KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 30. juni 2004
om den støtteordning, som Sverige har gennemført for fritagelse fra energiafgift fra den 1. januar 2002 til den 30. juni 2004
(meddelt under nummer K(2004) 2210)
(Kun den svenske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2005/468/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1), og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af den 11. juni 2003 underrettede Kommissionen Sverige om sin beslutning om at indlede proceduren i traktatens artikel 88, stk. 2, over for fritagelsen fra energiafgift på elektricitet til fordel for fremstillingsindustrien.
(2)
Ved brev af den 9. juli 2003, registreret af Kommissionen samme dag (A/34842), fremsatte Sverige sine bemærkninger til indledningen af proceduren.
(3)
Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende den 9. august 2003 (2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede støtte.
(4)
Kommissionen modtog bemærkninger fra den svenske arbejdsgiverforening, Svenskt Näringsliv, den 29. september 2003.
(5)
Bemærkningerne fra Svenskt Näringsliv blev modtaget inden fristens udløb (3) og blev videresendt af Kommissionen til den svenske regering, som fik mulighed for at kommentere dem. Sverige afgav ingen kommentarer.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(6)
Energiafgiften blev indført i Sverige i 1957. Ifølge loven opkræves afgiften på fossilt brændstof og el. Afgiften har positive miljømæssige virkninger med hensyn til energibesparelser og energieffektivitet.
(7)
Afgiften på el betales fuldt ud af husstande og virksomheder i servicesektoren samt af fremstillingsvirksomheder, når der er tale om el til opvarmning, der ikke udgør et led i fremstillingsprocessen.
(8)
I henhold til kapitel 11, § 3, i loven om energiafgift fritages el, der anvendes ved fremstillingsprocesser i industrien (NACE Rev. 1, sektor C og D) helt fra energiafgift (4). Afgiftsfritagelsen blev indført i sin nuværende form den 1. januar 1993, dvs. inden Sverige blev optaget i EØS og EU. Den er ikke ændret siden.
(9)
Afgiftssatsen på el steg i den periode, der undersøges, til mellem 0,198 og 0,241 SEK pr. kWh.
(10)
De svenske myndigheder erkender, at den fuldstændige afgiftsfritagelse vil føre til tabte afgiftsindtægter på ca. 11 mia. SEK om året (ca. 1,190 mia. EUR).
(11)
Kommissionen indledte proceduren på grund af sine betænkeligheder vedrørende foranstaltningens karakter af statsstøtte og om en eventuel statsstøttes forenelighed med fællesmarkedet. Kommissionen fandt, at systemet med afgiftsfritagelse udgjorde statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1. Kommissionen stillede spørgsmålstegn ved, om den angivelige støtte var forenelig med EF-rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse (5) (herefter kaldet »rammebestemmelserne«).
III. DE BERØRTE PARTERS BEMÆRKNINGER
(12)
Svenskt Näringsliv mener, at afgiften på el og CO2-udslip bør betragtes som to komponenter i samme energiafgiftssystem. Årsagen hertil er, at der en tæt sammenhæng mellem de to afgifter. For ikke at skabe en alt for høj efterspørgsel efter el skal en forhøjelse af CO2-afgiften opvejes af en tilsvarende forhøjelse af elafgiften.
(13)
Sammenlagt steg energiafgiften fra 1993 til 2004 med 27 mia. SEK (ca. 3 mia. EUR). Denne stigning ville ikke have været mulig uden en fuldstændig fritagelse for energiafgift til fremstillingssektoren. Dermed fører den fuldstændige fritagelse for afgift på el ikke til et fald i statens indtægter, dvs. at foranstaltningen ikke finansieres med statsmidler.
(14)
Svenskt Näringsliv mener, at det er i overensstemmelse med systemets logik at fritage den svenske fremstillingsindustri, eftersom industrien har tilstrækkelige årsager til at spare på el, da den udgør en stor del af disse virksomheders omkostninger. For at bevare den svenske industris konkurrenceevne, mens energiafgiften som helhed forhøjes, må man fritage industrien for elafgiften.
(15)
Af de årsager, den svenske regering angiver i betragtning 21 i denne beslutning, mener Svenskt Näringsliv, at foranstaltningerne hverken fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen eller begunstiger visse produktioner.
