Kommissionens beslutning
af 13. juli 2001
om det af Forbundsrepublikken Tyskland meddelte udkast til nationale bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af organiske tinforbindelser
(meddelt under nummer K(2001) 1912)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2001/570/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, især artikel 95, stk. 6, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFREMSTILLING
1. Fællesskabslovgivningen
(1) Rådets direktiv 76/769/EØF af 27. juli 1976 om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater(1), senest ændret ved Kommissionens direktiv 1999/77/EF(2), indeholder bestemmelser om forbud mod og begrænsning af anvendelsen af visse farlige stoffer og præparater. Direktiv 76/769/EØF ændres jævnligt for at supplere bilaget til direktivet med yderligere stoffer, som er farlige for mennesker eller miljø.
(2) Rådets direktiv 89/677/EØF(3) ændrede direktiv 76/769/EØF med henblik på bl.a. at harmonisere markedsføringen og anvendelsen af organiske tinforbindelser på visse områder. Bestemmelserne om organiske tinforbindelser blev ændret ved Kommissionens direktiv 1999/51/EF af 26. maj 1999 om femte tilpasning til den tekniske udvikling af bilag I til Rådets direktiv 76/769/EØF om indbyrdes tilnærmelse af medlemsstaternes administrativt eller ved lov fastsatte bestemmelser om begrænsning af markedsføring og anvendelse af visse farlige stoffer og præparater (tin, pentachlorphenol og cadmium)(4).
(3) Direktiv 1999/51/EF ændrer direktiv 76/769/EØF med henblik på at forbyde markedsføring og anvendelse af organiske tinforbindelser som stoffer i og bestanddele af præparater, der virker som biocider i antibegroningsmaling, hvor der ikke er nogen kemisk binding mellem malingens forskellige bestanddele (også kaldet "free association antifouling paint").
(4) Med direktiv 1999/51/EF forbydes også anvendelse af organiske tinforbindelser som stoffer i og bestanddele af præparater, der fungerer som biocider, bestemt til at forhindre tilgroning med mikroorganismer, planter eller dyr på:
a) skibsskrog på:
- både med en totallængde på under 25 m, som defineret i ISO 8666
- fartøjer, uanset længde, som hovedsagelig anvendes på indre vandveje og søer
b) bure, flåd, net samt alle andre former for apparatur eller udstyr anvendt i havbrug og skaldyrbrug
c) samt på apparatur eller udstyr nedsænket helt eller delvis i vand.
Sådanne stoffer og præparater
- må kun markedsføres i emballager indeholdende 20 liter eller mere
- må ikke sælges til offentligheden, men kun til erhvervsmæssige brugere.
(5) Medmindre andet er fastsat i andre fællesskabsbestemmelser vedrørende klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer og præparater, skal emballagen for sådanne stoffer og præparater være forsynet med følgende tekst, som skal være læselig, og som ikke må kunne udviskes: "Må ikke anvendes på både med en totallængde på under 25 m eller på både, uanset længde, som hovedsagelig anvendes på indre vandveje og søer, eller på nogen form for apparatur eller udstyr anvendt i havbrug og skaldyrbrug.
Forbeholdt erhvervsmæssige brugere."
(6) De bestemmelser, der henvises til i betragtning 4, litra a), og de særlige etiketteringsbestemmelser gælder for Sverige og Østrig fra den 1. januar 2003 og vil blive taget op til fornyet overvejelse af Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne og interesserede parter inden denne dato.
(7) Desuden er organiske tinforbindelser ikke tilladt som stoffer og bestanddele af præparater bestemt til behandling af industrivand.
(8) Det fremgår også af direktiv 1999/51/EF, at de øvrige tilladte anvendelser skal tages op til fornyet overvejelse inden den 1. januar 2003. Der henvises i betragtning 2 udtrykkeligt til udviklingen i Den Internationale Søfartsorganisation (IMO), som har erkendt de farer, der er forbundet med organiske tinforbindelser. Komitéen til Beskyttelse af Havmiljøet (MEPC) under IMO har opfordret til et globalt forbud mod påføring af organiske tinforbindelser, der virker som biocider i antibegroningsmidler til skibe, med virkning fra den 1. januar 2003.
(9) MEPC holdt møde den 23.-27. april 2001 og har udarbejdet et retligt bindende instrument (International Convention on the Control of Harmful Antifouling Systems), som skal vedtages på en diplomatkonference, der efter planen skal afholdes den 1.-5. oktober 2001. Rådet for Den Europæiske Union havde vedtaget konklusioner til forhandlingerne i april, hvori det bl.a. understreges, at det har til hensigt at bidrage til at få vedtaget et retligt bindende instrument, som skal forbyde anvendelsen af organiske tinforbindelser fra den 1. januar 2003. I konklusionerne opfordredes Kommissionen også til hurtigst muligt at træffe alle yderligere nødvendige foranstaltninger i forbindelse med den relevante fællesskabslovgivning.
2. Nationale bestemmelser
(10) Tyskland påtænker at vedtage nye nationale bestemmelser, som rækker videre end de foranstaltninger, der er omhandlet i direktiv 1999/51/EF, ved at ændre:
- bilaget til § 1 i Chemikalienverbotsverordnung (forordning om kemikalieforbud) vedrørende organiske tinforbindelser i den version, der blev offentliggjort den 19. juli 1996 og senest ændret ved artikel 2 i forordningen af 26. juni 2000, og
- bilag IV til Gefahrstoffverordnung (forordning om farlige stoffer) i den version, der blev offentliggjort den 15. november 1999, senest ændret ved artikel 3 i forordningen af 26. juni 2000.
