KOMISSIONENS BESLUTNING
af 2. marts 2005
om italiens støtteordning for en reform af erhvervsuddannelsesinstitutionerne
(meddelt under nummer K(2005) 429)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2006/225/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
under henvisning til beslutning C(2003)793 endelig (1), hvorved Kommissionen indledte proceduren efter traktatens artikel 88, stk. 2, med hensyn til støttesag nr. C22/2003 (ex NN168/2002),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte bemærkninger, jf. ovennævnte bestemmelser, under henvisning til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 27. maj 2002, der blev registreret den 31. maj 2002 (A/14263), modtog Kommissionen en klage over afgørelse nr. 57-5400 af 25. februar 2002, der var truffet af de regionale myndigheder i Piemonte.
(2)
De italienske myndigheder blev anmodet om yderligere oplysninger ved brev D/55115 af 13. september 2002. Klageren, der blev underrettet om opfølgningen af klagen ved Kommissionens brev D/55127 af 16. september 2002, fremsatte supplerende oplysninger ved brev A/38090 af 5. november 2002.
(3)
De italienske myndigheder svarede ved brev nr. 12998 af 24. oktober 2002, der blev registreret den 8. november 2002 (A/38204).
(4)
Ved brev af 21. marts 2003 (SG(2003)D/229057) meddelte Kommissionen Italien, at den havde besluttet at indlede den formelle undersøgelsesprocedure efter traktatens artikel 88, stk. 2, med hensyn til ovennævnte støtteordning, der blev anvendt i stort set hele Italien, og ikke kun i regionen Piemonte.
(5)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (2). Kommissionen opfordrede i denne forbindelse andre interesserede parter til at fremsætte bemærkninger.
(6)
Ved brev af 6. juni 2003 (A/33954) modtog Kommissionen bemærkninger fra andre interesserede parter og videregav dem til Italien ved brev D/55630 af 4.9.2003. Italien anmodede ved brev A/37007 af 10. oktober 2003 om en forlængelse af svarfristen og sendte sine bemærkninger ved brev A/37736 af 11. november 2003.
(7)
Efter et møde mellem de italienske myndigheder og Kommissionens tjenestegrene den 16. april 2003 sendte Italien ved brev A/34148 af 13. juni 2003 sine bemærkninger til indledningen af proceduren.
(8)
Ved brev af 18. december 2003 (D/58151) anmodede Kommissionen Italien om yderligere oplysninger.
(9)
De italienske myndigheder anmodede ved brev A/31204 af 19. februar 2004 om en forlængelse af fristen, hvilket Kommissionen godkendte ved brev D/51435 af 26. februar 2004. De ønskede oplysninger blev fremsendt ved brev A/32487 af 7. april 2004 og brev A/32628 af 14. april 2004.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN
(10)
Ifølge klageren var der ydet ulovlig støtte til visse erhvervsuddannelsesinstitutioner i regionen Piemonte i henhold til afgørelse nr. 57-5400, der blev truffet af de regionale myndigheder i Piemonte den 25. februar 2002, og som var gennemført i strid med traktatens artikel 88, stk. 3.
(11)
Det fremgik dog umiddelbart af den dokumentation, der var vedlagt de italienske myndigheders svar på Kommissionens anmodning om yderligere oplysninger (A/38204), at regionen Piemonte med afgørelse 57-5400/2002, der var årsag til klagen, blot havde gennemført ministerielt dekret 173/2001 (i det følgende benævnt dekret 173/2001) og især et af dets delprogrammer, nemlig »tilskud til indfrielse af gamle forpligtelser«.
(12)
Støtten over ovennævnte delprogram skal fortrinsvis anvendes til tilbagebetaling af uddannelsesinstitutionernes gæld i form af renteomkostninger og lønkrav, og ydes som tilskud, der ikke skal tilbagebetales. Støtten kan ydes til erhvervsuddannelsesinstitutioner uanset deres organisationsform, dvs. både til institutioner, der arbejder med gevinst for øje, og til almennyttige institutioner. Store uddannelsesinstitutioner er heller ikke udelukket.
(13)
Dekret 173/2001 omfatter også andre delprogrammer, som anført nedenfor:
a)
»incitamenter til frivillig personaleafgang«
b)
»tilpasning af bygninger og udstyr efter de obligatoriske sikkerhedsregler og af hensyn til handicappede«
c)
»tilpasning af IT-systemer«
d)
»uddannelse af undervisningspersonalet med henblik på opfyldelse af godkendelseskriterierne«.
(14)
De italienske myndigheder bekræftede ved brev A/38204 af 8. november 2002, at støtten blev ydet over en national fond på i alt 180 mia. ITL (ca. 93 mio. EUR), der var fordelt mellem de forskellige italienske regioner i henhold til dekret 173/2001. Dette dekret indeholder gennemførelsesbestemmelserne til lov nr. 388 af 23. december 2000 om »bestemmelser om opstilling af statens årlige og flerårige budgetter (finanslov 2001)« (i det følgende benævnt lov 388/2000), som i artikel 118, stk. 9, indeholder bestemmelse om en reform af erhvervsuddannelsesinstitutionerne med henblik på godkendelse.
