KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 8. juli 2009
om »groepsrentebox«-ordningen som Nederlandene har til hensigt at gennemføre (C 4/07 (ex N 465/06))
(meddelt under nummer K(2009) 4511)
(Kun den nederlandske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2009/809/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger i overensstemmelse med de nævnte artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Nederlandene har med brev af 13. juli 2006 anmeldt »groepsrentebox«-ordningen, som medfører lavere beskatning/fradrag af betalte eller modtagne renter i koncerninterne forbindelser. De nederlandske myndigheder har anmeldt ordningen udelukkende af hensyn til den retlige sikkerhed, da de anser ordningen for at være en foranstaltning af generel karakter. I breve af 5. september 2006 og 9. november 2006 er der indgivet yderligere oplysninger.
(2)
I brev af 7. februar 2007 meddelte Kommissionen Nederlandene, at den havde besluttet at indlede proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, over for den del af støtteordningen, som omfatter lavere beskatning og fradrag af koncernrenter (foranstaltning A).
(3)
I det samme brev meddelte Kommissionen ligeledes Nederlandene, at den finder, at den lavere beskatning af renter af kortvarige indskud, som sigter på at erhverve mindst 5 % af aktierne i en virksomhed (foranstaltning B), ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(4)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren er offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen har anmodet interesserede parter om at fremsætte bemærkninger.
(5)
Nederlandene har i skrivelse af 7. maj 2007 fremsat bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren.
(6)
Kommissionen har modtaget bemærkninger fra interesserede parter. Kommissionen har videresendt disse til de nederlandske myndigheder og givet dem lejlighed til at reagere. De har fremsendt deres bemærkninger i skrivelse af 29. juni 2007.
(7)
Ved brev af 8. november 2007 og 29. januar 2008 indgik der yderligere oplysninger fra Nederlandene.
(8)
Den 7. oktober 2008 fremlagde Nederlandene et juridisk responsum fra Leigh Hancher, der underviser i europæisk ret ved universitetet i Tilburg, vedrørende spørgsmålet om, hvorvidt den anmeldte foranstaltning udgør statsstøtte.
(9)
I brev af 18. december 2008 meddelte de nederlandske myndigheder Kommissionen, at de havde besluttet at ændre beskatningsordningen.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
II.1. Formål
(10)
Ifølge Nederlandene har foranstaltningen til formål at mindske forskellen i den skattemæssige behandling af to koncerninterne finansieringsinstrumenter, nemlig egen- og fremmedkapital.
(11)
I dag forholder det sig sådan, at en koncernvirksomhed, som indskyder kapital i en anden virksomhed, der hører under den samme koncern, som vederlag modtager et udbytte, der er fritaget for skat i henhold til reglerne om skattefritagelse for kapitalandele, hvorimod der, når den formidler et lån til en virksomhed i den samme koncern, skal betales den normale selskabsskat (25,5 %) af de modtagne renter. For den virksomhed, der modtager midlerne, er det udbytte, som udbetales ved et kapitalindskud, ikke fradragsberettiget, hvorimod renter, som betales på et lån, kan trækkes fra til den normale selskabsskattesats.
(12)
Nederlandene gør opmærksom på, at en virksomhedsstruktur bestående af juridisk selvstændige enheder normalt bestemmes af selskabsretlige eller driftsøkonomiske årsager. De civilretlige forskelle mellem finansiering med egen- eller fremmedkapital (hæftelse, tilbagebetalingsvilkår, sikkerhed, stemmeret osv.) er i vid udstrækning irrelevante ved koncernfinansiering, hvorimod de skattemæssige følger er væsentligt forskellige. I koncerner vælges finansieringsvilkårene med henblik på at minimere skattebyrden ifølge de gældende beskatningsregler. Valget mellem at stille fremmed- eller egenkapital til rådighed internt i koncerner træffes således primært af skattemæssige årsager.
(13)
Professor Hancher fremhæver i det juridiske responsum, at følgerne af den forskellige skattemæssige behandling af koncernintern finansiering med henholdsvis fremmed- og egenkapital samt mulige løsninger på de negative virkninger heraf står højt på den politiske dagsorden i mange OECD-lande. Ifølge professor Hancher er der i den nederlandske faglitteratur på skatteområdet gentagne gange slået til lyd for en gennemgribende reform af den nederlandske selskabsskat og for en neutral behandling af koncernintern finansiering med henholdsvis fremmed- og egenkapital.
(14)
Nederlandene fremhæver, at forskellene i den skattemæssige behandling medfører en arbitrage mellem disse to interne finansieringsmetoder, som ikke er økonomisk ønskelig. Det er kun internt i en koncern, at valget mellem supplerende finansiering med egenkapital eller (supplerende) finansiering med fremmedkapital bliver arbitrært, når de skattemæssige konsekvenser af de to finansieringsmetoder er forskellige. Dette kan føre til, at arbitragen forringer skattesystemets neutralitet. Foranstaltningen skal følgelig forhindre arbitrage mellem finansiering med egen- og fremmedkapital og styrke det nederlandske skattesystems neutralitet.
(15)
Indførelsen af »groepsrentebox«-ordningen bidrager ifølge Nederlandene til, at det først og fremmest er de driftsøkonomiske årsager, der er afgørende for valget af finansieringsmetode i et koncernforhold. Ordningen bringer den skattemæssige behandling af koncernrenter mere på linje med den skattemæssige behandling af koncernudbytte og skaber større neutralitet mellem koncernintern finansiering med henholdsvis egen- og fremmedkapital.
(16)
Arbitrageproblemet har ingen betydning ved finansiering uden for koncernforhold. Her er de forskellige civilretlige konsekvenser faktisk relevante, og denne form for arbitrage vil derfor ikke finde sted. I kraft af de naturlige forskelle mellem forholdene i og uden for en koncern er der intet krav om skattemæssig neutralitet for finansieringstransaktioner uden for koncernforhold. Foranstaltningen er følgelig i sagens natur begrænset til koncernlån.
(17)
Nederlandene gør ligeledes opmærksom på, at nederlandske virksomheder på det seneste i stadigt stigende grad har udnyttet de uforholdsmæssigt store rentefradrag. Virksomhederne udnytter i stadigt stigende grad forskellen i den skattemæssige behandling af koncernlån og egenkapital, hvilket går ud over den nederlandske statskasse.
(18)
Ordningen har til formål at forhindre denne udhuling af skatteindtægterne ved at anspore virksomhederne til at benytte sig af finansiering med egenkapital i stedet for fremmedkapital, samt at begrænse rentefradraget i Nederlandene. Ordningen supplerer dermed de nederlandske regler om tynd kapitalisering, som ligeledes har til formål at forhindre overfinansiering med fremmedkapital og forebygge en kunstig udhuling af beskatningsgrundlaget i Nederlandene.
(19)
For Nederlandene er den anmeldte ordning en foranstaltning af udelukkende teknisk karakter.
II.2. Retsgrundlag
(20)
Retsgrundlaget for ordningen er artikel 12c i Wet op de vennootschapsbelasting 1969 (den nederlandske lov om selskabsskat af 1969). Bestemmelsen er indført pr. 1. januar 2007, men ikrafttrædelsen er udsat, til Kommissionen har udtalt sig om foreneligheden med statsstøttereglerne.
II.3. Ordningens virkemåde
(21)
I Nederlandene anvendes normalt en selskabsskattesats på 25,5 %. »Groepsrentebox«-ordningen medfører forskellig skattemæssig behandling af specifikke koncernrenter. Betalte og modtagne renter i forbindelse med koncernintern finansiering omfattes ikke af den normale selskabsskat på 25,5 % (3). Den positive restsaldo af modtagne og betalte renter i forbindelse med koncerninterne finansieringstransaktioner beskattes i »groepsrentebox«-ordningen med en sats på 5 % i stedet for den normale selskabsskattesats på 25,5 %. Hvis restsaldoen mellem modtagne og betalte renter er negativ, er denne fradragsberettiget, dog med en reduceret sats på 5 % i stedet for den normale sats på 25,5 %.
(22)
Det beløb, som kan beskattes/fratrækkes med den nedsatte sats, er begrænset til en procentdel af den skattepligtige enheds aktiver. Denne begrænsning skal forhindre, at underkapitaliserede virksomheder misbruger ordningen, og sikrer, at den nedsatte sats kun finder anvendelse, når indtægterne af koncernlånene er finansieret med egenkapital.
(23)
»Groepsrentebox«-ordningen omfatter desuden en række bestemmelser til forebyggelse af misbrug. F.eks. anses især renter, som formelt set skyldes til en tredjepart (bank), men i realiteten betales til en koncernenhed, for at være betalte koncernrenter. Dette er f.eks. tilfældet ved et »back-to-back«-lån (4). Ligeledes anses renter, der skyldes til en tredjepart (bank), for at være koncernrenter med begrænset fradragsberettigelse, hvis midlerne fra lånet via en kapitaloverførsel til et datterselskab benyttes til generering af lavt beskattede koncernrenter i det pågældende datterselskab.
(24)
Ved anmeldelsen gjorde Nederlandene opmærksom på, at ordningen skulle være valgfri i en periode på mindst tre år. Hvis ordningen vælges af én virksomhed, som hører under en koncern, gælder ordningen for alle andre virksomheder, som er hjemmehørende i Nederlandene og hører under den pågældende koncern. I henhold til den oprindelige »groepsrentebox«-ordning gælder ordningen for virksomheder, der hører under en koncern, som i selve ordningen udtrykkeligt defineres som en konstruktion, hvor én virksomhed ejer mere end 50 % af aktierne i en anden virksomhed. En koncern skal således bestå af mindst to virksomheder, hvor moderselskabet ejer mere end 50 % af datterselskabet. Alle virksomhederne skal betale selskabsskat i Nederlandene. Dette betyder, at ordningen finder anvendelse på virksomheder, som er hjemmehørende i Nederlandene, samt på virksomheder, der ikke er hjemmehørende i Nederlandene, men som har et fast forretningssted i Nederlandene.
II.4. Ændring af ordningen
(25)
I løbet af proceduren meddelte de nederlandske myndigheder, at de havde til hensigt at gøre ordningen obligatorisk. Dette blev bekræftet i brev af 18. december 2008. Herved finder »groepsrentebox«-ordningen anvendelse på alle enheder, som betaler selskabsskat i Nederlandene, på renter, som henholdsvis betales til eller modtages fra virksomheder, der hører under en koncern.
(26)
I det samme brev har de nederlandske myndigheder ligeledes underrettet Kommissionen om yderligere to ændringer af ordningen. Den første ændring vedrører en udvidelse af definitionen af »koncern« for »groepsrentebox«-ordningen. Definitionen af en erhvervsmæssigt forbundet enhed ændres og udvides til alle ordninger, hvor en enhed direkte eller indirekte har den faktiske kontrol over finansieringen i den anden enhed, eller hvor en tredje person eller enhed har den faktiske kontrol over finansieringen i de to enheder, som indgår i låneaftalen (5). Den anden ændring vedrører en bestemmelse, som har til formål at gøre det lettere efter nederlandsk civilret at oprette (endnu) en virksomhed, så den derved opståede koncern kan drage fordel af »groepsrentebox«-ordningen. Navnlig vil den nuværende lovpligtige minimumskapital på 18 000 EUR for et anpartsselskab (ApS) blive afskaffet.
II.5. Budgetmidler
(27)
I anmeldelsen er det årlige budget for den oprindeligt anmeldte foranstaltning fastsat til 475 mio. EUR. Nederlandene har efterfølgende oplyst, at den obligatoriske »groepsrentebox«-ordning er budgetneutral.
III. ÅRSAGER TIL INDLEDNING AF PROCEDURE
(28)
I beslutningen af 7. februar 2007 om at indlede proceduren udtrykte Kommissionen tvivl om foranstaltningens generelle karakter. Kommissionen fremhævede, at kun virksomheder, som hører under en koncern (de jure-selektivitet), kan drage fordel af den skattelettelse, som ordningen medfører, og udtrykte frygt for, at den anmeldte ordning ville kunne udnyttes af multinationale koncerner (de facto-selektivitet) og dermed give de pågældende koncerner en selektiv økonomisk fordel.
(29)
På rent nationalt plan vil foranstaltningen ifølge Kommissionen sandsynligvis være skatteneutral. For grænseoverskridende transaktioner derimod gælder den nedsatte skattesats på 5 % for en nederlandsk virksomhed, som formidler lån til en virksomhed, der tilhører koncernen og er hjemmehørende i udlandet, hvorimod virksomheder, der tilhører koncernen og er hjemmehørende i udlandet, ikke er omfattet af de nederlandske regler, der begrænser fradraget for betalte renter. Ordningen medfører de facto en selektiv fordel, fordi det kun er multinationale koncernvirksomheder, som foretager grænseoverskridende koncernrentetransaktioner med skatteregioner, hvor der gælder en selskabsskat på mere end 5 %, der bliver tilskyndet til at benytte ordningen.
(30)
Kommissionen betvivlede ligeledes, om den pågældende foranstaltning er berettiget i kraft af skattesystemets beskaffenhed eller struktur, for så vidt foranstaltningen er en undtagelse fra skattesystemets anvendelsesområde.
(31)
Kommissionen fandt endvidere, at det ikke kunne udelukkes, at de vigtigste modtagere af ordningen ville være de tidligere modtagere af ordningen for internationale finansieringsaktiviteter, også kaldet koncernselskabers finansieringsaktiviteter (kfa-ordningen), som viste sig at udgøre uforenelig statsstøtte (6).
(32)
Kommissionen fandt derfor, at »groepsrentebox«-ordningen kunne opfattes som støtteforanstaltning efter traktatens artikel 87, stk. 1, og at ingen af undtagelserne i traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, fandt anvendelse.
IV. NEDERLANDENES BEMÆRKNINGER
(33)
Nederlandene har i skrivelse af 7. maj 2007 fremsat bemærkninger til beslutningen om at indlede proceduren. Disse er i 2007 og 2008 suppleret med nærmere oplysninger, heriblandt et juridisk responsum fra professor Hancher.
(34)
Ifølge Nederlandene er den tilgang, som Kommissionen har benyttet sig af i sin beslutning, ukorrekt på tre punkter. For det første slår Kommissionen de særskilte kriterier »fordel« og »selektivitet« sammen til ét kriterium: »selektiv fordel«. Dette er i strid med Kommissionens normale praksis og gældende retspraksis, som foreskriver, at de to skal vurderes særskilt.
(35)
For det andet har Kommissionen ikke vurderet »groepsrentebox«-ordningens enkelte dele særskilt. Det mulige støtteaspekt ved en nedsat sats for modtagne koncernrenter og det mulige støtteaspekt ved en nedsat sats for betalte koncernrenter skal vurderes særskilt.
(36)
For det tredje vurderer Kommissionen fejlagtigt nettoeffekten for betaleren og modtageren som helhed og konstaterer fejlagtigt, at nettoeffekten sandsynligvis er neutral for nationale koncerner, når betaleren og modtageren begge er hjemmehørende i Nederlandene, mens den medfører en nettofordel for multinationale koncerner, når betaleren er et udenlandsk koncernselskab, og modtageren er indenlandsk. Ifølge Nederlandene finder en sådan identificering ingen støtte i den nederlandske skatteret. Konsolidering i beskatningsøjemed af nederlandske virksomheder, som hører under en koncern, finder kun sted ved en kapitalandel på 95 % eller derover.