(11) Udkastet til ændring af forordningen om kemikalieforbud ændrer det eksisterende afsnit 11 (med overskriften "Zinnorganische Verbindungen" (organiske tinforbindelser) og skal forbyde markedsføring af organiske tinforbindelser og præparater indeholdende organiske tinforbindelser til følgende formål:
1) som antibegroningsmaling
2) til vandbehandling inden for industri- og handelssektoren og den kommunale sektor, uanset anvendelse
3) til behandling af træ
4) til biocidimprægnering af kraftige industrielle tekstilvarer og garn, der anvendes til produktion heraf, og
5) til biocidbehandling af forbrugsprodukter i henhold til § 5, stk. 1, nr. 6, i Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz (lov om levnedsmidler og forbrugsprodukter).
(12) Desuden må følgende produkter ikke markedsføres, hvis de har et masseindhold af triorgano-tinforbindelser på mere end 1 mg tin/kg:
1) kraftige industrielle tekstilvarer og
2) produkter i henhold til § 5, stk. 1, nr. 6, i Lebensmittel- und Bedarfsgegenständegesetz.
(13) Uanset punkt 11, stk. 1, gælder den heri nævnte restriktion først fra den 31. december 2002 for så vidt angår markedsføring af antibegroningsmaling indeholdende kemisk bundne organiske tinforbindelser til skibe med en total længde på over 25 m, som hovedsagelig er bestemt for sejlads uden for indre vandveje og søer, hvis det sælges til erhvervsmæssige formål i minimumsmængder på 20 liter. De i betragtning 12 nævnte forbud gælder ikke produkter, som blev markedsført for første gang inden den første dag i den kalendermåned, der følger efter offentliggørelsen af udkastet til national lovgivning.
(14) Udkastet til ændring af bilag IV (Herstellungs- und Verwendungsverbote (begrænsninger af produktion og anvendelse)) i forordningen om farlige stoffer skal ændre nr. 5 (med overskriften "Antifoulingfarben" (antibegroningsmaling)) og 8 (med overskriften "Zinnorganische Verbindungen" (organiske tinforbindelser)).
(15) Nr. 5, stk. 1, indeholder allerede et generelt forbud mod anvendelse af organiske tinforbindelser i antibegroningsmaling, men i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 1999/51/EF fastsætter det nuværende stk. 2 en undtagelse for så vidt angår "kemisk bundne antibegroningsmalinger med organiske tinforbindelser til skibe med en totallængde på over 25 m, som hovedsageligt bruges uden for indre vandveje og søer, hvis de sælges til erhvervsmæssige formål i minimumsmængder på 20 liter." Ændringsudkastet skal begrænse varigheden af denne undtagelse ved at tilføje "indtil 31. december 2002".
(16) Udkastet til ændring af nr. 8 (Zinnorganische Verbindungen (organiske tinforbindelser)) skal erstatte den nuværende tekst med følgende: "Farlige stoffer indeholdende organiske tinforbindelser må ikke anvendes:
1) til behandling af vand inden for industri- og handelssektoren og den kommunale sektor, uanset hvad det skal anvendes til
2) træbeskyttelse
3) til biocidimprægnering af kraftige industrielle tekstilvarer og garn, der anvendes til produktion heraf
4) til biocidbehandling af forbrugsprodukter i henhold til § 5, stk. 1, nr. 6, i Lebensmittel- und Bedarfsgegenstndegesetz(5)."
II. PROCEDUREN
(17) Direktiv 1999/51/EF blev vedtaget den 26. maj 1999. Medlemsstaterne skulle sætte de nødvendige nationale bestemmelser i kraft for at efterkomme det inden den 29. februar 2000 og anvende dem fra den 1. september 2000. Tyskland gennemførte korrekt fællesskabsbestemmelserne i national lovgivning gennem en ændring af forordningen om farlige stoffer (forordning af 26. juni 2000, Bundesgesetzblatt I 2000, s. 932).
(18) Ved brev af 22. januar 2001 meddelte Tysklands faste repræsentant Kommissionen, at man i overensstemmelse med traktatens artikel 95, stk. 5, påtænkte at anvende strengere foranstaltninger vedrørende organiske tinforbindelser end bestemmelserne i direktiv 1999/51/EF. Tyskland fandt det nødvendigt at indføre sådanne nationale foranstaltninger, som er berettigede i henhold til traktatens artikel 30 med henblik på at beskytte miljøet og menneskenes sundhed mod de skadelige virkninger af organiske tinforbindelser, der anvendes som komponenter i biocidpræparater. Kommissionen modtog brevet den 25. januar 2001.
(19) Ved brev af 22. februar 2001 meddelte Kommissionen de tyske myndigheder, at den havde modtaget meddelelsen i henhold til artikel 95, stk. 5, og at den frist på seks måneder, som Kommissionen i henhold til artikel 95, stk. 6, har til at behandle meddelelsen, løber fra den 26. januar 2001, dvs. dagen efter den dato, hvor Kommissionen modtog meddelelsen.
(20) Ved brev af 17. april 2001 gav Kommissionen de andre medlemsstater meddelelse om den anmodning, den havde modtaget fra Tyskland, og opfordrede dem til inden en måned at fremsætte deres eventuelle kommentarer. Kommissionen offentliggjorde også en meddelelse vedrørende anmodningen i De Europæiske Fællesskabers Tidende(6) med henblik på at informere andre interesserede parter om det udkast til nationale foranstaltninger, som Tyskland påtænker at vedtage.