(16)
Af følgende årsager bestrider Svenskt Näringsliv, at der stilles krav om tilbagebetaling i noget tilfælde:
(17)
For det første kan der i henhold til artikel 14 i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (6) kun stilles krav om tilbagebetaling af ulovlig støtte, der i samme forordnings artikel 1, litra f), defineres som »ny støtte, der er gennemført i strid med traktatens artikel 93, stk. 3«. Eftersom Kommissionen i punkt 2.2 i sin beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren konkluderer, at foranstaltningen udgør eksisterende støtte, kan der ikke stilles krav om tilbagebetaling med tilbagevirkende kraft.
(18)
For det andet kan der ikke stilles krav om tilbagebetaling på grund af støttemodtagernes berettigede forventninger. Den svenske regering stillede forslag om den pågældende lov, og den svenske rigsdag vedtog den. Virksomheder skal ikke være nødsaget til at stille spørgsmålstegn ved beslutninger truffet af deres eget parlament. Dette gælder i endnu højere grad, når der foreligger tidligere kommissionsbeslutninger (7), som godkender foranstaltninger til fordel for fremstillingssektoren som generelle foranstaltninger. Endvidere åbner Rådets direktiv 2003/96/EF af 27. oktober 2003 om omstrukturering af EF-bestemmelserne for beskatning af energiprodukter og elektricitet (8) mulighed for at bevare nulafgiftssatsen på el for store elforbrugere fra den 1. januar 2004. En forsigtig erhvervsdrivende skal have ret til en berettiget forventning om, at det også var tilfældet to år før denne dato.
(19)
For det tredje ville tilbagebetaling være i strid med proportionalitetsprincippet. Formålet med tilbagebetalingen er at genoprette den påståede fordrejning af konkurrencen. Da Svenskt Näringsliv ikke mener, at foranstaltningen fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen, er der ikke tale om nogen berettiget almen interesse i tilbagebetalingen. Desuden ville mange af de berørte virksomheder have svært ved at tilbagebetale støtten, og for nogle virksomheder kan man ikke udelukke en risiko for konkurs.
(20)
Endelig deler Svenskt Näringsliv den svenske regerings opfattelse, jf. betragtning 28 i denne beslutning, om at Kommissionen ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 17, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999.
IV. DEN SVENSKE REGERINGS BEMÆRKNINGER
(21)
Den svenske fremstillingsindustri bruger langt mere el end dens konkurrenter i andre lande, som i stedet bruger kul eller naturgas. Da disse energikilder i mange medlemsstater har været afgiftsfrie, mener Sverige, at det ville være rimeligt at fritage den svenske fremstillingsindustri fra afgiften på el. Endvidere er det svenske afgiftsniveau på energiområdet generelt højt i forhold til niveauet i de fleste øvrige medlemsstater. Det ville ikke have været muligt at nå dette niveau uden en fritagelse fra afgiften på el for visse sektorer.
(22)
Den svenske regering er derfor ikke enig i, at en afgiftsfritagelse giver den svenske industri en fordel i forhold til andre medlemsstater.
(23)
Ved brev af 16. marts 2001 accepterede den svenske regering de foranstaltninger, som foreslås i rammebestemmelsernes punkt 75-77.
(24)
Den 8. november 2001 fastslog Domstolen i sin dom om Østrigs energiafgiftsrabat, at fritagelse af en erhvervsgren for energiafgift udgør statsstøtte, sag C-143/99, Adria-Wien Pipeline (9).
(25)
Den svenske regering hævder, at det på det tidspunkt, hvor Sverige accepterede de foreslåede foranstaltninger i henhold til rammebestemmelserne, ikke klart fremgik, hvorvidt foranstaltningerne udgjorde statsstøtte. Efter dommen i sagen Adria-Wien Pipeline blev det klart for den svenske regering, at foranstaltningen indeholdt elementer, som skaber problemer på statsstøtteområdet. Sverige hævder derfor, at eftersom energiafgiften er teknisk kompliceret, er der behov for en rimelig tidsfrist fra regeringens beslutning til, at de ændrede regler kan træde i kraft. Man planlægger at opkræve en energiafgift på el til fremstillingsindustrien fra og med den 1. juli 2004, som overholder minimumsværdierne i det nye energidirektiv 2003/96/EF.
(26)
I Sverige pålægges fossile brændstoffer og el en energiskat, mens fossile brændstoffer pålægges en CO2-afgift. Den svenske regering betragter afgifterne som dele af samme afgiftssystem, som skal sikre højere energieffektivitet og mindske CO2-udslippet. Den svenske regering hævder derfor, at Kommissionen i sin vurdering af foreneligheden med fællesmarkedet skal tage hensyn til skattebyrden fra alle dele af afgiftssystemet i stedet for at betragte fritagelsen fra afgiften på el som en isoleret foreteelse.
