Kommissionens beslutning
af 9. april 2002
om Tysklands foranstaltninger til fordel for aktiviteter på industriområdet, som Landesentwicklungsgesellschaft Thüringen har gennemført
(meddelt under nummer K(2002) 1339)
(Kun den tyske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2003/162/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger(1), og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1) Ved brev af 23. april 1997 og 6. oktober 1997 blev Kommissionen af tredjemand underrettet om, at Landesentwicklungsgesellschaft mbH Thüringen ("LEG Thüringen") har gennemført aktiviteter, som eventuelt ikke er forenelige med Fællesskabets statsstøtteregler. Derpå opfordrede Kommissionen ved brev af 15. maj 1997 og 13. november 1997 Tyskland til at fremlægge nærmere, relevante oplysninger i denne sag. Ved brev af 1. juli 1997, 7. juli 1998, 13. juli 1998, 23. september 1998, 9., 18. og 30. december 1998 fremsendte Tyskland yderligere oplysninger til Kommissionen.
(2) Ved brev af 3. marts 1999 underrettede Kommissionen Tyskland om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, vedrørende støtte, som delstaten Thüringen eventuelt har ydet til aktiviteter på industriområdet via LEG.
(3) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede støtte.
(4) Kommissionen har modtaget bemærkninger fra interesserede parter. Disse bemærkninger er ved brev af 6. januar 2000 videresendt til Tyskland, som fremsatte sine kommentarer hertil ved brev af 17. september 2001.
2. DETALJERET BESKRIVELSE
(5) Delstatsregeringen i Thüringen oprettede i 1992 LEG Thüringen som anpartsselskab (Gesellschaft mit beschränkter Haftung - GmbH) på ubestemt varighed. LEG ejes af delstaten Thüringen (97,6 %), Landeswohnungs- und Städtebaugesellschaft Bayern GmbH, Nürnberg (1,2 %) og Wohnstatt Stadtentwicklungs- und Wohnungsbaugesellschaft Hessen mbH, Kassel (1,2 %).
(6) LEG Thüringen har af delstatsregeringen fået tillagt kompetence til agere på en række områder(3). Kommissionen begrænsede den formelle undersøgelsesprocedure til aktiviteterne på industriområdet. I denne forbindelse deltager LEG Thüringen ifølge sine vedtægter i opgaver og foranstaltninger, der er i delstaten Thüringens interesse inden for udvikling af strukturer (især byggeri), infrastruktur og økonomi.
(7) Det er LEG Thüringens væsentligste opgave at udvikle infrastruktur for delstaten i dennes interesse. Inden for industri og håndværk forsøger LEG Thüringen derfor at gøre det muligt igen at udnytte gamle industriområder, som efter 40 års socialistisk planøkonomi truer med at forfalde til bygningsmæssigt nedslidte og miljøbelastende industriarealer, til økonomiske formål. Derfor demonteres teknik, som der ikke længere er behov for, ikke-bevaringsværdige bygninger nedrives og anvendelige og bevaringsværdige bygninger saneres. Tidligere miljøskader (ökologische Altlasten) opspores, vurderes og fjernes. Der udarbejdes planer for de pågældende grunde, som byggemodnes, og man nyttiggør de således byggemodnede arealer gennem salg, udlejning eller forpagtning.
(8) LEG Thüringen beskæftiger sig således konkret med erhvervelse, forvaltning, finansiering, formidling, salg og sanering af fast ejendom samt byggemodning og nyplanering af grunde og bygninger. Selskabet kan endvidere erhverve og udbyde bebyggelsesret samt i eget eller fremmed navn og for egen eller fremmed regning erhverve, opføre, drive, forvalte, formidle og afstå bygninger, anlæg og udstyr af enhver art. Selskabet er forpligtet til at vedligeholde og modernisere den til enhver tid eksisterende beholdning af anlægsaktiver.
(9) For disse aktiviteter modtog LEG Thüringen fra 1994 til medio 2000 midler fra delstaten Thüringens budget på i alt 257841077 EUR (504293314,57 DEM). Der findes en særlig budgetpost til dette formål. Der var ikke tale om yderligere udbetalinger.
