Kommissionens beslutning
af 11. december 2001
om den statsstøtte, Italien har iværksat til fordel for banker
(meddelt under nummer K(2001) 3955)
(Kun den italienske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2002/581/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med denne artikel, under hensyntagen til disse bemærkninger(1), og
ud fra følgende betragtninger:
I. SAGSFORLØB
(1) Ved brev af 24. marts 1999 anmodede Kommissionen, efter at have modtaget en parlamentarisk forespørgsel desangående, de italienske myndigheder om oplysninger for at kunne vurdere omfang og virkninger af lov nr. 461 af 23.12.1998 (herefter benævnt "lov 461/98"). Ved brev af 24. juni og 2. juli 1999 gav de italienske myndigheder Kommissionen oplysninger om ovennævnte lov og tilhørende lovdekret nr. 153/99 af 17. maj 1999 (herefter benævnt "dekret 153/99"). Efter at have gennemgået de modtagne oplysninger meddelte Kommissionen ved brev af 23. marts 2000 de italienske myndigheder, at ovennævnte lov og dekret kunne indeholde støtteelementer, og den anmodede dem om ikke at iværksætte de pågældende foranstaltninger. Ved brev af 12. april 2000 meddelte de italienske myndigheder Kommissionen, at de havde indstillet gennemførelsen af foranstaltningerne. Yderligere oplysninger blev fremsendt til Kommissionen ved brev af 14. juni 2000.
(2) Ved brev af 25. oktober 2000 underrettede Kommissionen den italienske regering om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, over for ovennævnte støtte.
(3) Kommissionens beslutning om at indlede proceduren blev offentliggjort i De Europæiske Fællesskabers Tidende(2). Kommissionen opfordrede interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger til de omhandlede foranstaltninger.
(4) Kommissionen har modtaget bemærkninger fra interesserede parter. Den 18. juni 2001 videresendte den bemærkningerne til de italienske myndigheder med anmodning om eventuelle bemærkninger, der blev modtaget ved brev af 25. juli 2001.
II. DETALJERET BESKRIVELSE AF STØTTEN
(5) I henhold til lov 461/98 og dekret 153/99 indføres følgende skattefordele med henblik på konsolidering af banksektoren:
1) en nedsættelse af indkomstskattesatsen (IRPEG) til 12,5 % for de banker, som gennemfører en fusion eller en lignende omstruktureringsforanstaltning, inden for fem på hinanden følgende skatteår, under forudsætning af at gevinsten henlægges i en særlig reservefond, hvor de bindes for tre år. Gevinsten, der skal henlægges i den særlige reservefond kan ikke overstige 1,2 % af forskellen mellem den samlede balance i alle de banker, der har deltaget i fusionen, og balancen i den største af bankerne før fusionen (artikel 22, første afsnit, og artikel 23, første afsnit, i dekret 153/99)
2) skatteneutralitet for transaktioner, hvor værdipapirer, der tidligere i henhold til lov nr. 218 af 30. juli 1990 er blevet overført til bankerne, føres tilbage til den institution, der overførte dem (artikel 16, tredje afsnit, i dekret 153/99)
3) anvendelse af et fast afgiftsbeløb i stedet for de skatter, der ellers skulle betales i forbindelse med de i punkt 1 og 2 omhandlede transaktioner (artikel 24, første afsnit, og artikel 16, femte afsnit, i dekret 153/99)
4) skatteneutralitet med hensyn til den kommuneskat, der skal betales af værdistigningen af fast ejendom i forbindelse med de i punkt 1 og 2 omhandlede transaktioner (artikel 24, første afsnit, og artikel 16, femte afsnit, i dekret 153/99)
5) skattefritagelse for overførsel af kapitalandele i Banca d'Italia fra bankerne til bankfonde (artikel 27, andet afsnit, i dekret 153/99).
(6) Lov 461/98 og dekret 153/99 indfører skattefordele også for bankfondene. Foranstaltningerne til fordel for bankfondene behandles ikke i nærværende beslutning.
(7) Dekret 153/99 indrømmer skattelettelser for fusionstransaktioner, der gennemføres fra og med 1998 til og med 2004. Eftersom foranstaltningerne blev indstillet i 2000, skulle de skattemæssige besparelser kun vedrøre de transaktioner, der blev gennemført i 1998, 1999 og 2000. Skulle det vise sig, at bestemte transaktioner, der er gennemført efter indstillingen, alligevel har nydt godt af skattelettelserne, bør sådanne transaktioner behandles på samme måde som dem, der er gennemført før indstillingen, særlig i forbindelse med gennemførelsen af nærværende beslutning.
(8) På grundlag af de 76 transaktioner, der blev gennemført i 1998, 1999 og 2000, anslår de italienske myndigheder, at det teoretiske beløb vedrørende de i punkt 5, stk. 1, omhandlede skattelettelser, som er gennemført i den fastsatte femårsperiode, højst andrager 5358 mia. ITL - eller 2767 mio. EUR. I beregningen er ikke medtaget skattelettelserne i forbindelse med de i punkt 5, stk. 2-5, omhandlede foranstaltninger.
(9) I Italien er de tidligere statsejede banker, der ikke var aktieselskaber, efterhånden blevet omdannet til aktieselskaber, hvilket de endelig blev tvunget til ved lov i 1993. Deres aktier blev placeret på markedet eller overgivet til institutioner, der arbejder uden gevinst for øje, de såkaldte "bankfonde". Ved lov nr. 218 af 30. juli 1990 blev der indført særlige beskatningsbestemmelser, hvorefter bankfondene, der ejede eller kontrollerede de nyligt oprettede banker, til sidstnævnte kunne overføre bestemte værdipapirer. De i punkt 5, stk. 2 og 5, omhandlede foranstaltninger vedrører netop disse værdipapirer, og heri fastsættes betingelserne for tilbageførsel til den institution, der har overført dem (dvs. bankfonden).