III. VURDERING
1. Vurdering af, om betingelserne for at anvende traktatens undtagelsesbestemmelse er opfyldt
(21) Formålet med de tyske myndigheders meddelelse af 25. januar 2001 er at få godkendt indførelsen af nationale bestemmelser, der strider mod direktiv 1999/51/EF, som er en harmoniseringsforanstaltning med hjemmel i traktatens artikel 95.
(22) I EF-traktatens artikel 95, stk. 5, hedder det: "Når en medlemsstat [...] efter at Rådet eller Kommissionen har vedtaget en harmoniseringsforanstaltning, finder det nødvendigt at indføre nationale bestemmelser baseret på nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen, giver den Kommissionen meddelelse om de påtænkte bestemmelser og om grundene til deres indførelse."
(23) Bilag 1 til direktiv 76/769/EØF, som ændret ved direktiv 1999/51/EF, omhandler tre forskellige situationer, hvor organiske tinforbindelser markedsføres eller anvendes. Disse tre situationer vedrører alle vandmiljøet eller - nærmere betegnet - anvendelser i vand eller på genstande, der er delvist eller helt nedsænket i vand:
- Nr. 21, stk. 1, forbyder for øjeblikket markedsføring af organiske tinforbindelser til anvendelse som stoffer og bestanddele i præparater, der fungerer som biocider i maling, hvor der ikke er nogen kemisk binding mellem malingens forskellige bestanddele (også kaldet "free association antifouling paint")(7). Andre typer præparater må gerne markedsføres.
- Nr. 21, stk. 2, begrænser anvendelsen af organiske tinforbindelser som stoffer og bestanddele af præparater, der fungerer som biocider, bestemt til at hindre tilgroning med mikroorganismer, planter eller dyr på skibsskrog på både med en total længde på under 25 m og på fartøjer, uanset længde, som hovedsagelig anvendes på indre vandveje og søer, på alle former for apparatur eller udstyr anvendt i havbrug og skaldyrbrug og på apparatur eller udstyr nedsænket helt eller delvis i vand.
- Endelig forbyder nr. 21, stk. 4, anvendelsen af organiske tinforbindelser til behandling af industrivand uanset anvendelsen af dette.
(24) Det fremgår af en sammenligning af gældende fællesskabslovgivning og udkastet til de nationale bestemmelser, Tyskland påtænker at anvende, at de nationale foranstaltninger er mere restriktive end fællesskabslovgivningen, eftersom de omfatter:
- et forbud mod markedsføring og anvendelse af organiske tinforbindelser i alle former for antibegroningsmidler fra og med 1. januar 2003
- et forbud mod anvendelse af organiske tinforbindelser til en række andre formål: træbeskyttelse, imprægnering af kraftige industrielle tekstilvarer og garn, der anvendes til produktion heraf, og behandling af forbrugsartikler.
(25) Dertil kommer, at udkastet til nationale foranstaltninger skal begrænse maksimumsindholdet af triorganiske tinforbindelser for en række produkter, som f.eks. kraftige industrielle tekstilvarer og forbrugsprodukter.
(26) Det udkast til nationale foranstaltninger, som Tyskland har givet meddelelse om, vedrører anvendelsen af organiske tinforbindelser i antibegroningsmaling og falder således ind under det gennem direktiv 1999/51/EF harmoniserede område. Formålet med udkastet til nationale foranstaltninger er også at forbyde anvendelsen af organiske tinforbindelser til behandling af træ, tekstilvarer og forbrugerartikler. Her skal der skelnes mellem to tilfælde: hvis de behandlede produkter er bestemt for anvendelse, hvor de er delvist eller helt nedsænket i vand (dvs. anvendelse i vandmiljøet), eller beregnet som apparatur eller udstyr anvendt i havbrug og skaldyrbrug, er de inden for det harmoniserede område, og direktiv 1999/51/EF forbyder allerede anvendelse af organiske tinforbindelser til dette formål. Behandling af træ, kraftige tekstilvarer og forbrugsprodukter, som er bestemt til andre formål, er ikke reguleret af direktivet.
(27) Tyskland har som foreskrevet i traktatens artikel 95, stk. 5, givet Kommissionen meddelelse om den præcise ordlyd af de bestemmelser, man påtænker at indføre, og redegjort for de grunde, som efter Tysklands opfattelse berettiger til at indføre dem. Imidlertid falder kun en del af udkastet til nationale foranstaltninger ind under harmoniseringsbestemmelserne i direktiv 1999/51/EF.
(28) Den meddelelse af 25. januar 2001, som Tyskland indgav for at få godkendt indførelsen af nationale bestemmelser vedrørende anvendelse af organiske tinforbindelser i antibegroningsmidler, der fraviger direktiv 1999/51/EF, kan derfor antages til behandling med hjemmel i EF-traktatens artikel 95, stk. 5. Meddelelsen om udkastet til nationale foranstaltninger vedrørende andre anvendelser af organiske tinforbindelser, som falder uden for harmoniseringsbestemmelserne i direktiv 1999/51/EF, kan ikke antages til behandling.
