KOMMISSIONENS BESLUTNING af 16. september 1998 om en procedure vedrørende anvendelsen af Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 (sag VII/AMA/11/98 - italienske trafikfordelingsregler for Milanos lufthavnssystem) (meddelt under nummer K(1998) 2625) (Kun den italienske udgave er autentisk) (EØS-relevant tekst) (98/710/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab,
under henvisning til Rådets forordning (EØF) nr. 2408/92 af 23. juli 1992 om EF-luftfartsselskabers adgang til luftruter inden for Fællesskabet (1), senest ændret ved akten vedrørende Østrigs, Finlands og Sveriges tiltrædelse, særlig artikel 8, stk. 3,
efter høring af det ved samme forordnings artikel 11 nedsatte rådgivende udvalg, og
ud fra følgende betragtninger:
BAGGRUND
I
(1) Den 16. februar 1998 rettede luftfartsselskaberne British Airways, Iberia, Lufthansa, Olympic Airways, Sabena, Scandinavian Airlines System og TAP Air Portugal en fælles henvendelse til Kommissionen og bad den træffe en beslutning med henblik på:
i) at erklære de trafikfordelingsregler, de italienske myndigheder havde indført for Milanos lufthavnssystem (»de italienske regler«), for uforenelige med Fællesskabets lovgivning, især med forordning (EØF) nr. 2408/92
ii) at anmode de italienske myndigheder om ikke at anvende disse regler, men indføre andre, som er i fuld overensstemmelse med Fællesskabets lovgivning.
(2) Den 15. april 1998 meddelte Air France Kommissionen, at det tilsluttede sig de nævnte luftfartsselskabers aktion mod de italienske regler.
(3) Den 22. april 1998 rettede disse luftfartsselskaber yderligere henvendelse til Kommissionen, hvori de bad den træffe en foreløbig beslutning forud for en eventuel beslutning om de italienske reglers indhold for at sikre, at disse regler ikke sættes i kraft, før der er skabt tilstrækkelig transportforbindelse til Malpensa lufthavn.
(4) Den 27. maj 1998 rettede Austrian Airlines en særskilt henvendelse til Kommissionen med samme formål og af samme grund som de klagende luftfartsselskabers første og senere henvendelser.
II
(5) Milanos lufthavnssystem omfatter lufthavnene Linate, Malpensa og Orio al Serio (Bergamo). Lufthavnen i Linate, der ligger 10 km fra bymidten, er centrum for det meste af indenrigs- og udenrigstrafikken til og fra Fællesskabet. Linate lufthavn står over for alvorlige kapacitetsproblemer, da den i 1997 blev benyttet af 14,2 mio. passagerer, mens dens største kapacitet er anslået til ca. 8 mio. Malpensa lufthavn, som ligger 53 km fra bymidten, er centrum for den interkontinentale trafik, da der er driftsmæssige hindringer for interkontinental trafik i Linate lufthavn. Kun få flyvninger til og fra Fællesskabet foregår fra denne lufthavn, da passagererne er tilbøjelige til at foretrække Linate lufthavn på grund af dens nære beliggenhed ved bymidten. Malpensa lufthavn modtog således kun 3,9 mio. passagerer i 1997, mens dens største kapacitet anslås til ca. 6 mio. Orio al Serio lufthavn, der ligger ca. 50 km fra bymidten, ikke langt fra Bergamo, benyttes fortrinsvis til fragt og chartertrafik, selvom et begrænset antal passagerruteflyvninger også drives fra denne lufthavn.
(6) Trafikfordelingen mellem disse lufthavne har hidtil været markedsstyret, idet der dog har været taget hensyn til de omtalte driftsmæssige hindringer. Det har ført til ineffektiv udnyttelse af den forhåndenværende lufthavnskapacitet, da Linate lufthavn overudnyttes, mens Malpensa lufthavn underudnyttes. Desuden har ingen af systemets lufthavne været i stand til at udvikle sig til hovedlufthavn for nationale, internationale og interkontinentale flyvninger. Faktisk har Alitalia benyttet lufthavnen Rom-Fiumicino som hovedlufthavn. Udbuddet af luftruter fra Milanos lufthavnssystem, ikke mindst når det gælder interkontinentale ruter, er derfor klart ude af trit med efterspørgslen, da passagererne ofte er nødt til at flyve via hovedlufthavne som Rom, London, Frankfurt og Paris. Desuden kan den nuværende kapacitet ikke klare den kortsigtede trafikmængde, der anslås til 20 mio. passagerer og 300 000 tons fragt i år 2000. Milanos lufthavnssystem er derfor med sin nuværende struktur og organisation klart ude af stand til at opfylde behovene i det område, det betjener - dvs. byen Milano og hele Norditalien, der i henseende til befolkning og økonomisk aktivitet udgør det tredjestørste område i Fællesskabet.
(7) De italienske myndigheder besluttede derfor at omorganisere Milanos lufthavnssystem og udvikle en hovedlufthavn i Malpensa for at skabe tilstrækkelig fremtidig lufthavnskapacitet. Dette skal ske ved at udvide og forbedre Malpensa lufthavn ved hjælp af et projekt, der kendes under benævnelsen Malpensa 2000. Dette projekt er et af de 14 prioriterede projekter i det transeuropæiske transportnet (2), som blev oprettet ved Europa-Parlamentets og Rådets beslutning nr. 1692/96/EF. Det får finansiel støtte fra Fællesskabet, Den Europæiske Investeringsfond og Den Europæiske Investeringsbank. Arbejdet på at opføre en ny terminal blev påbegyndt i 1990. Det første afsnit bliver driftsklart i 1998 og får en årlig kapacitet på 12 mio. passagerer (som skal føjes til den nuværende kapacitet på 6 mio.), og hele terminalen skal være færdig i år 2000. Lufthavnens samlede kapacitet (den nuværende og den nye terminal) kommer dermed op på 24 mio. passagerer.
(8) For at den nye lufthavn i Malpensa kan finansieres, er det nødvendigt at koncentrere trafikken her. Det indebærer nødvendigvis overførsel af trafik fra Linate lufthavn. Imidlertid kan markedskræfterne ikke alene sikre en sådan overførsel, da passagererne som regel foretrækker Linate på grund af dens beliggenhed nær bymidten. På denne baggrund besluttede de italienske myndigheder at indføre obligatoriske trafikfordelingsregler, som skulle sikre en betydelig overførsel af trafik fra Linate til Malpensa. Det bør i denne forbindelse nævnes, at EIB gjorde sin finansielle bistand afhængig af, at de italienske myndigheder indførte trafikfordelingsregler, der kunne flytte en betydelig trafikmængde fra Linate til Malpensa.
(9) Den 1. juli 1994 vedtog de italienske myndigheder lovdekret nr. 428, der senere blev ophøjet til lov nr. 505 af 8. august 1994, hvis artikel 3, stk. 2, bemyndigede transportministeren til at koncentrere lufttrafikken i Malpensa lufthavn inden den planlagte liberalisering af de europæiske lufttransportjenester blev fuldført den 1. april 1997. På denne baggrund udstedte det italienske transportministerium den 5. juli 1996 dekret nr. 46-T for at nå dette mål. Dekretet opstiller trafikfordelingsreglerne i punkt. 9.1, 9.2 og 9.3 for Milanos lufthavnssystem.