(10) Kommissionen har indtil videre anlagt den betragtning, at den i henhold til lov 461/98 og dekret 153/99 ydede støtte til bankfondene kunne være uforenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87 af følgende årsager:
- lov 461/98 og dekret 153/99 tildeler bankfusioner fordele, der begunstiger nogle virksomheder - navnlig dem, der foretager fusionstransaktioner - idet de gør det muligt for dem at blive større og udnytte stordriftsfordelen til nedsatte omkostninger. Eftersom ordningen er forbeholdt banksektoren, udgør den en sektorordning og falder inden for anvendelsesområdet for traktatens artikel 87, stk. 1
- fordelen indrømmes ved, at der gives afkald på indkomstskat, dvs. statsmidler. Støtten påvirker samhandelen mellem medlemsstater, eftersom den fremmer italienske bankers ekspansion i udlandet og gør det sværere for udenlandske banker at komme ind på det italienske marked
- støtten til bankerne falder ikke inden for de minimis-grænsen. De italienske myndigheder hævder, at skattefordelene for bankerne er berettigede, fordi de er nødvendige for banksektorens konsolidering og modernisering. Kommissionen nærede tvivl om, hvorvidt støtten derved kunne betragtes som forenelig med EF-traktaten i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c). Traktaten indrømmer Kommissionen enebeføjelser til at eftervise, om støtteprojekter opfylder dette kriterium for forenelighed, og derfor kræver Kommissionen anmeldelse på forhånd. I øvrigt opfylder støtten ikke engang betingelserne i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(3). Endvidere kan de pågældende foranstaltninger udgøre driftsstøtte, for så vidt som de ikke er knyttede til virkeliggørelse af bestemte projekter, og fordi de nedsætter virksomhedernes sædvanlige udgifter; Kommissionen var ikke i stand til i forbindelse med den forebyggende undersøgelse at fastslå, hvor stort et beløb der er tale om.
Kommissionen har derfor indledt proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2.
III. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(11) Kommissionen har fra støttemodtagerne modtaget en række bemærkninger, der stort set er mage til dem, de italienske myndigheder har fremsat.
(12) Den vigtigste tilføjelse i bemærkningerne er den betragtning, at uanset om Kommissionen betragter foranstaltningerne som uforenelige eller ej, vil der være tilstrækkelig grund til at undlade tilbagesøgning af støtten under hensyntagen til modtagernes berettigede forventninger.
(13) Disse forventninger skulle angiveligt være berettigede, fordi Kommissionen ikke har rokket ved lov nr. 218 af 30. juli 1990, der indrømmede lignende fordele. I meddelelsen i henhold til artikel 88, stk. 3, vedrørende den støtte, som Italien havde besluttet at yde Banco di Napoli(4) anførte Kommissionen nemlig, at: "Amato-loven har givet mulighed for at foretage en ny vurdering af indtægtskilderne i forbindelse med den delvise skattefritagelse og indeholder bestemmelser om, at en række offentlige banker, der traditionelt har for lav en kapital, kan få tilført ny kapital [...], ligesom den af hensyn til de nye og strengere minimumskapitalkrav, der er fastsat i EU's bankdirektiver, har gjort det muligt at fjerne en tidligere ubegrænset statsgaranti til de offentlige banker gennem tilførsel af en bestemt egenkapital, således at konkurrenceforvridningerne kan begrænses. [...] Det må derfor konkluderes, at kapitaltilførslerne til banken i henhold til Amato-loven ikke skal betragtes som statsstøtte, som omhandlet i EF-traktatens artikel 92, stk. 1".
(14) Transaktionerne var endvidere godkendt af Banca d'Italia, som er den behørige myndighed for kreditsektoren.
(15) Tilbagesøgning af støtten ville desuden være i strid med rimelighedsprincippet. Fusionstransaktionerne var blevet gennemført på baggrund af skattelettelsen; tilbagesøgning vil kunne forårsage finansiel usikkerhed for støttemodtagerne, og den vil kunne ændre de betingelser, deres beslutning om fusion havde lagt til grund.
IV. ITALIENS BEMÆRKNINGER
(16) I svaret på iværksættelsen af proceduren hævdede den italienske regering, at banksektoren i Italien siden 1936 har været underkastet et omhyggeligt offentligt tilsyn, og at regeringen har grebet ind i mange bankers forvaltning. Bankerne var blevet opdelt i forskellige institutionelle kategorier med forskellige skarpt afgrænsede virkefelter ("princippet om kreditspecialisering"). Dette havde haft en negativ indflydelse på bankernes virke og på deres konkurrenceevne. Derfor vedtog myndighederne fra begyndelsen af 1980'erne forskellige foranstaltninger med henblik på at opgive specialiseringsprincippet, privatisere de statsejede banker og fremme væksten i de mellemstore italienske banker. I henhold til lov nr. 218 af 30. juli 1990 var der tidligere bevilget skattefordele til banker mage til dem, der er genstand for nærværende beslutning. Lov 461/98 og dekret 153/99 bør ses som en del af samme proces, som går ud på at modernisere banksektoren.
(17) Sideløbende med denne proces har den italienske regering også indledt den generelle reform af skattesystemet. Skattereformen har medført, at der i 1997 indførtes "Dual Income Tax" (DIT)(5) og "Imposta Regionale sulle Attività Produttive" (IRAP)(6). Disse to afgifter blev anvendt på banker på mindre gunstige vilkår end på andre erhvervsgrene under hensyn til de andre særlige skattelettelser for banker.
(18) Foranstaltningerne skal altså ikke ses som undtagelser fra den generelle skatteordning, men som særlige og midlertidige foranstaltninger, der er berettigede som følge af konsolideringsprocessen i banksektoren. De italienske myndigheder hævder, at De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans har erklæret, at et særligt beskatningssystem, som ikke udgør en undtagelse fra den beskatningsordning, der sædvanligvis anvendes på andre former for virksomhed, udelukkende skal vurderes på baggrund af den særlige beskatningsordning, der finder anvendelse i sektoren(7). Den italienske lovgiver har derfor ret til at søge at tilpasse beskatningssystemet til de særlige forhold i banksektoren, dersom dette - som det er tilfældet her - ikke indebærer en nedsættelse af skattebyrden i almindelighed i forhold til det øvrige erhvervsliv.
