Kommissionens Beslutning
af 17. februar 2003
om Kongeriget Belgiens støtteordning til fordel for koordinationscentre, som er hjemmehørende i Belgien
(meddelt under nummer K(2003) 564)
(Kun den franske og den nederlandske udgave er autentiske)
(EØS-relevant tekst)
(2003/755/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger(1) i overensstemmelse med disse artikler, og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1) I 1997 godkendte Rådet (økonomi og finans) en adfærdskodeks for erhvervsbeskatning(2), med henblik på bekæmpelse af skadelig skattekonkurrence, og samtidig nedsatte det en ad hoc-gruppe til at vurdere, hvilke skatteforanstaltninger der kan falde ind under adfærdskodeksens anvendelsesområde. Som følge af sit tilsagn i denne adfærdskodeks offentliggjorde Kommissionen i 1998 en meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne(3), hvori den understreger, at den vil påse, at disse regler overholdes til punkt og prikke, under iagttagelse af princippet om lige behandling. Det er på denne baggrund, at Kommissionen i henhold til bestemmelserne vedrørende statsstøtteforanstaltninger har indledt sin undersøgelse af de foranstaltninger, som ad hoc-gruppen vedrørende adfærdskodeksen har udpeget som værende skadelige. I denne forbindelse ønsker Kommissionen at understrege, at ad hoc-gruppens aktiviteter følger EU's politik på statsstøtteområdet, idet begge dele har til formål at sætte en stopper for foranstaltninger, der fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencevilkårene i Fællesskabet. Kommissionen noterer sig samtidig de fremskridt, der allerede er gjort i retning af det endelige mål, nemlig at udrydde skadelig skattekonkurrence, og navnlig de skridt, som medlemsstaterne har taget til at afskaffe de foranstaltninger, som ad hoc-gruppen har udpeget som skadelige, eller i hvert fald at ophæve de skadelige aspekter af disse.
(2) Vedrørende detaljerne i de procedurestadier, som ligger forud for Kommissionens beslutning af 27. februar 2002 om indledning af den formelle undersøgelsesprocedure, henviser Kommissionen til det brev, som den ved den lejlighed sendte til Belgien (herefter benævnt "brev om indledning af proceduren")(4).
(3) Der gøres opmærksom på følgende: Kongelig anordning nr. 187 af 30. december 1982 indeholder en skattebestemmelse for godkendte koordinationscentre, som afviger fra de almindelige regler. Den 2. maj 1984 besluttede Kommissionen, at den ingen indvendinger havde mod kongelig anordning nr. 187, således som den ville blive ændret ved det lovudkast, som den belgiske regering den 3. april 1984 havde fremsendt til Kommissionen. Den belgiske regering blev underrettet om denne beslutning. Eftersom de ændringer, den belgiske regering i virkeligheden foretog, ikke var i overensstemmelse med det lovudkast, der var fremsendt til Kommissionen, indledte denne den 12. december 1985 en formel undersøgelsesprocedure. Som følge af de ændringer, der var foreslået af den belgiske regering og indført ved lov af 4. august 1986, underrettede Kommissionen den 9. marts 1987 Belgien om, at den havde afsluttet den indledte procedure i lyset af de ændringer, Belgien havde foretaget for at bringe støtteforanstaltningen i overensstemmelse med EF-traktatens artikel 92 (nu artikel 87).
(4) Den 1. december 1997 godkendte Rådet en Adfærdskodeks vedrørende erhvervsbeskatning og anmodede samtidig Kommissionen om (på ny) at undersøge de i medlemsstaterne gældende skatteregler. Den 11. november 1998 vedtog Kommissionen Meddelelse om anvendelsen af statsstøttereglerne på foranstaltninger vedrørende direkte beskatning af virksomhederne (herefter benævnt "meddelelsen").
(5) Efter den 12. februar 1999 at have rettet anmodning om oplysninger til de belgiske myndigheder meddelte Kommissionen dem den 17. juli 2000, at ordningen nu sandsynligvis skulle betragtes som statsstøtte. Derefter indledte Kommissionen den samarbejdsprocedure, der skal følges i forbindelse med eksisterende støtteordninger, som omhandlet i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93(5), ved at opfordre de belgiske myndigheder til at fremsætte bemærkninger. De belgiske myndigheder havde indvendinger mod proceduren og krævede, at samarbejdsfasen skulle indledes af kommissærkollegiet og ikke af Kommissionens tjenestegrene. Denne fremgangsmåde blev afvist af Kommissionen.
(6) Den 11. juli 2001 foreslog Kommissionen(6) Belgien passende foranstaltninger, som kunne tjene til at gøre ordningen forenelig med reglerne for statsstøtteordninger. Ved brev af 19. september 2001 fremsatte de belgiske myndigheder bemærkninger og meddelte samtidig Kommissionen, at disse bemærkninger ikke skulle betragtes som hverken en accept eller en afvisning af de foreslåede passende foranstaltninger.
(7) I mangel af en udtrykkelig accept af disse foranstaltninger inden for den fastsatte frist og i betragtning af de bemærkninger, de belgiske myndigheder havde fremsat i deres brev af 19. september, besluttede Kommissionen den 27. februar 2002 i henhold til artikel 19, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999 at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2. Ved skrivelse(7) af 1. marts 2002 underrettede Kommissionen Belgien om denne beslutning.
(8) Efter forlængelse(8) af den oprindelige frist på en måned meddelte de belgiske myndigheder ved brev af 12. april 2002 Kommissionen deres standpunkt og påpegede i den forbindelse, at det ikke drejede sig om bemærkninger som omhandlet i EF-traktatens artikel 88, stk. 2, men om argumenter som omhandlet i artikel 19, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999 vedrørende de af Kommissionen foreslåede passende foranstaltninger.
(9) Ved brev af 16. maj 2002 meddelte Belgien formuleringen af et foreløbigt udkast til lov om ændring af kongelig anordning nr. 187. De ændringer, som med denne formulering foretages i den kongelige anordning, er genstand for en særskilt procedure(9).
(10) Efter mødet med de belgiske myndigheder den 26. juni og den 3. juli 2002, anmodede Kommissionen(10) Belgien om yderligere oplysninger om såvel den gældende lov som det anmeldte udkast til en ny ordning. Efter forlængelse af den oprindelige frist svarede de belgiske myndigheder ved skrivelse af 30. august 2002.
(11) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(11). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til den omhandlede støtte. Kommissionen har modtaget bemærkninger til sagen fra 90 interesserede parter. Ved breve(12) af henholdsvis 24. september og 8. november 2002 videresendte Kommissionen disse bemærkninger til Belgien, som reagerede herpå ved breve af henholdsvis 16. oktober og 16. december 2002.
II. BESKRIVELSE AF DE UNDERSØGTE FORANSTALTNINGER
(12) Skatteordningen for koordinationscentre har sin oprindelse i kongelig anordning nr. 187 af 30. december 1982. Denne kongelige anordning er blevet suppleret af lov af 11. april 1983, kongelig anordning af 20. december 1984 og lov af 28. december 1992 og i forbindelse hermed ændret flere gange(13). Ordningen har i sin nuværende form været gældende siden 1. januar 1993. En generel beskrivelse fra skattemyndighederne er affattet i cirkulære CI.RH.421/439.244 af 29. november 1993.
(13) Et koordinationscenter kommer i betragtning til ordningen efter individuel anerkendelse ved kongelig anordning. I henhold til kongelig anordning nr. 187 skal koordinationscentret, for at opnå godkendelse, være en del af en koncern af multinational karakter(14), der råder over kapital og reserver til en værdi af mindst 1 mia. BEF og har en årsomsætning, hvoraf den konsoliderede værdi er på mindst 10 mia. BEF. Kun visse forberedelses-, hjælpe- eller centraliseringsaktiviteter er tilladt(15), og selskaber fra den finansielle sektor (kreditinstitutter, banker, forsikringsselskaber) kommer ikke i betragtning til denne ordning. Endelig skal koordinationscentrene i Belgien have et personale, der svarer til mindst ti fuldtidsansatte, når de har været aktive i to år.
(14) Godkendelsen af centret er gyldig i ti skattepligtige perioder fra og med den skattepligtige periode, hvori ansøgningen er indsendt. Siden vedtagelsen af lov af 23. oktober 1991 kan godkendelsen forlænges på de samme vilkår, som gjaldt ved den oprindelige godkendelse.
(15) Kongelig anordning nr. 187 afviger fra den almindelige skatteordning ved at fastsætte de godkendte koordinationscentres skattepligtige indkomst efter en fast takst, der svarer til en procentdel af udgifterne og driftsomkostningerne (herefter benævnt "Cost plus"-metoden). Beregningen er baseret på alle centrets udgifter, ekskl. personaleudgifter, finansielle omkostninger og selskabsskat. Overskudsmargenen skal i princippet beregnes i hvert enkelt tilfælde, under hensyntagen til centrets faktiske aktiviteter. Såfremt centret selv fakturerer visse tjenesteydelser til en pris, der stemmer overens med udgiftsbeløbet plus en overskudsmargen, kan den procentdel, som overskudsmargenen udgør, bruges dertil, forudsat at den ikke er unormal. Hvis der ikke findes objektive kriterier for fastsættelsen af den overskudsmargen, der skal tages i betragtning, skal den i princippet fastsættes til 8 %.
(16) Koordinationscentrets skattepligtige overskud må imidlertid ikke være lavere end summen af de udgifter eller omkostninger, der ikke er fradragsberettigede som erhvervsmæssige omkostninger ("ikke-fradragsberettigede udgifter") og de usædvanlige eller vederlagsfri fordele, som koncernens medlemmer nyder (herefter benævnt "alternativt grundlag").
(17) Koordinationscentrenes overskud beskattes med den normale selskabsskattetakst.
(18) Ifølge lov af 11. april 1983 er koordinationscentrene fritaget for ejendomsskat af de bygninger, som de selv bruger til udøvelse af deres erhvervsmæssige aktiviteter. Denne lov fritager dem desuden for registreringsafgiften på 0,50 % af indskud i og forøgelser af et centers lovpligtige kapital. Endelig er dividender, renter og royalties udbetalt af koordinationscentrene ved lov af 11. april 1983 altid fritaget for kildeskat, undtagen i tilfælde af renter, hvis modtageren er skattepligtig som fysisk person ("NPB") eller som juridisk person ("RPB").
(19) Som følge af de ved kongelig anordning af 20. december 1984 indførte ændringer, fastsættes det i artikel 110, stk. 6, i den kongelige anordning om gennemførelse af indkomstskatteloven 1992 (herefter benævnt "KB/WIB92"), at koordinationscentrenes indtægter af kontantbeholdninger ligeledes er fritaget for kildeskat.
(20) Fritagelsen for kildeskat skete parallelt med beregningen af en fiktiv kildeskat af centrenes udbetalinger. Denne beskatning er fiktiv, fordi modtagerne af udbetalinger fra centrene modtager det samlede beløb, uden fradrag af kildeskat, men dog kan modregne den fiktive kildeskat i den slutskat, der skal betales. Ifølge de belgiske myndigheder tilkendes denne fiktive kildeskat ikke længere af hverken de renter, der udbetales af centrene i kraft af indgåede overenskomster af 24. juli 1991, af dividender, som er udbetalt fra og med denne dato, eller af royalties, som er udbetalt eller anvist fra og med den 1. januar 1986.
(21) Ved lov af 28. december 1992 blev der fra og med den 1. januar 1993 indført en årlig skat på koordinationscentrene, der blev fastsat til 10000 EUR (400000 BEF) pr. fuldtidsansat arbejdstager i et center, men som ikke kan overstige 100000 EUR (4000000 BEF) pr. center.
(22) Ifølge de belgiske myndigheder vedrører ordningen cirka 250 godkendte centre og finansstrømme på snesevis af milliarder euro.