9.1. Ifølge artikel 1, stk. 1, skal al ruteflyvning og al anden lufttrafik på interkontinentale ruter og ruter i Fællesskabet, herunder indenrigsruter og udenrigsruter i Fællesskabet, fra den dato, hvor de prioriterede strukturer i Malpensa 2000 (den nye terminals første afsnit) efter nærmere bestemmelse i et senere dekret tages i brug, foregå til og fra Malpensa lufthavn.
9.2. Ifølge artikel 1, stk. 2, kan de samme flyvninger også foretages til og fra lufthavnen Orio al Serio.
9.3. Ifølge artikel 1, stk. 3 og 4 må Linate lufthavn kun benyttes til general aviation og direkte flyvninger på ruter, som, betjener Milano, og som, året før de prioriterede strukturer tages i brug, har et årligt passagerantal på 2 mio. og derover, eller i løbet af de sidste tre år har nået et årligt gennemsnit på 1,75 mio.
(10) Den 13. oktober 1997 vedtog den italienske regering dekret nr. 70-T, hvis artikel 1, stk. l, fastsætter, at de prioriterede strukturer, som nævnes i dekret nr. 46-T, skal tages i brug den 25. oktober 1998. Denne dato er blevet fastsat, uden at Kommissionen er blevet underrettet eller rådspurgt i forvejen.
(11) Dekret nr. 46-T og 70-T betyder, at al lufttrafik til og fra Milano fra den 25. oktober 1998 skal ske enten fra Malpensa lufthavn eller fra Orio al Serio lufthavn, dog med undtagelse af general aviation og lufttransport, som kan overholde de trafikgrænser, der er opstillet i dekret 46-T, artikel 1, stk. 4.
(12) Den eneste rute, som i praksis kan overholde disse grænser er Milano-Rom. Ingen anden lufttrafik bliver derfor tilladt i Linate lufthavn.
(13) Mellem juli 1997 og oktober 1997 var der kontakter mellem klagerluftfartsselskaberne (undtagen Austrian Airlines) og de italienske myndigheder. Luftfartsselskaberne påpegede, at de anså de italienske reglers kriterier og tidsplan for uforenelige med Fællesskabets lovgivning. De italienske myndigheder var uenige i luftfartsselskabernes argumenter, men bekræftede både trafikfordelingsreglernes kriterier og tidsplan for dem.
(14) Henvendelserne fra de i det foregående nævnte luftfartsselskaber (i det følgende benævnt »luftfartsselskaberne«) gælder både de kriterier og den tidsplan, som er opstillet i dekret nr. 46-T og 70-T.
III
(15) Til støtte for deres klage til Kommissionen over de italienske regler anfører luftfartsselskaberne argumenterne under punkt 15.1 og 15.2.
15.1. De italienske regler strider mod artikel 8, stk. l, i forordning (EØF) nr. 2408/92.
Luftfartsselskaberne påpeger, at den samme forordnings artikel 3, stk. 1, knæsætter fri adgang som generelt princip, og at Kommissionen i beslutning 95/259/EF (3), (det parisiske lufthavnssystem) anser dette princip for at omfatte retten til at vælge mellem et lufthavnssystems forskellige lufthavne. Denne ret er dog underkastet de italienske myndigheders mulighed for at fordele trafikken mellem lufthavnssystemets lufthavne på grundlag af artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92. Ifølge artikel 8, stk. 1, skal denne ret udøves uden forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabernes nationalitet eller identitet. Luftfartsselskaberne henviser desuden til Kommissionens beslutning 93/347/EØF (4), (Viva Air), hvori det hedder, at restriktioner, der indføres af medlemsstaterne på grundlag af artikel 8, stk. 1, ligesom alle andre undtagelser fra det i artikel 3, stk. 1, fastlagte generelle princip, at adgangen er fri, skal bygge på gennemsigtige, objektive og konsekvente kriterier uden forskelsbehandling. Luftfartsselskaberne hævder, at der er tale om to overtrædelser:
15.1.1. For det første påpeger luftfartsselskaberne, at de italienske bestemmelser i praksis betyder forskelsbehandling til fordel for Alitalia. I denne forbindelse henviser de til beslutning 95/259/EF, hvori Kommissionen fremfører, at det principielle forbud mod forskelsbehandling også omfatter foranstaltninger, der ikke udtrykkeligt eller direkte skelner på grundlag af luftfartsselskabernes nationalitet eller identitet, men i praksis alligevel virker som forskelsbehandling, selv indirekte.
De italienske regler vil medføre, at der kun drives en enkelt rute fra Linate, nemlig Milano-Rom. Denne rute beflyves nu af flere af Fællesskabets luftfartsselskaber, heriblandt Alitalia. Fra Milano har Alitalia i gennemsnit 28 flyvninger om dagen til Rom, der er hovedlufthavn for dets rutenet. Alitalia har kun direkte langdistanceflyvninger uden for EØS fra Malpensa på et begrænset antal destinationer (New York, Los Angeles, Miami, Tokyo, Osaka og Beijing), da størstedelen af dets langdistancetrafik uden for EØS drives fra Rom-Fiumicino. Åbningen af Malpensa 2000 betyder ikke, at Rom-Fiumicino mister sin rolle som hovedlufthavn for Alitalias flyvninger på mellem- og langdistance.
Selskabets program for vinteren 1998/1999 planlægger en betydelig udvidelse af trafikken på destinationer uden for EØS på Roms bekostning. Dog skal der stadig flyves på en lang række destinationer fra Rom, og Rom og Malpensa skal dele en stor del af dem (afgang fra Rom på nogle ugedage og fra Malpensa på andre). Alitalia kan således i vid udstrækning stadig benytte sin hovedlufthavn i Rom, som det kan betjene fra Linate, mens Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber ikke længere vil kunne flyve på deres hovedlufthavne fra Linate lufthavn, da disse flyvninger skal foretages fra Malpensa.
På grund af sin geografiske beliggenhed er Malpensa langt mindre bekvem end Linate. Det tager 50-70 minutter at køre i bil fra Milanos bymidte til Malpensa, men kun 15-20 minutter at køre til Linate. Der er på nuværende tidspunkt ikke jernbaneforbindelse til nogen af disse to lufthavne, og det koster mere end fire gange mere (67 ECU at køre med taxa til Malpensa end at køre til Linate (15 ECU)).
Følgen bliver, at Alitalia får en konkurrencefordel frem for Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber, fordi det via sin hovedlufthavn kan tilbyde lufttransport til mellem- og langdistancedestinationer. Med andre ord vil passagerer, der fra Milano flyver til en lang- eller mellemdistancedestination via en hovedlufthavn, foretrække at flyve via Alitalias hovedlufthavn frem for de hovedlufthavne, der benyttes af Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber.
I denne sammenhæng hævder luftfartsselskaberne, at det vigtigste formål med dekret nr. 46-T og 70-T ikke er at fordele trafikken på Milanos lufthavnssystem, men at give Alitalia en konkurrencefordel.
