KOMMISSIONENS BESLUTNING
af 4. juni 2008
om Ungarns statsstøtte C 41/05 i forbindelse med langfristede elkøbsaftaler
(meddelt under nummer K(2008) 2223)
(Kun den ungarske udgave er autentisk)
(EØS-relevant tekst)
(2009/609/EF)
KOMMISSIONEN FOR DE EUROPÆISKE FÆLLESSKABER HAR -
Under henvisning til traktaten om oprettelse af Det Europæiske Fællesskab, særlig artikel 88, stk. 2, første afsnit,
under henvisning til aftalen om Det Europæiske Økonomiske Samarbejdsområde, særlig artikel 62, stk. 1, litra a),
efter at have opfordret interesserede parter til at fremsætte deres bemærkninger i overensstemmelse med disse artikler (1) og under hensyntagen til disse bemærkninger, og
ud fra følgende betragtninger:
1. SAGSFORLØB
(1)
Ved brev af 31. marts 2004, der blev registreret samme dag, anmeldte de ungarske myndigheder over for Kommissionen regeringsdekret 183/2002 (VIII.23.) (2) i henhold til den procedure, der er omhandlet i bilag IV, kapitel 3, punkt 1, litra c), i traktaten om Den Tjekkiske Republiks, Estlands, Cyperns, Letlands, Litauens, Ungarns, Maltas, Polens, Sloveniens og Slovakiets tiltrædelse af Den Europæiske Union( herefter benævnt »interimsprocedure«). Det anmeldte dekret indfører en kompensationsordning for den statsejede elgrossist (közüzemi nagykereskedelmi engedélyes), selskabet Magyar Villamos Művek Zrt. (herefter benævnt »MVM«), hvorunder der ydes MVM kompensation for selskabets omkostninger. Kommissionen registrerede anmeldelsen som statsstøtte med sagsnummer HU 1/2004.
(2)
Der blev udvekslet en række breve mellem de ungarske myndigheder og Kommissionen om foranstaltningen (3). Kommissionen modtog også kommentarer fra berørte parter (4). Under interimsproceduren opdagede Kommissionen, at det ungarske el-engrosmarked væsentligt var struktureret omkring langfristede elkøbsaftaler (herefter benævnt »elkøbsaftaler«) mellem MVM og visse elproducenter. Med udgangspunkt i de oplysninger, der forelå på det tidspunkt, havde Kommissionen mistanke om, at elkøbsaftalerne indebar ulovlige statsstøtteelementer.
(3)
Ved brev af 13. april 2005, registreret den 15. april 2005, trak de ungarske myndigheder anmeldelsen af regeringsdekret 183/2002 tilbage. I medfør af Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 af 22. marts 1999 om fastlæggelse af regler for anvendelsen af EF-traktatens artikel 93 (herefter benævnt »procedureforordningen«) (5) indledte Kommissionen en statsstøttesag på eget initiativ (sag NN 49/05) vedrørende elkøbsaftalerne.
(4)
Ved brev af 24. maj 2005 (D/54013), anmodede Kommissionen de ungarske myndigheder om supplerende oplysninger. De ungarske myndigheders svar af 20. juli 2005 blev registreret af Kommissionen den 25. juli 2005. De ungarske myndigheder fremlagde yderligere oplysninger ved brev af 28. september 2005, der blev registreret den 30. september 2005.
(5)
Ved brev af 9. november 2005 underrettede Kommissionen Ungarn om sin beslutning om at indlede proceduren efter EF-traktatens artikel 88, stk. 2, vedrørende elkøbsaftalerne (herefter benævnt »åbningsbeslutning«). Åbningsbeslutningen blev offentliggjort i Den Europæiske Unions Tidende (6).
(6)
I åbningsbeslutningen udtrykte Kommissionen tvivl om, hvorvidt elkøbsaftalerne var forenelige med det fælles marked, og opfordrede interesserede parter til at fremsende deres bemærkninger.
(7)
Efter at have fremsat en anmodning om udsættelse af fristen for fremsendelse af kommentarer, som Kommissionen efterkom (7), fremsendte Ungarn sine kommentarer til beslutningen om at indlede proceduren den 31. januar 2006, som Kommissionen registrerede den 1. februar 2006.
(8)
Efter en række anmodninger om udsættelse af fristen for fremsendelse af bemærkninger, som Kommissionen efterkom (8), blev bemærkningerne fra interesserede parter registreret af Kommissionen som følger: bemærkninger fra MVM af 11. januar 2006, en interesseret part, der ikke ønskede sin identitet afsløret, den 20. januar 2006, Marta kraftværk den 20. januar og 6. marts 2006, banken […] den 10. februar 2006, kraftværket AES-Tisza den 13. og 14. februar 2006, banken […] den 13. februar 2006; Electrabel S.A. og datterselskabet Dunament den 14. februar 2006; Budapest kraftværk den 21. februar 2006 og Csepel kraftværk den 21. februar 2006.
(9)
Efter at de ungarske myndigheder havde bekræftet, at de inden for rammerne af denne procedure ville behandle oplysninger fra tredjemand fortroligt (10), fremsendte Kommissionen ovennævnte bemærkninger til Ungarn ved brev af 25. april 2006.
(10)
De ungarske myndigheder sendte første del af deres bemærkninger til tredjemands bemærkninger ved brev af 28. juni 2006, registreret den 29. juni 2006, og anden del ved brev af 24. juli 2006, registreret den 25. juli 2006.
(11)
Europa-Kommissionens kommissær med ansvar for konkurrence, Nellie Kroes, som var bekendt med de planlagte lovgivningsmæssige ændringer i energisektoren i Ungarn, sendte den 17. oktober 2006 et brev til Ungarns økonomi- og transportminister János KÓKA for at bringe den nye lovgivning om elkøbsaftaler og potentielle kompenserende foranstaltninger i overensstemmelse med EU-lovgivningen.
(12)
Selskabet AES-Tisza fremsendte yderligere bemærkninger den 19. december 2006, hvori de klagede over flere aspekter i Kommissionens procedure.
(13)
Ved brev af 21. november 2006 (registreret den 23. november 2006) og 15. januar 2007 (registreret samme dag) og på møder den 18. december 2006 og 8. marts 2007 med Kommissionen bekræftede de ungarske myndigheder, at de planlagde lovgivningsmæssige ændringer i forbindelse med liberaliseringen af energisektoren og dermed også en ændring af den nuværende situation på el-engrosmarkedet.
(14)
Kommissionen sendte en anmodning om yderligere oplysninger den 23. april 2007. Ungarn svarede den 5. juni 2007 og sendte supplerende oplysninger den 6. august 2007.
(15)
Ved brev af 4. maj 2007 meddelte de ungarske myndigheder Kommissionen, at de ville nedsætte et arbejdsudvalg, der skulle føre forhandlinger med alle de implicerede elproducenter vedrørende ophør af eller grundlæggende ændringer af elkøbsaftalerne. Regeringen vedtog således den 11. maj 2007 beslutning nr. 2080/2007 (V.11.) om langfristede elkøbsaftaler i energisektoren (11), hvorved ovennævnte arbejdsudvalg blev nedsat (ledet af premierministerens kontor), for uden ophør at løse spørgsmålet om elkøbsaftaler i overensstemmelse med EU’s statsstøtteregler og indlede officielle forhandlinger i den henseende med de berørte elproducenter. Ved brev af 3. juli 2007 orienterede den ungarske regering Kommissionen om resultatet af de første forhandlinger, der fandt sted i juni 2007.
(16)
I forbindelse med liberaliseringsprocessen blev den nye energilov (12) offentliggjort den 2. juli 2007, og den trådte i kraft delvis den 15. oktober 2007 og delvis den 1. januar 2008. Ved brev af 25. juli 2007 orienterede den ungarske regering Kommissionen om den nye energilovs indvirkning på liberaliseringen af det ungarske elektricitetsmarked. Den nye lov ændrede imidlertid ikke selve elkøbsaftalerne, som stadig var gældende mellem MVM og de elproducenter, der var omfattet af beslutningen om at indlede proceduren.
(17)
Ved brev af 26. juli 2007 stillede Kommissionen yderligere spørgsmål til de ungarske myndigheder.
(18)
Den 7. september 2007 modtog Kommissionen et brev fra den ungarske regering, som bad om mere tid til at afslutte forhandlingerne med elproducenterne.
(19)
Den 24. september og den 31. oktober 2007 registrerede Kommissionen Ungarns svar på de spørgsmål, der blev stillet den 26. juli 2007.
(20)
Den 14. december 2007 sendte Kommissionen i medfør af artikel 5, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999 (herefter benævnt »procedureforordningen«) en rykkerskrivelse til de ungarske myndigheder med de spørgsmål, der stadig var ufuldstændigt besvaret. De ungarske myndigheder svarede ved brev af 16. januar 2008.
(21)
Da selskaberne Dunament og AES-Tisza ikke havde fremlagt de ønskede oplysninger, anførte de ungarske myndigheder, at de ikke var i stand til at give et fuldstændigt svar på Kommissionens spørgsmål.
(22)
Den 15. februar 2008 udstedte Kommissionen derfor et påbud om oplysninger, der opfordrede Ungarn til at fremsende de oplysninger, der var anført i beslutningen, inden for en frist på femten dage.
(23)
Den 27. februar sendte Dunament en kopi til Kommissionen af selskabets svar på de ungarske myndigheders spørgsmål og forklarede, hvorfor det ikke var muligt at besvare de stillede spørgsmål. De ungarske myndigheder svarede ved brev af 4. og 13. marts 2008. Som svar på Dunaments eksplicitte anmodning medsendte de ungarske myndigheder Dunaments breve til finansministeriet og det ungarske energitilsyn af 14. maj 2007, 21. august 2007, 13. september 2007, 7. december 2007, 14. januar 2008 og 20. februar 2008. De ungarske myndigheder havde ikke tidligere fremsendt kopi af disse breve til Kommissionen (13); i deres svar på Kommissionens spørgsmål havde de i hele proceduren medsendt de oplysninger, de fandt relevante.
(24)
Det fremgår af de ungarske myndigheders svar, at AES-Tisza ikke sendte Ungarn noget svar. Ved fax af 10. marts 2008 sendte AES-Tisza et brev til kommissær Nellie Kroes og oplyste, at de ungarske myndigheder allerede var i besiddelse af alle de oplysninger, Kommissionen havde udbedt sig.
(25)
På grundlag af de foreliggende oplysninger meddelte de ungarske myndigheder i deres svar af 13. marts 2008 Kommissionen de relevante oplysninger vedrørende spørgsmål (1)a)-d) i kapitel III i påbuddet om oplysninger. De sendte imidlertid ikke yderligere oplysninger om det spørgsmål, der var stillet under punkt (1)(e) i kapitel III i påbuddet om oplysninger vedrørende de to ovennævnte kraftværkers investeringer.
(26)
En betydelig del af de oplysninger, der er udvekslet siden registreringen af sag HU 1/2004, vedrørte fortolkningen og den konkrete anvendelse af Kommissionens meddelelse om analysemetoden for statsstøtte i forbindelse med strandede omkostninger (i det følgende benævnt »metoden til analyse af strandede omkostninger«) (14). På basis af de dokumenter, der er fremlagt i denne procedure, så det ud til, at de ungarske myndigheder planlagde at indføre en ordning for kompensation for strandede omkostninger, som kunne være blevet vurderet i denne beslutning. Der blev således gennemført omfattende drøftelser i løbet af denne procedure mellem Kommissionen og de ungarske myndigheder vedrørende detaljerne i den kompensationsordning, som Ungarn kunne vedtage for at sikre overensstemmelse med metodens kriterier.
(27)
Uanset de tekniske drøftelser om en eventuel kommende kompensationsmekanisme har de ungarske myndigheder på datoen for denne beslutning endnu ikke officielt meddelt Kommissionen en samlet kompensationsmekanisme bekræftet af de ungarske myndigheder. I brev af 13. marts 2008 bekræftede de ungarske myndigheder udtrykkeligt, at de på daværende tidspunkt ikke ønskede at yde kompensation for strandede omkostninger, men de forbeholdt sig ret til på et senere tidspunkt at yde en sådan kompensation til visse kraftværker.
(28)
Kommissionen bad de ungarske myndigheder bekræfte visse oplysninger i brev af 7. april 2008. De ungarske myndigheder fremsendte de ønskede oplysninger i brev af 22. april 2008.
(29)
I deres brev af 20. maj 2008 meddelte de ungarske myndigheder Kommissionen, at Paks kraftværkets elkøbsaftaler var blevet opsagt af parterne den 31. marts 2008. Selv om kraftværkerne Csepel og Pannon underskrev opsigelsesaftaler i april 2008, er disse aftalers ikrafttrædelse stadig på datoen for denne beslutning afhængig af aktionærernes og bankernes godkendelse.
(30)
Den 3. marts 2006 indgav Budapest kraftværk en klage over Kommissionens åbningsbeslutning til De Europæiske Fællesskabers Ret i Første Instans; klagen blev tildelt sagsnummer T-80/06. Den 6. juni 2006 anmodede Csepel kraftværk om tilladelse til at intervenere i proceduren til støtte for Budapest kraftværk, og denne anmodning blev efterkommet ved kendelse fra Retten af 11. marts 2008.
(31)
Endvidere verserer der to internationale voldgiftsprocedurer mod Republikken Ungarn ved International Centre for the Settlement of Investment Disputes i Washington D.C. indledt af kraftværkerne […] og […], som begge er aktionærer i kraftværker med elkøbsaftaler i Ungarn. Procedurerne er baseret på bestemmelserne om investeringsbeskyttelse i energichartertraktaten.
2. BESKRIVELSE AF FORANSTALTNINGEN
(32)
Fra den 31. december 1991 til den 31. december 2002 var det ungarske elmarked bygget op omkring en »eneaftager«, nemlig selskabet Magyar Villamos Művek (MVM). MVM er 99,9 % statsejet med aktiviteter, der omfatter elproduktion, engrosvirksomhed, transmission og detailvirksomhed. Ifølge »eneaftager«-modellen kunne kraftværker udelukkende levere energi direkte til MVM (medmindre MVM opsagde de regionale distributionsselskabers kontrakter), og MVM var det eneste selskab, der kunne levere elektricitet til de regionale distributionsselskaber. I henhold til lov XLVIII af 1994 om energi (»energilov I«) blev MVM pålagt at sikre energiforsyning i Ungarn til den lavest mulige pris.
(33)
Energilov CX fra 2001 (»energilov II«, der erstattede energilov I) trådte i kraft den 1. januar 2003. Med loven blev der indført en tosidet model for det ungarske marked for elektricitet, som var gældende indtil den 1. januar 2008, da energilov LXXXVI fra 2007 (»energilov III«, der erstattede energilov II) trådte i kraft. Ifølge denne tosidede model var der et offentligt forsyningssegment og et konkurrencesegment, og kunder med frit leverandørvalg (som der blev stadig flere af) fik mulighed for at gå over til konkurrencesegmentet. I det offentlige forsyningssegment var MVM den eneste grossist, mens der i konkurrencesegmentet dukkede andre leverandører op. Energilov III satte en stopper for det offentlige forsyningssegment, men husholdninger og visse erhvervskunder var imidlertid fortsat omfattet af en forsyningspligt - som det er muligt ifølge det andet direktiv om det indre marked for elektricitet (15).
(34)
Ifølge energilov I skulle MVM vurdere landets samlede energibehov og hvert andet år udarbejde en national plan for opførelse af kraftværker (Országos Erőműépítési Terv). Denne plan skulle derefter fremlægges for og godkendes af den ungarske regering og parlamentet.
(35)
Det fremgår af energilov I og af bemærkninger fra den ungarske regering (16), at de vigtigste mål for det ungarske energimarked i midten af 1990’erne var forsyningssikkerhed til den lavest mulige pris, modernisering af infrastrukturen med særlig vægt på de gældende miljøbeskyttelsesstandarder og den nødvendige omstrukturering af energisektoren. For at nå disse generelle mål blev der tilbudt langfristede elkøbsaftaler til udenlandske investorer, der forpligtede sig til at investere i opførelse og modernisering af kraftværker i Ungarn. Elkøbsaftalerne blev indgået af kraftværkerne på den ene side og selskabet MVM på den anden side.
(36)
De elkøbsaftaler, der blev indgået mellem MVM og individuelle kraftværker (17), fastsatte en afbalanceret produktionsportefølje, der satte MVM i stand til at opfylde sin forsyningssikkerhedsforpligtelse. De giver MVM mulighed for at levere både grundlasten (med lignitfyrede værker og atomkraftværker) og spidslasten (med gasfyrede kraftværker).
(37)
Elkøbsaftalerne kræver, at kraftværkerne vedligeholder og driver deres produktionsfaciliteter korrekt. De reserverer hele eller størstedelen af kraftværkernes produktionskapacitet (MW) til MVM. Denne kapacitetstildeling er uafhængig af den faktiske brug af kraftværket. Ud over den reserverede kapacitet kræver elkøbsaftalerne, at MVM køber en bestemt minimumsmængde elektricitet (MWh) fra hvert kraftværk.
(38)
Nogle elkøbsaftaler omfatter såkaldte »systemtjenester« (18), hvis kraftværkerne teknisk set er i stand til at levere disse, som MVM leverer til systemoperatøren MAVIR.
(39)
De elkøbsaftaler, der blev undertegnet i 1995-1996 (syv af de ti elkøbsaftaler, der vurderes), blev indgået i lyset af privatiseringen af kraftværkerne. Disse elkøbsaftaler fulgte en standardaftale udarbejdet af et internationalt advokatfirma efter anmodning fra den ungarske regering. Der var ingen udbudsprocedure for indgåelsen af disse elkøbsaftaler. Der var imidlertid en udbudsprocedure i forbindelse med privatiseringen af kraftværkerne. Elkøbsaftalerne (indgået før privatiseringen) var et led i privatiseringspakken. Nogle af aftalerne (navnlig aftalerne med Mátra, Tisza og Dunament) blev delvist ændret af parterne efter privatiseringen.
(40)
Elkøbsaftalen for Csepel kraftværket blev indgået i 1997 og fulgte en noget anderledes model. Der var imidlertid heller ingen udbudsprocedure i dette tilfælde, og indgåelsen af elkøbsaftalen var ligeledes knyttet til kraftværkets privatisering.
(41)
Elkøbsaftalen med Ujpest kraftværket (et af de tre værker i Budapest kraftværket) blev indgået med Budapest kraftværket i 1997 også uden en specifik udbudsprocedure.
(42)
Kun elkøbsaftalen med Kispest kraftværket (endnu et gammelt værk i Budapest kraftværket, som var under ombygning på det tidspunkt) blev indgået i 2001 efter en offentlig udbudsprocedure.
(43)
Fra 2000 til 2004 dækkede den kapacitet, der var forbeholdt elkøbsaftalerne omkring 80 % af den samlede ungarske efterspørgsel efter elektricitet (MW). Fra 2005 til datoen for denne beslutning har andelen ligget på omkring 60-70 %. Det var forventet, at dette tal gradvist ville falde i perioden mellem 2011 og 2024 (19).
(44)
Ud af de næsten tyve elkøbsaftaler, der blev undertegnet mellem 1995 og 2001, var ti stadig i kraft, da Ungarn tiltrådte EU (den 1. maj 2004).
(45)
Denne beslutning vedrører udelukkende de elkøbsaftaler, der var i kraft den 1. maj 2004. Den vedrører ikke elkøbsaftaler, der var ophørt før denne dato. Selv om nogle elkøbsaftaler (se betragtning 29 ovenfor) blev opsagt af parterne i april 2008, vedrører denne beslutning disse aftaler og vurderer deres statsstøtteelementer og forenelighed med fællesmarkedet i perioden fra den 1. maj 2004 til deres slutdato (april 2008).
(46)
De kraftværker med elkøbsaftaler, som indgår i denne beslutning, er nævnt i tabellen nedenfor. Den angivne varighed henviser til den oprindeligt fastsatte slutdato for elkøbsaftalerne, som det fremgår af selve elkøbsaftalerne.
Tabel 1
Oversigt over produktionsselskaber med elkøbsaftaler, de vigtigste aktionærer og elkøbsaftalernes varighed
Produktionsselskab
Største aktionærgruppe
Kraftværk med elkøbsaftale
Elkøbsaftalens varighed
Budapesti Erőmű Rt.
EDF
Kelenföldi Erőmű
1996-2011
Újpesti Erőmű
1997-2021
Kispesti Erőmű
2001-2024
Dunamenti Erőmű Rt.
Electrabel
Dunament F blokke
1995-2010
(undertegnet i 1995, trådte i kraft i 1996)
Dunament G2 blok
1995-2015
(undertegnet i 1995, trådte i kraft i 1996)
Mátrai Erőmű Rt.
RWE
Mátrai Erőmű
1995-2022
(oprindelig varighed indtil 2015, forlænget til 2022 i 2005)
AES-Tisza Erőmű Kft.
AES
Tisza II Erőmű
1995-2016
(undertegnet i 1995, trådte i kraft i 1996)
([…])
Csepeli Áramtermelő Kft.
ATEL
Csepel II Erőmű
1997-2020
(undertegnet i 1997, trådte i kraft i 2000)
Paksi Atomerőmű Rt.
MVM
Paksi Atomerőmű
1995-2017 (20)
(undertegnet i 1995, trådte i kraft i 1996)
Pannonpower Holding Rt.
Dalkia
Pécsi Erőmű
1995-2010
(undertegnet i 1995, trådte i kraft i 1996)
(47)
I regeringsdekret 1074/1995 (VIII.4) om regulering af elpriser forpligtede regeringen sig til pr. 1. januar 1997 (starten på den såkaldte første prisregulering) at sikre, at »ud over at dække berettigede driftsomkostninger, skal engros- og detailpriserne sikre en egenkapitalforrentning på 8 %«. Regeringen garanterede derved en kapitalforrentning på 8 % for kraftværker med elkøbsaftaler.
(48)
Pr. 1. januar 2001 (starten på den anden prisregulering) var der for kraftværkerne inkluderet et afkast af aktiver på 9,8 % (eszközarányos megtérülés). Den procentmæssige stigning betød ikke nødvendigvis en ændring i de faktiske beløb, da grundlaget for de to investeringsafkast var forskelligt (det første var beregnet af egenkapitalen, og det andet var beregnet af aktiverne). Priserne afspejlede ændringer i inflationen.
(49)
De regulerede priser var gældende for kraftværkerne indtil den 31. december 2003.
(50)
I denne periode med prisregulering analyserede det ungarske energitilsyn omkostningsstrukturen for hvert enkelt kraftværk og fastsatte prisen for MVM's køb af elektricitet på et niveau, der sikrede den garanterede rentabilitet.
(51)
Listen over omkostninger, der var dækket af denne prisfastsættelsesmekanisme, omfattede navnlig følgende omkostningsposter (21):
- faste omkostninger: afskrivning, forsikring, visse faste vedligeholdelses- og driftsomkostninger, rentebetaling (hitelkamatok), nedlukning (rekultivációs költségek), fiskale omkostninger (skatter), personaleomkostninger (személyi jellegű költségek), omkostninger til miljøbeskyttelse, betalinger til den centrale nukleare fond (Központi Nukleáris Alap befizetések) for atomkraftværket og ekstraordinære udgifter (rendkívüli ráfordítások)
- variable omkostninger: brændselsomkostninger.
(52)
Det ungarske energitilsyn havde til opgave at sikre, at de omfattede omkostninger var fornuftige og nødvendige.
(53)
Den officielle pris var afgørende frem for den pris, der var fastsat i elkøbsaftalerne.
(54)
Fra og med den 1. januar 2004 blev priserne fastsat på basis af prisformlen i elkøbsaftalerne. Hvordan denne formel præcist skulle forstås, blev klarlagt i forbindelse med de årlige prisforhandlinger mellem MVM og kraftværkerne.
(55)
Prisformlerne i elkøbsaftalerne er særdeles komplekse, men følger imidlertid de samme principper som den metode, det ungarske energitilsyn anvendte før januar 2004. Ifølge bemærkningerne fra de ungarske myndigheder (22) blev bilaget til elkøbsaftalerne vedrørende prisfastsættelse udarbejdet ved hjælp af formlen og definitionerne i ovennævnte regeringsdekret 1074/1995 om regulering af elpriser. (Ifølge anmeldelsen blev »formlerne og definitionerne i dekretet kopieret i aftalerne«). Derfor er principperne for prisfastsættelse i elkøbsaftalerne baseret på berettigede omkostningskategorier i lighed med den mekanisme, der anvendes til fastsættelse af regulerede priser.
(56)
Hver elkøbsaftale indeholder to hovedkategorier af afgifter: en kapacitetsafgift (eller afgift for at stille kapacitet til rådighed) for reserveret kapacitet (MW), der dækker faste omkostninger + fortjeneste (kapitalforrentning), og en energiafgift, der dækker variable omkostninger. De forskellige elkøbsaftaler foreskriver forskellige former for supplerende afgifter. Afhængigt af hvilke elkøbsaftaler der er tale om, kan disse supplerende afgifter tage form af bøde-/præmieordninger, der anvendes som et incitament for at få elproducenterne til at følge princippet om de lavest mulige omkostninger, og yderligere afgifter for at sikre produktionsreserver, omprogrammere vedligeholdelse på MVM's anmodning, øge spidslasten og nedsætte lasten til under den aftalte mængde i perioder med lav efterspørgsel, osv. De regelmæssige (årlige, kvartalsvise, månedlige) ændringer af kapacitetsafgifter afhænger af en række faktorer: aktivering af moderniseringsprojekter, forskellige rentekategorier, udenlandske valutakurser, inflationsindeks osv. Kapacitetsafgiften og de supplerende afgifter dækker også systemtjenester (dækket af elkøbsaftalen). Elektricitetsafgifter vedrører væsentligst brændselsomkostninger og specifikke brændselsvarmeanvendelser (fajlagos tüzelőhő felhasználása). De beregnes på basis af princippet om overvæltning af de variable omkostninger.
(57)
Det skal bemærkes, at definitionen af de omfattede omkostningskategorier ikke nødvendigvis var identisk i prisreguleringen før den 1. januar 2004 og i elkøbsaftalerne. Ungarns bemærkninger (23) viser f.eks., at kapacitetsafgiften for […] og Dunament kraftværkerne var højere i deres elkøbsaftaler end under prisreguleringen. Det skyldes, at elkøbsaftalerne tog højde for moderniseringer, hvilket førte til højere faste omkostninger. Disse højere faste omkostninger kom gradvist (efter den gradvise modernisering) til udtryk i højere kapacitetsafgifter i tilfælde af elkøbsaftaler end i tilfælde af prisregulering. Andre forskelle mellem regulerede priser og aftalepriser på grund af bilaterale forhandlinger mellem MVM og elproducenterne kunne også observeres.
(58)
Uanset sådanne forskelle bekræftede alle kraftværker med elkøbsaftaler ifølge Ungarns bemærkninger af 20. oktober 2004 og 20. juli 2005, at den prisberegningsmetode og de omkostningskategorier, der blev anvendt efter prisreguleringens ophør, stort set svarede til den metode og de kategorier, det ungarske energitilsyn anvendte før denne dato.
(59)
Aftalepriserne efter den 1. januar 2004 var således baseret på en beregning af berettigede (faste og variable) omkostninger + fortjeneste.
(60)
Det følger af ovenstående, at selv om prisreguleringen ophørte den 31. december 2003, blev priserne ikke fuldstændig liberaliseret, da engrosprisen for elektricitet fortsat var baseret på princippet om forrentning af investeringerne som fastsat i elkøbsaftalerne (24).
(61)
Den 6. februar 2006 vedtog det ungarske parlament lov XXXV af 2006 (25), som genindførte offentlig prisregulering for den elektricitet, der blev solgt til MVM ifølge elkøbsaftalerne. Det første nye prisdekret trådte i kraft den 9. december 2006. Fra den dato blev prisreguleringen for elkøbsaftalerne igen erstattet af den offentlige prisformel for en periode på omkring et år (indtil den 31. december 2007).
(62)
Som led i liberaliseringen af markedet satte energilov III pr. 1. januar 2008 en stopper for de regulerede produktionspriser og for den tosidede model med et offentligt forsyningssegment og et konkurrencesegment.
(63)
Pr. 1. januar 2008 blev prisen på den elektricitet, som elværkerne solgte til MVM ifølge elkøbsaftalerne, derfor igen fastsat ved hjælp af elkøbsaftalernes prisformler. De underliggende principper for disse formler er ikke blevet ændret siden deres sidste anvendelse: de følger således de samme principper som i perioden mellem den 1. januar 2004 og den 8. december 2006 (se betragtning 54 til 59 ovenfor).
(64)
Prisfastsættelse i henhold til elkøbsaftaler er således fortsat bestemt af princippet om forrentning af investeringerne.
(65)
Elkøbsaftalerne reserverer hele eller størstedelen af kraftværkernes produktionskapacitet til MVM.
Tabel 2
Ungarns indenlandske produktionskapacitet (26)
(MW)
Kapacitet
2004
2005
2006
2007
Samlet installeret produktionskapacitet (27)
8 777
8 595
8 691
8 986
Disponibel bruttokapacitet (28)
8 117
8 189
8 097
8 391
Disponibel nettokapacitet (29)
7 252
7 792
7 186
7 945
Spidslast for det ungarske elsystem
6 356
6 409
6 432
6 605
Tabel 3
Produktionskapacitet for kraftværker med elkøbsaftaler (30)
(MW)
Kraftværk
Kapacitet
2004
2005
2006
2007
Kelenföld
Disponibel nettokapacitet
90,1
97,6
97,2
78,0
Aftalt kapacitet (31)
83,3
89,8
89,4
71,9
Ujpest
Disponibel nettokapacitet
106,3
106,1
106,2
106,0
Aftalt kapacitet
99
98,8
98,9
98,7
Kispest
Disponibel nettokapacitet
46,1
110,2
110,2
109,6
Aftalt kapacitet
43
102,6
102,6
102,3
Dunament F
Disponibel nettokapacitet
1 020
1 020
1 020
1 020
Aftalt kapacitet
928,2
923,1
923,1
923,1
Dunament G2
Disponibel nettokapacitet
187,6
223,1
223,1
223,7
Aftalt kapacitet
178,4
212,4
212,4
213
AES-Tisza
Disponibel nettokapacitet
638,0
824,7
824,7
824,7
Aftalt kapacitet
[…] (32)
[…] (33)
[…] (33)
[…] (33)
Csepel
Disponibel nettokapacitet
348,9
331
355
349,5
Aftalt kapacitet
323
307
329
324
Pannon
Disponibel nettokapacitet
25,9
25,9
25,9
25,9
Aftalt kapacitet
20,1
20,1
20,1
20,1
Mátra
Disponibel nettokapacitet
593
552
552
552
Aftalt kapacitet
496
460
460
460
Paks
Disponibel nettokapacitet
1 597
1 596
1 596
1 596
Aftalt kapacitet
1 486
1 486
1 485
1 485
Samlet disponibel nettokapacitet for kraftværker med elkøbsaftaler
4 652,0
4 886,6
4 910,3
4 885,4
Samlet aftalt kapacitet
[…] (34)
[…] (35)
[…] (36)
[…] (37)
(66)
Ovenstående tal viser, at i den her undersøgte periode blev ca. 60 % af den disponible nettokapacitet i Ungarn aftaget af MVM i henhold til elkøbsaftaler. Hvis der tages højde for kraftværkernes faktisk disponible kapacitet (»Ténylegesen igénybevehető teljesítőképesség«) minus deres eget forbrug (»Önfogyasztás«), vil tallet være højere end ovenfor.
(67)
Ovenstående tabeller viser også, at den kapacitet, der er reserveret MVM i henhold til elkøbsaftaler, dækker hele eller størstedelen af de respektive kraftværkers disponible kapacitet.
(68)
MVM betaler en kapacitetsafgift for denne reserverede kapacitet (betragtning 56 ovenfor) uanset den faktiske brug af kraftværket.