(10) Med hensyn til den opgave, som LEG Thüringen udfører til fordel for industriområder, har Tyskland ikke fastsat bestemmelser, som ville sætte disse aktiviteter i en støttemæssig sammenhæng. Der foreligger intet støtteprogram. Tyskland udarbejdede derfor en liste over virksomheder, som skal underkastes en støttemæssig vurdering, for så vidt angår sagens genstand.
3. BAGGRUNDEN FOR UNDERSØGELSESPROCEDURENS INDLEDNING
(11) Kommissionen har indledt en formel undersøgelsesprocedure vedrørende LEG Thüringens aktiviteter, da det var uklart, om de kriterier, der er nævnt i meddelelsen fra Kommissionen om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger(4), i alle tilfælde er blevet overholdt ved objekternes udbud på markedet.
(12) Endvidere kunne Kommissionen ikke på daværende tidspunkt fastslå, i hvilket omfang der på industriområdet blev anvendt ad hoc-støtte og/eller - til hele projekter eller en del af disse projekter - midler over en særlig post i delstaten Thüringens budget.
(13) Kommissionen kunne heller ikke udelukke, at LEG Thüringens aktiviteter kommer kriseramte virksomheder til gode. I seks tilfælde har LEG indrømmet lejere betalingshenstand og lån.
4. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(14) LEG Thüringen har som eneste virksomhed fremsat bemærkninger som led i den formelle undersøgelsesprocedure. Heri er det anført, at LEG Thüringen som privatretlig juridisk person ikke er en del af Forbundsrepublikken Tysklands offentlige administration, der har højhedsrettigheder, eller en af dens underenheder, og at de grunde og bygninger, som selskabet har gjort anvendelige, blev solgt på markedsvilkår. LEG Thüringen har desuden gjort opmærksom på nogle aspekter, som faktisk ikke var gengivet rigtigt i Kommissionens beslutning om at indlede den formelle undersøgelsesprocedure. Endvidere har selskabet anført, at Kommissionens beslutning om procedurens indledning ikke har gjort det muligt for det at udøve sin ret til forsvar. Dette er en tilsidesættelse af retten til kontradiktion. Ved brev af 17. september 2001 støttede Tyskland fuldt og helt indholdet af LEG Thüringens bemærkninger.
5. VURDERING
5.1. Henregning til staten og anvendelse af statsmidler
(15) LEG Thüringen skal betragtes som et offentligt organ, da 97,6 % af selskabet ejes af delstaten Thüringen, som også ifølge vedtægterne kan øve indflydelse på aktiviteterne; endvidere modtager LEG Thüringen midler fra delstaten Thüringens budget. Ved vurderingen af spørgsmålet om, hvorvidt der via LEG Thüringen eventuelt er ydet støtte til virksomheder, kan LEG Thüringens privatretlige selskabsform som anpartsselskab ikke medføre, at det ikke skal undersøges, om der foreligger støtte. Det er nemlig ufornødent at sondre mellem tilfælde, hvor støtten er ydet direkte af staten eller en af statens regionale forvaltninger, og tilfælde, hvor støtten er ydet gennem offentlige eller private organer, som staten eller den regionale forvaltning har oprettet eller udpeget med henblik på at administrere støtten(5).
(16) De midler, som stilles til rådighed for LEG Thüringen som led i aktiviteterne på industriområdet, tildeles udelukkende på grundlag af en særlig post i delstatens budget. LEG Thüringen modtager ikke yderligere midler til disse opgaver.
5.2. Individuel undersøgelse
(17) Da der ikke findes et støtteprogram vedrørende LEG Thüringens aktiviteter på industriområdet, og der som led i den formelle undersøgelsesprocedure heller ikke fremkom noget, der tyder på, at LEG Thüringen på industriområdet har truffet bestemte foranstaltninger, som opviser fællestræk og - på tværs af sektorer - har fundet anvendelse på alle virksomheder, skal de pågældende foranstaltninger fra LEG Thüringens side undersøges i de enkelte tilfælde. Tyskland har fremlagt en liste i denne henseende.