(27)
Den svenske regering fremsendte ved gentagne lejligheder oplysninger til Kommissionen, hvor den pågældende støtteordning fremstod i sin helhed (10). Sverige mener dermed at have opfyldt sin forpligtelse i henhold til artikel 17, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 om at afgive alle nødvendige oplysninger med henblik på Kommissionens revision af eksisterende støtteordninger.
(28)
Den svenske regering hævder, at Kommissionen overtrådte artikel 17, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999, som kræver, at Kommissionen underretter den pågældende medlemsstat om, at den mener, at en foranstaltning er blevet uforenelig med fællesmarkedet, inden den foreslår passende foranstaltninger. Kommissionen foreslog uden at underrette de svenske myndigheder foranstaltninger ikke for enkelte ordninger, men for samtlige ordninger, der gjaldt på det tidspunkt, hvor de nye miljørammebestemmelser trådte i kraft.
(29)
Som følge af denne formelle procedurefejl er støtten ikke ulovlig og kan således ikke kræves tilbagebetalt.
(30)
I henhold til grundlovens kapitel 2, § 10, stk. 2, kan der ikke opkræves afgift, hvis den ikke er baseret på en forskrift, som gjaldt, da den omstændighed indtraf, der udløste afgiften.
(31)
Eftersom den svenske lov om energiafgift ikke indeholder regler, der siger, at virksomheder i fremstillingsindustrien skal betale afgift af el, ville en ændring af loven indebære en sådan beskatning med tilbagevirkende kraft, som er ulovlig ifølge den svenske grundlov.
V. VURDERING AF STØTTEN
(32)
I sin beslutning om at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, fandt Kommissionen, at foranstaltningen udgjorde eksisterende støtte som defineret i artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999 på det tidspunkt, hvor Sveriges tiltrådte Den Europæiske Union, og frem til den 1. januar 2002. Sverige har udtrykkeligt accepteret de foranstaltninger, Kommissionen har foreslået, ifølge hvilke samtlige eksisterende miljøstøtteordninger skulle tilpasses rammebestemmelserne (jf. punkt 77). Kommissionen fandt, at dette ikke var sket i den foreliggende sag. Den anmodede derfor Sverige om at fremsætte alle relevante bemærkninger for undersøgelsen for perioden mellem den 1. januar 2002 og den 31. december 2005.
(33)
Den svenske regerings bemærkninger i brevet af 9. juli dækker udtrykkelig den periode, som Kommissionen havde anmodet om oplysninger om. Den svenske regering har benyttet sin ret til at forsvare sig for hele perioden.
(34)
Interesserede parter fik mulighed for at fremsætte bemærkninger til tilpasningen af støtteordningen i samme periode. Svenskt Näringsliv fremsatte sine bemærkninger til fritagelsen fra energiafgiften i brev af 29. september 2003. Dermed er interesserede parters ret til at fremsætte bemærkninger overholdt.
(35)
Ved loven om ændring af loven om energiafgift (1994:1776) (11) indføres et nyt elafgiftssystem. Loven skal træde i kraft den 1. juli 2004, og anmeldtes til Kommissionen i et brev af 1. april 2004 (12). Kommissionen vil derfor træffe en separat beslutning om denne foranstaltning.
(36)
Derfor gælder vurderingen af foreneligheden med fællesmarkedet perioden fra den 1. januar 2002, indtil det nuværende system udløber.
(37)
For at en foranstaltning kan betragtes som statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1, skal fire kriterier være opfyldt samtidig. Den skal begunstige visse virksomheder, den skal være selektiv, den skal være finansieret med statsmidler, og den skal påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne.
(38)
Ved sin vurdering af, hvorvidt foranstaltningen begunstiger støttemodtagerne, skal Kommissionen sammenligne virksomheder, som faktisk og retligt befinder sig i sammenlignelige situationer (13). Kommissionen kan derfor ikke bedømme den svenske fremstillingsindustris stilling i forhold til andre europæiske fremstillingsindustrier, men skal bedømme den svenske fremstillingsindustris fordele i forhold til situationen for andre virksomheder i Sverige. I denne forbindelse giver det faktum, at foranstaltningen fritager virksomheder i fremstillingssektoren fra omkostninger, som de ellers skulle have båret, disse virksomheder en fordel i forhold til andre sektorer i den svenske industri. Ved kun at indrømme visse virksomheder en afgiftsfritagelse begunstiger foranstaltningen dem i forhold til andre virksomheder, hvilket kan fordreje konkurrencen.