III. BEGRUNDELSER FOR INDLEDNING AF PROCEDUREN
(23) Kommissionen vurderede, at koordinationscentrene formodentlig nød en særlig fordel, i og med at disse centre var genstand for cost plus-metoden. I betragtning af, at væsentlige udgifter - finansielle omkostninger og personaleudgifter - blev holdt uden for beregningsgrundlaget, og overskudsmargenen i almindelighed blev fastsat til 8 % uanset arten af de udøvede aktiviteter, syntes det dog umuligt, at den således opnåede skattepligtige indtægt skulle være sammenlignelig med det, man ville have opnået ved den traditionelle metode, der finder anvendelse i overensstemmelse med den almindelige lovgivning og beror på forskellen mellem indtægter og udgifter. Denne metode syntes derfor heller ikke at være i overensstemmelse med normen, som denne beskrives i rapporterne fra Organisationen for økonomisk samarbejde og udvikling (OECD) om cost plus-metoden.
Kommissionen var samtidig af den mening, at koordinationscentrene og de koncerner, de er en del af, fik en særlig fordel, i og med at fritagelserne for ejendomsskat, kildeskat og registreringsafgift af kapitalindskud (herefter benævnt "kapitalafgift") gik videre end de fritagelser, som alle selskaber kan påberåbe sig på grundlag af den almindelige skatteordning.
Kommissionen var endelig af den mening, at disse særlige fordele ikke syntes berettigede ved det belgiske skattesystems karakter og forvaltning, og at de kunne føre til, at konkurrencen blev fordrejet og samhandelen mellem medlemsstaterne udsat for skadelig påvirkning. De omtalte foranstaltninger bør derfor formodentlig betragtes som støtteforanstaltninger som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Eftersom desuden undtagelsesbestemmelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3, ikke fandt anvendelse, konkluderede Kommissionen i den fase, at en sådan støtteforanstaltning antagelig var uforenelig med fællesmarkedet.
IV. BEMÆRKNINGER FRA DE BELGISKE MYNDIGHEDER OG FRA INTERESSEREDE PARTER
(24) I modsætning til de belgiske myndigheders fremførte indvendinger(16) betragter Kommissionen afgjort de bemærkninger, som disse har fremsat i deres brev af 12. april 2002, som bemærkninger i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 2.
(25) Tre foreninger eller sammenslutninger har fremsat deres bemærkninger på vegne af de selskaber, de repræsenterer. Det drejer sig om Verbond van Belgische Ondernemingen (VBO), de Amerikaanse Kamer van Koophandel (AmCham) og Federatie van coördinatie-, distributie-, diensten- en callcentra (Forum 187). Ligesom den belgiske regering ønsker Forum 187 med sine bemærkninger at påvise uregelmæssighederne i den procedure, Kommissionen har fulgt, og at modbevise, at der inden for ordningens rammer er tale om uforenelig støtte. Deres argumenter har samtidig til formål at påvise, at tilbagetrækningen af de positive beslutninger af 1984 og 1987 er i modstrid med principperne i fællesskabsretten, der beror på respekten for retssikkerheden og berettigede forventninger.
(26) Foruden disse tre foreninger har 87 centre eller koncerner, der ejer sådanne centre, hver især fremsat deres bemærkninger til Kommissionen. Disse centre beskriver gennemgående deres egen situation med hensyn til godkendelsesdato, personaleomfang og foretagne investeringer og henviser i øvrigt til bemærkningerne fra Forum 187. Listen over de 53 interesserede parter, som ikke har anført, at de ønsker at forblive anonyme i forhold til den belgiske stat, er medtaget i bilaget til denne beslutning.
IV.1. Sagsforløb
(27) De belgiske myndigheder fastholder, at de er uenige i det retsgrundlag, som Kommissionen påberåber sig for at betegne ordningen som eksisterende støtte, og at den valgte procedure derefter ikke er efterlevet. Foreningen Forum 187, der repræsenterer de godkendte centre, fremfører den påstand, at ethvert retsgrundlag mangler, og anmoder Kommissionen om derfor at afstå fra indgriben. Til underbyggelse af disse standpunkter fremføres følgende argumenter.
(28) For det første kan Kommissionen ikke på gyldig vis påberåbe sig artikel 1, litra b), nr. v), i forordning (EF) nr. 659/1999 som retsgrundlag for sin indgriben, eftersom denne bestemmelse foreskriver, at Kommissionen skal levere beviset for, at foranstaltningen på ikrafttrædelsestidspunktet ikke udgjorde støtte, men derefter er blevet til støtte på grund af udviklingen på fællesmarkedet. Kommissionen har ikke bevist, at der er foregået en sådan udvikling. Ingen anden bestemmelse i forordning (EF) nr. 659/1999 tillader, at proceduren vedrørende eksisterende støtteordninger anvendes, såfremt Kommissionen, efter indledningsvis at have været af den mening at en bestemt foranstaltning ikke udgjorde støtte, ændrer mening og fastslår, at den alligevel udgør støtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87. Kommissionen kan således ikke anvende proceduren vedrørende eksisterende støtteordninger i kapitel V i nævnte forordning.
(29) For det andet kan Kommissionen kun under nøje fastsatte betingelser tilbagetrække eller ændre en beslutning med tilbagevirkende kraft. Den skal navnlig overholde en rimelig tidsfrist og først og fremmest levere beviset for det ulovlige i den pågældende beslutning. Desuden skal den respektere princippet om de begunstigedes berettigede forventning. Inden for rammerne af den af Kommissionen fulgte procedure er disse betingelser ikke overholdt, hvorfor der ikke er noget retsgrundlag for en sådan tilbagetrækning.
(30) For det tredje holder Kommissionen sig ikke til den procedure, den selv har valgt, vedrørende eksisterende støtteordninger. På grund af den juridiske og økonomiske betydning af klassificeringen som støtte falder denne værdidom nemlig ikke ind under Kommissionens tjenestegrenes beføjelser, men ind under kommissærkollegiets. Samarbejdsfasen er derfor ikke på gyldig vis igangsat ved brev af 17. juli 2000 fra tjenestegrenene i Generaldirektoratet for Konkurrence. Kun den beslutning af 11. juli 2001(17), der er truffet af Kommissionen som kollegium, kan indlede denne fase, hvorved man i dette tilfælde har sprunget et trin over i proceduren vedrørende eksisterende støtteordninger. Kommissionen har således ikke indledt proceduren på gyldig vis. Af de grunde hævder Belgien, at argumenterne i brev af 12. april 2002 med hensyn til de foreslåede passende foranstaltninger ikke skal betragtes som bemærkninger til procedurens indledning.
IV.2. Foranstaltningens karakter af støtte
(31) Ifølge såvel de belgiske myndigheder som de interesserede parter, der har fremsat bemærkninger, opfylder ordningen for koordinationscentrene ingen af de fire kriterier, der skal være opfyldt, for at foranstaltningen kan blive betragtet som støtte.
IV.2.1. Økonomisk fordel
(32) Først og fremmest påpeger nogle interesserede parter, at de fordele, som koordinationscentrene medfører, er resultatet af stordriftsøkonomi, der kan føres tilbage til centralisering af visse horisontale aktiviteter inden for koncernen, og at de ved deres beslutning om at oprette et center i Belgien ikke har ladet sig styre af skatteordninger, som ansås for mere gunstige. I den forbindelse henviser de til eksistensen af alternative etableringssteder med mere attraktive skatteordninger.
(33) Dernæst anfører Forum 187, ligesom den belgiske stat, argumenter vedrørende alle særskilte foranstaltninger, over for hvilke Kommissionen den 27. februar 2002 indledte proceduren.
IV.2.1.1. Fritagelse for ejendomsskat
(34) For det første har Kommissionen ikke påvist, at kildeskatten medfører omkostninger, som selskaberne normalt skal bære. Tværtimod omfatter belgisk lov talrige fritagelser for ejendomsskat, f.eks. for selskaber med sæde i jobskabelses- eller omstruktureringsområder og innoverende selskaber. Dernæst giver diverse lokale dekreter og forordninger fritagelse for kildeskat til fremme af den økonomiske ekspansion eller omstrukturering. Eftersom størstedelen af de i Belgien hjemmehørende selskaber således nyder en eller anden form for fritagelse, er der ikke tale om, at centrene får en særlig fordel.
(35) For det andet kan kun de centre, som ejer de bygninger, hvor de har til huse, nyde godt af fritagelsen for ejendomsskat. Ifølge Forum 187 skulle kun 5 % af centrene befinde sig i denne situation.
IV.2.1.2. Fritagelse for kapitalafgift
(36) For det første afviser Belgien også, at kapitalafgiften medfører omkostninger, som selskaberne normalt skal bære. Til støtte for denne påstand påpeges det, at belgisk lov omfatter andre fritagelser for kapitalafgift, f.eks. fritagelser til selskaber i beskæftigelseszoner og fritagelser i forbindelse med tildeling af visse former for støtte til fremme af investeringer og beskæftigelse i Belgien. Størstedelen af kapitalindkomsterne nyder i Belgien en eller anden form for fritagelse, hvorfor der ikke er ikke tale om, at centrene får en særlig fordel.
(37) For det andet fastsættes det i artikel 7, stk. 1 i Rådets direktiv 69/335/EØF af 17. juli 1969 om kapitaltilførselsafgifter(18) senest ændret ved akten vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse, at fritagelser, der er bevilget før den 1. juli 1984, fortsat gælder. Den i artikel 29 i lov af 11. april 1983 omhandlede fritagelse daterer sig før denne dato. I forbindelse med den eventuelle anvendelse af dette direktivs artikel 9 påpeges det, at eftersom der i mange andre medlemsstater ikke opkræves kapitalafgift, fordrejer denne fritagelse ikke konkurrencevilkårene i fællesmarkedet. Som følge heraf finder hverken EF-traktatens artikel 102 (nu artikel 97), der omhandler rådførelse med Kommissionen, eller direktivets artikel 9, der henviser til denne traktatbestemmelse, anvendelse i dette tilfælde. De i direktivet opstillede betingelser for bevilling og fortsættelse af denne fritagelse er under alle omstændigheder opfyldt.
IV.2.1.3. Fritagelse for kildeskat
(38) For det første kan indeholdelse af kildeskat ikke betragtes som en fast regel i det almindelige belgiske skattesystem, idet der er så mange undtagelser, at størstedelen af finansstrømmene unddrager sig denne regel. Til støtte for denne påstand opregner de belgiske myndigheder en lang række fritagelser for kildeskat af dividender og renter, hvoraf nogle ifølge dem er nært beslægtet med de fritagelser, der bevilges koordinationscentrene, eftersom det altid er indkomster, som udbetales til bosiddende i udlandet, der nyder fritagelse. Ifølge Forum 187 kan alle belgiske selskaber i deres egenskab af "professionelle investorer"(19) undgå indeholdelse af kildeskat af renter. Koordinationscentrene er professionelle investorer og dermed automatisk fritaget for kildeskat af renter. Endvidere er langt størstedelen af renteudbetalingerne til udenlands boende gennemgående fritaget for kildeskat af renter. Ordningen fremstilles derfor som en forenkling på grundlag af den kendsgerning, at centrene udelukkende udfører transaktioner inden for gruppen. Det påpeges, at de belgiske myndigheder også tidligere har påberåbt sig Kommissionens standpunkt til fordel for afskaffelse af enhver form for kildeskat. De anklager Kommissionen for ikke at være konsekvent, eftersom den nu inden for rammerne af nærværende procedure gør indsigelse mod en fritagelse for kildeskat.