(69)
Ungarns importkapacitet er på ca. 1 000-1 300 MW. Omkring 600 MW af denne importkapacitet er reserveret MVM ifølge andre langfristede aftaler.
(70)
Når MVM faktisk benytter sig af sin reserverede kapacitet og køber elektricitet hos kraftværket, betaler MVM energiafgiften for den aftagne elektricitet (se betragtning 56 ovenfor).
(71)
Elkøbsaftalerne sikrer et vist minimumsaftag fra hvert enkelt kraftværk.
(72)
Den samlede indenlandske elproduktion i Ungarn er på mellem 32 og 36 TWh ((= 32-36 000 000 GWh) årligt.
Tabel 4
Elproduktion i henhold til elkøbsaftaler (38)
(GWh)
Kraftværk
Produceret elektricitet
2004
2005
2006
2007
Budapest
(inkl. Kelenföld, Újpest og Kispest)
Samlet elproduktion
1 228
1 510
1 643
1 742
Eget forbrug
87
89
91
84
Garanteret minimumsaftag
Kelenfold:
(…)
Ujpest
(…)
Kispest:
(…)
Kelenfold:
(…)
Ujpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenfold:
(…)
Ujpest:
(…)
Kispest:
(…)
Kelenfold:
(…)
Ujpest:
(…)
Kispest:
(…)
Faktisk aftag
939
1 302
1 451
1 538
Dunament (39) (F + G2)
Samlet elproduktion
4 622
3 842
3 450
4 300
Eget forbrug
174
148
147
188
Garanteret minimumsaftag
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
Faktisk aftag
4 232
2 888
2 495
3 296
AES-Tisza
Samlet elproduktion
1 621
1 504
1 913
2 100
Eget forbrug
96
97
117
116
Garanteret minimumsaftag
(…)
(…)
(…)
(…)
Faktisk aftag
1 525
1 407
1 796
1 984
Csepel
Samlet elproduktion
1 711
1 764
1 710
2 220
Eget forbrug
48
49
48
53
Garanteret minimumsaftag
(…)
(…)
(…)
(…)
Faktisk aftag
1 662
1 715
1 661
2 166
Pannon (39)
Samlet elproduktion
673
266
237
232
Eget forbrug
116
52
34
29
Garanteret minimumsaftag
(…)
(…)
(…)
(…)
Faktisk aftag
361
206
203
203
Mátra (39)
Samlet elproduktion
5 688
5 698
5 621
6 170
Eget forbrug
675
670
667
710
Garanteret minimumsaftag
(…)
(…)
(…)
(…)
Faktisk aftag
3 730
3 762
3 587
4 082
Paks
Samlet elproduktion
11 915
13 833
13 460
14 677
Eget forbrug
750
821
800
848
Garanteret minimumsaftag
(…)
(…)
(…)
(…)
Faktisk aftag
11 112
13 012
12 661
13 828
(73)
Det garanterede minimumsaftag er den mængde, MVM skal købe uanset efterspørgslen på markedet. Hvis MVM ikke køber de aftalte minimumsmængder, skal MVM stadig betale for de påløbne brændselsomkostninger (Dunament, Kelenfold, Pécs og […]), alle producentens omkostninger eller modydelser i henhold til brændelsleveringsaftalen (Csepel) og alle berettigede omkostninger (Kispest og Ujpest).
3. BEGRUNDELSE FOR AT INDLEDE PROCEDUREN
3.1. Elkøbsaftalerne
(74)
I åbningsbeslutningen nåede Kommissionen til den foreløbige konklusion, at elkøbsaftalerne i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, udgjorde statsstøtte til de elværker, der havde indgået elkøbsaftaler med MVM.
(75)
Kommissionen tilkendegav, at elkøbsaftalerne var gældende efter tiltrædelsen, jf. bilag IV, kapitel 3, punkt 1, litra c), til tiltrædelsesakten (40), og at de ikke udgjorde eksisterende støtte, da ingen af elkøbsaftalerne kan henføres til de støttekategorier, som fra tiltrædelsesdatoen blev betragtet som eksisterende støtte i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 1.
(76)
For det første trådte ingen af elkøbsaftalerne i kraft før den 10. december 1994. For det andet var ingen af elkøbsaftalerne opført på listen over eksisterende støtte vedlagt bilag IV til tiltrædelsesakten. For det tredje var Kommissionen ikke blevet underrettet om elkøbsaftalerne under den såkaldte interimsprocedure.
(77)
Kommissionen gav udtryk for den opfattelse, at det garanterede investeringsafkast og de høje købspriser, som elkøbsaftalerne sikrer, stiller de elværker, som har indgået en elkøbsaftale, mere fordelagtigt end andre elværker, som ikke har indgået en sådan aftale, herunder også eventuelle nye deltagere på markedet og virksomheder i andre sammenlignelige erhvervssektorer, hvor sådanne langfristede aftaler ikke er blevet tilbudt markedsdeltagerne. Kommissionen konkluderede derfor foreløbigt, at foranstaltningen gav disse elværker en selektiv økonomisk fordel.
(78)
Kommissionen bemærkede også, at elmarkederne var blevet åbnet for konkurrence, og at elektricitet nu handles mellem medlemsstaterne, især efter at Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/92/EF af 19. december 1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet trådte i kraft (41). Foranstaltninger, der begunstiger særlige virksomheder i energisektoren i én medlemsstat, blev derfor betragtet som potentielt konkurrencebegrænsende for virksomheder fra andre medlemsstater med hensyn til disses energieksport til den pågældende medlemsstat, eller som fremmende for energieksport fra denne medlemsstat til disse andre medlemsstater.
(79)
Kommissionen gav også udtryk for den opfattelse, at denne fordel indebar anvendelse af statsmidler, fordi beslutningen om at underskrive elkøbsaftalerne var en konsekvens af statens politik, der blev gennemført via den statsejede forsyningsleverandør MVM. I overensstemmelse med EF-Domstolens retspraksis skal de midler, som et offentligt ejet selskab benytter på en måde, der kan tilregnes staten, betragtes som statsmidler i den i EF-traktatens artikel 87, stk. 1 anførte betydning (42).
(80)
Kommissionen kom derfor til den foreløbige konklusion, at elkøbsaftalerne udgjorde statsstøtte til elværkerne i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, da denne statsstøtte »stadig er gældende efter tiltrædelsesdatoen«, jf. Bilag IV, kapitel 3, punkt 1, litra c), til tiltrædelsesakten.
(81)
Kommissionen fastslog derfor, at den statsstøtte, elværkerne havde modtaget, skulle undersøges ved hjælp af metoden til analyse af strandede omkostninger. På basis af de dokumenter, der var i Kommissionens besiddelse, da den besluttede at indlede proceduren, var der tvivl om, hvorvidt elkøbsaftalerne var i overensstemmelse med de kriterier, der er fastsat i denne metode.
(82)
For det første var Kommissionen i tvivl om, hvorvidt selve principperne i elkøbsaftalerne, som hindrer fri konkurrence på markedet, kunne betegnes som værende forenelige med det grundlæggende mål i metoden til analyse af strandede omkostninger, dvs. fremme af liberaliseringen i sektoren gennem passende kompensation til etablerede markedsaktører, som udsættes for nye konkurrencevilkår.
(83)
For det andet tvivlede Kommissionen på, at støtteelementet i elkøbsaftalerne var foreneligt med de detaljerede kriterier i metoden til analyse af strandede omkostninger, hvad angår beregning af støtteberettigede strandede omkostninger og fastsættelse af passende kompensation.
3.2. Regeringsdekret nr. 183/2002 (VIII.23.) om strandede omkostninger
(84)
For at sætte MVM i stand til at opfylde elkøbsaftalerne og samtidig holde detailpriserne i det offentlige forsyningssegment omkring niveauet på det frie marked foreskrev regeringsdekret 183/2002 (VIII.23.), at staten skulle betale kompensation til MVM i visse tilfælde.
(85)
I den oprindelige anmeldelse af sag HU 1/2004 (trukket tilbage den 13. april 2005), mente de ungarske myndigheder, at denne kompensation udgjorde statsstøtte til MVM.
(86)
Kommissionen konkluderede derimod i beslutningen om at indlede proceduren, at kompensationen ikke udgjorde statsstøtte til MVM, men at det beløb, der blev modtaget ifølge regeringsdekret 183/2002 (VIII.23.), var en del af den købspris, MVM betalte til aftaleproducenterne, og derfor var et led i den fordel, elproducenterne havde af elkøbsaftalerne.
(87)
Åbningsbeslutningen indleder derfor udelukkende den formelle undersøgelsesprocedure vedrørende elkøbsaftalerne og ikke regeringsdekret 183/2002 (VIII.23.).
4. UNGARNS KOMMENTARER TIL BESLUTNINGEN OM AT INDLEDE PROCEDUREN
(88)
Ungarn finder det berettiget at foretage en individuel vurdering af elkøbsaftalerne, da de indeholder forskellige betingelser.
(89)
Ungarn mener, at åbningen af det ungarske marked for elektricitet har været en succes (dvs. som gennemsnittet i EU), hvad angår antal forbrugere, der har skiftet til det frie marked. Ungarn konkluderer, at elkøbsaftalerne ikke har udgjort en hindring for forbrugernes skift til det frie marked. Det er meget mere sandsynligt, at Ungarns begrænsede tværnationale kapacitet og de deraf følgende høje priser udgør en sådan hindring.
(90)
Ungarn mener endvidere, at det forhold, at elkøbsaftalerne er langfristede, ikke i sig selv kan udgøre en konkurrencefordel for elproducenterne, da sådanne langfristede kontrakter er udbredte i elsektoren både i Europa og på andre kontinenter.
(91)
Hvad angår den referencepris, der er nævnt i åbningsbeslutningen, foreslår de ungarske myndigheder, at Kommissionen tager højde for Ungarns regionale karakteristika og den nylige stigning i brændselspriserne, når der skal fastsættes en referencepris.
(92)
Med hensyn til nye deltagere på markedet for elektricitet har Ungarn meddelt Kommissionen, at der ikke er kommet nye deltagere siden den 1. maj 2004 (datoen for Ungarns tiltrædelse af EU og datoen for liberaliseringen af energimarkedet). De ungarske myndigheder henviser til, at sådanne investeringer kræver tid, og at det derfor ikke kan forventes, at sådanne investeringer bliver operationelle før 2011.
(93)
Som svar på Kommissionens tvivl om, hvorvidt elkøbsaftalerne er forenelige med punkt 4.6 i analysemetoden, bekræfter Ungarn, at der ikke vil blive ydet statsstøtte til redning og omstrukturering af virksomheder, der er omfattet af de her analyserede elkøbsaftaler.
5. BEMÆRKNINGER FRA INTERESSEREDE PARTER
(94)
Efter offentliggørelsen af åbningsbeslutningen (21. december 2005) og inden for den fastsatte tidsfrist (i de fleste tilfælde efter en forlængelse af tidsfristen, som de interesserede parter havde anmodet om, og som Kommissionen havde accepteret) modtog Kommissionen bemærkninger fra:
-
følgende elproducenter: AES-Tisza Erőmű Rt., Budapesti Erőmű Zrt., Csepeli Áramtermelő Rt., Dunamenti Erőmű Zrt. og hovedaktionæren, Electrabel S.A., og Mátrai Erőmű Rt.
-
følgende banker, som finansierede elproducenterne: […] Bank, som repræsentant for tolv banker, der har udlånt til Csepeli Áramtermelő Kft. og […] Bank som repræsentant for ni banker, der har udlånt til AES-Tisza Erőmű Kft., og
-
MVM, og
-
en tredje part, som ikke ønskede sin identitet afsløret.
(95)
De fleste af de kommentarer, Kommissionen har modtaget fra interesserede parter, indeholder stort set de samme argumenter. I stedet for at kommentere disse bemærkninger enkeltvis har Kommissionen opdelt dem i følgende generelle kategorier (se punkt 5.1 til 5.7 nedenfor).
5.1. Kommentarer til den individuelle vurdering af elkøbsaftalerne
(96)
Mátra kraftværket og en anden interesseret part, der ikke ønskede sin identitet afsløret, gav udtryk for, at Kommissionen burde vurdere elkøbsaftalerne individuelt, da de ikke indeholder helt de samme bestemmelser. Andre elproducenter anmodede indirekte om en individuel vurdering af deres elkøbsaftale ved at give Kommissionen detaljerede oplysninger om de specifikke betingelser i deres egen elkøbsaftale.
5.2. Kommentarer til eksistensen af statsstøtte
(97)
AES-Tisza Erőmű, Budapesti Erőmű, Csepeli Áramtermelő og Dunamenti Erőmű anfører, at kriterierne for eksistensen af statsstøtte på tidspunktet for indgåelse af elkøbsaftalerne bør vurderes i forhold til de markedsvilkår, der eksisterede på det tidspunkt. I nogle af kommentarerne anføres dette krav udtrykkeligt, mens det i andre fremgår indirekte, idet der henvises til omstændighederne ved indgåelsen af elkøbsaftalerne i deres vurdering af eksistensen af statsstøtte. Der henvises til EF-Domstolens retspraksis i den henseende (43).
i) Forkert referencepris/Ingen fordelagtige priser
(98)
Alle elproducenterne hævder, at elkøbsaftalerne ikke giver en økonomisk fordel.
(99)
De kritiserer Kommissionens foreløbige konklusion, ifølge hvilken de priser, der er fastsat ifølge elkøbsaftalerne, er højere end elproducenternes markedspriser.
(100)
De anfører, at referenceprisen på 36 EUR/MWh, der er anvendt i andre beslutninger, og som der henvises til i åbningsbeslutningen, er urimelig i denne procedure, da den stammer fra en fuldstændig anden geografisk og tidsmæssig situation. De anfører, at prisvurderingen bør tage højde for de forhold, der var gældende, da elkøbsaftalerne blev indgået. De understreger også, at priser i langfristede aftaler altid vil være lavere end priserne på spotmarkedet. Endvidere nævner de elproducenter, der væsentligst forsyner MVM med spidslast, at deres priser ikke kan sammenlignes med priserne for grundlasten. De fleste af dem antyder, at Kommissionen bør tage højde for de stærkt stigende brændselspriser i de seneste år.
(101)
Mange af elproducenterne anfører, at deres faktiske forrentning lå under tallene i beslutningen om at indlede beslutningen.
(102)
Elproducenterne understreger også, at de løber store risici (i modsætning til hvad der antydes i åbningsbeslutningen), navnlig hvad angår byggeri, lovregulering, miljø, vedligeholdelse og finansiering. Prisregulering blev nævnt som et af de væsentligste eksempler på reguleringsrisici. Elproducenterne mener også, at det forhold, at en betydelig del af deres produktionskapacitet er reserveret til MVM, udgør en ulempe, da det forhindrer dem i at bruge denne kapacitet til at producere energi til andre potentielle kunder. Endvidere fastsætter elkøbsaftalerne klare forpligtelser for elproducenterne, som fører til lavere betalinger eller erstatningskrav, hvis de ikke opfylder dem.
(103)
[…] fremførte, at en af Ungarns fordele som følge af elkøbsaftalerne var de pålidelige balanceringsydelser, som kun kunne udbydes af virksomheden selv og Dunamenti Erőmű. Producenten anførte, at den ikke ville være trådt ind på markedet og have udbudt disse ydelser uden en elkøbsaftale.
(104)
Kraftværket Mátra anfører, at det har lave omkostninger i forbindelse med minedrift, da værket har sin egen kulmine, der giver det mulighed for at tilbyde meget konkurrencedygtige priser. Værket nævner, at dets priser endda ligger under MVM's detailpriser i modsætning til andre aftalepriser.
ii) Privatiseringspris
(105)
Kraftværket Dunament nævner, at det ikke fik nogen fordel af elkøbsaftalen, da værket betalte markedsprisen for privatiseringen af kraftværkerne, og da købsprisen tog højde for dets rettigheder og forpligtelser i henhold til elkøbsaftalen. Værket betalte derfor for elkøbsaftalen (og for alle eventuelle fordele) i privatiseringsprisen.
iii) Det markedsøkonomiske investorprincip
(106)
Kraftværkerne Budapest, AES-Tisza, Mátra og Csepel anfører, at elkøbsaftalerne afspejler markedsvilkårene på det tidspunkt, de blev indgået, både for MVM og for elproducenterne. Hvad angår MVM, fremhæver de, at enhver privat aktør i MVM's position (lovfæstet forsyningssikkerhedsforpligtelse som eneaftager osv.) ville have valgt at indgå elkøbsaftaler. Hvad angår elproducenterne, anfører de, at deres »fordel« af elkøbsaftalerne blot er en normal handelsmæssig fordel, som alle, der indgår handelsaftaler, kan forvente. Da elkøbsaftalerne blev indgået i den berørte sektor, var de baseret på normale handelsvilkår. Endvidere er elkøbsaftaler et eksempel på normale forretningsmetoder og en gængs form for risikoallokering og risikostyring.
(107)
Elkøbsaftalerne var den eneste vej til at sikre investeringer, der opfyldte kravene til den ungarske elektricitetssektor (herunder især moderniseringen af hele systemet, miljøbeskyttelse og forsyningssikkerhed). For at kunne anvende det markedsøkonomiske investorprincip måtte disse krav overholdes, og det eneste middel, der gjorde dette muligt, var elkøbsaftalerne. De interesserede parter bemærker, at elkøbsaftalerne pålægger elværkerne at foretage investeringer og at være til rådighed.
iv) Tjenester af almindelig økonomisk interesse
(108)
Kraftværkerne Budapest og Csepel hævder, at de elværker, der har indgået elkøbsaftaler, leverer tjenester af almindelig økonomisk interesse. De mener, at MVM gennem elkøbsaftalerne opfylder sin forsyningssikkerhedsforpligtelse og derved opfylder en forsyningspligt. Budapest kraftværket anfører, at man også kan sige, at det faktisk er Budapest kraftværk, der opfylder en offentlig forsyningspligt, som det er blevet pålagt gennem værkets elkøbsaftaler. Begge interesserede parter henviser til Kommissionens beslutning af 16. december 2003 i statsstøttesag N475/2003 (Irland) (44), hvor Kommissionen accepterede, at opførelsen af nye produktionsanlæg af hensyn til forsyningssikkerheden kunne betragtes som en tjeneste af almindelig økonomisk interesse.
(109)
De interesserede parter mener - ligesom i den irske sag - at en eventuel statsstøtte inden for rammerne af elkøbsaftalerne opfylder de fire kumulative kriterier fastsat af Domstolens dom i sag C-280/00 (herefter benævnt »Altmark-dommen«) (45). De argumenterer som følger:
(110)
For det første fremgik det af den ungarske energilov, at MVM var pålagt flere offentlige forsyningsforpligtelser, som f.eks. forsyningssikkerhed til den lavest mulige pris, miljøbeskyttelse og effektivitet. MVM’s offentlige forsyningspligt er således klart defineret i loven, og de kraftværker, der har indgået elkøbsaftaler, er blevet pålagt at levere tjenester af almindelig økonomisk interesse.
(111)
For det andet var kompensationerne fastsat på forhånd i regeringens prisdekreter og i elkøbsaftalernes prisformler. Kompensationerne kunne således beregnes på grundlag af objektive og gennemsigtige parametre.
(112)
For det tredje overstiger de kompensationer, der udbetales i henhold til elkøbsaftalerne, ikke omkostningerne ved de leverede tjenester af almindelig økonomisk interesse. Elkøbsaftalerne er strengt omkostningsbaserede, og fortjenstmargenerne overstiger ikke de sædvanlige fortjenstmargener på markedet. Budapest kraftværket anfører, at det sikres ved åbne og gennemsigtige udbudsprocedurer for elkøbsaftalerne (se nedenfor). Kraftværkerne blev solgt til den virksomhed, der afgav det højeste bud og fremlagde den bedste forretningsplan. Det fremgår af udbudsproceduren, at kompensationen ifølge elkøbsaftalerne ikke må overstige, hvad der er nødvendigt for at dække alle de omkostninger, der følger af den offentlige forsyningspligt, og en rimelig fortjenstmargen.
(113)
For det fjerde nævner Budapest kraftværket, at værkets elkøbsaftaler alle blev indgået efter en åben og gennemsigtig udbudsprocedure, enten som et væsentligt element i privatiseringspakken eller enkeltvis. Csepel kraftværket hævder, at selv om værket ikke blev udvalgt på grundlag af et offentligt udbud, modtager det stadig en kompensation, der udelukkende dækker omkostninger og en rimelig fortjenstmargen. Prismekanismerne sikrer, at overkompensation undgås.
(114)
I lyset af ovennævnte bemærkninger konkluderer de interesserede parter, at elkøbsaftalerne opfylder de fire kumulative kriterier, som nævnes i Altmark-dommen, og derfor ikke udgør støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(115)
Budapest kraftværket anfører også, at selv om det ikke kunne konkluderes, at elkøbsaftalerne opfylder de fire kumulative kriterier i Altmark-dommen, kunne de stadig erklæres som forenelige med fællesmarkedet i henhold til EF-traktatens artikel 86, stk. 2. Den interesserede part giver udtryk for, at virkningen af værkets elkøbsaftaler på den påståede afskærmning af det ungarske marked for elektricitet er ubetydelig, da de kun dækker 3 % af det ungarske elforbrug. Af tekniske grunde var det endvidere umuligt at øge elimporten på det tidspunkt, elkøbsaftalerne blev indgået. Værkets elkøbsaftaler kunne derfor ikke have negative følger for samhandlen. Den interesserede part understreger også i sine bemærkninger betydningen af værkets kraftvarmeteknologi for fjernvarmeforsyningen, der lever op til målsætningerne i EU’s energi- og miljøpolitik.
(116)
Mátra kraftværket anfører, at værket blev pålagt at reservere en bestemt minimumskapacitet til MVM af hensyn til energiforsyningssikkerheden på det ungarske marked ved brug af nationale kulressourcer. Værket anfører, at i overensstemmelse med artikel 11, stk. 4, i direktivet om det indre marked for elektricitet (46) bør statsstøtte betragtes som forenelig med fællesmarkedet, når støtten af hensyn til forsyningssikkerheden finansierer elværker, der anvender indenlandske kulressourcer.
v) Ingen fordel på grund af den lange løbetid
(117)
Csepel, Mátra og Budapest kraftværkerne anfører, at en aftales løbetid ikke i sig selv bør ses som en fordel. Kraftværket Csepel nævner, at i langfristede aftaler betaler begge parter en pris for den sikkerhed, der følger af den lange løbetid. Kraftværkerne accepterer at levere til en pris, der ligger under prisen på spotmarkedet, og at være bundet af den aftalte pris, uanset priserne på spotmarkedet. De accepterer også at reservere deres kapacitet til et selskab i hele aftalens løbetid. Det fremføres, at langfristede aftaler derfor udgør en afvejning af økonomiske risici og muligheder for begge parter og ikke udelukkende kan ses som en fordel.
(118)
På baggrund af ovennævnte bemærkninger konkluderer alle kraftværker, at elkøbsaftalerne ikke giver dem en økonomisk fordel og derfor ikke udgør statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1
(119)
AES-Tisza nævner, at elkøbsaftalerne ikke giver en selektiv fordel. Den interesserede part henviser til, at der findes langfristede aftaler i hele elsektoren, ikke blot mellem elproducenterne og MVM, men også mellem MVM og distributionsselskaberne og mellem brænstofleverandørerne og elproducenterne og også for import af elektricitet. Hvad angår elproducenterne, kræves det udtrykkeligt i energilov I (fra 1994) og regeringsdekret 34/1995, at elproducenterne indgår en elkøbsaftale med MVM for at få en bygge- og driftstilladelse. Alle elproducenter havde derfor aftaler med MVM, og kun vedvarende energianlæg og kraftværker kunne have kortere aftaler, da disse værker har andre retlige garantier (f.eks. bindende aftag).
(120)
Kraftværket Mátra anfører, at kun prisen kan betragtes som statsstøtte i elkøbsaftalerne. Varigheden af elkøbsaftalerne og de garanterede salgsmængder kan ikke betragtes som statsstøtte, for selv om de skulle give en fordel, medfører de ikke overførsel af statsmidler. Den tredje part konkluderer, at i betragtning af Mátra værkets meget konkurrencedygtige priser (se i) ovenfor) er der intet statsstøtteelement overhovedet i værkets elkøbsaftaler.
(121)
Selskabet AEZ-Tisza fremfører, at priserne i elkøbsaftalerne ikke kan tilregnes staten, men parterne i elkøbsaftalerne. AES-Tisza kritiserer den vurdering af muligheden for at tilregne staten foranstaltningerne, der er foretaget i beslutningen om at indlede proceduren, da den udelukkende fokuserer på statens ansvar for den konkrete indgåelse af elkøbsaftalerne og ikke på statens ansvar i forbindelse med prisfastsættelse, mens Kommissionen samtidig hævder, at den uretfærdige fordel sikres ved fordelagtige priser. Efter perioden med central prisfastsættelse (dvs. efter januar 2004 og med undtagelse af 2007) blev priserne forhandlet mellem MVM og kraftværkerne og kan ikke tilregnes staten.
(122)
Kraftværkerne AES-Tisza, Budapest og Csepel bestrider, at elkøbsaftalerne skulle være konkurrencefordrejende og påvirke samhandlen mellem medlemsstaterne.
(123)
For det første anfører de omhandlede kraftværker, at dette kriterium også bør vurderes på baggrund af det tidspunkt, hvor elkøbsaftalerne blev indgået. På det tidspunkt var Ungarn ikke medlem af EU, og landets marked for elektricitet var ikke liberaliseret. Det anføres derfor, at elkøbsaftalerne pr. definition ikke kunne forvride konkurrencen på det fælles marked.
(124)
For det andet hævder de, at konkurrencen og samhandlen mellem medlemsstaterne påvirkes af andre faktorer end elkøbsaftalerne. Konkret fremfører de, at tværnational kapacitet er den faktor, der især påvirker Ungarns handel med andre lande. Denne tværnationale kapacitet bruges maksimalt. Det er således klart, at handlen med elektricitet er begrænset på grund af Ungarns begrænsede tværnationale kapacitet og ikke på grund af elkøbsaftalerne. Lovgivningen nævnes som den anden faktor, der påvirker samhandlen mellem medlemsstaterne. Ifølge den ungarske lovgivning kunne kraftværkerne under ingen omstændigheder sælge elektricitet direkte til udlandet.
(125)
Kraftværket Csepel påstår, at det under alle omstændigheder kun sælger elektricitet i Ungarn, så værkets elkøbsaftaler kan de facto ikke have følger for samhandlen mellem medlemsstaterne.
(126)
Det nævnes også, at det ungarske elmarked er blevet gradvist åbnet for konkurrence i overensstemmelse med EU-forpligtelserne. En betragtelig procent af forbrugerne skiftede til det frie markedssegment på kort tid. Nye aktører ville blive afskrækket fra at træde ind på det ungarske elmarked eller styrke deres tilstedeværelse på markedet i tilfælde af en usikker forrentning, men ikke på grund af forekomsten af elkøbsaftaler. Kraftværket Csepel nævner, at der i de senere år kun er bygget kraftværker i Ungarn, når staten har tilbudt en vis stabilitet og forudsigelighed for forrentningen af projektet via langfristede aftaler eller i form af obligatorisk aftag, eller når brugen af ny kapacitet var garanteret af efterspørgsel efter den vertikalt integrerede distributionsaktivitet. Forekomsten af elkøbsaftaler var under ingen omstændigheder en faktor, der afskrækkede nye markedsdeltagere.
(127)
Det nævnes endvidere, at der på det ungarske marked ikke er efterspørgsel efter yderligere kapacitet. Det fremgår af det forhold, at en stor del af den kapacitet, MVM udbyder på elauktioner, ikke bliver solgt.
5.3. Anvendelse efter tiltrædelsen
(128)
Denne bemærkning blev fremsendt af Budapest kraftværk.
(129)
Budapest kraftværk anfører, at elkøbsaftaler ikke kan betragtes som »stadig [er] gældende efter tiltrædelsesdatoen« i henhold til kapitel 3, punkt 1, litra c), i bilag IV til tiltrædelsesakten.
(130)
Den interesserede part hævder, at i overensstemmelse med princippet om forbud mod tilbagevirkende kraft bør foranstaltninger, der lovligt var etableret forud for tiltrædelsen, ikke revideres af Kommissionen efter tiltrædelsen. Da Fællesskabets statsstøtteregler først finder anvendelse fra tiltrædelsesdatoen, kan kun støtteforanstaltninger, der giver en yderligere fordel efter tiltrædelsen, defineres som foranstaltninger, der er gældende efter tiltrædelsen. Det anføres, at elkøbsaftalerne ikke giver yderligere fordele efter tiltrædelsen, da deres prisformler blev defineret før tiltrædelsen, og statens finansielle risiko derfor var fuldstændig kendt før tiltrædelsen.
5.4. Eksisterende støtte
(131)
Dette argument blev fremsendt af Budapest, Csepel, AES-Tisza og Mátra og af […] Bank.
(132)
De interesserede parter fremfører, at selv hvis man gik ud fra, at elkøbsaftalerne udgør statsstøtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, bør denne statsstøtte anses for eksisterende støtte i henhold til bilag IV, kapitel 3, punkt 1, litra c), til tiltrædelsesakten. De mener ikke, at Kommissionen gjorde indsigelse mod foranstaltningen inden for den periode på tre måneder, der er fastsat i tiltrædelsesakten. De ungarske myndigheder anmeldte foranstaltningen den 31. marts 2004, og efter en udveksling af visse oplysninger reagerede Kommissionen ikke inden for denne frist på tre måneder på Ungarns brev af 19. oktober 2004 og udelukkede således, at foranstaltningen kunne betragtes som »nye støtte«.
(133)
Budapests kraftværk mener også, at en beslutning om, hvorvidt støtte, der er bevilget forud for tiltrædelsen og bibeholdt efter tiltrædelsen, bør betragtes som »ny støtte« eller som »eksisterende støtte«, ikke alene bør baseres på bilag IV til tiltrædelsesakten. Hvis en sådan støtte ikke opfylder kriterierne for at blive betragtet som eksisterende støtte i henhold til bilag IV til tiltrædelsesakten, bør den ifølge Budapest kraftværk stadig undersøges i henhold til artikel 1, litra b), nr. ii) til v), i forordning (EF) nr. 659/1999.
(134)
Budapests kraftværk fremfører, at artikel 1, litra b), nr. v), i Rådets forordning (EF) nr. 659/1999 finder anvendelse på elkøbsaftalerne, og at elkøbsaftalerne derfor udgør »eksisterende støtte«. Værket mener ikke, at artikel 1, litra b), nr. v), sidste punktum, i forordning (EF) nr. 659/1999 finder anvendelse på elkøbsaftalerne af tre grunde.
(135)
For det første fastslog Domstolen i sin dom i Alzetta Mauro-sagen (47), at støtte bevilget på et marked, som, før det blev liberaliseret, var lukket for konkurrence, bør betragtes som eksisterende støtte fra tidspunktet for liberaliseringen. Ifølge den interesserede part er denne dom baseret direkte på en fortolkning af EF-traktatens artikel 88, stk. 1, og går derfor forud for forordning (EF) nr. 659/1999.
(136)
Da forordning (EF) nr. 659/1999 endnu ikke var trådt i kraft, da elektricitetsmarkedet blev liberaliseret ved direktiv 96/92/EF, eller da elkøbsaftalerne blev undertegnet, er det for det andet bestemmelserne i Alzetta Mauro-dommen og ikke i forordning (EF) nr. 659/1999, der finder anvendelse.
(137)
For det tredje fører en sammenligning af ordlyden for de forskellige kategorier i artikel 1, litra b), i forordning (EF) nr. 659/1999 til den konklusion, at artikel 1, litra b), nr. v), kun finder anvendelse på statsstøtteordninger, idet individuel støtte ikke nævnes udtrykkeligt.
