрия, за да може със сигурност да се изключи, че Postbus получава свръхкомпенсация.
(79)
На първо място се констатира, че жалбоподателят е информирал Комисията, че вече се отказва от оплакването си. На второ място се констатира, че никое трето лице не е оспорило липсата на свръхкомпенсация.
(80)
Освен това Комисията смята, че Австрия е представила допълнителни обяснения, които доказват, че цената, платена от Verkehrsverbund Tirol на Postbus, е приемлива и адекватна с оглед на средните разходи, наблюдавани в сектора, и предвид опита на публичната администрация. В раздели 3.3.1-3.3.3 по-горе се обобщават методите за калкулиране, както и произлизащите от тях сравнения и изводи. По-общо казано метод като въпросният, който сравнява систематично a posteriori по три различни начина компенсацията и разходите в сектора, позволява да се гарантира, че няма свръхкомпенсация. Ако в резултат на такова сравнение се стигне до извода, че е налице свръхкомпенсация, Австрия би трябвало да изиска нейното възстановяване.
(81)
Въз основа на гореизложеното се стига до заключението, че Postbus не получава свръхкомпенсация за изпълнението на договора за обществена услуга, който е предмет на настоящото решение, и че съответно третият критерий по делото Altmark е изпълнен.
4.1.4. Цена, съответстваща на разходите на средно, добре управлявано предприятие, адекватно оборудвано със съответните превозни средства
(82)
Остава да се провери дали цената, платена от Verkehrsverbund Tirol на Postbus, съответства на разходите на средно, добре управлявано предприятие, адекватно оборудвано със съответните превозни средства. За да се провери дали е изпълнен посоченият критерий, трябва неговите три компонента да се анализират поотделно.
4.1.4.1. Разходи на едно средно предприятие
(83)
По този повод на първо място се констатира, че при изчисленията с цел проверка Австрия се основава на стандартни параметри, средни за въпросния отрасъл. Следователно те могат да се разглеждат като средни стойности за въпросния сектор.
(84)
Следователно разходите на Postbus съответстват на разходите на едно средно австрийско предприятие.
4.1.4.2. Разходи на добре управлявано предприятие
(85)
Впоследствие възниква въпросът дали разходите на Postbus съответстват на разходите на добре управлявано предприятие. В сектора на автобусния транспорт, който дълго време е бил монополизиран и за който възлагането на поръчки без тръжна процедура е било характерно, не всяко предприятие, излязло на пазара, е добре управлявано предприятие.
(86)
В това отношение се констатира, че Австрия не е представила декларация за това, че тези параметри отразяват средните стойности на добре управлявано предприятие. Например Австрия можеше да се базира на средните разходи на предприятията, на които през последните години е възложен значителен брой поръчки в този сектор.
(87)
Освен това се констатира, че между цената на километър за Bestellleistungen и цената на километър за Bestandleistungen съществува разлика от 0,80 EUR/km. От това може да се направи заключение, че Postbus разполага с известен марж за подобряване на ефективността на Bestellleistungen.
(88)
Стига се до заключението, че Австрия не е доказала, че цената, платена от Verkehrsverbund Tirol на Postbus, съответства на разходите на добре управлявано предприятие. Следователно четвъртият критерий Altmark не е изпълнен.
4.1.4.3. Заключение относно спазването на критериите по делото Altmark
(89)
Тъй като четирите критерия са кумулативни и един от тях не е изпълнен, Комисията непосредствено стига до заключението, че въпросните плащания трябва да се разглеждат като селективно икономическо предимство за предприятието Postbus.
4.1.5. Нарушение на конкуренцията и въздействие върху търговията
(90)
Предприятието Postbus извършва дейност на пазара на автобусен транспорт в цяла Австрия и притежава значителен дял от пазара. Следователно предоставянето на икономическо предимство на предприятието може да доведе до нарушаване на конкуренцията.
(91)
В настоящия случай до нарушаване на конкуренцията може да доведе преди всичко фактът, че публичното финансиране се предоставя именно на предприятието, което притежава разрешително за автобусни превози във въпросния окръг. Следователно това публично финансиране може евентуално да попречи на други предприятия да получат разрешителни за обслужване на регионални линии, защото то укрепва позицията на предприятията получатели и им позволява да предложат по-привлекателни търговски условия в момента на подновяването на разрешителните.