(18) På grundlag af den liste over virksomheder, som Tyskland har fremlagt med henblik på en nærmere undersøgelse, kan der ikke udledes nogen systematik med hensyn til en specifik modtagerkategori. Der er således potentielt tale om virksomheder af alle størrelser, inden for alle sektorer og uafhængigt af deres finansielle situation.
5.3. Påvirkning af samhandelen
(19) Med hensyn til de seks tilfælde af lån, som blev omtalt i Kommissionens beslutning om at indlede undersøgelsesproceduren (se betragtning 13), kunne Tyskland dokumentere, at der var tale om de minimis-beløb(6). Der er dermed ikke tale om støtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87.
5.4. Indrømmelse af en økonomisk fordel over for virksomheder
(20) Virksomhederne på den liste, som Tyskland har fremlagt, har af LEG Thüringen købt eller lejet jord og/eller bygninger, som tidligere er blevet saneret ved hjælp af statsmidler. Ved salget eller udlejningen kunne staten have givet afkald på indtægter, hvorved der vil være tale om en overførsel af statsmidler til disse virksomheder. Kommissionen undersøger derfor nedenfor, om de pågældende virksomheder har opnået en økonomisk fordel i forbindelse med de enkelt transaktioner.
a) Det markedsøkonomiske investorprincip
(21) Tyskland har bl.a. fremført det argument, at LEG Thüringen på industriområdet har handlet som en privat investor(7). LEG's investeringsadfærd med hensyn til gamle industriområder sammenlignes således med en privat investors adfærd. I henhold til det markedsøkonomiske investorprincip eller princippet om den private investor vil LEG Thüringens aktiviteter på industriområdet således ikke skulle betragtes som statsstøtte om omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(22) I denne henseende har Tyskland anført, at der i forbindelse med det markedsøkonomiske investorprincip skal tages hensyn til usædvanlige økonomiske rammebetingelser, som ikke lader sig forklare alene med klassiske markedslove. Det, der normalt gælder i en markedsøkonomi, skal i det konkrete tilfælde udvides til at omfatte de særlige konkurrencevilkår, der gælder på ejendomsmarkedet i Thüringen. Tyskland beskriver disse særlige vilkår på følgende måde: "et betydeligt overudbud på udbudssiden står over for et lille antal interesserede på efterspørgselssiden", "nyttiggørelsen af gamle industriområder ... lider under en manglende interesse fra potentielle aftagere", "balancen over erhvervsgrunde ... viser et betydeligt overudbud i de nye delstater ... allerede bekræftet for undersøgelsestidspunktet 1995 ... er blevet yderligere forstærket i årene efter 1995", "i de nye delstater var reserverne af byggemodne arealer i 1995 6,7 gange så store som behovet", "nye ekspanderede aftagere, der kommer ind på markedet, foretrækker ... nye erhvervsområder", "var erhvervsbyggegrunde i gamle industriområder først til rådighed på et tidspunkt, hvor behovet for arealer allerede i vidt omfang var dækket af nye byggemodnede områder, og reserven af udpegede erhvervsarealer lå allerede langt over behovet", "salget af industrijord toppede ... allerede i 1992", "de gamle industriområder, som på grund af den væsentligt vanskeligere og langvarige udvikling i de fleste tilfælde først kunne udbydes på markedet fra midten af 1990'erne, stod alene af den grund væsentligt dårligere med hensyn til markedsføringen", "er der en faldende tendens i prisniveauet for industrigrunde".
(23) Dette argument fra Tysklands side bekræftes af en ekspertvurdering, som LEG Thüringen havde ladet udføre af ejendomsmæglervirksomheden Aengevelts markedsanalyseafdeling, og som blev forelagt Kommissionen som led i den formelle undersøgelsesprocedure.
(24) Kommissionen er ikke enig i den vurdering, at LEG Thüringen havde handlet som en markedsøkonomisk investor, og dette af følgende grunde. LEG Thüringen optræder som en slags hovedentreprenør, der forestår den altomfattende forvaltning af industriarealer, som igen skal nyttiggøres. LEG Thüringen agerer i denne henseende som et byggemodningsselskab, der står for hele afviklingen lige fra køb til nyttiggørelse. Det skal derfor undersøges, om en privat erhvervsdrivende af sammenlignelig størrelse som LEG Thüringen under tilsvarende omstændigheder havde truffet de samme mikroøkonomiske beslutninger med hensyn til forvaltningen af industriarealer.