(39) For det andet giver fritagelsen for kildeskat af renter, til forskel fra hvad Kommissionen hævder, ikke de begunstigede lejlighed til senere at betale skat af renteindtægter. Som kompensation for det faktum, at der ikke indeholdes kildeskat, skal de nemlig foretage større forskudsindbetalinger (altså forskud på de senere opkrævede skatter).
(40) For det tredje kan man ikke hævde, at fritagelse for kildeskat af renter automatisk fører til total mangel på skatteopkrævning, når kildeskatten udgør den endelige skat. Belgien har undgået dette ved at foreskrive, at fritagelsen udelukkende gælder, hvis modtageren af renteudbetalingerne er kendt og ikke er underkastet beskatning af fysiske eller juridiske personer, de eneste skattepligtige for hvem kildeskatten udgør en endelig beskatning.
(41) For det fjerde har Kommissionen i tilfælde af fritagelsen for kildeskat af renter af kontantbeholdninger, der udbetales til centrene, et forkert billede af det belgiske system, der bevilger fritagelse for denne kildeskat til alle selskaber i deres egenskab af "professionelle investorer". Koordinationscentre får således ingen særlig fordel i forhold til andre selskaber.
IV.2.1.4. Fiktiv kildeskat
(42) I 1991 blev den fiktive kildeskat på renter nedbragt til nul, hvorfor Kommissionen gør sig unødige bekymringer over denne foranstaltning.
IV.2.1.5. Fast indkomstansættelse (cost plus)
(43) For det første anbefales cost plus-metoden kraftigt af OECD ved fastsættelsen af priserne på tjenesteoverførsler inden for en gruppe. I denne forbindelse påpeges det, at udelukkelsen af visse omkostninger og udgifter fra beregningsgrundlaget for cost plus er forenelig med OECD-anbefalingerne, hvori det fastslås, at det ikke altid er nødvendigt at tilføje en overskudsmargen, eftersom en pris opfylder konkurrencebetingelserne ("at arms length"). Desuden skal den belgiske administration ved fastsættelsen af overførselspriserne basere sig på OECD-rapporterne(20). Endvidere er ifølge OECD-principperne udgifter, der påløber i et bestemt land via en enhed, som ikke er en permanent virksomhed eller et datterselskab, normalt fradragsberettigede for de enheder, for hvis regning udgifterne foretages. I så tilfælde er der ingen formidlingsmargen.
(44) For det tredje er det berettiget at anvende én enkelt procentdel på 8 %, eftersom denne procentdel allerede før indførelsen af ordningen for koordinationscentrene blev anvendt til fastsættelse af skattepligtige indkomster for udenlandske selskabers afdelinger i Belgien. Endvidere anføres det, at den belgiske administration også anvender faste procentsatser på overskudsmargenen for visse kategorier af selvstændige. Med sin kritik af anvendelsen af en sådan fast procentsats tager Kommissionen fejl af realiteterne, nemlig at dette drejer sig om en administrativ arbejdsmetode, der har været fulgt siden 1964, og som udgør en integreret del af det belgiske skattesystem.
(45) For det fjerde har ordningen ulemper i sammenligning med det almindelige skattesystem, hvis et centers driftsregnskaber udviser tab. I det tilfælde skal centrene nemlig ikke alene betale skatter af en fiktiv fast indkomst, der er opnået ved cost plus-metoden, men også den faste skat på 10000 EUR pr. ansat(21), mens der på basis af den almindelige metode ikke ville blive opkrævet skat. Desuden ville en eventuel undervurdering af den skat, som et center skulle betale, automatisk blive udlignet i forhold til moderselskabet i den multinationale koncern, når dette betaler skat af indtægterne på verdensplan. Som eksempler nævnes koncerner med moderselskaber i Amerikas Forenede Stater, Finland og Tyskland. Ifølge Forum 187 opnår man således ikke på koncernplan nogen som helst fordel.
(46) For det femte er udelukkelsen af personaleudgifterne ingen fordel, eftersom disse udlignes af den faste skat på de første ti ansatte. Denne personalebeskatning stemmer overens med 8 % af et beløb, der er sammenligneligt med det beløb, der udgøres af de personaleudgifter, der lades ude af betragtning. Udelukkelsen af de finansielle omkostninger er berettiget, fordi det, såfremt disse skulle tages i betragtning ved skatteopkrævningen, ville resultere i en skat, der er højere end de indkomster, som centret har i kraft af formidlingsmargenen.
(47) For det sjette er det i betragtning 16 beskrevne grundlag ikke et teoretisk grundlag, idet det endda ofte figurerer som reelt skattepligtigt grundlag.
IV.2.2. Brug af statsmidler
(48) På den ene side er der ingen statsmidler involveret i ordningen for koordinationscentre. Ordningens indførelse har derimod lokket centre til Belgien, og dermed er de belgiske statsmidler øget.
(49) På den anden side nyder størstedelen af de i Belgien hjemmehørende selskaber en eller anden fritagelse for kildeskat, ejendomsskat og kapitalafgift. Den belgiske stat afstår derfor ikke fra ekstra skatteindtægter.
IV.2.3. Fordrejning af konkurrencen og skadelig påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(50) For det første bliver Kommissionens beslutning om at indlede proceduren kun overfladisk og teoretisk begrundet, og det påvises ikke konkret, at konkurrencen fordrejes, og at samhandelen påvirkes i skadelig retning. Med henvisning(22) til De Europæiske Fællesskabers Domstols dom betragter Belgien en sådan mangel på tilstrækkelig begrundelse som ugyldiggørende.
(51) For det andet må de øvrige medlemsstaters skattesystemer ikke lades ude af betragtning. Kommissionens standpunkt, at den pågældende ordning (udelukkende) skal undersøges på baggrund af den i øjeblikket i Belgien gældende almindelige skattelov, er uacceptabel. Således kan fritagelserne for kildeskatten, ejendomsskatten og kapitalafgiften umuligt have en skadelig indflydelse på samhandelen mellem medlemsstaterne, i betragtning af at sådanne skatter slet ikke findes i visse - om ikke de fleste - andre medlemsstater. Heller ikke den af Kommissionen foretagne analyse af den i Belgien anvendte cost plus-metode viser, i hvilken henseende denne metode skulle være mere fordelagtig end de metoder, der anvendes i andre medlemsstater med konstruktioner, der kan sammenlignes med koordinationscentre. De fordele, som centrene har, findes ligeledes i mange andre lande, og Kommissionen har da heller ikke kunnet påvise, at konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne er påvirket i skadelig retning. Kommissionen burde have fremlagt konkrete beviser på disse skadelige påvirkninger.
(52) For det tredje hævder Kommissionen på et rent teoretisk grundlag, at tilstedeværelsen af koordinationscentre inden for multinationale koncerner har en skadelig indflydelse på konkurrencen og samhandelen. Hermed overser den den økonomiske realitet, at den generelle tendens til at koncentrere tjenesteydelserne inden for en koncern i enheder af typen "koordinationscenter", finder sin berettigelse i stordrift, som resulterer i lavere omkostninger. Ifølge Forum 187 har alle multinationale selskaber en enhed, der er ansvarlig for centraliseringen af, blandt andet, cash flow-kontrol, finansiering, regnskaber eller personaleledelse for de selskaber, som hører til koncernen. Det står for øvrigt alle disse multinationale selskaber frit for at etablere et center i Belgien eller et andet sted. Der er derfor ikke tale om konkurrencefordrejning.
(53) For det fjerde påpeges det, at selv om centrene skulle befinde sig i en gunstig finansiel stilling, fordrejes konkurrencen på det finansielle marked dog ikke, fordi pengefinansinstitutterne fastsætter de af dem tilbudte betingelser på grundlag af en uafhængig analyse af koncernens situation, uden at gøre regning med eksistensen af et koordinationscenter og med de fordele, der er resultatet af eventuelle særlige skatteregler. Desuden baserer banker sig på referencetakster (LIBOR, EURIBOR osv.), som centrene ikke har den mindste indflydelse på.
IV.2.4. Foranstaltningens selektivitet og specificitet
(54) For det første har Kommissionen ikke bevist, at der er tale om skønsbeføjelser ved tilkendelse af ordningens fordele. Ordningen administreres derimod med strengt ensartede og klare regler. Navnlig den kendsgerning, at ikke et eneste godkendt center må udøve forsikrings- eller genforsikringsvirksomhed, skal udelukkende tilskrives forsikringslovgivningen, der ikke tillader, at et forsikringsselskab driver anden virksomhed, og ikke at skattemyndighederne skulle råde over en vis vurderingsmargen.
(55) For det andet er den belgiske regering af den mening, at Kommissionen med urette tillægger førstnævnte bevisbyrden ved at kræve bevis for, at foranstaltningen retfærdiggøres af det belgiske skattesystems karakter og forvaltning. Kommissionen baserer sig her på meddelelsen. En meddelelse kan imidlertid ikke pålægge medlemsstaterne nye forpligtelser. Det er derimod op til Kommissionen at påvise, at ordningen ikke kan retfærdiggøres af det belgiske skattesystems forvaltning.
Berettigelse på grund af ordningens karakter og forvaltning
(56) For det første ligger det i et skattesystems art at opstille grænser og betingelser for de fordele og ulemper, det giver. Til forskel fra hvad Kommissionen hævder, beror det belgiske system på det princip, at selskaber som "professionelle investorer" er fritaget, og ikke på princippet om den systematiske indeholdelse af kildeskat (se betragtning 38). Kildeskatten er hovedsagelig tænkt som beskatning af fysiske og juridiske personer, som derved fritages for en forpligtelse: nemlig forpligtelsen til at opgive renteindtægter, af hvilke der indeholdes kildeskat, fordi denne kildeskat udgør den endelige skat af de pågældende indtægter. Præsentationen af de her gældende forskrifter som et princip, der medfører talrige undtagelser, skal tilskrives de lovgivende myndigheders ønske om at medtage disse forskrifter i en afdeling af Lovbog om indkomstbeskatning 1992 (herefter benævnt "WIB92") der er fælles for de fire slags skat(23), der opkræves. Ifølge Forum 187 ligger det i skattesystemets karakter, at der fastsættes principper, som kan behæftes med undtagelser. Disse undtagelser begunstiger nødvendigvis visse selskaber mere end andre. Det betyder dog ikke, at alle disse fritagelser skal betragtes som statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Det er derfor ikke passende systematisk at anvende bestemmelser fra den nævnte artikel på dem.
(57) For det andet illustrerer de belgiske myndigheder med et taleksempel, at selskaber i almindelighed - og koordinationscentre i særdeleshed - skal fritages for kildeskatten, eftersom de hvert år foretager særdeles mange finansielle transaktioner. Uden denne fritagelse ville det samlede beløb af den indeholdte kildeskat overstige beløbet af den skat, der skulle betales over hele året, hvorved den belgiske stat ville føle sig forpligtet til at tilbagebetale anselige beløb til alle selskaber i landet. Dette gælder i endnu højere grad koordinationscentrene på grund af deres aktiviteter inden for rammerne af centralisering af cash flow-kontrollen (cash pooling).
(58) For det tredje er centrenes fritagelse berettiget på grund af den risiko for dobbeltbeskatning, der er forbundet med kildeskat. Hvis den for meget indeholdte kildeskat på indenlandske transaktioner kan kræves tilbagebetalt, holder en stat trods alt sjældent regnskab med den i udlandet indeholdte kildeskat. Desuden er det sådan, at selv om visse stater accepterer, at kildeskat, der er indeholdt i udlandet, trækkes fra de skatter, der opkræves af dem, er der ikke en eneste stat, der går så vidt, at den tilbagebetaler for meget indeholdt kildeskat i forhold til slutskatten.