(29) Derfor vil denne beslutning kun vedrøre udkastet til nationale bestemmelser vedrørende antibegroningsmidler bestemt for anvendelse i vandmiljøet, for hvilke der ansøges om fravigelse. Udkastet til nationale foranstaltninger vedrørende de andre anvendelser berøres ikke af denne beslutning og skal meddeles og evalueres efter de procedurer, der er fastsat i Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 98/34/EF af 22. juni 1998 om en informationsprocedure med hensyn til tekniske standarder og forskrifter(8), som ændret ved direktiv 1998/48/EF(9).
2. Vurdering af sagens omstændigheder
(30) I henhold til traktatens artikel 95 skal Kommissionen sikre, at alle betingelserne for, at en medlemsstat kan benytte de i denne artikel fastsatte undtagelsesmuligheder, er til stede.
(31) Kommissionen skal derfor vurdere, om betingelserne i artikel 95, stk. 5, er til stede, dvs. a) om der foreligger "nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet", b) således at medlemsstaten finder det nødvendigt at indføre nationale bestemmelser "på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat", c) når dette problem har vist sig "efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen".
(32) Desuden skal Kommissionen i henhold til artikel 95, stk. 6, hvis den finder det berettiget at indføre sådanne nationale bestemmelser, konstatere, "om de er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion".
2.1. Beskrivelse af organiske tinforbindelser
(33) Organiske tinforbindelser er en gruppe af stoffer, der består af tin og et varierende antal organiske grupper, som er direkte bundet til tinatomet. Organiske tinforbindelser er meget virksomme antibegroningsmidler til skibe, idet dog de vigtigste og mest virksomme forbindelser er tributyltin (TBT) og bis(tributyltin)oxid (TBTO).
(34) Tributyltinforbindelser klassificeres i henhold til Rådets direktiv 67/548/EØF af 27. juni 1967 om klassificering, emballering og etikettering af farlige stoffer(10), senest ændret ved direktiv 1999/33/EF(11), som:
- farlig ved hudkontakt
- giftig ved indtagelse
- irriterer øjnene og huden
- giftig: alvorlig sundhedsfare ved længere tids påvirkning ved indånding og indtagelse
- meget giftig for organismer, der lever i vand; kan forårsage uønskede langtidsvirkninger i vandmiljøet.
(35) For at antibegroningsmidlet skal kunne virke, må det virksomme stof være biotilgængeligt og dermed løbende frigives i miljøet. Det forhold, at det frigives i vandmiljøet, og at organiske tinforbindelser har betydelige, akutte og kroniske toksiske virkninger, kan skade de eksponerede økosystemer.
(36) TBTO absorberes stærkt af sedimenter. TBT nedbrydes primært til dibutyltin og monobutyltin og endelig til tinoxid. Hvor hurtigt nedbrydningen foregår, afhænger i vidt omfang af den omkringliggende matrix: halveringstiden udgør 2 uger i vand, 2 måneder i biota og 0,5-20 år i sedimentet. TBT bioakkumuleres i nogen grad i miljøet.
(37) TBT virker forstyrrende på de eksponerede organismers stofskifte (enzymhæmning og denaturering af proteiner) og visse snegles hormonsystem (omstemning af en hunlig organismes kønspræg i hanlig retning, et fænomen, der benævnes maskulinisering eller "imposex").
(38) Hvilke farer TBT indebærer for vandmiljøet, er velkendt. Allerede i 1989 traf Fællesskabet de første foranstaltninger (direktiv 89/677/EØF) til at mindske de farer, der er forbundet med organiske tinforbindelser i antibegroningsmaling, og begrænsede anvendelsen til erhvervsmæssige brugere på skibe med en længde på over 25 m.
(39) En indgående nyvurdering, som Kommissionen iværksatte sammen med medlemsstaterne, førte til vedtagelsen af direktiv 1999/51/EF, som styrker disse beskyttelsesforanstaltninger betydeligt. Dette direktiv forbyder enhver anvendelse af de typer antibegroningsmaling, hvor der må forventes et højere og ukontrolleret udslip af organiske tinforbindelser, og anvendelse på både, uanset størrelse, som hovedsagelig anvendes på indre vandveje og søer. I forbindelse med denne nyvurdering fik Kommissionen et eksternt konsulentfirma til at gennemføre en undersøgelse om problemet(12) og anmodede på baggrund heraf Den Videnskabelige Komite for Toksicitet, Økotoksicitet og Miljø (SCTEE) om en udtalelse, som blev afgivet den 27. november 1998.
2.2. Tysklands standpunkt
(40) Der gives en beskrivelse af alle argumenter bag de nationale bestemmelser, der er indgivet meddelelse om, herunder også bestemmelser vedrørende områder, som er blevet anset for at falde uden for anvendelsesområdet for direktiv 1999/51/EF.
(41) Tyskland mener, at kendskabet til både de økotoksikologiske virkninger og de mulige sundhedsskadelige virkninger berettiger til et mere omfattende forbud mod anvendelse af organiske tinforbindelser som biocidmidler, end det, der er fastsat i direktiv 1999/51/EF.
(42) Af sundheds- og miljøbeskyttelseshensyn anser Tyskland det for nødvendigt i national lovgivning at gennemføre IMO-resolution A.895(21), som blev vedtaget den 25. november 1999, og at fastsætte yderligere krav, der forbyder anvendelse af organiske tinforbindelser som biocidmidler i visse forbrugsprodukter.
(43) Tyskland mener, at de nationale bestemmelser, der er fastsat i udkastet til foranstaltninger, er nødvendige og berettigede og begrundet i hensynet til beskyttelse af menneskers og dyrs liv og sundhed i henhold til traktatens artikel 30. Efter regeringens mening kan kun disse foranstaltninger sikre passende beskyttelse af ovennævnte lovbestemte rettigheder.