(19) De italienske myndigheder hævder endvidere, at statsstøttereglerne ikke må virke som en hindring for forbedring af beskatningssystemets retfærdighed og sammenhæng, såfremt det kan påvises, at den situation, der lå bag, var til skade for bestemte virksomheder eller erhvervsgrene. De tilføjer oplysninger om, at banksektoren bidrager med 20 % af den samlede selskabsskat, selv om den kun bidrager med 5 % af landets værditilvækst. Andre oplysninger bekræfter dette uforholdsmæssigt store skattetryk på bankerne. Regeringen, der kunne nedsætte skattebyrden blot ved på bankerne at anvende den almindelige beskatningsordning, der anvendes i andre erhvervsgrene, har imidlertid besluttet at tilbyde bankerne skattelettelser for at konsolidere sektoren.
(20) De pågældende foranstaltninger må betragtes som værende alment gældende. Alle banker, herunder italienske datterselskaber i udlandet, kan udnytte skattelettelserne. Særbehandlingen i forhold til andre erhvervsgrene er berettiget som følge af det generelle systems art og struktur. Banksektoren er underkastet særlige regler, hvorfor bankerne udgør en særlig kategori af skatteydere. Bankerne er pålagt mange andre forpligtelser i forhold til andre virksomheder. Den skattemæssige særbehandling er derfor objektivt berettiget og typisk for sektoren(8).
(21) De i betragtning 5, nr. 2 og 5, og delvis nr. 3 og 4, omhandlede foranstaltninger vedrører tilbageførsel af værdipapirer, der tidligere i henhold til lov nr. 218 af 30. juli 1990 var blevet overført til bankerne, til den institution, der overførte dem. På det tidspunkt, da de offentligt ejede banker blev omdannet til aktieselskaber, hvor aktierne ejedes af bankfondene, måtte disse værdipapirer tilskrives banken i stedet for fonden for at undgå beskatning af merværdien af nævnte papirer. Med hensyn til kapitalandelene i Banca d'Italia var der ikke engang mulighed for at tildele disse til fonden. Ifølge lov 141 af 7. marts 1938 indgik fonde ikke i den række institutioner, der havde tilladelse til at indehave kapitalandele i Banca d'Italia. Dekret 153/99 har ændret disse bestemmelser og giver fonde ret til at erhverve sådanne kapitalandele. Disse øger bankens formue, men bidrager ikke til dens virke og nedsætter lønsomhedsindikatorerne. De foranstaltninger, sagen drejer sig om, gør det muligt skattefrit at overføre disse værdipapirer til fondene, hvorved bankerne ikke kommer til at lide skade som følge af privatiseringsprocessen.
(22) De pågældende foranstaltninger påvirker ikke konkurrencen. Der forekommer ikke konkurrenceforvridninger mellem de banker, der arbejder i Italien, herunder de banker, der ejes af andre medlemsstater. Der forekommer heller ikke konkurrenceforvridning mellem de banker, der arbejder i Italien, og de banker, der arbejder i udlandet, eftersom den oprindelige situation er meget ugunstig for de banker, der er beliggende i Italien.
(23) Foranstaltningerne påvirker ikke samhandelen mellem medlemsstater. De letter ikke de italienske bankers ekspansion i udlandet, og de gør det ikke sværere for udenlandske banker at komme ind på markedet i Italien. Tværtimod kan EU-banker deltage i fusionerne og nyde godt af skattelettelserne.
(24) Foranstaltningerne indebærer ikke anvendelse af statsmidler. Skattefordelene er ikke automatiske, men er afhængige af, at der gennemføres bestemte transaktioner. For så vidt angår de i punkt 5, afsnit 2, 3, 4 og 5, omhandlede foranstaltninger, er det usandsynligt, at de dertil knyttede transaktioner ville være blevet gennemført, hvis de var blevet beskattet. Med hensyn til den i betragtning 5, nr. 1, omhandlede foranstaltning vil den midlertidige nedsættelse af selskabsskatten på lang sigt blive dækket ind gennem den sandsynlige lønsomhedsforøgelse - og deraf følgende skattestigning - for de pågældende bankers vedkommende.
(25) I tilfælde af at skattelettelserne skulle blive anset for at udgøre statsstøtte, bør disse alligevel i henhold til artikel 87, stk. 3, litra b), anses for at være forenelige med fællesmarkedet. Konsolideringen af bankvæsenet indgår i Fællesskabets store projekt vedrørende virkeliggørelse af euro-området og det indre marked for banktjenester. Desuden er det vigtigt at konsolidere banksektoren for at undgå en eventuel udbredt krise i systemet, hvis første symptom kunne erkendes i Banco di Sicilias og Banco di Napolis vanskeligheder.
(26) Det er forkert at betegne foranstaltningerne som driftsstøtte. Skattelettelserne gives kun i forbindelse med et bestemt og påviseligt projekt, nemlig en fusion. Støttens størrelse fastsættes på grundlag af saglige og gennemsigtige kriterier. Foranstaltningerne nedsætter ikke de løbende udgifter, men snarere de udgifter, der er forbundet med en transaktion af usædvanlig art.
(27) Skatteforanstaltningerne vil desuden i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), kunne anses for at være forenelige med fællesmarkedet, eftersom de er beregnet på at lette udviklingen af bankvæsenet uden dog at ændre samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse. Muligheden for at anvende artikel 87, stk. 3, litra c), kan ikke begrænses til de omstændigheder, der angives i de gældende fællesskabsrammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder. Kommissionen har ved andre lejligheder erkendt, at konsolidering af banksektoren er uundgåelig i den nuværende situation.
(28) Skulle Kommissionen ikke gå ind for den ovenfor belyste antagelse, at støtten i almindelighed er forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra c), må den i hvert enkelt tilfælde eller for hver enkelt støttemodtager undersøge, om betingelserne for at anvende artikel 87, stk. 3, litra c), er til stede.