(59) For det fjerde er den selektivitet, som Kommissionen kritiserer, berettiget, da den foranstaltning udelukkende er beregnet på selskaber, der beskæftiger sig med opgaver, som normalt udføres af et hovedkontor. I den forbindelse påpeges det, at denne selektivitet svarer nogenlunde til den, der indgår i den skatteordning, der foreskrives i Rådets direktiv 90/435/EØF af 23. juli 1990 om en fælles beskatningsordning for moder- og datterselskaber fra forskellige medlemsstater(24), ændret ved akten vedrørende vilkårene for Republikken Østrigs, Republikken Finlands og Kongeriget Sveriges tiltrædelse (eller i forslag til Rådets direktiv om en fælles ordning for beskatning af renter og royalties, der betales mellem associerede virksomheder i forskellige medlemsstater)(25). Endelig var den generelle karakter af fritagelsen, fra og med 1983, for de renteindtægter, som blev udbetalt af centrene, på det tidspunkt berettiget, eftersom meningen med disse centre var at fremme nye, endnu ukendte former for finansielle transaktioner. Det stod derfor endnu ikke fast, om de forskellige fritagelsesbestemmelser, som man havde dengang, skulle finde anvendelse på disse nye finansstrømme.
IV.3. Forenelighed med fællesmarkedet
(60) Den belgiske regering er af den mening, at hvis der er tale om støtte, er denne i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c), forenelig med fællesmarkedet, eftersom ordningen er indført med henblik på at stimulere investeringer og beskæftigelse i Belgien. Til støtte herfor henviser den til rapport til kongen forud for kongelig anordning nr. 187.
(61) Hvad angår fritagelse for kapitalafgift, spørger Kommissionen sig selv, om denne er forenelig med fællesskabsbestemmelserne herom. Belgien erklærer, at alle betingelser og formaliteter, som foreskrevet ved direktiv 69/335/EØF, er opfyldt, og bekræfter, at opretholdelsen af denne fritagelse derfor er forenelig med direktivets artikel 7, der endda foreskriver, at de fritagelser, der går forud for 1. juli 1984, skal opretholdes. Fritagelsen som omhandlet i artikel 29 i lov af 11. april 1983 daterer sig før denne dato.
IV.4. Berettigede forventninger
(62) For det første har de godkendte centre fået tilkendt fordelen ved ordningen i god tro og fuldstændig retmæssigt. Centrene kan derfor påberåbe sig princippet om berettiget forventning med henblik på fuldt ud at nyde godt af den i øjeblikket løbende tilkendelse på ti år. Denne berettigede forventning beror nemlig på Kommissionens beslutninger af 1989 og 1987 om tilladelse af ordningen og på svaret(26), som i 1990 blev givet af det medlem af Kommissionen, som er ansvarlig for konkurrence, på en forespørgsel fra Europa-Parlamentet, hvori det bekræftes, at Kommissionen i lyset af de gældende ordninger vedrørende statsstøtte ingen indvendinger havde imod ordningen for centrene.
(63) For det andet er Kommissionens pludselige tilbagetrækning af de positive beslutninger af 1984 og 1987 i strid med visse grundlæggende principper i fællesskabsretten og navnlig med principperne om retssikkerhed og berettiget forventning. Således understreger Forum 187, der citerer europæisk retspraksis, at der er tale om formodning om lovmedholdelighed i Kommissionens beslutninger, og at den skal anføre og belyse de bevæggrunde, der ligger til grund for dens beslutning om, at tidligere beslutninger var uretmæssige (dom Papiers Peints(27)). Dette skal gøres inden for en rimelig frist (dom Alpha Steel(28)). Den, som beslutningen er rettet til, skal kunne fastslå, hvilke forpligtelser der pålægges ved denne beslutning (dom Gondrand(29) og Opel Austria(30)). Der er fremsat kritik mod Kommissionen, fordi den mellem en beslutning af 1999 og de fem forudgående beslutninger vedrørende den samme virksomhed har anvendt forskellige fortolkninger (dom Kvaerner Warnow(31)). Hvis den virksomhed, som en beslutning er rettet til, ikke appellerer inden for to måneder, kan der ikke længere gøres indsigelse mod beslutningen, og det samme gælder Kommissionen, eftersom den erklærede, at ordningen ikke udgør statsstøtte. Endelig kan Kommissionen, når en ordning er godkendt, ikke længere undersøge de inden for rammerne af denne ordning godkendte særskilte foranstaltninger (dom Italgrani(32)).
(64) For det tredje ville de centre - eller de grupper, som de tilhører - såfremt Kommissionen forbød ordningen, lide betydelige tab, hvis de ikke kunne nyde godt af den resterende periode af den eksisterende godkendelse. Disse tab ville navnlig være resultatet af forpligtelsen til at overføre centrets aktivitet fra Belgien til udlandet og af at bryde langtidskontrakter med personale, pengeinstitutter(33) eller ejere af de bygninger, de lejer. Som følge af godkendelsen eller forlængelse af godkendelsen af centret er der foretaget betydelige investeringer med henblik på at organisere centrets aktiviteter og at tilpasse koncernens struktur(34) med henblik på en centralisering af de pågældende aktiviteter. De pågældende koncerner har besluttet at etablere deres center i Belgien eller at investere der, fordi de havde berettigede forventninger om, at ordningen ikke udgjorde statsstøtte som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, og at de i hele godkendelsesperioden og endda efter denne, dvs. med forventning om at forblive operationelle på lang sigt, ville kunne benytte sig af ordningen.
(65) Af disse grunde er Forum 187 af den mening, at Kommissionen ikke kan ophæve sine tidligere beslutninger af 1984 og 1987, og at den bør bringe den procedure, der blev indledt den 27. februar 2002, til ophør. De foreninger og centre, der har udtalt sig individuelt, kræver anerkendelse af deres berettigede forventning om, at den godkendelse, som den belgiske regering har bevilget, er lovlig, og at virkningerne af støtteordningen fortsætter til udgangen af den løbende godkendelsesperiode. De sidst forlængede godkendelser løber til og med den 31. december 2010.
(66) Visse centre gør endvidere krav på at få godkendelsen forlænget for en ny tiårsperiode ud over den løbende periode.
V. DE BELGISKE MYNDIGHEDERS REAKTION PÅ BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(67) Belgien fastslår, at de mange bemærkninger, der blev fremsat, viser en positiv holdning til ordningen. Omfanget af de investeringer, som er gjort af de interesserede parter, viser den tillid, man har til koordinationscentrenes vedtægter og til de belgiske og europæiske beslutninger i forbindelse hermed. De belgiske myndigheder påpeger desuden, at ingen af de økonomiske aktører har udtalt sig imod ordningen, hvilket efter deres mening bekræfter, at der ikke er tale om fordrejning af konkurrencen.
VI. VURDERING AF FORANSTALTNINGERNE
VI.1. Sagsforløb
(68) Den belgiske stat og Forum 187 fremsatte kritik af klassificeringen af ordningen som eksisterende støtte, af det af Kommissionen valgte retsgrundlag for indgriben og af den af Kommissionen valgte procedure.
(69) Ifølge Kommissionen har foranstaltningerne faktisk grundlag i forordning (EF) nr. 659/1999, og i øvrigt udgør EF-traktatens artikel 87 og 88 det virkelige retsgrundlag, som ligger til grund for enhver indgriben fra Kommissionens side i forbindelse med statsstøtte. I artikel 87 anføres vilkårene for støtteforanstaltninger og deres forenelighed med fællesmarkedet. Det drejer sig om objektive kriterier, og Kommissionen har intet som helst spillerum med hensyn til vurderingen heraf. Hvis Kommissionen kan påvise, at en foranstaltning opfylder alle kriterier i artikel 87, påviser den, at det drejer sig om en støtteforanstaltning, selv hvis det modsatte fremgik af en tidligere beslutning. I forordning (EF) nr. 659/1999 bekræftes dette synspunkt kun ved, at "støtte" defineres som "enhver foranstaltning, der opfylder alle kriterierne i traktatens artikel 87, stk. 1". Eftersom det i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, drejer sig om en støtteforanstaltning, finder artikel 88 anvendelse, og det skal derfor fastslås, om støtteforanstaltningen kommer i betragtning som eksisterende støtte eller ej. Forordning (EF) nr. 659/1999 taler i dette tilfælde om "ny støtte".
(70) Ifølge EF-traktatens artikel 88, stk. 1, er der for eksisterende støtteordninger en mere fordelagtig procedure, som giver medlemsstaten yderligere muligheder for at give sin mening til kende. Kun hvis disse forslag bliver afvist, kan den formelle undersøgelsesprocedure - der omgående finder anvendelse på ny eller uretmæssig støtte - indledes med hensyn til eksisterende støtte. I artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999 tages der hensyn til forskellige situationer med hensyn til "eksisterende støtte". Således udgør navnlig "godkendt støtte" eksisterende støtte, uanset om denne støtte udtrykkeligt er godkendt som støtte, der er forenelig med fællesmarkedet, som foranstaltning, der ikke udgør støtte, eller, mindre udtrykkeligt, fordi der ikke er invendinger fra Kommissionens side. Som anført i punkt 32 i brev om indledning af proceduren vedrører denne bestemmelse afgjort tilfælde, hvor Kommissionen efter oprindelig at have været af den mening, at en bestemt foranstaltning ikke udgjorde støtte, ændrer mening og er af den mening, at det faktisk drejer sig om støtte som omhandlet i traktatens artikel 87. Til den kategori hører også støtte, der betragtes som eksisterende støtte, eftersom det kan fastslås, at den på ikrafttrædelsestidspunktet ikke udgjorde støtte, men derefter er blevet støtte på grund af udviklingen i fællesmarkedet, uden at den pågældende medlemsstat har foretaget ændringer af foranstaltningen. Kommissionen drager derfor nedenstående konklusioner.
(71) Hvis for det første artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999 i nærværende tilfælde ikke skulle finde anvendelse, som den belgiske stat og Forum 187 har forsøgt at påvise, kan det ikke deraf konkluderes, at Kommissionen ikke råder over retsgrundlag til at fortsætte sin undersøgelse. Tværtimod skal Kommissionen, hvis den fastslår, at centrenes ordning udviser alle kendetegn på en støtteordning (se VI.2. Støttens karakter), i henhold til EF-traktatens artikel 88 (stk. 1 eller stk. 2) ophæve eller ændre den støtte, der er uforenelig med fællesmarkedet. Hvis det ikke kunne fastslås, at støtten udgjorde eksisterende støtte, skulle Kommissionen have konkluderet, at det drejede sig om "ny støtte", at den mere fordelagtige procedure for "eksisterende støtte" ikke fandt anvendelse, og at den formelle undersøgelsesprocedure omgående skulle indledes. En sådan fremgangsmåde ville imidlertid ikke være berettiget i betragtning af situationen som følge af beslutningen af 1984. Kommissionen bekræfter derfor sin vurdering, at ordningen for koordinationscentrene udgør eksisterende støtte, eftersom den blev godkendt i 1984.
(72) For det andet bekræfter Kommissionen på ny sin ret til at ophæve eller ændre en ulovlig positiv beslutning (se betragtning 29). Som allerede anført i punkt 33 i brev om indledning af proceduren kan Kommissionen nemlig foretage en sådan ophævelse, hvis visse betingelser, som er fastlagt i retspraksis(35), er opfyldt. Kommissionen er af den mening, at såfremt denne beslutning fra Kommissionen skulle betragtes som en ophævelse eller snarere en ændring af de tidligere beslutninger af 1984 og 1987, ville disse betingelser være opfyldt. Mere generelt garanterer den fulgte procedure de begunstigedes retssikkerhed og respekten for deres berettigede forventning, hvis denne er fastslået og ikke bringer den faktiske anvendelse af fællesskabsretten i fare. Eftersom proceduren vedrørende eksisterende støtte udelukker ethvert krav om tilbagebetaling af tidligere udbetalt støtte, kan denne beslutning trods alt ikke få tilbagevirkende kraft. Eftersom proceduren kun påvirker fremtidige situationer kan Kommissionen, under forudsætning af at de interesserede parters berettigede forventninger respekteres, derfor ikke acceptere den påstand, at den rimelige frist for ophævelse eller ændring af den ulovlige beslutning skulle være overskredet.