(92)
По отношение на възможността въпросната мярка, която е предмет на процедурата, да се отрази върху търговията между държави-членки, на първо място се отбелязва, че пазарът на градски или регионални превози в Австрия и други държави-членки е отворен за конкуренцията, тъй като на него няма национален монопол за едно или повече предприятия.
(93)
В тази връзка се припомнят абзаци 77 и следващи от решението по делото Altmark Trans, в които Съдът установява следното:
„[…] Не е изключено публична субсидия, предоставена на предприятие, което изпълнява само местни или регионални превозни услуги и не изпълнява превозни услуги извън държавата на произход, да въздейства и на търговията между държави-членки.
Например когато държава-членка отпуска публична субсидия на предприятие, с нея предоставянето на превозни услуги от това предприятие може да се запази или да нарасне, така че шансовете на установени в други държави-членки предприятия да предоставят своите превозни услуги на пазара на въпросната държава-членка, намаляват (срв. в този смисъл решението от 13 юли 1988 г. по дело 102/87 Франция/Комисия, сб. от 1988, стр. 4067, абзац 19; и решението от 21 март 1991 г. по делото C-305/89, Италия/Комисия, сб. от 1991 г., стр. I-1603, абзац 26 и Испания/Комисия, абзац 40).
[…]
Следователно второто условие за прилагането на член 92, параграф 1 от Договора за ЕО, според който помощта трябва е такава, че да възпрепятства търговията между държави-членки, не зависи от местния или регионалния характер на предоставяните превозни услуги или от мащаба на въпросната сфера на дейност.“
(94)
Поради това не може да се изключи възможността въпросната мярка да намалява шансовете на предприятия, установени в други държави-членки, да предоставят превозни услуги на австрийския пазар.
(95)
Следователно публичното финансиране от страна на Verkehrsverbund Tirol в полза на Postbus крие риска от нарушаване на конкуренцията и възпрепятстване на търговията между държави-членки.
4.1.6. Заключение
(96)
При положение че четвъртият критерий по делото Altmark не е изпълнен, а всички останали условия от член 87, параграф 1 от Договора за ЕО са изпълнени, се констатира, че разглежданите плащания представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(97)
Следователно трябва да се разгледа въпросът дали тези помощи могат да се смятат за съвместими с общия пазар.
4.2. Съвместимост на помощта
(98)
В член 73 от Договора за ЕО се предвижда по отношение на превоз по суша: „Съвместими с настоящия договор са помощите, които отговарят на нуждите за координация на транспорта, или представляват заплащане за определени задължения, присъщи на концепцията за обществените услуги.“
4.2.1. Съдебната практика по делото Altmark по въпроса за приложимостта на член 73
(99)
Според Съда „член 77 [нов член 73 от Договора за ЕО (…)] признава за съвместими с Договора за ЕО помощи, които отговарят на нуждите за координация на транспорта, или представляват заплащане за определени задължения, присъщи на концепцията за обществените услуги. […] След приемането на Регламент (ЕИО) № 1107/70 за отпускането на помощи за железопътния, автомобилния и вътрешноводния транспорт държавите членки вече нямат право, с изключение на случаите, посочени във вторичното законодателство на Общността, да се позоват на член 77 от Договора за ЕО, който признава за съвместими с Договора за ЕО помощи, които отговарят на нуждите за координация на транспорта, или представляват заплащане за определени задължения, присъщи на концепцията за обществените услуги. Доколкото в настоящия случай не е приложим Регламент (ЕИО) № 1191/69 относно действията на държавите-членки по задължения, присъщи на концепцията за обществена услуга в железопътния, автомобилния и вътрешноводния транспорт и доколкото въпросните субсидии, предмет на основното производство, попадат в обхвата на член 92, параграф 1 (нов член 87, параграф 1) от Договора за ЕО, в Регламент (ЕИО) № 1107/70 се определя съответно окончателно, при какви условия органите на държавите-членки могат да предоставят помощи по силата на член 77 от Договора за ЕО.“ (20)
(100)
Следователно възниква въпросът дали Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕИО) № 1107/70 съдържат правила за съвместимост на държавните помощи, които са приложими в разглеждания случай.