Desuden mener luftfartsselskaberne, at denne forskelsbehandling, der som vist kan føres tilbage til Malpensa lufthavns beliggenhed, yderligere forstærkes af, at Malpensa stadig vil mangle tilstrækkelige transportforbindelser til bymidten på det tidspunkt, hvor trafikoverførslen skal finde sted. Ingen af transportforbindelserne mellem bymidten og lufthavnen vil være fuldt funktionsdygtige den 25. oktober 1998, selvom yderligere 11 mio. passagerer forventes at benytte denne lufthavn hvert år.
Nærmere betegnet vil jernbaneforbindelsen, efter hvad luftfartsselskaberne hævder, ikke være klar til passagerbefordring før i slutningen af 1999.
Der mangler stadig en stor del af arbejdet på motorvejen A8 (Milano-Søerne), der som eneste vej med stor kapacitet og høj standard fører til Malpensa lufthavn. Denne motorvej er allerede stærkt overtrafikeret. Det arbejde, som mangler at blive udført, omfatter anlæggelse af et nødspor, og indtil arbejdet efter planerne bliver færdigt i december 2000, vil motorvejens kapacitet være yderligere reduceret. Det projekterede arbejde vil ganske vist i nogen grad forbedre motorvejens kapacitet, men den vil under alle omstændigheder være utilstrækkelig til at kunne klare den trafikforøgelse, som overførsel af 11 mio. passagerer fra Linate til Malpensa fører med sig.
Da Milanos taxachauffører desuden af administrative grunde kun får tilladelse til at køre passagerer fra byen til lufthavnen, men ikke fra lufthavnen til byen, bliver prisen for en enkelttur til lufthavnen beregnet som prisen på en dobbelttur, og den kommer derfor helt op på 67,66 ECU.
Mangelen på tilstrækkelige transportforbindelser vil forstærke ulemperne ved Malpensa i forhold til Linate og dermed også den forskelsbehandling, trafikfordelingsreglerne medfører.
15.1.2. For det andet hævder luftfartsselskaberne, at trafikfordelingsreglerne ikke står i forhold til det mål, de italienske myndigheder ønsker at nå. De henviser i denne forbindelse til, at Kommissionen i beslutning 94/290/EF (5), (TAT - Paris (Orly)-London) fandt, at de franske myndigheders trafikfordelingsregler stred mod proportionalitetsprincippet, fordi formålet med dem kunne have været opnået ved hjælp af mindre restriktive foranstaltninger, som var mindre skadelige for Fællesskabets samhandel.
Formålet med de italienske regler er at koncentrere lufttrafikken i Malpensa lufthavn for at fremme denne lufthavns status som Norditaliens interkontinentale hovedlufthavn og samtidig holde Linate lufthavn i gang. I 11. betragtning til dekret nr. 46-T hedder det, at det i betragtning af trafikkens forventede vækst ville stride mod al økonomisk logik at berøve området en allerede eksisterende kapacitet inden for en sektor som luftfarten.
Den trafikoverførsel, som søges opnået ved hjælp af de italienske regler, vil på den ene side medføre, at Linate lufthavn bliver underudnyttet (kun 2 mio. passagerer vil benytte denne lufthavn, skønt den har en samlet kapacitet på 8 mio.), og på den anden side bringe Malpensa lufthavn i kapacitetsvanskeligheder på mellemlangt sigt. Ifølge direktøren for SEA (Societá per Azioni Esercizi Aeroportuali), det selskab, der driver Milanos lufthavne, vil Malpensa i løbet af de nærmeste år sandsynligvis nå sit mætningspunkt, således at en del af trafikken må flyttes tilbage til Linate.
Luftfartsselskaberne mener derfor, at de italienske regler er ude af proportioner, da formålet kunne have været opnået uden forskelsbehandling og med en mere rationel udnyttelse af lufthavnskapaciteten, således at både underudnyttelse af Linate og overtrafikering af Malpensa kunne undgås. På denne baggrund burde alle Fællesskabets luftfartsselskaber have tilladelse til at flyve på deres respektive hovedlufthavne fra Linate lufthavn.
15.2. De italienske regler strider mod Kommissionens beslutning 97/789/EF (6), om Italiens støtte til Alitalia. Den forskelsbehandling, disse regler fører med sig, er i strid med betingelserne i beslutningens artikel 1, stk. 4, som skal sikre, at støtten er forenelig med fællesmarkedet. Ifølge artikel 1, stk. 4, anses støtten for at være forenelig med fællesmarkedet, hvis Italien opfylder sin forpligtelse til ikke at give Alitalia »nogen form for fortrinsbehandling i forhold til andre EF-luftfartsselskaber, hverken hvad angår tildeling af trafikrettigheder (herunder på ruter til tredjelande uden for EØS), tildeling af afgangs- og ankomsttider, groundhandling eller adgang til lufthavnsfaciliteter, i det omfang en fortrinsbehandling ville være uforenelig med fællesskabsretten«.
IV
(16) For at nærværende sag kunne undersøges i alle enkeltheder efter proceduren i artikel 8, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2408/92 og for at sikre forsvarsretten, sendte Kommissionen den 3. marts 1998 de italienske myndigheder luftfartsselskabernes henvendelse og bad dem fremsætte deres bemærkninger inden en måned.
(17) Som svar på dette brev sendte de italienske myndigheder den l. april 1998 Kommissionen en note, som kort gengives under nr. 17.1-17.4.
17.1. En medlemsstats lufthavnspolitik hører under denne medlemsstats kompetence. På dette grundlag kan medlemsstaten i overensstemmelse med beslutning 95/259/EF frit afgøre, hvilken lufthavn den vil give fortrinsstilling i forbindelse med udviklingen af et lufthavnssystem.
De italienske myndigheder hævder i den forbindelse, at Milanos lufthavnssystem i sin nuværende opbygning ikke har tilstrækkelig kapacitet til at kunne opfylde transportefterspørgslen i Milano og Milanoområdet. Hvis denne opbygning bevares, kan Milanos lufthavnssystem ikke udvikles til et internationalt knudepunkt således som planlagt inden for den fælles transportpolitik. Fællesskabet har derfor sat Malpensa 2000-projektet på listen over det transeuropæiske nets prioriterede projekter. Hvis dette projekt skal lykkes, må lufttrafikken koncentreres i Malpensa lufthavn. Den Europæiske Investeringsbank er således gået ind på at finansiere en del af projektet på den betingelse, at trafikken koncentreres i Malpensa lufthavn på det tidspunkt, hvor lufthavnens prioriterede strukturer tages i brug. På dette grundlag har de italienske myndigheder vedtaget dekret nr. 46-T og 70-T, hvis klare formål er en sådan koncentration. Linate skal i denne sammenhæng fungere som supplerende, underordnet lufthavn, der tager sig af særlig trafik og har til opgave at være en brugbar ressource, hvis den fremtidige kapacitet skulle blive utilstrækkelig.
17.2. Hvad forskelsbehandlingen i forbindelse med de italienske regler angår, mener de italienske myndigheder ikke, at der er tale om nogen forskelsbehandling, da adgangen til ruten Milano-Rom står åben for alle Fællesskabets luftfartsselskaber i overensstemmelse med Fællesskabets gældende regler. To selskaber (Alitalia og Air One) flyver på nuværende tidspunkt på den fra Linate, mens to (Alitalia og Meridiana) flyver fra Malpensa.