(73) For det tredje kan Kommissionen, hvad iagttagelse af proceduren for eksisterende støtte angår, kun gentage indholdet af punkt 34 i brev om indledning af proceduren: "Kommissionen bemærker, at skrivelsen(36) af 17. juli 2000 ikke indeholdt et formelt eller definitivt standpunkt, men var et første skridt i en lang procedure. Det har i øvrigt opfyldt sin målsætning, for det har gjort de belgiske myndigheder i stand til at fremsætte deres bemærkninger, inden Kommissionen foreslog passende forholdsregler. Endelig er anmodningen om oplysninger og opfordringen til at fremsætte bemærkninger, som omhandlet i procedureforordningens artikel 17, af samme art som andre forudgående skridt, der er omhandlet i forordningen i en anden forbindelse (f.eks. anmodninger om oplysninger og rykkerskrivelser i henhold til artikel 5 og artikel 10, opfordringer til at fremsætte bemærkninger i henhold til artikel 11), som Kommissionen anvender ifølge fast praksis, som medlemsstaterne ikke har nogen indvendinger imod. Den pågældende skrivelse skulle derfor ikke godkendes af kommissærkollegiet".
VI.2. Støttens karakter
(74) Efter afslutning af den formelle undersøgelsesprocedure og under hensyntagen til de argumenter, der er fremført inden for rammerne af beslutning om indledning af proceduren, er Kommissionen af den mening, at den tvivl, som der i procedurens indledningsfase blev givet udtryk for, af følgende grunde ikke kan anses for ubegrundet.
VI.2.1. Økonomisk fordel
(75) Kommissionen bekræfter, at de forskellige fritagelser for ejendomsskat, for kildeskat af renteindtægter og kapitalafgift, tilkendelse af en fiktiv kildeskat samt den faste metode til fastsættelse af centrenes skattepligtige indkomst, som beskrevet i denne beslutning, giver disse centre og de koncerner, som de hører ind under, økonomiske fordele som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
VI.2.1.1. Fritagelse for ejendomsskat
(76) For det første gælder det for indtægter fra fast ejendom som hovedregel, at ejere eller brugsretshavere betaler kildeskat, uanset om det gælder fysiske personer, selskaber eller andre juridiske personer, enten de er bosiddende i Belgien eller i udlandet. Ejendomsskatten udgør derfor en udgift, som normalt bæres af ethvert selskab, som ejer fast ejendom i Belgien(37). De nævnte undtagelser - selskaber, som er etableret i jobskabelseszoner, innovationsaktive selskaber, selskaber i omstruktureringszoner - gælder langt fra alle eller endda størstedelen af de i Belgien hjemmehørende selskaber, og det er derfor overdrevet at fastslå, at størstedelen af de belgiske selskaber nyder godt af den ene eller den anden fritagelse for ejendomsskat. Endvidere er den kendsgerning, at der findes andre fritagelser, endda mange, ikke tilstrækkelig til i væsentlig grad at retfærdiggøre en fritagelse. Enhver fordel skal vurderes i forhold til gældende statsstøtteregler, afhængig af de betingelser og omstændigheder, hvorunder den blev bevilget. De nævnte undtagelser kan klassificeres som foranstaltninger, som ikke udgør støtte, støtte der er forenelig med fællesmarkedet såvel som støtte der uretmæssigt er ydet i Belgien, som ikke er forenelig med fællesmarkedet. Kommissionen ønsker navnlig at lægge vægt på indholdet af sin meddelelse SG(83) D/12, som den 3. januar 1983 blev rettet til Belgien i forbindelse med ordningen for selskaber, der var etableret i en jobskabelseszone. I denne beslutning heder det, at Kommissionen har fastslået, at fritagelsen for selskabsbeskatning, ejendomsskat og registreringsafgiften falder ind under det generelle støtteforbud, som omhandlet i EF-traktatens artikel 92, stk. 1, før denne støtte erklæres forenelig med fællesmarkedet. Der henvises på ny til dette princip i beslutning SG(2000) D/108799 af 28. november 2000(38), der ligeledes er rettet til Belgien.
(77) For det andet beviser det lille antal personer/selskaber, der nyder godt af denne fritagelse for ejendomsskat, ikke, at der ikke er tale om en fordel for disse centre.
VI.2.1.2. Fritagelse for kapitalafgift
(78) Reglen i Belgien(39) er, at kapitalindkomst beskattes. Kapitalafgiften udgør derfor en udgift, som normalt skal bæres af ethvert kapitalselskab - som omhandlet i artikel 3 i direktiv 69/335/EØF - der foretager kapitalindkomst i Belgien som omhandlet i direktivets artikel 4. Ligesom det gælder for ejendomsskat, udgør de få nævnte undtagelser ikke størstedelen af de selskaber, der i princippet er skattepligtige, hvorfor det er overdrevet at fastslå, at størstedelen af de belgiske selskaber nyder godt af en eller anden fritagelse for kapitalafgift. Endvidere gælder det i slutningen af betragtning 76 anførte argument mutatis mutandis også her til at afvise sammenligningen med andre fritagelser, og navnlig dem, som er tilkendt selskaber med hjemsted i jobskabelseszoner.
(79) Endelig forekommer henvisningen til Rådets og Kommissionens fremsatte meninger til fordel for afskaffelse af kapitalafgiften mildest talt paradoksal, eftersom det er reglen i Belgien, at denne afgift betales. Centrenes fritagelse kan i bedste fald betragtes som et skridt i den pågældende retning, men når dette skridt tages på diskriminerende måde, bliver centrene i sammenligning med de andre selskaber med hjemsted på belgisk område begunstiget. Direktiv 69/335/EØF omfatter desuden ikke afskaffelse af kapitalafgiften, men sørger for harmonisering deraf og tillader kun opretholdelse af nationale undtagelser inden for meget begrænsede rammer, der navnlig er anført i artikel 9. I tilfælde af den påtænkte fritagelse respekteres disse rammer ikke.
VI.2.1.3. Fritagelse for kildeskat
(80) Som i tilfældet med ejendomsskat og kapitalafgift bekræfter Kommissionen, at fritagelsen for kildeskat er en økonomisk fordel for centrene eller for de koncerner, som de hører ind under. Den bekræfter navnlig, at kildeskatten, der indeholdes på de betingelser, der er anført i den belgiske almene lov, er en udgift, der normalt bæres af selskaberne. For så vidt den almindelige fritagelse af de indtægter, der udbetales af centrene, går videre end de undtagelser, som er omfattet af den almindelige lov, giver den en økonomisk fordel til centrene og til de koncerner, som de tilhører. Den fordel, som er et resultat af denne fritagelse, består, alt efter det enkelte tilfælde, af en udsættelse af betalingen af slutskatten, af nedsættelse af slutskatten eller endda af manglende beskatning af de pågældende renteindtægter. De argumenter, der er formuleret af den belgiske stat og Forum 187, kan af følgende årsager ikke godtages.
(81) For det første kan, som allerede forklaret ovenfor, det faktum, at der findes fritagelser, som visse selskaber kan gøre brug af, ikke retfærdiggøres af den kendsgerning, at der findes andre undtagelser. I denne forbindelse er det af mindre betydning, at der findes flere selskaber, som er fritaget end selskaber, som betaler eller indeholder kildeskatten. Eftersom der er forskelle i anvendelsen af kildeskatten, og disse fritagelser giver de begunstigede en fordel i forhold til de ikke-begunstigede, falder disse forskelle potentielt ind under anvendelsen af EF-traktatens artikel 87, og det bør derfor fastslås, om den konstaterede fordel i nærværende tilfælde udgør støtte; hvis det er tilfældet, bør dens forenelighed med fællesmarkedet vurderes.
(82) Endvidere er det langt fra størstedelen af de indtægter, som udbetales af selskaber med hjemsted i Belgien, som er fritaget med grundlag i den almene lov. I belgisk lovgivning bevilges der kun få almene fritagelser fra kildeskatten på grundlag af skyldnernes status(40), og når dette er tilfældet, er situationen for de pågældende skyldnere ikke sammenlignelig med centrenes. Sådanne fritagelser skal i øvrigt vedtages ved lov og ikke ved en kongelig anordning. Artikel 266 i WIB92 begrænser nemlig kongens beføjelser til at fravige indeholdelse af kildeskat på indkomst for modtagere, hvis identitet kan fastslås. Denne begrænsning understreger den særlige karakter, som de belgiske lovgivningsmyndigheder har villet give almene fritagelser.
(83) Hvad de i KB/WIB92 affattede fritagelser angår, tilkendes størstedelen af disse fritagelser på strenge betingelser. Det er navnlig tilfældet for de fritagelser, der tilkendes de professionelle investorer, som langt fra omfattes af en almen fritagelse, som kan sammenlignes med den, som bevilges centrene og de koncerner, som disse tilhører. Således er f.eks., hvad koordinationscentralerne angår, følgende indtægter fritaget, mens dette ikke er tilfældet for selskaber, som er underkastet den almindelige ret:
- de indtægter, som udbetales til et udenlandsk selskab, som er etableret uden for Den Europæiske Union i et land, med hvilket Belgien ikke har indgået aftale om at forhindre dobbeltbeskatning
- de indtægter, som udbetales til et selskab, som er etableret i Belgien eller i et andet land inden for EU og ikke opfylder kriterierne i direktiv 90/435/EØF
- de indtægter, der udbetales til et selskab, som er etableret i et af de mange lande, med hvilke Belgien har indgået en aftale, som foreskriver indeholdelse af kildeskat, også selv om denne kildeskat er begrænset.
(84) De fritagelser, som bevilges personer, som ikke er bosat i landet, er omfattet af strenge bestemmelser og begrænser sig til indtægter, som modtages af sparere, som ikke er bosat i Belgien, således at sammenligningen ikke er relevant inden for rammerne af en "statsstøtte"-analyse, der drejer sig om skattemæssige fordele, som tilkendes selskaber og ikke sparere.
(85) For det andet er argumentet vedrørende skatteforskud ikke relevant i alle tilfælde, og navnlig ikke i de ovenfor beskrevne tilfælde, hvor modtageren af indtægterne er en enhed, som ikke er etableret i Belgien, som ikke betaler skat i Belgien, og som derfor ikke kan idømmes straf for, at der ikke er foretaget forskudsindbetalinger. I de tilfælde, hvor modtageren af indtægterne betaler skat i Belgien, nyder denne ganske vist en økonomisk fordel i betragtning af, at kildeskatten ikke indeholdes, fordi forskudsindbetalingen er frivillig og foretages på bestemte tidspunkter i henhold til en tidsplan, der vælges af selskabet afhængigt af de beregnede skattepligtige indtægter. Kildeskatten er derimod en obligatorisk indeholdelse, der finder sted hele året rundt i forbindelse med udbetaling af indtægter. I påkommende tilfælde skal et tabslidende selskab eller et selskab med en ringe skattepligtig indtægt vente, til den indeholdte kildeskat betales tilbage.
(86) For det tredje udgør kildeskatten i henhold til almindelig ret den belgiske slutskat af de indtægter, som udbetales både til sparere - fysiske personer - og til foreninger, som er omfattet af indkomstbeskatningen af juridiske personer, og også af de indtægter, som udbetales til udenlandske selskaber, der ikke kan gøre krav på afregning eller efterbetaling af disse indtægter i bestemmelseslandet for disse indtægter. I det aktuelle tilfælde udgør den almindelige fritagelse, som bevilges for indtægter, der udbetales af centrene, en fordel for de selskaber inden for koncernen, som er etableret i udlandet, eftersom kildeskatten normalt udgør slutskat for dem.