(25) De aktiviteter, der er relevante med hensyn til undersøgelsen af, om der foreligger støtte, gennemfører LEG Thüringen på et marked, som allerede er kendetegnet ved et stort overudbud af byggemodnede industri- og erhvervsarealer. LEG Thüringen går derfor bevidst ind på et allerede mættet marked(8) og gennemfører saneringsforanstaltninger på industri- og erhvervsarealer, selv om det allerede på forhånd er klart, at efterspørgslen vil være lav eller meget lav. Det forhold, at der på et allerede betydeligt mættet marked gennemføres netop de aktiviteter, som der allerede er et overudbud af, medfører nødvendigvis, at markedsprisen vil ligge under kostprisen og moderniseringsomkostningerne. Under de givne vilkår kan der selv på længere sigt ikke forventes en acceptabel rentabilitet af den investerede kapital. En sådan markedsstrategi ville en privat markedsaktør, som satser på gevinstmaksimering, ikke følge.
(26) Det kan være korrekt, at markedsprisen blev opnået i forbindelse med LEG Thüringens nyttiggørelse af industriobjekterne - hvis man går ud fra, at markedsprisen er den pris, som man på et bestemt tidspunkt kan opnå for et bestemt objekt hos interesserede aftagere på markedet. Denne kendsgerning er imidlertid ikke overbevisende som belæg for, at denne pris ligger til grund for en privat markedsaktørs adfærd. I forbindelse med projekter af denne størrelse og kompleksitet ledes en privat markedsaktør nemlig ikke udelukkende af, hvilken pris den pågældende kan opnå på en bestemt dag for et bestemt objekt.
(27) Delstaten Thüringens sociale og regionalpolitiske målsætning, såsom skabelse og sikring af arbejdspladser, forbedring af attraktiviteten af det industrielle grundlag i Thüringen generelt, opvejning af de ulemper, som gamle industriområder har i forhold til nye erhvervsarealer, og som gør, at disse derfor ikke synes attraktive for potentielt interesserede(9), er aspekter, som ikke må tages i betragtning ved vurderingen af det markedsøkonomiske investorprincip(10).
(28) Som foreløbig konklusion må det således fastslås, at det markedsøkonomiske investorprincip ikke bevirker, at LEG Thüringens aktiviteter på industriområdet ikke omfattes af anvendelsesområdet for EF-traktatens artikel 87.
b) Meddelelse om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger
(29) Nedenfor behandles meddelelsen fra Kommissionen om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger. Blev kriterierne i denne meddelelse nemlig overholdt, er der ikke tale om støtte. Denne meddelelse, som blev offentliggjort i 1997, svarer i det store og hele til Kommissionens beslutningspraksis på dette område(11) og tjener derfor også som vurderingsgrundlag i den foreliggende sag, hvor der undersøges foranstaltninger fra 1992.
(30) Meddelelsen vedrører udtrykkeligt kun salg. Med hensyn til udlejning og bortforpagtning anvender Kommissionen de principper, der er forankret i meddelelsen om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger, analogt(12).
(31) Meddelelsen lægger til grund, at når der er tale om et tilstrækkeligt publiceret, offentligt og betingelsesløst udbud, hvor det eneste eller højeste tilbud accepteres, er det bevist, at den pris, der fremkommer herved, afspejler den naturlige ligevægt på markedet. En eller anden virksomhed opnår derfor ikke en fordel, og en støtte er udelukket af denne grund.
(32) LEG Thüringen har i en lang række tilfælde af salg og udlejning(13) overholdt en sådan procedure(14). I alle disse tilfælde blev projektet publiceret i mindst to måneder ved hjælp af et byggeskilt og enten en brochure, en annonce på internettet eller en meddelelse i pressen, og undertiden blev projektet også præsenteret på regionale og nationale messer. Disse projekter blev således tilstrækkeligt publiceret, og alle potentielle købere kunne få kendskab til salget. Der var ikke tale om en begrænsning til en bestemt køber, hvorved salget var betingelsesløst. I de fleste tilfælde var der kun en enkelt interesseret. Hvis dette ikke var tilfældet, blev det højeste tilbud accepteret.