(44) Tyskland minder om, at parterne i OSPAR-konventionen (herunder Tyskland og Europa-Kommissionen) i forbindelse med en "samordnet aktion" på det 45. MEPC-møde understregede, at den foreslåede ikrafttrædelsesdato for forbudet mod anvendelse af organiske tinforbindelser som antibegroningsmidler i skibsmaling (1. januar 2003) skal anses som definitiv, og at det var yderst vigtigt, at det foreslåede globalt bindende instrument trådte i kraft til tiden (MEPC-dokument 45/4/8 af 9. august 2000).
(45) Formålet med udkastet til nationale foranstaltninger er således at fjerne den eksisterende dispensation vedrørende markedsføring af kemisk bundne organiske antibegroningsmalinger til skibe med en totallængde på over 25 m, som hovedsagelig er bestemt for sejlads uden for indre vandveje og søer, med virkning fra 1. januar 2003.
(46) Endvidere mener Tyskland, at direktiv 76/769/EØF ikke dækker anvendelse af organiske tinforbindelser som biocidmidler i kraftige tekstilvarer og forbrugsprodukter. I betragtning af behovet for handling med henblik på at beskytte miljøet og menneskers sundhed vil de eksisterende forbud mod markedsføring og anvendelse af organiske tinforbindelser og præparater indeholdende disse stoffer blive udvidet. Der vil komme forbud mod deres anvendelse til biocidimprægnering af kraftige industrielle tekstilvarer og garn, der anvendes til produktion heraf, biocidbehandling af visse forbrugsprodukter og som træbeskyttelse.
(47) Træbeskyttelsesmidler, som indeholder biocidholdige organiske tinforbindelser, har ikke været anvendt i Tyskland i mange år. Der findes også mere økologisk acceptable alternativer, som kan anvendes til biocidbehandling af kraftige tekstilvarer. Hovedformålet med forbuddet er at forhindre spredning af triorganiske tinforbindelser i miljøet. Eftersom høje koncentrationer af organiske tinforbindelser er nødvendige for at opnå biocidvirkninger, skal biocidbehandling af forbrugsprodukter, som har langtidskontakt med den menneskelige krop, også forbydes på grund af disse stoffers toksiske egenskaber.
(48) Tyskland hævder, at der foreligger nye videnskabelige beviser, som blev drøftet den 14. marts 2000, da Umweltbundesamt og Bundesinstitut fur gesundheitlichen Verbraucherschutz und Veterinärmedizin på vegne af Bundesumweltministerium organiserede en panelhøring i Berlin om produktion og anvendelse af organiske tinforbindelser i Tyskland. I rapporten (der blev vedlagt anmodningen) gøres der rede for de seneste resultater vedrørende anvendelse, koncentrationer i miljøet og toksikologi. Ifølge Tyskland fremkom nogle af resultaterne først efter udarbejdelsen af direktiv 1999/51/EF, og de afspejler de miljøskader, som forårsages af organiske tinforbindelser i Tyskland, og berettiger således de strammere restriktioner i udkastet til foranstaltninger.
(49) Hvad angår sedimenter, skal der skelnes mellem "normale" koncentrationer og koncentrationer i nærheden af stærkt forurenede steder (havne, produktionsanlæg for organiske tinforbindelser). Som forventet korrellerer koncentrationerne af organiske tinforbindelser i opslæmmet stof og sedimenter også generelt med procentdelen af kommunalt spildevand i det undersøgte vand.
(50) I løbet af de forskellige målingsprogrammer registreredes der maksimumkoncentrationer på 10-77 μg tributyltin (TBT)/kg i det opslæmmede stof fra vand taget fra floderne Rhinen, Main, Fulda, Lahn og Nidda med typiske værdier på mellem 5 og 20 g TBT/kg tørstof. Der registreredes også sammenlignelige værdier for mono- og di-butyltin.
(51) Maksimumværdierne i sedimenter er langt højere. Således rapporterede "Arbeitsgemeinschaft Elbe" om niveauer fra 1000 til 5000 μg organiske tinforbindelser/kg tørstof i floderne Elben og Mulde. Greenpeace fandt lignende høje værdier i nærheden af skibsværfter i 1999 og rapporterede at have målt 4978 μg organiske tinforbindelser/kg tæt ved Neptun-værftets flydedok. Området omkring det største tyske reparationsværft (Norderwerft) er det mest kontaminerede, idet der er registreret 103795 μg TBT/kg.
(52) Tyske Bugts meget høje forurening med organiske tinforbindelser skyldes hovedsageligt, at der her ved udmundingen af især Elben, men også Weser og Ems, er tale om en af de mest trafikerede sejlruter i EU. Dette problem forværres af, at disse sejlruter ligger meget tæt på Wattenmeer, et yderst sårbart område, som nyder særlig beskyttelse som nationalpark. Da TBT nedbrydes meget langsommere i sediment end i vand, skaber høje sedimentkoncentrationer et særligt problem for lande med beskyttelsesværdige vadehavsområder.
(53) Denne ekstreme kontaminering af havmiljøet fører til en høj akkumulering af organiske tinforbindelser i marine pattedyr. Institut für Umweltchemie und Ökotoxikologie under Fraunhofer-Gesellschaft i Schmallenberg gennemførte i 1999 et forskningsprojekt vedrørende overvågning af alkylphenoler, bisphenol A og organiske tinforbindelser i repræsentative miljøprøver. Undersøgelsen afslørede, at der fandtes op til 459 μg TBT/kg i muskulaturen på brasen og 940 μg TBT/kg i muslinger af arten Dreissenidae.