(87) For det fjerde er det urigtigt at påstå, at indtægterne fra samtlige selskabers indskud i deres egenskab af "professionelle investorer" er fritaget for kildeskat. Hvis dette havde været tilfældet, havde det ikke været nødvendigt at ændre artikel 110 i KB/WIB92, for at centrene, som også er "professionelle investorer", skal kunne drage nytte af disse indtægters skattefritagelse.
VI.2.1.4. Fiktiv kildeskat
(88) Kommissionen bekræfter derfor, at tilkendelse af en fiktiv kildeskat faktisk udgør en fordel. Den kendsgerning, at procentsatsen for den fiktive kildeskat blev nedsat til nul i 1991, udelukker ikke nødvendigvis, at renter modtaget af langfristede lån, der er optaget før 1991, stadig nyder godt af en fiktiv kildeskat. Desuden udgør eksistensen af denne foranstaltning i sig selv, som ordning, en potentiel risiko for konkurrencen og samhandelen mellem medlemsstaterne. Selv om procentdelen er nedsat til nul, er foranstaltningen i princippet ikke afskaffet, og procentsatsen kunne ændres ved en almindelig kongelig anordning.
VI.2.1.5. Faste satser for indkomstfastsættelse (cost plus)
(89) Skønt det for det første ifølge OECD-retningslinjerne ikke altid er nødvendigt at beregne en overskudsmarginal, for at en pris skal opfylde konkurrencevilkårene, gælder sådanne undtagelser lejlighedsvise omkostninger for et nærtstående selskabs regning, hvortil de viderefaktureres som sådanne. Denne undtagelse gælder under ingen omstændigheder udgifter, som i reglen bæres af koordinationscentrene inden for rammerne af den aktivitet, som de er oprettet med henblik på. Således udgør udgifterne til personale i centret og de finansielle udgifter, som påløber inden for rammerne af cash flow-systemet eller finansieringsaktiviteter, væsentlige udgiftselementer, som på afgørende vis bidrager til, at centrene har indtægter. Det er derfor ikke berettiget, at de udelukkes fra cost plus-grundlaget i lyset af OECD-retningslinjerne for fastsættelse af afregningspriserne.
(90) For det andet ser det ud til, at Forum 187 påberåber sig en sammenligning med visse enheder, som ikke udgør permanente enheder. Kommissionen kan ikke acceptere denne sammenligning. For det første må en sådan enhed opfylde strenge betingelser, hvilket ikke er tilfældet med de centre, som er godkendt ved kongelig anordning nr. 187. Centrene er pr. definition selskaber i henhold til belgisk lov eller permanente enheder under et selskab efter udenlandsk ret. Disse enheder handler på andre enheders vegne og er fra et skattemæssigt synspunkt gennemsigtige for Belgien: Disse enheder genererer ikke skattepligtige indtægter; de tilsynsførende enheder genererer direkte skattepligtige indtægter. Formålet med cost plus-metoden er i hovedsagen, at der i Belgien rekonstrueres et beskatningsgrundlag for disse centre, som i princippet arbejder for egen regning. Endelig indebærer det fremførte eksempel, at udgiftsbeløbet stemmer overens med de bogførte overskud, således at de regnskabsmæssige indtægter ved disse transaktioner faktisk er lig med nul. På grund af den skattemæssige gennemsigtighed forudsætter denne situation, at det beløb, der fratrækkes af dem, som viderefaktureringen er stilet til, stemmer med det indtægtsbeløb, som de, der viderefakturerer, medtager i beskatningsgrundlaget. Anvendelsen af cost plus-metoden indebærer snarere, at der ikke længere automatisk foregår en sammenkobling mellem indkomster, der bogføres i Belgien, og indkomster, der beskattes i Belgien. De fakturerede beløb, som fratrækkes af dem, som viderefaktureringen stiles til, er derfor ikke nødvendigvis de samme beløb, som tages i betragtning ved beregning af skattegrundlaget.
(91) For det tredje kan det ikke i sig selv på grundlag af den kendsgerning, at der siden 1964 er blevet anvendt en procentsats på 8 % ved fastsættelsen af skattepligtige indtægter i belgiske filialer af udenlandske selskaber konkluderes, at denne praksis er forenelig med traktaten. Kommissionen har tværtimod forholdt sig kritisk til den kendsgerning, at der uden forskel anvendes en og samme procentsats for alle aktiviteter, da det på den måde er umuligt for hvert enkelt center at beregne et skattegrundlag, der opfylder kriteriet om fri konkurrence. Denne tidligere praksis medfører heller ikke, hverken for disse filialers vedkommende og slet ikke for centrenes, at denne procentsats er en korrekt reference. Og selv hvis denne procentsats, i gennemsnit, skulle være acceptabel i forbindelse med de belgiske filialer af udenlandske selskaber, ville dette argument tværtimod bevise, at den er for lav i centrenes tilfælde, hvor den automatisk anvendes på et stærkt reduceret udgiftsgrundlag. Endvidere kan det, i betragtning af at det drejer sig om en administrativ praksis uden juridisk værdi, ikke accepteres, at denne procentsats, der er taget ud af sin oprindelige sammenhæng, skulle udgøre en del af den almene ret eller af det belgiske skattesystem.
(92) For det fjerde forklarer den kendsgerning, at ordningen i tilfælde af regnskabsmæssigt tab viser sig ufordelagtig for centret eller neutral på koncernniveau, når moderselskabet beskattes af sine indtægter på verdensplan, utvivlsomt, at der for visse selskaber ikke er tale om en fordel, men det kan bestemt ikke udledes heraf, at der dermed heller ikke er tale om fordele for andre selskaber, hvis situation er anderledes. Endvidere er centrenes aktivitet begrænset til forberedelser eller hjælpeaktiviteter, hvorfor risikoen for regnskabsmæssige tab er begrænset. Det er netop en af grundene til, at anvendelsen af cost plus er berettiget. Hvad skatteopkrævningen på moderselskabets indtægter på verdensplan angår, skal det påpeges, at denne situation kun vedrører nogle ganske få lande, og at der somme tider er visse undtagelser herfra. Selv i tilfælde af, at moderselskabet er etableret i et af disse lande, er det ingen garanti for, at en skattefordel, som er tilkendt centret, udlignes på moderselskabsniveau.
(93) For det femte kan den faste beskatning af personalet (400000 BEF eller 10000 EUR pr. arbejdstager) ikke retfærdiggøre, at personaleudgifterne udelukkes på grundlag af cost plus. På den ene side stammer denne skat fra perioden efter cost plus-systemet og var derfor ikke tænkt som kompensation for udelukkelsen af personaleudgifterne fra cost plus-grundlaget. På den anden side er den begrænset til de første ti ansatte. For at blive godkendt skal et center faktisk have ti personer ansat eller forpligte sig til at have ti personer ansat inden for to år efter oprettelsen. Skatten bliver derfor ofte fastsat til et maksimumsbeløb på 4 mio. BEF eller (100000 EUR). I betragtning af, at denne beskatning er behæftet med en øvre grænse, og den udelukkende er tilknyttet antallet af arbejdstagere, garanterer den ikke en beskatning, der er sammenlignelig med den, som (navnlig) ville blive opkrævet ved at medtage personaleudgifterne i cost plus-grundlaget. Hvad udelukkelsen af de finansielle udgifter angår, påviser Forum 187's argumenter, skulle de vise sig at være korrekte, snarere, at cost plus-metoden ikke er anvendelig til at rekonstruere indtægterne fra visse finansielle aktiviteter. Det kan under ingen omstændigheder konkluderes af disse argumenter, at disse udgifter systematisk og uden anvendelse af en alternativ metode til at bestemme indtægterne ved de finansielle aktiviteter skal holdes uden for cost plus-grundlaget.
(94) For det sjette er Kommissionen, hvad det alternative grundlag angår, af den mening, at det har til formål at begrænse virkningen af eventuelt misbrug, og at dette ikke kan udgøre et grundlag, der er sammenligneligt med det, som fås af den traditionelle metode, der er baseret på regnskabsresultatet. Det alternative grundlag omfatter nemlig kun de exceptionelle fordele og fordele uden modydelser, som centrene har fået, samt de udgifter, som ikke kommer i betragtning. Disse beløb beskattes også hos de andre selskaber og lægges til det regnskabsmæssige overskud, som cost plus sigter på at rekonstruere for centrene.
(95) Anvendelsen af OECD-reglerne har til formål at fastsætte afregningspriser, der ligger tæt på priserne på det frie marked ifølge regler, som er accepteret af de multinationale selskaber og skattemyndighederne i de pågældende medlemsstater. Disse regler gør det således muligt at fastsætte den regnskabsmæssige fordeling af indtægter på de forskellige enheder, som selskabet har i hver medlemsstat. Desuden skal anvendelsen af denne metode gøre det muligt for hver enkelt medlemsstat at beskatte de pågældende selskaber på et skattegrundlag, der er sammenligneligt med det, som opstår ved beregningen af forskellen mellem indtægter og udgifter for et selskab, som er aktivt i et område med fri konkurrence. Når dette sammenlignelige grundlag, som det er tilfældet i Belgien, er underlagt den normale selskabsskattetakst, er det endelige mål, nemlig fastsættelsen af et sammenligneligt skattegrundlag, nået, og der opnås ikke nogen fordel ved anvendelsen af cost plus-metoden. Kommissionen er af den mening, at cost plus-metoden, der af Belgien anvendes i forbindelse med centrenes ordning, ikke garanterer, at indtægter, der er resultatet af fri konkurrence, tages i betragtning, og endnu mindre at der opkræves en skat, som er sammenlignelig med den, der opkræves hos andre selskaber, der er underlagt det almindelige skattesystem. Den kumulative virkning af udelukkelsen af væsentlige udgifter fra cost plus-grundlaget og anvendelsen af en enkelt takst, der generelt er fastsat til 8 % og uden skelnen til den form for aktiviteter, som centret udøver, fører til en skattenedsættelse, der er en økonomisk fordel som omhandlet i EF-traktatens artikel 87.
VI.2.2. Anvendelse af statsmidler
(96) Kommissionen fastholder sit standpunkt, at de i betragtning 75 nævnte økonomiske fordele bekostes med statsmidler. I sammenligning med anvendelsen af den almindelige ret rummer anvendelsen af en undtagelsesordning for de i Belgien etablerede koordinationscentre en skattenedsættelse. Den belgiske stat afstår således fra en del af sine skatteindtægter.
(97) På den ene side er den anførte forøgelse af skatteindtægterne baseret på en sammenligning mellem de samlede skatteindtægter fra alle belgiske selskaber tilsammen mellem tidspunktet for ordningens indførelse og nu. En foranstaltnings karakter af støtte skal vurderes individuelt for det begunstigede selskab på et bestemt tidspunkt for at fastslå, om visse selskaber modtager mere fra staten eller bidrager mindre til finansieringen af offentlige goder og tjenesteydelser. Hvis dette ikke var tilfældet, ville alle former for støtte være berettigede, hvis de resulterede i, at et selskab blev lokket til en medlemsstat, at dets fremtidige skattepligtige indtægter øges, eller hvis de gjorde det mindre attraktivt at forlade landet.
(98) På den anden side er den kendsgerning, at den belgiske stat i forbindelse med andre fritagelser afstår fra skatteindtægter, ikke relevant for vurderingen af den pågældende fritagelses karakter af støtte. Som allerede anført i denne beslutning kan de andre fremførte fritagelser, hver især på grund af egne karakteristika, udgøre såvel uforenelig som forenelig statsstøtte, eller slet ikke udgøre statsstøtte. Ingen af de tre typer foranstaltninger udelukker anvendelsen af statsmidler.