(138)
Omvendt hævder AES-Tisza, at hvis elkøbsaftalerne skulle klassificeres som ny støtte, så skulle en sådan klassificering baseres på forordning (EF) nr. 659/1999, artikel 1, litra b), nr. v).
5.5. Kommissionen kan ikke sætte lovligt indgåede privatretlige aftaler ud af kraft (»pacta sunt servanda«) - retlig usikkerhed
(139)
Disse argumenter blev fremsendt af Budapest og AES-Tisza kraftværkerne og af […] Bank.
(140)
Parterne understreger, at de indgik elkøbsaftalerne i god tro på de markedsvilkår, der var gældende på det tidspunkt. De accepterede store investeringsforpligtelser, som blev muliggjort via kreditinstitutioner inden for rammerne af finansieringsaftaler. De finder, at Kommissionens undersøgelser førte til en betydelig retlig usikkerhed, som burde være undgået. AES-Tisza's sætter spørgsmålstegn ved Kommissionens ret til på basis af statsstøttereglerne og generelt EF-traktatens konkurrenceregler at bringe lovligt indgåede kommercielle aftaler til ophør (48).
5.6. Proportionalitet
(141)
AES-Tisza giver udtryk for bekymring vedrørende proportionaliteten af Kommissionens anmodning om at bringe elkøbsaftalerne til ophør og henviser til en mulig genforhandling af aftalerne.
5.7. Kommentarer til elkøbsaftalernes forenelighed med fællesmarkedet
(142)
Selskaberne Csepel og AES-Tisza nævner, at elkøbsaftalerne ikke er udformet som kompensationsordninger, og det er derfor ikke rimeligt at sammenligne dem med analysemetoden for strandede omkostninger. Da elkøbsaftalerne blev indgået, kunne de ikke opfattes som en kompensation for strandede omkostninger, da analysemetoden slet ikke eksisterede på det tidspunkt. De mener kun, det er rimeligt at anvende metoden i en situation, hvor elkøbsaftalerne var ophørt tidligere.
(143)
Omvendt hævder […] Bank med hensyn til Csepels elkøbsaftale, at den kompensation, der betales inden for rammerne af elkøbsaftalerne, udelukkende dækker omkostninger, der er støtteberettigede ifølge metoden (f.eks. faste omkostninger, variable omkostninger og en rimelig fortjeneste). Ifølge argumentationen giver Csepels elkøbsaftale ikke en kompensation, der overstiger støtteberettigede strandede omkostninger.
(144)
Csepel hævder endvidere, at elkøbsaftalerne opfylder kriterierne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, da de i væsentlig grad bidrager til elforsyningssikkerheden i Ungarn, og mere generelt til udviklingen af Ungarns samlede økonomi.
(145)
Selskabet AES-Tisza foreslår (uden at give detaljerede grunde), at elkøbsaftaler bør betragtes som sikkerhed for investeringer i et område, der henhører under artikel 87, stk. 3, litra a).
(146)
Endvidere bemærker AES-Tisza, at beslutningen om at indlede proceduren er uklar med hensyn til den »benchmark«-markedspris, der skal anvendes, betydningen af »ineffektiv investering« og de økonomiske scenarier og tidspunkter, Kommissionen har brugt ved vurderingen af foreneligheden med fællesmarkedet.
6. UNGARNS SVAR PÅ DE INTERESSEREDE PARTERS BEMÆRKNINGER
(147)
Som svar på bemærkningerne fra Csepel kraftværk anfører Ungarn, at i modsætning til, hvad der måske kan udledes af Csepels bemærkninger, indeholder værkets elkøbsaftale også garanterede minimumsaftag.
(148)
Hvad angår de argumenter, der fremføres af Dunament, hvorefter værket ikke kan afvise at producere energi på betingelser, der dikteres af MVM, heller ikke på bekostning af Dunaments salg på det frie marked, nævner de ungarske myndigheder, at MVM i 2006 foreslog at trække 4 F-blokke ud af elkøbsaftalerne, der derfor kunne have konkurreret direkte på det frie marked for systemtjenester. Dunament afviste imidlertid denne mulighed.
(149)
Hvad angår bemærkningerne fra AES-Tisza, ifølge hvilke producenter, der ikke var omfattet af en elkøbsaftale, først og fremmest investerede, hvis de var sikret et obligatorisk aftag, anfører de ungarske myndigheder, at store kraftværker og kraftværksblokke sælger elektricitet på det frie marked uden hverken elkøbsaftaler eller obligatorisk aftag (f.eks. Dunament blok G1, Vértes og Mátra blok I-II).
(150)
Ungarn understreger også, at i modsætning til, hvad AES-Tiszas anfører i deres bemærkninger, er MVM's forhandlingsposition også begrænset af selve elkøbsaftalerne (prisformler og garanteret aftag).
7. KOMMISSIONENS VURDERING
7.1. Ulovlig støtte
(151)
Den støtte, elkøbsaftalerne er forbundet med, blev ikke anmeldt til Kommissionen i overensstemmelse med procedurereglerne for statsstøtte. Der er derfor tale om en ulovlig støtte.
7.2. Generelle bemærkninger om den individuelle vurdering af elkøbsaftalerne
(152)
I deres bemærkninger gjorde flere interesserede parter samt de ungarske myndigheder gældende, at elkøbsaftalerne burde vurderes hver for sig i betragtning af forskellene i deres indhold og vilkår.
(153)
Denne beslutning omfatter alle de elkøbsaftaler mellem MVM og elproducenter, der var i kraft på det tidspunkt, hvor Ungarn tiltrådte EU (se betragtning 44 og 45 ovenfor). Kommissionen finder, at de overordnede principper i elkøbsaftalerne er så ensartede, at det i en statsstøttesag er rimeligt at vurdere dem under ét. Som det fremgår af nedenstående, er det Kommissionens opfattelse, at de væsentligste fordele, elkøbsaftalerne giver, er fælles for dem alle, og at beslutningerne om at indgå dem i årene 1995-2001 blev truffet ud fra de samme energipolitiske mål og indgik som led i den samme løsning af energiproblemerne. Helt konkret pålægger alle aftalerne MVM en købsforpligtelse - hvis varighed strækker sig over en betydelig del af produktionsanlæggenes levetid - til at aftage en fast kapacitet og en garanteret mængde, baseret på en prisordning, der sætter producenterne i stand til at dække såvel deres faste som deres variable omkostninger. Også hvad angår de andre kriterier for, at der foreligger statsstøtte, er der så mange lighedspunkter, at det er berettiget at foretage en samlet vurdering af alle aftalerne. Deres selektive karakter grunder på de samme principper; spørgsmålet om, hvorvidt købsaftalerne resulterer i en overførsel af statsmidler, må afgøres ud fra stort set samme vurdering for alle aftalerne, og deres virkninger for konkurrencen, og samhandelen må bedømmes ud fra den samme økonomiske vurdering, hvori der også må tages hensyn til virkningerne af, at disse elkøbsaftaler består ved siden af hinanden på det ungarske marked. For at opnå det fulde overblik over de reelle forhold på det ungarske elmarked finder Kommissionen derfor, at elkøbsaftalerne må vurderes samlet, og at der må vedtages én samlet beslutning om dem.
(154)
Denne tilgang baseret på en helhedsvurdering er ikke til hinder for, at Kommissionen kan tage de forskelle, der rent faktisk består mellem de forskellige elkøbsaftaler, med i betragtning. I denne beslutning vil der derfor blive taget hensyn til forskellene mellem elkøbsaftalerne, hvor disse forskelle er relevante for beslutningen.
7.3. Statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1
(155)
I det følgende analyserer Kommissionen hvert af de fire kumulative kriterier i statsstøttedefinitionen i EF-traktatens artikel 87, stk. 1: om der er tale om statsmidler, om foranstaltningen resulterer i en økonomisk fordel, om denne fordel er selektiv, og om den påvirker samhandelen.
(156)
I deres bemærkninger gjorde de interesserede parter (under henvisning til adskillige vurderingskriterier) gældende, at Kommissionen kun burde basere sin vurdering på den situation, der bestod på det tidspunkt, hvor elkøbsaftalerne blev undertegnet. De konklusioner, den drog af denne vurdering, skulle så gælde for hele aftaleperioden. Budapest-kraftværket henviser i den sammenhæng til Kommissionens meddelelse om fastlæggelse af reglerne for vurdering af ulovlig statsstøtte (49).
(157)
Ved afgørelsen af, hvad der er det relevante tidspunkt, må Kommissionen først og fremmest tage hensyn til akten om Ungarns tiltrædelse af EU, procedureforordningen og Domstolens retspraksis.
(158)
I de relevante bestemmelser i bilag IV til tiltrædelsesakten hedder det:
»BILAG IV
Liste omhandlet i artikel 22 i tiltrædelsesakten
(…)
3) Konkurrencepolitik
1)
Følgende støtteordninger og individuel støtte, som er trådt i kraft i en ny medlemsstat inden tiltrædelsesdatoen, og som fortsat gælder efter denne dato, vil ved tiltrædelsen blive anset for eksisterende støtte som defineret i artikel 88, stk. 1, i EF-traktaten:
a)
støtteforanstaltninger, der er trådt i kraft inden den 10. december 1994
b)
støtteforanstaltninger opregnet i tillægget til dette bilag
c)
støtteforanstaltninger, der inden tiltrædelsesdatoen er blevet vurderet af den nationale myndighed for statsstøttekontrol i den nye medlemsstat og fundet forenelige med gældende fællesskabsret, og som Kommissionen ikke har gjort indsigelse mod på grund af alvorlig tvivl om, hvorvidt foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet, jf. proceduren i stk. 2.
Alle foranstaltninger, der stadig er gældende efter tiltrædelsesdatoen, som udgør statsstøtte, og som ikke opfylder de betingelser, der fastlægges ovenfor, vil ved tiltrædelsen blive anset for ny støtte i forbindelse med anvendelsen af artikel 88, stk. 3, i EF-traktaten.
Ovennævnte bestemmelser gælder ikke for transportsektoren eller for aktiviteter i tilknytning til produktion, forarbejdning eller afsætning af de produkter, der er opregnet i bilag I til EF-traktaten, med undtagelse af fiskevarer og heraf afledte produkter.
Ovennævnte bestemmelser berører heller ikke de overgangsbestemmelser vedrørende konkurrencepolitikken, der fastlægges i denne tiltrædelsesakt.«
(159)
I de relevante definitioner i artikel 1 i procedureforordningen fastsættes følgende:
»b)
»eksisterende støtte«
i)-iv)
[…]
v)
støtte, som anses for at være en eksisterende støtte, fordi det kan godtgøres, at der ikke var tale om støtte, da den blev indført, men at den blev en støtte på grund af udviklingen på fællesmarkedet, uden at medlemsstaten havde foretaget nogen ændringer. Når visse foranstaltninger bliver en støtte som følge af en liberalisering af en aktivitet ved fællesskabslovgivning, betragtes sådanne foranstaltninger ikke som eksisterende støtte efter den dato, der er fastsat for liberaliseringen
c)
»ny støtte« enhver støtte, dvs. støtteordninger og individuel støtte, som ikke er eksisterende støtte, herunder ændringer i eksisterende støtte.«.
(160)
Af ovenstående bestemmelser følger, at foranstaltninger, der ikke udgjorde statsstøtte på det tidspunkt, hvor de blev iværksat, under visse omstændigheder kan blive til statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87. Og dette berører ikke foranstaltningens kvalificering som eksisterende støtte eller ny støtte.
(161)
Det er korrekt, at når Kommissionen skal afgøre, om der i en konkret sag foreligger statsstøtte, må den tage stilling til den situation, der bestod på det tidspunkt, hvor foranstaltningen trådte i kraft, men det betyder ikke, at vurderingen af de fire kriterier i statsstøttedefinitionen altid kun skal begrænses til det tidspunkt, hvor støtten blev ydet.
(162)
Af artikel 1, litra b), nr. v) i procedureforordningen fremgår det klart, at der kan være ekstraordinære omstændigheder, såsom udviklingen på fællesmarkedet eller liberaliseringen af en sektor, hvor der sker betydelige økonomiske og lovgivningsmæssige ændringer i en eller flere økonomiske sektorer, og hvor en foranstaltning, der oprindeligt ikke faldt ind under traktatens artikel 87, på grund af disse ændringer vil kunne falde ind under statsstøttekontrollen. Hvis man efter liberalisering af en økonomisk sektor opretholder alle de foranstaltninger, der på grund af de ganske særlige markedsvilkår på det tidspunkt, hvor de blev iværksat, ikke var at betragte som statsstøtte, ville det reelt bevirke, at de markedsforhold, der bestod, før der blev åbnet op for konkurrence på markedet, blev fastholdt. Det ville være i strid med selve formålet med medlemsstaternes beslutning om at liberalisere en given sektor for at åbne op for konkurrence. Formålet med de særlige bestemmelser om, at en foranstaltning kan blive til statsstøtte, er at undgå en forlængelse af enhver foranstaltning, der under de nye markedsforhold vil kunne skade aktørerne på markedet, selv om den under de tidligere herskende økonomiske og lovgivningsmæssige forhold ikke udgjorde statsstøtte (50).
(163)
Først når Kommissionen har fastslået, at der foreligger statsstøtte, skal der tages særskilt stilling til, hvorvidt støtten skal kvalificeres som eksisterende støtte eller ny støtte.
(164)
Ungarns økonomi undergik drastiske ændringer i 1990'erne. Ungarn besluttede sig til at gå med i Den Europæiske Union og blev fuldgyldigt medlem den 1. maj 2004. Landet var udmærket klar over sin forpligtelse til at bringe sine eksisterende foranstaltninger i overensstemmelse med konkurrencereglerne på det indre marked, det ønskede at komme med i, eftersom den Europaaftale (51), som Ungarn undertegnede i 1991, udtrykkeligt nævner denne forpligtelse.
(165)
Da Ungarn blev medlem af Den Europæiske Union, kom landet også med i det liberaliserede indre marked på energiområdet. Tiltrædelsesaktens konkurrenceregler indeholder ingen undtagelser for det ungarske energimarked. I lyset heraf finder Kommissionen i modsætning til, hvad de interesserede parter har fremført i deres bemærkninger, at elkøbsaftalerne, som blev indgået under helt andre økonomiske forhold (hvilket de interesserede parter anerkender), før landet kom med i det liberaliserede indre marked på energiområdet, vil kunne udgøre statsstøtte under de nye lovgivningsmæssige og økonomiske forhold. For at fastslå, om der i forbindelse med disse elkøbsaftaler foreligger statsstøtte, bør vurderingen af, om de fire statsstøttekriterier er opfyldt, foretages i lyset af de nye lovgivningsmæssige og økonomiske vilkår.
(166)
Spørgsmålet om, hvad der er det relevante vurderingstidspunkt, bør desuden afgøres i lyset af tiltrædelsesakten. I modsætning til, hvad der skete under de foregående tiltrædelser, enedes medlemsstaterne om at indføre særlige bestemmelser i tiltrædelsesakten om, at alle foranstaltninger, der ville være gældende efter tiltrædelsen, og som var iværksat efter den 10. december 1994, skulle anmeldes til Kommissionen før tiltrædelsen og vurderes af denne på grundlag af den gældende fællesskabsret.
(167)
Langt størstedelen af de lande, der tiltrådte EU den 1. maj 2004, havde en historisk betinget stærk tradition for statslige indgreb. Der kunne være foranstaltninger, der ikke opfyldte de fire statsstøttekriterier før tiltrædelsen, fordi markedsvilkårene var meget anderledes på det tidspunkt. Men med de nye lovgivningsmæssige og økonomiske vilkår, der opstod efter tiltrædelsen, ville disse kriterier meget vel kunne blive opfyldt.
(168)
De relevante bestemmelser i tiltrædelsesakten tager sigte på at sikre en ufordrejet konkurrence på det indre marked i tiden efter traktatens ikrafttrædelse i landet. Formålet med de relevante bestemmelser i tiltrædelsesakten er derfor at undgå konkurrencefordrejninger på fællesmarkedet på grund af uforenelige statsstøtteforanstaltninger efter tiltrædelsen. Det er i den forbindelse irrelevant, om foranstaltningen opfyldte alle statsstøttekriterierne i 1990'erne, da den blev iværksat, eller ej. Det relevante tidspunkt for vurderingen af, hvorvidt der foreligger statsstøtte, er derfor perioden efter Ungarns tiltrædelse af EU og det liberaliserede indre marked på energiområdet.
(169)
Enhver anden tilgang ville føre til en situation, hvor de økonomiske vilkår, der bestod i perioden op til tiltrædelsen og liberaliseringen (som for de fleste af de nye medlemsstaters vedkommende faldt sammen med overgangsperioden efter det kommunistiske styres fald), blev fastholdt længe efter landets tiltrædelse af Den Europæiske Union. Foranstaltninger, som måske ikke udgjorde statsstøtte før tiltrædelsen, ville i så fald kunne opretholdes, lige så længe medlemsstaten ønskede det, selv om de under vilkårene efter tiltrædelsen udgjorde statsstøtte, fordi de så ikke ville være omfattet af Kommissionens statsstøttekontrol.
(170)
Det er netop intentionerne med de bemærkninger, de interesserede parter fremsatte herom. Alle de interesserede parters argumenter angående det relevante vurderingstidspunkt går ud på, at den økonomiske og retlige vurdering af elkøbsaftalerne i denne statsstøttesag udelukkende bør baseres på de forhold, der gjorde sig gældende på tidspunktet for elkøbsaftalernes indgåelse (dvs. i perioden mellem 1995 og 2001), hvilket skulle føre til den konklusion, at elkøbsaftalerne på grund af disse retlige og økonomiske forhold ikke udgør statsstøtte. De gør gældende, at spørgsmålene om, hvorvidt kriterierne angående markedsøkonomisk aktør, konkurrencefordrejning og samhandelspåvirkning er opfyldt, bør analyseres inden for rammerne af den økonomiske kontekst, der bestod i midten af 1990'erne, og at Kommissionen bør tage hensyn til MVM's forpligtelser på daværende tidspunkt (forsyningssikkerhed) og det mønster, der på det tidspunkt kendetegnede energisektoren (eneaftagermodellen osv.). Efter deres opfattelse bør det resultat, som en vurdering på basis af disse forhold vil føre til, gælde indtil elindkøbsaftalernes udløb (i 2024 for den længstvarende aftale), uanset de ændringer, der er sket, såsom Ungarns tiltrædelse af EU og den deraf følgende liberalisering af energimarkedet.
(171)
Kommissionen kan ikke godkende disse argumenter. Kommissionen finder, at de relevante bestemmelser i tiltrædelsesakten netop tager sigte på at undgå sådanne situationer ved at kræve, at statsstøttereglerne omgående skal finde anvendelse på de økonomiske aktører. Tiltrædelsesakten indeholder ganske vist undtagelsesbestemmelser for visse økonomiske sektorer (f.eks. transportsektoren), men den indeholder absolut ingen undtagelser for aktørerne på elmarkedet. Den gældende fællesskabsret, herunder også direktiv 96/92/EF, finder således anvendelse på alle aftalerelationer på det ungarske elmarked umiddelbart efter tiltrædelsen.
(172)
Med hensyn til vurderingen af elkøbsaftalerne finder Kommissionen således, at Ungarn med sin tiltrædelse af det liberaliserede indre marked i energisektoren gik ind på at anvende de principper, der gælder for dette marked, på alle aktører på sit eksisterende marked, herunder også på alle eksisterende aftaleforhold.
(173)
Kommissionen skal derfor tage stilling til, om foranstaltningen opfyldte kriterierne for at skulle betragtes som statsstøtte fra og med den dato, hvor Ungarn tiltrådte Den Europæiske Union.
(174)
Med hensyn til vurderingen af, om foranstaltningen indebærer en fordel, henvises der indledningsvis til, at de fleste af elproducenterne i deres bemærkninger anførte, at de ikke kunne have investeret i disse kraftværker uden de garantier, elkøbsaftalerne frembød. […]-kraftværket udtaler i sine bemærkninger, at »elkøbsaftalerne har stor betydning for bankernes vilje til løbende at finansiere investeringen og forfinansiere driftsomkostningerne. […] Den […] forhørte […] sig om konsortiets [dvs. pengeinstitutternes] syn på en eventuel ændring af elkøbsaftalerne. Bankerne afviste imidlertid en reduktion af både den reserverede kapacitet og det garanterede minimumsaftag« (52).
(175)
I den sammenhæng gør […] (som repræsentant for de 12 banker, der har lånt Csepel-kraftværket tæt ved […]) gældende, at »bankernes opfattelse er, at elkøbsaftalerne indgår som led i samlet pakke af forretningsaftaler, som sikrede og fortsat sikrer den låneaftale, der har skaffet finansiering til projektet på markedsvilkår. Enhver ændring af elkøbsaftalerne ville derfor automatisk påvirke bankerne og i kraft af de kontraktlige muligheder, bankerne har for at beskytte deres finansielle interesser, derefter bringe hele Csepel II-projektet i fare«.
(176)
[…] anfører (som repræsentant for ni banker, der har lånt næsten […] til AES-Tisza, at »Det væsentligste grundlag for denne finansiering var eksistensen af elkøbsaftalerne og andre relevante projektdokumenter (f.eks. brændselsleveringsaftalen). […] Elkøbsaftalerne sikrer stabiliteten i efterspørgslen (afsætningsmængden, prissætningen)«. »Denne efterspørgselsstabilitet […]giver bankerne den sikkerhed, der er nødvendig, for at de vil yde langfristet finansiering på et uudviklet marked.«
(177)
I sin vurdering af, om elkøbsaftalerne indebærer en fordel, foretog Kommissionen først en indledende analyse af, hvilket ræsonnement den burde lægge til grund i sin vurdering. På grundlag af denne indledende analyse, som opsummeres i nr. 180-190, drog Kommissionen den konklusion, at for at kunne fastslå, om der bestod en fordel, måtte det først afklares, om en markedsaktør under de omstændigheder, der herskede ved Ungarns tiltrædelse af Den Europæiske Union, ville have givet kraftværkerne en garanti af samme type som den, elkøbsaftalerne indeholdt (svarende til en betydelig del af og i mange tilfælde hele kraftværkets disponible kapacitet), i form af et garanteret minimumsaftag af elektricitet over en periode på 15-27 år, alt efter de pågældende aktivers typiske forventede levetid eller afskrivning, til en pris, der dækkede værkernes faste og variable omkostninger (inkl. brændselsomkostninger) (53).
(178)
I anden omgang analyserede Kommissionen svaret på dette spørgsmål i lyset af den normale forretningspraksis på de europæiske elmarkeder.
(179)
Endelig foretog Kommissionen en kort vurdering af elkøbsaftalernes virkninger på markedet umiddelbart efter Ungarns tiltrædelse af Den Europæiske Union. Selv om en sådan analyse ikke er nødvendig for at fastslå, om elkøbsaftalerne indebar en økonomisk fordel eller ej, er den nyttig, når det drejer sig om at tage stilling til nogle af bemærkningerne fra de interesserede parter.
1) Indledende analyse: Grundlaget for vurdering af eksistensen af en fordel
(180)
De bemærkninger fra tredjemand, der indkom under proceduren, drejede sig om, hvorvidt elkøbsaftalerne indebar en fordel i lyset af de omstændigheder, hvorunder de blev indgået midt i 1990'erne. I disse bemærkninger blev det i alt væsentligt konkluderet, at en typisk markedsaktør i denne periode, hvor elselskaberne blev privatiseret, ville have ydet elproducenterne tilsvarende garantier som dem, elkøbsaftalerne indeholdt, for at tiltrække investorer og dermed sikre Ungarns elektricitetsforsyning.
(181)
Efter en analyse af denne vurdering drog Kommissionen den konklusion, at den ikke var korrekt, hvilket havde to grunde. For det første tager den ikke hensyn til, hvem det er, der opnår denne fordel. For det andet er den periode, der blev lagt til grund ved denne vurdering, ikke relevant for vurderingen af, om foranstaltningen er forbundet med en fordel.
(182)
Dunament-elselskabet gør gældende, at det ikke opnåede nogen fordel gennem sin elkøbsaftale, eftersom det betalte markedsprisen ved privatiseringen af sine kraftværker, og selskabets rettigheder og forpligtelser som følge af elkøbsaftalerne var indregnet i købsprisen. Enhver fordel, som elkøbsaftalen måtte have givet det, var altså indregnet i den pris, det betalte, ved privatiseringen.
(183)
Kommissionen finder ikke, at dette ræsonnement kan anvendes i den foreliggende sag. I denne sag er det de privatiserede kraftværker (de af dem, der rent faktisk blev privatiseret) og ikke disse kraftværkers aktionærer, der modtager fordelen. Privatiseringen af kraftværkerne foregik gennem aktiehandeler.
(184)
Domstolen har taget stilling til, hvordan en ændring af en virksomheds ejerskab i forbindelse med en aktiehandel påvirker spørgsmålet om, hvorvidt der er ydet ulovlig støtte til selskabet, og hvem der modtog denne støtte. Domstolen statuerede, at det fremdeles er den virksomhed, der begunstiges ved støtten, som er støttemodtageren, uanset ændringen i dens ejerforhold (54). At aktierne overføres til markedspris, sikrer alene, at køberen ikke selv modtager statsstøtte. Dette berører imidlertid ikke spørgsmålet om, hvorvidt der bestod en fordel for den modtagende virksomheds drift.
(185)
I den foreliggende sag er det de ungarske selskaber, der driver kraftværkerne og indgik elkøbsaftalerne, der er støttemodtagerne, og ikke kraftværkernes aktionærer. Ændringen af kraftværkernes ejerforhold fandt sted før den dato, fra og med hvilken spørgsmålet om eksistensen af statsstøtte skal vurderes, og har ingen relevans for vurderingen af, om de selskaber, der driver kraftværkerne, modtog statsstøtte. Uanset deres ejerforhold var det derfor de selskaber, som undertegnede elkøbsaftalerne, der blev begunstiget af de fordele, elkøbsaftalerne indebar.
(186)
Kommissionen er klar over, at det overordnede princip i elkøbsaftalerne, dvs. det garanterede investeringsafkast, under de markedsforhold, der bestod i Ungarn midt i 1990'erne, var en afgørende forudsætning for, at de nødvendige investeringer kunne gennemføres.
(187)
Den omstændighed, at det på grund af forholdene i elproduktionssektoren og den politiske og økonomiske situation i Ungarn i denne periode var nødvendigt, at staten greb ind ud fra hensynet til den almene interesse, og at den bedste løsning var at indgå elkøbsaftaler med en række elproducenter, indebærer på ingen måde, at elkøbsaftalerne ikke gav elproducenterne en fordel.
(188)
De fleste elproducenter gør gældende, at elkøbsaftalerne ikke giver elproducenterne nogen fordel, eftersom de både for MVM's og elproducenternes vedkommende stemmer overens med enhver markedsøkonomisk aktørs normale markedsadfærd. De fremfører, at enhver privat aktør i MVM's situation (som eneaftager med lovmæssig forpligtelse til at sikre forsyningerne) ville have valgt at indgå elkøbsaftalerne, og at den økonomiske fordel, elkøbsaftalerne giver, ikke er større, end hvad der på 1990'ernes uudviklede energimarked i Ungarn var en normal kommerciel fordel for parterne. Elproducenterne var desuden ifølge loven nødt til at indgå aftale med MVM for at kunne opnå en driftstilladelse. Elproducenterne hævder, at Kommissionen på grundlag af princippet om den markedsøkonomiske investor burde tage hensyn til de lovgivningskrav og de økonomiske realiteter, der gjorde sig gældende på tidspunktet for elindkøbsaftalernes indgåelse.
(189)
Med hensyn til de interesserede parters argumenter angående det markedsøkonomiske investorprincip henviser Kommissionen til de afsnit i denne beslutning, der drejer sig om fastlæggelsen af det relevante tidspunkt for vurderingen af, om elkøbsaftalerne indebærer statsstøtte eller ej. Kommissionen understreger på ny, at den ikke har nogen intention om at sætte spørgsmålstegn ved, at det under de omstændigheder, der herskede på daværende tidspunkt, var nødvendigt at indgå elkøbsaftaler. Men som anført ovenfor, betyder det på ingen måde, at elkøbsaftalerne ikke gav elproducenterne en fordel. De interesserede parter hævder i realiteten blot, at disse aftaler stemte overens med de markedsvilkår, der herskede på det tidspunkt, hvor de blev indgået. Ingen af de interesserede parter hævder, at de stemmer overens med de aktuelle vilkår på det indre marked.
(190)
Kommissionen konkluderer, at det for at kunne vurdere, om elkøbsaftalerne indebærer en fordel, må det undersøges, om en gennemsnitlig markedsaktør under de vilkår, der herskede på tidspunktet for Ungarns tiltrædelse af Den Europæiske Union, ville have ydet elproducenterne en garanti svarende til den, der som beskrevet i nr. 177 var indeholdt i elkøbsaftalerne.
2) Vurdering af, om elproducenterne opnåede en fordel, da Ungarn tiltrådte Den Europæiske Union
(191)
For at kunne besvare dette har Kommissionen set nærmere på den mest udbredte praksis blandt de kommercielle operatører på de europæiske elmarkeder, der er relevante for denne analyse, og vurderet, om elkøbsaftalerne stemmer overens med denne praksis eller giver producenterne garantier, som en køber, der handler ud fra rent forretningsmæssige overvejelser, ikke ville acceptere.
(192)
Indledningsvis er det værd at bemærke, at elmarkederne traditionelt har været opdelt i fire markeder: i) produktion/import og engrosforsyning, ii) transmission/distribution, iii) detailsalg og iv) balanceringselektricitet. De relevante markeder for vurderingen af elkøbsaftalerne er den første og den fjerde kategori, eftersom MVM køber elektricitet hos indenlandske producenter, importerer elektricitet og sælger den videre til regionale distributionsselskaber og kommercielle leverandører (der leverer til detailmarkedet). MVM stiller tillige reserveret kapacitet til rådighed for det systemansvarlige transmissionsselskab (TSO) med henblik på balanceringen i systemet.
(193)
I Ungarn har detailmarkedet været opdelt i to segmenter i den her relevante periode: i) et offentligt forsyningssegment, hvor regionale distributionsselskaber leverer elektricitet til regulerede priser til forbrugere uden frit leverandørvalg og til forbrugere, der ikke udnytter dette valg, og ii) et frit markedssegment, hvor kommercielle leverandører leverer elektricitet til forbrugerne til priser, der dikteres af markedsmekanismen. Under den ordning, der blev indført med energilov III, omfatter det offentlige forsyningssegment kun de privatkunder og erhvervskunder, for hvilke der er forsyningspligt.
(194)
I den relevante vurderingsperiode leverede MVM elektricitet til såvel de regionale distributionsselskaber (der leverer til det offentlige forsyningssegment) og til leverandører på det frie markedssegment. Men som beskrevet i nr. 221-231, havde MVM's salg til leverandørerne på det frie markedssegment alene til formål at få afsat de overskudsmængder, MVM købte inden for rammerne af elkøbsaftalerne, og som der ikke var behov for på det offentlige forsyningssegment. Dette er en følge af selve elkøbsaftalerne og kan ikke betragtes som en autonom forretningsaktivitet. Om der blev givet en fordel, må derfor analyseres på grundlag af det primære mål, MVM skulle opfylde, nemlig at forsyne de regionale distributionsselskaber med en tilstrækkelig mængde elektricitet til, at de kan opfylde behovet på det offentlige forsyningssegment. Det drejer sig derfor om at få afklaret, om en markedsaktør, som havde til opgave at forsyne de regionale distributionsselskaber med en tilstrækkelig mængde elektricitet, og hvis handlinger udelukkende var dikteret af kommercielle hensyn, uden elkøbsaftalerne ville have ydet den samme garanti som den, elkøbsaftalerne indeholder. Denne vurdering må foretages i forhold til konkurrenceudsatte engrosmarkeder. I det følgende gives først en oversigt over typiske former for forretningspraksis af relevans for denne analyse og dernæst en sammenligning mellem elkøbsaftalerne og disse former for praksis. Endelig har Kommissionen i lyset af denne sammenligning analyseret, hvilke virkninger de ungarske myndigheder kunne have forventet elkøbsaftalerne ville få, når Ungarn kom med i Den Europæiske Union, og om de kunne have forventet, at andre typer aftaler havde resulteret i en bedre balance mellem positive og negative virkninger.