4.2.2. Съвместимост въз основа на Регламент (ЕИО) № 1191/69
4.2.2.1. Приложно поле на Регламент (ЕИО) № 1191/69
(101)
Приложното поле на Регламент (ЕИО) № 1191/69 се определя в член 1, параграфи 1 и 2 както следва:
„1. Настоящият регламент се прилага за транспортните предприятия, които извършват услуги по железопътен, автомобилен и вътрешен воден транспорт. Държавите-членки могат да изключат от приложното поле на настоящия регламент всички предприятия, чиято дейност се свежда изключително до осъществяване на градски, крайградски или регионални услуги.
2. По смисъла на настоящия регламент:
-
„градски и крайградски услуги“ означава транспортни услуги, които посрещат нуждите на градски център или на агломерация, и транспортните нужди между този център или тази агломерация и техните околности;
-
„регионални услуги“ са транспортни услуги, осъществявани за задоволяване на транспортните нужди на един регион.“
(102)
Австрия се възползва от възможността да изключи някои предприятия от приложното поле на регламента. В съответствие с член 2 от Privatbahnunterstützungsgesetz (Закон за подпомагане на частните железници) 1998 г. (21) изключени от приложното поле на Регламент (ЕИО) № 1191/69 са предприятията, които извършват дейност единствено в сектора на градските и на крайградските услуги.
(103)
В разглеждания случай въпросните услуги обаче са регионални. Следователно Регламент (ЕИО) № 1191/69 е приложим.
4.2.2.2. Режим, избран от Австрия
(104)
В член 1, параграфи 3-5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 се описват двата различни режима, измежду които държавите-членки могат да избират при организацията и финансирането на обществения транспорт, а именно налагането на задължения за обществени услуги и сключването на договори.
„3. Компетентните органи на държавите-членки премахват всички задължения, присъщи на концепцията за обществена услуга, дефинирани в настоящия регламент, наложени в сферата на железопътния, автомобилен и вътрешния воден транспорт.
4. За да гарантират предоставяне на адекватни транспортни услуги, особено тези, които отчитат фактори от социален и екологичен или градоустройствен и териториално-устройствен характер или за да предложат определени цени на билети за някои категории пътници, компетентните органи на държавите-членки могат да сключват с транспортно предприятие договори за обществена поръчка. Условията и редът за действие на тези договори са уредени в раздел V.
5. Независимо от това компетентните органи на държавите-членки могат да поддържат или налагат задълженията за обществена услуга, посочени в член 2 за някои градски, крайградски и регионални услуги за пътнически транспорт. Редът и условията за работа, включително начините за компенсация, са уредени в раздели II, III и IV. Когато транспортно предприятие осъществява не само услуги, предмет на задължения за обществени услуги, но се занимава и с други дейности, обществените услуги трябва да бъдат осъществявани като специални отделения, отговарящи поне на следните условия:
а)
отчетите за дейността, отнасящи се до всяка от тези дейности, са отделни и частта от съответстващите им активи се използва в съответствие с действащите счетоводни правила;
б)
разходите са балансирани от приходите от дейността и плащания от публични органи, без всякаква възможност за прехвърляне от един в друг сектор на дейността на предприятието.“
(105)
Австрия избра режима на сключване на договори (член 19 от ÖPNRV-G). Поради това по отношение на разглежданите мерки са приложими правилата в раздел V от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
4.2.2.3. Прилагане на раздел V от Регламент (ЕИО) № 1191/69
(106)
Раздел V на Регламент (ЕИО) № 1191/69 се състои от един единствен член, член 14, със следния текст:
„1. „Договор за обществена услуга“ е договор, сключен между компетентните органи на дадена държава-членка и транспортното предприятие с цел на гражданите да бъдат осигурени адекватни транспортни услуги.
Договорът за обществена услуга може по-специално да обхваща:
-
транспортни услуги, които да отговарят на определените стандарти за непрекъснатост, редовност, капацитет и качество,
-
допълнителни транспортни услуги,
-
транспортни услуги по специални тарифи и условия, в частност за някои категории пътници или по определени маршрути,
-
адаптиране на услугите към действащите изисквания.
2. Договорът за обществена поръчка, inter alia, включва следните точки:
а)
характеристиките на услугата, особено стандартите за непрекъснатост, редовност, капацитет и качество;
б)
цените на услугите, предмет на договора, които или се прибавят към тарифните приходи, или включват приходите, както и данни за финансовите отношения между двете страни;
в)
правилата за изменение на договора, в частност, за да се вземат предвид непредвидени промени;
г)
срокът на действие на договора;
д)
санкциите при неизпълнение на договора.