Trafikkoncentreringen i Malpensa vil give alle Fællesskabets luftfartsselskaber adgang til alle Fællesskabets øvrige lufthavne, herunder de italienske, fra denne lufthavn. Der bliver fri adgang til cabotagerettigheder og til både den femte, sjette og syvende frihedsrettighed via Malpensa lufthavn.
At denne rute er den eneste, der kan overholde grænserne i dekret nr. 46-T, fører ikke i sig selv til nogen forskelsbehandling:
17.2.1. Grænsen er sat meget højt, for at de mest benyttede luftruter, der hovedsagelig benyttes af punkt til punkt-passagerer, som kræver stor trafikhyppighed, kan drives fra Linate lufthavn. Dette er netop tilfældet med ruten Milano-Rom, som er den mest benyttede luftrute i Italien med det største antal punkt til punkt-forretningsrejsende. Når det gælder trafikmængde, ligger denne rute et godt stykke over alle andre luftruter, som udgår fra Milano, hvilket berettiger dens særbehandling. Desuden spiller ruten Milano-Rom ikke nogen rolle som føderute for Alitalias hovedlufthavn i Rom-Fiumicino. Det fremgår af, at der er flyvninger hele dagen, ikke blot i tilknytning til de få langdistanceture, som flyves af Alitalia fra Rom-Fiumicino.
17.2.2. Reglernes virkning i retning af forskelsbehandling kan ikke vurderes ud fra den nuværende situation. Alitalias politik går klart ud på at udvikle hovedlufthavnsaktiviteter i Malpensa. På denne baggrund vil Alitalia og andre luftfartsselskaber tilbyde nye direkte flyvninger fra Milano, hvor de ikke er til rådighed på nuværende tidspunkt. Disse flyvninger skal udgå fra Malpensa lufthavn. Resultatet bliver, at passagerne ikke længere behøver at rejse til deres endelige bestemmelsessted via hovedlufthavne, som ligger andre steder i Fællesskabet.
17.2.3. Under alle omstændigheder er det mere bekvemt for brugerne at benytte Malpensa end Linate. Arbejdet på adgangsinfrastrukturerne har udviklet sig i overensstemmelse med de italienske myndigheders tidsplan. Det har altid været betragtet som en nødvendig forudsætning for overførslen, at SS336 (vejforbindelsen mellem den nuværende og den nye terminal) blev færdig, hvilket sker den 25. oktober 1998. Det nuværende vejsystem er fuldt på højde med den trafikmængde, der skal overføres til Malpensa. I denne sammenhæng må man tage hele Malpensas opland i betragtning, ikke blot byen Milano. På denne baggrund bliver det antal passagerer, for hvem Malpensas geografiske beliggenhed er mere bekvem end Linates, omtrent det samme som det, for hvem det forholder sig omvendt. Hvad problemet med de høje taxapriser angår, har regionen Lombardiet foreslået at regulere taxapriserne, så de holdes på et acceptabelt niveau.
17.3. Når det gælder proportionalitetsprincippet, mener de italienske myndigheder, at trafikfordelingsreglerne er nødvendige for at nå målet, nemlig at gøre Malpensa til hovedlufthavn og bevare Linate som supplerende lufthavn.
De høje grænser gør det muligt for Linate kun at beholde de ruter, hvis trafikmængde ville berettige dem til afgange både fra Linate og Malpensa. Linate skal benyttes til de ruter, der fortrinsvis bruges af punkt til punkt-trafik, og skal kunne opfylde forretningsrejsendes og pendlerpassagerers behov. Underudnyttelsen af Linate er nødvendig for at målet, nemlig at gøre Malpensa til en hovedlufthavn, kan nås. Dette mål kræver, at det størst mulige antal kort- og mellemdistanceflyvninger integreres med langdistanceflyvninger. Det er nødvendigt for at sikre, at Malpensa som hovedlufthavn får effektiv tilgang af passagerer fra forskellige steder i Fællesskabet (f.eks. London, Bruxelles, Lissabon, Frankfurt, København, Rom, Palermo, Venezia, Pantelleria osv.). På samme måde vil det stadig være muligt at flyve passagerer til andre europæiske hovedlufthavne fra Rom, Milano og alle andre italienske regionscentre.
Alt andet ville faktisk være udtryk for forskelsbehandling over for Malpensa hovedlufthavn.
17.4. Hvad angår den manglende overholdelse af betingelserne i Kommissionens beslutning 97/789/EF, mener de italienske myndigheder, at denne henvisning ikke er relevant, da denne beslutning blev vedtaget senere end de italienske regler uden nogen henvisning til dem.
V
(18) Kommissionen mødte luftfartsselskaberne den 10. maj 1998. Luftfartsselskaberne understregede sagens hastende karakter, da fordelingen af slots (ankomst- og afgangstidspunkter) i Milanos lufthavn skulle ske i forbindelse med IATA's 102. plankoordineringskonference i Montreal i juni 1998.
(19) På to møder i Bruxelles henholdsvis den 9. og 19. juni 1998 og ved brev af 25. juni 1998 underrettede Kommissionen officielt de italienske myndigheder om sin holdning i sagen ud fra de oplysninger, den var i besiddelse af, og begrundede, hvorfor den tvivlede på, at de italienske regler var i overensstemmelse med forordning (EØF) nr. 2408/92. Kommissionen anførte, at trafikfordelingsreglerne i praksis så ud til at medføre forskelsbehandling til fordel for Alitalia. Den bemærkede også, at trafikfordelingsreglerne under alle omstændigheder ikke står i forhold til det mål, som søges nået. Begge dele var nøje knyttet til spørgsmålet, om planerne om at gøre adgangsinfrastrukturerne til Malpensa klar til den trafikmængde, der skal overføres, var tilstrækkelige. På denne baggrund blev de italienske myndigheder opfordret til at ændre reglerne og sikre fuld overensstemmelse med Fællesskabets lovgivning.
(20) De italienske myndigheder tilkendegav i deres breve af 2. og 15. juli 1998, at de ikke var villige til at overveje ændringer af reglerne, og fremsatte bemærkningerne under punkt nr. 20.1-20.4.
20.1. De italienske myndigheder gentog, at kriterierne for fordeling af trafikken på Milanos lufthavnssystem i dekret nr. 46-T, ikke indebærer nogen forskelsbehandling til fordel for Alitalia. For at berolige Kommissionen i dette spørgsmål var de italienske myndigheder imidlertid villige til at opstille sådanne betingelser for flyvning på ruten Milano-Rom fra Linate lufthavn, at enhver fødning af Alitalias hovedlufthavn Rom-Fiumicino de facto undgås. Ruten skulle således kun kunne benyttes til pendulfart med begrænset bagageindcheckning og uden gennemcheckning (ingen udstedning i Linate af boarding-pass til tilslutningsfly i Rom-Fiumicino).
20.2. Kriterierne i dekret nr. 46-T blev forelagt Kommissionen på de forskellige møder i »Christophersen-gruppen«, som havde ansvaret for opfølgningen af projektet og som blev afholdt mellem 1994 og 1997. På dette tidspunkt gav Kommissionen ikke udtryk for problemer med kriteriernes overensstemmelse med Fællesskabets lovgivning. Tilsvarende blev Kommissionen hele tiden holdt underrettet om de forskellige planer for arbejdet på adgangsinfrastrukturerne.