(37)
Derudover finder Nederlandene, at »groepsrentebox«-ordningen ikke kan anses for at være en afvigelse fra standardmetoden for beskatning. Den er en tilpasning, som tilfører skattesystemet et analytisk element. Derved etableres en ny standardmetode for beskatning, og som følge heraf er der ikke tale om en fordel.
(38)
De nederlandske myndigheder angiver endnu en årsag til, at de ikke finder, at der er tale om en fordel. »Groepsrentebox«-ordningens afvigende nettoeffekt for multinationale koncerner i forhold til nationale koncerner kan ikke kun føre til en fordel, men ligeledes til en ulempe for multinationale koncerner. Om ordningen er til fordel eller ulempe for en multinational koncern, som er erhvervsmæssigt forbundet med en nederlandsk virksomhed, afhænger af, om koncernen objektivt set er debitor eller kreditor, samt af de gældende skattesatser i andre medlemsstater og i Nederlandene.
(39)
Hvis der er tale om en fordel, finder Nederlandene subsidiært, at den mulige nettofordel for multinationale koncerner ikke skyldes en lavere nederlandsk sats for modtagne koncernrenter, men derimod det ubegrænsede fradrag af betalte koncernrenter i udlandet. Denne fordel kan ikke tilskrives den nederlandske stat og ydes ikke med nederlandske statsmidler.
(40)
Hvis multinationale koncerner kan opnå en mere fordelagtig nettoeffekt end nationale koncerner, skyldes det ikke, at den nederlandske »groepsrentebox«-ordning har et selektivt anvendelsesområde, men derimod en disparitet som følge af forskellige regler om fradrag af koncernrenter i EU. Nederlandene kan frit øge eller mindske denne forskel ved at ændre deres skattesystem, under forbehold af at ændringerne finder generel anvendelse på alle nederlandske skattepligtige enheder, som i medfør af den pågældende ændrings formål befinder sig i en faktisk og retligt tilsvarende situation.
(41)
Ifølge Nederlandene vil den samlede virkning af skattemæssige ændringer altid være anderledes for multinationale koncerner, som foretager grænseoverskridende transaktioner, end for nationale koncerner, der udelukkende foretager nationale transaktioner. For statsstøtte har dette imidlertid kun betydning, hvis disse forskelle skyldes en foranstaltning truffet af medlemsstaten selv, som f.eks. en nedsat skattesats, som kun gælder for udenlandske koncernrenteindtægter. Det har ingen betydning, hvis der er tale om en generel foranstaltning for alle koncernrenteindtægter - såvel inden- som udenlandske - som fører til grænseoverskridende forskelle.
(42)
Alene eksistensen af ikke-harmoniserede skattesystemer side om side kan betyde, at den skattemæssige nettoeffekt af grænseoverskridende transaktioner er forskellig fra nettoeffekten af rene nationale transaktioner. Denne virkning kan være såvel en ulempe (økonomisk dobbeltbeskatning) som en fordel (ingen økonomisk beskatning) for virksomhederne.
(43)
Traktatens artikel 94 og 95 giver ifølge Nederlandene grundlag for harmoniserede retningslinjer eller forordninger, hvis og i den udstrækning disse er nødvendige for fællesmarkedets gennemførelse eller funktion. Endvidere giver traktatens artikel 96 Kommissionen mulighed for at gribe ind, hvis en disparitet mellem medlemsstaternes lovgivninger i alvorlig grad forstyrrer de lige konkurrencevilkår på det indre marked (fordrejning).
(44)
Subsidiært finder Nederlandene ikke, at der er tale om selektivitet. Når Kommissionen i sin vurdering af selektiviteten sammenligner kombinationen »udenlandsk debitor/indenlandsk kreditor« med kombinationen »indenlandsk debitor/indenlandsk kreditor«, vælger den en forkert referenceramme. Ved vurdering af, om en nederlandsk skatteordning er selektiv, kan referencerammen ikke være større end alle nederlandske skattepligtige enheder. Selskaber, som ikke er skattepligtige i Nederlandene, kan i henhold til Kommissionens faste praksis ikke indgå i referencerammen.
(45)
Nederlandene fremhæver, at skatteordningen ikke er begrænset til visse virksomheder, aktiviteter, funktioner eller regioner. Der sondres i ordningen ikke mellem indenlandske og udenlandske koncernvirksomheder. Der findes ingen tærskler vedrørende specifikke aktiviteter eller funktioner, som er bestemmende for, hvilke virksomheder der er omfattet af »groepsrentebox«-ordningen.
(46)
Endvidere er det, i medfør af »groepsrentebox«-ordningens formål, kun virksomheder, som hører under en koncern, der befinder sig i en faktisk og retligt tilsvarende situation. Kun for disse virksomheder har det i afsnit II.1 beskrevne arbitrageproblem betydning.
(47)
Nederlandene gør opmærksom på, at koncerninterne finansieringsbeslutninger tager sigte på at minimere skattebyrden under det gældende skattesystem. Henholdsvis den kommercielle og den skattemæssige forskel mellem finansiering med egen- og fremmedkapital (tilbagebetalingsvilkår, hæftelse, sikkerhed) er i vid udstrækning irrelevant. Uden for koncernforhold er de kommercielle forskelle mellem finansiering med egen- og fremmedkapital derimod af stor betydning og muligvis mere tungtvejende end skattemæssige motiver.
(48)
Nederlandene hævder, at foranstaltninger, der er begrænset til koncerner, er rent skattetekniske foranstaltninger, som ikke udgør statsstøtte, og henviser til Kommissionens beslutning (7) vedrørende en fransk skatteregel, hvor Kommissionen godkendte en foranstaltning, som forbigik den generelle regel om, at renteydelser var fradragsberettigede udgifter ved lån mellem virksomheder, som en generel foranstaltning, men hvor Kommissionen anså en yderligere undtagelse fra reglen til fordel for »centrales de trésorerie« (finanscentraler), som blev etableret i Frankrig af multinationale virksomheder, for at være en selektiv fordel.
(49)
Nederlandene henviser til, at netop et bredere anvendelsesområde for »groepsrentebox«-ordningen ville føre til selektivitet. Hvis renter modtaget fra tredjeparter ligeledes skulle indgå i beskatningen til en nedsat sats, ville det medføre en fordel for finansieringsinstitutterne.
(50)
Det hævdes ligeledes, at den antagelse, at specifikke skatteregler for renter i sig selv skulle medføre selektivitet, er ukorrekt. Koncerninterne investeringsforhold kan ikke kvalificeres som en økonomisk aktivitet, men ganske enkelt en økonomisk realitet. Rentestrømme i sig selv udgør ingen særskilt økonomisk aktivitet eller driftsgren, men tjener derimod udelukkende til finansiering af en økonomisk aktivitet eller driftsgren. Kun for finansieringsinstitutter, som finansierer tredjeparter i erhvervsøjemed, er finansiering med fremmedkapital en særskilt aktivitet. Med hensyn til udbyttet af kortvarige indskud, som har til formål at erhverve mindst 5 % af aktierne i en virksomhed (foranstaltning B), fandt Kommissionen i sin beslutning om at indlede proceduren desuden, at en lavere skattesats for denne type renter ikke i sig selv medfører selektivitet, idet den anses for at være en generel foranstaltning.
(51)
Endvidere angiver Nederlandene, at der begrebsmæssigt ikke er forskel på udbytte og renter. Begge udgør en godtgørelse for anvendelsen eller formidlingen af midler, det være sig egen- eller fremmedkapital. I begge tilfælde anvender modtageren disse midler til at finansiere driftsaktiviteter. Ethvert skattesystem indeholder regler, som fastsætter, hvorvidt udbetalt udbytte og betalte renter er fradragsberettiget, delvis fradragsberettiget eller ikke fradragsberettiget, samt regler, som fastsætter, hvorvidt udbytte og renter er skattepligtige, delvis skattepligtige eller skattefri. Der findes ingen international skattestandard, som fastsætter, hvordan disse komponenter til skattemæssige formål skal behandles.
(52)
Mere subsidiært angives det, at begrænset beskatning forhindrer en intern disparitet i det nederlandske system og derfor berettiges af systemets art og struktur. Den begrænsede beskatning af modtagne koncerninterne renter berettiges af det begrænsede fradrag af betalte koncerninterne renter. Det forhindres således, at virksomheder, der er organiseret som en koncern, stilles ringere med begrænset fradrag og fuld beskatning, mens virksomheder, der er organiseret som enkelte enheder, ingen interne renter betaler og således ikke er tilsvarende ringe stillet.
(53)
Det er et grundprincip i nederlandsk skatteret, at indtægter og udgifter behandles symmetrisk. Ifølge det nederlandske skattesystems interne logik er indtægter og udgifter to sider af samme sag. Når dobbeltbeskatning skal forhindres, er begrænset beskatning en logisk følge af begrænset fradrag.
(54)
Den foreslåede foranstaltning skal garantere anvendelsen af neutralitetsprincippet i det nederlandske skattesystem ved at afskaffe arbitragen mellem koncernintern finansiering med egen- og fremmedkapital. Foranstaltningen begrænser forskellene mellem de to typer koncernfinansiering, hvilket styrker skattesystemets neutralitet. Begrænsningen til koncernrenter bygger følgelig på et økonomisk rationale og er nødvendigt og funktionelt for skattesystemets effektivitet.
(55)
Nederlandene peger på, at antallet af virksomheder, som kommer til at benytte sig af »groepsrentebox«-ordningen, bliver langt større end de 87 virksomheder, som benyttede sig af den tidligere kfa-ordning. Endvidere hævder Nederlandene, at alle de begrænsende betingelser i kfa-ordningen, som f.eks. kravet om to verdensdele eller fire lande, ikke forefindes i »groepsrentebox«-ordningen. »Groepsrentebox«-ordningen er derimod en rent skatteteknisk foranstaltning, som regulerer skattebyrden på faktoren kapital. Endvidere finder den anvendelse på alle ind- eller udgående koncernlån og er helt uafhængig af, hvilke aktiviteter selskabet beskæftiger sig med. Foranstaltningens omfang er følgelig helt usammenligneligt med kfa-ordningens omfang.
(56)
Det, at foranstaltningen gælder for alle skattepligtige enheder, som betaler renter til eller modtager renter fra en virksomhed, der hører under en koncern, understreger »groepsrentebox«-ordningens formål om at styrke skattesystemets neutralitet, begrænse arbitrage og således øge indtægterne fra den nederlandske selskabsskat. Dette fjerner ligeledes det element, der medfører en potentiel selektiv fordel i »groepsrentebox«-ordningen.
(57)
En obligatorisk »groepsrentebox«-ordning er ikke kun en belønning for bevarelse af kapital i Nederlandene, men fungerer ligeledes - ligesom reglerne om tynd kapitalisering - som en bremse for strømmen af gældsfinansieringsmidler til Nederlandene. De nederlandske regler om tynd kapitalisering forhindrer koncernintern overfinansiering med fremmedkapital gennem en begrænsning af fradraget af koncernrenter, mens »groepsrentebox«-ordningen medfører en nedsat sats for modtagne koncernrenter ved finansiering med egenkapital. »Groepsrentebox«-ordningen afstiver det nederlandske princip ved at fremme et højere forhold mellem egenkapital og fremmedkapital og bidrager til at forhindre bortsivning af egenkapital - og dermed beskatningsgrundlaget - fra Nederlandene.
(58)
»Groepsrentebox«-ordningen er en rent teknisk foranstaltning, som ændrer den måde, hvorpå koncerninterne renter behandles af systemet, ved at hæve skattebyrden for nogle skattepligtige enheder og sænke det for andre, afhængig af horisontale og objektive fakta og omstændigheder. Uden mulighed for at fravige reglen giver »groepsrentebox«-ordningen ingen økonomisk fordel, da skattebyrden blot forskubbes mellem skattepligtige enheder, på baggrund af rent horisontale og objektive kriterier.
(59)
Nederlandene understreger, at de facto-selektivitet kun kan forekomme, når der er risiko for, at en foranstaltning, som egentlig er af generel karakter, i praksis viser sig altid at tilgodese den samme påviselige koncern. Denne form for selektivitet kan forekomme, når foranstaltningen er frivillig, men udelukkes, når den gøres obligatorisk. De skattepligtige enheder, som stilles ringere det ene år, kan således drage fordel året efter, og omvendt. Der findes således ingen homogen kategori af skattepligtige enheder, som begunstiges af denne ordning.
(60)
Nederlandene er ligeledes af den opfattelse, at den nye definition af »koncern«, som bygger på faktisk kontrol, hænger bedre sammen med ordningens mål. Hvis én virksomhed har den faktiske kontrol over finansieringen i en anden virksomhed, kan sidstnævnte virksomhed ikke længere frit vælge mellem finansiering med intern eller ekstern fremmedkapital eller mellem finansiering med egen- eller fremmedkapital. Koncernens centrale ledelse beslutter, hvorvidt de eksternt tilvejebragte midler - ekstern gæld eller ekstern egenkapital - bevilges ved hjælp af intern fremmedkapital eller intern egenkapital internt i koncernen. Det, at de to koncerninterne finansieringsinstrumenter har forskellige skattemæssige konsekvenser, udgør en tilskyndelse til at vælge et bestemt instrument udelukkende på grund af de skattemæssige virkninger.
(61)
Endelig vil det for fremtiden på grund af ændringen af lovgivningen om anpartsselskaber med begrænset ansvar (ApS’er) blive let for en skattepligtig enhed at omdanne sin juridiske form til en koncern, da den administrative byrde og kapitalkravene bliver afskaffet eller stærkt begrænset.
V. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(62)
Der er modtaget bemærkninger fra den nederlandske arbejdsgiverforening VNO-NCW (8), Belgien og Ungarn. Der er desuden modtaget bemærkninger fra endnu en part, dog efter den sidste frist, og der kan således ikke tages højde for disse i forbindelse med proceduren. Bemærkningerne fra de pågældende interesserede parter vil under alle omstændigheder ikke påvirke vurderingen og konklusionerne i denne beslutning.
V.1. Bemærkninger fra den nederlandske arbejdsgiverforening VNO-NCW
(63)
VNO-NCW finder, at ordningen af nedenstående årsager ikke kan udgøre uforenelig statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(64)
For det første finder VNO-NCW, at »groepsrentebox«-ordningen er en generel, skatteneutral og teknisk foranstaltning, idet ordningen har til formål at begrænse den skattemæssige arbitrage mellem koncernintern finansiering med egen- og fremmedkapital. VNO-NCW mener, at denne ordning i kraft af foranstaltningens neutralitet ikke fører til en begunstigelse af visse virksomheder eller visse produktioner efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(65)
For det andet kan den skattefordel, som for en multinational koncernvirksomhed udspringer af forskellene i medlemsstaternes behandling af koncerninterne renter, ikke tilregnes Nederlandene. Når der opstår en skattefordel, ved at renterne er fradragsberettiget i en anden medlemsstat til en højere sats end den, der gælder for »groepsrentebox«-ordningen, mens »groepsrentebox«-satsen gælder i den indenlandske situation, er det en direkte følge af dispariteterne mellem medlemsstaternes lovgivninger om den skattemæssige behandling af koncernrenter. Hvis Kommissionen ønsker at fjerne de forvridninger, som »groepsrentebox«-ordningen kan medføre, foreslår VNO-NCW at anvende traktatens artikel 94 eller 96.