2.a) Kort beskrivelse af normal forretningspraksis på de europæiske elmarkeder af relevans for vurderingen af, om elindkøbsaftalerne indebærer en fordel
(195)
I sin sektorundersøgelse af elektricitetsmarkederne i Europa (55) foretog Kommissionen en indgående undersøgelse af betingelserne for handel med elektricitet på europæiske engrosmarkeder.
(196)
Uafhængigt af leveringsperioden kan elektricitet i større mængder handles på spotmarkeder og terminsmarkeder. På spotmarkederne handles elektriciteten normalt dagen før den faktiske levering. Handelen med elektricitet på spotmarkederne er altid baseret på marginalpriser, hvilket kun garanterer, at de kortsigtede marginalomkostninger dækkes (56).
(197)
På terminsmarkederne handles elektriciteten med henblik på senere levering. Der kan være tale om uge-, måneds-, kvartals- eller årsterminer. Både spot- og terminselektricitet kan handles på elbørser eller på OTC-markederne. Da aftagerne således altid har et valg mellem de forskellige markeder, er der tendens til nogenlunde sammenfald mellem priserne på identiske produkter på elbørserne og OTC-markederne. Priserne på alle spot- og terminsprodukter og dermed referencepriserne for hele engrosmarkedet fastsættes derfor i stigende grad af elbørserne.
(198)
Desuden afhænger prisen på terminsprodukter af, hvilke forventninger markedsaktørerne har til den fremtidige prisudvikling på spotmarkederne. Eftersom markedsaktørerne indgår terminskontrakter, fordi de foretrækker de sikre priser på terminsmarkedet frem for de usikre fremtidige priser på spotmarkedet, er terminspriserne også forbundet med et risikoelement. I praksis indeholder priserne på terminsprodukter et centralt element, der afspejler markedsaktørernes forventninger til udviklingen i spotpriserne, samt et risikotillæg eller et risikonedslag, alt efter om de lægger stor vægt på sikkerheden omkring prisen, selv om der i praksis ofte vil være tale om et tillæg. Som følge heraf er det spotpriserne, der udgør referencepunktet for alle elpriser. Hvis der findes en spotbørs, danner priserne på denne børs grundlaget for hele markedet. På mange engrosmarkeder søger aftagerne normalt at få dækket en stor del af deres forventede behov ind gennem terminskontrakter for at få klarhed over deres omkostninger. De behov, der overstiger deres køb på terminskontrakter, dækkes derefter gennem indkøb på spotmarkederne.
(199)
I energisektorundersøgelsen blev det fastslået, at der ud over handelen på børserne og OTC-markeder også handles elektricitet på individuelle bilaterale kontrakter. Disse kontrakter kan være meget forskellige med hensyn til de produkter og de tjenester, der leveres, og priserne oplyses normalt ikke. På konkurrenceudsatte markeder vil eksistensen af standardiserede elbørser og OTC-handel dog normalt påvirke disse transaktioner, eftersom en producent eller importør almindeligvis ikke vil gå ind i en individuel bilateral kontrakt, der tydeligvis ikke er så gunstig for ham som en standardiseret spot- eller terminskontrakt. De standardiserede spot- og terminskontrakter på de europæiske engrosmarkeder udgør derfor et godt sammenligningsgrundlag ved vurderingen af, om de ungarske elkøbsaftaler giver elproducenterne en fordel.
(200)
På terminsmarkederne er den længste leveringsfrist et år. Den længste periode mellem kontraktens indgåelse og påbegyndelsen af den egentlige leveringsperiode er fire år i NordPool (Skandinavien), tre år i Powernext (Frankrig), frem år i UKPX (Storbritannien) og seks år i EEX (Tyskland). På nogle børser, såsom OMEL i Spanien, indgås der ikke terminskontrakter. I en standardiseret terminskontrakt har leverandøren pligt til at levere en bestemt mængde energi til en på forhånd aftalt pris over en periode på maksimalt et år, der starter med at løbe højst seks år efter kontraktens indgåelse. Disse perioder er betydeligt kortere end et kraftværks normale afskrivningstid og levetid. Under normale markedsvilkår har elproducenterne, selv om de afsætter størsteparten af deres produktion gennem terminskontrakter, derfor ingen indsigt i priserne og salgsmængderne gennem hele kraftværkernes afskrivnings- og levetid. Og eftersom priserne fastsættes på forhånd, løber de den risiko, at deres omkostninger kommer til at overstige de aftalte priser. Der er tale om en ikke ubetydelig risiko, som især hænger sammen med udsvingene i brændselsomkostningerne, som ved de fleste former for elproduktion er hovedkomponenten i de variable omkostninger. Elproducenterne er desuden udsat for et konkurrencepres, da de er nødt til at forny deres terminskontrakter adskillige gange i løbet af deres produktionsanlægs levetid og derfor må tilpasse deres tilbud til de til enhver tid gældende konkurrenceforhold.
(201)
På engrosmarkederne findes der også kontrakttyper, som indebærer reservation af produktionskapacitet i form af »trækningsrettigheder«, og som derfor lader sig sammenligne med de her omhandlede elkøbsaftaler. Der er tale om at reservere en del af et givet kraftværks produktionskapacitet, normalt for hele kraftværkets forventede levetid, og betale kraftværksoperatøren en »reservationsafgift« svarende til kapitalomkostningerne og de faste omkostninger ved den reserverede kapacitet. De tekniske risici bæres af kraftværksoperatøren. Trækningsrettighedernes indehaver kan bestemme, hvor meget af den reserverede kapacitet vedkommende vil udnytte, og betaler kraftværket en pris svarende til de variable omkostninger ved den energi, der produceres med den reserverede kapacitet.
(202)
For en nærmere vurdering af, om elkøbsaftalerne indebærer en fordel, er det også relevant at se på de store erhvervskunder, selv om de ikke optræder på engrosmarkederne, men på de (efterfølgende) detailmarkeder. Eftersom producenterne undertiden leverer elektricitet direkte til store erhvervskunder, er det rimeligt at sammenligne disse transaktioner med elkøbsaftalerne.
(203)
Af energisektorundersøgelsen fremgik det, at det er almindelig praksis, at elleverandørerne indgår kontrakter med store kunder med faste priser. Disse kontrakter har normalt kun en varighed på et eller to år. De indeholder normalt en leveringsplan, der er baseret på det hidtidige forbrug. Prisen afledes af engrospriserne på terminsmarkeder og indeholder andre omkostningskomponenter, f.eks. de forventede balanceringsomkostninger eller leverandørens avance. Hvis leveringsplanen fraviges, udløses en særlig »take-or-pay«-klausul, som forpligter køberen til enten at betale for den energi, vedkommende ikke har brug for, eller betale et tillæg. Disse kontrakter kan i den henseende anses for også at være baseret på et garanteret minimumsaftag kombineret med reservation af kapacitet (57).
(204)
Der er også en anden type aftale, der bør tages med i betragtning ved vurderingen af, om elkøbsaftalerne indebærer en fordel, nemlig de balanceringskontrakter, der indgås med de systemansvarlige transmissionsselskaber (TSO). Eftersom elektricitet vanskeligt lader sig lagre effektivt, må efterspørgsel og udbud bestandigt bringes til at matche hinanden. Hvis udbuddet eller efterspørgslen udvikler sig anderledes end forventet, så der bliver behov for at producere mere, er det TSO-selskabets ansvar at få visse producenter til med kort varsel at øge deres produktion. For at sikre, at der er kapacitet nok til at imødegå en sådan situation, reserverer TSO-selskaberne kapacitet i de produktionsanlæg, der er i stand til at øge deres produktion med kort varsel. I Ungarn findes der ingen lageranlæg, og det er derfor de naturgasfyrede værker, der bedst er i stand til at levere disse balanceringstjenester.
(205)
Energisektorundersøgelsen gav et overblik over de europæiske TSO-selskabers praksis med hensyn til indgåelse af kapacitetsreservationskontrakter i balanceringsøjemed. Heraf fremgår, at kapacitetsreservationen foregår gennem licitationer. Det normale tidsrum, der giver TSO-selskaberne det nødvendige spillerum til at tilpasse den reserverede kapacitet til deres faktiske behov, er et år. Kontrakterne indeholder normalt de tekniske specifikationer herfor, den reserverede kapacitet og en pris enten for den leverede energi eller for både energi og kapacitet.
2.b) Sammenligning mellem elkøbsaftalerne og almindelig kommerciel praksis
(206)
Kommissionen har sammenlignet den købsforpligtelse, der er indeholdt i elkøbsaftalerne, med de vigtigste karakteristika ved de gængse termins- og spotkontrakter, kontrakterne med »trækningsrettigheder«, de langfristede kontrakter med store kunder og de balanceringskontrakter, der indgås mellem elproducenter og TSO-selskaber.
(207)
Af beskrivelsen i betragtning 195-200 fremgår, at kontrakter, der indeholder en kombination af langfristet kapacitetsreservation, et garanteret minimumsaftag og mekanismer for fastsættelse af priser, som dækker de variable omkostninger, de faste omkostninger og kapitalomkostningerne, ikke er normale på de europæiske engrosmarkeder, og at de yder producenterne større beskyttelse mod risici end almindelige termins- og spotkontrakter.
(208)
Handelen med elektricitet på spotmarkederne er altid baseret på marginalpriser, hvilket kun garanterer, at de kortsigtede marginalomkostninger dækkes, og ikke, at alle faste omkostninger og kapitalomkostninger dækkes. På spotmarkederne har en elproducent desuden ingen sikkerhed for, hvor stor en del af hans produktionskapacitet der vil blive udnyttet. Denne risiko er langt større end i de fleste andre produktionssektorer og beror på et fænomen, der er særegent for denne sektor, nemlig at det er umuligt at lagre elektricitet på en økonomisk rationel måde. Hvis der på et givet tidspunkt udbydes en tilstrækkelig mængde elektricitet til at dække efterspørgslen til priser, der er lavere, end en given producent tilbyder for et af sine produktionsanlæg, vil dette anlæg ikke blive brugt, hvilket betyder, at dets produktionskapacitet går tabt i det pågældende tidsrum.
(209)
Derfor er salg på spotmarkedet forbundet med en betydelig grad af usikkerhed om, hvorvidt de faste omkostninger og kapitalomkostningerne kan dækkes ind, og hvor stor en del af produktionskapaciteten der kan udnyttes.
(210)
Heller ikke på terminsmarkederne, hvor priserne afledes af spotpriserne, har producenterne sikkerhed for, at de kan få dækket deres faste omkostninger og kapitalomkostninger ind, for priserne fastsættes på forhånd. Hvis der sker uventede stigninger i brændselspriserne i løbet af leveringsperioden, vil omkostningerne ved at producere elektriciteten kunne komme til at overstige den i forvejen fastsatte pris. På terminsmarkederne er risikoen i relation til kapacitetsudnyttelsen mindre end på spotmarkederne, hvilket skyldes den længere tidshorisont, terminskontrakterne opererer med. Men selv om en elproducent er i stand til at afsætte størstedelen af sin produktion i terminskontrakter, har vedkommende kun klarhed over sin kapacitetsudnyttelse i et begrænset tidsrum i forhold til produktionsanlæggenes levetid.
(211)
De interesserede parter har fremhævet, at elkøbsaftalerne giver producenterne en betydelig risiko, især i relation til konstruktion af produktionsanlæg, lovgivning, miljøkrav, vedligeholdelse samt skatter og finansiering. Kommissionen anerkender, at elkøbsaftalerne ikke har elimineret alle de risici, der er forbundet med driften af et kraftværk. Og det er klart, at de risici, som elproducenterne opregner i deres bemærkninger, bæres af elproducenterne selv. Men der er tale om risici, som enhver markedsaktør på elproduktionsmarkedet normalt vil skulle bære, også selv om vedkommende sælger på spot-markedet eller terminsmarkedet. Ved elkøbsaftalerne bæres den kommercielle risiko, der beror på udsving i elproduktionsomkostninger og især brændselsomkostninger, udsving i de priser, de endelige elbrugere betaler, og udsving i slutbrugernes elefterspørgsel, imidlertid af MVM i en betydelig del af (eller hele) aktivernes levetid.
(212)
I deres bemærkninger har de interesserede parter også gjort gældende, at MVM's kapacitetsreservation gav dem en ulempe, fordi de ikke kunne bruge denne kapacitet til andre formål end til at levere elektricitet til MVM. Virkningerne heraf mindskes imidlertid i betydelig grad af ordningen med garanteret minimumsaftag. Ordningen med garanteret minimumsaftag må betragtes som en garanti til producenterne for, at de ikke vil blive ude af stand til at udnytte deres kapacitet til energiproduktion og salg, hvis MVM ikke gør brug af sin reserverede kapacitet. Som det fremgår af nedenstående tabel, svarer det garanterede minimumsaftag reelt til en udnyttelsesgrad for den reserverede kapacitet, der overstiger den gennemsnitlige udnyttelsesgrad for hele den disponible kapacitet i Ungarn.
Tabel 5
Garanteret minimumsaftag og reserveret kapacitet
2004
2005
2006
Garanteret aftag (GWh)
23 234
23 528
23 516
Reserveret kapacitet (MW)
4 242
4 460
4 481
Forholdet mellem garanteret minimumsaftag og reserveret kapacitet (i timer pr. år)
5 477
5 275
5 248
Forholdet mellem nettoproduktionen af elektricitet og den disponible nettokapacitet i alle ungarske kraftværker (i timer pr. år)
4 272
4 225
4 601
(213)
Spot- og terminskontrakter giver derfor elproducenterne en langt større risiko end elkøbsaftalerne, der giver dem sikkerhed både for dækning af de faste omkostninger og kapitalomkostningerne og for udnyttelsen af produktionskapaciteten.
(214)
Med hensyn til trækningsrettighederne består den væsentligste forskel mellem denne type aftale og elkøbsaftalerne i, at trækningsrettigheder normalt ikke optræder sammen med et garanteret minimumsaftag. Det er trækningsrettighedernes indehaver, der bærer den kommercielle risiko ved salg af energi produceret på basis af den reserverede kapacitet. Han har dog sikkerhed for at kunne sælge al denne energi til priser, som i hvert fald dækker de variable omkostninger, fordi han kan beslutte at undlade at producere elektricitet, hvis priserne falder ned under de variable omkostninger. Denne sikkerhed giver elkøbsaftalerne ikke MVM, fordi MVM har en minimumsaftagsforpligtelse over for producenterne.
(215)
Det er klart, at de langsigtede købsaftaler, som store kunder indgår, er langt mere fordelagtige for køberne, end elkøbsaftalerne er for MVM, fordi prisen, der normalt er fast i hele kontraktens løbetid, normalt ikke indekseres efter parametre såsom brændselsomkostningerne, hvis udvikling igennem hele kontraktens løbetid er uforudsigelig, og ikke er udformet på en sådan måde, at den dækker de faste omkostninger og kapitalomkostningerne, eftersom den afhænger af prisnoteringerne på engrosmarkederne. Køberne har kun en interesse i at indgå langsigtede kontrakter, hvis disse kan sikre dem en vis beskyttelse mod prisudsvingene på elmarkedet, herunder især udsving, der beror på udsvingene i brændselsomkostningerne. En køber vil derfor kun have økonomisk interesse i en sådan langsigtet aftale, hvis sælgeren tilbyder at bære en del af den risiko, der er forbundet med udsvingene i brændselsomkostningerne, eller hvis den anvendte produktionsteknologi sikrer stabile brændselsomkostninger, således som det er tilfældet med vandkraftbaserede elværker og under visse omstændigheder atomkraftværker. Disse kontrakter indgås desuden normalt for langt kortere tidsrum end elkøbsaftalerne og giver derfor køberne mulighed for at skifte leverandør, hvis de kan opnå bedre priser hos konkurrenterne. For at opnå den lavest mulige pris gør køberne ofte brug af licitationer.
(216)
Balanceringskontrakter har relevans for vurderingen af, om elkøbsaftalerne indebærer en fordel, fordi MVM bruger en mindre del af den i henhold til aftalen reserverede kapacitet til at levere balanceringsenergi til TSO-selskaberne (58). I praksis sælger MVM kapacitet til TSO-selskaberne som en årlig pakke og bruger en del af den kapacitet, selskabet har fået reserveret gennem elkøbsaftalerne, til det formål. I praksis betyder det, at producenterne ikke bærer risikoen forbundet med de årlige licitationer (59) og den usikkerhed, der består om, hvor store mængder energi de skal levere. Fra deres synsvinkel er kontraktvilkårene for balanceringsenergien de samme som i elkøbsaftalerne. Men som det fremgår af nr. 204, kan elkøbsaftalernes bestemmelser, især deres lange varighed og det garanterede minimumsaftag, ikke retfærdiggøres af forretningsmæssige hensyn, heller ikke for balanceringsenergiens vedkommende. Kommissionen anerkender, at der som hævdet af de interesserede parter måske kun er ganske få produktionsanlæg i Ungarn, der er i stand til at levere den nødvendige balanceringsenergi til TSO-selskaberne, men den har draget den konklusion, at selv under disse omstændigheder er vilkårene i elkøbsaftalerne mere vidtrækkende, end hvad et TSO-selskab ville acceptere ud fra forretningsmæssige overvejelser.
(217)
Denne sammenligning viser, at elkøbsaftalerne i kraft af deres opbygning giver elproducenterne flere garantier end de gængse forretningskontrakter. Elproducenterne stilles dermed i en gunstigere situation, end de ville have haft på det frie marked uden deres elkøbsaftaler. For at fuldstændiggøre vurderingen af, om der består en fordel, står nu kun tilbage at vurdere, hvilke positive og negative virkninger de offentlige myndigheder kunne vente sig af elkøbsaftalerne, da Ungarn tiltrådte Den Europæiske Union, og undersøge, om de kunne have forventet at opnå en bedre balance mellem positive og negative virkninger, hvis de havde fulgt en anden tilgang baseret på almindelig forretningspraksis.
2.c) De for myndighederne forudselige virkninger af elkøbsaftalerne i forhold til normal indkøbspraksis på de europæiske elmarkeder
(218)
De offentlige myndigheder kunne forvente, at elkøbsaftalerne ville sætte MVM i stand til at skaffe sig tilstrækkelige mængder elektricitet til at dække behovet på det offentlige forsyningsmarked i en lang årrække.
(219)
De havde imidlertid ingen sikkerhed for, hvilken pris MVM ville komme til at betale over denne periode, eftersom elkøbsaftalerne ikke yder nogen beskyttelse mod risikoen for prissvingninger, der især beror på udsving i brændselsomkostningerne.
(220)
Kombinationen af den langsigtede kapacitetsreservation og det dermed forbundne garanterede minimumsaftag bevirker desuden, at de offentlige myndigheder ikke kan drage fordel af andre producenters og importørers eventuelt gunstigere priser. De kapaciteter og det garanterede mindsteaftag, elkøbsaftalerne indeholdt, de langfristede importaftaler, MVM havde indgået, og de mængder, MVM købte i henhold til systemet med faste aftagsmængder (60), var tilstrækkelige til at dække behovet. MVM kunne derfor ikke sprede sine leveringskilder, selv om der var adgang til alternativ produktionskapacitet. I 2004 var der adskillige kraftværker, der ikke havde indgået langfristede elkøbsaftaler. Ved udgangen af 2003 var der to kraftværker, der tilsammen tegnede sig for en installeret kapacitet på 470 MW, hvis elkøbsaftaler udløb, hvilket resulterede i en betydelig forøgelse af leveringskapaciteten uden om elkøbsaftalerne. En importkapacitet på ca. 700 MW er ikke omfattet af langfristede importkontrakter og kunne af MVM være blevet brugt til at importere elektricitet, hvis selskabet ikke havde været bundet af systemet med reserveret kapacitet og garanteret minimumsaftag.
(221)
Som det fremgår af det følgende, var det i 2003 og 2004, da Ungarn tiltrådte Den Europæiske Union, klart, at systemet med reserveret kapacitet og garanteret minimumsaftag, der blev indført inden for rammerne af en eneaftagermodel, hvor al den elektricitet, der forbruges i Ungarn, går gennem MVM, indebar en betydelig risiko for, at elkøbsaftalerne ville tvinge MVM til at købe mere elektricitet, end der var behov for.
(222)
Et vigtigt punkt i denne sammenhæng er den delvise åbning af elmarkedet, der fandt sted i 2003. Den 18. december 2001 vedtog det ungarske parlament energilov II, der gav store kunder - defineret som kunder med et forbrug på over 6,5 GW om året - adgang til at få status som »privilegerede« brugere med ret til selv at vælge elleverandør. Denne lovbestemmelse, der trådte i kraft den 1. januar 2003, resulterede i, at der ved siden det allerede eksisterende offentlige forsyningssegment opstod et frit marked, hvor priserne blev dikteret af forholdet mellem udbud og efterspørgsel. Det havde den forudselige virkning, at de mængder, MVM havde brug for for at kunne forsyne de regionale distributionsselskaber og dække efterspørgslen på det offentlige forsyningssegment, blev reduceret. Nedenstående tabel viser den kontinuerlige stigning i de faktisk solgte mængder på det frie marked i årene fra 2003 til 2006 og den deraf følgende nedgang i de faktisk solgte mængder på det offentlige forsyningssegment via de regionale distributionsselskaber.
Tabel 6
Salg på detailmarkedet (det regulerede og det frie segment)
(GWh)
2003
2004
2005
2006
Samlet forbrug
33 584
33 836
34 596
35 223
Salg på det frie segment
3 883
7 212
11 685
13 057
Salg på det regulerede segment
29 701
26 624
22 911
22 166
Kilde: Statistikker over det ungarske elsystem, 2006 ().
(223)
I årene mellem 2003 og 2006 faldt salget på det offentlige forsyningssegment, som svarede til MVM's faktiske indkøbsbehov, med 25 %. Faldet i MVM's behov var i vid udstrækning forudseligt på det tidspunkt, hvor Ungarn kom med i Den Europæiske Union, navnlig i lyset af den betragtelige forskel mellem de officielle priser på det offentlige forsyningssegment (de priser, forbrugerne betaler til de regionale distributionsselskaber) og de priser, der kunne konstateres på det frie segment i 2003 og 2004.
Tabel 7
Prisforskelle mellem det regulerede segment og det frie segment på detailmarkedet i 2003 og 2004
(HUF/KWh)
2003
2004
Gennemsnitspris på det frie marked
11,1
12,7
Gennemsnitspris på det offentlige forsyningsmarked (62)
19
21,1
Kilde: Statistikker over det ungarske elsystem, 2006.
(224)
Priserne på det frie marked gav de privilegerede kunder et klart incitament til at gøre brug af deres rettigheder. I 2003 og 2004 var man heller ikke uvidende om, at Ungarns tiltrædelse af Den Europæiske Union ville indebære, at andet eldirektiv (63) ville træde i kraft og give alle forbrugere ret til frit at vælge leverandør fra 1. juli 2007, hvilket ville resultere i en yderligere nedgang i MVM's behov inden for et betydeligt kortere tidsrum end elkøbsaftalernes resterende løbetid.
(225)
Det var altså i 2003 og 2004 klart, at elkøbsaftalerne, der var udformet inden for rammerne af en eneaftagermodel, hvor al den elektricitet, der var brug for på det ungarske marked, gik gennem MVM, ikke alene ville afskære MVM fra at sprede sine forsyningskilder og opnå mere gunstige priser ved at udnytte konkurrencen mellem sine leverandører, men også måtte ventes at ville bevirke, at MVM blev tvunget til at købe mere energi, end selskabet egentlig havde brug for.
(226)
Denne risiko havde de ungarske myndigheder set. I 2002 udstedte den ungarske regering et dekret (64) om, at MVM skulle indlede genforhandling af elkøbsaftalerne med alle elproducenterne for at få tilpasset den reserverede kapacitet. Selv om dekretet ikke krævede en opsigelse af aftalerne, var det i sig selv et klart tegn på, at den kapacitet, der blev reserveret i elkøbsaftalerne, var alt for stor i lyset af den gradvise liberalisering af detailmarkedet. Hvis det ikke lykkedes at afslutte forhandlingerne med elproducenterne, gav dekretet desuden MVM mulighed for at sælge den kapacitet og energi, der oversteg det faktiske forsyningsbehov på det regulerede segment, på tre forskellige måder - enten gennem kapacitetsauktioner, via kapacitetslicitationer eller gennem salg på en virtuel internetbaseret handelsplatform, den såkaldte »markedsplads« (»Piactér«). Der er tale om tre forskellige måder at sælge på, men de går alle i alt væsentligt ud på, at MVM udbyder den overskudselektricitet, selskabet er nødt til at købe i henhold til elkøbsaftalerne, men ikke selv har brug for for at kunne forsyne det offentlige forsyningssegment, til salg på det frie marked i form af forskellige terminsprodukter.
(227)
Nedenstående tabel indeholder tal for MVM's første tre auktioner. Den viser, at de priser, MVM opnåede ved salg på disse måder, lå betydeligt under de priser, selskabet betalte for denne elektricitet inden for rammerne af elkøbsaftalerne.
Tabel 8
MVM's første tre auktioner
Første auktion juni 2003
Anden auktion december 2003
Tredje auktion juni 2004
Grundlast
Solgte mængder (GWh)
375
240
133
Salgspriser på auktionerne (HUF/kWh)
8,02
9,5
8,4
Off-peak
Solgte mængder (GWh)
259
421
Salgspriser på auktionerne
5,6
3,5
Gennemsnitlige årlige priser i elkøbsaftalerne
2003
2004
11,3
11,7
(228)
Den ungarske lovgivning havde faktisk foregrebet dette, og der var blevet indført en kompensation, som den ungarske stat skulle yde MVM for MVM's tab på grund af forskellen mellem de priser, der blev opnået på kapacitetsauktionerne, og priserne på markedet. MVM fik i 2003 udbetalt en kompensation på 3,8 mia. HUF (65). Ifølge MVM's årsberetning for 2004 blev kompensationen øget med 2,4 mia. HUF i 2004.
(229)
Set fra de offentlige myndigheders synspunkt er det klart, at en sådan ordning ikke har nogen forretningsmæssig begrundelse, men var ensbetydende med statsstøtte til elproducenternes salg til det frie marked.
(230)
Nedenstående tabel viser de samlede mængder, MVM solgte via de tre kanaler i årene 2003 og 2004 ifølge de oplysninger, Ungarn gav den 24. september 2007 og 21. april 2008.
Tabel 9
Mængder solgt af MVM via de tre kanaler
(TWh)
År
2003
2004
2005
2006
MVM's samlede salg via de tre kanaler (66)
0,6
1,9
6,5
6,5
(231)
Det er klart, at under normale markedsvilkår vil køberne ikke indgå kontrakter, der indebærer en betydelig risiko for, at de tvinges til at aftage mere elektricitet, end de har brug for, og lide betydelige tab, når de skal afsætte denne energi. Risikoen er teoretisk til stede i terminskontrakter og de langfristede kontrakter, store slutbrugere indgår, men i langt mindre grad.
(232)
Terminskontrakter har betydeligt kortere løbetid end de her omhandlede elkøbsaftaler. Køberne har langt bedre overblik over deres behov i terminsperioden, end de har, når der er tale om perioder fra 15 til 27 år. Desuden er der tendens til, at køberne kun dækker en del af deres forventede behov gennem terminskontrakter og køber de ekstra mængder, de måske får brug for, på spotmarkederne.
(233)
De langfristede kontrakter, store slutbrugere indgår, er også kun forbundet med en begrænset risiko for at købe for meget, dels på grund af deres begrænsede varighed, og dels fordi de store erhvervskunder, der indgår sådanne kontrakter, normalt har et stabilt og forudseligt behov, hvilket af de ovennævnte grunde ikke er tilfældet for MVM.
(234)
Det er desuden værd at huske, at ved terminskontrakter eller de langfristede kontrakter, slutkunder indgår, forpligter køberne sig til at købe en bestemt mængde energi flere måneder eller år før den faktiske levering, fordi deres købsaftale yder dem beskyttelse mod prisudsving. Den fordel findes ikke i elkøbsaftalerne, fordi priserne dækker de variable omkostninger, der på grund af udsvingene i brændselsomkostningerne kan stige helt uforudsigeligt.
(235)
Kommissionen konkluderer, at elkøbsaftalerne ikke giver de offentlige myndigheder den beskyttelse mod udsving i energipriserne, som en gennemsnitlig markedsaktør ville forvente at opnå i langfristede kontrakter, og indebærer en betydelig risiko for at blive tvunget til at købe mere energi, end der faktisk er behov for, og lide tab ved salg af de overskydende mængder. De ungarske myndigheder var vidende om disse risici, da Ungarn tiltrådte Den Europæiske Union. Sammenligningen mellem elkøbsaftalerne og den normale forretningspraksis på de europæiske elektricitetsmarkeder viser, at en køber, der alene handler ud fra forretningsmæssige hensyn, ikke ville have accepteret sådanne skadelige virkninger, men anlagt andre inkøbsstrategier og indgået andre typer aftaler, der stemte overens med almindelig forretningspraksis.
(236)
I lyset af det ovenstående drager Kommissionen den konklusion, at de centrale principper i elkøbsaftalerne giver elproducenterne en fordel, der ikke kan betegnes som en normal kommerciel fordel. I den forbindelse må det understreges, at hovedprincipperne i elkøbsaftalerne, dvs. langfristet kapacitetsreservation, garanteret minimumsaftag og prismekanismer baseret på en kapacitetsafgift og en energiafgift, der dækker både de faste og de variable omkostninger samt kapitalomkostningerne, ikke kan vurderes isoleret. Det er kombinationen af disse elementer, der bevirker, at der består en fordel. Som det fremgår af det ovenstående, hænger eksistensen af fordelen i vid udstrækning sammen med elkøbsaftalernes lange løbetid.
3) Elkøbsaftalernes virkninger på markedet i tiden efter Ungarns tiltrædelse af Den Europæiske Union
(237)
De interesserede parter gør i deres bemærkninger gældende, at elkøbsaftalernes priser ikke er højere end priserne på engrosmarkederne. Især Mátra-kraftværket fremhæver, at dets priser er konkurrencedygtige, fordi det har sin egen kulmine og derfor lave udvindingsomkostninger. Mátra-kraftværket mener derfor ikke, at det nyder godt af nogen fordel.
(238)
Kommissionen kan ikke godkende dette ræsonnement.
(239)
Som mere indgående beskrevet ovenfor er den pris, der rent faktisk betales i henhold til elkøbsaftalerne, blot en af aftalernes konsekvenser - det er ikke denne pris, der udgør den væsentligste fordel. De ovennævnte udtalelser (se især nr. 175 og 176) fra pengeinstitutter bekræfter også, at det er alle de elementer i elkøbsaftalerne, der giver elproducenterne garanti for et afkast af deres investeringer og beskytter dem mod de kommercielle driftsrisici, der tilsammen udgør de væsentlige fordele ved disse aftaler.
(240)
For det andet beror prisforskellen i forhold til markedsprisen på en lang række faktorer i forbindelse med udviklingen på markedet, der er uafhængige af elkøbsaftalerne og først kan vurderes bagefter. Elkøbsaftalerne opererer med enhedspriser på et bestemt tidspunkt og tager ikke hensyn til den fordel, alle de andre elementer i elkøbsaftalerne giver, såsom den kapacitet og de mængder, elproducenterne kunne have afsat, hvis deres salg beroede på efterspørgslen på markedet. Som nævnt ovenfor, er det Kommissionens opfattelse, at alle de her omhandlede elkøbsaftaler giver elproducenterne en økonomisk fordel, uanset om de på et givet tidspunkt rent faktisk resulterer i priser, der ligger over markedspriserne, eller ej.