(39)
Fritagelsen er begrænset til virksomheder i fremstillingssektoren (NACE Rev. 1, sektor C og D). EF-Domstolen har fastslået (14), at »hverken den omstændighed, at ordningen omfatter et stort antal virksomheder, eller at disse virksomheder hører til i forskelligartede og store erhvervssektorer, gør det muligt at fastslå, at en statslig foranstaltning udgør en generel økonomisk-politisk foranstaltning«. Svenskt Näringsliv henviser til, at Kommissionen i beslutning N 255/96 og NN 72/A/00 godkendte den svenske CO2-afgiftsordning som en generel foranstaltning. Det er ikke korrekt. I førstnævnte beslutning fandt man, at CO2-afgiftsordningen indeholdt statsstøtte, som var forenelig med fællesmarkedet. Den anden beslutning vedrører en forlængelse af den samme ordning, som godkendes efter samme bestemmelser. Derimod er det Kommissionens faste praksis (15), hvilket bekræftes af EF-Domstolens retspraksis (16), at betragte fritagelser for den energiintensive industri eller for en given økonomisk sektor som en særskilt foranstaltning. Dermed konkluderer Kommissionen, at afgiftsfritagelsen er selektiv.
(40)
Kommissionen finder, at foranstaltningens selektivitet ikke er begrundet af logikken i systemet, eftersom den ikke stemmer overens med afgiftens underliggende logik. Tværtimod er fritagelsen en klar afvigelse fra afgiftens overordnede struktur og funktion. Formålet med afgiften er at give virksomhederne et incitament til at træffe energibesparende foranstaltninger. Selv om de pågældende virksomheder allerede i vid udstrækning træffer energibesparende foranstaltninger for at mindske deres energiudgifter, har energiafgiften en supplerende virkning. Energiforbruget er generelt afhængigt af teknik og kan kun fastsættes på kort sigt. På lang sigt er det normalt muligt at opnå yderligere effektivitet blandt andet gennem tekniske fremskridt og innovation. I denne forbindelse kan en fritagelse fra energiafgift for virksomheder i fremstillingssektoren, som samtidig er forurenere, fordi energiforbruget i alle sektorer er lige skadeligt for miljøet, ikke indgå i systemets logik.
(41)
Foranstaltningen ligger staten til last og finansieres ved hjælp af statsmidler, eftersom staten accepterer et tab af afgiftsindtægter. Kommissionen er ikke enig med Svenskt Näringsliv i, at der ikke er tale om tab af afgiftsindtægter som følge af, at de faktiske afgifter på el og CO2 faktisk er steget. Tværtimod fører en højere afgiftssats til et endnu større tab af skatteindtægter som følge af fritagelsen.
(42)
I hvert fald nogle af støttemodtagerne er aktive i sektorer, hvor der er samhandel mellem medlemsstaterne. Foranstaltningen kan således påvirke denne samhandel og fordreje konkurrencen.
(43)
Det kan konkluderes, at Kommissionen finder, at foranstaltningen udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
(44)
Kommissionen fastholder sin opfattelse af, at energiafgiften på el ikke kan vurderes sammen med energiafgiften på CO2. Som anført i beslutningen om at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, er der to årsager hertil. For det første opkræves CO2-afgiften ikke af elforbruget. For det andet har energiafgiften på el ikke samme virkning på CO2-udslippet som CO2-afgiften, eftersom 90 % af elektriciteten i Sverige produceres i atom- og vandkraftanlæg. Energiafgiften på el skal derfor vurderes separat.
(45)
Frem til den 31. december 2001 udgjorde støtteordningen eksisterende statsstøtte, som defineret i artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999. I henhold til rammebestemmelsernes punkt 77 og som følge af Sveriges accept af de passende foranstaltninger skulle alle former for statsstøtte til miljøbeskyttelse efter den 1. januar 2002 være justeret, så de blev forenelige med rammebestemmelserne.