VI.2.3. Konkurrencefordrejning og skadelig påvirkning af samhandelen mellem medlemsstaterne
(99) Kommissionen fastholder ligeledes, at de i beslutningen beskrevne fordele fordrejer eller truer med at fordreje konkurrencen mellem selskaber, der er etableret i Belgien, og at denne fordrejning påvirker samhandelen i EU. Ifølge Domstolens retspraksis(41) og som bemærket i meddelelsens punkt 11, må det antages at, "når en finansiel støtte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten".
(100) For det første mener Kommissionen, at den har begrundet dette aspekt af sin beslutning om at indlede proceduren på en ganske vist kortfattet, men dog tilstrækkelig måde i punkt 56 og 57 i brev om indledning af proceduren, selv hvad angår den i fodnoten anførte dom(42). Ifølge denne doms præmis 65 og 66 skal den begrundelse, som kræves i henhold til EF-traktatens artikel 190 (nu artikel 253), tilpasses retsaktens karakter og klart og utvetydigt angive de betragtninger, som den institution, der har udstedt retsakten, har lagt til grund, således at de berørte parter kan få kendskab til grundlaget for den trufne foranstaltning, og således at den kompetente ret kan udøve sin prøvelsesret. Begrundelseskravet skal fastlægges i lyset af den konkrete sags omstændigheder. Ifølge Domstolen kræves det ikke, at begrundelsen angiver alle de forskellige relevante faktiske og retlige momenter. Navnlig har Domstolen fastslået, at når det drejer sig om en beslutning vedrørende statsstøtte, og selv om det i visse tilfælde kan fremgå af selve de omstændigheder, hvorunder støtten ydes, at den kan påvirke samhandelen mellem medlemsstaterne og fordreje eller true med at fordreje konkurrencevilkårene, påhviler det i det mindste Kommissionen at angive disse omstændigheder i beslutningens begrundelse. De fremførte argumenter viser, at centrene, gennem de fordele de nyder, styrker deres konkurrencestilling inden for sektorer for tjenesteydelser til koncernmedlemmer - hvor de bl.a. konkurrerer direkte med pengeinstitutter, trustselskaber og konsulentvirksomheder med speciale i skatte- og afgiftsspørgsmål, rekruttering, informatik osv. - og også styrker den konkurrencemæssige stilling for koncernens selskaber, der er aktive i talrige økonomiske sektorer. Alle disse sektorer er genstand for intensiv handel såvel internationalt som inden for Fællesskabet, og de store multinationale selskaber konkurrerer direkte med andre multinationale eller lokale selskaber af varierende størrelse.
(101) For det andet kan eksistensen af sammenlignelige eller konkurrerende bestemmelser i andre medlemsstater ikke retfærdiggøre tilkendelsen af statsstøtte. Ligesom ordningen vedrørende centrene skal enhver foranstaltning analyseres inden for rammerne af den pågældende medlemsstats skattesystem. Disse foranstaltninger kan udgøre generelle foranstaltninger, forenelig støtte eller uforenelig støtte, alt afhængigt af deres indbyggede egenskaber. Ingen af disse betegnelser udelukker dog automatisk, at der er tale om konkurrencefordrejning eller ugunstig påvirkning af samhandelen. Med hensyn til Belgiens krav om, at Kommissionen empirisk skal påvise eksistensen af konkurrencefordrejning og en ugunstig påvirkning af samhandelen, mener Kommissionen, at dette krav er overdrevet, og den henviser til dom C-15/98 og C-105/99.
(102) For det tredje kender Kommissionen til fænomenet med koncentration af opgaver inden for multinationale koncerner i enheder som f.eks. koordinationscentre. Den kritiserer for øvrigt slet ikke dette, så længe koncentrationen kun er begrundet med de stordriftsfordele, den kan medføre. Kommissionen kan derimod ikke godkende, at sådanne enheder etableres med henblik på tilkendelse af specifikke skatteordninger, der er væsentlig mere fordelagtige end den almindelige ret. Kommissionen afviser ligeledes det argument, at ethvert multinationalt selskab har en sådan enhed eller kan etablere en sådan, i Belgien eller i udlandet. Det argument beror på den antagelse, at de eneste konkurrenter til de store multinationale koncerner i samhandelen inden for EU skulle være andre store multinationale koncerner. Denne antagelse stemmer ikke overens med virkeligheden, eftersom lokale selskaber eller mindre multinationale koncerner ligeledes deltager i samhandelen inden for Fællesskabet, men ikke kommer i betragtning til de skattefordele, som tilkendes centrene.
(103) For det fjerde har koncernen direkte eller indirekte gavn af de finansielle fordele, som hidrører fra den skatteordning, der finder anvendelse på koordinationscentrene. Disse fordele styrker koncernens finansielle position, hvilket kan påvirke den rating, som bankerne tilkender disse koncerner, hvorved deres finansielle stilling styrkes yderligere, ved at de får adgang til gunstigere betingelser.
VI.2.4. Foranstaltningens selektivitet/specificitet
(104) Kommissionen bekræfter, at fordelene er specifikke, eftersom de begunstiger visse selskaber som omhandlet i EF-traktatens artikel 87. Ordningen finder direkte anvendelse på koordinationscentrene og, direkte eller indirekte, på de andre selskaber i den multinationale koncern, som disse centre nødvendigvis må tilhøre. Selektiviteten hidrører ikke fra regionale eller sektorale kriterier, men fra de obligatoriske kriterier, som centrene og de koncerner, de tilhører, skal opfylde for at få godkendelse og således nyde godt af ordningen (se betragtning 13). Det drejer sig bl.a. om kriterier vedrørende koncernens omfang og multinationale karakter og arten og karakteren af de aktiviteter, der udøves inden for koncernen. Kommissionen er af den mening, at de interesserede parters fremførte argumenter ikke har kunnet ændre dens overbevisning, at ordningen er selektiv, og ej heller med hensyn til, at denne selektivitet ikke er berettiget ved skattesystemets karakter og forvaltning.
(105) Hvad for det første skønsbeføjelsen angår, accepterer Kommissionen argumentet vedrørende udøvelse af forsikrings- og genforsikringsvirksomhed. Den bestrider heller ikke, at myndighedernes skønsbeføjelser, når det gælder at tilkende eller ikke tilkende et center godkendelse, er ringe eller slet ikke til stede og således ikke udgør en del af ordningens specificitet. Den gentager dog sin opfattelse, at der er tale om skønsbeføjelser ved valget af procentsatsen på 8, der i det administrative cirkulære angives som standardprocentsats. Denne systematiske anvendelse af en ensartet og lav procentsats kan i betragtning af det begrænsede grundlag, hvor den anvendes, føre til et lavere skattepligtigt grundlag og derfor til en økonomisk fordel som omhandlet i EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(106) For det andet skaber meddelelsen ingen yderligere forpligtelse for medlemsstaterne. I løbet af de forskellige procedurestadier har Kommissionen begrundet, hvorfor den var af den mening, at de pågældende forholdsregler var selektive, og hvorfor den ikke så nogen berettigelse i ordningens karakter og forvaltning. For at udrydde Kommissionens tvivl kan medlemsstaten f.eks. påvise, at foranstaltningen ikke har en selektiv karakter. En anden mulighed består i at bevise, at foranstaltningens specificitet er berettiget ved skatteordningens karakter og forvaltning, hvorved den betragtes som en almen foranstaltning. I mangel af overbevisende argumenter mener Kommissionen derfor, at dens fortolkning af foranstaltningens selektivitet var berettiget.
Berettigelse i kraft af ordningens karakter og forvaltning
(107) De i betragtning 56-59 fremførte argumenter vedrørende kildeskatten er af nedenstående grunde ikke overbevisende.
(108) For det første blev kildeskatten i princippet indført som en form for skatteopkrævning, og det er ikke rigtigt at hævde, at kildeskatten især har til formål at beskatte fysiske og juridiske personer, som ikke er forpligtet til at opgive de kildeskattepligtige indtægter. Hvad de andre anførte skattefritagelser angår: det er ikke på grund af deres eksistens, at alle fritagelser skulle være berettiget i kraft af den belgiske skatteordnings karakter og forvaltning, og i særdeleshed ikke at de ved lov fastsatte selektivitetskriterier, der gælder for centrene, skulle være det. Alle disse fritagelser kan i kraft af deres iboende egenskaber udgøre forenelig eller uforenelig støtte eller slet ikke udgøre støtte. Således har Kommissionen navnlig, som følge af anmeldelsen af ordningen for jobskabelseszoner i 1982, eksplicit klassificeret de fritagelser for kildeskat og for kapitalafgift, der var tilkendt selskaber med hjemsted i jobskabelseszoner, som støtte, endnu inden man havde erklæret dem forenelige med fællesmarkedet.
(109) Vedrørende de fritagelser, der ligeledes er fremført af de interesserede parter, for hvilke den almindelige ret tager højde for indtægter, der udbetales til modtagere, der ikke er bosiddende i Belgien: Disse er i almindelighed betinget og begrænset til "sparere, som er bosiddende i udlandet", hvilket vil sige fysiske personer som bruger løsøre, som giver indtægter, men som ikke er bestemt for udøvelse af en erhvervsvirksomhed.
(110) For det andet er det eksempel, som de belgiske myndigheder giver for at påvise, at indeholdelsen af kildeskat er uforenelig med centraliseringen af cash flow (cash pooling), ikke relevant i dette tilfælde. Her går man fejlagtigt ud fra, at det selskab, som modtager indtægterne, betaler skatten i Belgien, men i det tilfælde er den almindelige ret tilstrækkelig til at fritage transaktionen for kildeskat. Desuden har nærværende procedure ikke til formål at gøre indeholdelsen af kildeskat obligatorisk for alle et centers transaktioner, eftersom den ikke har noget at gøre med de talrige fritagelser, som den almindelige ret rummer, og som centrene fortsat kan gøre brug af. Risikoen for at koordinationscentrene skal tilbageholde kildeskat af alle udbetalte indtægter, er således begrænset til de tilfælde, hvori alle indtægter skal udbetales til skattepligtige, som ikke kan nyde godt af den almene fritagelse, som belgisk og europæisk lovgivning og de af Belgien indgående internationale aftaler giver mulighed for. Og med den forudsætning ville centret simpelthen løbe de samme risici som andre selskaber, der udøver de samme aktiviteter i en koncern, som ikke opfylder de betingelser, der er fastsat i kongelig anordning nr. 187.
(111) Hvad for det tredje angår risikoen for en dobbelt international skatteopkrævning løber de andre selskaber, der udøver samme aktiviteter som centrene, de samme risici, uden at de har adgang til undtagelsesordningen. Desuden er disse risici, i betragtning af det netværk af internationale aftaler som Belgien har indgået, begrænset til transaktioner med lande, hvormed Belgien ikke har indgået aftale.
(112) For det fjerde er det ikke anført, hvorfor et hovedkontors aktiviteter nødvendigvis skulle drage fordel af en undtagelsesordning. Det er især ikke påvist, i hvilken henseende de selektivitetskriterier, der blev anvendt for at begrænse adgangen til ordningen, var berettiget på grund af ordningens karakter og forvaltning. Selskaber, der hører til mindre koncerner, eller hvis aktiviteter er begrænset til to lande, kan ligeledes udføre hovedkontoraktiviteter uden derfor at have adgang til ordningen. Vedrørende selektiviteten inden for rammerne af direktiv 90/435/EØF, er denne ikke nogenlunde den samme som den i kongelig anordning nr. 187 omhandlede, eftersom betingelserne vedrører procentsatsen for den andel, som et selskab (moderselskabet) har i et andet selskab (dets datterselskab) samt varigheden af denne andel. I hvert fald har Rådet med vedtagelse af dette direktiv sørget for en harmonisering af medlemsstaternes skattebestemmelser, hvorved disse, såfremt de herefter er i overensstemmelse med de obligatoriske bestemmelser i direktivet, ikke længere skal tilregnes medlemsstaterne og derfor ikke kan udgøre statsstøtte. Endelig er den i 1983 opståede nødvendighed af at fritstille alle centrenes transaktioner på grund af den fornyende karakter af de finansielle instrumenter, som de tjente til at udvikle, ikke yderligere forklaret. Det ser i hvert fald ikke ud til, at man fortsat kan påberåbe sig denne nødvendighed som et forsvar for en specifik ordning for centrene. Eftersom den slags finansielle instrumenter nu er helt gængse, ser dette argument også ud til at bekræfte udviklingen på de markeder, hvor centrene er aktive.