V. VURDERING AF STØTTEN
(29) Genstanden for Kommissionens analyse er en støtteordning, dvs. et instrument, hvorved medlemsstaten tilbyder skattelettelser til enhver finansiel institution, der opfylder de fastsatte betingelser. Medlemsstaten har ikke givet lettelser på individuelt grundlag, og den har ikke anmeldt noget enkelttilfælde til Kommissionen. Kommissionen må derfor i lyset af foranstaltningens art foretage en generel og abstrakt undersøgelse af ordningen såvel med hensyn til dens betegnelse som statsstøtte som med hensyn til spørgsmålet om forenelighed med fællesmarkedet; den har beføjelse til en sådan undersøgelse på grundlag af traktaten, forordning (EF) nr. 659/1999 og Domstolens retspraksis(9). Kommissionen undersøger ikke anvendelsen af ordningen i hver enkelt af de ovennævnte fusioner eller erhvervelser eller i det ikke nærmere angivne antal overførsler af værdipapirer mellem banker og bankfonde.
(30) Ordningen er skabt og virkeliggjort af medlemsstaten med henblik på at opnå en bestemt og udtrykkelig virkning: konsolidering af den italienske banksektor. Derfor må hele grundlaget for en vurdering af, om ordningen indebærer statsstøtte, og om den er forenelig med fællesmarkedet, findes i selve ordningen. I betragtning af sagens særlige omstændigheder ville vurderingen af støtten sikkert ikke blive anderledes i de enkelte tilfælde. Modtagerne skal nemlig som følge af deres art betragtes som virksomheder, som omhandlet i artikel 87, stk. 1. Som følge af åbningen af Fællesskabets banksektor får fordele, der tilbydes et bestemt kreditinstitut, uundgåeligt indflydelse på samhandelen mellem medlemsstater, og de forvrider konkurrencen. På baggrund af de betingelser, der er fastsat for sådanne sager, særlig den betingelse, der går ud på, at der forinden skal foreligge en omstruktureringsplan, er det usandsynligt, at de enkelte transaktioner kan anses for at være omstruktureringer af kriseramte virksomheder, som omhandlet i Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(10). Der er endnu mindre sandsynlighed for, at de skattelettelser, der ikke vedrører startinvesteringer, rent undtagelsesvis kan anses for at være forenelige med fællesmarkedet i henhold til retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte(11). I den forbindelse kan det tilføjes, at det er sjældent, at konsolideringstransaktioner er begrænsede til banker, der kun er til stede i områder, der er berettigede til regionalstøtte. Endelig er der intet, der giver anledning til at formode, at en individuel støtte kan anses for at være forenelig ud fra andre begrundelser.
(31) Kommissionen kan konstatere, at de italienske myndigheder har anmodet om, at hver enkelt støttesag analyseres for sig. Kommissionen finder imidlertid ikke, at den alene af den grund skal foretage en sådan analyse på dette trin af sagsforløbet. Den finder, at en sådan anmodning i det mindste burde være ledsaget af alle de oplysninger, som er nødvendige for at vurdere de enkelte sager, dvs. de oplysninger, som skal tilstilles Kommissionen i forbindelse med en fuldstændig anmeldelse af en individuel støtte i henhold til artikel 88, stk. 3. De italienske myndigheder var klar over Kommissionens tvivl med hensyn til den pågældende ordning. Havde de anlagt den betragtning, at bestemte tilfælde som følge af særlige forhold skulle vurderes for sig, var det deres pligt at underrette Kommissionen om disse forhold og tilvejebringe alle de oplysninger, som er nødvendige for en individuel undersøgelse.
(32) Kommissionen erkender, at bankvæsenets særlige art principielt vil kunne berettige indførelse af særlige skattebestemmelser for sektoren. De pågældende foranstaltninger udgør imidlertid ikke en tilpasning af det generelle system til bankvæsenets særlige forhold, men en ad hoc-støtte, der bevirker en forbedring af konkurrenceevnen for visse virksomheder, nemlig de banker, der deltager i fusioner, og kun i forbindelse med sådanne transaktioner. Det, at banksektoren kan være nødt til at foretage en strukturomlægning i et bestemt tidsrum af historien, er et ydre forhold, der ikke har noget at gøre med skattesystemets sædvanlige virkning i banksektoren; det indebærer derfor ikke, at bankvirksomhed ifølge systemets almindelige art eller struktur skal nyde godt af regler, der er gunstigere, når der er tale om fusioner. Derfor kan den antagelse, at de pågældende foranstaltninger er berettigede som følge af systemets almindelige art eller struktur, ikke godtages. De udgør en afvigelse fra den gældende beskatningsordning. "I henhold til Domstolens praksis kan støtte i form af et støtteprogram nemlig dels omfatte en hel økonomisk sektor og alligevel henhøre under traktatens artikel 92, stk. 1 (nu artikel 87, stk. 1), og dels må en foranstaltning, som delvis skal fritage virksomhederne inden for en særlig industrisektor for de pekuniære byrder, som følger af en normal anvendelse af det almindelige sociale forsorgssystem, uden at denne fritagelse berettiges ved dette systems karakter eller forvaltning, anses for støtte"(12). Det er altså ganske klart, at den pågældende foranstaltnings skattemæssige karakter ikke er tilstrækkelig til, at den undgår at falde ind under anvendelsen af artikel 87, stk. 1(13).
(33) Foranstaltningerne giver bankerne en fordel ved, at de kan blive større og udnytte stordriftsfordelen til lavere omkostninger. Fordelen er selektiv. Den er også selektiv i forhold til banker inden for sektoren, idet den er begrænset til de virksomheder, der deltager i fusioner eller konsolideringstransaktioner. Desuden er den i betragtning 5, nr. 1, omhandlede støtteforanstaltning ikke neutral med hensyn til de berørte virksomheders størrelse i forhold til hinanden. I en transaktion vedrørende en banks erhvervelse af en anden bank vil de skattemæssige fordele blive beregnet direkte ud fra den mindste banks størrelse (balance). Er altså den overtagende bank mindre end den erhvervede bank, vil dens skattemæssige fordel være mindre, end den ville være for en større bank, der overtager samme bank. Dette vil kunne forfordele de mindre købere i forhold til de større.