(46)
Den svenske regering hævder, at der kræves et rimeligt tidsrum til at indføre et nyt energiafgiftssystem, som er foreneligt med rammebestemmelserne. For det første er der gået 2 1/2 år mellem tidsfristen for at tilpasse støtteordningen, så den blev forenelig med rammebestemmelserne, og ikrafttrædelsen af et revideret energiafgiftssystem. Selv om Kommissionen indrømmer, at energibeskatning er et kompliceret emne, finder den, at en periode på 2 1/2 år er urimeligt lang. For det andet udnyttede den svenske regering ikke muligheden for at forlænge tidsfristen for gennemførelse af rammebestemmelserne for visse foranstaltninger, hvilket både Frankrig og Tyskland gjorde (17). Tværtimod accepterede de svenske myndigheder i et brev af den 16. marts 2001 de foranstaltninger, som Kommissionen foreslog. Hvis den svenske regering havde problemer med at ændre støtteordningen inden for den fastsatte tidsfrist, kunne den have accepteret de foreslåede foranstaltninger med undtagelse af anvendelsen på den foreliggende ordning.
(47)
Som følge heraf har Kommissionen vurderet støttens forenelighed efter rammebestemmelserne. I beslutningen om at indlede proceduren gav Kommissionen udtryk for, at ingen af de øvrige undtagelser i traktatens artikel 87, stk. 2 eller 3, forekom relevante. Dette standpunkt skal bekræftes efter gennemførelsen af proceduren efter artikel 88, stk. 2. Under denne procedure er der ikke fremkommet nye omstændigheder, som kan fjerne de betænkeligheder, som Kommissionen gav udtryk for i sin beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Kommissionen konkluderer derfor følgende:
(48)
I punkt 51.2 i rammebestemmelserne hedder det, at bestemmelserne i punkt 51.1 kan anvendes, hvis en afgift har en mærkbar positiv virkning på miljøbeskyttelsen, eller fritagelsen er nødvendig på grund af en betydelig ændring af de økonomiske vilkår, som stiller virksomhederne i en særlig vanskelig situation i konkurrencemæssig henseende. Energiafgiftens formål er at tilskynde til energibesparelser og energieffektivitet. Det nuværende svenske energiafgiftssystem har ikke været ændret siden 1993. I denne forbindelse sidestilles foranstaltningen med en fritagelse fra en eksisterende afgift, som blev vedtaget, da afgiften blev indført. Den er derfor omfattet af rammebestemmelsernes punkt 51.2, som henviser til vilkårene for forenelighed i punkt 51.1.
(49)
For perioden 1. januar 2002 til 31. december 2003 gælder rammebestemmelsernes punkt 51.1.b, andet led, eftersom afgiften omhandler en national afgift, som blev indført i mangel på en EF-afgift. I henhold til denne bestemmelse skal de virksomheder, som får tildelt nedsættelsen, alligevel betale en betydelig del af den nationale afgift. Begrundelsen herfor er at bevare et incitament for disse virksomheder til at forbedre deres miljøindsats. Dette fremgår af ordlyden af punkt 51.1.b, første led, som tillader en nedsættelse af en harmoniseret afgift, hvis den afgift, de virksomheder, der nyder godt af nedsættelsen, faktisk betaler, er højere end EF-minimumsbeløbet, »så niveauet tilskynder virksomhederne til at arbejde for en forbedring af miljøbeskyttelsen«. Den foreliggende fritagelse fører til en nulafgiftssats på el, som fremstillingssektoren bruger i produktionsprocessen. Kommissionen kan således konkludere, at virksomhederne ikke betalte en væsentlig del af den nationale afgift. Foranstaltningen kan derfor i sin nuværende form ikke erklæres forenelig med rammebestemmelserne for perioden 1. januar 2002 til 31. december 2003. Eftersom den heller ikke er forenelig af nogen anden grund, må den erklæres for uforenelig med fællesmarkedet.
(50)
Som nævnt i betragtning 18 trådte direktiv 2003/96/EF i kraft den 1. januar 2004. I dette direktiv tages udtrykkeligt hensyn til målet om at beskytte miljøet (se især betragtning 3, 6, 7 og 12). Kommissionen finder derfor, at overholdelse af de minimumsafgiftssatser, der er fastsat i 2003/96/EF, giver virksomhederne et incitament til at forbedre miljøbeskyttelsen. Derfor kan Kommissionen acceptere overholdelsen af minimumsafgiftsniveauerne som svarende til en betydelig del af den nationale afgift, som det kræves i rammebestemmelsernes punkt 51.1.b, andet led. Derfor kan den svenske foranstaltning for perioden 1. januar 2002 til 31. december 2003 kun erklæres for forenelig med fællesmarkedet i det omfang, den afgift, støttemodtagerne skal betale, overholder de minimumssatser, der er fastsat i direktiv 2003/96/EF. Den uforenelige støtte bliver således det beløb, som bliver resultatet af at anvende minimumsniveauerne i direktiv 2003/96/EF.