20.3. På de nævnte møder var de eneste to adgangsforbindelser, der blev anset for at være »minimale, men tilstrækkelige« til at sikre trafikoverførslen til Malpensa, SS336 og den moderniserede motorvej A8. Desuden blev Kommissionen hele tiden holdt underrettet om, hvornår de forskellige arbejder med lufthavnens adgangsinfrastrukturer skulle afsluttes.
20.4. Kommissionens holdning er en trussel mod oprettelsen af en fuldt bære- og funktionsdygtig hovedlufthavn i Malpensa. Den er derfor også en trussel mod bæredygtigheden i et projekt af fælles interesse, som desuden er et af de prioriterede projekter i det transeuropæiske net.
(21) På det sidste møde i Bruxelles den 24. juli 1998 gav de italienske myndigheder Kommissionen ajourførte oplysninger om, hvorledes arbejdet på Malpensa lufthavns adgangsinfrastrukturer skred frem. Kommissionen meddelte de italienske myndigheder, at den ikke fandt det en tilfredsstillende løsning at fastsætte pendulfartsbetingelser for ruten Milano (Linate) Rom (Fiumicino). Sådanne betingelser, som i øvrigt ikke indgår i de trafikfordelingsregler, der behandles her, fjerner ikke muligheden for stadig fødning af hovedlufthavnen i Fiumicino. Selv om de kunne indføres på trods af brugernes og luftfartsselskabernes modstand, ville et forbud mod indcheckning og gennemcheckning være vanskeligt at håndhæve og ville ikke hindre rejsende med håndbagage i at skifte fly. Under alle omstændigheder ville det ikke løse problemet med, at reglerne er ude af proportion i forhold til formålet med dem.
RETLIG VURDERING
VI
(22) Kommissionens kompetence i spørgsmålet om trafikfordeling mellem lufthavnene i et lufthavnssystem bygger på artikel 8, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2408/92, hvori det hedder:
»Efter anmodning fra en medlemsstat eller på eget initiativ undersøger Kommissionen anvendelsen af stk. 1 og 2 og træffer inden en måned efter modtagelsen af anmodningen efter høring af det i artikel 11 omhandlede udvalg beslutning om, hvorvidt medlemsstaten kan fortsætte med at anvende de foranstaltninger, der er truffet [ . . . ]«.
(23) I betragtning af den klage, luftfartsselskaberne har indgivet, finder Kommissionen det nødvendigt at benytte sin kompetence til at afgøre, om Italien kan benytte trafikfordelingsreglerne for Milanos lufthavnssystem i dekret nr. 46-T og 70-T, som fastsætter, at al lufttrafik fra den 25. oktober 1998 skal ske fra Malpensa lufthavn, medmindre den overholder bestemte grænser. I så fald kan den fortsat drives fra Linate lufthavn (7). Kommissionen handler på eget initiativ, således som artikel 8, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2408/92 udtrykkelig fastsætter, og dens undersøgelse er under ingen omstændigheder begrænset til klagen og klagerluftfartsselskabernes situation.
(24) Det kan i denne forbindelse ikke betragtes som udtryk for Kommissionens officielle holdning i sagen, at den ikke har udtalt sig om de italienske reglers overensstemmelse med Fællesskabets lovgivning på møderne i Christophersen-gruppen. Kommissionen henviser til, at disse møder, som jo havde andre deltagere end Kommissionen, drejede sig om den almindelige opfølgning af Malpensa 2000-projektet, ikke om en detaljeret undersøgelse af de italienske reglers overensstemmelse med Fællesskabets lovgivning. Desuden fastholdt Kommissionen allerede dengang, at en tilfredsstillende adgangsstruktur skulle være klar samtidig med overførslen. Kommissionen blev i øvrigt ikke rådspurgt om tidspunktet for reglernes ibrugtagning. De italienske myndigheder kunne derfor ikke have nogen berettiget forventning om, at Kommissionen ville anse de omstridte italienske regler for at være i overensstemmelse med Fællesskabets lovgivning. Det, der er tvivlsspørgsmålet i denne procedure, er under alle omstændigheder, om de italienske regler kan anvendes, så længe vej- og togforbindelserne til Malpensa er utilstrækkelige.
VII
(25) Princippet om, at der er fri adgang til at drive luftfart i Fællesskabet, er fastsat i artikel 3, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92 og betyder, at Fællesskabets luftfartsselskaber kan flyve til og fra en hvilken som helst lufthavn i et lufthavnssystem efter egen erhvervsmæssigt betingede afgørelse. På denne baggrund omfatter den frie markedsadgang normalt retten til at vælge mellem de forskellige lufthavne i et lufthavnssystem. Kommissionen mener, at denne ret er et vigtigt led i liberaliseringsprocessen, da lufthavnene i et lufthavnssystem ikke altid er lige attraktive set ud fra et økonomisk synspunkt, således som det i øvrigt fremgår af beslutning 93/347/EØF og 95/259/EF (8).
(26) Medlemsstaterne kan imidlertid begrænse denne frihedsrettighed på grundlag af artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92, hvori det hedder:
»Denne forordning berører ikke en medlemsstats ret til at fastlægge fordelingen af trafikken på de enkelte lufthavne inden for et lufthavnssystem, når det sker uden forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets nationalitet eller identitet«.
(27) Som Kommissionen allerede påpegede i beslutning 95/259/EF og 94/290/EF (9), skal enhver begrænsning, som indføres på grundlag af denne bestemmelse, overholde principperne under punkt 27.1 og 27.2.
27.1. Det principielle forbud mod forskelsbehandling, som udtrykkeligt fremgår af artikel 8, stk. l.
Dette principielle forbud gælder ikke blot enhver form for forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets nationalitet i overensstemmelse med princippet i traktatens artikel 6, men også enhver form for forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets identitet. Da Rådet vedtog forordning (EØF) nr. 2408/92, mente det ikke, at et forbud mod forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets nationalitet var tilstrækkeligt til at sikre, at det indre marked for civil luftfart fungerer tilfredsstillende, fordi lufttransportens struktur er, som den er, og til at sikre, at den principielle ret til fri markedsadgang, som er fastsat i forordningens artikel 3, stk. l, respekteres. Det tilføjede derfor et forbud mod forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets identitet, som retten i første instans udtrykkelig henviste til i sagen Air Inter (10).
27.2. De generelle principper for den frie ret til at levere tjenesteydelser, således som de fremgår af domstolens retspraksis (11).
Da Rådet vedtog forordning (EØF) nr. 2408/92, fastsatte det på grundlag af EF-traktatens artikel 84, stk. 2, de detaljerede regler for anvendelse af principperne i EF-traktatens artikel 59 og 62 på luftfartssektoren og harmoniserede således alle enkeltheder i forbindelse med markedsadgangen for luftfartsselskaber, som er godkendt i Fællesskabet. Det er derfor nødvendigt at henvise til disse principper, som i øvrigt er blevet behandlet i en meddelelse fra Kommissionen (12), hvori bestemmelserne i forordning (EØF) nr. 2408/92 fortolkes.