(15)
Ved det brev, der er omhandlet i nr. 14, bekræftede de italienske myndigheder desuden, at de ikke betragtede foranstaltningen som statsstøtte, da den efter deres opfattelse var af generel interesse og ikke havde til formål at støtte kommercielle aktiviteter.
(16)
Italien har desuden fremført, at den godkendelsesordning, der skulle indføres, i hvert fald i praksis var forbundet med en reform af erhvervsuddannelsesinstitutionerne gennem den aftale mellem staten og regionerne, der blev indgået i maj 2000 på grundlag af artikel 17 i lov nr. 196 af 24. juni 1997 om »regler for fremme af beskæftigelsen« (i det følgende benævnt lov 196/97). Dette blev stadfæstet ved artikel 118, stk. 9, i lov 388/2000, der blev gennemført ved dekret 173/2001.
(17)
Ifølge Italien tog støtten til uddannelsesinstitutionerne sigte på at fjerne støttemodtagernes organisatoriske mangler, som ville kunne skade godkendelsesprocessen. Det forholder sig nemlig sådan, at det med virkning fra juli 2003 principielt kun er de godkendte erhvervsuddannelsesinstitutioner, der må gennemføre offentligt finansierede erhvervsuddannelsesaktiviteter.
(18)
På den anden side havde erhvervsuddannelsesinstitutionerne allerede fra 1997 mulighed for at tilbyde en slags »privat« faglig uddannelse - dvs. konkurrenceudsatte, kommercielle uddannelsesaktiviteter - som følge af udbygningen af det relevante nationale retsgrundlag (i det foreliggende tilfælde den såkaldte »pacchetto Treu«: lov nr. 144 af 17. maj 1999 om »investeringsforanstaltninger, bemyndigelse af regeringen til at omlægge beskæftigelsesincitamenterne og reglerne for INAIL, samt bestemmelser om reform af socialsikringsinstitutterne«, og aftalen mellem staten og regionerne af marts 2000), og i mange tilfælde udnyttede de også denne mulighed i praksis.
(19)
Ifølge Italien har den pågældende foranstaltning dog ikke medført nogen konkurrencemæssig fordel, da den tager sigte på at beskytte de traditionelle uddannelsesinstitutioners erfaringer og knowhow (det er f.eks. en af forudsætningerne for at modtage støtte, at der er indgået en aftale med de offentlige finansieringsinstitutter med en minimumløbetid på mellem 3 og 5 år), ligesom støtten var nødvendig i denne fase, for at uddannelsesinstitutionerne kunne opfylde betingelserne for godkendelse, så de kunne fortsætte deres uddannelsesvirksomhed på et liberaliseret marked. Disse institutioner, der i de fleste tilfælde kun opererer på lokalt plan, ville heller ikke kunne påvirke samhandelen.
(20)
Med hensyn til gennemførelsen af den pågældende foranstaltning på det italienske territorium fremgår det af Italiens oplysninger, at regionerne Friuli- Venezia Giulia, Sicilia og Campania ikke har gennemført ordningen, og at Sardegna og den autonome provins Trento har gennemført foranstaltningen på grundlag af Kommissionens forordning (EF) nr. 69/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på de minimis-støtte (3) (i det følgende benævnt »de minimis-forordningen«). Regionerne Toscana og Umbria har valgt den samme løsning efter indledningen af proceduren i denne sag. Det er kun den autonome provins Bolzano, der ikke har modtaget nogen form for støtte i henhold til dekret 173/2001, og denne provins har derfor slet ikke gennemført foranstaltningen. Andre regioner har i virkeligheden kun gennemført de pågældende delprogrammer til en vis grad.
III. BAGGRUND FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(21)
Kommissionen bemærker for det første, at det kun er erhvervsuddannelsesinstitutioner, der kan modtage støtten, som ydes via en fond, der udtrykkeligt er oprettet ved en national bestemmelse. Endvidere udvælges disse institutioner på grundlag af særlige kriterier, der fastlægges af regionerne, og det må derfor konstateres, at den pågældende foranstaltning er selektiv og indebærer anvendelse af statsmidler.
(22)
For det andet har Kommissionen udtrykt stærk tvivl om, hvorvidt erhvervsuddannelse som helhed kan betragtes som en almengyldig aktivitet uden kommercielt formål, som de italienske myndigheder hævdede i begyndelsen. Kommissionen har i denne forbindelse givet udtryk for, at disse tilskud kunne forbedre støttemodtagernes finansielle situation ved at nedbringe de omkostninger, som støttemodtagerne normalt selv skulle have afholdt.
(23)
Endelig kan det ikke udelukkes, at nogle erhvervsuddannelsesinstitutioner opererer på EU-plan, selv om samhandelen mellem medlemsstaterne formodentlig kun i begrænset omfang omfatter uddannelse. Disse institutioner kunne være interesserede i at komme ind på det italienske marked.
(24)
Kommissionen har derfor fastslået, at den pågældende foranstaltning kan betragtes som statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(25)
Hvis foranstaltningen skal betragtes som statsstøtte, skal den vurderes på grundlag af traktatens bestemmelser og de øvrige relevante EU-regler.