3. Активите, включени в предоставянето на транспортните услуги - предмет на договора за обществена поръчка, могат да принадлежат на предприятието или да бъдат предоставени на негово разположение.
4. Всяко предприятие, което възнамерява да преустанови или да направи съществени изменения на транспортна услуга, която предоставя на гражданите непрекъснато и редовно, без тя да е обхваната от системата от договори или от задължението за обществена услуга, уведомява компетентните органи на държавата-членка за това поне три месеца предварително. Компетентните органи могат да отменят изискването за това уведомление. Тази разпоредба не засяга други национални процедури, приложими по отношение правото за прекратяване или изменение на транспортни услуги.
5. След получаване на информацията по параграф 4 компетентните органи могат да изискват от предприятието да продължи да поддържа съответната услуга за срок до една година след датата на уведомлението и информират предприятието най-късно един месец преди изтичане срока на уведомлението. Компетентните органи могат също да инициират преговори за създаване на нова или изменение на такава транспортна услуга.
6. Разходите за транспортните предприятия, които произтичат от задълженията, посочени в параграф 5, се компенсират съгласно общите процедури, определени в раздели II, III и IV.“
(107)
Договорът, сключен между Postbus и Verkehrsverbund Tirol, е договор, сключен между компетентния орган на държава-членка и транспортно предприятие с цел предоставяне на достатъчни транспортни услуги на гражданите.
(108)
По-специално този договор съдържа: транспортни услуги, които да отговарят на определените стандарти за непрекъснатост, редовност, капацитет и качество; транспортни услуги по определени тарифи и условия, в частност за някои категории пътници; адаптиране на услугите към действащите изисквания.
(109)
Следователно този договор може да бъде определен като договор за обществена услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(110)
Констатира се, че както целта („предоставяне на достатъчни транспортни услуги на гражданите“), така и съдържанието на договорите за обществена услуга („определени стандарти за непрекъснатост, редовност, капацитет и качество“, определяне на тарифи и условия „за някои категории пътници или за някои маршрути“, „адаптиране на услугите към действителните нужди“ и т.н.) не се отклоняват от тези, които могат да бъдат предмет на задължения за обществена услуга, наложени от държавата или от публичните органи. От друга страна, по-горе вече е изложено подробно, че компенсацията за такива услуги представлява помощ в полза на доставчика на услугите.
(111)
В тази връзка се отбелязва на първо място, че целта на законодателя при приемането на Регламент (ЕИО) № 1191/69 е била да се определи при какви условия „помощите […], които представляват компенсация за изпълнението на някои задължения, които са присъщи на понятието обществена услуга“, посочени в член 73 от Договора за ЕО, са съвместими с общия пазар. Прилагането на член 73 от Договора за ЕО и съответно и прилагането на Регламент (ЕИО) № 1191/69 предполагат наличието на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Ако съдържанието на договорите може да се обхване от понятието от член 73 „задължения, които са присъщи на понятието обществена услуга“, формата на инструмента - договор, а не едностранно наложени задължения, не би трябвало сама по себе си да представлява пречка за възможно определяне като съвместими с общия пазар на помощите, съдържащи се евентуално в цената. Решаващият фактор, който квалифицира определена услуга, независимо от това дали е наложена от държавата или е приета от страните чрез договор, като задължение за обществена услуга, се съдържа в съдържанието на услугата, а не във формата, на която се основава (22). От гореизложеното се стига до заключението, че от правна гледна точка не съществува пречка помощ, съдържаща се в цената на услугите, предвидена в договор за обществена услуга, да бъде обявена от Комисията като съвместима с общия пазар. Отбелязва се, че такъв подход е потвърден от законодателните органи и в новия Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета от 23 октомври 2007 г. относно обществените услуги за пътнически превоз с железопътен и автомобилен транспорт (23). Все пак по силата на своя член 12 посоченият регламент влиза в сила едва на 3 декември 2009 г. Следователно той не се прилага по отношение на разглеждания тук договор, който е сключен преди влизането в сила на посочения регламент.