(54) Konsum af fisk, navnlig muslinger, kan udgøre en betydelig andel af forbrugereksponeringen. Konsum af 200 g stærkt forurenet fisk indeholdende 100 μg organiske tinforbindelser/kg vil resultere i indtagelse af 20 μg, svarende til 0,33 μg/kg legemsvægt (60 kg). Dette vil ligge noget over det acceptable daglige indtag af tributyltinoxid (TBTO ADI). Der kan forventes værdier langt over dette niveau i fisk fra problemfarvande, f.eks. i nærheden af havne, stærkt trafikerede sejlruter og skibsværfter.
(55) Organiske tinforbindelser blev også konstateret i forbrugsprodukter. Således tilbyder det seneste Textilhilfsmittelkatalog 2000 antimikrobielle midler, som ifølge deres kemiske sammensætning indeholder organiske tinforbindelser. Der er her tale om TBT-forbindelser. Der blev konstateret maksimumværdier på 130 mg TBT/kg i prøver af beklædningstekstiler, som blev undersøgt i 1999 og 2000 (polstermateriale til cykelshorts). Antages der en resorptionsrate på 1 %, når sådan beklædning bæres, og en resorptionskvote på 20 %, vil optagelsen komme tæt på WHO's ADI-værdi.
(56) TBT bruges ikke kun som antibegroningsmaling, men anvendes også som nævnt ovenfor til biocidimprægnering af kraftige tekstilvarer (dvs. kraftige industritekstiler som f.eks. sejldug og presenninger til lastbiler) og bekædningsartikler. Når TBT vaskes ud af tekstiler, frigives det til det omgivende miljø. Slamkoncentrationer, især fra kommunale rensningsanlæg, er en passende indikator for den aktuelle spildevandskontaminering stammende fra hydrofobe stoffer, der generelt har et diffust emissionsspektrum.
(57) Koncentrationerne af organiske tinforbindelser målt i slam fra kommunale rensningsanlæg varierer betydeligt. Fra ca. 10 μg/kg tørstof stiger de til adskillige mg/kg tørstof. TBT er næsten fuldstændigt (97,5 %) bundet til slam. En gennemsnitlig koncentration på 0,3 mg/kg TBT i tør slammasse (medianværdi for 53 stikprøver fra et tysk slambehandlingsanlæg) og produktion af 2,95 mio. tons slam pr. år giver en national årlig værdi på 885 kg. Af dette slam anvendes 40 % inden for landbruget, hvilket betyder, at der spredes ca. 350 kg TBT på landbrugsjord årligt.
(58) TBT's skadelige virkning på de eksponerede organismers stofskifte (enzymhæmning og denaturering af proteiner) og visse snegles hormonsystem (udvikling af maskuline seksuelle træk hos hunsnegle; imposex) samt den heraf følgende trussel mod vandmiljøet er velkendt og almindeligt anerkendt.
(59) Nylige videnskabelige undersøgelser af humane cellekulturer, hvis resultater blev offentligjort efter ikrafttrædelsen af direktiv 1999/51/EF, bekræfter, at TBT også forhindrer funktionen af det enzymsystem, der styrer udviklingen af det kvindelige kønshormon. Det ser derfor ud til, at TBT - selv i små koncentrationer - også vil kunne være sundhedsskadeligt for mennesker.
(60) Tyskland mener ikke, at de foreslåede nye regler vil hæmme det indre markeds funktion.
(61) Hvad angår gennemførelsen af IMO-resolutionen er den berørte industrisektor allerede ved at forberede sig på det verdensomspændende forbud mod anvendelse af begroningshæmmende skibsmaling indeholdende organiske tinforbindelser, som skal træde i kraft den l. januar 2003. Forordningsudkastet har også overtaget denne referencedato til sit foreslåede forbud mod anvendelse af sådan maling.
(62) En virksomhed med hovedsæde i Tyskland er markedsførende inden for produktion af TBT og tegner sig for ca. 80 % af verdensproduktionen. Dette beviser, at de foreslåede restriktioner hverken er et middel til vilkårlig forskelsbehandling af udenlandske producenter eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne. Da de primært berører TBT-producenter og skibsværfter i Tyskland, udgør de ikke nogen hindring for det indre markeds funktion.
(63) De seneste videnskabelige resultater med hensyn til organiske tinforbindelsers toksikologiske egenskaber og de aktuelle tyske eksponeringsdata berettiger til et totalforbud - i overensstemmelse med IMO-resolutionen - mod frigivelse til vandmiljøet af TBT-skibsmaling og indførelse af yderligere restriktioner vedrørende organiske tinforbindelser. Dette er den eneste måde, hvorpå man kan sikre en rimelig beskyttelse af mennesker og miljø mod disse stoffers skadevirkninger.
(64) Som konklusion understreger Tyskland, at den gerne havde set, at de foreslåede foranstaltninger blev vedtaget for hele EU. I den forbindelse beklager den, at Kommissionen ikke var i stand til at imødekomme den anmodning, den fremsatte i sit memorandum af 20. september 2000 vedrørende fremlæggelsen af et tilsvarende direktivudkast.