(26)
Kommissionen har i denne forbindelse givet udtryk for, at støtten til »tilpasning af bygninger og udstyr« kun kan fritages delvis, i det omfang den ydes til dækning af ekstraomkostninger i forbindelse med ansættelse af handicappede. Tilsvarende kan støtten til »uddannelse af undervisningspersonalet« fritages, hvis den opfylder kriterierne i Kommissionens forordning (EF) nr. 68/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på uddannelsesstøtte (4).
(27)
Derimod mener Kommissionen, at alle de øvrige delprogrammer på nuværende tidspunkt må betragtes som driftsstøtte og derfor ikke kan undtages efter nogen bestemmelser i traktaten.
IV. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(28)
Kommissionen har kun modtaget bemærkninger fra en italiensk erhvervsuddannelsesinstitution, der er særdeles aktiv, på i hvert fald nationalt plan, og som også er omfattet af den pågældende foranstaltning.
(29)
Selv om denne uddannelsesinstitution er af den opfattelse, at de italienske regler for adgang til markedet for faglig uddannelse er de samme for både italienske virksomheder og andre EU-virksomheder, bemærker den også, at uddannelsesinstitutionerne for at kunne drive uddannelsesvirksomhed med offentlige midler i praksis skal have opnået en vis effektivitet ved sin tidligere virksomhed og have nære forbindelser til samfundet og erhvervslivet efter kriterier, der fastsættes af regionerne. Dette er årsagen til, at udenlandske uddannelsesinstitutioner hidtil ikke har kunnet opfylde de fastsatte betingelser.
V. ITALIENS BEMÆRKNINGER
(30)
Ifølge Italien påvirker den pågældende foranstaltning ikke samhandelen mellem medlemsstaterne, da godkendelsesordningen, der er baseret på objektive kriterier, som er fastsat i de regionale gennemførelsesbestemmelser, ikke på nogen måde forhindrer eller begrænser etableringsretten for andre regioners eller medlemsstaters erhvervsuddannelsesinstitutioner.
(31)
De italienske myndigheder mener heller ikke, at støtten til de italienske erhvervsuddannelsesinstitutioner vil være til skade for nytilkomne institutioner, da de italienske institutioner formodentlig i forvejen har vanskeligt ved at betjene hele territoriet, som det fremgår af de tidligere tab, som den pågældende foranstaltning skal dække. Ifølge Italien skal støtten, der skal dække tidligere tab i forbindelse med uddannelsesinstitutioners erhvervsuddannelsesvirksomhed, som de udfører som led i det offentlige undervisningssystem, ikke betragtes som støtte efter traktatens artikel 87, stk. 1.
(32)
Italien mener heller ikke, at udenlandske virksomheder kan have nogen interesse i at komme ind på det italienske marked for »offentlig« uddannelse, da det ikke er rentabelt, hvilket bl.a. fremgår af, at den pågældende støtte er nødvendig.
(33)
Endelig mener de italienske myndigheder ikke, at den urentable faglige uddannelse, der finansieres ved offentlige midler og ikke betales direkte af støttemodtagerne, og som er omfattet af det offentlige undervisningssystem, bør betragtes som kommerciel virksomhed, og de henviser i denne forbindelse til retspraksis i sagerne »Humbel« (5) og »Wirth« (6).
(34)
Regionen Piemonte er ganske vist enig i, at foranstaltningen er selektiv og indebærer anvendelse af offentlige midler, men afviser, at den skulle medføre nogle fordele eller påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Med hensyn til førstnævnte aspekt mener den, at støtten kun blev ydet til dækning af uddannelsesinstitutionernes ydelser, for så vidt som der var tale om uddannelse som led i det offentlige undervisningssystem. Hvad andet aspekt angår, mener regionen Piemonte ikke, at der foregår nogen handel med uddannelsesydelser mellem medlemsstaterne, og at de største hindringer herfor er sproget og de manglende forbindelser til det lokale samfund. Derimod mener den, at der i praksis kan eksistere et EU-marked for »privat« faglig uddannelse (eller konkurrenceudsatte, kommercielle uddannelsesydelser).
(35)
Under alle omstændigheder vil disse foranstaltninger ikke på nogen måde skade nytilkomne institutioner, fordi disse ikke har skullet bære de omkostninger, som støttemodtagerne tidligere har skullet afholde. Hvis der skulle vise sig at være tale om en sådan fordel, mener regionen Piemonte, at det kun drejer sig om forvridning af et rent lokalt marked, og at traktatens artikel 87, stk. 1, derfor ikke ville finde anvendelse.
VI. VURDERING AF STØTTEN
(36)
Kommissionens undersøgelse vedrører den pågældende generelle støtteordning og ikke individuelle støtteprojekter til bestemte institutioner. Fra proceduren blev indledt, har de italienske myndigheder været fuldstændig klar over, at Kommissionen nærede tvivl om ordningen. Hvis de havde ment, at nogle bestemte tilfælde burde vurderes på individuelt grundlag, skulle de have underrettet Kommissionen om de særlige forhold, der gjorde sig gældende, og have fremsendt alle de oplysninger, der var nødvendige for en individuel undersøgelse.
VI.1. Støtte efter traktatens artikel 87, stk. 1
(37)
Efter traktatens artikel 87, stk. 1, er statsstøtte eller støtte, som ydes ved hjælp af statsmidler under enhver tænkelig form, og som fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene ved at begunstige visse virksomheder eller visse produktioner, uforenelig med fællesmarkedet i det omfang, den påvirker samhandelen mellem medlemsstaterne.