(66)
For det tredje finder VNO-NCW, i medfør af den pågældende ordnings formål om at begrænse skattemæssig arbitrage mellem egen- og fremmedkapital, at virksomheder, som hører under en koncern, ikke befinder sig i en retlig og faktisk tilsvarende situation som virksomheder, der ikke hører under en koncern. Forskellen i den skattemæssige behandling af fremmed- og egenkapital fører især til forvrængninger i koncerner, da moderselskabet har en vis kontrol over sine datterselskaber; f.eks. kan moderselskabet i højere grad bestemme disse datterselskabers finansieringsmuligheder og tager her ofte overvejende udgangspunkt i skattemæssige overvejelser. Derimod bestemmes finansieringsformen for tredjeparter som oftest ved overvejelser af ikke-skattemæssig karakter. Følgelig kan det ikke antages, at den pågældende ordning er selektiv efter traktatens artikel 87, stk. 1. VNO-NCW mener endvidere, at hvis en skattemæssig ordning udgør en statsstøtteforanstaltning blot ved i større eller mindre udstrækning at være begrænset til koncernselskaber, så strider medlemsstaternes lovgivninger om selskabsskat på en lang række punkter mod traktatens artikel 87, stk. 1.
V.2. Bemærkninger fra Ungarn
(67)
Ungarn finder, at ordningen ikke udgør støtte, og fremfører to argumenter herfor. For det første gør det ikke en foranstaltning selektiv, at den er begrænset til koncerner. I (internationale) skattespørgsmål er regler for koncernvirksomheder almindelige og uundgåelige. Både OECD (interne udligninger) og Kommissionen (direktivet om renter og royalties) er kommet med en lang række retlige instrumenter, hvis anvendelsesområde er begrænset til koncerner. For det andet er direkte skatter en national kompetence for medlemsstaterne. Til denne kompetence hører fastsættelse af skattesatserne for skattepligtige forhold. Endelig mener Ungarn ikke, at Nederlandene i en situation, hvor de direkte skatter ikke er harmoniseret, kan holdes ansvarlig for det højere fradrag, der følger af de højere skattesatser i andre lande. Den fordel, som Kommissionen beskriver, skyldes tydeligvis en disparitet mellem skattesystemer.
V.3. Bemærkninger fra Belgien
(68)
Også Belgien finder, at ordningen ikke udgør støtte, og hævder ligesom de andre interesserede parter, at der ikke er tale om selektivitet. Belgien fremhæver her, at det er logisk, at en virksomhed, der ikke hører under en koncern, heller ikke har nogen koncerninterne finansieringsaktiviteter. Belgien fremfører i øvrigt, at statsstøttereglerne ikke finder anvendelse i situationer, hvor der forekommer dispariteter mellem nationale skattesystemer på grund af manglende harmonisering på EU-plan. »Groepsrentebox«-ordningen skal således anses for at være en generel foranstaltning, som ikke er omfattet af statsstøttereglerne, og Kommissionen misbruger sin kompetence, hvis den gennemfører denne sag.
VI. NEDERLANDENES REAKTION PÅ TREDJEPARTERNES BEMÆRKNINGER
(69)
Nederlandene konstaterer, at der i alle tre tilfælde er tale om bemærkninger, som støtter deres holdning. Både Ungarn og Belgien fremhæver, at Kommissionen misbruger sin kompetence vedrørende statsstøtte til at behandle forvrængninger, som skyldes dispariteter mellem ikke-harmoniserede skattesystemer. Dette bestyrker Nederlandenes overbevisning om, at »groepsrentebox«-ordningen ikke udgør en sådan støtteforanstaltning, som er forbudt i henhold til traktatens artikel 87.
(70)
Nederlandene fremhæver endvidere, at de til fulde anerkender VNO-NCW's analyse. Særlig vigtige finder Nederlandene de detaljerede argumenter vedrørende de institutionelle rammer. Deri gøres der også klart rede for, hvilke forvrængninger af det indre marked der kan opstå som følge af medlemsstaternes nationale foranstaltninger, samt hvilke forskellige instrumenter der er fastsat i traktaten med henblik på eventuelt at fjerne disse forvrængninger.
(71)
Endelig er Nederlandene enige med VNO-NCW i, at det, før der er tale om selektivitet, skal vurderes, hvorvidt visse virksomheder eller produktioner begunstiges i forhold til andre, som er retligt og faktisk sammenlignelige, i medfør af den pågældende foranstaltnings formål. Begrænsningen til koncernlån medfører ikke selektivitet, da »groepsrentebox«-ordningen har til formål at forhindre arbitrage mellem koncernintern finansiering med egen- og fremmedkapital. Ved finansiering mellem virksomheder, der ikke er forbundet i en koncern, har arbitrage ingen betydning overhovedet. Begrænsningen til koncernlån er derfor logisk i medfør af ordningens formål, så den relevante referenceramme udgøres af alle virksomheder, som hører under en koncern.
VII. VURDERING AF ORDNINGEN
(72)
For at vurdere, om den foreliggende ordning udgør en støtteforanstaltning efter traktatens artikel 87, stk. 1, skal Kommissionen undersøge, om foranstaltningen begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner ved at yde en økonomisk fordel, om en sådan fordel fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen, om fordelen finansieres ved hjælp af statsmidler, og om fordelen har en negativ virkning på samhandelen mellem medlemsstaterne.
(73)
For at kunne betragtes som statsstøtte skal foranstaltningen være specifik eller selektiv, forstået således, at den begunstiger visse virksomheder eller visse produktioner.
(74)
Nederlandene fremhæver, at den pågældende foranstaltning hverken er begrænset til visse sektorer, visse typer virksomheder eller visse dele af det nederlandske territorium. Der peges her ligeledes på, at der heller ikke gælder nogen begrænsninger med hensyn til omsætning, størrelse, antal medarbejdere, tilhørsforhold til en multinational koncern, eller hvilken type aktiviteter den modtagende virksomhed måtte udøve.
(75)
Ifølge gældende retspraksis skal det ved vurderingen af, om en foranstaltning er selektiv, undersøges, om den som led i en given retlig ordning medfører en fordel for visse virksomheder i forhold til andre virksomheder, som befinder sig i en faktisk og retlig tilsvarende situation (9). Det kan altså ske, at en skatteregel ikke udgør statsstøtte, selv om den ikke i alle henseender stemmer overens med det generelle selskabsskattesystem i medlemsstaten. Domstolen har også gentagne gange erklæret, at traktatens artikel 87, stk. 1, ikke sondrer mellem støtteforanstaltningers årsager eller formål, men definerer dem i kraft af deres virkninger (10). Særlig skattemæssige foranstaltninger, hvor der ikke er tale om en tilnærmelse af det generelle system til visse egenskaber hos visse virksomheder, men som træffes som et middel til at forbedre deres konkurrenceposition, er omfattet af traktatens artikel 87, stk. 1 (11).
(76)
Begrebet »statsstøtte« finder dog ikke anvendelse på offentlige foranstaltninger, som differentierer mellem virksomheder, når denne differentiering er begrundet i karakteren eller opbygningen af det system, som de indgår i. Som angivet i Kommissionens meddelelse om statsstøttereglernes anvendelse på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomheder (12) (»skattemeddelelsen«), kan visse forhold være begrundet i objektive forskelle mellem de skattepligtige enheder.
(77)
Først og fremmest skal det afgøres, om vurderingen skal foretages på koncern- eller virksomhedsniveau. I beslutningen om at indlede proceduren angav Kommissionen som sin foreløbige holdning, at denne vurdering skal foretages på koncernniveau, idet den hævdede, at fordelen i form af en lavere skattesats på renter modtaget af et nederlandsk finansieringsselskab ophæves af det lavere fradrag af renter betalt af det nederlandske finansierede selskab i de tilfælde, hvor virksomhederne i en rent national koncern har valgt at benytte »groepsrentebox«-ordningen (13).
(78)
Da ordningen er symmetrisk og blot forskubber skattebyrden mellem de skattepligtige enheder, finder Nederlandene, at visse virksomheder begunstiges, og andre ringerestilles, alt efter om de objektivt set er debitor eller kreditor. »Groepsrentebox«-ordningen udgør heller ikke i denne henseende statsstøtte.
(79)
Som Nederlandene har forklaret i brev af 18. december 2008, kan en virksomhed ikke længere frit træffe beslutninger om sin finansiering eller vælge mellem finansiering med egen- eller fremmedkapital, hvis en anden virksomhed har den faktiske kontrol over finansieringen i førstnævnte virksomhed. Koncernens centrale ledelse beslutter, hvorvidt de eksternt tilvejebragte midler bevilges internt i koncernen ved hjælp af intern fremmedkapital eller intern egenkapital.
(80)
Kommissionen peger dog på, at den pågældende ordning vedrører en specifik aktivitet (finansiering i erhvervsmæssigt forbundne virksomheder) og ikke en konsolidering på koncernniveau. Enhver satsnedsættelse anvendes særskilt på virksomheder på baggrund af saldoen på deres renteboks. Selv om det må antages, at der træffes finansieringsbeslutninger i koncernens interesse som helhed, finder en analyse på koncernniveau ingen støtte i den nederlandske skatteret, som Nederlandene peger på. Konsolidering af koncerner finder ifølge nederlandsk skatteret kun sted ved en kapitalandel på 95 % eller derover. I Nederlandene opkræves selskabsskatten med andre ord for de særskilte enheder, ikke for koncerner. Betegnelsen »groepsrentebox« (koncernrenteboks) afspejler således ikke tilstrækkeligt, at ordningen vedrører særskilte enheder, som beskæftiger sig med specifikke finansieringsaktiviteter. Ordningen vedrører ikke en saldo over udgifter og indtægter konsolideret på koncernniveau.
(81)
Kommissionen finder derfor, at vurderingen af ordningen skal foretages for de individuelle virksomheder. Ordningen, som ændret af de nederlandske myndigheder, kan beskrives som en nedsat sats på en specifik type indtægter (henholdsvis udgifter) i form af renter på et lån, når transaktionen finder sted mellem erhvervsmæssigt forbundne virksomheder (14).
(82)
Kommissionen finder desuden, at ordningens symmetri og dens neutrale virkning på koncernniveau ikke udelukker, at de individuelle virksomheder kan drage fordel. Ej heller kan en lavere beskatning af renter for én enhed i en koncern begrundes i en højere skattesats - gennem et lavere fradrag af renter - for en anden virksomhed (15).
(83)
Kommissionen finder, at det for beskatningen af specifikke typer indtægter kan være vigtigt at undersøge, om en ordning omfatter generelle transaktionskategorier uden forskelsbehandling. Enhver forskelsbehandling, som ikke kan begrundes i objektive forskelle mellem skattepligtige enheder, kan føre til konkurrencefordrejning.
(84)
Det skal her bemærkes, at det er et typisk træk ved mange skattesystemer, at analytiske elementer supplerer skattesystemets syntetiske karakter. Dette er især tilfældet, når en differentieret skattemæssig behandling finder anvendelse på specifikke typer indtægter, som f.eks. renter eller udbytte.
(85)
Uafhængigt heraf skal det undersøges, om der objektivt set må anvendes en nedsat skattesats på lånetransaktioner mellem erhvervsmæssigt forbundne virksomheder. Både Nederlandene og VNO-NCW har anført, at arbitrage mellem finansiering med egenkapital og med fremmedkapital kun er mulig i koncernforhold. I modsætning til virksomheder uden for koncernforhold (selvstændige virksomheder) konfronteres koncernvirksomheder internt i koncernen med arbitrage mellem egenkapital og fremmedkapital. Arbitragen påvirkes oftest mere af skattemæssige end af økonomiske overvejelser.
(86)
Kommissionen finder, at den foreliggende foranstaltning medfører en mindskning af arbitragen (i en national situation), da forskellen mellem beskatningen af koncernrenter og beskatningen af koncernudbytte bliver mindre, og skattesystemets tekniske neutralitet således styrkes.
(87)
For at illustrere dette skal der sondres mellem tre forskellige situationer (se figur 1), som vedrører erhvervsmæssigt forbundne virksomheder på den ene side og selvstændige virksomheder på den anden side (herunder finansieringsinstitutter i deres forbindelser med uafhængige tredjeparter). Det antages, at A-B-C er en koncern af virksomheder, hvor A udøver kontrol med finansieringen i B og C; X er en enhed, som ikke hører under en koncern (selvstændig virksomhed), og Y er et kreditinstitut, som formidler lån til uafhængige parter.
Figur 1
(88)
Den første situation vedrører finansielle transaktioner mellem erhvervsmæssigt forbundne virksomheder. Moderselskab A formidler likvide midler til sine datterselskaber B og C ved at stille egen- eller fremmedkapital til rådighed. Af disse finansielle transaktioner udspringer en betaling (foretaget af B og C) af enten renter eller udbytte.
(89)
Valget mellem finansiering med fremmed- eller egenkapital træffes af moderselskab A i koncernens interesse som helhed. Derfor vil der, når moderselskab A finansierer et af sine datterselskaber (eller virksomheder, der hører under koncernen), forekomme arbitrage mellem fremmed- og egenkapital på baggrund af forskellige kriterier. Hvor et likviditetsbehov på langt sigt eller en investering normalt kræver et kapitalindskud, kræves der ved finansielle behov på kort sigt kun et (kortfristet) lån. Dog kan de økonomiske overvejelser blive påvirket af skattemæssige overvejelser.
(90)
Ved at mindske forskellen i den skattemæssige behandling mellem koncernindtægter fra lån (renter) og koncernindtægter fra kapital (udbytte) vil den skattemæssige arbitrage mellem de to transaktionstyper i en national situation aftage som følge af foranstaltningen. Den anden situation vedrører en lånetransaktion mellem et finansieringsinstitut (bank Y) og en af de virksomheder, som hører under en koncern (virksomhed B). En sådan situation opstår i princippet, når de finansielle behov ikke kan tilgodeses ved at stille likvide midler til rådighed internt i koncernen. I sådan en situation forekommer der ingen arbitrage for Y's vedkommende, da et kapitalindskud i B ikke er et alternativ for Y, som udelukkende beskæftiger sig med formidling af lån til tredjeparter. Der forekommer heller ingen arbitrage mellem fremmed- og egenkapital for B's vedkommende (eller på koncernniveau).
(91)
Finansieringsinstitutter (som formidler lån til uafhængige parter) adskiller sig også af andre årsager fra virksomheder, der hører under en koncern (som tilvejebringer likvide midler til virksomheder i koncernen). I det første tilfælde udspringer indtægterne af sådanne lånetransaktioner fra finansieringsinstitutternes ordinære drift og kan udgøre en væsentlig del af deres indtægter. I det andet tilfælde udgør de indtægter, som udspringer af transaktioner med uafhængige erhvervsdrivende, og som omdannes til koncernindtægter, uden at der genereres indtægter på koncernniveau. De renter, som betales af virksomhed B til banken, udgør ekstraudgifter - ikke kun for virksomhed B, men også for koncernen som helhed - mens de renter, som i den første situation betales af virksomhed B (eller C) til virksomhedens moderselskab, ikke udgør ekstraudgifter for koncernen.