2.3. Vurdering af Tysklands standpunkt
2.3.1. Bevisbyrden
(65) Det skal bemærkes, at Kommissionen i betragtning af tidsrammen i traktatens artikel 95, stk. 6, når den undersøger, om det i henhold til artikel 95, stk. 5, meddelte udkast til nationale bestemmelser er begrundet i et vigtigt behov, henholder sig til "de grunde", den pågældende medlemsstat har fremført. Det betyder, at det i henhold til traktaten påhviler den medlemsstat, der fremsætter anmodningen, at bevise, at foranstaltningerne er berettigede. I betragtning af fremgangsmåden i artikel 95, navnlig fristen på seks måneder til at træffe en beslutning, må Kommissionen i reglen nøjes med at undersøge, om de af medlemsstaten forelagte oplysninger er relevante, uden selv at forsøge at tilvejebringe oplysninger, der kan tjene som bevis for, at foranstaltningerne er berettigede.
(66) Har medlemsstaten ikke forelagt tilstrækkelige oplysninger, der gør det muligt for Kommissionen at vurdere, om betingelserne i artikel 95, stk. 5, er til stede, og forkaster Kommissionen derfor udkastet til nationale bestemmelser, er der intet til hinder for, at medlemsstaten kan indgive anmodningen på ny og underbygge den med alle supplerende og/eller nye oplysninger, der er nødvendige for at kunne afgøre, om betingelserne i artikel 95, stk. 5, er til stede.
2.3.2. Nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er specifikt for den pågældende medlemsstat, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen
(67) Tyskland har indsendt en række dokumenter til støtte for sin anmodning om anvendelse af artikel 95, stk. 5. Kun en del af de oplysninger, der indgår i anmodningen og i disse dokumenter, vedrører imidlertid anvendelsen af organiske tinforbindelser i antibegroningsmalinger. I det følgende vil Tysklands erklæringer og stillingtagen vedrørende dette anvendelsesområde blive vurderet i lyset af de kriterier, der er opstillet i ovennævnte artikel.
(68) De argumenter, Tyskland fremfører som begrundelse for udkastet til nationale bestemmelser vedrørende anvendelse af organiske tinforbindelser i antibegroningsmaling, vedrører beskyttelsen af miljøet, men til dels også menneskers sundhed.
(69) Tyskland refererer i vid udstrækning til arbejde udført af IMO, og navnlig dens resolution A.895(21), som blev vedtaget den 25. november 1999. Emnet for denne resolution og især MEPC's forberedende arbejde var imidlertid allerede velkendt på det tidspunkt, hvor direktiv 1999/51/EF blev vedtaget, og nævnes specifikt heri. Ifølge anden betragtning vil der i forbindelse med revisionen af bestemmelserne om TBT, som vil blive foretaget inden 1. januar 2003, i fuldt omfang blive taget hensyn til udviklingen i arbejdet og til de beslutninger, som træffes af IMO.
(70) Tyskland nævner en række data vedrørende TBT-koncentrationer i flodsedimenter (floderne Rhinen, Main, Fulda, Lahn og Nidda). Disse data er imidlertid ikke relevante til underbygning af foranstaltninger, der går videre end restriktionerne i direktiv 1999/51/EF, da direktivet allerede fuldstændigt forbyder anvendelsen af organiske tinforbindelser i antibegroningsmaling til både, som hovedsagelig anvendes på indre vandveje.
(71) Tyskland nævner særligt høje koncentrationer af TBT i sedimenter i nærheden af meget forurenede steder (havne, organotin-produktionsanlæg, skibsværfter) og giver som eksempel målinger fra floderne Elben og Mulde (1000 til 5000 μg/kg tørstof), 4978 μg/kg omkring Neptun-værftet og op til 103795 μg/kg omkring Norderwerftskibsreparationsværftet. Disse data stammer fra en Greenpeace-undersøgelse offentliggjort i juli og september 1999, dvs. efter vedtagelsen af direktiv 1999/51/EF. Tyskland angiver imidlertid ikke, hvornår datæne blev målt, og den samlede undersøgelsesrapport foreligger heller ikke.
(72) Tyskland henviser også til en særlig høj kontaminering af Tyske Bugt stammende fra floderne Elben, Weser og Ems, som alle er tæt trafikerede sejlruter, der fører til store havne. Ifølge Tyskland forværres dette problem af, at disse ruter ligger tæt på Wattenmeer (vadehavsområde), et særligt sårbart område, som nyder særlig beskyttelse som nationalpark. Der leveres ikke nogen data til at støtte disse påstande, og Tyskland erklærer selv, at sidstnævnte problem er specifikt for alle lande, som har beskyttelsesværdige vadehavsområder.
(73) Selv om det er sandsynligt, at de data, der henvises til i betragtning 71, faktisk blev målt på et tidspunkt, hvor direktiv 1999/51/EF allerede var vedtaget, udgør de i sig selv nye oplysninger. At der frigives særlig store mængder biocider (herunder TBT) fra frisk antibegroningsmaling, var allerede almindeligt kendt, da direktiv 1999/51/EF blev udarbejdet, og det er specifikt dokumenteret i den undersøgelse, som Kommissionen fik gennemført(13) i forbindelse med det forberedende arbejde. Desuden kan argumentet anvendes på en hvilken som helst havn i verden, hvor der udføres tørdokarbejde, som indebærer anvendelse af antibegroningsmaling.