(38)
Støtten i den foreliggende sag er ydet ved offentlige midler over en fond på 180 mia. ITL (ca. 93 mio. EUR), som udtrykkeligt er oprettet ved en national bestemmelse og fordelt mellem næsten samtlige italienske regioner, som det fremgår af bilaget til dekret 173/2001. Det må derfor undersøges, om betingelsen for anvendelse af offentlige midler er opfyldt.
(39)
Støtteordningen gælder kun for erhvervsuddannelsesinstitutioner. Desuden udvælges støttemodtagerne på regionalt plan på grundlag af de disponible finansielle midler og eventuelle supplerende kriterier i de enkelte regioner, og foranstaltningen har således to selektivitetsaspekter.
(40)
De italienske myndigheder har i øvrigt i deres bemærkninger bekræftet, at der var tale om både selektivitet og anvendelse af offentlige midler.
VI.1.1. Økonomisk aktivitet
(41)
Det skal først og fremmest understreges, at begrebet virksomhed inden for konkurrenceretten ifølge fast praksis omfatter enhver enhed, som udøver en økonomisk aktivitet, uanset denne enheds retlige status (f.eks. at den ikke arbejder med gevinst for øje) og finansieringsmåde, og at enhver aktivitet, der består i at udbyde varer og tjenesteydelser på markedet, er en økonomisk aktivitet, jf. Domstolens retspraksis (7).
(42)
Denne praksis er også omhandlet i Kommissionens meddelelse af 1996 (8) og af 2000 (9) om forsyningspligtydelser i Europa og i Kommissionens rapport til Det Europæiske Råd i Laeken (10).
(43)
Hvad specielt angår sondringen mellem tjenesteydelser af økonomisk art og tjenesteydelser af ikke-økonomisk art, har Kommissionen for nylig understreget (jf. især punkt 44 i grønbogen om forsyningspligtydelser (11), der bl.a. er citeret i hvidbogen om samme emne (12)), at enhver aktivitet, der består i at udbyde varer og tjenester på et givet marked, betragtes som en økonomisk aktivitet. Økonomiske og ikke-økonomiske tjenester kan således eksistere side om side inden for samme sektor og undertiden leveres af samme organisation. Reglerne for det indre marked, konkurrence og især statsstøtte gælder for de førstnævnte.
(44)
Derimod gælder reglerne for det indre marked og for konkurrencen ikke for aktiviteter, der ikke er af økonomisk art, og påvirker derfor på ingen måde forsyningspligtydelser, som ikke er af økonomisk art. Med henvisning til undervisning inden for det nationale undervisningssystem fastslog EF-Domstolen i Humbel-dommen, at staten, når den organiserer og driver et sådant system, ikke derved søger at drive virksomhed mod betaling, men at varetage sine opgaver over for befolkningen på det sociale, kulturelle og uddannelsesmæssige område (13).
(45)
I Humbel-dommen fastslår Domstolen, at undervisning på en teknisk skole i det nationale undervisningssystem ikke kan anses for »tjenesteydelser« som omhandlet i traktatens artikel 50. I denne artikels første stykke fastslås det nemlig, at det kun er ydelser, som normalt udføres mod betaling, der kan betragtes som tjenesteydelser i traktatens forstand.
(46)
Wirth-dommen (14) bekræfter Domstolens konklusioner i Humbel-sagen, nemlig at det væsentlige kendetegn ved betalingen findes i det forhold, at den udgør det økonomisk modstykke til tjenesteydelsen og normalt fastlægges i forholdet mellem den, der præsterer tjenesteydelsen, og den, der modtager den. I samme dom har Domstolen udtalt, at dette særlige kendetegn ikke foreligger med hensyn til undervisning i det nationale undervisningssystem.
(47)
Generelt kan det på grundlag af Domstolens dom i Wirth-sagen fastslås, at mange aktiviteter, der udøves af organisationer, som fortrinsvis udøver sociale funktioner, som ikke arbejder med gevinst for øje, og som ikke har til formål at drive industriel eller kommerciel virksomhed, normalt ikke er omfattet af EU's regler på konkurrenceområdet og for det indre marked. (15).
(48)
I den foreliggende sag fremgik det af Italiens oplysninger, at erhvervsuddannelsesinstitutionerne udøvede to former for aktiviteter. På den ene side varetog de den institutionelle samfundsrettede undervisning af privatpersoner. Denne undervisning indgik i det offentlige undervisningssystem og blev finansieret af staten eller regionerne ved refusion af bestemte støtteberettigede omkostninger. På den anden side havde de mulighed for at udøve kommercielle uddannelsesaktiviteter, som var rettet mod såvel virksomheder og deres ansatte som privatpersoner og blev udbudt til markedspris, og i mange tilfælde udnyttede de denne mulighed i praksis. De italienske myndigheder pålagde derfor støttemodtagerne en forpligtelse til at holde regnskaberne for de to områder adskilte.
(49)
Det kan således fastslås, at første type aktiviteter ikke er af økonomisk art. Det betyder, at den ikke er omfattet af konkurrencereglerne og reglerne for det indre marked, og dermed heller ikke falder ind under traktatens artikel 87, stk. 1.