Principperne for den frie ret til at levere tjenesteydelser omfatter mere end forbuddet mod forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabernes nationalitet eller identitet. Selv om nationale foranstaltninger, der begrænser denne frihedsret, anvendes uden en sådan forskelsbehandling, er de alligevel uacceptable, hvis ikke de er begrundet i almene hensyn, eller hvis samme resultat kan opnås med mindre restriktive bestemmelser i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
VIII
(28) I den foreliggende sag undersøger Kommissionen på eget initiativ, om de italienske regler er i overensstemmelse med artikel 8, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92, og det indebærer, at der skal foretages en vurdering af disse reglers overensstemmelse med det principielle forbud mod forskelsbehandling og med proportionalitetsprincippet.
Det principielle forbud mod forskelsbehandling
(29) Kommissionen mener, at kriterierne i dekret nr. 46-T, som bygger på trafikmængder, er objektive kriterier, der ikke skelner mellem luftfartsselskaberne på grundlag af deres nationalitet eller identitet, da de gælder i lige grad for alle Fællesskabets luftfartsselskaber. At disse kriterier kun opfyldes på ruten Milano-Rom, er ikke i sig selv udtryk for nogen forskelsbehandling som omhandlet i artikel 3, stk. 1, i forordning (EØF) nr. 2408/92 anvendte betydning, da der er ubegrænset adgang til denne rute for alle Fællesskabets luftfartsselskaber.
(30) Som Kommissionen allerede påpegede i beslutning 95/259/EF (13), omfatter det principielle forbud mod forskelsbehandling i artikel 8, stk. 1, imidlertid også foranstaltninger, der ikke udtrykkelig nævner luftfartsselskabernes nationalitet eller identitet, men i praksis alligevel virker som forskelsbehandling, selv indirekte.
(31) For at afgøre, om kriterierne i dekret nr. 46-T virker som forskelsbehandling i praksis, må det undersøges, hvilke virkninger deres anvendelse får efter den 25. oktober 1998, hvor de ifølge dekret nr. 70-T træder i kraft.
(32) I denne forbindelse konstaterer Kommissionen, at »nav- og egersystemet« dvs. et system med hoved- og bilufthavne, er blevet almindeligt blandt Fællesskabets luftfartsselskaber. Disse luftfartsselskabers rutenet er bygget op omkring hovedlufthavne, som på grund af Fællesskabets tidligere opdeling i mange begrænsede markeder og de nuværende restriktioner for luftfarten mellem Fællesskabet og landene uden for EØS altid ligger i den medlemsstat, hvor det pågældende luftfartsselskab har hjemsted. Blandt de største selskaber, som på nuværende tidspunkt benytter »nav- og egersystemet« er Air France (Paris-Charles de Gaulle), Alitalia (Rom-Fiumicino), British Airways (London-Heathrow og London Gatwick), Iberia (Madrid-Barajas), Lufthansa (Frankfurt), KLM (Amsterdam-Schipol), Sabena (Bruxelles) og SAS (København-Kastrup). Ved hjælp af dette system opnår de en omfattende dækning af Fællesskabets lufttransportmarked ved at kunne tilbyde transport mellem to givne lufthavne i Fællesskabet, uanset hvilke, hvortil der er flyforbindelser fra hovedlufthavnen, uden at de skal afholde de investeringer, som kræves til direkte flyvninger. På samme måde kan der ved hjælp af dette system tilbydes transport mellem en hvilken som helst lufthavn i Fællesskabet, der har forbindelse med hovedlufthavnen, og lufthavne i tredjelande, og det giver således mulighed for at omgå det forbud mod direkte flyvninger, som indgår i de bilaterale aftaler mellem medlemsstaterne og tredjelande.
(33) Selv om systemet har øget konkurrencen mellem de nævnte luftfartsselskaber, giver det dem ikke altid mulighed for at konkurrere med hinanden på en bestemt rute. Således kan direkte flyvninger som regel ikke afløses af indirekte, da der er betydelige forskelle, når det gælder rejsens varighed, dens kvalitet (et stopover med flyskifte er mindre attraktivt for brugeren end en direkte flyvning) og dens pris (indirekte flyvninger har et lavere prisniveau end direkte flyvninger). På denne baggrund bliver konkurrencen mellem direkte og indirekte flyvninger på en bestemt rute meget begrænset. Omvendt kan indirekte flyvninger via hovedlufthavne som regel afløses af direkte, selv om det ikke er tilfældet for alle indirekte flyvningers vedkommende. I så henseende må der tages hensyn til de mellemliggende hovedlufthavnes geografiske beliggenhed, især hvis bestemmelsesstedet ligger i Europa.
(34) I den foreliggende sag viser de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, at der på indeværende tidspunkt konkurreres om at tilbyde lufttransport fra Milano til en række lufthavne, som fortrinsvis ligger uden for EØS (f.eks. Los Angeles, Dubai, Rio de Janeiro osv.), mellem Alitalia, der flyver via sin hovedlufthavn Rom-Fiumicino, og andre af Fællesskabets luftfartsselskaber, som flyver via deres respektive hovedlufthavne (14). Kommissionen kan derfor ikke godtage de italienske myndigheders argument om, at ruten Milano-Rom ikke fungerer som føderute for Alitalias hovedlufthavn i Rom-Fiumicino (15).
(35) Kommissionen mener ikke, at denne situation ændres, fordi Alitalia fra den 25. oktober 1998 gradvis vil drive Malpensa lufthavn som hovedlufthavn. Adgangen til at benytte direkte flyvninger vil utvivlsomt formindske det antal passagerer, der benytter indirekte flyvninger (16). Alting tyder imidlertid på, at Alitalias aktiviteter er og bliver fordelt på to hovedlufthavne: Rom-Fiumicino og Milano-Malpensa. Det var et af hovedpunkterne i den strukturomlægningsplan for Alitalia, som Italien anmeldte til Kommissionen i overensstemmelse med statstøttereglerne. Af beslutning 97/789/EF fremgår det, at de italienske myndigheder satser på de økonomiske og finansielle fordele ved en strategi baseret på to hovedlufthavne; de understreger, at Fiumicino-lufthavnen skal have status som »Middelhavsterminal, hvor de interkontinentale ruter stadig spiller en vigtig rolle«. Strategien med hovedlufthavne er desuden grundlaget for aftalen med KLM. Selv om Alitalia i sit udkast til vinterprogrammet 1998/1999 planlægger en betydelig udvidelse af afgangene fra Malpensa til destinationer uden for EØS på Roms bekostning, vil der stadig kun blive fløjet på en lang række destinationer fra Rom, og en stor del af afgangene skifter mellem Rom og Malpensa (f.eks. fra Rom på nogle ugedage og fra Malpensa på andre).
Selv om man antager, at Alitalias vinterprogram for 1998/1999 er det endelige, er der ingenting, der viser, hvorledes flyvningerne fra henholdsvis Malpensa og Rom vil udvikle sig i forhold til hinanden i de kommende sæsoner. I betragtning af den voksende aktivitet i Malpensa er det ikke sandsynligt, at Fiumicino vil blive afviklet som hovedlufthavn, og den kan endda få større og større betydning, efterhånden som Malpensa bliver mere og mere overtrafikeret.