(34) For så vidt som de mindre købere bliver forfordelt, og eftersom fordelene for fællesskabsvirksomhedernes vedkommende kun gælder for deres filialer på italiensk område, som almindeligvis er mindre virksomheder, kan der påvises et selektivt element ikke blot inden for sektoren, men også mellem udenlandske og italienske banker. Det, at støtten kan ydes også til filialer af udenlandske banker, synes ikke at være tilstrækkeligt til at fjerne forskelsbehandlingen til fordel for fusioner mellem italienske virksomheder.
(35) Uanset om støtten kan ydes til alle bankvirksomheder uden forskel, vil foranstaltningerne under alle omstændigheder udgøre en sektorstøtte. Det er nemlig muligt, at der inden for andre erhvervsgrene, som ikke får støtte, ikke gennemføres fusionstransaktioner, selv om de har samme lønsomhedsudsigter. Disse selektive elementer udlignes ikke ved, at banksektoren sædvanligvis beskattes hårdere. Er den skattemæssige forskelsbehandling af bankerne berettiget som følge af arten af disses virke, så er der ikke behov for udligning, i modsat fald er det selve forskelsbehandlingen, der bør rettes. En selektiv foranstaltning kan måske være berettiget som følge af den særlige form for virksomhed, der går på, men ikke som følge af, at der forefindes andre selektive foranstaltninger.
(36) Desuden gør foranstaltningerne det muligt for bankerne til en lavere pris at erhverve kapitalandele i andre virksomheder, når disse ejes af andre banker, der deltager i transaktionen. Som anført i de italienske myndigheders svar kan konsolideringstransaktionerne vedrøre også forskellige virksomheder, f.eks. finansieringsselskaber eller forsikringsselskaber, selv om skattelettelserne udelukkende gives til de banker, der deltager i transaktionerne, og kun i forbindelse med deres bankvirksomhed.
(37) De betragtninger, der blev anført i forbindelse med den i betragtning 5, nr. 1, omhandlede foranstaltning, bortset fra den manglende neutralitet med hensyn til de deltagende virksomheders størrelse i forhold til hinanden, gælder med fornødne ændringer for de øvrige skattelettelser, der omhandles i betragtning 5, nr. 2, 3 og 4. Også de gælder udelukkende for banker, der deltager i fusions- eller konsolideringstransaktioner eller transaktioner vedrørende overførsler af værdipapirer, og også de udgør en sektorstøtte. Lignende transaktioner i andre erhvervsgrene nyder ikke godt af samme beskatningsregler. Foranstaltningerne er derfor ikke af generel art, og de giver modtagerne en selektiv fordel.
(38) Delvis anderledes betragtninger gør sig gældende med de i betragtning 5, nr. 5, omhandlede foranstaltninger vedrørende kapitalandele i Banca d'Italia. I dette tilfælde kan det hævdes, at skattefritagelsen for overførsel af andele ikke udgør en afvigelse fra den almindelige beskatningsordning, eftersom andelenes oprindelige placering i banken udgjorde en midlertidig transaktion, som der på dette tidspunkt ikke fandtes alternativer til, og som ikke afspejlede virksomhedernes forretningsmæssige valg.
(39) Argumentationen i betragtning 38 holder dog ikke i tilfælde af, at kapitalandelene i Banca d'Italia er opnået vederlagsfrit og overført til fondene mod betaling eller er opvurderede. Skal kapitalandelenes placering i banken betragtes som en rent midlertidig transaktion i det tidsrum, hvor den foretrukne løsning, nemlig at tildele dem til fonden, ikke var tilladt, så må banken ikke få nogen som helst fordel i forhold til det tilfælde, hvor kapitalandelene fra først af var placeret i fonden. Med andre ord må bankerne ikke lide skade ved beskatning af en transaktion, der retter op på en ufrivillig overførsel, men de må heller ikke få fordel af en skattefritagelse for en transaktion, hvor de omsætter kapitalandelene, eller hvorved de kan øge deres egenkapital. Der må derfor anlægges den betragtning, at skattefritagelsen for overførslen af kapitalandelene i Banca d'Italia kun udgør støtte i det tilfælde, hvor dobbelttransaktionen, der består i at tildele kapitalandelene til banken og siden overføre disse til fonden, ikke indvirker på bankens balance.
(40) Situationen for kapitalandelene i Banca d'Italia afviger fra den, der gælder for andre værdipapirer, der kunne tildeles enten banken eller fonden. Valget blev i sin tid afgjort under hensyn til de forskellige følger, som de to løsninger ville få for de to institutioners formue og skattebyrde. De senere overdragelser har ikke til formål at rette op på en foregående ufrivillig overdragelse, men er simpelt hen resultatet af et forretningsmæssigt valg: en særlig skattemæssig behandling kan derfor ikke begrundes. Oven i købet udgør skattefritagelsen for overførslen af disse kapitalandele fra banken til fonden en selektiv fordel for de virksomheder, der har valgt at placere dem i banken for at undgå beskatning af merværdien.