(241)
For fuldstændighedens skyld har Kommissionen for at kunne besvare de indkomne bemærkninger og få et bedre overblik over elkøbsaftalernes virkninger foretaget en sammenligning mellem de faktisk anvendte priser i henhold til elkøbsaftalerne og de priser, der var gældende på den del af engrosmarkedet, der ikke er omfattet af elkøbsaftalerne.
(242)
I denne sammenligning har Kommissionen ikke taget hensyn til 2007-priserne, eftersom priserne i elkøbsaftalerne i det år (nærmere betegnet fra 9. december 2006 til 31. december 2007) blev erstattet med officielle priser. De anvendte priser afspejler derfor ikke nødvendigvis de priser, som anvendelsen af prisformlen i elkøbsaftalerne ville have givet.
(243)
Kommissionen har således sammenlignet de anvendte elkøbsaftalepriser med priserne på det frie marked i årene fra 2004 til 2006.
Tabel 10
Gennemsnitsprisen på elektricitet solgt til MVM under elkøbsaftalerne (67)
HUF/kWh
Kraftværk omfattet af elkøbsaftaler
2004
2005
2006
Dunament F- blok
(…)
(…)
(…)
Dunament G2-blok
(…)
(…)
(…)
Tisza II
(…)
(…)
(…)
Pécs
(…)
(…)
(…)
Csepel II
(…)
(…)
(…)
Kelenföld
(…)
(…)
(…)
Újpest
(…)
(…)
(…)
Kispest
(…)
(…)
(…)
Mátra
(…)
(…)
(…)
Paks
(…)
(…)
(…)
Tabel 11
Mængder og gennemsnitspriser på elektricitet solgt af indenlandske producenter uden for elkøbsaftalerne på det frie marked (68)
Kraftværk
2004
2005
2006
Mængde
(MWh)
Pris
HUF/kWh)
Mængde
(MWh)
Pris
(HUF/kWh)
Mængde
(MWh)
Pris
(HUF/kWh)
Mátra ([…] blok)
989 097
8,15
972 813
8,33
1 082 699
9,26
Vértes
157 701
8,02
942 999
8,79
1 213 622
10,51
Dunamenti […] blok
215 647
8,57
805 381
9,85
814 702
13,29
EMA
133 439
11,07
129 252
11,83
101 607
12,92
AES Borsod
(…)
(…)
18 301
11,25
n.a. (69)
AES Tiszapalkonya
364 869
12,76
86 673
9,87
119 218
14,27
Tabel 12
Mængder og gennemsnitspriser for importeret elektricitet købt af MVM (70)
Import
2004
2005
2006
Mængde
(MWh)
Pris
(HUF/kWh)
Mængde
(MWh)
Pris
(HUF/kWh)
Mængde
(MWh)
Pris
(HUF/kWh)
Ukraine via Slovakiet ([…]) (71)
1 715 200
[…] (72)
1 525 600
[…] (72)
1 311 400
[…] (72)
Schweiz via Slovakiet ([…]) (71)
1 768 100
[…] (72)
1 761 700
[…] (72)
1 709 200
[…] (72)
Schweiz ([…] (71))
631 700
[…] (72)
629 500
[…] (72)
626 200
[…] (72)
(244)
Siden 2003 har MVM i overensstemmelse med energilov II (73) afsat overskydende elektricitet (som oversteg behovet på det offentlige forsyningssegment) på det konkurrenceudsatte marked via tre kanaler: i) kapacitetsauktioner, ii) kapacitetslicitationer og iii) salg på MVM's virtuelle markedsplads »Piactér«. Nedenstående tabel viser gennemsnitspriserne ved salg via disse kanaler:
Tabel 13
Gennemsnitspriser ved MVM's kapacitetsauktioner, licitationer og salg på den virtuelle markedsplads (74)
Leveringsår for elektricitet solgt på auktion (75)
Vægtet gennemsnitspris på kapacitetsauktioner
(HUF/kWh)
År for licitationer og salg via markedspladsen
Gennemsnitspriser ved licitationer og virtuelt salg
(HUF/kWh)
2004
4,7
2004
6,5
Auktion 17.6.2004
Off-peak: 3,48
Grundlast: 8,4
2005
5,4
2005
8,1
Auktion 9.12.2004
Off-peak: 4,54
Grundlast: 8,32
Auktion 10.6.2005
Off-peak: 4,6
Grundlast: 8,5
Auktion 21.7.2005
Grundlast: 9,3
Peak: 10,42
2006
9,9
2006
9,1
Auktion 9.11.2005
Off-peak: 6,02
Grundlast: 9,74
Peak: 11,76
Auktion 31.5.2006
Grundlast: 11,33
(245)
Tallene i tabellen ovenfor viser, at gennemsnitspriserne for elektricitet solgt i Ungarn på det frie engrosmarked i 2004 svingede mellem 4,7 og 12,76 HUF/kWh. Blandt de elproducenter, der havde elkøbsaftaler, blev disse priser anvendt af Paks-kraftværket og Mátra for elektricitet solgt til MVM. Dunament […] solgte inden for rammerne af sin elkøbsaftale elektricitet til […], hvilket svarede til den højeste pris […] uden for elkøbsaftalerne. Alle de andre elproducenter anvendte over for MVM gennemsnitspriser på mellem 13,86 og 25,46 HUF/kWh. Disse priser lå fra 10 % til 100 % over den højeste pris på det frie marked.
(246)
I 2005 svingede priserne for salg uden for rammerne af de her omhandlede elkøbsaftaler mellem 5,4 og 12,91 HUF/kWh. Blandt de elproducenter, der havde indgået elkøbsaftaler, var det kun Paks- og Mátra-kraftværkerne, der solgte elektricitet inden for rammerne af deres elkøbsaftaler til sådanne priser. Alle de andre elproducenter anvendte over for MVM gennemsnitspriser på mellem 13,99 og 25,64 HUF/kWh. Disse priser lå fra 10 % til 100 % over den højeste pris på det frie marked.
(247)
I 2006 svingede priserne for salg uden for rammerne af de her omhandlede elkøbsaftaler mellem 9,1 og 14,27 HUF/kWh. Blandt de elproducenter, der havde indgået elkøbsaftaler, var det kun Paks- og Mátra-kraftværkerne, der solgte elektricitet inden for rammerne af deres elkøbsaftaler til sådanne priser (for Paks vedkommende lå de faktisk under de laveste priser på det frie marked). Alle de andre elproducenter anvendte over for MVM gennemsnitspriser på mellem 16,67 og 33,49 HUF/kWh. Disse priser lå fra 10 % til 100 % over den højeste pris på det frie marked.
(248)
Ovenstående beregninger er baseret på gennemsnitspriser, altså uden hensyntagen til, om der er tale om grundlast, peak eller off-peak. De elproducenter, der uden elkøbsaftaler normalt ville sælge peakprodukter (76), har fremført, at deres priser ikke bør sammenlignes med grundlastpriser. Kommissionen er ikke uvidende om, at priserne på peakprodukter normalt er højere end priserne på grundlastprodukter. Når man sammenligner disse priser med priserne på det frie marked (f.eks. på MVM's elektricitetsauktioner), ligger priserne på peakprodukter gennemsnitligt 10-30 % over priserne på grundlastprodukter.
(249)
Men når man sammenligner Csepels, Dunament F's og […]'s priser med peakpriserne på kapacitetsauktioner, fremgår det, at deres priser var højere end priserne på alle peakprodukter solgt på auktioner i disse år. Blandt de i tabel 11 nævnte elproducenter, der solgte elektricitet på det frie marked uden om elkøbsaftalerne, er der desuden flere (f.eks. EMA-værket), der også hovedsagelig solgte peakprodukter.
(250)
Ovenstående sammenligning viser, at bortset fra Paks- og Mátra-kraftværkerne lå aftaleproducenternes aftalepriser i årene fra 2004 til 2006 rent faktisk over de højeste priser på det frie marked.
(251)
Kommissionen kan derfor ikke godtage de interesserede parters påstand om, at deres elkøbsaftalepriser ikke var højere end priserne på det frie marked.
(252)
For Paks- og Mátra-kraftværkernes vedkommende fremgår det af de ovenstående tabeller, at deres priser lå under de højeste priser på det frie marked. Mátra-kraftværkets priser lå i den høje ende af priserne på det frie marked. Selv om Mátras priser formodentlig er mere konkurrencedygtige end de fleste aftalepriser, kan Kommissionen ikke udelukke, at Mátra kunne have opnået mindst samme priser uden elkøbsaftalerne. Kommissionen hæfter sig ved, at de priser, Mátra opnåede ved salg af blokke uden om elkøbsaftalen, lå betydeligt under Mátras aftalepriser.
(253)
Kommissionen er klar over, at priserne på det frie marked (uden elkøbsaftaler) ikke kan anses for at stemme helt overens med den markedspris, elproducenterne ville have opnået uden elkøbsaftalerne, hvis de ikke havde fandtes i den pågældende periode. Det er helt klart, at elkøbsaftaler, der omfatter ca. 60 % af produktionsmarkedet, påvirker priserne på resten af markedet. Men denne sammenligning giver i hvert fald et klart signal om, hvor stor forskellen mellem aftalepriserne og de faktisk observerede priser uden for elkøbsaftalerne er.
(254)
Budapest- og Csepel-kraftværkerne har gjort gældende, at elkøbsaftalerne bør betragtes som foranstaltninger til gennemførelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse med henblik på forsyningssikkerhed og miljøbeskyttelse. De mener, at de opfylder de kriterier, der er opstillet i Altmark-dommen, og derfor ikke udgør statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
(255)
Kommissionen har undersøgt disse argumenter og kan ikke godtage dem af følgende grunde.
(256)
I henhold til fællesskabsretten har medlemsstaterne visse skønsbeføjelser ved definitionen af, hvilke tjenester de betragter som værende tjenester af almindelig økonomisk interesse. I medlemsstaterne er det staten selv, der har beføjelsen til inden for de rammer, der afstikkes af fællesskabsretten, at definere, hvad der betragtes som tjenester af almindelig økonomisk interesse, det er ikke op til modtagerne af statsstøtte at definere de tjenester, de yder, som tjenester af almindelig økonomisk interesse.
(257)
De ungarske myndigheder har imidlertid på intet tidspunkt under sagsbehandlingen gjort gældende, at nogen af producenterne varetog en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, og ej heller støttet producenternes påstande herom.
(258)
Kommissionen finder heller ikke, at elkøbsaftalerne opfylder alle kriterierne i Altmark-dommen.
(259)
For det første skal den begunstigede virksomhed i henhold til Altmark-dommen være forpligtet til at varetage offentlige tjenester, og forpligtelserne til at varetage disse tjenester skal være klart defineret af medlemsstaten.
(260)
I den relevante periode havde MVM efter ungarsk lov en forsyningspligt, men der var tale om en generel forpligtelse, ifølge hvilken MVM som eneaftager på det tidspunkt havde pligt til at sikre den energiforsyning, der var nødvendig for at dække hele efterspørgslen, men der var ikke nogen konkret energiproducent, der havde fået overdraget en bestemt tjeneste af almindelig økonomisk interesse.
(261)
Energiforsyningssikkerhed er et meget generelt mål. Enhver producent i elsektoren kunne på sin vis siges at bidrage til virkeliggørelsen af dette mål. De interesserede parter har ikke fremlagt noget officielt dokument fra den ungarske stat, der klart definerer en tjeneste af almindelig økonomisk interesse og overdrager en eller flere bestemte producenter at varetage denne opgave.
(262)
Noget tilsvarende gælder i den henseende for elkøbsaftalerne: De fastsætter parternes forpligtelser, men definerer ikke nogen konkret forpligtelse til offentlig tjeneste. At alle de 10 kraftværker, der er med i elkøbsaftalerne, skal reservere deres kapacitet til MVM, betyder ikke i sig selv, at de specielt har fået pålagt en forpligtelse til offentlig tjeneste. Også her vil en sådan opfattelse være ensbetydende med, at hele elproduktionssektoren skulle varetage en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, hvilket helt klart ville være i strid med den betydning, dette begreb har i fællesskabsretten og i retspraksis.
(263)
I den foreliggende sag er de påståede forpligtelser til offentlig tjeneste ikke klart defineret, og der er ingen bestemt producent, som har pligt til at varetage en sådan konkret defineret forpligtelse til offentlig tjeneste.
(264)
De interesserede parter hævder, at elkøbsaftalerne er akter, der giver kraftværkerne til opgave at varetage tjenester af almindelig økonomisk interesse. Men elkøbsaftalerne indeholder ingen konkrete definitioner af tjenester af almindelig økonomisk interesse, og de refererer ikke til disse forpligtelser eller til retlige forpligtelser, som kan danne grundlag for statens overdragelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse til andre virksomheder.
(265)
I sin hidtidige beslutningspraksis (77) har Kommissionen fundet, at forsyningssikkerhed kan være en tjeneste af almindelig økonomisk interesse i henhold til restriktionerne i artikel 8, stk. 4, i direktiv 96/92/EF (svarende til artikel 11, stk. 4, i direktiv 2003/54/EF), forudsat at de generatorer, der anvendes, bruger indenlandske primære energikilder som brændsel, og at den samlede mængde energi ikke i noget kalenderår overstiger 15 % af den samlede primære energi, der er nødvendig for at producere den mængde elektricitet, som forbruges i den pågældende medlemsstat.
(266)
Det eneste kraftværk, der har gjort gældende, at det benytter indenlandske primære energikilder, var Mátra-kraftværket. Mátra-kraftværket har imidlertid ikke fremlagt nogen officiel akt, hvoraf det fremgår, at den ungarske stat specielt havde overdraget det at udføre en klart defineret tjeneste af almindelig økonomisk interesse.
(267)
I lyset af det ovenstående må Kommissionen afvise påstanden om, at elkøbsaftalerne opfylder en forpligtelse til offentlig tjeneste i relation til forsyningssikkerhed.
(268)
For det andet skal de parametre, på grundlag af hvilke kompensationen beregnes, være fastlagt på forhånd på objektiv og gennemsigtig vis, og kompensationen må ikke overstige, hvad der er nødvendigt for at dække alle eller en del af de omkostninger, der påløber ved varetagelsen af forpligtelserne i forbindelse med de offentlige tjenester, idet der tages hensyn til relevant indtægt og rimelig fortjeneste i forbindelse med sådanne tjenester (78).
(269)
I mangel af en klar definition af tjenester af almindelig økonomisk interesse, navnlig med henblik på en klar sondring mellem den tjeneste, der skal varetages, og elværkets normale forretningsområder, er det umuligt at etablere parametre for kompensation og/eller fastlægge, om kompensationen overstiger det beløb, som er nødvendigt for at dække de omkostninger, der er forbundet med at opfylde disse forpligtelser. Det er end ikke muligt at fastlægge kompensationen præcist.
(270)
At der findes visse parametre til fastsættelse af aftalepriserne, er ikke ensbetydende med, at der eksisterer præcise parametre for beregning af kompensation for tjenester af almindelig økonomisk interesse, da prisen ikke er identisk med kompensationen. Desuden betyder den omstændighed, at prisen kun dækker omkostningerne i forbindelse med produktionen af elektricitet samt en avance ikke, at der ikke foreligger nogen overkompensation, idet mange af omkostningerne ved elektricitetsproduktion kan bæres af ethvert elværk i modsætning til omkostninger i forbindelse med tjenester af almindelig økonomisk interesse.
(271)
For det tredje gælder, at hvis den virksomhed, der skal varetage de offentlige tjenesteforpligtelser, ikke er udvalgt ved et offentligt udbud, skal den nødvendige kompensation beregnes på basis af en analyse af de omkostninger, en typisk virksomhed, som er veldrevet og råder over tilstrækkelige produktionsmidler til at kunne opfylde de krav, der stilles til den offentlige tjeneste, ville have ved at opfyldelse disse forpligtelser under hensyntagen til de hermed forbundne indtægter og en rimelig avance.
(272)
Ni af de ti elkøbsaftaler blev indgået, uden at der blev iværksat udbud. Selv i det ene tilfælde, hvor der blev iværksat udbud, nemlig for Kispest-kraftværket, var der ikke defineret noget mål for den offentlige tjeneste. Det gør det vanskeligt at vurdere, hvilken del af kraftværkets virksomhed der nærmere bestemt skulle svare til en tjeneste af almindelig økonomisk interesse, og hvilket kompensationsniveau der ikke vil overstige, hvad der er nødvendigt for at dække omkostningerne ved opfyldelsen af forpligtelsen til offentlig tjeneste.
(273)
Desuden har hverken de ungarske myndigheder eller de interesserede parter tilvejebragt en analyse af de pågældende elværkers omkostninger til støtte for påstanden om, at de svarer til omkostningerne i en typisk virksomhed.
(274)
Endelig bemærker Kommissionen, at med undtagelse af elkøbsaftalen med Kispest-kraftværket blev alle de her omhandlede elkøbsaftaler indgået, uden at der forinden havde fundet et udbud sted.
(275)
Disse elkøbsaftaler opfylder derfor ikke kriterierne i Altmark-dommen.
(276)
De interesserede parter har anført, at EF-traktatens artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse på elkøbsaftalerne, også selv om de ikke opfylder kriterierne i Altmark-dommen. Spørgsmålet om foranstaltningens forenelighed med EF-traktatens artikel 86, stk. 2, analyseres i afsnit 7.7 i denne beslutning.
(277)
Elkøbsaftalerne blev indgået med en række virksomheder inden for en bestemt erhvervssektor. De virksomheder, elkøbsaftalerne blev indgået med, er angivet i tabel 1 ovenfor.
(278)
AES-Tisza gør gældende, at elkøbsaftalerne ikke er selektive, da der findes langfristede aftaler overalt i elsektoren: der findes således langfristede aftaler mellem MVM og elproducenterne, mellem MVM og distributionsselskaberne og om import af elektricitet. De hævder, at som følge af den lovgivning, der på det tidspunkt var gældende i Ungarn, havde alle elproducenter aftaler med MVM, og at det kun var kraftværker baseret på vedvarende energikilder og kraftvarmeværker, der havde aftaler af kortere varighed.
(279)
De ungarske myndigheder har i relation til bemærkningerne fra de interesserede parter fremført, at store kraftværker og kraftværkblokke sælger elektricitet på det frie marked uden om elkøbsaftalerne og uden købsforpligtelser (det gælder f.eks. the Dunament G1-blok, Vértes-kraftværket og Mátra I-II).
(280)
Det er korrekt, at der findes store kraftværker og kraftværkblokke, der opererer uden elkøbsaftaler (der henvises til de af de ungarske myndigheder fremdragne eksempler). AES ejer selv to kraftværker, som ikke har nogen elkøbsaftale.
(281)
Kommissionen bemærker, at den omstændighed, at en støtteforanstaltning ikke er møntet på en eller flere på forhånd udvalgte virksomheder, men at støttemodtagerne identificeres på grundlag af en række objektive kriterier, ikke er ensbetydende med, at foranstaltningen ikke giver modtagerne en selektiv fordel. Hvordan støttemodtagerne identificeres, har ingen betydning for, om foranstaltningen udgør statsstøtte (79).
(282)
Det er desuden blevet stadfæstet i Domstolens retspraksis, at selv en foranstaltning, der begunstiger en hel sektor frem for andre sektorer, som befinder sig i en tilsvarende situation, må anses for at indebære en selektiv fordel for denne sektor (80).
(283)
I lyset af det ovenstående har Kommissionen draget den konklusion, at elkøbsaftalerne udgør en selektiv foranstaltning.
(284)
Kommissionen skal derefter tage stilling, om elkøbsaftalerne er forbundet med overførsel af statsmidler.
(285)
Kernen i alle de her omhandlede elkøbsaftaler er, at de pålægger MVM pligt til at købe en bestemt produktionskapacitet og bestemte mindstemængder af elektricitet til en pris, der dækker kraftværkets faste og variable omkostninger, i en periode fra 15 til 27 år. Rent økonomisk betyder denne købsforpligtelse, at MVM til enhver tid har pligt til at betale kraftværkerne en bestemt pris for en bestemt kapacitet (kapacitetsafgift) og en bestemt mængde energi (energiafgift) i hele aftalens løbetid. De individuelle elkøbsaftaler indeholder yderligere økonomiske forpligtelser pålagt MVM, som beskrevet i kapitel 2 ovenfor. Denne løbende overførsel af finansielle midler til elproducenterne og betalingen af disse afgifter indgår i samtlige elkøbsaftaler og gælder i hele deres løbetid. Jo længerevarende elkøbsaftalen er, jo større overførsler der i sagens natur tale om.
(286)
For at afgøre, om de midler, MVM overfører til elproducenterne, udgør statsmidler, har Kommissionen især vurderet foranstaltningen ud fra følgende aspekter:
(287)
I PreussenElektra-dommen tog Domstolen stilling til en ordning, hvor privatejede virksomheder af staten fik pålagt pligt til at købe elektricitet fra bestemte elproducenter til en pris, som blev fastsat af staten, og som var højere end markedsprisen. Domstolen fandt, at der i denne sag ikke havde fundet overførsel af statsmidler sted og derfor ikke var tale om statsstøtte.
(288)
Kommissionen finder, at den ungarske ordning afviger betydeligt fra den ordning, Domstolen tog stilling til i ovennævnte dom, især på grund af forskellene i ejerforholdene i de virksomheder, som er underlagt købsforpligtelsen.
(289)
Den virksomhed, som staten pålagde købsforpligtelser, var i PreussenElektra-sagen privatejet, mens MVM er 100 % statsejet. De midler, der anvendes, er derfor midler, som tilhøret og kontrolleres af en 100 % statsejet virksomhed.
(290)
Da man i PreussenElektra-sagen sporede midlernes vej fra støttemodtageren tilbage til kilden, fremgik det, at de aldrig kom under statens direkte eller indirekte kontrol. I den foreliggende sag kommer midlerne imidlertid under statens kontrol, for når de spores tilbage til deres kilde, fremgår det, at de går til en statsejet virksomhed.
(291)
Kommissionen finder også, at MVM's adfærd kan tilregnes den ungarske stat. Det må tilføjes, at de ungarske myndigheder under sagsbehandlingen aldrig har hævdet, at elkøbsaftalerne ikke kan tilregnes staten og derfor ikke var forbundet med overførsel af statsmidler.
(292)
Det grundlæggende princip i MVM's købsforpligtelser, som tager sigte på at sikre de pågældende kraftværkers rentabilitet, kan tilregnes den ungarske stat. Eftersom dette hovedprincip, som var gældende i hele elkøbsaftalernes løbetid, blev fastlagt på det tidspunkt, hvor de blev indgået, må Kommissionen undersøge de nærmere omstændigheder ved elkøbsaftalernes indgåelse (omstændighederne omkring fastlæggelsen af dette princip) for at få afklaret, om det kan tilregnes den ungarske stat.
(293)
I sin vurdering af, om elkøbsaftalerne kan tilregnes den ungarske stat, har Kommissionen især taget hensyn til følgende:
(294)
På det tidspunkt, hvor elkøbsaftalerne blev indgået, havde MVM i henhold til energilov I pligt til at varetage forsyningssikkerheden i Ungarn til den lavest mulige omkostning.
(295)
Energilov I pålagde desuden MVM pligt til at vurdere efterspørgslen efter elektricitet og afstemme produktionskapaciteten efter vurderingsprognosen. MVM skulle udarbejde en national plan for opførelse af kraftværker (»Országos Erőműépítési Terv«), som derefter skulle forelægges regeringen og parlamentet til godkendelse.
(296)
Den ungarske regering og alle de interesserede parter fremførte i deres bemærkninger samstemmende, at elkøbsaftalerne på det tidspunkt, hvor de blev indgået, var det middel, den ungarske regering havde valgt til at sikre forsyningerne og fremme andre af regeringens mål, bl.a. modernisering af energisektoren med særligt henblik på de gældende miljøstandarder og den nødvendige omstrukturering i sektoren (83). Som det blev anført i Csepel-kraftværkets bemærkninger, må »elkøbsaftalerne vurderes efter, hvad de er: en integrerende del af den ungarske stats forsøg på gennem MVM at få opbygget en varieret elproduktion på et tidspunkt, hvor staten ikke havde de finansielle midler til at gøre det selv« (84).
(297)
De ungarske myndigheder meddelte Kommissionen (85), at man begyndte at forberede indgåelsen af elkøbsaftalerne i forbindelse med privatiseringen af kraftværkerne, på grundlag af regeringsdekret 1114/1994 (XII.7.). Hele processen med elkøbsaftalernes udarbejdelse og privatiseringen foregik i et tæt samarbejde mellem det ungarske energitilsyn, industri- og handelsministeriet, finansministeriet, »Allami Vagyonügynökség Rt«, som var det regeringsorgan, der havde ansvaret for privatiseringerne, og MVM samt desuden en række internationale konsulentfirmaer.
(298)
Der blev i den forbindelse nedsat en arbejdsgruppe med repræsentanter for de ovennævnte instanser, der opstillede retningslinjerne for udarbejdelsen af bl.a. elkøbsaftalerne og for prissætningsmetoderne.
(299)
På den ungarske regerings anmodning udarbejdede et internationalt advokatfirma en standardaftale. De ungarske myndigheder har bekræftet, at alle elkøbsaftalerne var baseret på denne standardaftale. De har også bekræftet, at prissætningsmetoden i elkøbsaftalerne blev fastlagt på grundlag af regeringsafgørelse nr. 1074/1995 (III.4.) om regulering af elpriserne, der indeholdt detaljerede bestemmelser om beregning af de regulerede elpriser. De formler og definitioner, der var fastlagt i regeringsafgørelsen, blev overtaget i elkøbsaftalerne (86).
(300)
Beslutningen om at indgå elkøbsaftalerne blev truffet af MVM's bestyrelse, både i forbindelse med privatiseringen og tiden derefter. Bestyrelsesmedlemmerne vælges på generalforsamlingen. De ungarske myndigheder har oplyst (87), at »eftersom MVM ejes med over 99 % af staten, udpeges, vælges og afsættes bestyrelsesmedlemmerne i overensstemmelse med statens ønsker«.
(301)
I henhold til regeringsdekret 34/1995 (IV.5.) om gennemførelsen af energilov I skulle MVM afholde et udbud senest 90 dage efter godkendelsen af planen for anlæg af kraftværker.
(302)
Elkøbsaftalen med Kispest-kraftværket blev indgået efter udbud efter den nedenfor beskrevne procedure.
(303)
Det ansvarlige ministerium og det ungarske energitilsyn udstedte i 1997 fælles retningslinjer for godkendelse af anlæg af kraftværker, som også indeholdt generelle regler for udbud.
(304)
Disse fælles retningslinjer indeholder en begrundelse for behovet for at ændre ejerforholdene og etablere nye kraftværker. Følgende målsætninger er opstillet i disse retningslinjer: Forsyningssikkerhed til lavest mulige omkostninger, modernisering med henblik på opfyldelse af miljøkrav, diversificering af primærenergikilder og et mere fleksibelt elforsyningsnet, der råder over de fornødne reserver og kan samarbejde med det vesteuropæiske elsystem. Desuden understreges det, at det fremtidige forsyningsnet »skal åbne mulighed for en rentabel drift og vedligeholdelse inden for rammerne af et prissystem, der stemmer overens med lovens bestemmelser« (88).
(305)
I punkt 2 i ministeriets og energitilsynets fælles retningslinjer tilføjes det, at virkeliggørelsen af de ovennævnte mål skal resultere i »et moderne elektricitetssystem, der opfylder miljøkravene, sikrer europæisk samarbejde, et afkast på berettigede investeringer og dækning af effektive operatørers omkostninger samt priser, der giver den fortjeneste, der er nødvendig for at opretholde driften. Alle disse mål skal realiseres på en måde, der sikrer forsyningen med primær energi, giver dem, der har til hensigt at investere på dette område, sikkerhed for deres investering og investeringsafkast, … og sikrer virkeliggørelsen af regeringens erklærede mål«.
(306)
De efterfølgende bestemmelser i de fælles retningslinjer omhandler derefter udbudsproceduren i forbindelse med etablering af kraftværker.
(307)
Den endelige indstilling om, hvem der skulle have kontrakten tildelt, blev fremlagt af en overordnet evalueringskomité (»Értékelő Főbizottság«). Denne komité bestod af repræsentanter for økonomiministeriet, miljøministeriet, energitilsynet, MVM og ERSTE Bank. Den endelige afgørelse blev truffet af MVM's bestyrelse. Ifølge de fælles retningslinjer skulle udbudsresultatet (kun) bekendtgøres i ministeriets tidende.
(308)
Energilov II var baseret på, at de her omhandlede elkøbsaftaler var blevet indgået. Denne lov vedtaget af det ungarske parlament, som regulerede hele det ungarske energimarked i den relevante periode, henviser adskillige gange til MVM's langfristede købsforpligtelser.
(309)
§ 5, stk. 2, i regeringsdekret nr. 183/2002 (VIII.23) om strandede omkostninger pålægger MVM pligt til at indlede genforhandling af elkøbsaftalerne med henblik på nedjustering af aftagsforpligtelserne. Ifølge regeringsdekretet er det altså MVM, der skal foreslå ændringer i elkøbsaftalerne.
(310)
AES-Tisza gjorde i sine bemærkninger gældende, at elkøbsaftalepriserne ikke kunne tilregnes staten efter prisreguleringsperioden (dvs. efter 1. januar 2004, med undtagelse af den nye prisregulering i 2007), men var et resultat af forhandlinger mellem kraftværket og MVM.
(311)
Kommissionen anerkender, at den nøjagtige størrelse af de midler, der blev overført til støttemodtagerne, ikke alene afhænger af bestemmelserne i elkøbsaftalerne, som kan tilregnes staten, men også beror på de periodiske bilaterale forhandlinger, MVM havde med elproducenterne. Elkøbsaftalerne giver faktisk parterne et vist spillerum til at forhandle om de elmængder, MVM faktisk skulle aftage, og om visse priskomponenter, bl.a. med hensyn til beregningen af kapacitetsafgifter, der som nævnt i nr. 356 afhænger af flere forskellige faktorer og med jævne mellemrum må justeres. Men forhandlinger om de aftagne mængder kan aldrig resultere i, at der aftages mindre, end hvad der svarer til det garanterede minimumsaftag, der er fastsat i elkøbsaftalerne. På samme måde kan der kun forhandles om priserne inden for rammerne af de prissætningsmekanismer, elkøbsaftalerne indeholder, og som kan tilregnes staten. Prisforhandlingerne kunne altså ikke ændre noget ved pligten til at aftage en bestemt minimumsmængde til priser, der dækker de berettigede omkostninger og den avance, der var nødvendig for at kunne drive kraftværket.
(312)
Uafhængigt af de periodiske forhandlinger mellem MVM og elproducenterne indebærer den omstændighed, at elkøbsaftalerne indeholder bestemmelser om reservation af størstedelen af kraftværkernes kapacitet og betaling for denne kapacitet, i sig selv, at der overføres statsmidler til støttemodtagerne.
(313)
I deres bemærkninger (89) var alle de interesserede parter enige i, at de vigtigste prisformler og definitioner, der blev anvendt i henhold til elkøbsaftalerne efter den 1. januar 2004, fulgte hovedprincipperne for en prisregulering. […] (90) udtalte selv både i sine ovennævnte bemærkninger og i bemærkningerne til åbningsbeslutningen, at prisforhandlingerne »afklarede«, hvordan prisformlen skulle anvendes, og »fortolkede« dens indhold (91). Selskabet anerkendte, at elkøbsaftalepriserne altid havde været omkostningsbaserede, idet de skulle dække omkostningerne, og at der blev taget udstrakt hensyn til den prisberegningsmetode, der blev lagt til grund i prisdekreterne.