Det er således klart, at Alitalia i vid udstrækning stadig vil benytte sig af sin hovedlufthavn i Rom, som det kan betjene fra Linate, mens Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber ikke længere vil kunne flyve på deres respektive hovedlufthavne fra denne lufthavn, da disse flyvninger skal foretages fra Malpensa.
(36) Da de italienske regler kun tillader flyvninger på ruten Milano-Rom fra Linate lufthavn, bliver Alitalia fra den 25. oktober 1998 det eneste af Fællesskabets luftfartsselskaber, der kan nå sin hovedlufthavn i Rom-Fiumicino fra Milano ved at flyve fra enten Linate lufthavn eller Malpensa lufthavn. Alle de øvrige nævnte luftfartsselskaber kan kun flyve på deres respektive hovedlufthavne fra Malpensa.
(37) Linate lufthavn ligger 10 km sydøst for Milanos bymidte. De fleste af Fællesskabets lufthavne, som betjener byer af samme størrelse eller endnu større, ligger ikke så tæt på bymidten. På grund af denne fordelagtige beliggenhed nyder lufthavnen godt både af det transportnet, som forbinder alle Norditaliens vigtigste områder med byen Milano, og af byens eget transportnet. Et omfattende motorvejsnet forbinder Milano med Torino, Bergamo og Venezia (A4), Varese (A8), Genova (A7) og Bologna (A1). Dette vejnet suppleres af en indre og en ydre ring, hvoraf den sidste fører direkte til Linate lufthavn. Lufthavnen er derfor let tilgængelig både fra Norditalien og fra Milano. Den korte afstand mellem Linate og bymidten gør jernbaneforbindelse overflødig.
(38) Malpensa lufthavn ligger 53 km nordvest for Milanos bymidte. Ingen anden lufthavn i Fællesskabet, som betjener en by af samme størrelse eller endnu større, ligger så langt fra bymidten. På grund af denne beliggenhed nyder den kun delvis godt af det transportnet, som forbinder Norditalien med Milano og af byens eget transportnet. Lufthavnen kan faktisk kun nås ad motorvej A8, som forbinder Milano med Varese. A8 fører imidlertid ikke direkte til Malpensa lufthavn. Forbindelsen fra motorvejen til lufthavnen knyttes af vej SS336. Der findes på nuværende tidspunkt ikke andre forbindelser til Milanos motorvejsnet. Desuden er der, trods den lange afstand fra Milano, heller ingen direkte jernbaneforbindelse på nuværende tidspunkt.
(39) Det er derfor klart, at Malpensa lufthavns adgangsforhold på nuværende tidspunkt på ingen måde svarer til Linate lufthavns. De to lufthavne kan derfor ikke betragtes som lige attraktive.
(40) Denne situation ændrer sig ikke efter den 25. oktober 1998 og kan endda forværres, da de adgangsinfrastrukturer, der betragtes som nødvendige for en trafikoverførsel, ikke er parate. Disse infrastrukturer blev udpeget på mødet i Christophersen-gruppen den 27. oktober 1997 om opfølgningen af Malpensa 2000-projektet og omfatter elementerne under punkt 40.1-1-40.3.
40.1. En forlængelse af vej SS336
På nuværende tidspunkt ender vej SS336, der forbinder motorvejen A8 med lufthavnen, ved den eksisterende nordre terminal, men fortsætter ikke til den nye terminal.
40.2. En forbedring af motorvej A8
Denne motorvej er på nuværende tidspunkt stærkt overtrafikeret. Situationen vil blive forværret, når den trafikoverførsel, som de italienske regler indebærer, har fundet sted. Motorvejens kapacitet skal forøges ved hjælp af følgende moderniseringsarbejder:
- anlæggelse af et ekstra spor i hver side
- anlæggelse af et nødspor
- forøgelse af betalingsstedernes kapacitet.
40.3. En funktionsdygtig direkte jernbaneforbindelse fra Milano til lufthavnen.
(41) Ifølge de oplysninger, de italienske myndigheder har givet, kan forlængelsen af SS336 blive færdig til den 25. oktober 1998, men arbejdet på at modernisere motorvejen A8 bliver ikke færdigt før december 2000 (indtil nu er kun det ekstra spor blevet anlagt), og en direkte jernbaneforbindelse bliver næppe funktionsdygtig før maj 1999. Denne jernbaneforbindelse bliver en foreløbig forbindelse (to tog i timen - turen varer 39 minutter). Den fuldt funktionsdygtige jernbaneforbindelse (»Malpensaekspressen«: fire tog i timen - turen varer 30 minutter) vil først være klar i 2001. De italienske myndigheder har ikke givet noget officielt tilsagn om at overholde denne tidsplan.
(42) Efter den 25. oktober 1998 vil Malpensa lufthavns adgangsinfrastruktur derfor ikke svare til den trafik, lufthavnen skal kunne klare, dels som følge af trafikoverførslen fra Linate, dels på grund af markedets vækst. Ifølge de oplysninger, Kommissionen er i besiddelse af, ser denne situation ud til at skulle vare i hvert fald indtil december 2000, hvor alle de nævnte infrastrukturer efter planerne skulle være færdige.
(43) Selv når disse infrastrukturer er færdige, vil de dog ikke nødvendigvis være tilstrækkelige til at opveje denne lufthavns uheldige geografiske beliggenhed i forhold til Linate lufthavns. Hvad dette angår, må der tages hensyn ikke blot til de forskellige transportforbindelsers tilstedeværelse, men også til deres kvalitet.
(44) Da adgangsforbindelserne til Linate lufthavn og Malpensa lufthavn således er forskellige, mener Kommissionen ikke, at disse to lufthavne vil være lige attraktive, før adgangsinfrastrukturerne til Malpensa opvejer denne lufthavns geografiske beliggenhed i forhold til Linate.
(45) Når alt dette og konkurrenceforholdene mellem Alitalia og Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber tages i betragtning, vil kriterierne i dekret nr. 46-T medføre en konkurrencefordel for Alitalia, idet kun Alitalia får mulighed for at flyve til sin hovedlufthavn Rom-Fiumicino fra Linate lufthavn, mens Fællesskabets øvrige luftfartsselskaber er nødt til at flyve til deres respektive hovedlufthavne fra Malpensa lufthavn. Denne konkurrencefordel vil være til stede, så længe Malpensa lufthavn ikke råder over en adgangsinfrastruktur, som kan ændre den nuværende situation, hvor forbrugerne er uvillige til at benytte denne lufthavn.
(46) Kommissionen mener derfor, at kriterierne i dekret nr. 46-T, der i kraft af dekret nr. 70-T skal anvendes fra den 25. oktober 1998, i praksis vil indebære en forskelsbehandling til fordel for Alitalia. Anvendelse af nævnte kriterier er derfor ikke i overensstemmelse med det principielle forbud mod forskelsbehandling på grundlag af luftfartsselskabets identitet i artikel 8, stk. l, i forordning (EØF) nr. 2408/92.