(41) Ifølge argumentationen i betragtning 34 kan der være tale om påvirkning af samhandelen mellem medlemsstater. Det skal i almindelighed bemærkes, at en støtte, der giver fordele til virksomheder i en sektor med grænseoverskridende samhandel, må anses for at kunne påvirke denne. Domstolen har erklæret, at "når en finansiel støtte, som ydes af en stat, styrker en virksomheds position i forhold til andre virksomheder, som den konkurrerer med i samhandelen inden for Fællesskabet, må det antages, at denne samhandel påvirkes af støtten"(14). I den forbindelse kan der ikke herske tvivl om, at såvel de finansielle tjenester som disses leverandører og brugere direkte eller indirekte i årevis har eller har kunnet overskride grænserne mellem medlemsstaterne. Liberaliseringen af de finansielle tjenester og integreringen af de finansielle markeder bevirker, at samhandelen inden for Fællesskabet bliver stadig mere følsom over for konkurrenceforvridninger. En støtte, der ydes til et kreditinstitut, som yder finansielle tjenester i konkurrence med andre europæiske virksomheder i sektoren, virker efter al sandsynlighed forvridende på samhandelen inden for Fællesskabet. Denne tendens vil blive forstærket ved indførslen af den fælles valuta og den endelige åbning af markederne, der vil øge de konkurrencemæssige spændinger inden for landene i Fællesskabet. Desuden må det tages i betragtning, at selv om bankerne har mulighed for uden grænser at udøve deres virksomhed, som hovedsagelig består i at modtage indlån og bevilge lån, støder de ofte på hindringer for deres ekspansion i udlandet. Disse forhindringer er ofte forbundet med de nationale bankers stedlige forankring, som bevirker, at det bliver dyrere for konkurrerende udenlandske banker at komme ind på markedet. Eftersom liberaliseringen vil give bankerne stadig bedre mulighed for at tilbyde tjenester i andre medlemsstater, kan statsstøtte til fordel for en bank, uanset om den er international eller indenlandsk, modarbejde denne mulighed. Støtte, der skal sikre overlevelsen af stedlige banker, der uden støtten vil være tvunget til at forlade markedet som følge af deres manglende effektivitet og konkurrenceevne, kan derfor forvride konkurrencen på fællesskabsplan, idet den vanskeliggør adgangen til det italienske marked for udenlandske banker. Også støtte, der er beskeden, og/eller som ydes til små bankvirksomheder, kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater, som erklæret af Domstolen: "I øvrigt kan selv en relativt beskeden støtte påvirke samhandelen mellem medlemsstater, hvis der er en skarp konkurrence i vedkommende sektor"(15).
(42) Fordelen indrømmes i form af afkald på bestemte skatteindtægter, dvs. i form af statsmidler. Domstolen har gentagne gange fastslået, at "en foranstaltning, hvorved offentlige myndigheder indrømmer visse virksomheder en afgiftsfritagelse, der, selv om den ikke indebærer en overførsel af statslige midler, giver de fritagne virksomheder en gunstigere økonomisk stilling end andre afgiftspligtige, udgør således en statsstøtte som omhandlet i traktatens artikel 92, stk. 1 (nu artikel 87, stk. 1)"(16). Påstanden om, at de transaktioner, det drejer sig om, ikke ville have fundet sted uden støtteforanstaltningerne, hvorfor støtten i sidste ende øger statens indtægter, kan ikke godtages. For det første kan det ikke udelukkes, at transaktioner som de i den pågældende støtteordning omhandlede under alle omstændigheder ville være blevet gennemført. For det andet indebærer en sådan påstand, at de almindelige skattebestemmelser, der finder anvendelse på fusioner i andre erhvervsgrene, snarere har til formål at modarbejde fusionstransaktioner end at øge statens indtægter. Spørgsmålet om, hvorvidt en støtteordning, når alt kommer til alt, øger antallet eller omfanget af transaktioner, der skal beskattes, og derfor medfører yderligere indtægter for staten, er i denne forbindelse uvedkommende.
(43) På baggrund af ovenstående betragtninger udgør de pågældende foranstaltninger statsstøtte.
(44) Som helhed overstiger støtten til bankerne de minimis-grænsen. Det kan dog ikke udelukkes, at nogle af foranstaltningerne i enkelttilfælde, navnlig i de i betragtning 5, nr. 2, 3, 4 og 5, omhandlede, kan falde inden for de minimis-grænsen. I alle disse særlige tilfælde skal foranstaltningerne anses for at falde uden for anvendelsesområdet for artikel 87, stk. 1.
(45) Støtten er ikke forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 2. Der er ikke tale om støtte af social karakter til enkelte forbrugere, om støtte, hvis formål er at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller af andre usædvanlige begivenheder eller om støtteforanstaltninger for økonomien i visse af Forbundsrepublikken Tysklands områder, som er påvirket af Tysklands deling. Ej heller er støtten forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra d) (støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven) eller litra e) (andre former for støtte, hvorom Rådet træffer beslutning). Medlemsstaten har desuden ikke påberåbt sig nogen af disse undtagelsesbestemmelser. Styrkelsen af det italienske banksystem kan ikke betragtes som "et projekt af fælleseuropæisk interesse", eftersom den hovedsagelig begunstiger de erhvervsdrivende i en bestemt medlemsstat og ikke i Fællesskabet som helhed, og eftersom den ikke skal fremme et konkret og bestemt projekt; den skal heller ikke "afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i en medlemsstats økonomi", eftersom det ikke er godtgjort, at det italienske banksystem skulle befinde sig i en systemkrise.
(46) Støtten vedrører hele statens område og kan derfor ikke betragtes som forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3, litra a) eller c) (hvor der henvises til den økonomiske udvikling i visse områder). Med hensyn til foranstaltningernes betegnelse som "driftsstøtte" skal det desuden bemærkes, at denne kategori, med henblik på vurderingen ifølge de gældende retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte, omfatter alle slags udgifter, der ikke vedrører startinvesteringer, dvs. investeringer i fast kapital i forbindelse med oprettelse af en ny virksomhed, udvidelse af en bestående virksomhed eller iværksættelse af en ny aktivitet, der indebærer en grundlæggende ændring af en bestående virksomheds produkt eller fremstillingsmetode(17). Uanset om den pågældende foranstaltning vedrører en udgift til et bestemt fusions- eller overtagelsesprojekt i en støtteberettiget region eller ej, skal den under alle omstændigheder vurderes som "driftsstøtte", og den vil således sædvanligvis være forbudt.