(92)
I denne forbindelse skal det bemærkes, at finansieringsinstitutterne efter offentliggørelsen i Den Europæiske Unions Tidende af beslutningen om at indlede proceduren ikke har indsendt nogen klage eller bemærkninger vedrørende »groepsrentebox«-ordningens anvendelsesområde.
(93)
Set fra debitorens synsvinkel (B over for Y) kan denne virksomhed bedre sammenlignes med en selvstændig virksomhed, som f.eks. virksomhed X, når denne optager et lån i banken (Y).
(94)
Den tredje situation vedrører en lånetransaktion mellem et finansieringsinstitut (bank Y) og en selvstændig virksomhed (X). Ligesom i den anden situation er der for Y ikke tale om arbitrage, da et kapitalindskud i B ikke udgør noget alternativ for Y.
(95)
Selv om virksomhed X's finansielle behov under visse omstændigheder kunne tilgodeses gennem formidling af lån eller kapitalindskud fra individuelle aktionærer, kan denne situation ikke sammenlignes med den første, da de potentielle likviditetsudbydere (fysiske personer) ikke betaler selskabsskat. Endvidere ville det være særlig vanskeligt at optage denne form for transaktioner med private investorer under foranstaltningens anvendelsesområde (ved at begrænse fradraget af de renter, som betales af virksomhed X til dennes aktionærer og samtidig sænke beskatningen af disse renter for den enkelte aktionær), fordi der ved beskatning af personer ikke anvendes den samme logik som ved beskatning af virksomheder (16).
(96)
Da virksomhed X's finansielle behov set fra debitorens synsvinkel kun kan tilgodeses ved optagelse af lån i et finansieringsinstitut, vil den heraf resulterende transaktion med Y have en stærk lighed med lånetransaktionen mellem virksomhed B og Y.
(97)
Da selvstændige virksomheder, som ikke er kredit- eller finansieringsinstitutter, i princippet ikke regelmæssigt formidler lån til uafhængige parter, bliver de desuden ikke forskelsbehandlet med hensyn til låneaftaler i forhold til erhvervsmæssigt forbundne virksomheder, hvad angår formidling af lån til virksomheder, der hører under koncernen.
(98)
Endelig har Nederlandene som led i »groepsrentebox«-ordningen ændret definitionen af »koncern«. Nederlandene hævder, at denne ændring udspringer af en forbedring af deres strategi til forhindring af skattemæssig arbitrage.
(99)
I det nye forslag omfatter de forbundne enheder, for hvem der indberettes renter i »groepsrentebox«-ordningen, de forhold, hvor den ene enhed har direkte eller indirekte faktisk kontrol over finansieringen i den anden. Kommissionen anser denne ændring for vigtig, da en virksomhed ikke længere frit kan vælge mellem finansiering med intern eller ekstern fremmedkapital eller mellem finansiering med egen- eller fremmedkapital, såfremt en anden virksomhed har den faktiske kontrol over finansieringen i førstnævnte virksomhed. Arbitrage finder sted i den centrale ledelse i koncernens interesse som helhed.
(100)
Forholdet mellem A og B vedrører den interne tildeling af midler i koncernen af erhvervsmæssigt forbundne virksomheder, mens forholdet mellem Y og B (eller X og Y) først og fremmest har at gøre med kommerciel finansiering.
(101)
Kommissionen finder derfor, at begrebet »direkte eller indirekte faktisk kontrol« over finansieringen i den anden enhed (eller en tredje enheds faktiske kontrol over de to enheder, som indgår låneaftalen) er afgørende for, om foranstaltningen kan anses for at være statsstøtte, i medfør af målet om at mindske ansporingen til arbitrage mellem finansiering gennem kapitalindskud og lån og i denne forbindelse garantere skattemæssig neutralitet.
(102)
Angående spørgsmålet, om den foreliggende foranstaltning medfører en fordel, må der sondres mellem forskellige situationer for de særskilte virksomheder. For det første bliver alle skattepligtige enheder i Nederlandene, som er involveret i en finansieringstransaktion med fremmedkapital med virksomheder, som de ikke er erhvervsmæssigt forbundet med, behandlet på nøjagtig samme måde og beskattet med den samme sats (25 %). Dette gælder også virksomheder, som hører under en koncern. For det andet får en virksomhed, som modtager et lån fra en virksomhed, som den er erhvervsmæssigt forbundet med, i realiteten en mindre gunstig skattemæssig behandling end en virksomhed, som indgår en låneaftale med en virksomhed, den ikke er erhvervsmæssigt forbundet med (rentefradrag kun 5 %). For det tredje - og dette er den eneste situation, hvor der overhovedet er tale om en skattefordel - bliver en virksomhed, som formidler et lån til en virksomhed, som den er erhvervsmæssigt forbundet med, beskattet af de deraf opstående renter med en lavere sats, end når den indgår en transaktion med en virksomhed, som den ikke er forbundet med.
(103)
Hvad angår foranstaltningens følger, kan fordelen for en virksomhed, der formidler et lån til en virksomhed, som den er erhvervsmæssigt forbundet med, dog ikke betragtes som forskelsbehandlende, idet et lån til en forbunden virksomhed ikke kan sammenlignes med et lån til en ikke-forbunden virksomhed. Med hensyn til finansieringsaktiviteter med fremmedkapital befinder erhvervsmæssigt forbundne virksomheder sig ikke i en tilsvarende faktisk og juridisk situation som virksomheder, der ikke er erhvervsmæssigt forbundet. Når erhvervsmæssigt forbundne virksomheder bestræber sig på at opnå koncernintern finansiering med fremmed- eller egenkapital, drejer det sig nemlig ikke om en udelukkende kommerciel transaktion, som det gør for virksomheder, der ikke er erhvervsmæssigt forbundet. Moderselskabet og datterselskabet har de samme interesser, hvilket ikke er tilfældet ved en kommerciel transaktion med en tredje kreditgiver, hvor begge parter stræber efter at opnå det størst mulige udbytte på den anden parts bekostning. Der foreligger ikke noget konkurrencepres fra virksomhed Y på virksomhed A, når der formidles et lån til virksomhed B, af den simple årsag, at virksomhed A har kontrollen med alle beslutninger om finansiering i virksomhed B.
(104)
Kravet om, at der skal udøves kontrol over en anden virksomhed, er følgelig et horisontalt kriterium, som gælder alle virksomheder, uanset disses størrelse, hvilken erhvervsgren de er aktive i, eller øvrige forhold, der adskiller dem. En anderledes skattesats for finansiering med fremmedkapital mellem erhvervsmæssigt forbundne virksomheder afspejler kun objektive forskelle og har ingen konsekvenser for den skattemæssige neutralitet.
(105)
Skønt medlemsstaterne ved fastsættelse af deres skatteregler skal overholde reglerne om fri bevægelighed for varer, tjenesteydelser og kapital, etableringsfrihed, forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af nationalitet samt statsstøttereglerne, må Kommissionen erkende, at fællesskabsretten giver medlemsstaterne et betydeligt råderum på skatteområdet. Som fremhævet i skattemeddelelsens punkt 13 begrænser statsstøttereglerne imidlertid ikke medlemsstaternes beføjelser til at vælge den økonomiske politik, som de finder mest hensigtsmæssig, herunder navnlig at fordele skattebyrden på de forskellige produktionsfaktorer efter deres eget valg.
(106)
I denne forbindelse kan det være legitimt for medlemsstaterne at stræbe efter at begrænse den eksisterende arbitrage mellem koncernintern finansiering med egen- og fremmedkapital (tillige med forekomsten af misbrug af fradraget af koncernrenter). Kommissionen fastslår især, at arbitrage mellem finansiering med egen- og fremmedkapital kan føre til situationer, hvor en virksomhed tvinges af sit moderselskab til at benytte et koncernlån i stedet for egenkapital og dermed til at øge sin gearing for at holde sin selskabsskat så lav som mulig. Fra en økonomisk synsvinkel er det imidlertid ikke altid ønskeligt at vælge en øget gearing og/eller en forpligtelse til at betale renter i stedet for at drage fordel af en finansiering på langt sigt i form af kapital. Endvidere lader Nederlandene til at være gået glip af skatteindtægter på grund af arbitrage mellem finansiering med egen- og fremmedkapital.
(107)
Foranstaltningen er åben for alle virksomheder, som betaler selskabsskat, og som modtager og betaler renter for koncerninterne forbindelser, og omfatter ingen elementer af forskelsbehandling, såsom en begrænsning for det land, hvor transaktionen finder sted.
(108)
Indførelsen af en obligatorisk ordning garanterer, at foranstaltningen gælder for alle virksomheder, som hører under en koncern (med koncerninterne lånetransaktioner) uden mulighed for at frigøre sig fra ordningen og uden differentieret behandling mellem virksomheder, der hører under en koncern. Med den nye til foranstaltningen formulerede definition af en koncernvirksomhed, som er baseret på kontrol (i stedet for minimal kapitalandel), begrænses det antal elementer, hvorved der retligt kunne være tale om selektivitet, idet foranstaltningens omfang udvides.
(109)
I denne forbindelse bemærker Kommissionen, at den efter offentliggørelse af beslutningen om at indlede proceduren ikke har modtaget nogen klager eller bemærkninger fra repræsentanter for nederlandske arbejdsgivere med påstand om, at små og mellemstore virksomheder ikke ville kunne drage fordel af foranstaltningen.
(110)
Kommissionen sondrede i sin beslutning om at indlede proceduren mellem en ren national situation, hvor alle virksomheder i koncernen er hjemmehørende i Nederlandene, og en grænseoverskridende situation, hvor en nederlandsk virksomhed låner penge til en virksomhed i koncernen, som er hjemmehørende i udlandet. På et rent nationalt plan ville foranstaltningen ifølge Kommissionen set fra et skattemæssigt synspunkt sandsynligvis være neutral. I forbindelse med grænseoverskridende transaktioner gælder den lavere skattesats på 5 % for den nederlandske virksomhed, mens de nederlandske regler, som begrænser fradraget af betalte renter, ikke gælder for de af koncernens virksomheder, som er hjemmehørende i udlandet. Kommissionen konkluderede derfor, at denne ordning de facto ville kunne føre til en selektiv fordel, fordi kun multinationale koncernvirksomheder, der foretager grænseoverskridende koncernrentetransaktioner med skatteregioner, hvor der gælder en selskabsskat på mere end 5 %, ville blive tilskyndet til at benytte ordningen.
(111)
Kommissionen finder, at der i denne endelige vurdering ikke skal sondres mellem rent nationale og grænseoverskridende situationer.
(112)
For det første er ordningens specifikke bestemmelser de samme i både nationale og grænseoverskridende situationer. Ordningen indeholder ikke en eneste bestemmelse, som kunne føre til en forskel mellem indtægter/udgifter fra ind- og udland.
(113)
For det andet har Nederlandene og de interesserede parter med rette anført, at når den fordel, der opnås i en grænseoverskridende situation, er større end den fordel, der opnås i en national situation, skyldes det ikke den lavere nederlandske sats for modtagne koncernrenter, men derimod det ubegrænsede fradrag af betalte koncernrenter i udlandet.
(114)
Selskabsskattesatserne er ikke harmoniseret i Fællesskabet, og Nederlandene har ingen indflydelse på de satser, der anvendes af de øvrige lande. Hvis det lykkes virksomhederne at drage fordel af forskellen mellem skattesatserne, dvs. af manglen på harmonisering, er Nederlandene ikke ansvarlige for dette. Det står virksomhederne frit for at drage fordele af de forskellige beskatningsniveauer i medlemsstaterne, som bekræftet af Domstolen (17).
(115)
Kommissionen er enig i, at en fordel, som udspringer i en international kontekst af en lav skattesats i Nederlandene, der ikke matches af et tilsvarende lavt fradrag i Nederlandene, men som ligger under for et normalt fradrag i udlandet, ikke kan tilregnes Nederlandene (18).
(116)
Her skal det ligeledes bemærkes, at den fordel, der udspringer af fradraget til den normale sats i udlandet, ikke finansieres af nederlandske midler, og at fradraget til den normale sats i det pågældende land blot er en følge af anvendelsen af det normale skattesystem (og ikke af en undtagelsesforanstaltning).
(117)
Derfor finder Kommissionen, at de fordele for en multinational koncern, som opstår i en grænseoverskridende situation, som beskrevet i beslutningen om at indlede proceduren, skyldes skattemæssige dispariteter mellem forskellige skatteregioner og følgelig ikke skal tages i betragtning ved vurderingen af statsstøttereglerne.
(118)
Som for alle skatteforanstaltninger kan det heller ikke i dette tilfælde helt udelukkes, at koncernvirksomheder inden for specifikke sektorer profiterer mere af ordningen, fordi der i de pågældende sektorer finder flere finansielle transaktioner sted. Dette gælder navnlig virksomheder inden for finanssektoren, hvis hovedaktivitet er formidling af lån, og som, som følge af ordningen, ville kunne formidle flere lån til erhvervsmæssigt forbundne virksomheder. For det første skal det dog bemærkes, at den nederlandske ordning sætter en grænse for det beløb, som kan beskattes/fratrækkes til den nedsatte sats, for at forhindre misbrug af ordningen (se afsnit II.3). Denne begrænsning finder især anvendelse på virksomheder i finanssektoren, så risikoen for misbrug er begrænset. Kommissionen erklærede desuden i sin skattemeddelelse (19): »Den omstændighed, at visse virksomheder eller visse sektorer drager større fordel end andre af sådanne skatteforanstaltninger, betyder ikke nødvendigvis, at de falder ind under anvendelsesområdet for konkurrencereglerne vedrørende statsstøtte«.
(119)
I beslutningen om at indlede proceduren fandt Kommissionen, at det ikke kunne udelukkes, at de vigtigste modtagere af ordningen ville være de tidligere modtagere af kfa-ordningen, som viste sig at udgøre uforenelig statsstøtte.
(120)
I denne forbindelse skal det bemærkes, at anvendelsen af kfa-ordningen var betinget af opfyldelse af bl.a. følgende betingelser:
-
Den modtagende virksomhed skal udføre finansieringsaktiviteter til fordel for enheder i koncernen i mindst fire lande eller mindst to verdensdele.
-
Kun finansieringsaktiviteter, som kan foretages uafhængigt af Nederlandene, er dækket.
-
Højst 10 % af den samlede kapital (egen- eller fremmedkapital), som virksomheden anvender på sine finansieringsaktiviteter, må anvendes, direkte eller indirekte, i de af koncernens virksomheder, som er hjemmehørende i Nederlandene.
(121)
I medfør af disse betingelser og det begrænsede antal modtagende virksomheder (87) anså Kommissionen kfa-ordningen for at være en selektiv foranstaltning.
(122)
Som Nederlandene har påpeget, gælder disse betingelser ikke for »groepsrentebox«-ordningen. Endvidere vil det samlede antal virksomheder, som drager fordel af »groepsrentebox«-ordningen, være langt større end de 87 virksomheder, der benyttede sig af den tidligere kfa-ordning.