(51)
I perioden fra den 1. januar 2004 frem til det nuværende systems ophør er den pågældende afgift harmoniseret gennem direktiv 2003/96/EF. Punkt 51.1b, første led, finder derfor anvendelse. Ifølge denne bestemmelse kan en lempelse godkendes, hvis det faktisk betalte beløb efter fradrag stadig er højere end EF-minimumsbeløbet. I henhold til artikel 10 i direktiv 2003/96/EF er minimumsafgiftssatserne for elektricitet fastsat til 0,5 EUR pr. MWh til erhvervsmæssig anvendelse. Den fastsatte minimumssats er således ikke overholdt i den foreliggende sag. Ifølge samme direktivs artikel 17, stk. 2 og 4, er afgiftssatser ned til nul tilladt for energiintensive virksomheder, som har indgået aftaler eller lignende, hvori de påtager sig at gennemføre foranstaltninger, for at miljøbeskyttelsesmål nås, eller at energieffektiviteten forbedres svarende til, hvad der ville være opnået, hvis EF's standardminimumsafgiftssatser var blevet anvendt. I den foreliggende sag er betingelserne for at anvende en nulafgiftssats ikke opfyldt. For perioden efter den 1. januar 2004 kan den svenske foranstaltning derfor også kun erklæres for forenelig i den udstrækning, støttemodtagerne betaler de minimumssatser, der er fastsat i direktiv 2003/96/EF.
(52)
Kommissionen drager derfor den konklusion, at foranstaltningen i perioden mellem den 1. januar 2002 og frem til udløbet af fritagelsen i dens nuværende form ikke er forenelig med rammebestemmelserne og direktiv 2003/96/EF. Den uforenelige støtte bliver således det beløb, som bliver resultatet af at anvende minimumsniveauet i direktiv 2003/96/EF.
(53)
Når ulovligt tildelt statsstøtte erklæres uforenelig med fællesmarkedet, skal den i henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 tilbagebetales af støttemodtageren. Gennem tilbagebetaling genoprettes så vidt muligt den konkurrencesituation, der fandtes, inden støtten blev givet. At støtten gives i overensstemmelse med national lov, hvilket normalt er tilfældet, berører ikke kravet om tilbagebetaling, eftersom fællesskabsretten har forrang frem for national ret.
(54)
Det hedder i artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999, at »Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen«. I EF-Domstolens retspraksis (18) og Kommissionens egen beslutningspraksis er det fastslået, at når støttemodtageren som følge af Kommissionens foranstaltninger har en berettiget forventning om, at støtten er tildelt i overensstemmelse med fællesskabsretten, er en anmodning om tilbagebetaling af støtten i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.
(55)
Det påhviler medlemsstaterne at sørge for, at nationale foranstaltninger gøres forenelige med fællesskabsreglerne for statsstøtte for at forhindre konkurrencefordrejning, at anmelde al statsstøtte til Kommissionen i overensstemmelse med traktatens artikel 88, stk. 3, og at afstå fra at gennemføre den, indtil undersøgelsen er afsluttet. I princippet kan virksomheder ikke påberåbe sig berettigede forventninger, når det er tale om ulovlig statsstøtte. Hvis virksomhederne faktisk kunne henvise til national ret, selv når den er vedtaget i god tro, men ikke er forenelig med statsstøttereglerne og derfor fordrejer konkurrencen, ville man ikke nå målet for Fællesskabets statsstøttekontrol.