(47) Med hensyn til foreneligheden med fællesmarkedet på grundlag af artikel 87, stk. 3, litra c) (hvor der henvises til udvikling af visse erhvervsgrene), skal det bemærkes, at betingelserne for at anvende Fællesskabets rammebestemmelser for statsstøtte til redning og omstrukturering af kriseramte virksomheder(18) ikke er til stede. Ordningen er ikke begrænset til små og mellemstore virksomheder. Støtteforanstaltningerne er ikke anmeldt enkeltvis til Kommissionen, og der er heller ikke forelagt nogen omstruktureringsplan. De banker, støtten ydes til, er sædvanligvis ikke kriseramte, og støtten tager ikke sigte på at genvinde den økonomiske og finansielle lønsomhed på lang sigt. I rammebestemmelserne kræves det, at der vedtages modydelser med henblik på så vidt muligt at afbøde de skadelige virkninger, støtten måtte have for konkurrenterne. I det foreliggende tilfælde er støtten derimod beregnet på at styrke modtagernes stilling i forhold til de konkurrenter, der ikke modtager støtte. Under henvisning til støtte til små og mellemstore virksomheder kan Kommissionen konstatere, at ordningen ikke kun finder anvendelse på SMV, og at skattelettelserne ikke kan betegnes som investeringsstøtte eller som støtte til andre slags udgifter, som ellers ville kunne betragtes som forenelige med fællesmarkedet. Ingen andre egenskaber ved ordningen gør det muligt for Kommissionen at betragte den som forenelig med fællesmarkedet af andre årsager, som omhandlet i artikel 87, stk. 3, litra c). Desuden kræves det i disse bestemmelser, at støtten "ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse", og denne betingelse finder Kommissionen ikke opfyldt i det foreliggende tilfælde. I forhold til tidligere foranstaltninger(19), der kan have lettet de offentlige bankers overgang til aktieselskaber, idet de mindskede den konkurrencemæssige skævhed i forhold til de andre bankvirksomheder (jf. betragtning 51-54), bevirker de foreliggende foranstaltninger nemlig hovedsagelig, at støttemodtagernes konkurrenceevne forbedres i en erhvervsgren, der præges af en hård international konkurrence.
(48) Ud over den antagelse, at der kan være tale om de minimis-støtte, synes der ikke at foreligge andre omstændigheder, hvorved de foreliggende foranstaltninger kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet i de enkelte tilfælde. Disse skulle i henhold til artikel 88, stk. 3, under alle omstændigheder have været anmeldt hver for sig til Kommissionen, og den italienske stat har i øvrigt ikke givet oplysninger, der kan begrunde, at støtten i enkelttilfælde skulle være forenelig med fællesmarkedet.
(49) Ifølge artikel 14 i forordning (EF) nr. 659/1999(20) bestemmer Kommissionen i negative beslutninger om ulovlig støtte, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle de nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren. Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.
(50) Kommissionen finder ikke, at tilbagesøgning af støtten er i modstrid med noget generelt princip. Med hensyn til de berettigede forventninger har Domstolen bl.a. erklæret, at "den kontrol, som Kommissionen skal føre med statsstøtte i medfør af traktatens artikel 87, har sit grundlag i ufravigelige principper, hvorfor støttemodtagerne principielt ikke kan have nogen berettiget forventning om, at den støtte, de har modtaget, er lovlig, medmindre den er blevet ydet under iagttagelse af den i nævnte traktatbestemmelse fastlagte procedure. En påpasselig erhvervsdrivende må nemlig normalt være i stand til at forvisse sig om, at denne procedure er blevet fulgt"(21). Den pågældende støtte er ydet uden anmeldelse på forhånd.
(51) Med hensyn til det forhold, at Kommissionen i sin tid ikke satte spørgsmålstegn ved lov nr. 218 af 30. juli 1990, skal det bemærkes, at loven ikke var blevet anmeldt af den italienske regering. Kommissionen undersøgte kun nogle aspekter af loven i forbindelse med enkeltsager(22): bl.a. skulle kapitaltilførslerne vurderes af Kommissionen, hvilket ikke er tilfældet i forbindelse med de foranstaltninger, der er til behandling her. Kommissionen fandt, at de i lov 218/90 omhandlede kapitaltilførsler vedrørte visse offentlige banker. Denne transaktion og de andre dermed forbundne lettelser gjorde det muligt gennem tilførsler af nøje tilmålte midler at erstatte den tidligere ubegrænsede statsgaranti, som de offentlige banker nød godt af. Det var af interesse for konkurrencen at omdanne offentlige banker og selskaber til aktieselskaber og sikre, at de blev behandlet på lige fod med de private banker.
(52) Ovennævnte begrundelse kan dog ikke benyttes i den foreliggende sag. Som anført i de italienske myndigheders svar var de offentlige banker med ganske få undtagelser allerede i slutningen af 1992 blevet omdannet til aktieselskaber. Omdannelsen var blevet gennemtvunget ved lov nr. 489 af 26. november 1993.
(53) Når Kommissionen desuden dengang ikke gjorde indvendinger mod de øvrige foranstaltninger, der måske mere lignede dem, der er indført ved dekret 153/99, betyder det ikke, at Kommissionen nødvendigvis skal se med velvilje på sidstnævnte. Skattefritagelse for tilbageførsel af værdipapirer fra bankfonden til den bank, der oprindelig overførte dem, skal ikke nødvendigvis vurderes på samme måde som en lignende tilbageførsel fra banken til fonden. Engangsoverførslen af værdipapirer til bankvirksomheden vil nemlig kunne lette de offentlige bankers omdannelse til aktieselskaber; tilbageførslen til fondene af nævnte værdipapirer, der muligvis er steget i værdi og er fritaget for beskatning, har til formål (og bevirker) en forbedring af bankens lønsomhedsindikatorer.
(54) Uanset om lov 218/90 er ensbetydende med samme mekanisme og samme virkninger som de her behandlede foranstaltninger eller ej, så er og bliver den en ad hoc-foranstaltning. Som sådan vil den principielt kunne være berettiget som følge af ganske bestemte omstændigheder i forbindelse med sin indførelse, men lignende foranstaltninger kan dog ikke til alle tider betragtes som forenelige med fællesmarkedet.