(123)
I denne forbindelse kan det ikke antages, at store (multinationale) virksomheder vil få lettere adgang til ordningen end mindre og mellemstore virksomheder (SMV’er) og dermed drage uforholdsmæssig stor fordel af den. Ifølge de af Nederlandene fremlagte statistiske data, hvor der foretages en utvetydig sondring mellem SMV’er og store virksomheder, er 200 000 (ud af 335 000) virksomheder erhvervsmæssigt forbundet med en eller flere virksomheder og kan således modtage eller betale koncernrenter. For 50 000 af disse virksomheders vedkommende ligger en eller flere af koncernens virksomheder i udlandet, hvoraf 47 000 (95 %) er SMV’er. Dette afspejler tydeligt, at SMV’erne ikke vil blive forskelsbehandlet ved ordningen.
(124)
I betragtning 83 til og med 123 godtgøres det, at foranstaltningen uden forskelsbehandling medfører en fordel for virksomheder i en lignende situation og de facto burde styrke den skattemæssige neutralitet.
(125)
Endvidere konkluderes det, at den faktiske fordel for multinationale virksomheder, som kunne udspringe af eksisterende dispariteter mellem skattesystemerne i en grænseoverskridende situation, falder uden for statsstøttereglernes anvendelsesområde, da disse dispariteter ikke kan tilregnes Nederlandene.
(126)
Under alle omstændigheder finder Kommissionen, at foranstaltningen faktisk kan benyttes af alle virksomheder i Nederlandene, idet der ikke findes nogen juridiske eller økonomiske hindringer for at etablere en koncern.
(127)
På baggrund af den seneste ændring, som Nederlandene har indført, vil det blive lettere at etablere en virksomhed i Nederlandene, fordi det lovpligtige kapitalkrav om 18 000 EUR for et anpartsselskab afskaffes. Herved kan enhver virksomhed let oprette (endnu) en virksomhed i Nederlandene og dermed danne en koncern. »Groepsrentebox«-ordningen bliver således tilgængelig for enhver særskilt virksomhed, uden at stilles krav om en vis økonomisk styrke eller betydelige finansielle midler. Da dannelsen af en koncern udelukkende bliver et organiseringsspørgsmål uden uforholdsmæssig høje omkostninger, vil kravet om at høre under en koncern ikke længere være en hindring for en virksomhed, der ønsker at drage fordel af »groepsrentebox«-ordningen.
VIII. KONKLUSION
(128)
Kommissionen konkluderer, at den »groepsrentebox«-ordning, som Nederlandene har til hensigt at gennemføre, ikke indebærer, at Nederlandene giver virksomheder, som er hjemmehørende i Nederlandene og hører under en koncern, eller udenlandske virksomheder, som hører under en koncern med fast forretningssted i Nederlandene, en selektiv fordel, og at den således ikke udgør statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1 -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den »groepsrentebox«-ordning, som Nederlandene har til hensigt at gennemføre vedrørende beskatning af koncerninterne rentestrømme udgør ikke statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
Det tillades følgelig at gennemføre ordningen.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Nederlandene.
Udfærdiget i Bruxelles, den 8. juli 2009.
РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 8 юли 2009 година
относно схемата за помощ „groepsrentebox“, която Нидерландия планира да приведе в действие (C 4/07 (ex N 465/06)
(нотифицирано под номер C(2009) 4511)
(само текстът на нидерландски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2009/809/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
I. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 13 юли 2006 г. нидерландските органи уведомиха за схемата „groepsrentebox“ (схема за лихва в рамките на група), която предвижда по-ниско данъчно облагане и приспадане на лихви, получени или изплатени в контекста на взаимоотношения в рамките на група. Уведомлението беше направено от нидерландските органи само с оглед на правната сигурност, тъй като те считат схемата за обща мярка. Допълнителна информация бе представена с писма от 5 септември 2006 г. и 9 ноември 2006 г.
(2)
С писмо от 7 февруари 2007 г. Комисията уведоми Нидерландия за решението си да открие процедурата, предвидена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на частта от схемата за помощ, свързана с по-ниско данъчно облагане и приспадане на лихва в рамките на групата (мярка А).
(3)
В същото писмо Комисията също така уведоми Нидерландия, че счита, че по-ниското данъчно облагане на краткосрочни депозити, насочено към придобиването на поне 5 % от дадено дружество (мярка Б), не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(4)
Решението на Комисията да открие процедурата беше публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). Комисията покани заинтересованите страни да представят мненията си.
(5)
Нидерландските органи представиха мненията си относно решението за откриване на процедурата с писмо от 7 май 2007 г.
(6)
Комисията получи коментари от заинтересовани страни. Тя ги препрати на нидерландските органи, на които беше дадена възможност за отговор; техните коментари бяха получени с писмо от 29 юни 2007 г.
(7)
Допълнителна информация беше получена от нидерландските органи с писма от 8 ноември 2007 г. и 29 януари 2008 г.
(8)
На 7 октомври 2008 г. нидерландските органи представиха правно становище от г-жа Leigh Hancher, професор по европейско право в университета в Тилбург, относно въпроса дали мярката, предмет на уведомление, включва държавна помощ.
(9)
С писмо от 18 декември 2008 г. нидерландските органи уведомиха Комисията, че са решили да изменят схемата за данъчно облагане.
II. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
II.1. Цел
(10)
Според нидерландските органи мярката цели намаляване на разликата в данъчното третиране между два инструмента за финансиране в рамките на група, т.е. капиталов и дългов инструмент.
(11)
В настоящата ситуация, когато едно дружество, което е част от група, влее капитал в друго дружество, част от същата група, то получава като възнаграждение дивиденти, които са освободени от данъци в съответствие с правилата за освобождаване на дяловите участия, докато когато то заема пари на дружество, част от същата група, получената лихва се облага с данък със стандартната корпоративна ставка (25,5 %). На равнището на дружеството, което получава средствата, платените за вливането на капитал дивиденти не подлежат на данъчно приспадане, докато лихвата, платена в случай на заем, подлежи на приспадане при стандартната корпоративна ставка.
(12)
Нидерландия отбелязва, че изборът на организационна структура, която включва независими юридически организации обикновено се ръководи от дружественото право или от икономически причини. Разликите в гражданското право между капитал и дълг (задължение, срок на изплащане, обезпечение, права на глас и т.н.) като цяло не са от значение при финансирането в група, докато данъчните последствия се различават значително. В рамките на групи, условията за финансиране се избират така че да се постигне възможно най-ниска данъчна тежест съгласно приложимата данъчна система. В резултат от това, решението да се предостави заемен капитал или капитал от собствени средства в рамките на групите се ръководи най-вече от данъчни съображения.
(13)
В правното си становище проф. Hancher подчертава, че влиянието на разликата в данъчното третиране на дълг и капитал на корпоративно равнище и възможните решения на неблагоприятните последици, до които може да доведе, са приоритет в политическата програма на много държави от ОИСР. Според проф. Hancher, исканията за фундаментална реформа на нидерландския корпоративен данък и за неутрално третиране на заемното и капиталовото финансиране в рамките на групите от дружества многократно са били отправяни в публикациите с данъчна тематика в Нидерландия.
(14)
Нидерландските органи подчертават факта, че разликите от гледна точка на данъчното третиране създават форми на данъчен арбитраж между тези две средства за финансиране в рамките на група, които не са желателни от икономическа гледна точка. В рамките на дадена група изборът между допълнително капиталово финансиране или (допълнително) дългово финансиране е свободен, но данъчните последици от двата вида финансиране са различни. Това може да доведе до данъчен арбитраж, който нарушава неутралността на данъчната система. Поради това мярката цели предотвратяване на данъчния арбитраж между дълговото и капиталовото финансиране и повишаване на неутралността на нидерландската данъчна система.
(15)
Въвеждането на схема за лихва в рамките на група ще спомогне да се гарантира, че методът на финансиране, използван в контекста на дадена група, се определя най-вече от икономически съображения. Това води до много по-голямо съответствие между данъчното третиране на лихвата в рамките на група и данъчното третиране на дивидентите в рамките на група и поради това постига по-висока неутралност между дългово и капиталово финансиране в рамките на група.
(16)
Проблемите във връзка с данъчния арбитраж не възникват в случай на финансиране извън контекста на група. Тук различните последици, които произтичат от гражданското право, са наистина важни и поради това тази форма на данъчен арбитраж не съществува. С оглед на присъщите разлики между ситуациите в рамките на групи и извън групи, данъчната неутралност за операции по финансиране извън групи не представлява изискване. Поради това, както може да се очаква, мярката е ограничена до заеми в групи.
(17)
Нидерландските органи също така отбелязват, че понастоящем нидерландските предприятия приспадат лихви във все по-големи размери. Различното данъчно третиране на заемите и капиталите в групи се използва все повече от предприятията за сметка на държавната хазна.
(18)
Мярката е замислена така че да противодейства на това подкопаване на данъчните приходи чрез насърчаване на дружествата да използват капитали вместо заеми и да ограничат данъчното приспадане на лихви в Нидерландия. Така схемата допълва нидерландските правила за недостатъчна капитализация, които имат подобна цел, тъй като се стремят да обезкуражават прекомерното финансиране със заемен капитал и да предотвратят изкуственото намаляване на данъчната основа в Нидерландия.
(19)
По мнение на нидерландските органи схемата, предмет на уведомление, представлява мярка от чисто техническо естество.
II.2. Правно основание
(20)
Правното основание на мярката е член 12, буква в) от Закона за корпоративно данъчно облагане от 1969 г. (Wet op de vennootschapsbelasting 1969). Тази разпоредба беше приведена в действие от 1 януари 2007 г., но нейното влизане в сила беше отложено докато Комисията вземе отношение относно съвместимостта с правилата за държавна помощ.
II.3. Как ще работи мярката
(21)
В Нидерландия корпоративният данък обикновено се прилага по отношение на приходи на дружества със ставка от 25,5 % (3). Мярката за лихва в рамките на група предвижда различно данъчно третиране на определени лихви в рамките на група. Платените и получените лихви в контекста на финансиране в рамките на група няма да подлежат на стандартната ставка на корпоративния данък от 25,5 %. Положителният баланс между получената и платената лихва в контекста на операции по финансиране в рамките на група ще бъде облаган с лихва в рамките на група при ставка от 5 % вместо стандартната ставка от 25,5 %.
(22)
Сумата, която може да бъде облагана с данък или приспадната при намалената ставка, е ограничена до процент от нетните активи на данъкоплатеца за данъчни цели (fiscale vermogen). Това ограничение цели да не се даде възможност на предприятия с недостатъчен капитал да злоупотребяват с мярката и гарантира, че намалената ставка се прилага, само когато доходите от заемите на групата са били финансирани със собствени средства.
(23)
Схемата за лихва в рамките на група съдържа няколко други разпоредби за предотвратяване на злоупотреби. По-специално, лихвата, която формално е дължима на трета страна (банка), но всъщност се изплаща на организация в групата, се счита за платена лихва в рамките на групата. Това се прилага например в случай на компенсационен заем (4). Лихвата, която е дължима на трета страна (банка), също се счита за лихва в рамките на групата с ограничено приспадане, ако средствата, получени чрез заема, се влеят в капитала, използван от дъщерното дружество, така че да се генерира лихва в рамките на групата с ниска данъчна ставка в дъщерното дружество.
(24)
В първоначалното си уведомление нидерландските органи посочиха, че схемата ще бъде незадължителна за период от минимум три години. Ако бъде избрана от едно дружество, което спада към група, схемата ще бъде прилагана към всички други дружества от групата, които са на територията на Нидерландия. Допустимите дружества, определени в първоначалната схема за лихва в рамките на група, са онези, които спадат към една група, както специално е посочено в самата схема, според която се изисква едно дружество да държи повече от 50 % в друго дружество. С други думи, една група трябва да бъде съставена от поне две дружества, като дружеството майка контролира повече от 50 % от дяловете на дъщерното дружество. Всяко дружество трябва да подлежи на облагане с корпоративен данък в Нидерландия. Това означава, че схемата се прилага към всяко дружество, установено в Нидерландия, или към всяко дружество, учредено извън Нидерландия с постоянно установяване в Нидерландия.
II.4. Изменения на схемата
(25)
В хода на процедурата нидерландските органи ясно показаха своето намерение да направят схемата задължителна. Това беше потвърдено с писмо от 18 декември 2008 г. Схемата за лихва в рамките на група ще се прилага към всички субекти, подлежащи на корпоративно подоходно облагане в Нидерландия, по отношение на лихвата, заплащана на групи от дружества, и лихвата, получавана от групи от дружества.
(26)
В това писмо нидерландските органи също така уведомиха Комисията за две допълнителни изменения на схемата. Първото изменение касае по-широкообхватно определение на група за целите на схемата за лихва в рамките на група. Определението на свързаните субекти цели да обхване всички споразумения, чрез които един субект притежава пряко или косвено ефективен контрол върху финансирането на друг субект, или чрез които трето лице или субект притежава ефективен контрол върху финансирането на двата субекта, участващи в споразумението за заем (5). Второто изменение въвежда разпоредба, която ще улесни създаването на (второ) дружество съгласно нидерландското гражданско право, така че създадената група би могла да се възползва от схемата за лихва в рамките на група. По-специално, установеният понастоящем минимален капитал от 18 000 EUR за дружество с ограничена отговорност (besloten vennootschap - BV) ще бъде премахнат.
II.5. Бюджет
(27)
В съответствие с първоначалното уведомление годишният бюджет на мярката, предмет на уведомление, трябваше да бъде в размер на 475 млн. EUR. На по-късен етап нидерландските органи посочиха, че задължителната схема за лихва в рамките на група ще бъде неутрална от гледна точка на бюджета.
III. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(28)
С решението си за откриване на процедурата от 7 февруари 2007 г. Комисията изрази своите съмнения, свързани с общото естество на мярката. Тя подчерта, че само дружества, които са част от група, биха се възползвали от по-ниското данъчно облагане, предвидено в схемата (избирателност de jure), и изрази подозрението, че схемата би била от полза за многонационални групи, като предостави на тези групи избирателно икономическо предимство (избирателност de facto).
(29)
Комисията посочи, че в чисто национален контекст мярката вероятно би била неутрална от данъчна гледна точка. При все това, в контекста на трансграничните транзакции дадено нидерландско дружество, което заема пари на дъщерно дружество, установено в чужбина, би подлежало на по-ниско данъчно облагане със ставка от 5 %, докато дъщерното дружество, установено в чужбина, няма да подлежи на нидерландските правила, ограничаващи данъчното приспадане на платената лихва. Схемата de facto би предоставила избирателно преимущество, тъй като само многонационални групи от дружества, извършващи трансгранични сделки с лихви в рамките на групата в данъчни юрисдикции с корпоративен данък над 5 %, ще имат стимул да използват схемата.
(30)
Доколкото мярката е имала за цел да представлява изключение от прилагането на данъчната система, Комисията също така изрази съмнения дали мярката е обоснована от естеството или общата схема на данъчната система.