(33) Foruden udbud muliggør meddelelsen også, at der udføres en uafhængig vurdering af en vurderingssagkyndig. I tre tilfælde har LEG Thüringen ladet udføre en uafhængig vurdering med henblik på fastlæggelse af salgsprisen som omhandlet i afsnit II.2 i Kommissionens meddelelse om offentlige myndigheders salg af jord. Med hensyn til to tilfælde har Tyskland som led i undersøgelsesproceduren fremlagt en vurdering, som behandler de særlige forhold i forbindelse med disse tilfælde. Den handelsværdi, som den uafhængige sagkyndige er nået frem til, ligger under den pris, som LEG Thüringen har realiseret.
(34) Det må således fastslås, at LEG Thüringens aktiviteter i forhold til de virksomheder, der er nævnt i betragtning 32 og 33, er i overensstemmelse med meddelelsen fra Kommissionen om statsstøtteelementer i forbindelse med offentlige myndigheders salg af jord og bygninger. Der er følgelig ikke tale om støtte.
c) Sammenligning mellem den faktisk opnåede og den ufordrejede markedspris
(35) I forbindelse med fire transaktioner blev kriterierne i ovennævnte meddelelse ikke overholdt. Hvad angår spørgsmålet om, hvorvidt disse fire virksomheder har opnået en økonomisk fordel, kunne der foretages en sammenligning mellem de faktisk opnåede købspriser og en efterfølgende analyse af markedet. I det konkrete tilfælde udgør et øjebliksbillede af markedspriserne, som udarbejdes efterfølgende, imidlertid ikke et vægtigt belæg, da Kommissionen antager, at markedsprisen for ubebyggede industriarealer blev påvirket af LEG Thüringen på grund af selskabets specifikke adfærd på markedet.
(36) Inden for fem år (fra medio 1993 til medio 1998) faldt prisen på den kategori af fast ejendom, der skal undersøges, fra 46 EUR/m2 (90 DEM) til 13 EUR/m2 (25,5 DEM) ifølge Aengevelts vurdering. Dette betydelige prisfald skyldes formentlig en række forskellige omstændigheder, såsom faldende investeringsaktiviteter i Østtyskland og cykliske faktorer. Det er imidlertid også klart, at LEG Thüringens omfattende aktiviteter i dette markedssegment bidrog til prisfaldet. Det er almindeligt anerkendt i den økonomiske teori, at en forøgelse af udbuddet har denne effekt på et allerede mættet marked.
(37) Kommissionen ser sig foranlediget til ikke at anerkende den meget lave pris, der er fastsat for de pågældende transaktioner - konkret er der tale om 1995, 1997 og 1998 - som rettesnor, da den blev skabt kunstigt som følge af LEG Thüringens adfærd på markedet.
(38) Da LEG Thüringen først fra midten af 1994 foretog køb og salg inden for industri og håndværk i større omfang(15), har Kommissionen også undersøgt dette år som reference. Ifølge vurderingen fra Aengevelt lå prisen på ubebyggede industrigrunde på daværende tidspunkt på ca. 24,5 EUR/m2 (48 DEM).
(39) Da de faktiske priser i alle fire tilfælde udgjorde over 24,5 EUR/m2 i forbindelse med ubebyggede industrigrunde, fastslår Kommissionen, at disse virksomheder ikke har opnået en økonomisk fordel, og at EF-traktatens artikel 87 ikke finder anvendelse -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Tysklands foranstaltninger med hensyn til tilfælde af salg og udlejning via Landesentwicklungsgesellschaft mbH Thüringen på industriområdet, som undersøges i forbindelse med denne beslutning, indeholder intet støtteelement og udgør ikke støtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
Artikel 2
Denne beslutning er rettet til Forbundsrepublikken Tyskland.
Udfærdiget i Bruxelles, den 9. april 2002.