VI.3. Forenelighed med fællesmarkedet
(113) En støtteordning skal, for at være forenelig, være i nøjagtig overensstemmelse med en af de situationer, der er beskrevet i EF-traktatens artikel 87, stk. 2 og 3. Efter at have undersøgt de af de interesserede parter fremførte argumenter, konstaterer Kommissionen, at ordningen for koordinationscentrene ikke falder ind under en eneste af de deri affattede undtagelsesbestemmelser. Ordningen er ikke beregnet på enkelte forbrugere, tjener hverken til at råde bod på skader, der er forårsaget af usædvanlige begivenheder, til at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den belgiske økonomi eller til at fremme virkeliggørelsen af et vigtigt projekt af fælleseuropæisk interesse og ej heller til fremme af kulturen og bevarelsen af kulturarven.
(114) Hvad angår centrenes investeringer, er der ikke fremført nogen omstændigheder, hvoraf det kan fastslås, at de stemmer overens med støtteberettigede initialinvesteringer som beskrevet i punkt 4.4 og 4.5 i Retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte(43). For store selskaber, den kategori som de fleste koordinationscentre tilhører, er investeringsstøtte desuden udelukkende tilladt i de regioner, der falder ind under undtagelsesbestemmelserne i artikel 87, litra a) og c). Med hensyn til jobskabelse står der sluttelig i Retningslinjer for beskæftigelsesstøtte(44), at støtteniveauet ikke må være højere end nødvendigt for at stimulere jobskabelsen. I nærværende tilfælde konstaterer Kommissionen, at omfanget af de skattefordele, der er et resultat af koordinationscentrenes ordning, er afhængig af omfanget af de aktiviteter, der er genereret af centret, og ikke af antallet af skabte arbejdspladser.
(115) De skattefordele, som er tilkendt centrene, hænger altså ikke sammen med investeringer, jobskabelse eller specifikke projekter. De udgør derfor permanente udgiftslempelser, der udgør driftsstøtte. Driftsstøtte er i princippet forbudt. I punkt 4.15 i Retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte fastsættes det, at en sådan støtte undtagelsesvis kan ydes i områder, der falder ind under undtagelsesbestemmelsen i artikel 87, stk. 3, litra a). Eftersom Belgien ikke falder ind under denne undtagelse, kan den pågældende støtteforanstaltning ændre vilkårene for samhandelen så meget, at det er til skade for den fælles interesse, og de falder derfor ikke ind under undtagelsesbestemmelserne i artikel 87, stk. 3, litra c). Sammenligningen med jobskabelseszonerne, som Kommissionen godkendte i 1982, er i dette tilfælde ikke relevant som forsvar for foranstaltningens forenelighed med fællesmarkedet. Uden at det derfor er nødvendigt at undersøge udviklingen af Kommissionens politik i denne henseende, er det tilstrækkeligt at bemærke, at denne beslutning kun gjaldt de vallonske og flamske jobskabelseszoner, som på det tidspunkt kæmpede med stor arbejdsløshed. Oprettelsen af en jobskabelseszone i regionen Bruxelles blev i den forbindelse kategorisk afvist af Kommissionen. Det ser ud til, at de fleste koordinationscentre er etableret i denne region.
(116) Hvad fritagelse for kapitalafgift angår, mener Kommissionen, at det, i betragtning af at støtten er uforenelig med fællesmarkedet, ikke inden for rammerne af nærværende beslutning er nødvendigt at undersøge, om den er i overensstemmelse med bestemmelserne i direktiv 69/335/EØF. Kommissionen forbeholder sig ret til at behandle dette spørgsmål i en anden passende sammenhæng.
VI.4. Berettiget forventning
(117) Kommissionen erkender, at der hos støttemodtagerne findes en berettiget forventning. Det er derfor berettiget, at Kommissionen tillader de centre, som den 31. december 2000 var i besiddelse af en godkendelse, fortsat at nyde godt af ordningens fordele indtil udgangen af den godkendelsesperiode, der løber på tidspunktet for nærværende beslutning, og til senest den 31. december 2010. Dette standpunkt er baseret på de nedenfor anførte omstændigheder.
(118) Ved at give godkendelsen går skattemyndighederne på forhånd ud fra, at det godkendte center i en periode på ti år opfylder betingelserne for at nyde godt af undtagelsesordningen som omhandlet i kongelig anordning nr. 187 uden hvert år at skulle dokumentere, at disse betingelser er opfyldt. Hvis myndighederne imidlertid fastslår, at disse betingelser ikke længere er opfyldt, udelukkes centret i fremtiden fra ordningen. I henhold til den belgiske grundlov vedrører disse aftaler kun kendsgerningerne og på ingen måde den anvendte ordning. De kan således ikke give nogen juridisk bindende garanti for, at ordningen, således som den ser ud på godkendelsesdatoen, vil blive opretholdt i de følgende ti år. Myndighederne har således ingen kontraktlig forpligtelse over for det godkendte center, hvad de tilkendte fordele angår. Dette synspunkt synes at blive bekræftet i svaret fra den belgiske stat, der i forbindelse med det tab, som en virksomhed kunne lide, anfører sit civilansvar og ikke sit kontraktmæssige ansvar over for dette selskab. Således vedrører den belgiske og europæiske retspraksis, der citeres af den belgiske stat og de interesserede parter, overholdelsen af principperne om retssikkerhed og berettiget forventning. Af analysen af disse domme fremgår det kun, at Kommissionen kun på meget strenge betingelser kan ophæve en beslutning med tilbagevirkende kraft, f.eks. inden for en rimelig frist. Hvis Kommissionen gør brug af proceduren med hensyn til eksisterende støtte, kan dens indgriben på ingen måde have tilbagevirkende kraft, eftersom den ikke kan kræve støtten tilbagebetalt. I disse domme fastsættes det også, at Kommissionen, selv i fremtiden, ikke kan trække sin beslutning tilbage, såfremt dette ville forårsage uberettigede tab for de pågældende selskaber. Også her garanterer den procedure, som skal anvendes i forbindelse med eksisterende støtte, selskabernes retssikkerhed ved at give Kommissionen mulighed for, hvis det er nødvendigt, at fastsætte en overgangsperiode for udfasning af ordningen.
(119) I den forbindelse mener Kommissionen, at den ganske rigtigt bør tage hensyn til bemærkningerne fra den belgiske stat og de interesserede parter vedrørende de væsentlige investeringer, som de pågældende selskaber og koncerner, som de tilhører, har foretaget. Disse investeringer vedrører bl.a. etablering og udvikling af infrastrukturen for centret og de foretagne ændringer af strukturerne, netværkene, procedurerne og fordelingen af aktiviteter inden for koncernen. Der er også indgået langsigtede forpligtelser med hensyn til personale, ejendomsselskaber eller finansieringsinstitutter. Selv om godkendelsen ikke giver nogen garanti for den fortsat fordelagtige karakter af ordningen, medgiver Kommissionen, at etableringen af centret, investeringerne og de indgåede forpligtelser er foregået med den rimelige og berettigede forventning om en vis kontinuitet i de økonomiske betingelser, herunder skatteordningen. Derfor har Kommissionen besluttet at tillade en overgangsperiode, i løbet af hvilken cost plus-ordningen for de nuværende støttemodtagere efterhånden kan udfases.
(120) Eftersom godkendelserne ikke rummer nogen rettigheder med hensyn til ordningens videre eksistens eller dens fordelagtige karakter, ikke engang i godkendelsesperioden, er Kommissionen af den mening, at den under ingen omstændigheder kan give ret til forlængelse af ordningen efter den dato, hvor den løbende godkendelse udløber. I betragtning af den udtrykkelige begrænsning af godkendelsen til ti år, er det endda ikke muligt, at der skulle være vakt berettiget forventning om en automatisk forlængelse, hvilket ville have været det samme som en teoretisk evig godkendelse.
VII. KONKLUSIONER
(121) Kommissionen fastslår, at skatteordningen, som anvendes på koordinationscentrene i Belgien, er uforenelig med fællesmarkedet, og at der må sættes en stopper for uforeneligheden af dens forskellige elementer ved afskaffelse eller ændring heraf. Fra datoen for offentliggørelse af nærværende beslutning må fordelen ved denne ordning eller dele heraf ikke længere tilkendes nye støttemodtagere eller opretholdes ved forlængelse af løbende godkendelse. Kommissionen noterer sig, at de i 2001 godkendte centre efter den 31. december 2002 ikke længere nyder godt af ordningen.
(122) Hvad angår de centre, som nu falder ind under ordningen, erkender Kommissionen, at beslutningen af 1984 om godkendelse af kongelig anordning nr. 187, samt det svar, som det medlem af Kommissionen, der er ansvarlig for konkurrence, gav på Europa-Parlamentets forespørgsel(45), har vakt berettiget forventning om, at denne ordning ikke udgjorde en overtrædelse af traktatbestemmelserne vedrørende statsstøtte.
(123) På grund af de betragtelige investeringer, der er foretaget på basis deraf, er det desuden på grundlag af respekten for støttemodtagernes berettigede forventning og retssikkerhed berettiget at tillade en rimelig frist til udfasning af konsekvenserne af ordningen for de allerede godkendte centre. Kommissionen mener, at denne rimelige frist udløber den 31. december 2010. Centre, hvis godkendelse udløber før denne dato, kan efter udløb af godkendelsen ikke længere nyde godt af denne ordning. Efter den dato, hvor godkendelsen udløber, og under alle omstændigheder efter den 31. december 2010, vil forlængelse eller opretholdelse af de pågældende skattefordele være ulovlig -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Den skatteordning, som i øjeblikket er gældende i Belgien til fordel for de koordinationscentre, som er godkendt på grundlag af kongelig anordning nr. 187, udgør en støtteordning, der er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
Belgien forpligtes til at ophæve eller ændre den i artikel 1 omhandlede støtteordning med henblik på at gøre den forenelig med fællesmarkedet.
Fra datoen for offentliggørelse af denne beslutning må fordelen ved denne ordning eller dele heraf ikke længere tilkendes nye støttemodtagere og heller ikke opretholdes ved forlængelse af løbende godkendelser.
Hvad angår centre, som allerede er godkendt inden den 31. december 2000, kan ordningen fortsættes til udløbsdatoen for den enkelte godkendelse, såfremt denne er i kraft på datoen for meddelelsen af denne beslutning, og indtil senest den 31. december 2010. I overensstemmelse med andet afsnit må, i tilfælde af forlængelse af godkendelsen før denne dato, fordelene ved den ordning, som er genstand for denne beslutning, ikke længere tilkendes, selv ikke midlertidigt.
Artikel 3
Belgien meddeler senest to måneder fra offentliggørelsen af denne beslutning Kommissionen, hvilke foranstaltninger der er truffet for at imødekomme dette.
Artikel 4
Denne beslutning er rettet til Kongeriget Belgien.
Udfærdiget i Bruxelles, den 17. februar 2003.