(55) Med hensyn til det forhold, at transaktionerne er godkendt af Banca d'Italia, som er den behørige myndighed i kreditsektoren i Italien, skal det bemærkes, at Banca d'Italia ikke har nogen som helst beføjelser vedrørende statsstøtteanliggender.
(56) På baggrund af ovenstående kunne støttemodtagerne ikke have berettiget forventning om, at foranstaltningerne var forenelige med fællesmarkedet. I forbindelse med beslutningen om at gennemføre ovennævnte fusionstransaktion burde enhver omhyggelig beslutningstager have taget i betragtning, at støtten måske kunne blive erklæret for uforenelig med fællesmarkedet. Havde skattefordelen været en uomgængelig betingelse for fusionens lønsomhed, ville ingen forsigtig beslutningstager have foretaget transaktionen. Desårsag kan det ikke hævdes, at tilbagesøgningen er i strid med rimelighedsprincippet.
(57) Til den støtte, der tilbagesøges, skal føjes renter, der ifølge Kommissionens forvaltningsskik beregnes på grundlag af den referencesats, der anvendes ved beregningen af subventionsækvivalenten i forbindelse med regionalstøtte.
VI. KONKLUSIONER
(58) Kommissionen kan konstatere, at Italien ulovligt har gennemført lov 461/98 og dekret 153/99 i strid med traktatens artikel 88, stk. 3. De pågældende foranstaltninger giver bankerne en fordel, idet de derved kan blive større og med lavere omkostninger kan udnytte stordriftsfordelene. Lov 461/98 og dekret 153/99 indfører skattefordele også for bankfondene. De foranstaltninger, der tager sigte på bankfondene, omhandles ikke i nærværende beslutning, idet de vil blive behandlet for sig.
(59) Fordelen indrømmes i form af afkald på skatteindtægter, dvs. gennem statsmidler. Støtten til bankerne er selektiv. Den bevirker nemlig forskelsbehandling inden for sektoren og over for andre sektorer. De pågældende foranstaltninger udgør ikke en tilpasning af det generelle system til banksektorens særlige forhold, men en ad hoc-støtte, der forbedrer konkurrenceevnen for visse bankvirksomheder, nemlig dem, der deltager i fusionstransaktioner. Foranstaltningerne er ikke begrundede i systemets generelle art eller struktur, bortset fra det ene tilfælde, hvor det drejer sig om skattefritagelse for overførsel til bankfondene af kapitalandele i Banca d'Italia (artikel 27, andet afsnit, i dekret 153/99), for så vidt som den dobbelttransaktion, der består i at tildele banken kapitalandelene og siden overføre disse til fonden, ikke indvirker på bankens balance.
(60) Støtten begunstiger de virksomheder, der arbejder i en erhvervsgren, der præges af grænseoverskridende aktivitet; der må derfor anlægges den betragtning, at støtten påvirker denne aktivitet.
(61) Støtten til bankerne overstiger de minimis-grænserne og er ikke forenelig med fællesmarkedet i henhold til artikel 87, stk. 3.
(62) Kommissionen må konstatere, at statsstøtten er uforenelig med fællesmarkedet og pålægge medlemsstaten at tilbagesøge den. Kommissionen finder desuden, at støttemodtagerne ikke med føje har kunnet nære forventninger om, at de pågældende foranstaltninger er forenelige med fællesmarkedet.
(63) Nærværende beslutning vedrører støtteordningen og skal ufortøvet gennemføres, særlig for så vidt angår tilbagesøgningen af hver enkelt støtte, der er ydet som led i ordningen. Kommissionen skal endvidere gøre opmærksom på, at en beslutning vedrørende en støtteordning ikke er til hinder for, at en bestemt individuel støtte af iboende årsager helt eller delvis kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet i forbindelse med en fremtidig kommissionsbeslutning eller i henhold til en fritagelsesforordning. I lyset af ovenstående betragtninger ser det imidlertid ikke ud til, at en individuel støtte vil kunne betragtes som forenelig under de omstændigheder, der gør sig gældende i den foreliggende sag -
VEDTAGET FØLGENDE BESLUTNING:
Artikel 1
Bortset fra det i artikel 2 omhandlede tilfælde er den statsstøtteordning, Italien i henhold til lov nr. 461 af 23. december 1998 og i henhold til lovdekret nr. 153 af 17. maj 1999, særlig artikel 16, tredje og femte afsnit, artikel 22, første afsnit, artikel 23, første afsnit, artikel 24, første afsnit, og artikel 27, andet afsnit, har iværksat til fordel for banker, er uforenelig med fællesmarkedet.
Artikel 2
De i artikel 27, andet afsnit, i lovdekret nr. 153 af 17. maj 1999 omhandlede skattelettelser udgør ikke statsstøtte, for så vidt som den dobbelttransaktion, der består i, at kapitalandele i Banca d'Italia tildeles banken og siden overføres til bankfonden, ikke indvirker på bankens balance.
Artikel 3
Italien ophæver den i artikel 1 omhandlede støtteordning.
Artikel 4
1. Italien træffer alle nødvendige foranstaltninger for at tilbagesøge den i artikel 1 omhandlede støtte, som allerede ulovligt er udbetalt til støttemodtagerne.
2. Tilbagesøgningen skal ske uophørligt og i overensstemmelse med national lovgivning, hvis denne giver mulighed for at efterkomme beslutningen hurtigt og effektivt. Den støtte, der skal tilbagebetales, pålægges renter fra det tidspunkt, den blev udbetalt til støttemodtagerne, og indtil den er blevet tilbagebetalt. Renterne beregnes på grundlag af den referencesats, der anvendes til at beregne subventionsækvivalenten for regionalstøtte.
Artikel 5
Italien underretter senest to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen om, hvilke foranstaltninger der er truffet for at efterkomme beslutningen.
Artikel 6
Denne beslutning er rettet til Den Italienske Republik.
Udfærdiget i Bruxelles, den 11. december 2001.