(112)
При липсата на конкретни условия относно съвместимостта в Регламент (ЕИО) № 1191/69 Комисията смята, че общите принципи, произтичащи от Договора, от съдебната практика и от практиката при вземане на решения в други области, са приложими при определяне на съвместимостта на такива помощи.
(113)
Тези принципи са обобщени от Комисията в част 2.4 на Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (24). Що се отнася до съвместимостта на помощи, съдържащи се в цената, платена от публична служба на доставчик на обществена услуга, в точка 14 от рамката на Общността се предвижда следното:
„Размерът на компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, понесени при изпълнение на задълженията за обществени услуги, като се отчитат съответните постъпления и една разумна печалба за изпълнение на тези задължения. Размерът на компенсацията включва всички предимства, предоставени от държавата или за сметка на държавни ресурси, независимо под каква форма.“
(114)
Следователно плащанията, извършени от Verkehrsverbund Tirol в полза на Postbus, трябва да бъдат определени като съвместими с общия пазар, ако отговарят на посочените условия.
(115)
Тези условия съответстват съвсем точно на третия критерий по делото Altmark, който, както е обяснено по-горе, в настоящия случай е изпълнен.
(116)
Следователно се стига до заключението, че държавната помощ, предоставена от Verkehrsverbund Tirol на Postbus в рамките на договора за обществена услуга, е съвместима с общия пазар въз основа на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
4.3. Няма освобождаване от задължение за уведомяване
(117)
Според Австрия от член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 става ясно, че договорът за обществена услуга, сключен между Verkehrsverbund Tirol и Postbus, е освободен от задължението за уведомяване, предвидено в член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
(118)
В член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 се казва: „Компенсацията, изплатена в съответствие с настоящия регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление, залегнала в член 93, параграф 3 на Договора за създаване на Европейската икономическа общност.“
(119)
Възниква въпросът дали плащанията, извършвани от Verkehrsverbund Tirol в полза на Postbus в рамките на договора за обществена услуга представляват компенсации по смисъла на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
В горепосоченото решение по делото Danske Busvognmænd Първоинстанционният съд на Европейските общности счете, че „…договорните отношения, установени между транспортното предприятие и компетентния орган в резултат на тръжна процедура, по силата на член 14, параграфи 1 и 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 неминуемо (предвиждат) специфичен режим на финансиране, който не допуска компенсация съгласно методите, определени в раздели II, III и IV от посочения регламент.“ (25)
(120)
От посоченото решение следва, че понятието „компенсация за обществена услуга“ по смисъла на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 трябва да се тълкува много тясно. То се отнася единствено за компенсации за задължения за обществена услуга, наложени едностранно на предприятие в съответствие с член 2 от регламента, които се изчисляват по метода, описан в членове 10-13 от регламента и за които не се налага Комисията да бъде уведомявана съгласно процедурата, предвидена в член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
(121)
За разлика от това плащанията, предвидени в договор за обществена услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, не представляват компенсации по смисъла на член 17, параграф 2 от същия регламент.
(122)
Следователно плащанията, предвидени в договор за обществена услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, като например в договора между Verkehrsverbund Tirol и Postbus, не са освободени от задължението за уведомяване, предвидено в член 88, параграф 3 от Договора за ЕО. Съответно Комисията трябва да оцени тяхната съвместимост.
5. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(123)
Констатира се, че Австрия е позволила незаконосъобразно изпълнението на договора, сключен между Verkehrsverbund Tirol и Postbus, който е предмет на настоящото решение, и по този начин наруши член 88, параграф 3 от Договора за ЕО. Въпреки това държавната помощ, предвидена в посочения договор, се определя като съвместима с Договора за ЕО въз основа на член 73 от него,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Австрия на Postbus в рамките на договор, сключен на 12 юли 2002 г. с Verkehrsverbund Tirol, е съвместима с общия пазар при спазване на условията и изпълнение на задълженията, посочени в член 2.
Член 2
Австрия извършва всяка година сравнение на компенсацията със средните разходи, наблюдавани в сектора, с помощта на трите метода, обяснени в раздел 3.3 от настоящото решение, и изисква възстановяването на всяка евентуално констатирана свръхкомпенсация.
Член 3
Адресат на настоящото решение е Република Австрия.
Съставено в Брюксел на 26 ноември 2008 година.