(314)
[…] udtalte videre, at prisformlen i den […] version af selskabets elkøbsaftale også var baseret på regeringsdekreter: »Den formel, der er indeholdt i den […]aftaleversion (liste […], bilag […]), til beregning af kapacitetsafgiften er den samme som den, der findes i de gældende dekreter« (fodnotehenvisning til de-kret 55/1996 udstedt af ministeriet for industri, handel og turisme og dekret 46/2000 udstedt af økonomiministeriet, og det senest gældende (om elproducenter) før 1. januar 2004 var dekret 60/2002 udstedt af økonomi- og transportministeriet, som fastsætter de maksimale kapacitets- og energigebyrer for de deri angivne elproducenter).
(315)
Ovenstående viser, at hverken prisforhandlingerne eller ændringerne af elkøbsaftalerne ændrede noget ved de overordnede principper i elkøbsaftalerne, således som de blev fastlagt under de beskrevne omstændigheder ved indgåelsen af elkøbsaftalerne. De nugældende elkøbsaftaler bygger også på det samme overordnede princip, nemlig en købsforpligtelse, der skal sikre afkastet på investeringerne.
(316)
Af de ovenfor beskrevne omstændigheder fremgår det klart, at MVM's købsforpligtelse over for elproducenterne, der byggede på princippet om dækning af berettigede faste og variable omkostninger, kan tilregnes den ungarske stat.
(317)
Ifølge fast retspraksis gælder desuden, at en foranstaltning ikke kun udgør statsstøtte, når den fordel, der gives virksomheder, ydes i form af en direkte og klar tilvejebringelse af statsmidler, men også, når ydelsen af en fordel under visse fremtidige omstændigheder indebærer en ekstra finansiel byrde for de offentlige myndigheder, som de ikke ville have haft, hvis de ikke havde givet denne fordel (92). I 2004 var det klart, at MVM ville komme til at bære en sådan ekstra byrde i den meget sandsynlige situation, hvor de elproducenter og importører, der ikke havde en elkøbsaftale, tilbød lavere priser end elkøbsaftalepriserne, fordi det ville give MVM incitament til at ændre sit forsyningsmønster, købe mindre hos elkøbsaftaleproducenterne og få dem til at give prisnedslag. Men på grund af sine forpligtelser i medfør af elkøbsaftalerne kan MVM ikke træffe en sådan beslutning, for som det fremgår af det ovenstående, kan MVM ikke købe under en vis mængde hos elkøbsaftaleproducenterne (det garanterede minimumsaftag) og ikke forhandle om priserne på grundlag af alternative tilbud fra konkurrerende producenter, men kun inden for rammerne af den omkostningsbaserede prissætningsmekanisme i elkøbsaftalerne. Denne omstændighed har sammen med de i nr. 315-316 anførte betragtninger fået Kommissionen til at konkludere, at elkøbsaftalerne siden 1. maj 2004 har været forbundet med overførsel af statsmidler og vil vedblive med at være forbundet med overførsel af statsmidler, så længe de er gældende, uafhængigt af de faktiske markedsvilkår, fordi de afskærer MVM fra at udnytte valgmuligheder, der måske kunne reducere de midler, MVM må bruge på at købe den elektricitetsmængde, der er nødvendig for at kunne opfylde sit behov.
(318)
Af det ovenstående følger, at elkøbsaftalerne fører til overførsel af statsmidler.
(319)
Elmarkederne har været åbne for konkurrence, og elektricitet er blevet handlet mellem medlemsstaterne, siden Europa-Parlamentets og Rådets direktiv 96/92/EF af 19. december 1996 om fælles regler for det indre marked for elektricitet trådte i kraft (93).
(320)
Foranstaltninger, der begunstiger virksomheder i energisektoren i én medlemsstat, kan gøre det vanskeligere for virksomheder i andre medlemsstater at eksportere elektricitet til den pågældende medlemsstat eller fremme eleksport fra denne medlemsstat til andre medlemsstater. Det gælder især for Ungarn, der på grund af sin centrale beliggenhed i Europa er tilsluttet eller let kan blive tilkoblet flere nuværende eller fremtidige medlemsstaters net.
(321)
Ungarn er et centralt beliggende land i Europa, der grænser op til syv lande, hvoraf de fire er EU-medlemsstater. Blandt EU-medlemsstaterne har Ungarn samkøringsnet med Slovakiet, Østrig og Rumænien. I 2004 importerede Ungarn tæt ved 14 000 GWh og eksporterede 6 300 GWh. Importen steg efter 2005 til over 15 000 GWh, og eksporten steg til mellem 8 000 og 10 000 GWh.
(322)
I årene efter Ungarns tiltrædelse af EU var ca. 60 % af Ungarns elproduktionskapacitet omfattet af elkøbsaftaler indgået af MVM. Elkøbsaftalerne udløber ved udgangen af 2010 og 2024. De ovennævnte betingelser i forbindelse med MVM's købsforpligtelser gælder uændret indtil udløbet af aftalernes løbetid.
(323)
Det første skridt til at åbne op for markedet i Ungarn blev taget den 1. juli 2004, hvor alle andre kunder end private husstande fik ret til at købe på det frie marked. Den 1. januar 2008 ophørte det offentlige forsyningssegment med at eksistere, og alle kunder fik dermed denne ret.
(324)
Men selv om markedet har været åbent siden 2004, er der et betydeligt antal af disse kunder, der ikke har skiftet til det frie marked. I sin sektorundersøgelse af det ungarske energimarked (94) drog den ungarske konkurrencemyndighed udtrykkeligt den konklusion, at mangelen på disponibel kapacitet på det frie marked på grund af den store kapacitet, der er reserveret i henhold til elkøbsaftalerne, udgør en væsentlig hindring for at skifte til det frie marked. Elkøbsaftalerne bevirkede, at ca. 60 % af den ungarske elproduktionskapacitet var forbeholdt MVM og det offentlige forsyningssegment, og det var kun i relation til den resterende kapacitet, at der kunne konkurreres om at hverve nye kunder.
(325)
Den reserverede kapacitet, dvs. det garanterede minimumsaftag over en lang periode, lægger også hindringer i vejen for nye producenters adgang til engrosmarkedet, eftersom 60 % af al kapacitet er bundet til én (statsejet) virksomhed, der garanterer et bestemt minimumsaftag.
(326)
I den forbindelse har Kommissionen også taget hensyn til den ungarske konkurrencemyndigheds sektorundersøgelse, hvori det udtrykkeligt konkluderes, at elkøbsaftalerne fører til markedsafskærmning, fordi de mindsker kundernes reelle muligheder for at skifte til det frie marked og forhindrer potentielle grossister i at gå ind på markedet (95).
(327)
Mangelen på disponibel kapacitet uden for elkøbsaftalerne resulterer desuden i højere priser på det konkurrenceudsatte marked. Den meget store kapacitet og de betydelige energimængder, der er reserveret gennem elkøbsaftalerne, påvirker også priserne på det frie marked.
(328)
Ifølge en kvantitativ undersøgelse, som det regionale center for energipolitisk forskning foretog angående elkøbsaftalernes virkninger for engros-elpriserne i Ungarn (96), fører elkøbsaftalerne til priser på engrosmarkedet, der er højere, end de ville være uden elkøbsaftalerne. Mere generelt anføres det også i denne undersøgelse, at elkøbsaftalerne er en af de vigtigste årsager til, at der er opstået en markedsstruktur, som er »uforenelig med principperne for et frit konkurrencepræget marked« (97). I denne rapport foreslås det faktisk, at elkøbsaftalerne opsiges med det formål at skabe fri konkurrence på det ungarske engros-elmarked.
(329)
I sin energisektorundersøgelse (98) foretog Kommissionen også en vurdering af elkøbsaftalers virkninger for konkurrence og samhandel. I punkt 467-473 i rapporten fra sektorundersøgelsen konkluderes det, at »langfristede elkøbsaftaler er en anden faktor, der kan påvirke størrelsen af de mængder, der løbende handles på engrosmarkederne«. Med hensyn til elkøbsaftalerne i Polen anføres det, at »de meget vel kan tænkes at udgøre en væsentlig hindring for en udbygning af det polske engrosmarked«. Videre anføres det, at »en tilsvarende situation findes i Ungarn, hvor Magyar Villamos Művek (»MVM«) er den forsyningspligtige grossist, som køber elektricitet på langfristede elkøbsaftaler, der derefter videresælges til de lokale forhandlere. De ungarske elkøbsaftaler dækker langt størsteparten af landets behov for elektricitet, hvilket kan have indvirkning på engroshandelen svarende til eller måske endnu mere vidtrækkende de ovenfor beskrevne virkninger i relation til det polske engrosmarked«.
(330)
I alle de forskellige undersøgelser, der henvises til ovenfor, drages der altså den konklusion, at elkøbsaftalerne er konkurrencefordrejende og kan påvirke samhandelen mellem medlemsstater.
(331)
De interesserede parter har gjort gældende, at det ikke er rigtigt, at mangelen på disponibel fri kapacitet fører til konkurrencefordrejninger, da MVM's kapacitetsauktioner viser, at MVM ikke engang kunne afsætte alle sine elprodukter.
(332)
En sammenligning mellem de udbudte mænger og de mængder, der blev afsat på auktionerne (99), viser imidlertid, at MVM på næsten alle auktioner solgte alle de udbudte produkter. I de fleste tilfælde var MVM endog nødt til at gøre brug af den ret, selskabet ifølge loven har til at udbyde højst 10 % mere.
(333)
De interesserede parter har også fremhævet, at der er mange andre faktorer, der påvirkede samhandelen og havde indflydelse på, om det lykkedes at få skabt fri konkurrence på engrosmarkedet i Ungarn. Kommissionen er naturligvis enig i, at elkøbsaftalerne ikke er den eneste faktor, der påvirker konkurrence og samhandel. I alle de ovennævnte undersøgelser anerkendes det også, at det samlede udfald af liberaliseringen og de faktiske priser også påvirkes af en lang række andre faktorer (lovgivning, begrænset adgang til kapacitet i andre lande, den store betydning af prisudviklingen på de internationale energimarkeder osv.). Men alle de undersøgelser, Kommissionen har fået forelagt under sagsbehandlingen, og som den i øvrigt har haft adgang til, undtagen den undersøgelse, der blev fremlagt af AES-Tisza og var bestilt af denne (100), anerkender helt klart, at elkøbsaftaler reelt har en betydelig indvirkning på konkurrence og samhandel.
(334)
Kapacitetsreservationerne, det garanterede minimumsaftag og prismekanismerne i elkøbsaftalerne yder i hele aftaleperioden aftaleproducenterne beskyttelse mod den kommercielle risiko, der er forbundet med at drive kraftværker. Som nævnt i nr. 211 ovenfor, beskyttes de dermed også mod risikoen for udsving i omkostningerne ved produktion af elektricitet og især udsving i brændselsomkostninger, forbrugerpriser og efterspørgsel hos slutbrugerne. Eftersom der er tale om typiske risici, som elproducenter uden en elkøbsaftale normalt må bære, lægger elkøbsaftalerne hindringer i vejen for, at der skabes ens spilleregler for alle elproducenter, og fordrejer konkurrencen.
(335)
Kommissionen hæfter sig desuden ved, at de fleste af de elproducenter, der har en elkøbsaftale, tilhører store internationale koncerner, der opererer i flere medlemsstater. Når disse koncerner får en fordel, har det helt klart indvirkninger på samhandelen og vil kunne fordreje konkurrencen på fællesmarkedet.
(336)
Størsteparten af de interesserede parters bemærkninger angående samhandelspåvirkning og konkurrencefordrejninger er baseret på markedsforholdene på tidspunktet for elkøbsaftalernes indgåelse og i hvert fald på markedsforhold, der bestod før Ungarns tiltrædelse af EU. Kommissionen kan ikke acceptere dette ræsonnement og henviser i den forbindelse til, hvad den anførte i betragtning 156-172 ovenfor.
(337)
Nogle af de interesserede parter har også gjort gældende, at deres elkøbsaftale betragtet isoleret ikke påvirker samhandelen, eftersom deres kraftværk kun har en ubetydelig produktionskapacitet sammenlignet med den samlede produktionskapacitet i landet. Eftersom hovedprincipperne er de samme i alle elkøbsaftalerne (pligt til at aftage en bestemt mindstemængde produceret elektricitet, reservation af produktionskapacitet, en pris, der dækker de berettigede faste og variable omkostninger i en periode på fra 15 til 27 år), har hver af elkøbsaftalerne en virkning på markedet. Men denne virkning forstærkes i sagens natur kraftigt af, at der ved siden af hinanden findes 10 sådanne elkøbsaftaler på det ungarske marked. Jo større en kapacitet, der er omfattet af elkøbsaftaler, desto større er disse virkninger.
(338)
I lyset af det ovenstående konkluderer Kommissionen, at de ovennævnte bestemmelser i elkøbsaftalerne påvirker samhandelen og kan fordreje konkurrencen.
(339)
I afsnit 3.1 i sin åbningsbeslutning gav Kommissionen udtryk for tvivl om, hvorvidt der for Paks-kraftværkets vedkommende var tale om statsstøtte, på grund af de forskelle, der muligvis kan anses for at bestå mellem dette kraftværks elkøbsaftale og de øvrige elkøbsaftaler med hensyn til aftalernes overordnede principper. Men efter sine undersøgelser har Kommissionen draget den konklusion, at ovenstående vurdering af statsstøttekriterierne også gælder for Paks-kraftværkets elkøbsaftale, eftersom den bygger på de samme hovedprincipper og indeholder de samme statsstøtterelevante bestemmelser.
(340)
På grundlag af ovenstående vurdering finder Kommissionen, at de væsentligste bestemmelser og betingelser i forbindelse med den købsforpligtelse, der er indeholdt i elkøbsaftalerne, dvs. MVM's kapacitetsreservationer og garanterede minimumsaftag, der sikrer kraftværkerne et afkast af deres investeringer ved at beskytte dem mod den kommercielle risiko forbundet med driften af deres værker, udgør statsstøtte efter EF-traktatens artikel 87, stk. 1. Denne statsstøtte beror på kombinationen af kapacitetsreservationer, garanteret minimumsaftag, prismekanismer baseret på en kapacitetsafgift og en energiafgift til dækning af de faste og de variable omkostninger samt kapitalomkostningerne, i en periode, der er betydeligt længere, end hvad der er normal markedspraksis.
7.4. Elkøbsaftalernes anvendelse efter tiltrædelsen
(341)
De interesserede parter anfører, at i overensstemmelse med det generelle princip om forbud mod tilbagevirkende kraft bør foranstaltninger, der blev truffet i overensstemmelse med lovgivning, der var i kraft inden tiltrædelsen, ikke tages op til fornyet vurdering af Kommissionen efter landets tiltrædelse.
(342)
Kommissionen er ikke enig heri. Alle foranstaltninger, uanset om de var lovlige efter national lovgivning inden tiltrædelsen, er omfattet af bestemmelserne i gældende fællesskabsret fra datoen for tiltrædelsen. De særlige regler vedrørende statsstøtteforanstaltninger, der er omhandlet i bilag IV til tiltrædelsesakten, finder anvendelse på støtteforanstaltninger, selv om de blev truffet i overensstemmelse med national lovgivning inden tiltrædelsen.
(343)
I bilag IV, kapitel 3, punkt 1, i tiltrædelsesakten defineres eksisterende støtte kun som tre kategorier af foranstaltninger: i) støtteforanstaltninger, der er trådt i kraft inden den 10. december 1994, ii) støtteforanstaltninger, der efter at være blevet undersøgt af Kommissionen er opregnet i tillægget til bilag IV til tiltrædelsesakten og iii) støtteforanstaltninger, som Kommissionen har godkendt inden for rammerne af den såkaldte interimsprocedure. Alle foranstaltninger, der fortsat er gældende efter tiltrædelsesdatoen, og som udgør statsstøtte og ikke falder ind under en af disse tre kategorier, anses for at være ny støtte ved tiltrædelsen. Kommissionen har derfor fuldt og helt beføjelse til at forbyde disse foranstaltninger, hvis de er uforenelige med fællesmarkedet. Denne anvendelse af statsstøttereglerne på fremtidige virkninger af foranstaltninger, der fortsat er gældende efter tiltrædelsen, fører ikke til anvendelse af Fællesskabets statsstøtteregler med tilbagevirkende kraft og er under alle omstændigheder nedfældet i tiltrædelsesakten.
(344)
I bilag IV, kapitel 3, punkt 2, i tiltrædelsesakten defineres »interimsmekanismen«. Heri opstilles de retlige rammer for vurderingen af støtteordninger og individuelle støtteforanstaltninger, der er iværksat i en ny medlemsstat inden tiltrædelsesdatoen og fortsat er gældende efter tiltrædelsen.
(345)
De interesserede parter anfører, at da Fællesskabets statsstøtteregler først finder anvendelse fra datoen for Ungarns tiltrædelse, kan kun støtteforanstaltninger, der giver yderligere fordele efter tiltrædelsen, defineres som foranstaltninger, der er gældende efter tiltrædelsen. De anfører, at elkøbsaftalerne ikke giver nogen yderligere fordele efter tiltrædelsen, da deres prisformel blev fastsat inden tiltrædelsen, og at statens finansielle engagement derfor fuldt ud var kendt inden tiltrædelsen.
(346)
Kommissionen har følgende bemærkninger hertil. Elkøbsaftalerne udløber mellem 2010 og 2024, dvs. efter tiltrædelsen. Kun under helt ekstraordinære omstændigheder har Kommissionen anset en statsstøtteforanstaltning, der stadig var gældende efter tiltrædelsen, for ikke at udgøre støtte, der er gældende efter tiltrædelsen, jf. tiltrædelsesakten. En sådan ekstraordinær praksis bør dog i lighed med alle undtagelser i lovgivningen fortolkes snævert for at undgå, at foranstaltninger, som undertegnerne af tiltrædelsesakten havde til hensigt at lade være omfattet af Kommissionens kontrol med statsstøtte, unddrages fra en sådan kontrol.
(347)
Kommissionen har i sin beslutningspraksis fundet (101), at støtteforanstaltninger, i forbindelse med hvilke statens nøjagtige finansielle engagement helt præcist var kendt inden tiltrædelsen, måtte gælde efter tiltrædelsen, jf. bilag IV til tiltrædelsesakten.
(348)
Elkøbsaftalerne indeholder ikke et loft for den maksimale størrelse af statens finansielle engagement, og det var heller ikke muligt før tiltrædelsen præcist at beregne et sådant for elkøbsaftalernes fulde varighed.
(349)
Derimod er statens finansielle engagement i forbindelse med elkøbsaftalerne afhængigt af parametre, hvis fremtidige udvikling var ubekendt på datoen for tiltrædelsen. Desuden gav elkøbsaftalerne elværkerne en beskyttelse mod udsving i omkostningerne, som ikke var relateret til transaktioner eller begivenheder før tiltrædelsen, men som vedrørte den fremtidige udvikling og derfor var ubekendt forud for tiltrædelsesdatoen.
(350)
Især fremgår den omstændighed, at statens engagement under elkøbsaftalerne ikke var bekendt før tiltrædelsesdatoen, og at elkøbsaftalerne pålagde staten forpligtelser efter tiltrædelsen, af følgende omstændigheder.
(351)
For det første var de nøjagtige energipriser, som elværkerne sælger elektriciteten til MVM til, ikke fastsat i de individuelle elkøbsaftaler. Priserne er resultatet af beregninger udført ved hjælp af formler, der omfatter en række parametre, som svinger uforudsigeligt.
(352)
Prisformlen for elkøbsaftalerne omfatter en kapacitetsafgift og en elafgift samt andre forskellige supplerende afgifter afhængigt af elværkerne.
(353)
Formlen fastsætter kun de berettigede omkostninger for hver afgiftskategori og den pågældende kategoris betydning for prisen.
(354)
Elværkerne selv og MVM erkendte i deres bemærkninger, at den nøjagtige betydning af bestemte afgiftskategorier måtte afklares yderligere under forhandlingerne med MVM.
(355)
En lang række af de omkostningskategorier, der var omfattet af elkøbsaftalerne, er variable og kan ikke have været kendt præcist inden tiltrædelsen. F.eks.:
(356)
Kapacitetsafgift
I denne omkostningskategori tages der hensyn til både den garanterede kapacitet og den kapacitet, som MVM lagde beslag på. Denne omkostningskategori afhænger bl.a. af den årlige, månedlige og ugentlige planlægning. I hver af elkøbsaftalerne henvises der til reglerne for periodisk planlægning, og den nøjagtige slutpris afhænger i forbindelse med hver elkøbsaftale af års-, måneds- og ugeplanerne. Disse omkostningskategorier kan pr. definition ikke fastsættes præcist på forhånd. Parterne kan f.eks. forudse »overkapacitet« i et givet tidsrum i deres planer. Den samlede pris, MVM skal betale, vil nødvendigvis afhænge af andre parametre såsom f.eks. vejret, der påvirker efterspørgslen efter el.
Denne omkostningskategori afhænger også af vekselkursen for HUF.
(357)
Energiafgift
Denne omkostningskategori afhænger hovedsageligt af brændselsomkostningerne. De kan variere afhængigt af markedsregler, der ligger uden for parternes kontrol. Elkøbsaftalerne indeholder intet konkret loft over omkostningerne i tilknytning til den fremtidige prisudvikling for brændsel.
Den nøjagtige størrelse af de energiafgifter, der skal betales over et bestemt tidsrum, afhænger selvfølgelig også af den nøjagtige størrelse af salget til MVM, der kun kan beregnes efterfølgende.
(358)
Supplerende afgifter (når det er relevant)
Visse elkøbsaftaler omfatter en supplerende afgift for kapacitet, der blev reserveret, men i sidste ende ikke brugt. Størrelsen af de nøjagtige beløb kan pr. definition ikke specificeres på forhånd.
(359)
De fleste elkøbsaftaler indeholder en bøde-/præmieordning, hvor elværker har ret til et pristillæg, hvis de kan levere større kapacitet i spidsbelastningsperioder end fastsat i elkøbsaftalerne eller producere mere el. Der gives et prisnedslag, hvis et elværk leverer mindre kapacitet end fastsat i elkøbsaftalerne og års-/månedsplanerne.
(360)
Disse beregninger er i lighed med de ovenfor nævnte baseret på periodiske driftsplaner og afhænger også af elværkets egen adfærd. De kan under ingen omstændigheder fastsættes på forhånd.
(361)
Af alt det foregående fremgår det, at det er teknisk umuligt at fastsætte en nøjagtig slutpris for køb af el i forbindelse med kontrakter af 15-27 års varighed. I den nøjagtige pris tages der hensyn til periodiske produktionsplaner, og denne pris afhænger af efterspørgslen efter el, kontrahenternes adfærd, brændselspriserne m.m.
(362)
Selv om ikke alle disse argumenter finder anvendelse på alle elkøbsaftaler (da de berettigede omkostningskategorier til en vis grad varierer afhængigt af elkøbsaftalerne), indeholder alle elkøbsaftaler priselementer, som det ikke er muligt på forhånd nøjagtigt at fastsætte.
(363)
På denne baggrund finder Kommissionen ikke, at eksistensen af prisfastsættelsesformler i tilstrækkeligt omfang begrænser statens finansielle engagement. Selve eksistensen af en række parametre, der ændrer sig, gør det umuligt at fastlægge statens mulige engagement med tilstrækkelig præcision.
(364)
Som yderligere argument bør det også nævnes, at MVM's finansielle engagement i elkøbsaftalerne i høj grad er betinget af efterspørgslen. Det svarer til forskellen mellem købsprisen i henhold til elkøbsaftalerne og den fortjeneste, MVM kan hente ved at sælge elektriciteten. Den pris, MVM sælger elektriciteten til, kan ikke umiddelbart forudses. Den afhænger af, hvilke nøjagtige indtægter MVM's salg giver inden for rammerne af dets aftaler med regionale distributører, resultatet af dets auktioner, udbud og salg på »markedspladsen« (»Piactér«). Priserne påvirkes desuden af periodiske officielle prisreguleringer og svingende markedsefterspørgsel. Dette øger uforudsigeligheden af statens engagement i elkøbsaftalerne. Det kan endda ske, at det garanterede aftag, der er fastsat i elkøbsaftalerne, i stadig højere grad ligger over MVM's reelle behov, navnlig efter den fuldstændige liberalisering af energimarkedet i januar 2008. Dette elektricitetsoverskud kan føre til endnu højere ukendte omkostninger, der øger uforudsigeligheden af statens nøjagtige engagement i elkøbsaftalerne yderligere.
(365)
Derfor er MVM's betalinger til elværkerne efter tiltrædelsen ikke blot ratebetalinger af et samlet maksimumbeløb fastlagt før tiltrædelsen.
(366)
De elkøbsaftaler, der vurderes i denne beslutning, er følgelig gældende efter tiltrædelsen i henhold til kapitel 3 i bilag IV til tiltrædelsesakten.
7.5. Elkøbsaftalerne som »ny støtte« i modsætning til »eksisterende støtte«
(367)
I kapitel 3 i bilag IV til tiltrædelsesakten fastsættes følgende: »Hvis Kommissionen ikke gør indsigelse mod den eksisterende støtteforanstaltning på grund af alvorlig tvivl om, hvorvidt foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet, inden for 3 måneder efter modtagelsen af de fuldstændige oplysninger om denne foranstaltning, eller efter modtagelsen af den nye medlemsstats erklæring, hvori den underretter Kommissionen om, at den anser de forelagte oplysninger som fuldstændige, fordi de krævede yderligere oplysninger ikke foreligger eller allerede er forelagt, anses Kommissionen for ikke at have gjort indsigelse.«
(368)
På grundlag af denne artikel anførte visse interesserede parter, at Kommissionen ikke havde overholdt tidsfristen på tre måneder efter Ungarns anmeldelse den 31. marts 2004 og dermed implicit havde godkendt foranstaltningen under interimsproceduren.
(369)
Kommissionen påpeger i den forbindelse, at anmeldelsen den 31. marts 2004 under interimsproceduren vedrørte et dekret om kompensation til MVM og ikke elkøbsaftalerne. Ungarn trak anmeldelsen tilbage, og Kommissionen indledte senere en NN-sag vedrørende selve elkøbsaftalerne (se kapitel 1 ovenfor).
(370)
Det skal desuden bemærkes, at som det fremgår af nedenstående tabel, overholdt Kommissionen reelt den tidsfrist på tre måneder, som de interesserede parter henviser til:
Begivenhed
Dato
Frist for modtagelse af oplysninger
Ungarns anmeldelse
31.3.2004
Kommissionens spørgsmål
29.4.2004
29 dage
Ungarns svar
4.6.2004
Kommissionens spørgsmål
10.8.2004
2 måneder og 6 dage
Ungarns svar
21.10.2004
Kommissionens spørgsmål
17.1.2005
2 måneder og 27 dage
Ungarns svar
7.4.2005
Ungarns tilbagetrækning af anmeldelsen
15.4.2005
8 dage
(371)
Ud over den ovenfor nævnte skriftlige korrespondance fandt der en række personlige møder sted mellem Kommissionen og de ungarske myndigheder den 15. juli 2004, 30. november 2004 og 12. januar 2005.
(372)
Hvad angår den nuværende procedure, vurderer Kommissionen herunder, hvorvidt elkøbsaftalerne omfatter eksisterende eller ny støtte på grundlag af bestemmelserne i tiltrædelsesakten og procedureforordningen.
(373)
I overensstemmelse med kapitel 3 i bilag IV til tiltrædelsesakten betragtes alle foranstaltninger, der trådte i kraft før tiltrædelsen, som stadig er gældende efter denne dato, og som ikke henhører under en af de nedenfor anførte kategorier af eksisterende støtte, som ny støtte i henhold til EF-traktatens artikel 88, stk. 3.
(374)
De elkøbsaftaler, der er omfattet af denne beslutning, trådte i kraft mellem 1995 og 2001, dvs. før Ungarn tiltrådte EU den 1. maj 2004. Denne beslutning vedrører udelukkende de elkøbsaftaler, der var i kraft på tiltrædelsesdatoen. Den vedrører ikke elkøbsaftaler, der var ophørt før denne dato. Af alle de yderligere årsager, der er nævnt under punkt 7.4 ovenfor, finder foranstaltningen anvendelse efter tiltrædelsen i betydningen i tiltrædelsesakten.
(375)
De tre kategorier af eksisterende støtte, der nævnes i tiltrædelsesakten, omfatter:
1)
Støtteforanstaltninger, der trådte i kraft inden den 10. december 1994.
Alle elkøbsaftalerne blev undertegnet og trådte i kraft efter den 10. december 1994.
2)
Støtteforanstaltninger opregnet på listen over eksisterende støtteforanstaltninger vedlagt tiltrædelsestraktaten
Hverken elkøbsaftalerne generelt eller nogen af de individuelle elkøbsaftaler var opregnet i det tillæg til bilag IV til tiltrædelsesakten, der er omhandlet i kapitel 3, punkt 1, litra b), i bilag IV, og som indeholder listen over eksisterende støtteforanstaltninger.
3)
Støtteforanstaltninger, der inden tiltrædelsesdatoen er blevet vurderet af de nationale myndigheder for statsstøttekontrol i medlemsstaten og fundet i overensstemmelse med fællesskabsretten, og som Kommissionen ikke havde gjort indsigelse mod på grund af alvorlig tvivl om, hvorvidt foranstaltningen er forenelig med fællesmarkedet i henhold til proceduren fastsat i tiltrædelsesakten, den såkaldte interimsprocedure (jf. kapitel 3, andet afsnit i bilag IV til tiltrædelsesakten).
Ingen elkøbsaftaler blev forelagt Kommissionen inden for rammerne af den såkaldte interimsprocedure.
(376)
Da de enkelte elkøbsaftaler ikke hører ind under nogen af de i tiltrædelsesakten anførte kategorier af eksisterende støtte, udgør de fra tiltrædelsesdatoen ny støtte.
(377)
Kommissionen gør opmærksom på, at denne kvalificering af elkøbsaftalerne også er i overensstemmelse med bestemmelserne i procedureforordningens artikel 1, litra b), nr. v), sidste punktum. I denne artikel fastsættes det, at når foranstaltninger kommer til at udgøre støtte som følge af en liberalisering i medfør af fællesskabsretten (i dette tilfælde liberaliseringen af energimarkedet ved direktiv 96/92/EF, som trådte i kraft i Ungarn, da landet tiltrådte Den Europæiske Union), betragtes sådanne foranstaltninger ikke som eksisterende støtte efter den dato, der er fastsat for liberaliseringen, hvilket betyder, at de må betragtes som ny støtte.
(378)
Budapest kraftværk anfører, at sidste punktum i procedureforordningens artikel 1, litra b), nr. v), ikke kan finde anvendelse. Kraftværket påberåber sig dommen i Alzetta Mauro-sagen (102), idet det hævder, at støtte bevilget på et marked, som var lukket for konkurrence, før det blev liberaliseret, bør betragtes som eksisterende støtte fra tidspunktet for liberaliseringen.
(379)
Kommissionen kan ikke godtage dette argument. Som allerede omtalt ovenfor, er Kommissionen af den opfattelse, at formålet med bestemmelserne om statsstøtte i tiltrædelsesakten netop var at sikre, at Kommissionen gennemgik alle foranstaltninger, der fra datoen for tiltrædelsen kunne forvride konkurrencen mellem medlemsstaterne. I modsætning til tiltrædelsestraktaterne forud for den 1. maj 2004 har tiltrædelsesakten, der trådte i kraft den 1. maj 2004, til formål at begrænse foranstaltninger, der betragtes som eksisterende støtte, til de tre specifikke typer tilfælde beskrevet ovenfor. Alzetta Mauro-dommen vedrører ikke en foranstaltning, der falder ind under anvendelsesområdet for tiltrædelsesakten, og kan derfor ikke i denne henseende anvendes på de her omhandlede elkøbsaftaler. Desuden vedrører Alzetta Mauro-dommen en situation, der ligger forud for ikrafttrædelsen af forordning (EF) nr. 659/1999.