Proportionalitetsprincippet
(47) Ved at udbygge og forbedre de nuværende anlæg i Malpensa lufthavn tager projekt Malpensa 2000 sigte på at gøre denne lufthavn til en fuldt funktions- og bæredygtig hovedlufthavn. De italienske regler bidrager til dette formål ved at sikre, at en tilstrækkelig trafikmængde vil blive overført fra Linate lufthavn til Malpensa lufthavn, således at dennes bæredygtighed som hovedlufthavn sikres. Artikel 8, stk. 1 i forordning (EØF) nr. 2408/92 anerkender udtrykkelig retten til en aktiv lufthavnspolitik. Den skal imidlertid være forenelig med de generelle principper i Fællesskabets lovgivning og ikke mindst med den tredje pakke med foranstaltninger for liberalisering af luftfarten (se beslutning 95/259/EF, s. 31).
(48) De italienske regler giver ikke længere luftfartsselskaberne mulighed for at vælge Linate lufthavn til drift af andre flyruter end dem, der overholder bestemte grænser. Det vil i praksis sige alle flyruter, undtagen Milano-Rom. Reglerne begrænser derfor den frie ret til at tilbyde lufttransport i Fællesskabet til og fra Milano. Selv om de ikke kunne betragtes som udtryk for forskelsbehandling, siger Domstolens retspraksis (se navnlig den tidligere omtalte dom af 26. juli 1991) alligevel følgende: »Endelig skal anvendelsen af nationale regler på tjenesteydere, der er etableret i andre medlemsstater, være egnet til at nå det mål, der forfølges med reglerne, og deri må ikke gå ud over, hvad der er nødvendigt for at målet nås; det må således kræves, at samme resultat ikke kan nås ved hjælp af mindre indgribende regler« (præmis 15).
(49) Hvad dette angår, konstaterer Kommissionen, at det ikke er bevist, at så restriktive foranstaltninger er nødvendige for at udvikle en funktions- og bæredygtig hovedlufthavn og for det transeuropæiske nets succes. Det modsatte synes at fremgå af punkt 49.1 og 49.2.
49.1. Malpensa 2000-projektets funktionsdygtighed (herunder rettidig flydrift og normal adgang for alle passagerer) kræver ikke, at der den 25. oktober 1998 overføres en sådan trafikmængde, som de italienske regler indebærer. Anvendelsen af kriterierne i disse regler vil føre til en anslået trafikoverførsel på 11,7 mio. passagerer, mens Linate lufthavn kun beholder 2,5 mio.
Malpensas funktionsdygtighed som hovedlufthavn kræver overførsel af en trafikmængde, som kan forenes med lufthavnens faciliteter og adgangsinfrastruktur. Ellers kan Malpensas udvikling og fremtidige stilling som en af Fællesskabets velfungerende hovedlufthavne trues. Som allerede nævnt bliver den nødvendige adgangsinfrastruktur til lufthavnen ikke færdig til den 25. oktober 1998. På dette tidspunkt vil den nuværende adgangsinfrastruktur derfor ikke være tilstrækkelig til den trafikmængde, der skal overføres. Det ser ud til at skulle blive tilfældet i hvert fald indtil december 2000, hvor forbedringen af motorvej A8 og den midlertidige jernbaneforbindelse ifølge de oplysninger, de italienske myndigheder har givet, skal være funktionsdygtige, forudsat trafikken på lufthavnen på det tidspunkt ikke kræver yderligere forbedringer af adgangsinfrastrukturerne.
49.2. Malpensa 2000-projektets finansieringsordninger kræver ikke, at trafikoverførslen fra Linate til Malpensa skal være afviklet den 25. oktober 1998. Ifølge kontrakten mellem EIB og SEA om projektets finansiering skal trafikoverførslen fra Linate til Malpensa være færdig senest den 31. december 2000.
(50) I betragtning heraf mener Kommissionen, at oprettelsen af en fuldt funktions- og bæredygtig hovedlufthavn ikke kan anses at kræve en overførsel på 11,7 mio. passagerer allerede den 25. oktober 1998. En udsættelse af overførslen eller en gradvis overførsel af denne mængde fra den 25. oktober 1998 egner sig bedre til dette formål og vil også berøre den frie ret til at tilbyde lufttransport til og fra Milano i mindre grad. De italienske regler er derfor ikke absolut nødvendige for at nå de italienske myndigheders mål, som kan nås ved hjælp af regler, som er mindre restriktive, når det gælder den frie ret til at tilbyde lufttransport.
(51) Endelig begrundede de italienske myndigheder de høje grænser for den trafik, der stadig kunne benytte Linate, med, at kun trafik inden for disse grænser ville være berettiget i både Malpensa og Linate, og det ville især gælde ruter, der fortrinsvis blev benyttet af punkt til punkt-trafik.
Hvis formålet med dekret nr. 46-T er at beholde de ruter, der fortrinsvis benyttes til punkt til punkt-trafik, i Linate - hvad der synes at være tilfældet, da den 12. betragtning i dekretet »navnlig« henviser til trafikken mellem Milano og Rom - så kan dekretet ikke betragtes som rimeligt i forhold til formålet, nemlig at beholde disse ruter i Linate, da det lægger unødvendige restriktioner på alle andre ruter end Milano-Rom ved helt at udelukke dem fra Linate.
At pålægge restriktioner, der med øjeblikkelig virkning fører til en så drastisk aktivitetsnedskæring i Linate som fra 14,2 millioner passagerer om året i 1997 til 2,5 millioner, når de nye regler træder i kraft, forekommer heller ikke at være den mest velegnede foranstaltning, hvormed det formål, der nævnes i 11. betragtning, nemlig at holde Linate lufthavn i gang under alle omstændigheder, kan opfyldes.
(52) Kommissionen mener derfor, at trafikfordelingsreglerne i dekret nr. 46-T og nr. 70-T ikke er i overensstemmelse med proportionalitetsprincippet.
Konklusion
(53) Kommissionen konkluderer, at trafikfordelingsreglerne i dekret nr. 46-T og nr. 70-T ikke er i overensstemmelse med artikel 8, stk. l, i forordning (EØF) nr. 2408/92, da anvendelsen af dem vil være i strid både med det principielle forbud mod forskelsbehandling og med proportionalitetsprincippet. På grundlag af artikel 8, stk. 3, i forordning (EØF) nr. 2408/92 vil det derfor være korrekt at træffe den beslutning, at Italien ikke kan anvende disse regler.
(54) Denne beslutning bestrider på ingen måde Italiens ret til at føre en aktiv lufthavnspolitik og til nærmere betegnet at udvikle en fuldt funktions- og bæredygtig hovedlufthavn i Malpensa. De trafikfordelingsregler, som er nødvendige for at nå dette mål, skal imidlertid være i overensstemmelse med principperne i Fællesskabets lovgivning, således som de er beskrevet i det foregående.
(55) Beslutningen er heller ikke i konflikt med det forhold, at Malpensa 2000-projektet er et projekt af fælles interesse og er blevet udvalgt som prioriteret projekt inden for det transeuropæiske net. Kommissionen minder i den forbindelse om, at medlemsstaternes foranstaltninger til støtte for projekter inden for det transeuropæiske net, der skal skabe forudsætninger for, at projekternes mål kan nås, skal være i fuld overensstemmelse med alle sider af Fællesskabets lovgivning -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Italien kan ikke anvende de trafikfordelingsregler for Milanos lufthavnssystem, som er fastsat i dekret nr. 46-T af 5. juli 1996 og dekret nr. 70-T af 13. oktober 1997.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 16. september 1998.