(50)
Ikke desto mindre bemærker Kommissionen, at begrebet økonomisk aktivitet, som det også fremgår af den nyere retspraksis, er et begreb, der udvikler sig og er delvis forbundet med de enkelte medlemsstaters politik. Medlemsstaterne kan beslutte at overdrage virksomhederne en række opgaver, som traditionelt anses for at påhvile staten. Medlemsstaterne kan også indføre de betingelser, der er nødvendige for at sikre, at der eksisterer et marked for et produkt eller en tjeneste, som ellers ikke ville eksistere. Resultatet af et sådant indgreb er, at de pågældende aktiviteter bliver økonomiske og falder ind under konkurrencereglernes anvendelsesområde.
(51)
Domstolen har f.eks. fastslået, at sygetransport er en aktivitet, der udbydes mod vederlag af forskellige aktører på markedet for udrykningskørsel og sygetransport. I den sag, der blev forelagt Domstolen, blev disse tjenester varetaget af virksomheder, der ikke arbejdede med gevinst for øje. Domstolen erindrede dog om, at dette ikke udelukkede, at de blev klassificeret som virksomheder efter traktatens artikel 87 i de tilfælde, hvor de også udøvede økonomiske aktiviteter (16).
(52)
Domstolen har også fastslået, at der er tale om en økonomisk aktivitet, når et hospital internt fremstiller et produkt, der anvendes som led i medicinsk behandling på hospitalet. Den omstændighed, at behandlingen ikke betales direkte af patienten, men finansieres af det offentlige, betyder ikke, at fremstillingen af produktet mister sin økonomiske karakter (17).
(53)
Denne holdning er blevet stadfæstet i to andre domme, som Domstolen har afsagt (18). Nogle medlemsstater fremførte, at medicinsk behandling ikke skal betragtes som en økonomisk aktivitet, da patienter, som gennemgår en hospitalsbehandling, ikke nødvendigvis betaler for den. Domstolen fastslog, at medicinsk behandling skal betragtes som en økonomisk aktivitet, også selv om den ikke betales direkte af patienterne, men af de offentlige myndigheder eller sygekasserne.
(54)
At der er tale om et solidaritetselement udelukker heller ikke nødvendigvis muligheden for at udøve kommerciel virksomhed. Nogle virksomheder kan acceptere, at de skal tage hensyn til sådanne solidaritetsaspekter i betragtning af de øvrige fordele, de kan opnå ved at operere inden for den pågældende sektor. Derimod kan virksomheder, der arbejder uden gevinst for øje, konkurrere med kommercielle virksomheder og dermed betragtes som virksomheder efter traktatens artikel 87.
(55)
Kommissionen kan derfor ikke udelukke, at nogle aktiviteter, der udøves af uddannelsesinstitutionerne, skal betegnes som økonomiske aktiviteter, selv om det drejer sig om faglig uddannelse som led i det offentlige undervisningssystem.
(56)
I sidstnævnte tilfælde anvendes traktatens artikel 86, stk. 2, der vedrører virksomheder, som har fået overdraget at udføre tjenesteydelser af almindelig økonomisk interesse. I denne artikel fastslås det, at sådanne virksomheder falder ind under traktatens bestemmelser, navnlig konkurrencereglerne, i det omfang anvendelsen af disse bestemmelser ikke retligt eller faktisk hindrer opfyldelsen af de særlige opgaver, som er betroet dem. Den fastslår endvidere, at udviklingen af samhandelen ikke må påvirkes i et sådant omfang, at det strider mod Fællesskabets interesse.
(57)
I betragtning af, at uddannelsesinstitutionerne som led i de nationale og regionale bestemmelser på området havde fået pålagt en public service-funktion gennem bindende foranstaltninger, dvs. aftalerne mellem de italienske regioner og uddannelsesinstitutionerne, og at der ikke var risiko for overkompensation, idet støtten ikke kunne overstige de relevante omkostninger, som fremgik af de særskilte regnskaber, kan der derfor indrømmes en undtagelse efter traktatens artikel 86, stk. 2.
(58)
Derimod konkluderer Kommissionen, at der foreligger tilstrækkelige beviser for, at den anden form for aktiviteter, der er omtalt i nr. 48, er af økonomisk art, hvilket også fremgår af de italienske myndigheders egne oplysninger.
VI.1.2. Fordrejning af konkurrencen og påvirkning af samhandelen
(59)
For at falde ind under traktatens artikel 87 skal støtteforanstaltninger fordreje eller true med at fordreje konkurrencen og påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne. Disse to kriterier er ofte forbundet, når det gælder statsstøtte.
(60)
Med hensyn til samhandelen mellem medlemsstaterne har Førsteinstansretten (19) fastslået, at finansiel støtte, som styrker en virksomheds stilling i konkurrencen med andre virksomheder på det fælles marked, påvirker dette marked. Det gælder, når støttemodtageren er aktivt involveret i samhandelen mellem medlemsstaterne eller deltager i kontrakter, der er indgået ved udbud i flere medlemsstater.
(61)
Støtte kan også påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje konkurrencen, selv om støttemodtageren, der konkurrerer med virksomheder i andre medlemsstater, ikke deltager direkte i grænseoverskridende aktiviteter. Når en medlemsstat yder støtte til en virksomhed, kan det indenlandske udbud forblive uændret eller endog stige, hvilket betyder, at virksomheder i andre medlemsstater får mere begrænsede muligheder for at udbyde deres tjenester på den pågældende medlemsstats marked.