(56)
I dommen i sag C-265/85, Van den Bergh en Jurgens BV mod Kommissionen (19) fastslog Domstolen, at »[…] adgangen til at påberåbe sig princippet om beskyttelsen af den berettigede forventning står åben for enhver erhvervsdrivende i forbindelse med begrundede forventninger, som en institution har givet anledning til. Når forudseende og påpasselige erhvervsdrivende kan påregne gennemførelsen af en fællesskabsforanstaltning, der kan påvirke deres interesser, kan de imidlertid ikke påberåbe sig et sådant princip, når foranstaltningen gennemføres.«
(57)
De svenske myndigheder hævder, at støtten ikke skal tilbagebetales, eftersom Kommissionen ikke har opfyldt sine forpligtelser i henhold til artikel 17, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999. I denne forbindelse foreslog Kommissionen medlemsstaterne, at de for at tilpasse eksisterende støtte til de nye rammebestemmelser skulle ændre deres eksisterende miljøstøtteordninger, så de senest den 1. januar 2002 blev forenelige med rammebestemmelserne. I Domstolens retspraksis (20) er det bekræftet, at et sådant forslag, som fremsættes i rammebestemmelserne, er en måde, hvorpå man kan gennemføre et fast og regelmæssigt samarbejde, hvor Kommissionen i samarbejde med medlemsstaterne fortløbende gransker eksisterende støtteprogrammer og forelægger dem forslag til passende foranstaltninger. En aftale om en komplet fortegnelse over alle eksisterende støtteordninger mellem Kommissionen og hver enkelt medlemsstat ville være upraktisk, og det er rimeligt at overdrage medlemsstaterne ansvaret for tilpasningen af støtteordningerne. Dette er især tilfældet, fordi de deltager i udarbejdelsen af nye rammebestemmelser og er klar over, hvordan de vil påvirke de eksisterende støtteordninger, inden de træder i kraft. På dette punkt hævder de svenske myndigheder, at Sverige har underrettet Kommissionen om støtteordningen, f.eks. ved at forelægge den hele den svenske lov om energiafgifter. Kommissionen mener, at disse oplysninger blev fremsendt og anvendt i andre sammenhænge, og at afgivelsen af disse oplysninger under alle omstændigheder ikke kan erstatte den formelle anmeldelse, der kræves i henhold til traktatens artikel 88, stk. 3.
(58)
Svenskt Näringsliv gør gældende, at støtten udgør eksisterende støtte, og at man derfor ikke kan kræve tilbagebetaling. Kommissionen mener, at foranstaltningen kun udgjorde eksisterende støtte frem til den 31. december 2001. Fra og med den 1. januar 2002 blev støtten ny støtte, eftersom den skulle tilpasses rammebestemmelserne. Kommissionen tilslutter sig derfor ikke Svenskt Näringslivs argument.
(59)
Sammenfattende finder Kommissionen ikke, at Sveriges argument giver nogen grund til at frafalde tilbagebetalingskravet. Det fremgår af EF-domstolens retspraksis, at Kommissionen på eget initiativ skal inddrage exceptionelle omstændigheder, som i overensstemmelse med artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 begrunder, at den afstår fra at kræve ulovligt tildelt støtte tilbagebetalt, hvis tilbagebetalingen er i modstrid med et generelt princip i fællesskabsretten, som respekten for modtagernes berettigede forventninger.
(60)
Ifølge artikel 19 i forordning (EF) nr. 659/1999 bliver medlemsstaten kun forpligtet til at gennemføre de foreslåede foranstaltninger, hvis den accepterer dem. Dette er bekræftet af retspraksis (21). Dermed er ændringen af foranstaltningens status fra eksisterende til ny støtte en følge af den svenske regerings accept af de passende foranstaltninger, der blev foreslået i rammebestemmelserne.
(61)
På grundlag af artikel 26, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999 kan man forestille sig, at det faktum, at Kommissionen ikke offentliggjorde den svenske regerings accept af rammebestemmelserne, kan have fået visse modtagere til i god tro at have formodet, at den nationale foranstaltning stadig blev betragtet som eksisterende støtte. I artikel 26 hedder det, at Kommissionen skal offentliggøre »et resumé af de beslutninger, den vedtager i henhold til […] artikel 18 sammenholdt med artikel 19, stk. 1«. I artikel 18 i samme forordning hedder det: »Finder Kommissionen […], at den eksisterende støtteordning ikke eller ikke længere er forenelig med fællesmarkedet, fremsætter den en henstilling, hvori den foreslår den pågældende medlemsstat passende foranstaltninger«. I artikel 19, stk. 1, i hedder det, at når medlemsstaten accepterer de foreslåede foranstaltninger, »tager Kommissionen dette til efterretning« og underretter medlemsstaten herom.