(380)
Budapest kraftværk anfører desuden, at artikel 1, stk. b, nr. v), ikke finder anvendelse på individuelle støtteforanstaltninger, »eftersom individuelle støtteforanstaltninger ikke udtrykkeligt nævnes«. Kommissionen kan ikke acceptere denne indvending. Der er ingen begrundelse for, at henvisningen til »støtte« og »visse foranstaltninger« ikke skulle henvise til både individuel støtte og støtteordninger. I artikel 4 i forordning (EF) nr. 659/1999 henvises der konsekvent til anmeldte »foranstaltninger«, men Kommissionen formoder, at de interesserede parter ikke vil indvende, at artikel 4 udelukkende vedrører den foreløbige undersøgelse af anmeldte støtteordninger.
(381)
Kommissionen konkluderer derfor på grundlag af tiltrædelsesakten og procedureforordningen, at elkøbsaftalerne udgør ny støtte.
7.6. Lovligt indgåede private aftaler kan ikke ophæves af Kommissionen (»pacta sunt servanda«) - Retssikkerhedsprincippet - Proportionalitet
(382)
Kommissionen ønsker at kommentere de interesserede parters bemærkninger om, at privatretlige kontrakter ikke kan bringes til ophør af Kommissionen, da resultatet heraf ifølge de interesserede parter ville være i strid med statsstøttereglerne i EF-traktaten, retssikkerhedsprincippet og kravet om proportionalitet.
(383)
Kommissionen afviser disse argumenter. Støttens form (privatretlige kontrakter i tilfældet med elkøbsaftaler) er ikke relevant ud fra et statsstøttesynspunkt; det er udelukkende foranstaltningens virkning, der er relevant for Kommissionens analyse. Hvis bestemmelserne i en privatretlig kontrakt medfører, at en af parterne modtager ulovlig statsstøtte, der er uforenelig med fællesmarkedet, skal medlemsstaten bringe disse bestemmelser til ophør. Kommissionen må kræve, at statsstøtteforanstaltninger, der er ulovlige og uforenelige med fællesmarkedet bringes til ophør, også når statsstøtten udgør en så væsentlig del af aftalen, at det reelt vil påvirke selve aftalens gyldighed.
(384)
Hvad angår retssikkerheden, har Kommissionen følgende bemærkninger. Europaaftalen om oprettelse af en associering mellem De Europæiske Fællesskaber og deres medlemsstater på den ene side og Republikken Ungarn på den anden side, som banede vej for tiltrædelsen, blev underskrevet den 16. december 1991 og trådte i kraft den 1. februar 1994, dvs. før indgåelsen af elkøbsaftalerne. Ungarn ansøgte officielt om tiltrædelse af EU den 31. marts 1994. På det tidspunkt, hvor parterne indgik elkøbsaftalerne (1995-2001), skulle Ungarn i medfør af artikel 62 i Europaaftalen vedrørende Ungarn allerede sørge for, at landets konkurrenceregler var i overensstemmelse med EF-traktaten. Det var også tydeligt, at elkøbsaftalerne blev indgået for et så langt tidsrum, at de ikke ville være udløbet inden Ungarns tiltrædelse af EU.
(385)
Republikken Ungarn undertegnede tiltrædelsestraktaten den 16. april 2003 (103). Traktaten trådte i kraft den 1. maj 2004. Fra datoen for tiltrædelsen blev bestemmelserne i de oprindelige grundtraktater og i den afledte ret bindende for Ungarn, jf. tiltrædelsesaktens artikel 2. Derfor finder den gældende fællesskabsret anvendelse på alle kontraktforhold i de nye medlemsstater, og undtagelser herfra kan kun udspringe af tiltrædelsesakten. Tiltrædelsesakten, som er vedlagt traktaten, og dens bilag indeholder ikke bestemmelser om undtagelser fra statsstøttereglerne, som kan undtage elkøbsaftalerne eller energisektoren generelt fra direkte anvendelse af EU's statsstøtteregler.
(386)
Kommissionen er således forpligtet til at anvende EU's konkurrenceregler på Ungarn på samme måde, som de anvendes på alle andre medlemsstater, hvad angår energisektoren. I modsætning til de interesserede parter er Kommissionen af den opfattelse, at det reelt er den manglende anvendelse af statsstøtteregler på elkøbsaftalerne, der vil skabe manglende retssikkerhed på det fælles energimarked. En medlemsstats tiltrædelse kan skabe situationer, hvor en foranstaltning, der ikke er i strid med nogen national lovgivning inden tiltrædelsen, betragtes som statsstøtte fra tiltrædelsen og som sådan er omfattet af Kommissionens kontrol med statsstøtte.
(387)
Kommissionen fandt derfor ikke i de interesserede parters bemærkninger nogen gyldige argumenter for, at denne procedure skulle være uforenelig med retssikkerhedsprincippet.
7.7. Forenelighed med fællesmarkedet
(388)
EF-traktatens artikel 87, stk. 1, indeholder et generelt forbud mod statsstøtte inden for Fællesskabet.
(389)
EF-traktatens artikel 87, stk. 2, og artikel 87, stk. 3, indeholder undtagelser fra den generelle regel om, at en sådan støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, er uforenelig med fællesmarkedet.
(390)
Undtagelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 2, finder ikke anvendelse i denne sag, da denne foranstaltning ikke har social karakter, ikke er tildelt enkelte forbrugere, ikke har til formål at råde bod på skader, der er forårsaget af naturkatastrofer eller andre usædvanlige begivenheder og ikke er tildelt økonomien i Forbundsrepublikken Tysklands områder, som er påvirket af dette lands deling.
(391)
Yderligere undtagelser er fastsat i EF-traktatens artikel 87, stk. 3.
(392)
I artikel 87, stk. 3, litra a), fastsættes det, at »støtte til fremme af den økonomiske udvikling i områder, hvor levestandarden er usædvanlig lav, eller hvor der hersker en alvorlig underbeskæftigelse« kan betragtes som forenelig med fællesmarkedet. Hele Ungarns område kunne anses for at udgøre et sådant område på tidspunktet for tiltrædelsen, og de fleste af dets regioner kan stadig drage nytte af denne type støtte (104).
(393)
Kommissionen har vedtaget retningslinjer for vurdering af denne type støtte. På tidspunktet for Ungarns tiltrædelse af EU gjaldt retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte (105) (herefter benævnt »de tidligere retningslinjer for regionalstøtte«). Disse retningslinjer gjaldt også for vurdering af regional støtte i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra c). For tidsrummet efter 1. januar 2007 har Kommissionen vedtaget nye retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte (106) (herefter benævnt »de nye retningslinjer for regionalstøtte«)
(394)
I henhold til begge sæt retningslinjer for regionalstøtte kunne statsstøtte i princippet kun godkendes til dækning af investeringsomkostninger (107). Ifølge begge sæt retningslinjer gælder følgende:
(395)
»Regionalstøtte, der ydes med henblik på at nedbringe en virksomheds løbende udgifter (dvs. driftsstøtte), er normalt forbudt. Denne form for støtte kan dog undtagelsesvis ydes i regioner, der falder ind under undtagelsesbestemmelsen i artikel 87, stk. 3, litra a), forudsat i) at den er velbegrundet i kraft af dens bidrag til den regionale udvikling og dens karakter, og ii) at dens omfang står i forhold til de ulemper, den skal opveje. Det er op til medlemsstaten at påvise disse ulemper og deres omfang.« (108)
(396)
Støtten kan ikke betragtes som investeringsstøtte. Investeringsstøtte defineres på grundlag af en liste over potentielle støtteberettigede udgifter, som er angivet i begge sæt retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte. Betalingerne i henhold til elkøbsaftalerne dækker tydeligvis også andre omkostninger. Det mest iøjnefaldende eksempel er, at elkøbsaftalerne garanterer dækning af brændselsomkostningerne i forbindelse med driften af kraftværkerne. Elkøbsaftalerne indeholder også bestemmelser om dækning af omkostninger til personale. Disse omkostninger hører naturligvis ikke til blandt de omkostninger, der er berettiget til investeringsstøtte. Tværtimod hører de til under værkernes løbende udgifter og bør som sådan henregnes til driftsudgifter som defineret i punkt 4.15 i begge sæt retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte.
(397)
Hvad angår driftsstøtte, har hverken de ungarske myndigheder eller de interesserede parter påvist nogen regionale handicap i forbindelse med de specifikke regioner, der er omfattet af elkøbsaftalerne, og de har heller ikke påvist et proportionelt forhold mellem støttens omfang og sådanne handicap.
(398)
I begge sæt retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte fastsættes det desuden, at driftsstøtte under alle omstændigheder bør være degressiv og tidsbegrænset. Den støtte, der ydes via elkøbsaftalerne, er ikke degressiv, og varigheden på 15-27 år går langt videre, end hvad der er tilladt ifølge begge sæt retningslinjer. Elkøbsaftalerne falder heller ikke ind under nogen specifik undtagelse i retningslinjerne for regionalstøtte, og hverken de ungarske eller de interesserede parter har nogensinde argumentet herfor.
(399)
På den baggrund finder Kommissionen ikke, at støtten er omfattet af undtagelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra a).
(400)
I EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b), fastsættes det, at »støtte, der kan fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse eller afhjælpe en alvorlig forstyrrelse af en medlemsstats økonomi«, kan betragtes som forenelige med fællesmarkedet.
(401)
Kommissionen bemærker, at den pågældende støtte ikke har til formål at fremme virkeliggørelsen af vigtige projekter af fælleseuropæisk interesse.
(402)
Efter Kommissionens mening er der heller ikke noget, der tyder på, at støtten har til formål at afhjælpe en alvorlig forstyrrelse i den ungarske økonomi. Kommissionen erkender, at elektricitet er en vigtig vare i enhver medlemsstats økonomi, og at der i 1990'erne var et behov for modernisering af denne sektor i Ungarn.
(403)
Kommissionen er dog af den opfattelse, at udtrykket »alvorlig forstyrrelse af en medlemsstats økonomi« dækker over tilfælde af mere alvorlig karakter og ikke kan finde anvendelse på aftaler vedrørende normal elforsyning. Kommissionen bemærker desuden, at begrebet indebærer, at der til en vis grad er tale om en nødsituation, hvilket er uforeneligt med elkøbsaftalerne.
(404)
Hverken de ungarske myndigheder eller de interesserede parter har anført, at elkøbsaftalerne er forenelige med EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b).
(405)
På den baggrund finder Kommissionen ikke, at støtten er omfattet af undtagelserne i EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra b).
(406)
I EF-traktatens artikel 87, stk. 3, litra d), fastsættes det, at støtte til fremme af kulturen og bevarelse af kulturarven kan være forenelig med EF-traktaten, når den ikke ændrer samhandels- og konkurrencevilkårene i Fællesskabet i et omfang, der strider mod de fælles interesser. Denne artikel finder tydeligvis ikke anvendelse på elkøbsaftalerne.
(407)
I artikel 87, stk. 3, litra c) fastsættes det, at støtte til fremme af udviklingen af visse erhvervsgrene eller økonomiske regioner, når den ikke ændrer samhandelsvilkårene på en måde, der strider mod den fælles interesse, kan godkendes. Kommissionen har udarbejdet adskillige retningslinjer og meddelelser, hvori det forklares, hvordan undtagelsen i denne artikel anvendes.
(408)
Hvad angår både de gamle og de nye retningslinjer for statsstøtte med regionalt sigte, fremgår det af betragtning 393-398 ovenfor, at elkøbsaftalerne er uforenelige med disse retningslinjer.
(409)
Kommissionen bemærker, at de rammebestemmelser for statsstøtte til miljøbeskyttelse (109), der fandt anvendelse på tidspunktet for Ungarns tiltrædelse af EU, i lighed med retningslinjerne for statsstøtte med regionalt sigte først og fremmest tillader investeringsstøtte. Mulighederne for at yde driftsstøtte er begrænset til specifikke formål. Det første formål er støtte til håndtering af affald og energibesparelser (afsnit E.3.1); denne støtte må højst tildeles i 5 år. Det andet formål er støtte i form af afgiftslempelser eller -fritagelser (afsnit E.3.2). Det tredje formål er støtte til anvendelse af vedvarende energikilder (afsnit E.3.3). Ingen af disse bestemmelser finder tydeligvis anvendelse på den foreliggende sag.
(410)
Den fjerde og sidste type driftsstøtte, som kan godkendes, er støtte til kombineret el- og varmeproduktion (afsnit E.3.4). Nogle af de pågældende værker producerer både el og varme. Elkøbsaftalerne opfyldte imidlertid ikke betingelserne i punkt 66 og dermed betingelserne for valgmulighederne under punkt 58-65 i miljøretningslinjerne. En af betingelserne i punkt 66 er, at støtteforanstaltningen gavner miljøet, enten fordi konverteringseffektiviteten er særlig høj, eller fordi foranstaltningen gør det muligt at reducere energiforbruget, eller fordi produktionsmetoden medfører mindre skade på miljøet. Intet i de oplysninger, Kommissionen råder over, tyder på, at denne betingelse er opfyldt.
(411)
De tre valgmuligheder, som medlemsstaterne kan anvende for at yde driftsstøtte til kombineret el- og varmeproduktion er som følger:
-
valgmulighed 1: støtte til at kompensere for forskellen mellem kraftvarmeværkets omkostninger og markedsprisen for den fremstillede energi
-
valgmulighed 2: indførelse af markedsmekanismer såsom grønne certifikater eller udbudssystemer
-
valgmulighed 3: støtte til at kompensere for de eksterne omkostninger, der undgås, dvs. de miljøomkostninger, som samfundet skulle bære, hvis den samme mængde energi ikke blev produceret på et kombineret kraftvarmeværk
-
valgmulighed 4: støtte begrænset til 5 år, enten degressiv eller begrænset til 50 % af de støtteberettigede omkostninger.
(412)
Det er tydeligt, at elkøbsaftalerne ikke opfylder betingelserne under valgmulighed 2 og 3. Betingelserne under valgmulighed 1 er heller ikke opfyldt, da markedsprisen for den producerede energi ikke anvendes til at beregne støttens størrelse. De støttebeløb, der overføres inden for rammerne af en given elkøbsaftale, afhænger ikke af de priser, andre kraftværker tilbyder, men alene af det pågældende værks investerings- og driftsomkostninger.
(413)
Hverken Ungarn eller nogen af de berørte producenter har desuden reelt argumenteret, at støtten var forenelig med fællesmarkedet på grundlag af disse bestemmelser eller nogensinde påvist, at anlæggene opfylder kriterierne i miljøretningslinjerne for driftsstøtte til kombineret el- og varmeproduktion.
(414)
Den 23. januar 2008 vedtog Kommissionen de nye retningslinjer for statsstøtte til miljøbeskyttelse (110). De nye retningslinjer tillader også kun driftsstøtte i tilfælde af energibesparelser, kombineret el- og varmeproduktion, anvendelse af vedvarende energikilder og afgiftslempelser eller -fritagelser. Som nævnt ovenfor finder ingen af disse anvendelse på elkøbsaftalerne.
(415)
Hvad angår kombineret el- og varmeproduktion har medlemsstaterne tre valgmuligheder, de kan vælge imellem, når de yder denne støtte:
-
valgmulighed 1: støtte til at kompensere for forskellen mellem kraftvarmeværkets omkostninger og markedsprisen for den fremstillede energi
-
valgmulighed 2: indførelse af markedsmekanismer såsom grønne certifikater eller udbudssystemer
-
valgmulighed 3: støtte begrænset til 5 år, enten degressiv eller begrænset til 50 % af de støtteberettigede omkostninger.
Elkøbsaftalerne opfylder ingen af disse betingelser. Hverken de ungarske myndigheder eller elværkerne har på nogen måde påvist, at disse kriterier i de nye miljøretningslinjer er opfyldt.
(416)
På grundlag af de retningslinjer og meddelelser, Kommissionen har udarbejdet for nærmere at forklare, hvordan den vil anvende undtagelsen i artikel 87, stk. 3 litra c), drejer den eneste, der kan anvendes i den foreliggende sag, sig om metoden til analyse af strandede omkostninger (se betragtning 26 ovenfor).
(417)
Metoden til analyse af strandede omkostninger vedrører støtte ydet til virksomheder, der byggede kraftværker forud for liberaliseringen af elektricitetssektoren, og som kan have problemer med at få dækket deres investeringsomkostninger på et liberaliseret marked. Da et af hovedtrækkene ved elkøbsaftalerne er at tillade, at visse virksomheder, der investerede i aktiver inden for elproduktion inden liberaliseringen af elsektoren, fortsat kan drage fordel af garanterede indtægter, der sikrer forrentningen af investeringerne, må metoden til analyse af strandede omkostninger anses for at udgøre et relevant grundlag for at vurdere, om elkøbsaftalerne er forenelige med fællesmarkedet.
(418)
Kommissionen bemærker, at hverken de ungarske myndigheder eller nogen af de berørte værker i deres bemærkninger anførte, at elkøbsaftalerne i sig selv er forenelige med kriterierne i metoden til analyse af strandede omkostninger. De fleste værker konkluderer faktisk, at elkøbsaftalerne er forretningsaftaler, der blev indgået lang tid før, at metoden til analyse af strandede omkostninger eksisterede, og at kriterierne i en kompensationsmekanisme ganske enkelt er uhensigtsmæssige til at vurdere elkøbsaftalerne.
(419)
Hovedformålet med metoden til analyse af strandede omkostninger er at bidrage til energisektorens overgang til et liberaliseret marked ved at tillade etablerede værker at tilpasse sig til indførelsen af konkurrence (111).
(420)
I metoden til analyse af strandede omkostninger opridses de principper, Kommissionen anvender til at vurdere støtteforanstaltninger, der har til formål at kompensere for omkostninger i forbindelse med forpligtelser eller garantier, som det eventuelt ikke længere er muligt at dække som følge af liberaliseringen af elektricitetsmarkedet. Sådanne forpligtelser eller garantier benævnes »strandede omkostninger« og kan antage en lang række former, navnlig investeringer, der foretages med en implicit eller eksplicit salgsgaranti.
(421)
Da elkøbsaftalerne i sig selv udgør en eksplicit salgsgaranti forud for liberaliseringen, kan kraftværker, der er omfattet af elkøbsaftaler, anses for at falde inden for anvendelsesområdet for metoden til analyse af strandede omkostninger.
(422)
Kommissionen gør dog opmærksom på, at flere elementer af hovedprincipperne i elkøbsaftalerne ikke opfylder betingelserne i afsnit 4 i metoden til analyse af strandede omkostninger. For det første opfylder de ikke betingelserne i afsnit 4.2 i metoden til analyse af strandede omkostninger, hvor det kræves, at der i forbindelse med ordninger for betaling af støtte skal tages hensyn til den fremtidige udvikling i konkurrencen. Prisfastsættelsesmekanismerne i elkøbsaftalerne er udformet således, at der kun kan tages hensyn til specifikke parametre for de berørte kraftværker ved prisfastsættelsen. Det er ikke nødvendigt at tage hensyn til de priser, konkurrerende kraftværker tilbyder, samt deres produktionskapacitet.
(423)
Kommissionen har meget stærke forbehold, når støttens størrelse sandsynligvis ikke tilpasses, så der på korrekt vis tages hensyn til forskellene mellem de økonomiske hypoteser og markedshypoteser, der oprindeligt blev lagt til grund for at anslå de strandede omkostninger og deres faktiske udvikling med tiden, jf. punkt 4.9 i metoden til analyse af strandede omkostninger. Elkøbsaftalerne falder ind under denne kategori, da der ikke blev anvendt markedshypoteser til at udforme støtteforanstaltningen. Det forhold, at kerneprincipperne i elkøbsaftalerne er uændrede trods den gradvise åbning af elektricitetsmarkedet, således at MVM bliver forpligtet til at købe mere energi, end det har behov for, og frigive energien på det frie marked, viser desuden tydeligt, at der ikke er taget hensyn til den faktiske markedsudvikling i elkøbsaftalerne.
(424)
Som vist under kapitel 3 ovenfor er en af hovedfordelene ved elkøbsaftaler for kraftværkerne desuden, at MVM er forpligtet til at købe faste kapaciteter og garanterede mængder til en pris, der dækker faste og variable omkostninger og kapitalomkostninger over et tidsrum, der svarer omtrentlig til aktivernes levetid eller afskrivningstid. Som følge heraf har elkøbsaftalerne den virkning, at en af parterne er forpligtet til at købe el fra den anden part uanset den faktiske udvikling i konkurrenternes tilbud.
(425)
Adskillige medlemsstater har indført kompensationsmekanismer, hvor støttens maksimale størrelse fastsættes på forhånd på grundlag af en analyse af det fremtidige konkurrencebaserede marked, navnlig de fremtidige markedspriser, der opstår som et resultat af udbud og efterspørgsel. Hvis de berørte værkers reelle indtægter bliver højere end forudset, genberegnes den faktiske støtte og fastsættes til et lavere maksimumsniveau. Virkningerne af kompensationen for markedet er derfor begrænset til et minimum, navnlig fordi støttemodtagerne ikke sikres et mindsteniveau for produktion og salg.
(426)
I stedet for at bidrage til overgangen til et konkurrencebaseret marked skaber elkøbsaftalerne i den henseende reelt en hindring for udviklingen af en egentlig konkurrence på en væsentlig del af elproduktionsmarkedet. Ordningerne for betaling af støtten tillader således ikke, at der tages hensyn til den fremtidige udvikling i konkurrencen, og støttens størrelse afhænger ikke af udviklingen af en egentlig konkurrence.
(427)
Som følge heraf strider de også mod principperne i afsnit 5 i metoden til analyse af strandede omkostninger, i henhold til hvilket finansieringsmekanismer ikke må være i strid med Fællesskabets interesse, navnlig på konkurrenceområdet. Ifølge afsnit 5 må finansieringsmekanismerne ikke gøre det vanskeligere for virksomheder, der opererer uden for disse markeder, eller for nye markedsdeltagere at få adgang til bestemte nationale eller regionale markeder. Som fremhævet i bl.a. betragtning 220, har systemet med reserveret kapacitet og kapacitetsafgifter tendens til at få MVM, som er langt den største køber på engrosmarkedet, til at afholde sig fra at skifte til andre producenter end dem, der er omfattet af elkøbsaftalerne. Åbningen af markedet og betingelserne i elkøbsaftalerne tvinger desuden MVM til at købe mere elektricitet, end det behøver, og får det til at videresælge elektriciteten på det frie marked gennem frigivelsesmekanismer. Dette i sig selv er til skade for nye virksomheder på engrosmarkedet. Endelig finder Kommissionen, at elkøbsaftalerne medfører konkurrencefordrejning på det ungarske el-engrosmarked i et tidsrum, der er meget længere end, hvad der er nødvendigt med henblik på en rimelig overgang til et konkurrencebaseret marked.
(428)
De regler, elkøbsaftalerne indeholder, opfylder ikke kriterierne i afsnit 4.5 i metoden til analyse af strandede omkostninger, da maksimumsstørrelsen af den støtte, der skal betales til elværker i tidsrummet fra 1. maj 2004 til elkøbsaftalernes udløb, ikke er specificeret på forhånd.
(429)
Desuden har Kommissionen som anført i afsnit 4.8 i metoden til analyse af strandede omkostninger meget stærke forbehold over for støtte, der har til formål at garantere alle eller nogle af de indtægter, de pågældende elværker havde haft i perioden før ikrafttrædelsen af direktiv 96/92/EF (112), uden at der nøje tages hensyn til de støtteberettigede strandede omkostninger, som kunne være en følge af indførelsen af konkurrence på markedet.
(430)
Det forhold, at elkøbsaftalerne blev opretholdt, da Ungarn tiltrådte EU, havde netop til formål at garantere størstedelen af den indtægt, de berørte kraftværker havde før ikrafttrædelsen af direktiv 96/92/EF. Desuden sad de værker, der havde indgået elkøbsaftaler, på en meget stor markedsandel i et meget langt tidsrum, der i vidt omfang overskred den tid, der var nødvendig for en rimelig overgang til markedsvilkår.
(431)
I de vigtigste bestemmelser i elkøbsaftalerne er Kommissionen desuden ikke i stand til at isolere et sæt elementer, som det kan anse for foreneligt med fællesmarkedet inden for rammerne af metoden til analyse af strandede omkostninger. En afkortelse af elkøbsaftalernes varighed ville ikke være tilstrækkeligt til at gøre dem forenelige med fællesmarkedet, da finansieringsmetoden, der er baseret på reserverede kapaciteter og garanterede minimumsaftag, stadig er til skade for udviklingen af reel konkurrence. Prisfastsættelsesmekanismerne ville også fortsat modarbejde målet om at fremme skabelsen af et reelt konkurrencebaseret marked, hvor priserne er resultatet af samspillet mellem udbud og efterspørgsel.
(432)
På den baggrund finder Kommissionen, at elkøbsaftalerne er uforenelige med kriterierne i metoden til analyse af strandede omkostninger.
(433)
Visse interesserede parter har anført, at EF-traktatens artikel 86, stk. 2, kan finde anvendelse på elkøbsaftalerne, også selv om de ikke opfylder kriterierne i Altmark-dommen.
(434)
Kommissionen har den holdning, at overvejelserne i betragtning 255-275, hvad angår kriterierne i Altmark-dommen, også fører til den konklusion, at artikel 86, stk. 2, ikke kan finde anvendelse på elkøbsaftaler.
(435)
Artikel 86, stk. 2, kan kun anvendes på virksomheder, der leverer specifikt definerede tjenester af almindelig økonomisk interesse, hvilket ikke - som det fremgår af betragtning 256-267 - er tilfældet her. Desuden må kompensation for varetagelse af tjenester af almindelig økonomisk interesse være proportionel med de ekstra afholdte udgifter; det må med andre ord være muligt at definere anvendelsesområdet for tjenester af almindelig økonomisk interesse med henblik på at beregne de hermed forbundne omkostninger. Som påvist i betragtning 268-270 er det ikke tilfældet her.
(436)
Den her omhandlede støtte udgør således statsstøtte, der er uforenelige med fællesmarkedet.
7.8. Tilbagesøgning
(437)
Ifølge EF-traktaten og Domstolens retspraksis er Kommissionen, når den fastslår, at støtte er uforenelig med fællesmarkedet, beføjet til at bestemme, at den pågældende stat skal ophæve eller ændre støtten (113). Domstolen har til stadighed fastholdt, at formålet med en medlemsstats forpligtelse til at afskaffe støtte, som Kommissionen har fundet uforenelig med fællesmarkedet, er at genoprette den oprindelige situation (114). Ifølge Domstolen er dette mål nået, når støttemodtageren har tilbagebetalt den ulovligt ydede støtte og derved mister den fordel, der var opnået på markedet i forhold til konkurrenterne, og situationen fra tiden før ydelsen af støtte er genoprettet (115).
(438)
I medfør af denne retspraksis blev det i artikel 14 i forordning (EF) nr. 656/99 fastsat, at »i negative beslutninger om ulovlig støtte bestemmer Kommissionen, at den pågældende medlemsstat skal træffe alle nødvendige foranstaltninger til at kræve støtten tilbagebetalt fra støttemodtageren. Kommissionen kræver ikke tilbagebetaling af støtten, hvis det vil være i modstrid med et generelt princip i fællesskabslovgivningen.«
(439)
Visse interesserede parter har anført, at det ville være i strid med retssikkerhedsprincippet at ophæve privatretlige kontrakter ved hjælp af en kommissionsbeslutning, fordi elkøbsaftalerne er privatretlige kontrakter, som elproducenter har indgået i god tro under de markedsforhold, der gjaldt på det pågældende tidspunkt. De anfører desuden, at en sådan beslutning ville være i strid med proportionalitetsprincippet. Kommissionen afviser disse argumenter af de årsager, der er nævnt i betragtning 382-387.
(440)
Hvad angår proportionalitet, kan tilbagesøgning af en ulovligt udbetalt statsstøtte for herved at genoprette den oprindelige situation ifølge Domstolen principielt ikke betragtes som en foranstaltning, der ikke står i rimeligt forhold til formålene i traktatens bestemmelser om statsstøtte (116).
(441)
Kommissionen finder derfor, at der er tilstrækkelige årsager til at tilbagesøge den støtte, der blev ydet via elkøbsaftalerne, for at genskabe betingelserne for konkurrence.
(442)
Det blev i betragtning 176-236 påvist, at fordelen ved elkøbsaftalerne går langt videre end den positive forskel mellem priserne ifølge elkøbsaftalerne og de priser, der kunne være opnået på markedet uden elkøbsaftaler.
(443)
Kommissionen er dog af den opfattelse, at den samlede værdi af alle betingelserne i forbindelse med MVM's langsigtede købsforpligtelser som omhandlet i betragtning 174-236 for tidsrummet mellem 1. maj 2004 og elkøbsaftalernes udløb ikke kan beregnes nøjagtigt. Som følge heraf vil Kommissionen, når den kræver tilbagesøgning af ulovlig støtte, begrænse sit krav til den forskel, der kan have været mellem kraftværkernes indtægter inden for rammerne af deres elkøbsaftaler og de indtægter, de ville have kunnet opnå på markedet uden elkøbsaftaler i det givne tidsrum
(444)
Ved fastsættelsen af de beløb, der skal tilbagesøges fra elværkerne, erkender Kommissionen, at det er temmelig kompliceret nøjagtigt at beregne størrelsen af den statsstøtte, støttemodtagerne nød godt af, da den afhænger af, hvor høje priserne og hvor store mængderne af energi, der blev produceret og solgt, ville have været på det ungarske engrosmarked i tidsrummet mellem 1. maj 2004 og datoen for elkøbsaftalernes udløb, hvis ingen af elkøbsaftalerne havde været i kraft i det pågældende tidsrum. Da elkøbsaftalerne omfatter størstedelen af den ungarske produktionskapacitet, ville markedet have været meget forskelligt under det »kontrafaktiske scenario« (117), end det reelt var.
(445)
Et særligt kendetegn ved elektricitet er, at det ikke er økonomisk forsvarligt at lagre den, når den én gang er produceret. For at sikre netstabiliteten er det nødvendigt altid at afbalancere udbud og efterspørgsel efter elektricitet. Som følge heraf afhænger den mængde energi, som kraftværker og importører kan sælge på engrosmarkedet i et bestemt tidsrum, og den pris, de kan opnå for den pågældende energi, ikke af den samlede mængde energi, køberne efterspurgte i tidsrummet, men af mængden af elektricitet, der på et hvilket som helst tidspunkt efterspørges (118). Desuden varierer efterspørgslen efter elektricitet betydeligt i løbet af dagen og efter sæson, hvilket betyder, at produktions- og importkapaciteterne, der skulle kunne dække efterspørgslen på et hvilket som helst tidspunkt, også varierer, og at visse elproduktionsanlæg kun leverer energi i perioder med høj efterspørgsel (119). Som følge heraf er det ikke muligt helt nøjagtigt at vurdere, hvordan markedet fungerede på grundlag af de oplysninger om årligt forbrug, produktion og prisdata, som Kommissionen ligger inde med.
(446)
Ifølge Domstolens retspraksis finder der i fællesskabsretten imidlertid ingen bestemmelser, der kræver, at når Kommissionen kræver støtte, der er erklæret uforenelig med fællesmarkedet, tilbagesøgt, skal den fastsætte den nøjagtige størrelse af den støtte, der skal tilbagesøges. Det er tilstrækkeligt, at Kommissionens beslutning indeholder anvisninger, hvorved modtageren uden alt for store problemer selv kan fastslå beløbet (120).