(62)
Det er derfor ikke nødvendigt for at bevise, at samhandelen påvirkes, at støttemodtagerne er direkte involveret i eksportaktiviteter (20), eller at der er tale om faktisk samhandel mellem medlemsstaterne inden for det samme markedssegment. Et begrænset støttebeløb eller en forholdsvis lille støttemodtager gør det heller ikke muligt på forhånd at drage den konklusion, at samhandelen ikke påvirkes.
(63)
Kommissionen bemærker i denne forbindelse, at nogle støttemodtagere i den foreliggende sag opererer på i hvert fald regionalt eller overregionalt plan (og undertiden på nationalt plan) og har en betydelig omsætning, som må formodes at give dem mulighed for at overvinde hindringerne for at udbyde uddannelsestjenester på EU-markedet. Kommissionen bemærker desuden, at nogle støttemodtagere i forvejen opererer på internationalt plan.
(64)
En enkelt støttemodtager opererer således i flere medlemsstater, som f.eks. Belgien ( 4 afdelinger), Frankrig (7 afdelinger), Tyskland (4 afdelinger) og Det Forenede Kongerige (1 afdeling), i tredjelande som for eksempel Schweiz og i stater uden for Europa (Argentina). Den pågældende støttemodtager deltager også i det internationale net, »Exemplo«, som består af 14 europæiske uddannelsesinstitutioner og beskæftiger sig med udveksling af viden, benchmarking, samarbejde inden for EU-projekter, udvikling af særlige markedssegmenter for e-handel og online-uddannelse.
(65)
På baggrund af ovenstående må Kommissionen konkludere, at de pågældende foranstaltninger skal betragtes som statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, fordi de kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne mærkbart.
VI.2. Spørgsmålet om, hvorvidt støtten er lovlig
(66)
Kommissionen bemærker, at anmeldelsespligten efter traktatens artikel 88, stk. 3, ikke er opfyldt i den foreliggende sag.
(67)
Da ovennævnte støtteordning ikke er blevet anmeldt på forhånd, så Kommissionen kunne undersøge, om den var forenelig med statsstøttereglerne, er den iværksat i strid med traktatens artikel 88, stk. 3, og dermed ulovlig.
VI.3. Støttens forenelighed med traktatens artikel 87
(68)
Delprogrammet »tilskud til indfrielse af gamle forpligtelser« kan principielt falde ind under »de minimis«-forordningen (21), da støtteordningen ikke omfatter hverken sektorer, der er udelukket fra de minimis-forordningen, eller støtte, som er forbundet med eksportaktiviteter, eller som er betinget af, at der fortrinsvis anvendes indenlandske produkter. Det skal dog understreges, at støttebeløbet ofte overstiger maksimumbeløbet på 100 000 EUR.
(69)
Kommissionen er derfor af den opfattelse, at den pågældende foranstaltning ikke kan anses for at være i overensstemmelse med de minimis-forordningen. De italienske myndigheder har heller aldrig fremført, at støtten over den pågældende ordning skal betragtes som de minimis-støtte.
(70)
Da dette delprogram ikke omfatter nogen af de støtteberettigede omkostninger, der er omhandlet i artikel 4, stk. 7, litra a)-f), i forordningen om uddannelsesstøtte (22), kan det ikke fritages efter denne forordning. De italienske myndigheder har heller aldrig betegnet støtten som uddannelsesstøtte.
(71)
Hvis støtten vurderes på grundlag af Kommissionens forordning (EF) nr. 70/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte til små og mellemstore virksomheder (23), bemærker Kommissionen, at det pågældende delprogram ikke omfatter støtte til investeringer i hverken materielle eller immaterielle goder. Det tager derimod udelukkende sigte på at reducere de løbende udgifter gennem tilskud til indfrielse af gamle forpligtelser, og kan dermed betegnes som driftsstøtte, som Kommissionen normalt ikke godkender.
(72)
Driftsstøtte, der ikke er forbundet med supplerende omkostninger ved udøvelsen af en public service-funktion, kan nemlig medføre en reduktion i generalomkostningerne, som virksomhederne normalt selv skal afholde.
(73)
Driftsstøtte kan kun ydes ekstraordinært i områder, der er støtteberettigede efter artikel 87, stk. 3, litra a), forudsat at den opfylder betingelserne i punkt 4,15 i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte (24). I det foreliggende tilfælde må det fastslås, at de relevante nationale bestemmelser finder anvendelse uden forskel på hele det italienske territorium uden at tage sigte på at opveje regionale ulemper.
(74)
Kommissionen fastslår, at den pågældende ordning ikke opfylder nogen af ovennævnte betingelser. De italienske myndigheder har heller ikke omtalt forordningen om støtte til små og mellemstore virksomheder eller retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte i forbindelse med spørgsmålet om, hvorvidt ordningen er forenelig med fællesmarkedet.
(75)
Det ser heller ikke ud til, at den pågældende støtte fremmer virkeliggørelsen af horisontale fællesskabsmål efter traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), såsom F&U, beskæftigelse, miljøbeskyttelse eller redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder i henhold til de relevante retningslinjer, rammebestemmelser og forordninger.