(31)
Комисията също така счете, че не може да се отхвърли възможността основните бенефициери по схемата да са предишните бенефициери по международната схема за дейности за финансиране, за която беше счетено, че представлява несъвместима държавна помощ (6).
(32)
Поради това Комисията изрази становището, че схемата за лихва в рамките на група би могла да се счете за помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО и че нито едно от изключенията, посочени в член 87, параграфи 2 и 3, не се прилагат.
IV. КОМЕНТАРИ НА НИДЕРЛАНДИЯ
(33)
Коментарите на Нидерландия относно решението за откриване на процедурата бяха получени на 7 май 2007 г. и бяха допълнени с допълнителни бележки през 2007 и 2008 г., включително правно становище, представено от проф. Hancher.
(34)
Нидерландските органи твърдят, че подходът, предприет от Комисията в нейното решение, е неправилен по три точки. Първо, Комисията обединява отделните критерии за „предимство“ и „избирателност“ в един критерий, т.е. „избирателно предимство“. Това се отклонява от нормалната практика на Комисията или съдебната практика, които гласят, че двата критерия трябва да се прилагат поотделно.
(35)
Второ, Комисията не оценява компонентите на схемата за лихва в рамките на група поотделно. Евентуалният елемент на помощ в намалена ставка за получена лихва в рамките на група и евентуалният елемент на помощ в намалена ставка за платена лихва в рамките на група трябва да бъдат оценени поотделно.
(36)
Трето, Комисията греши, когато разглежда нетния ефект за платеца и получателя заедно и заключава, че нетният ефект най-вероятно е неутрален за национални групи, когато и платецът, и получателят са установени в Нидерландия, докато за многонационални групи възниква нетно предимство, когато платецът е дружество от чуждестранна група и получателят е дружество от местна група. Според нидерландските органи равенство от такова естество няма основание в нидерландското данъчно законодателство. Нидерландски дружества, част от група, са консолидирани за данъчни цели само в случай на дялово участие от 95 % или повече.
(37)
Освен това, нидерландските органи са на мнение, че схемата за лихва в рамките на група не може да се счита за отклонение от стандартния метод на данъчно облагане. Тя е корекция, в която към данъчната система е добавен аналитичен елемент. Това води до нов стандартен метод на данъчно облагане и впоследствие не се предоставя предимство.
(38)
Нидерландските органи отричат да има предимство и поради друга причина. Нетното вариране, предизвикано от схемата за лихва в рамките на група, в многонационални дружества в сравнение с националните групи може да бъде преимущество за многонационалните групи, но може и да ги постави в неблагоприятно положение. Многонационална група с нидерландско дъщерно дружество може както да получи преимущество, така и да бъде поставена в неблагоприятно положение в зависимост от своята обективна позиция като длъжник или кредитор и от приложимите данъчни ставки в други държави-членки и в Нидерландия.
(39)
Като алтернатива, ако действително съществува предимство, Нидерландия е на мнение, че евентуалното нетно предимство за многонационалните групи не е резултат от по-ниската нидерландска данъчна ставка за получена лихва в рамките на група, а от неограниченото приспадане на платената лихва в рамките на група в чужбина. Това предимство не може да се вмени на нидерландската държава и не е финансирано със средства на нидерландската държава.
(40)
Евентуално по-благоприятен нетен ефект за многонационалните групи в сравнение с националните групи не е следствие от избирателния обхват на нидерландската схема за лихва в рамките на група, а от различие в резултат на различните правила за данъчно приспадане на лихвата в група в рамките на ЕС. Нидерландия може свободно да увеличава или намалява тази разлика, като променя своята данъчна система, стига измененията да са общо приложими по отношение на всички нидерландски данъкоплатци, които са в сравнимо правно и фактическо положение в контекста на целта на въпросното изменение.
(41)
Според нидерландските органи цялостният ефект от данъчните изменения върху многонационалните групи, извършващи трансгранични транзакции, винаги ще се различава от ефекта върху националните групи, които извършват транзакции единствено в рамките на държавата. За държавната помощ това е от значение, само ако разликите са предизвикани от мярката на самата държава-членка, т.е. когато е налице по-ниска данъчна ставка само за приходите от лихви в рамките на чуждестранна група. Това не е от значение в случай на обща мярка, приложима към приходите от лихви на всички групи, национални или чуждестранни, което води до трансгранични различия.
(42)
Самото съществуване на нехармонизирани данъчни системи може да доведе до ситуация, в която нетните данъчни последици от трансграничните транзакции се различават от нетния ефект на изцяло националните транзакции. Този ефект може да доведе както до неблагоприятно положение (икономическо двойно данъчно облагане), така и до благоприятно такова (отсъствие на икономическо данъчно облагане).
(43)
В Договора за ЕО, членове 94 и 95 представляват основа за директиви или регламенти за сближаване на съществуващите спогодби, ако това е необходимо за установяването на правилно функциониране на общия пазар. Освен това, член 96 предоставя на Комисията възможност да предприема действия, ако дадена разлика в действащото законодателство в отделните държави-членки сериозно нарушава условията на конкуренция на вътрешния пазар.
(44)
В допълнителната втора алтернатива нидерландските органи са на мнение, че няма избирателност. Чрез оценяване на избирателността посредством сравнение на комбинация от чуждестранен длъжник и местен кредитор с комбинация от местен длъжник и местен кредитор, Комисията избира неправилна референтна рамка. При оценяване на избирателността на нидерландските данъчни спогодби, референтната рамка не може да надхвърли общия брой нидерландски данъкоплатци. В установена практика на Комисията референтната рамка не може да включва дружества, които не подлежат на облагане в Нидерландия.
(45)
Нидерландските органи подчертават, че данъчната схема не е ограничена до определени предприятия, определени дейности или функции или отделни райони. В схемата не се прави разграничение между местни и чуждестранни групи от дружества. При качественото определяне на схемата за лихва в рамките на групата не се прилагат никакви прагове на допустимост, свързани с определени дейности или функции.
(46)
Освен това, с оглед на целта на схемата за лихва в рамките на група, в сравнимо правно и фактическо положение са само предприятия, които представляват част от група. Само тези предприятия биха се сблъскали с проблема с данъчния арбитраж, описан в раздел II.1.
(47)
Нидерландия отбелязва, че в рамките на група решенията за финансиране се изготвят така че да се сведе до минимум данъчната тежест съгласно приложимата данъчна система. Търговското разграничение между капиталовото и дълговото финансиране (условия на изплащане, задължение, обезпечение), за разлика от данъчното разграничение, като цяло е без значение. Извън групите, търговските разлики между капиталовото и дълговото финансиране в действителност са много уместни и могат да надделеят над мотивите от данъчни съображения.
(48)
Нидерландските органи настояват, че мерките, ограничени до групи, са данъчни мерки от чисто техническо естество, които не представляват държавна помощ: те твърдят, че в решение относно разпоредба за данъчното облагане във Франция Комисията е приела, че мярка, която пренебрегва общото правило, че плащанията по лихви са разходи, подлежащи на данъчно приспадане в заеми между дружества, е обща мярка, но е приела допълнителното изключение от това правило в полза на централните корпоративни хазни, съзадени във Франция от многонационални дружества, за избирателно предимство (7).
(49)
Нидерландските органи считат, че разширяването на обхвата на схемата за лихва в рамките на група всъщност би довел до избирателност. Ако лихвата, получавана от трети страни, също се облага с намалена ставка, това би довело до предимство за финансови институции.
(50)
Също така се твърди, че е невярно предположението, че специфични данъчни правила за лихви сами по себе си биха довели до избирателност. Финансирането в рамките на група от организации не може да се характеризира като икономическа дейност, а просто като икономическа реалност. Лихвените потоци като такива не са отделна икономическа или стопанска дейност; те са просто начин за осигуряване на средства за икономическа или стопанска дейност. Дълговото финансиране е отделна и самостоятелна дейност само в случай на финансови институции, чиято стопанска дейност се състои във финансиране на трети страни. Освен това, по отношение на лихвите, спечелени от краткосрочни депозити, целящи придобиване на поне 5 % от дяловете на дружество (мярка Б), в решението за откриване на процедурата самата Комисия счете, че по-ниската данъчна ставка за такива лихви сама по себе си не води до избирателност, тъй като тя беше счетена за обща мярка.
(51)
Освен това нидерландските органи твърдят, че няма концептуална разлика между дивиденти и лихви. И двете представляват възнаграждение за използване или отпускане на средства като капитал или дълг. И в двете ситуации тези средства се използват от получателя за финансиране на стопанска дейност. Всяка данъчна система съдържа правила, съгласно които платените дивиденти и лихви подлежат на приспадане, частично приспадане, или са освободени от приспадане, и правила, съгласно които дивидентите и лихвите подлежат на данъчно облагане, частично данъчно облагане или са освободени от данъчно облагане. Няма международен стандарт за данъчно облагане, който да определя как тези компоненти следва да бъдат третирани за данъчни цели.
(52)
В допълнителната алтернатива ограниченото данъчно облагане предотвратява вътрешно различие в рамките на нидерландската система и като такова е обосновано от естеството и целта на системата. Ограниченото данъчно облагане на лихва, получена в рамките на група, се обосновава от ограниченото приспадане на плащания по лихви в рамките на групата. Това дава възможност на предприятия, организирани в група, да избегнат неблагоприятните последици от ограниченото приспадане и пълното данъчно облагане, докато предприятия, организирани като единични субекти, нямат вътрешни плащания по лихви и следователно не попадат в такова неблагоприятно положение.
(53)
Основен принцип на нидерландското данъчно законодателство е симетричното третиране на доходите и разходите. В съответствие с вътрешната логика на нидерландската данъчна система доходите и разходите са двете страни на една монета. С цел избягване на двойно данъчно облагане, ограниченото данъчно облагане е логичното следствие от ограниченото приспадане.
(54)
Предложената мярка цели да гарантира прилагането на принципа за неутралност в нидерландската данъчна система чрез елиминиране на данъчния арбитраж между дълговото и капиталовото финансиране в рамките на групи. Мярката намалява разликата между два вида финансиране в рамките на група и така повишава неутралността на данъчната система. Поради това ограничаването на лихвите в рамките на група се основава на икономическа логика и е необходимо и функционално за ефективността на данъчната система.
(55)
Нидерландските органи отбелязват, че кръгът от предприятия, които ще използват схемата за лихва в рамките на група, ще бъде много по-обширен от 87-те предприятия, които използваха предходната схема за международни дейности по финансиране. Освен това те твърдят, че всички ограничаващи условия на схемата, като изискването за два континента или четири държави, отсъстват от схемата за лихва в рамките на група. Схемата за лихва в рамките на група е изцяло данъчна мярка, която регулира данъчната тежест върху капитала като фактор за производство. В допълнение, тя се прилага по отношение на всякакви входящи или изходящи заеми в група и е напълно отделена от стопанската дейност, извършвана от въпросното дружество. Поради всички тези причини е абсолютно невъзможно обхватът на мярката да се сравнява с обхвата на схемата за международните дейности за финансиране.
(56)
Задължителното естество на мярката за всички данъкоплатци, които плащат или получават лихва от свързани дружества, подчертава целта на схемата за лихва в рамките на група: повишаване на неутралността на данъчната система и съответно намаляване на данъчния арбитраж и увеличаване на нидерландските корпоративни данъчни приходи. Мярката също така елиминира елемента, който може да предизвика избирателно предимство като резултат от схемата за лихва в рамките на група.
(57)
Задължителната схема за лихва в рамките на група не само възнаграждава запазването на капитал в Нидерландия, но същевременно предоставя и демотивиращ фактор - подобно на правилата за недостатъчна капитализация - по отношение на вливането на дългово финансиране в Нидерландия. Нидерландските правила за недостатъчна капитализация обезкуражават прекомерното финансиране с дългов капитал в рамките на групи посредством ограничаване на данъчното приспадане на лихвата в рамките на група, докато схемата за лихва в рамките на група предлага намалена ставка за получената лихва в рамките на групата, при условие че финансирането е от собствени средства. Схемата за лихва в рамките на група укрепва нидерландската данъчна основа, като насърчава по-високо съотношение между собствени средства и дългов капитал и допринася за предотвратяване на изтичането на собствени средства, а оттам и на данъчната основа, от Нидерландия.
(58)
Схемата за лихва в рамките на група е чисто техническа мярка, която променя третирането на лихвата в рамките на група в системата чрез повишаване на данъчната тежест върху определени данъкоплатци и намаляване на данъчната тежест върху други данъкоплатци въз основа на хоризонтални и обективни факти и обстоятелства. След като се премахне възможността за отказване от нея, схемата за лихва в рамките на група не предоставя никакви икономически предимства, тъй като тя просто размества данъчната тежест между данъкоплатците спрямо изцяло хоризонтални и обективни критерии.
(59)
Нидерландските органи подчертават, че избирателността de facto може да възникне само ако има риск ефектът на практика винаги да облагодетелства група, която може да бъде идентифицирана, въпреки че мярката е от общо естество. Този вид избирателност може да възникне, ако мярката е незадължителна, но не и ако мярката бъде направена задължителна. Данъкоплатците, които се окажат в неблагоприятно положение през една година, могат да извлекат предимство в следващата и обратното. Поради това схемата облагодетелства еднородна категория данъкоплатци.
(60)
Нидерландските органи също така са на мнение, че новото определение на група, базирано на ефективния контрол, е по-добре съобразено с целта на схемата. Ако едно дружество притежава ефективен контрол върху финансирането на друго дружество, последното вече не може да избира свободно между финансиране посредством вътрешен или външен дълг, нито може свободно да избира между дългово или капиталово финансиране. Централното управление на групата решава как привлечените отвън средства - външен дълг или външен капитал - се разпределят в рамките на групата чрез вътрешен дълг или чрез вътрешен капитал. Фактът, че данъчните последици от двата инструмента за финансиране в рамките на групата са различни, предоставя стимул за избора на определен инструмент единствено заради неговите данъчни последици.
(61)
На последно място, промяната в законодателството относно дружествата с ограничена отговорност в бъдеще ще улесни данъкоплатците при преустройването на тяхната правна структура в група, тъй като административната тежест и капиталовите изисквания ще бъдат отменени или драстично намалени.
V. КОМЕНТАРИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(62)
Бяха получени коментари на нидерландската конфедерация на промишлеността VNO-NCW (8), от Белгия и Унгария. След крайния срок бяха получени коментари на още една страна и поради това те не можеха да бъдат взети предвид в процедурата. Получените коментари от въпросната трета страна във всеки случай не биха повлияли на оценката и заключенията в настоящото решение.
V.1. Коментари на нидерландската конфедерация на промишлеността
(63)
VNO-NCW счита, че въпросната схема за лихва в рамките на група не може да бъде несъвместима държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО поради следните причини.