(74) Datæne vedrørende TBT-koncentrationer i sedimenterne på tæt trafikerede sejlruter er heller ikke nye. Den undersøgelse, Kommissionen fik gennemført i forbindelse med gennemgangen af fællesskabslovgivningen, leverer eksempler på, at der i forskellige havne rundt om i verden (Hong Kong, Frankrig, New Zealand, Nederlandene) fra 1989 til 1995 har været målt TBT-koncentrationer i havnesedimenterne fra 10 til 2100 μg/kg. Dette viser klart, at de TBT-koncentrationer, der er fundet i sedimenter i Elben (tæt ved Hamburg Havn) ikke er af en art, som allerede var kendt, da direktiv 1999/51/EF blev udarbejdet, og at de ikke er enestående for Tyskland. Problemet synes imidlertid at være specifikt for medlemsstater med meget travle havne(14).
(75) Da der ikke foreligger data vedrørende forureningen af Wattenmeer, er det ikke muligt at kommentere deres potentielle relevans som begrundelsen for udkastet til nationale foranstaltninger.
(76) Tyskland nævner også høje koncentrationer af organiske tinforbindelser fundet i fisk og skaldyr, herunder muslinger, i en undersøgelse offentligjort i 1999. Dette ville kunne føre til, at mennesker, der spiser sådanne forurenede fisk og skaldyr, eksponeres i et omfang, der ligger noget over det anbefalede acceptable daglige indtag, eller endog højere, når der er tale om fisk og skaldyr, der stammer fra problemområder (områder i nærheden af havne, tæt trafikerede sejlruter og skibsværfter). Disse observationer er imidlertid ikke specifikke for Tyskland, og kun sundhedsmæssige argumenter i relation til arbejdsmiljøet er relevante i forbindelse med evalueringsproceduren i henhold til traktatens artikel 95, stk. 5. Det skal bemærkes, at indvirkningen på forbrugernes sundhed af en akkumulering af organiske tinforbindelser i fødevarer er ved at blive vurderet af Den Videnskabelige Komité for Levnedsmidler (SCF). Resultatet af denne vurdering og behovet for lovgivning til at beskytte forbrugerne mod organiske tinforbindelser i fødevarer vil taget op til overvejelse.
(77) Alle andre oplysninger og data leveret af Tyskland vedrører anvendelsen af organiske tinforbindelser på anvendelsesområder, som ikke er harmoniseret af direktiv 1999/51/EF, og som derfor ikke behøver at evalueres her.
(78) Alt i alt må det konstateres, at man ikke ud fra de op1ysninger og grunde, Tyskland har anført til støtte for sin anmodning i henhold til artikel 95, stk. 5, kan slutte, at udkastet til nationale foranstaltninger vedrørende anvendelse af organiske tinforbindelser i antibegroningsmaling er baseret på nyt videnskabeligt belæg vedrørende miljøbeskyttelse eller beskyttelse af arbejdsmiljøet på grund af et problem, der er specifikt for Tyskland, og som viser sig efter vedtagelsen af harmoniseringsforanstaltningen. Betingelserne for anvendelse af artikel 95, stk. 5, er derfor ikke opfyldt.
(79) På basis af analysen af det forelagte materiale er der ikke grund til at høre de øvrige medlemsstater og interesseorganisationerne eller indhente en ny udtalelse fra SCTEE.
2.4. Vurdering af, om de pågældende foranstaltninger er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion
(80) I henhold til artikel 95, stk. 6, bekræfter eller forkaster Kommissionen det meddelte udkast til nationale bestemmelser "efter at have konstateret, om de er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om de udgør en hindring for det indre markeds funktion".
(81) Eftersom Tysklands anmodning ikke opfylder de grundlæggende betingelser i artikel 95, stk. 5, (se afsnit 2.3 i denne beslutning), behøver Kommissionen ikke at konstatere, om udkastet til nationale bestemmelser er et middel til vilkårlig forskelsbehandling eller en skjult begrænsning af samhandelen mellem medlemsstaterne, og om det udgør en hindring for det indre markeds funktion.
IV. KONKLUSION
(82) På baggrund af ovenstående må det konkluderes, at Tysklands anmodning af 25. januar 2001 med henblik på at indføre nationale bestemmelser, der rækker videre end direktiv 1999/51/EF:
- kan antages til behandling, for så vidt som den vedrører antibegroningsmidler bestemt for anvendelse i vand (dvs. i vandmiljøet), men at den ikke kan antages til behandling, for så vidt angår resten
- i det omfang den kan antages til behandling, ikke opfylder betingelserne i traktatens artikel 95, stk. 5.
(83) Denne anmodning må derfor forkastes i overensstemmelse med traktatens artikel 95, stk. 6.
(84) Udviklingen inden for IMO skal imidlertid følges nøje og tilgodeses, når direktiv 76/769/EØF skal revideres inden 1. januar 2003. Desuden vil der blive draget de nødvendige konklusioner af resultatet af den igangværende vurdering af, hvilken indvirkning akkumuleringen af organiske tinforbindelser i fødevarer har for forbrugernes sundhed, herunder behovet for ny lovgivning til at beskytte forbrugerne mod disse forbindelser -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Det udkast til nationale bestemmelser vedrørende organiske tinforbindelser, som Forbundsrepublikken Tyskland har meddelt Kommissionen ved brev af 22. januar 2001, og hvorved man påtænker at fravige direktiv 1999/51/EF fra den 1. januar 2003 for så vidt angår anvendelse af organiske tinforbindelser i antibegroningsmidler bestemt for anvendelse i vandmiljøet, forkastes herved.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 13. juli 2001.