(76)
Det er derfor klart, at undtagelsen efter traktatens artikel 87, stk. 2, litra a)-c) (25) ikke kan finde anvendelse i det foreliggende tilfælde. Samme konklusion kan drages med hensyn til undtagelserne i artikel 87, stk. 3, litra b)-d) (26).
(77)
Med hensyn til delprogrammerne »incitamenter til frivillig personaleafgang« og »tilpasning af IT-systemerne« kan man i vid udstrækning anvende samme begrundelse som anført i forbindelse med delprogrammet »tilskud til indfrielse af gamle forpligtelser«.
(78)
Kommissionen mener nemlig, at størsteparten af denne støtte skal betragtes som driftsstøtte, og at den derfor ikke kan undtages.
(79)
Det må især fastslås, at støtten til fremme af frivillig personaleafgang, som tilsyneladende medfører en uberettiget konkurrencemæssig fordel ved, at de uddannelsesinstitutioner, der modtager støtten, kan foretage en kunstig nedskæring i personaleomkostningerne i forhold til konkurrenterne, slet ikke kan fritages, hverken efter Kommissionens forordning (EF) nr. 2204/2002 af 12. december 2002 om anvendelse af traktatens artikel 87 og 88 på statsstøtte til beskæftigelse (27) eller på grundlag af andre gældende regler.
(80)
Udgifterne til tilpasning af IT-systemerne kan heller ikke fritages, da der ikke er tale om nogen initialinvestering som omhandlet i forordningen om støtte til SMV (28) eller om noget regionaludviklingsinstrument som omhandlet i retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte (29).
(81)
Støtten til tilpasning af bygninger og udstyr efter de obligatoriske sikkerhedsregler kan ikke fritages i henhold til de nugældende statsstøtteregler af de grunde, der er omhandlet i nr. 68-76.
(82)
Derimod kan den del af støtten til tilpasning af bygninger og udstyr, der vedrører supplerende omkostninger i forbindelse med beskæftigelse af handicappede, fritages i henhold til forordningen om beskæftigelsesstøtte (30).
(83)
Den støtte, der ydes efter delprogrammet »uddannelse af undervisningspersonalet«, kan ligeledes fritages i henhold til forordningen om uddannelsesstøtte (31).
VII. KONKLUSIONER
(84)
Når den faglige uddannelse af privatpersoner som led i det offentlige undervisningssystem (som omhandlet i nr. 44-49), hvorover der føres særskilt regnskab, ikke betragtes som en økonomisk aktivitet, falder støtten til dækning af omkostningerne i denne forbindelse ikke ind under traktatens artikel 87, stk. 1, og betragtes derfor ikke som statsstøtte.
(85)
Når aktiviteter som led i det offentlige undervisningssystem, betragtes som økonomiske aktiviteter som følge af udviklingen i dette begreb, jf. nr. 50-55, kan støtten derimod undtages efter traktatens artikel 86, stk. 2.
(86)
Derimod opfylder støtte til omkostninger i forbindelse med kommercielle aktiviteter samtlige betingelser for at kunne betragtes som statsstøtte og falder derfor ind under traktatens artikel 87, stk. 1.
(87)
Kommissionen finder det beklageligt, at støtteordningen for en reform af erhvervsuddannelsesinstitutionerne er blevet gennemført i strid med traktatens artikel 88, stk. 3, i det omfang, hvor den omfatter statsstøtte efter traktatens artikel 87, stk. 1, og dermed er ulovlig.
(88)
Delprogrammerne »tilpasning af bygninger og udstyr efter de obligatoriske sikkerhedsregler og af hensyn til handicappede«, for så vidt angår supplerende omkostninger ved beskæftigelse af handicappede, og »uddannelse af undervisningspersonalet med henblik på opfyldelse af godkendelseskriterierne« kan fritages efter henholdsvis Kommissionens forordning 2204/2002 af 12. december 2002 om anvendelse af EF-traktatens artikel 87 og 88 på beskæftigelsesstøtte (32) og Kommissionens forordning 68/2001 af 12. januar 2001 om anvendelse af traktatens artikel 87 og 88 på uddannelsesstøtte (33).
(89)
Støtten til delprogrammerne »tilskud til indfrielse af gamle forpligtelser«, »incitamenter til frivillig personaleafgang« og »tilpasning af bygninger og udstyr efter sikkerhedsreglerne og af hensyn til handicappede«, hvad angår den del, der vedrører tilpasning efter de obligatoriske sikkerhedsregler, er uforenelig med fællesmarkedet.
(90)
Kommissionen bemærker, at de minimis-forordningen (34) principielt kan anvendes på de pågældende foranstaltninger, idet de ikke omfatter hverken sektorer, der er udelukket fra forordningens anvendelsesområde, eller støtte til eksportvirksomhed eller støtte, der er betinget af, at der fortrinsvis anvendes indenlandske produkter. Hvis man derfor forudsætter, at samtlige betingelser i de minimis-forordningen er opfyldt, og især at tærsklen på 100 000 EUR i hver relevant treårsperiode overholdes med hensyn til de enkelte støttemodtagere, kan støtten i den foreliggende sag betragtes som de minimis, og den falder derfor ikke ind under traktatens artikel 87, stk. 1.