(64)
Първо, VNO-NCW счита, че схемата за лихва в рамките на група е обща, данъчно неутрална и техническа мярка, защото целта на въпросната схема е насочена към намаляването на данъчния арбитраж между капиталовото финансиране и дълговото финансиране в рамките на група от дружества. С оглед на неутралността на мярката, схемата не води до привилегировано третиране на определени дружества или производството на определени стоки по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(65)
Второ, данъчното предимство за многонационална група от дружества произтича от различията между данъчното третиране в държавите-членки на лихвата в рамките на група и не може да бъде приписано на Нидерландия. Данъчно предимство се създава, защото лихвата може да бъде приспадната в друга държава-членка при по-висока данъчна ставка от приложимата ставка към схемата за лихва в рамките на група, докато при една местна ситуация ставката, която се прилага, е ставката на схемата за лихва в рамките на група, но това е пряк резултат от различията в законодателствата на държавите-членки за данъчно третиране на лихвите в рамките на група. Ако Комисията желае да отстрани нарушаването, което може да възникне от схемата за лихва в рамките на група, VNO-NCW предлага да се използва член 94 или 96 от Договора за ЕО.
(66)
Трето, VNO-NCW счита, че в контекста на целта на въпросната схема, която е да се намали данъчния арбитраж между капитал и дълг, дружествата, принадлежащи към група, не са в същото положение de jure и de facto като дружествата, които не принадлежат към група. Разликата в данъчното третиране на капитал и дълг предизвиква смущения най-вече вътре в групи, тъй като дружеството майка упражнява определен контрол над своите дъщерни дружества, така че то може до значителна степен да определи техните възможности за финансиране, избор, който често се определя до голяма степен от данъчни съображения. При взаимоотношения с трети страни, вариантът на финансиране често се определя най-вече от фактори, различни от данъчни съображения. Вследствие на това не може да се твърди, че въпросната схема е избирателна по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Освен това, според VNO-CNW, ако самият факт, че данъчен инструмент в по-голяма или по-малка степен е ограничен до дружества в рамките на групи, води до заключението, че това е мярка за държавна помощ, то корпоративните данъчни системи на държавите-членки в много отношения биха били в противоречие с член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
V.2. Коментари на унгарските органи
(67)
Унгарските органи считат, че схемата не е мярка за помощ и изтъкват два аргумента. Първо, фактът, че схемата е ограничена до групи, не я прави избирателна. При (международни) данъчни въпроси, правилата за групите от дружества са честа практика и са неизбежни. Много правила, чийто обхват е ограничен до групи, са били изтъквани от ОИСР (трансферни цени) и от Комисията (например директивата за плащания на лихви и лицензни възнаграждения). Второ, Унгария припомня, че прякото данъчно облагане зависи от държавите-членки. Определянето на данъчни ставки във връзка с определени данъчни събития е част от тяхната вътрешна компетентност. На последно място, Унгария не разбира как Нидерландия може да бъде подведена под отговорност за по-голямото приспадане, генерирано от по-високите данъчни ставки в други държави, при положение, че прякото данъчно облагане не е хармонизирано. Описаното от Комисията предимство очевидно е резултат от различие между данъчните системи.
V.3. Коментари на белгийските органи
(68)
Белгийските органи също подкрепят позицията, че схемата не е държавна помощ и изтъкват аргументи, подобни на аргументите на другите заинтересовани страни по отношение на отсъствие на избирателност. Белгия подчертава, че е логично дадено предприятие, което не е част от група, по подразбиране да не може да извършва дейности за финансиране в рамките на група. Белгийските органи също така твърдят, че правилата за държавна помощ не са приложими в ситуации, в които различията между националните данъчни системи съществуват поради липсата на хармонизиране на равнището на ЕС. Като следствие, схемата за лихва в рамките на група е обща мярка, която не е обхваната от правилата за държавна помощ, и Комисията използва своите правомощия по неправилен начин при проучването на случая.
VI. РЕАКЦИЯ ОТ СТРАНА НА НИДЕРЛАНДИЯ ОТНОСНО КОМЕНТАРИТЕ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(69)
Нидерландските органи отбелязват, че коментарите на всички три страни подкрепят тяхната гледна точка. Унгария и Белгия подчертават, че Комисията злоупотребява със своите правомощия относно държавна помощ като прави опит да разглежда нарушения, следствие от различия между данъчните системи, които не са хармонизирани. Това подсилва нидерландската позиция, че схемата за лихва в рамките на група не представлява мярка за помощ, забранена с член 87 от Договора за ЕО.
(70)
Нидерландия подчертава, че е напълно съгласна с анализа, изготвен от VNO-NCW. Тя придава особена важност на подробния аргумент, касаещ институционалната рамка и даващ ясно обяснение за различните смущения на единния пазар, които могат да бъдат предизвикани от национални мерки, предприети от държавите-членки, и от инструментите, достъпни съгласно Договора за ЕО, за елиминиране на такива смущения, където е необходимо.
(71)
На последно място, нидерландските органи подкрепят гледната точка на конфедерацията, че за да се установи дали има избирателност, трябва да бъде установено дали определени предприятия или производството на определени стоки се поставят в по-благоприятно положение от други, които са сравними de jure и de facto в контекста на целта на разглежданата мярка. Ограничаването до заеми в рамките на група не води до избирателност, защото целта на схемата за лихва в рамките на група е да предотврати данъчен арбитраж между финансиране от капитал и финансиране от заеми в рамките на групите. Арбитражът не играе никаква роля във финансирането между дружества, които не са свързани в група. Следователно ограничаването до заеми в рамките на група е логично в контекста на целта на схемата, така че уместната референтна рамка се състои от всички дружества, които са част от група.
VII. ОЦЕНКА НА СХЕМАТА
(72)
За са установи дали въпросната мярка представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, Комисията трябва да оцени дали мярката поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на определени стоки, като предоставя предимство от икономическо естество, дали такова предимство нарушава или заплашва да наруши конкуренцията, дали предимството е предоставено чрез държавни средства и дали предимството оказва въздействие върху търговията между държавите-членки.
(73)
За да бъде счетена за държавна помощ, дадена мярка трябва да бъде специфична или избирателна по отношение на това, че поставя в по-благоприятно положение само определени предприятия или производството на определени стоки.
(74)
Нидерландските органи твърдят, че въпросната мярка не е ограничена до определени сектори, определени видове дружества или определени части от нидерландската територия. Няма други ограничения, свързани с оборота, размера, броя на служителите, членуване в многонационална група или естеството на операциите, които бенефициерите са упълномощени да извършват.
(75)
Според приложимата съдебна практика, с оглед определяне дали дадена мярка е избирателна, е уместно да се проучи дали в контекста на определена правна система тази мярка представлява предимство за определени предприятия в сравнение с други, които са в сравнимо правно и фактическо положение (9). Следователно данъчният режим може да не представлява държавна помощ, въпреки че не съответства във всички отношения на общата система за корпоративно данъчно облагане на държавите-членки. Съдът също така постанови в многобройни случаи, че член 87, параграф 1 от Договора за ЕО не прави разграничение въз основа на причините или целите на мерките за държавна помощ, а ги определя въз основа на техния ефект (10). По-специално, данъчните мерки, които не представляват адаптиране на общата система с цел постигане на определени характеристики на определени предприятия, а са били предложени като средства за подобряване на конкурентоспособността, са обхванати от член 87, параграф 1 от Договора за ЕО (11).
(76)
Понятието данъчна помощ не се прилага обаче по отношение на мерки за държавно подпомагане, в които се прави разграничение между предприятия, ако това разграничение произтича от естеството на цялостната структура на системата, в която влизат предприятията. Както е обяснено в Известие на Комисията за прилагане на правилата за държавна помощ по отношение на мерките за пряко данъчно облагане на дружества (12) („известие за данъчно облагане“), „някои условия могат да бъдат обосновани с обективни различия между данъкоплатците“.
(77)
На първо място следва да се изясни на кое равнище (равнище на групи или равнище на предприятия) ще бъде извършена оценката. В решението за откриване на процедурата Комисията изтъкна своето предварително становище, че тази оценка следва да бъде извършена на равнището на групите, като заяви, че ако дружествата от изцяло национална група решат да не прилагат схемата за лихва в рамките на групата, преимуществото от намаленото данъчно облагане на получените лихви от финансиращо нидерландско дружество ще бъде компенсирано от по-ниското приспадане на лихвите, платени от финансираното нидерландско дружество (13).
(78)
Нидерландските органи считат, че тъй като мярката е симетрична и просто би разместила данъчната тежест между данъкоплатците, някои дружества ще се възползват от предимство, докато други ще бъдат поставени в неблагоприятно положение в зависимост от тяхната обективна позиция на длъжници или кредитори. По този начин схемата за лихва в рамките на група не представлява помощ.
(79)
Както нидерландските органи отбелязаха в своето писмо от 18 декември 2008 г., ако едно дружество притежава ефективен контрол върху финансирането на друго дружество, последното вече не е свободно да взема решения относно своето финансиране или да избира между финансиране посредством дълг или капитал. Централното управление на групата решава как привлечените отвън средства ще бъдат разпределени в рамките на групата чрез вътрешен дълг или чрез вътрешен капитал.
(80)
При все това, Комисията отбелязва, че мярката се отнася до специфична операция (финансирането на свързани дружества), а не до консолидиране на равнището на групи. Всяка намалена данъчна ставка ще бъде прилагана индивидуално към дружествата въз основа на баланса на техните схеми за лихви. Дори ако може да се очаква решенията за финансиране да се вземат в интерес на групата като цяло, анализът на равнището на групата няма основание в нидерландското данъчно законодателство, както беше отбелязано от нидерландските органи. Съгласно нидерландското законодателство, данъчното консолидиране се проявява само в случай на дялово участие от 95 % или повече. С други думи, с нидерландския корпоративен данък се облагат индивидуални субекти, а не групи. До тази степен името, дадено на схемата за лихва в рамките на група, не отразява правилно факта, че тя се прилага към индивидуални субекти, участващи в специфични операции по финансиране. Мярката не засяга баланс на разходи/доходи, консолидиран на равнището на групи.
(81)
Поради това Комисията е на мнение, че оценката на схемата следва да бъде извършена на равнището на индивидуалните дружества. Схемата, както е изменена от нидерландските органи, може да бъде описана като намалена ставка върху определен вид приходи (или разходи) под формата на лихва върху заем, когато транзакцията се извършва между свързани дружества (14).
(82)
Освен това Комисията счита, че симетрията на мярката и нейното неутрално въздействие на равнището на групата не са достатъчни, за да се изключи възможноста за пре димство за индивидуални дружества. По аналогичен начин, облагането с данък на лихвата на един субект в групата при по-ниска ставка не може да бъде обосновано с данъчното облагане на друго дружество - чрез намалено приспадане на лихвата - при по-висока ставка (15).
(83)
Комисията счита, че за данъчното облагане на определни видове приходи може да е важно да се определи дали схемата обхваща обширни категории от транзакции по недискриминационен начин. Всеки случай на дискриминация, който не може да бъде обоснован с обективни разлики между данъкоплатците, може да доведе до нарушаване на конкуренцията.
(84)
В този смисъл е уместно да се отбележи, че типична характеристика на много данъчни системи е наличието на аналитични елементи, които допълват многостранния характер на данъчната система. Такъв е случаят по-специално, когато специфични видове приходи, например лихви или дивиденти, подлежат на диференцирано данъчно третиране.
(85)
Предвид горепосоченото, трябва да се определи дали транзакциите на заеми между свързани дружества могат обективно да водят до право на намалена данъчна ставка. Нидерландските органи и VNO-NCW, твърдят, че само в групите може да се наблюдава арбитраж между финансирането чрез вливане на капитали и заем. За разлика от дружествата, които не са част от група („самостоятелни дружества“), дружествата в групи са изправени пред арбитраж между собствен капитал и заемен капитал в рамките на своята група. Такъв арбитраж в по-голямата си част е повлиян от данъчни съображения, вместо от икономически съображения.
(86)
Комисията е на мнение, че въпросната мярка ще доведе до намаляване на този арбитраж (при местна ситуация), тъй като ще се намали разликата между данъчното облагане на лихвите и облагането на дивидентите в рамките на дадена група, като по този начин ще подсили техническата неутралност на данъчната система.
(87)
За илюстрирането на тази позиция е необходимо да се разграничат три различни вида ситуации (виж схема 1 по-долу), включващи свързани дружества и самостоятелни дружества (включително финансови институции в своите взаимоотношения с независими трети страни). Нека си представим, че A-B-C е корпоративна група, в която A контролира финансирането на B и C; X е субект, който не част от група („самостоятелно“ дружество), а Y е кредитна институция, която предоставя заеми на независими страни.
Схема 1
(88)
Първата ситуация включва финансови транзакции между свързани дружества. Дружеството майка A осигурява ликвидност на своите дъщерни дружества B и C чрез заем или чрез капитал. Тези финансови транзакции ще доведат до заплащане (от B и C) на лихва или дивиденти.
(89)
Изборът между заемно и капиталово финансиране се прави на равнището на дружеството майка A в интерес на групата от свързани дружества като цяло. Като следствие, когато дружеството майка A финансира едно от своите дъщерни дружества (или свързани дружества), действително ще има арбитраж между заем и капитал въз основа на няколко критерия. Докато необходимостта от ликвидност в дългосрочен план или инвестиция като цяло изисква вливане на капитал, изискванията за финансиране в краткосрочен план ще изискват единствено осигуряването на (краткосрочен) заем. При все това, данъчните съображения могат да повлияят върху тези икономически съображения.
(90)
Чрез намаляване на разликата в данъчното третиране на приходите от заеми (лихва) и приходите от капитал (дивидент) в рамките на група, мярката ще доведе до ограничаване на данъчния арбитраж между двата вида транзакции при местна ситуация. Вторият вид транзакции представлява транзакция на заем между финансова институция (банка Y) и едно от дружествата, принадлежащи към група (дружество B). Такава ситуация по принцип възниква, когато финансовите изисквания не могат да бъдат изпълнени от осигуряването на ликвидност в рамките на групата. При такава ситуация няма арбитраж за Y, тъй като вливането на капитал в B не е алтернатива за Y, която просто изпълнява своята дейност по отпускане на кредит на трети лица. Арбитраж няма и между заем и кредит на равнището на B (или на равнището на групата).
(91)
Финансовите институции (които отпускат заеми на независими стрнани) могат да бъдат разграничени от дружествата в групи (предоставящи ликвидност на свързаните с тях дружества) и поради друга причина. При финансовите институции приходите от такива транзакции на заеми се генерират от обичайната дейност на институциите и могат да представляват основна част от техните приходи. При дружествата в групи такива приходи се придобиват от транзакции с независими участници на пазара и се преобразуват в приходи в рамките на групата без генериране на никакви приходи на равнището на групата. Лихвата, платена от дружество B на банката, ще представлява допълнителен разход не само за дружество B, но и за групата като цяло, докато в първата ситуация, лихвата, платена от дружество B (или C) на дружеството майка, няма да представлява разход или приход за групата.
(92)
В това отношение си струва да се отбележи, че финансовите институции нито подадоха възражения, нито представиха някакви забележки след публикуването на решението за откриване на процедурата в Официален вестник на Европейския съюз относно обхвата на схемата за лихва в рамките на група.
(93)
Ако разгледаме ситуацията от гледна точка на длъжника (B спрямо Y), дружеството по-лесно може да бъде сравнено със самостоятелно дружество като дружество X, когато то сключва заем с банка Y.
(94)
Третата ситуация представлява транзакция на заем между финансова институция (банка Y) и самостоятелно дружество (X). Както в предишната ситуация, Y не е изправена пред арбитраж, тъй като вливането на капитал в B не е алтернатива за Y.