(62)
Kommissionen offentliggjorde ikke alle medlemsstaters accept af Kommissionens forslag til foranstaltninger for at gennemføre rammebestemmelserne. Det er derfor svært for Kommissionen at bevise, at modtagerne var korrekt informeret om den svenske regerings accept og den deraf følgende ændring i støttens status fra eksisterende til ny støtte. På tidspunktet for offentliggørelsen af Kommissionens beslutning om at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, må det dog have stået klart for modtagerne, at foranstaltningen ikke længere var eksisterende støtte, og at den kunne være uforenelig med rammebestemmelserne. Offentliggørelsen heraf fandt sted den 9. august 2003.
(63)
På baggrund af alle disse betragtninger konkluderer Kommissionen, at tilbagebetaling af støtte, som er tildelt før datoen for offentliggørelsen af beslutningen om at indlede undersøgelsesproceduren, ville være i strid med princippet om beskyttelse af berettigede forventninger. Kommissionen beslutter derfor i henhold til artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999, at den ikke vil kræve tilbagebetaling for perioden mellem 1. januar 2002 og 8. august 2003.
(64)
Støtte tildelt under støtteordningen efter den 9. august 2003 skal dog tilbagebetales.
VI. KONKLUSION
(65)
Kommissionen finder, at Sverige ulovligt har opretholdt loven (1994:1776) om energiafgift uden ændringer siden den 1. januar 2002 i strid med landets forpligtelser i kraft af den svenske accept af de passende foranstaltninger, som Kommissionen foreslog, og med traktatens artikel 88, stk. 3.
(66)
Støtteordningen udgør statsstøtte i henhold til traktatens artikel 87, stk. 1.
(67)
Støtten er fra og med den 1. januar 2002 uforenelig med rammebestemmelserne, særlig punkt 51.1.b, og alle andre undtagelser i traktatens artikel 87, stk. 2 og 3. Da der ikke findes andre årsager til at betragte støtteordningen som forenelig, er den uforenelig med fællesmarkedet.
(68)
Den ulovligt udbetalte støtte skal tilbagebetales i henhold til artikel 14, stk. 1, i forordning (EF) nr. 659/1999. Derfor indledes tilbagebetalingsperioden på datoen for offentliggørelsen af Kommissionens beslutning om at indlede proceduren efter artikel 88, stk. 2, over for foranstaltningen og afsluttes på den dato, hvor det nye energiafgiftssystem trådte i kraft. Det vil sige, at den støtte, som blev ydet mellem den 9. august 2003 og den 30. juni 2004, skal tilbagebetales.
(69)
Denne beslutning vedrører den omhandlede støtteordning og skal gennemføres straks, især hvad angår tilbagebetalingen af alle individuelle støtteudbetalinger under ordningen. Kommissionen bemærker endvidere, at en beslutning om en støtteordning ikke berører muligheden for, at individuel støtte kan erklæres helt eller delvis forenelig med fællesmarkedet på baggrund af sine egne karakteristika, f.eks. fordi den individuelle støtte er omfattet af de minimis-reglerne, en kommende kommissionsbeslutning eller en fritagelsesforordning -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den afgiftsfritagelse, som Sverige siden den 1. januar 2002 har indrømmet i henhold til lov (1994:1776) om energiafgift, er en statsstøtteordning, som Sverige ulovligt har anvendt i strid med traktatens artikel 88, stk. 3. Denne støtte er uforenelig med fællesmarkedet i den udstrækning, støttemodtagerne ikke skal betale de minimumssatser, der er fastsat i Rådets direktiv 2003/96/EF. Eftersom ingen anden årsag til forenelighed finder anvendelse, er støtten uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
Sverige skal ophæve den støtteordning, der nævnes i artikel 1, i det omfang den stadig har virkninger.
Artikel 3
1. Sverige træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den støtte, der er omhandlet i artikel 1, og som allerede ulovligt er udbetalt til støttemodtagerne.
2. Sverige indstiller udbetalingen af støtte, som endnu ikke er udbetalt på datoen for denne beslutnings ikrafttræden.
3. Tilbagesøgningen skal ske uophørligt og i overensstemmelse med national lovgivning, hvis denne giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt.
4. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er blevet tilbagebetalt.
5. Renterne beregnes på grundlag af de bestemmelser, der er anført i artikel 9-11 i Kommissionens forordning (EF) nr. 794/2004 (22).
Artikel 4
Sverige underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er planlagt eller allerede truffet for at efterkomme beslutningen. Disse oplysninger afgives ved hjælp af den formular, der er vedlagt som bilag I.
Artikel 5
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Sverige.
Udfærdiget i Bruxelles, den 30. juni 2004.