(91)
Denne beslutning om støtteordningen skal gennemføres omgående. Det er i henhold til traktatens artikel 87 Kommissionens faste praksis, at støtte, som efter traktatens artikel 88 er ulovlig og uforenelig med fællesmarkedet, skal kræves tilbagebetalt fra støttemodtageren. Denne praksis er blevet stadfæstet ved artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/99, om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (35).
(92)
Kommissionen bemærker desuden, at en beslutning om en støtteordning ikke foregriber den mulighed, at de individuelle foranstaltninger ikke skal betragtes som støtte (fordi den individuelle støtte er omfattet af de minimis-reglerne), eller at støtten helt eller delvis kan anses for forenelig med fællesmarkedet på grund af sine karakteristika (f.eks. i henhold til en gruppefritagelsesforordning).
(93)
Efter artikel 14, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/99 skal den støtte, der kræves tilbagebetalt, pålægges renter efter en bestemt sats, som Kommissionen fastsætter. Renterne påregnes fra det tidspunkt, hvor den ulovlige støtte er stillet til støttemodtagerens rådighed, og indtil tilbagebetalingstidspunktet.
(94)
Renterne skal beregnes efter bestemmelserne i kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 af 21. april 2004 om gennemførelse af Rådets forordning (EF) nr. 659/99 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF- traktatens artikel 93 (36).
(95)
Italien pålægger derfor de potentielle støttemodtagere at tilbagebetale støtten med renter, som omhandlet i nr. 94, inden to måneder efter vedtagelsen af denne beslutning. Beløbet skal være fuldt tilbagebetalt senest ved udgangen af det første regnskabsår efter meddelelsen af denne beslutning.
(96)
Italien giver Kommissionen de ønskede oplysninger ved at udfylde det spørgeskema, der er vedlagt som bilag I til denne beslutning, og udarbejder en liste over de involverede støttemodtagere og angiver klart, hvilke foranstaltninger, der er planlagt og allerede vedtaget, for at den ulovlige statsstøtte omgående kan tilbagebetales fuldt ud. Italien forelægger senest to måneder efter vedtagelsen af beslutningen Kommissionen alle dokumenter, der beviser, at der er indledt en tilbagesøgningsprocedure over for modtagerne af den ulovlige støtte (såsom cirkulærer, bestemmelser om tilbagebetaling osv.) -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
1. Den støtte, som Italien ved ministerielt dekret nr. 173/2001 om gennemførelse af lov 388/2000 har ydet til omkostningerne ved faglig uddannelse af privatpersoner som led i det offentlige uddannelsessystem, som de fremgår af særskilte regnskaber, falder ikke ind under traktatens artikel 87, stk. 1, og skal ikke betragtes som statsstøtte i det omfang, de ikke indebærer økonomiske aktiviteter.
2. Den i stk. 1 omhandlede støtte til økonomiske aktiviteter som led i det offentlige undervisningssystem kan falde ind under undtagelsen i traktatens artikel 86, stk. 2.
Artikel 2
1. Den støtteordning, som i Italien er indført ved ministerielt dekret nr. 173/2001 om gennemførelse af artikel 118, stk. 9, i lov 388/2000 og ved de gennemførelsesbestemmelser, der er vedtaget af de italienske regioner, er ulovlig i det omfang, den falder ind under traktatens artikel 87, stk. 1, da den ikke på forhånd er blevet anmeldt til Kommissionen efter traktatens artikel 88, stk. 3.
2. Den i stk. 1 omhandlede støtteordning er kun forenelig med fællesmarkedet, hvad angår delprogrammerne »tilpasning af bygninger og udstyr af hensyn til handicappede« og »uddannelse af undervisningspersonalet«.
3. Den i stk. 1 omhandlede støtteordning er uforenelig med fællesmarkedet, hvad angår delprogrammerne »tilskud til indfrielse af gamle forpligtelser«, »incitamenter til frivillig personaleafgang«, »tilpasning af IT-systemerne« og »tilpasning af bygninger og udstyr efter de obligatoriske sikkerhedsregler«.
Artikel 3
1. Italien træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den i artikel 2, stk. 3, omhandlede støtte, som er udbetalt ulovligt til støttemodtagerne.
2. Tilbagesøgningen af støtten sker omgående og i overensstemmelse med national lovgivning, hvis den giver mulighed for at efterkomme denne beslutning hurtigt og effektivt.
3. Tilbagesøgningen skal være afsluttet senest ved udgangen af det første regnskabsår efter meddelelsen af denne beslutning.
4. De beløb, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, hvor de blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil de er blevet tilbagebetalt.
5. Renterne beregnes i overensstemmelse med kapitel V i Kommissionens forordning (EF) nr. 94/2004.
6. Italien pålægger senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning samtlige modtagere af den i artikel 2, stk. 3, omhandlede støtte at tilbagebetale den ulovlige støtte med renter.
Artikel 4
Italien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er planlagt eller truffet for at efterkomme beslutningen. Italien giver disse oplysninger på vedlagte spørgeskema.
Inden for samme frist forelægger Italien Kommissionen alle dokumenter, der kan bevise, at tilbagesøgningsproceduren er indledt over for modtagerne af den ulovlige støtte.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 2. marts 2005.