(95)
Въпреки че при някои обстоятелства финансовите изисквания на дружество X могат да бъдат изпълнени чрез осигуряване на заем или вливане на капитал от отделни акционери, тази ситуация не е сравнима с първата, тъй като потенциалните доставчици на ликвидност (физически лица) не подлежат на корпоративно данъчно облагане. Освен това, обединяването на такива транзакци с частни инвеститори в обхвата на мярката (чрез намаляване на приспадането на лихвата, платена от дружество X на неговите акционери, и чрез едновремено намаляване на данъчното облагане на такава лихва на равнището на отделния акционер) би било изключително трудно, тъй като индивидуалното данъчно облагане не следва същата логика като корпоративното данъчно облагане (16).
(96)
Ако от гледна точка на длъжника финансовите изисквания на дружество X могат да бъдат изпълнени само със заем от финансова институция, произтичащата транзакция с Y ще бъде подобна на транзакцията на заем между B и Y.
(97)
Тъй като самостоятелните дружества, които не са кредитни или финансови институции, по принцип не се участват в обичайните операци по отпускане на заеми на независими страни, те не са обект на дискриминация по отношение на транзакциите на заеми в сравнение със свързаните дружества, които отпускат заеми на взаимосвързани компании.
(98)
На последно място, Нидерландия е променила определението на „група“ за целите на мярката за лихва в рамките на група. Нидерландските органи твърдят, че тази промяна е резултат от усъвършенстване на техния подход за избягване на данъчен арбитраж.
(99)
В новото предложение субектите ще бъдат свързани, което им дава право да въвеждат лихви в схемата за лихва в рамките на група, ако един субект пряко или косвено притежава ефективен контрол върху финансирането на друг субект. Комисията счита тази промяна за важна, тъй като ако първото дружество притежава ефективен контрол върху финансирането на другото дружество, последното вече не може свободно да избира между финансирането чрез вътрешен или външен дълг, нито е свободно да избира между финансиране чрез дълг или капитал. Арбитражът се поема от централното управление в интерес за групата като цяло.
(100)
Взаимоотношенията между A и B касаят разпределянето на средства в рамките на групата от свързани дружества, докато взаимоотношенията между Y и B (или X и Y) касаят най-вече търговско финансиране.
(101)
Поради това Комисията е на мнение, че понятието за пряк или косвен ефективен контрол върху финансирането на другия субект (или ефективен контрол от трети субект) на двата субекта, включени в транзакцята на заема, е уместно определяне на естеството на мярката като помощ, като се има предвид целта за намаляване на стимулите за арбитраж между финансиране чрез вливане на капитал и заем и гарантиране на данъчна неутралност в това отношение.
(102)
Що се отнася до въпроса дали с въпросната мярка се предоставя някакво предимство, ясно е, че трябва да се направи разграничение между различните ситуации на равнището на индивидуалните дружества. Първо, всеки данъкоплатец в Нидерландия, включен в транзакция на дългово финансиране с дружества, с които не е свързан, се третира по точно същия начин и се облага със същата ставка (25 %). Това включва дружества, които са част от група. Второ, когато дадено дружество получи заем от свързано дружество, то всъщност подлежи на по-неблагоприятно данъчно третиране от дружество, което участва във взаимоотношения на заем с дружества, с които не е свързано (приспадане само с 5 %). Трето - и това е единствената ситуация, при която може да има данъчно предимство - дружество, предоставящо заем на свързано дружество, ще подлежи на данъчно облагане на последвалите плащания по лихви при ставка, по-ниска от ставката на транзакция с дружество, с което не свързано.
(103)
С оглед на последиците от мярката, обаче, предимството, което се предоставя на дружество, отпускащо заем на свързано с него дружество, не може да се счита за дискриминационно, тъй като заем към свързано дружество не може да бъде сравняван със заем към несвързано дружество. По отношение на дейностите по дългово финансиране, свързаните дружества не са в положение, което е правно и фактически сравнимо с положението на несвързани дружествата. Причината е, че свързаните дружества, за разлика от несвързаните дружества, не участват в чисто търговски транзакции, когато се опитват да получат заемно или капиталово финансиране в рамките на групата. Дружеството майка и дъщерното дружество споделят еднакви интереси за разлика от търговските транзакции с трета страна, която е доставчик на финансиране, по което всяка страна се опитва да увеличи до максимум своите приходи за сметка на другата. Няма конкурентен натиск от дружество Y върху дружество A при предоставянето на заем на дружество B поради простата причина, че дружество A контролира всички решения на дружество B по отношение на финансирането.
(104)
По този начин изискването да се упражнява контрол върху друго дружество е критерий, който се прилага еднакво към всички дружества независимо от размера, сектора или каквито и да било други разграничения. Различната ставка за данъчно облагане на дългово финансиране между свързани дружества просто отразява обективни различия и не засяга данъчната неутралност.
(105)
Макар при разработването на данъчните правила държавите-членки да са обвързани от правилата за свободно движение на стоки, услуги и капитал, от свободата на установяване, от забраната за дискриминация въз основа на националност и от правилата за държавна помощ, Комисията трябва да признае, че общностното право дава на държавите-членки значителен обхват за действия в областта на данъчното облагане. Както е подчертано в параграф 13 от известието за данъчно облагане, правилата за държавна помощ не ограничават правомощията на държавите-членки да определят икономическата политика, която считат за най-подходяща, и по-специално да разпределят данъчната тежест както сметнат за добре върху различните производствени фактори.
(106)
В този контекст ограничаването на съществуващия арбитраж между дългово и капиталово финансиране в рамките на група (както и предотвратяването на всякакви злоупотреби с приспадането на лихва в рамките на група) може да бъде повод за основателна загриженост за държавите-членки. По-специално, Комисията заключава, че арбитражът между капитал и дълг може да доведе до ситуация, в която дадено дружество е принудено от своето дружество майка да сключи заем в рамките на групата вместо капитал и следователно да повиши своята задлъжнялост, за да се сведе до минимум корпоративния данък. От икономическа гледна точка обаче високото ниво на задлъжнялост или задължението за плащане на лихва, вместо възползване от по-дългосрочно финансиране под формата на капитал, невинаги са желани. Освен това, Нидерландия изглежда е загубила данъчни приходи в резултат на данъчен арбитраж между дълг и капитал.
(107)
Мярката е отворена към всяко дружество, подлежащо на корпоративно данъчно облагане, което получава или заплаща лихви в контекста на взаимоотношения в рамките на група, и не включва никакъв дискриминационен елемент като например ограничение, свързано с държавата, в която ще се извърши транзакцията.
(108)
Фактът, че въведената схема ще стане задължителна, гарантира прилагането ѝ по отношение на всички дружества в групи (с транзакции на заеми в рамките на група) без никаква възможност за отказване от схемата и без диференцирано третиране на дружества в групи. Освен това, новото определение на дружества в групи за целите на мярката, основано на контрол, вместо на минимален дял, намалява потенциалните елементи на избирателност de jure чрез разширяване на обхвата на мярката.
(109)
В това отношение Комисията отбелязва, че след публикуването на решението за откриване на процедурата не е получила никакви жалби или коментари от представители на нидерландски работодатели, които да възразяват, че малки и средни предприятия не биха имали възможност да се възползват от мярката.
(110)
В своето решение за откриване на процедурата Комисията направи разграничение между изцяло национално положение, в което всички дружества, принадлежащи към група, са установени в Нидерландия, и трансгранично положение, в което нидерландско дружество заема пари на свързано дружество, установено в чужбина. В чисто национален контекст Комисията заяви, че мярката най-вероятно би била неутрална от данъчна гледна точка. В контекста на трансгранични транзакции обаче нидерландското дружество би подлежало на по-ниско данъчно облагане със ставка от 5 %, докато свързаното дружество, установено в чужбина, няма да подлежи на нидерландските правила, ограничаващи приспадането на платените лихви. Комисията заключи, че схемата би могла да предостави избирателно предимство de facto, тъй като само многонационални групи от дружества, участващи в трансгранични транзакции на лихви в рамките на група в данъчни юрисдикции с корпоративен данък над 5 %, биха имали стимул да използват схемата.
(111)
Комисията счита, че в нейната крайна оценка не трябва да се прави никакво разграничаване между изцяло национални ситуации и трансгранични ситуации.
(112)
Първо, специфичните разпоредби на схемата остават същите както в национални, така и в трансгранични ситуации. Схемата не съдържа никаква разпоредба, която разграничава националните и чуждестранните приходи или разходи.
(113)
Второ, както правилно беше отбелязано от нидерландvските органи и заинтересованите страни, всяко предимство, получено в трансграничен контекст, което превишава предимството, получено в национален контекст, е резултат не на по-ниската нидерландска ставка за получената лихва в рамките на групата, а е резултат от неограниченото данъчно приспадане на лихва в рамките на група, платена в чужбина.
(114)
Корпоративните данъчни ставки не са хармонизирани в ЕС и Нидерландия не контролира ставките, прилагани от други държави. Ако предприятията успеят да се възползват от разликата в данъчните ставки, т.е. от липсата на хармонизиране, Нидерландия не е отговорна за това. Както беше потвърдено от Съда на Европейските общности (17), предприятията могат свободно да се възползват от разликите в равнищата на данъчно облагане в държавите-членки.
(115)
Комисията е съгласна, че всички предимства, които възникват от международен контекст поради ниската ставка на данъчно облагане в Нидерландия, която не се съпътства от ниска ставка на данъчно приспадане в Нидерландия, а от нормална ставка на приспадане в чужбина, не могат да бъдат вменени на Нидерландия (18).
(116)
Следва също така да се подчертае, че предимството, което възниква от приспадане при нормалната ставка в чужбина, няма да се финансира с нидерландски ресурси и че в разглежданата държава приспадането при нормална ставка ще произтича единствено от прилагането на нормалната данъчна система (а не от специфична мярка, която се отклонява от нея).
(117)
Като следствие Комисията счита, че всяко предимство на равнището на многонационална група, което произтича от трансгранично положение, както е описано в решението за откриване на процедурата, е резултат от данъчни различия между различни данъчни юрисдикции и поради това следва да бъде изключено от обхвата на оценката на държавна помощ.
(118)
Като цяло и по отношение на всяка данъчна мярка, не може да се изключи възможността дружества, които принадлежат към група и извършват дейност в специфични сектори, да са в състояние да извлекат по-голяма полза от мярката заради по-високия интензитет на финасови транзакции в техния сектор. Това е вярно най-вече за дружества във финансовия сектор, чиято основна дейност е предоставянето на заеми, и те могат да увеличат заемането към свързани дружества в резултат на мярката. При все това, първо трябва да се отбележи, че за да се предотвратят всякакви злоупотреби с мярката, нидерландската мярка включва разпоредба, която ограничава сумата, която може да се обложи с данък или да се приспадне при намалена ставка (вж. раздел II.3). Това ограничение ще се прилага по-специално по отношение на дружества във финансовия сектор, като по този начин ще ограничи риска от злоупотреби. Освен това, в известието на Комисията за данъчно облагане се посочва, че фактът, че някои дружества или някои отрасли се възползват повече от други от някои от тези данъчни мерки, не означава непременно, че те попадат в приложното поле на правилата за конкуренцията, регулиращи държавната помощ (19).
(119)
В решението за откриване на процедурата Комисията счете, че не може да се отхвърли възможността основните бенефициери на схемата да бъдат предходните бенефициери на схемата за дейности по международно финансиране, за която беше счетено, че представлява несъвместима държавна помощ.
(120)
Трябва да се отбележи, че за да отговорят на критериите за схемата за дейности по международно финансиране, дружествата трябваше да изпълнят, наред с другите, следните условия:
-
възползващото се дружество трябваше да извършва дейности по финансиране на части от групата в поне четири държави или на поне два континента;
-
допускаха се само операции по финансиране, които можеха да се провеждат независимо от Нидерландия;
-
не повече от 10 % от общия капитал (дълг и капитал), използван от дружеството за неговите финансови дейности, можеше да се влага, пряко или косвено, в дружества от групата, установени в Нидерландия.
(121)
Като се вземат предвид тези изисквания и ограничения брой бенефициери (87), Комисията счете схемата за дейности по международно финансиране за избирателна мярка.
(122)
Както бе изтъкнато от нидерландските органи, в мярката за лихва в рамките на група няма такива изисквания. Освен това, броят на предприятията, която ще се възползват от схемата за лихва в рамките на група, ще бъде много по-голям от 87-те предприятия, които използваха схемата за дейности по международно финансиране.
(123)
В това отношение не може да се твърди, че големи (многонационални) дружества ще имат по-лесен достъп до схемата от малки и средни предприятия (МСП) и че следователно те ще извлекат непропроционална полза от нея. В съответствие със статистическите данни, предоставени от нидерландските органи, които показват категорично разграничаване между МСП и големи предприятия, 200 000 предприятия (от 335 000) имат едно или повече свързани дружества в група и следователно могат да получават или плащат лихва в рамките на групата. 50 000 от тези предприятия имат едно или повече дружества в чужбина, принадлежащи към групата, от които 47 000 (95 %) са МСП. Това ясно показва, че МСП няма да бъдат обект на дискриминация от страна на мярката.
(124)
В параграфи 83-123 беше демонстрирано, че мярката не предоставя предимство по дискриминационен начин на предприятия в подобни ситуации и всъщност следва да повиши данъчната неутралност.
(125)
Също така беше заключено, че предимството de facto за многонационални дружества, което може да произтича от наличието на различия между данъчните системи в трансгранично положение, попада извън обхвата на правилата за държавна помощ, тъй като такива различия не могат да се вменят на Нидерландия.
(126)
Във всеки случай Комисията счита, че мярката действително е отворена за всяко предприятие в Нидерландия, тъй като няма правни или икономически пречки за създаването на група.
(127)
Последното изменение, въведено от нидерландските органи, ще улесни създаването на дружество в Нидерландия, като премахне установеното изискване за капитал в размер на 18 000 EUR за дружество с ограничена отговорност. Това ще позволи на всяко дружество лесно да създаде (второ) дружество в Нидерландия и по този начин да създаде група. Като следствие, мярката за лихва в рамките на група ще бъде достъпна за всяко отделно дружество, без да се изисква определена икономическа мощ или значителни капиталови ресурси. Тъй като създаването на група ще се превърне просто във въпрос на организиране без непропорционални разходи, изискването предприятието да бъде част от корпоративна група вече няма да представлява пречка за никое предприятие, което желае да извлече полза от схемата за лихва в рамките на група.
VIII. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(128)
Комисията счита, че мярката за схемата за лихва в рамките на група, която Нидерландия планира да приведе в действие, не предоставя избирателно предимство, което може да се вмени на Нидерландия, на дружества, установени в Нидерландия, които са част от група, или чуждестранни дружества, принадлежащи към група, постоянно установена в Нидерландия, и следователно не представлява държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
„Схемата за лихва в рамките на група“, която Нидерландия планира да приведе в действие по отношение на данъчното облагане на лихвени потоци в рамките на група, не представлява помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора.
Следователно привеждането в действие на схемата е разрешено.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Кралство Нидерландия.
Съставено в Брюксел на 8 юли 2009 година.