(447)
Kommissionen afstikker følgelig retningslinjer for, hvordan det beløb, der skal tilbagesøges, bør beregnes. Som nævnt ovenfor omfatter elkøbsaftalerne en så stor del af det ungarske produktionsmarked, at priserne uden elkøbsaftaler ville have været forskellige fra priserne i det markedssegment, hvor der ikke fandtes elkøbsaftaler. Den pris, elværkerne som følge heraf kunne have fået, hvis der ikke havde eksisteret elkøbsaftaler, kan beregnes på grundlag af en markedssimulation, der består i at analysere, hvordan el-engrosmarkedet fungerer under det »kontrafaktiske scenario«. Formålet med simuleringen er at vurdere, hvordan salget og priserne ville have været under det »kontrafaktiske scenario« med henblik på at foretage et pålideligt skøn af de beløb, MVM ville have betalt de berørte elværker for energi købt fra dem under dette scenario. Simuleringen skal opfylde betingelserne i nedenstående betragtninger.
(448)
For det første bør simuleringen, i lyset af at elektricitet har en meget lav priselasticitet for efterspørgslen, foretages ud fra den formodning, at systembelastningen på et hvilket som helst tidspunkt under det kontrafaktiske scenario er identisk med den systembelastning, der faktisk blev observeret på det tidspunkt.
(449)
For det andet sælges størstedelen af elektriciteten, jf. betragtning 196, på det konkurrencebaserede engrosmarkedet via spot- og terminskontrakter. Energisektorundersøgelsen viste, at størrelsen af terminspriserne afhang af individuelle forventninger med hensyn til udviklingen i spotmarkedspriserne. Til forskel fra spotmarkederne, hvor det ifølge økonomiske teorier hedder, at under fuldstændig konkurrence er prisen på et hvilket som helst tidspunkt den højeste kortsigtede marginalomkostning for alle produktionsanlæg for at dække efterspørgslen (121), findes der intet eksplicit prisbenchmark for terminsmarkeder, der kan vurderes ved hjælp af økonomiske teorier. Det er desuden ikke muligt at simulere virkningerne af både sælgers og købers strategier med hensyn til arbitrage mellem spot- og terminskontrakter. Dette forhold fremgår af de mange forskellige situationer, der ses på engrosmarkeder i hele Europa. Energisektorundersøgelsen viste, at forholdet mellem mængder, der handles som spotmarkedsprodukter, og det nationale elforbrug varierede betydeligt i de forskellige medlemsstater (122).
(450)
Som nævnt i betragtning 198 udgør spotpriserne, navnlig spotpriserne på elspotbørserne, et referencepunkt for hele engrosmarkedet, inklusive terminsprodukter. Kommissionen er derfor af den opfattelse, at for at fastsætte størrelsen af den støtte, der skal tilbagesøges må hele engrosmarkedet simuleres, idet det antages, at al elektricitet ville blive handlet via spotkontrakter med undtagelse af de særlige elementer, der er omhandlet i betragtning 453-456.
(451)
Simuleringen bør gennemføres på grundlag af de berørte produktionsanlægs kortsigtede marginalomkostninger. I forbindelse med simuleringen bør der derfor tages hensyn til relevante specifikke data for hvert enkelt elproduktionsanlæg, der blev drevet i Ungarn (123) i tidsrummet mellem 1. maj 2004 og den reelle dato for elkøbsaftalernes udløb, navnlig hvad angår installeret kapacitet, varmeeffektivitet, brændselsomkostninger og andre af de variable omkostningers hovedbestanddele samt perioder med planlagte og tvungne afbrydelser. Derudover bør simuleringen gennemføres under den grundlæggende forudsætning, at der på et hvilket som helst tidspunkt er én enkelt pris på det simulerede spotmarked, der opstår som følge af udbuds- og efterspørgselsmekanismer. Denne pris varierer i tidens løb som følge af ændringer i efterspørgslen og de variable omkostninger.
(452)
I forbindelse med simuleringen bør der tages hensyn til det forhold, at under det kontrafaktiske scenario ville MVM ikke være nødt til at købe mere el, end det havde brug for til at dække behovet i det offentlige forsyningssegment (124). De frigivelsesmekanismer, der er omhandlet i betragtning 226, ville ikke eksistere under et kontrafaktisk scenario, og MVM's behov ville være begrænset til de mængder, der er nødvendige for at dække behovet i det offentlige forsyningssegment.
(453)
I simuleringen bør der også tages hensyn til bestemte specifikke, behørigt begrundede situationer, der kan medføre afvigelser fra princippet om marginalomkostninger, der ligger til grund for hele simuleringen. Kraftvarmeanlæg kan blive stillet over for sådanne specifikke situationer. Afhængigt af deres kontrakt eller lovpligtige forpligtelser med hensyn til varmeforsyning kan disse anlæg sælge el til en lavere pris end deres kortsigtede marginalomkostninger.
(454)
Sådanne situationer kan også berøre produktionsanlæg, der er omfattet af en offentlig støtteordning, fordi de er baseret på miljøvenlige teknologier. Det er tilfældet i Ungarn, hvor MVM og regionale distributionsvirksomheder i loven pålægges et obligatorisk aftag af el, der er produceret på kraftvarmeværker, på grundlag af affald eller ved brug af vedvarende energi til officielt regulerede priser, der sædvanligvis er højere end priserne i den konkurrencebaserede sektor af engrosmarkedet. I simuleringen skal der tages hensyn til, at under det kontrafaktiske scenario ville ordningen med et obligatorisk aftag også findes. De mængder, MVM ville købe under ordningen for obligatorisk aftag, og de priser, det ville betale for den energi, ville være identiske med mængderne og priserne under det faktiske scenario (125).
(455)
I simuleringen bør der også tages hensyn til det forhold, at visse fysisk disponible produktionskapaciteter ikke ville være til rådighed for levering af el til engrosmarkedet, da de er forbeholdt tilvejebringelsen af balanceringsenergi til det ansvarlige transmissionsselskab (TSO). Under det faktiske scenario tilvejebragte både elværker, der var omfattet af en elkøbsaftale, og andre elværker balanceringsydelser. Simuleringen bør udføres på grundlag af den antagelse, at under det »kontrafaktiske scenario« var de kapaciteter, der var forbeholdt leveringen af balanceringsenergi til TSO-selskabet, den energi, der blev leveret på grundlag af disse kapaciteter, og den pris, der blev opnået herfor, de samme som under det faktiske scenario.
(456)
Under det kontrafaktiske scenario kan mængderne af importeret og eksporteret el og priserne herfor have været forskellige fra mængderne og priserne under det faktiske scenario. Det ville imidlertid ikke være muligt præcist at vurdere den virkning uden at udvide simuleringen til også at omfatte eksport- og importlandes markeder, fordi markedsaktørernes beslutninger vedrørende eksport eller import fra et land til et andet er påvirket af markedsbetingelserne i både eksport- og importlandet. I lyset af at de mængder, der importeres i og eksporteres fra Ungarn, er begrænsede sammenlignet med de mængder, der fremstilles og forbruges indenlands, og under hensyntagen til at en tredjedel af den samlede import er omfattet af langsigtede kontrakter (126), finder Kommissionen, at en sådan udvidelse af simuleringen forholdsmæssigt kan være for krævende. Ungarn kan således tage udgangspunkt i, at under det kontrafaktiske scenario var de importerede og eksporterede mængder og de tilsvarende priser de samme som under det faktiske scenario.
(457)
Kommissionen er opmærksom på, at visse elværker, der ikke var involveret i elkøbsaftaler med MVM, har indgået lang- eller mellemsigtede kontrakter om elforsyning med andre kunder. Kommissionen er imidlertid af den opfattelse, at der ikke bør tages hensyn til sådanne kontrakter med henblik på simuleringen, fordi elkøbsaftalernes udløb pr. 1. maj 2004 eller før, hvilket er den grundlæggende antagelse under det kontrafaktiske scenario, nødvendigvis ville have ændret alle elværkers forretningsstrategier i lyset af den store andel af installeret kapacitet, der var reserveret inden for rammerne af elkøbsaftalerne. Som dokumenteret i betragtning 449 er det ikke muligt at vurdere den andel af elektriciteten, der blev solgt i form af spot- og terminsprodukter. Det er derfor rimeligt at antage, at alle elværker ville sælge deres produktion i form af spotprodukter, medmindre de er i en af de situationer, der er omhandlet i betragtning 453-456.
(458)
Den mest præcise måde at simulere et el-engrosmarked på er ved at gøre det på timebasis, idet der tages hensyn til alle særlige parametre for hver enkelt time. Kommissionen vil dog acceptere, at simuleringen begrænses til repræsentative tidsudsnit, og at resultaterne af simuleringerne, der udføres på hvert sit repræsentative tidsudsnit, ekstrapoleres til hele den periode, der vurderes.
(459)
Simuleringen bør give pålidelige skøn over den mængde elektricitet, hvert produktionsanlæg har leveret, og den pris, der er opnået herfor under det kontrafaktiske scenario. Forholdet mellem den elektricitet, MVM havde behov for at dække behovene i det regulerede segment (127), og den samlede mængde elektricitet på engrosmarkedet på et hvilket som helst tidspunkt bør vurderes på grundlag af historiske data vedrørende slutbrugernes samlede forbrug i det regulerede segment og alle slutbrugeres samlede forbrug under det faktiske scenario.
(460)
Denne andel bør anvendes til at vurdere den mængde elektricitet, som hvert elværk ville have solgt til MVM på et hvilket som helst tidspunkt under det kontrafaktiske scenario. På grundlag af disse skøn bør der foretages et skøn af det samlede beløb, som MVM ville have betalt hver elværk for den købte energi for at dække efterspørgslen i det regulerede segment under det kontrafaktiske scenario, i hele den periode, der vurderes (128).
(461)
Endelig skal der ved beregningen af de beløb, der skal tilbagesøges, tages hensyn til, at under det faktiske scenario solgte elværkerne ikke hele produktionen fra de produktionsanlæg, der var omfattet elkøbsaftaler, til MVM, men satte deres ikke-reserverede kapaciteter til salg til andre kunder end MVM. For hvert berørt produktionsanlæg bør det støttebeløb, der skal tilbagesøges, beregnes på årsbasis i henhold til forskellen mellem de opnåede indtægter fra salg af energi til MVM inden for rammerne af elkøbsaftaler (129) under det faktiske scenario og de beløb, som MVM ville have betalt under det kontrafaktiske scenario, beregnet i overensstemmelse med ovennævnte principper.
(462)
Kommissionen erkender dog, at under det kontrafaktiske scenario kan de berørte elværker have opnået højere indtægter fra andre kunder end MVM end dem, der blev opnået fra disse kunder under det faktiske scenario. Det skyldes navnlig, at MVM under det kontrafaktiske scenario ikke have reserveret nogen kapacitet, hvilket giver elværkerne yderligere muligheder for at sælge deres produktion til andre kunder end MVM. Som følge heraf kan Ungarn fra de beløb, der er beregnet i overensstemmelse med betragtning 461, fratrække forskellen mellem de indtægter, som elværkerne ville have opnået fra andre kunder end MVM under det kontrafaktiske scenario, og de indtægter, de opnåede fra andre kunder end MVM under det faktiske scenario, hvis forskellen er positiv.
(463)
De renter, der skal tilbagesøges i henhold til artikel 14, stk. 2, i forordning (EF) nr. 659/1999, bør også beregnes på årsbasis.
(464)
For at Kommissionen kan vurdere den af Ungarn udførte simulerings nøjagtighed og pålidelighed, bør landet fremsende en detaljeret beskrivelse af den anvendte metode og det datasæt, der er anvendt i forbindelse med simuleringen.
(465)
Kommissionen ved, at der findes egnede metoder til at udføre den nødvendige simulering. Kommissionen anvendte en sådan metode i forbindelse med Energisektorundersøgelsen for at vurdere strukturen af og ydelserne på seks europæiske engrosmarkeder (130). Sådanne metoder kan også anvendes af en række virksomheder i elsektoren til at opstille langsigtede elprisprognoser, gennemføre analyser af ressourceplanlægningen og optimere produktionsudnyttelsen. Som nævnt ovenfor er Kommissionen desuden villig til at acceptere visse forenklinger, navnlig vedrørende brugen af repræsentative tidsudsnit i stedet for en simulering på timebasis. På grundlag af princippet om loyalt samarbejde, der er fastsat i artikel 10 i traktaten, kræves det derfor, at Ungarn gennemfører en simulering i overensstemmelse med de ovenfor skitserede principper og beregner det støttebeløb, der skal tilbagesøges, på grundlag af den simulering inden for en rimelig tidsramme.
(466)
Ifølge Domstolen kan en medlemsstat, der støder på uforudsete eller uforudsigelige problemer eller opdager virkninger, som Kommissionen kan have overset, fremlægge disse problemer for Kommissionen, som kan overveje dem, samt forslag til passende ændringer. I så tilfælde skal Kommissionen og den berørte medlemsstat samarbejde efter bedste evne med henblik på at overvinde vanskelighederne, samtidig med traktatens bestemmelser fuldt ud overholdes (131).
(467)
Kommissionen opfordrer derfor Ungarn til at forelægge eventuelle problemer, landet måtte støde på ved gennemførelsen af denne beslutning for Kommissionen, som kan tage dem op til overvejelse.
8. KONKLUSION
(468)
Kommissionen konkluderer, at der via elkøbsaftalerne ydes ulovlig støtte til kraftværker i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1, og at denne statsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet.
(469)
Som forklaret i punkt 7.3 består statsstøtteelementet i elkøbsaftalerne i, at MVM har en forpligtelse til at købe en vis kapacitet og en garanteret minimumsmængde elektricitet til en pris, der dækker faste og variable omkostninger i en væsentlig del af produktionsanlæggenes levetid, hvilket garanterer forrentningen af investeringen.
(470)
Da statsstøtten er uforenelig med EF-traktaten, skal den bringes til ophør -
VEDTAGET DENNE BESLUTNING
Artikel 1
1. De købsforpligtelser, der er fastsat i elkøbsaftalerne mellem Magyar Villamos Művek Rt. og Budapesti Erőmű Rt., Dunamenti Erőmű Rt., Mátrai Erőmű Rt., AES-Tisza Erőmű Kft, Csepeli Áramtermelő Kft., Paksi Atomerőmű Rt. og Pécsi Erőmű Rt. (undertegner af den oprindelige elkøbsaftale og forgænger til Pannon Hőerőmű Rt.) (132), udgør statsstøtte til elproducenter i henhold til EF-traktatens artikel 87, stk. 1.
2. Den i artikel 1, stk. 1, nævnte statsstøtte er uforenelig med fællesmarkedet.
3. Ungarn ophører med at yde den statsstøtte, der er omhandlet i stk. 1, inden seks måneder fra datoen for meddelelsen af denne beslutning.
Artikel 2
1. Ungarn tilbagesøger den i artikel 1 omhandlede støtte fra støttemodtagerne.
2. Til det beløb, der skal tilbagesøges, lægges renter regnet fra det tidspunkt, hvor støtten blev stillet til støttemodtagerens rådighed, og indtil tilbagebetaling er sket.
3. Disse renter beregnes med renters rente i overensstemmelse med kapitel V i forordning Kommissionens (EF) nr. 794/2004 (133) som ændret ved forordning (EF) nr. 271/2008 (134).
Artikel 3
1. Ungarn forelægger inden to måneder efter meddelelsen af denne beslutning Kommissionen oplysninger om de foranstaltninger, landet allerede har truffet, og de foranstaltninger, det har planlagt, for at efterkomme denne beslutning, navnlig de foranstaltninger, der er truffet for at gennemføre en hensigtsmæssig simulering af engrosmarkedet, med henblik på at fastsætte de beløb, der skal tilbagesøges, samt en detaljeret beskrivelse af den metode, der tænkes anvendt, og en detaljeret beskrivelse af det datasæt, der tænkes anvendt til formålet.
2. Ungarn holder Kommissionen underrettet om udviklingen i de foranstaltninger, der træffes på nationalt plan for at efterkomme denne beslutning, indtil den i artikel 1 omhandlede støtte er fuldt tilbagebetalt. Ungarn indsender på Kommissionens anmodning straks oplysninger om, hvilke foranstaltninger der er truffet eller planlagt for at efterkomme beslutningen. Ungarn giver tillige detaljerede oplysninger om de støttebeløb og renter, støttemodtagerne allerede har tilbagebetalt.
Artikel 4
1. Den nøjagtige størrelse af det beløb, der skal tilbagesøges, beregnes af Ungarn på grundlag af en hensigtsmæssig simulering af el-engrosmarkedet, således som det ville have været, hvis ingen af de i artikel 1, stk. 1, omhandlede elkøbsaftaler havde været i kraft siden 1. maj 2004.
2. Ungarn beregner inden seks måneder efter meddelelsen af denne beslutning de beløb, der skal tilbagesøges, på grundlag af den i stk. 1 omhandlede metode og forelægger Kommissionen alle relevante oplysninger vedrørende simuleringen, navnlig resultaterne heraf, en detaljeret beskrivelse af den anvendte metode og det datasæt, der blev anvendt for at gennemføre simuleringen.
Artikel 5
Ungarn sikrer, at tilbagesøgningen af den i artikel 1 omhandlede støtte er gennemført inden ti måneder efter datoen for meddelelsen af denne beslutning.
Artikel 6
Denne beslutning er rettet til Republikken Ungarn.
Udfærdiget i Bruxelles, den 4. juni 2008.
РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 4 юни 2008 година
относно държавна помощ C 41/05 предоставена от Унгария чрез споразумения за изкупуване на електроенергия
(нотифицирано под номер C(2008) 2223)
(само текстът на унгарски език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2009/609/ЕО)
КОМИСИЯТА НА ЕВРОПЕЙСКИТЕ ОБЩНОСТИ,
като взе предвид Договора за създаване на Европейската общност, и по-специално член 88, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1), и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 31 март 2004 г., регистрирано на същия ден, унгарските органи уведомиха Комисията относно Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) (2) в съответствие с процедурата, посочена в приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) от Договора за присъединяване на Чешката република, Естония, Кипър, Латвия, Литва, Унгария, Малта, Полша, Словения и Словакия към Европейския съюз („междинна процедура“). Нотифицираният указ предвижда система за компенсация на разходите, понесени от държавното дружество за търговия на едро с електроенергия (közüzemi nagykereskedelmi engedélyes) Magyar Villamos Művek Zrt. (наричано по-нататък „MVM“). Комисията регистрира уведомлението като случай на държавна помощ номер HU 1/2004.
(2)
Между унгарските органи и Комисията бяха разменени редица официални писма по отношение на мярката (3). Комисията също така получи мнения на трети страни (4). В хода на междинната процедура, Комисията установи, че унгарския пазар за търговия на едро на електроенергия като цяло е структуриран около дългосрочни споразумения за изкупуване на електроенергия (наричани по-нататък „СИЕ“) между MVM и определени производители на електроенергия. Въз основа на информацията, с която е разполагала в онзи период, Комисията изрази съмнения, че СИЕ съдържат елементи на неправомерна държавна помощ.
(3)
С писмо от 13 април 2005 г., регистрирано на 15 април 2005 г., унгарските органи оттеглиха уведомлението за Правителствен указ № 183/2002. На 4 май 2005 г., в съответствие с Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за установяване на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за ЕО (наричан по-нататък „процедурен регламент“) (5), Комисията по своя инициатива регистрира преписка за държавна помощ (дело 49/05) относно СИЕ.
(4)
С писмо от 24 май 2005 г. (D/54013), Комисията поиска допълнителна информация от унгарските органи. Отговорът, с дата 20 юли 2005 г., бе регистриран от Комисията на 25 юли 2005 г. Унгарските органи предоставиха допълнителна информация с писмо от 28 септември 2005 г., регистрирано на 30 септември 2005 г.
(5)
С писмо от 9 ноември 2005 г., Комисията уведоми Унгария, че е взела решение да открие процедурата, заложена в член 88, параграф 2 от Договора за ЕО, по отношение на СИЕ (наричано по-нататък „решение за откриване на процедурата“). Решението за откриване на процедурата бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (6).
(6)
В решението за откриване на процедурата, Комисията изрази своите съмнения относно съвместимостта на СИЕ с общия пазар и призова заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
След искане за удължаване на крайния срок за мнения, което Комисията прие (7), Унгария представи своите мнения относно решението за откриване на процедурата на 31 януари 2006 г., регистрирано от Комисията на 1 февруари 2006 г.
(8)
След редица искания за удължаване на крайния срок за мнения, които Комисията прие (8), мненията на трети страни бяха регистрирани от Комисията както следва: мнения, представени от MVM на 11 януари 2006 г.; от трета страна, която пожела да запази своята анонимност, на 20 януари 2006 г.; от електроцентрала Marta на 20 януари и 6 март 2006 г.; от банка […] на 10 февруари 2006 г.; от електроцентрала AES-Tisza на 13 и 14 февруари 2006 г.; от банка […] на 13 февруари 2006 г.; от Electrabel S.A. и нейното дъщерно дружество, електроцентрала Dunament, на 14 февруари 2006 г.; от електроцентрала Budapest на 21 февруари 2006 г.; и от електроцентрала Csepel на 21 февруари 2006 г.
(9)
След потвърждението от страна на унгарските органи относно поверителното третиране на информация, предоставена от трети страни в контекста на настоящата процедура (10) Комисията препрати горепосочените мнения на Унгария с писмо от 25 април 2006 г.
(10)
Унгарските органи представиха първата част от своите възгледи относно мненията на третите страни с писмо от 28 юни 2006 г., регистрирано на 29 юни 2006 г., а втората част с писмо от 24 юли 2006 г., регистрирано на 25 юли 2006 г.
(11)
Наясно с планираните законодателни промени в енергийния сектор в Унгария, на 17 октомври 2006 г. комисар Kroes изпрати писмо на министър Kóka, в което настоятелно прикани унгарското правителство да уреди в новото законодателство въпроса със СИЕ и евентуалните мерки за компенсация в съответствие със законодателството на ЕС.
(12)
На 19 декември 2006 г. дружеството AES-Tisza представи допълнителни мнения, като възрази срещу няколко аспекта от процедурата на Комисията.
(13)
С писма от 21 ноември 2006 г. (регистрирано на 23 ноември 2006 г.) и 15 януари 2007 г. (регистрирано на същия ден) и на срещи с Комисията на 18 декември 2006 г. и 8 март 2007 г., унгарските органи потвърдиха своето намерение да извършат законодателни изменения във връзка с либерализирането на енергийния сектор и така да променят и настоящата ситуация на пазара за търговия на едро на електроенергия.
(14)
Комисията изпрати искане за допълнителна информация на 23 април 2007 г. Унгария отговори на 5 юни 2007 г. и изпрати допълнителна информация на 6 август 2007 г.
(15)
С писмо от 4 май 2007 г. унгарските органи уведомиха Комисията, че ще създадат работен комитет за провеждане на преговори с всички въпросни производители на електроенергия относно прекратяването или значителното изменение на СИЕ. Следователно на 11 май 2007 г. правителството прие Решение № 2080/2007/ЕО (V.11.) относно дългосрочните споразумения за изкупуване на електроенергия в енергийния сектор (11), с което установи горепосочения работен комитет (ръководен от кабинета на министър-председателя) с оглед незабавно уреждане на въпроса със СИЕ в съответствие с правилата на ЕС относно държавна помощ и нареди откриването на официални преговори в тази връзка с въпросните производители на електроенергия. С писмо от 3 юли 2007 г. унгарското правителство уведоми Комисията за резултата от първите преговори, които бяха проведени през юни 2007 г.
(16)
В контекста на процеса на либерализиране новият Закон за енергетиката (12) бе публикуван на 2 юли 2007 г. и влезе в сила частично на 15 октомври 2007 г. и частично на 1 януари 2008 г. С писмо от 25 юли 2007 г., унгарското правителство уведоми Комисията относно резултатите от новия закон за енергетиката що се отнася до отварянето на унгарския пазар на електроенергия. Новият закон обаче не измени самите СИЕ, които останаха в сила, непроменени, между MVM и производителите на електроенергия, посочени в решението за откриване на процедурата.
(17)
С писмо от 26 юли 2007 г. Комисията повдигна допълнителни въпроси пред унгарските органи.
(18)
На 7 септември 2007 г. Комисията заведе като получено писмо от унгарското правителство, с което то поиска още време, за да достигне до успешно приключване на преговорите с производителите.
(19)
На 24 септември и 31 октомври 2007 г. Комисията заведе като получени отговорите на Унгария на нейните въпроси от 26 юли 2007 г.
(20)
На 14 декември 2007 г., в съответствие с член 5, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999 (наричан по-нататък „процедурен регламент“), Комисията изпрати напомнително писмо на унгарските органи, като изброи въпросите, за които предоставената информация все още бе непълна. Унгарските органи отговориха с писмо от 16 януари 2008 г.
(21)
Тъй като дружествата Dunament и AES-Tisza не предоставиха исканите данни, унгарските органи се аргументираха, че не са били в състояние да изготвят пълния отговор на въпросите на Комисията.
(22)
Следователно на 15 февруари 2008 г. Комисията прие разпореждане за информация, с което изиска от Унгария да предостави данните, посочени в решението, в рамките на петнадесет дни.
(23)
На 27 февруари електроцентрала Dunament изпрати на Комисията копие от своя отговор на въпросите на унгарските органи и обясни причините, поради които не е могло да отговори на зададените му въпроси. Унгарските органи отговориха на 4 и 13 март 2008 г. В отговор на изричното искане на електроцентрала Dunament, унгарските органи приложиха към своя отговор писма, изпратени от Dunament на Министерство на финансите и унгарската Служба по енергетика от 14 май 2007 г., 21 август 2007 г., 13 септември 2007 г., 7 декември 2007 г., 14 януари 2008 г. и 20 февруари 2008 г. Унгарските органи не са препратили копие от тези писма на Комисията на по-ранен етап (13); в своите отговори на въпросите на Комисията през цялата процедура обаче те са включили информацията, счетена от тях за значима по въпроса.
(24)
От отговорите на унгарските органи изглежда, че AES-Tisza не е дала на Унгария никакъв отговор. С факс от 10 март 2008 г., AES-Tisza изпрати писмо на комисар Kroes, в което изрази своето мнение, че унгарските органи вече разполагат с всички данни, които са били поискани от Комисията.
(25)
В техния отговор от 13 март 2008 г., въз основа на известната им информация, унгарските органи предоставиха на Комисията данните, които имат значение за въпрос 1, букви а)-г) от глава III от разпореждането за информация. Те обаче не предоставиха никакви допълнителни данни относно въпроса в точка 1, буква д) от глава III от разпореждането за информация относно инвестициите на двата горепосочени производители на електроенергия.
(26)
Значителна част от информацията, обменена след регистрирането на случай HU1/2004 касаеше тълкуването и конкретното прилагане на съобщението на Комисията относно методологията за анализ на държавните помощи, свързани с невъзвръщаемите разходи („Методология на невъзвръщаемите разходи“) (14). Въз основа на документите, представени в рамките на настоящата процедура, изглежда че унгарските органи са планирали да въведат система за компенсации на невъзвръщаеми разходи, чиято оценка би могла да се включи в настоящото решение. Впоследствие между Комисията и унгарските органи бяха проведени задълбочени дискусии в рамките на цялата настояща процедура относно подробностите на система за компенсация, която Унгария би могла да приеме, така че такава система да отговаря на критериите на методологията.
(27)
Независимо от техническите дискусии относно потенциален бъдещ механизъм за компенсация, до датата на приемане на настоящото решение унгарските органи не представиха на Комисията цялостен механизъм за компенсация, официално одобрен от унгарското правителство. В своето писмо от 13 март 2008 г., унгарските органи изрично потвърдиха, че понастоящем не желаят да предоставят компенсация за невъзвръщаеми разходи; те обаче си запазиха правото да предоставят такава компенсация на определени производители на електроенергия на по-късен етап.
(28)
Комисията поиска потвърждение на определени данни от унгарското правителство в писмо от 7 април 2008 г. Унгарските органи предоставиха исканата информация с писмо, регистрирано на 22 април 2008 г.
(29)
В своето писмо от 20 май 2008 г., унгарските органи уведомиха Комисията, че СИЕ на електроцентрала Paks са били прекратени от страните на 31 март 2008 г. Макар че електроцентрали Csepel и Pannon подписаха споразумения за прекратяване през април 2008 г., към момента на приемане на настоящото решение влизането в сила на споразуменията продължава да зависи от одобрение от страна на акционерите и банковите институции.
(30)
Решението за откриване на процедурата бе оспорено от електроцентрала Budapest пред Първоинстанционния съд чрез заявление, подадено на 3 март 2006 г. и регистрирано като дело T-80/06. На 6 юни 2006 г., електроцентрала Csepel поиска да встъпи в процедурата в подкрепа на електроцентрала Budapest и това бе разрешено с разпореждане на Съда от 11 март 2008 г.
(31)
Освен това налице са две международни арбитражни процедури, висящи пред Международния център за уреждане на инвестиционни спорове във Вашингтон, окръг Колумбия, заведени срещу Република Унгария от дружествата за производство на електроенергия […] и […], като и двете са акционери в електроцентрали със СИЕ в Унгария. Производствата се основават на разпоредбите за защита на инвестициите, съдържащи се в Договора за енергийната харта.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
(32)
От 31 декември 1991 г. до 31 декември 2002 г. унгарският пазар на електроенергия е бил структуриран около „единствен купувач“, дружеството Magyar Villamos Művek (MVM). MVM е дружество, 99,9 % от което се притежават от държавата, чиито дейности се състоят в производство, търговия на едро, пренос и търговия на дребно на електроенергия. В съответствие с модела на „единствен купувач“, производителите на електроенергия са били в състояние да доставят електроенергия единствено директно на MVM (освен ако MVM не отмени договорите на регионалните дружества за разпределение), а MVM е било единственото дружество, упълномощено да доставя електроенергия на регионалните дружества за разпределение. В съответствие със Закон XLVIII от 1994 г. за енергетиката („Закон за енергетиката I“), MVM е било длъжно да гарантира сигурността на енергийните достави в Унгария на най-ниската възможна цена.
(33)
Закон CX от 2001 г. за енергетиката („Закон за енергетиката II“, който заменя Закон за енергетиката I) влезе в сила на 1 януари 2003 г. Той установи двоен модел на унгарския пазар на електроенергия, който остана в сила до 1 януари 2008 г., когато влезе в сила Закон LXXXVI от 2007 г. за енергетиката („Закон за енергетиката III“, който заменя Закон за енергетиката II). В съответствие с този двоен модел има сегмент за комунални услуги и конкурентен сегмент и отговарящи на критериите потребители (чийто брой постепенно е нараствал) са имали право да превключат към конкурентния сегмент. MVM е останало единственото дружество за търговия на едро в сегмента за комунални услуги, а в сегмента на свободен пазар са се появили и други търговци. Закон за енергетиката III сложи край на съществуването на сегмента за комунални услуги, но независимо от това запази битови потребители и някои търговски потребители - както е разрешено от втората директива за електроенергия (15) - в съответствие със задължение за универсална услуга.
(34)
Закон за енергетиката I е изисквал от MVM да оцени общото търсене на електроенергия на страната и на всеки две години да изготвя Национален план за изграждане на електроцентрали (Országos Erőműépítési Terv). След това този план е трябвало да се представи на и да бъде одобрен от унгарското правителство и парламента.
(35)
От Закон за енергетиката I и от информацията, представена от унгарското правителство (16) изглежда, че най-неотложните цели на унгарския пазар на електроенергия в средата на 90-те години на 20-ти век са били сигурност на доставките при най-ниската възможна цена, модернизация на инфраструктурата, най-вече по отношение на съществуващите стандарти за опазване на околната среда, и необходимото преструктуриране на сектора на електроенергия. С оглед постигане на тези общи цели, на чуждестранни инвеститори са били предложени дългосрочни споразумения за изкупуване на електроенергия в замяна на ангажимент за изграждане и модернизиране на електроцентрали в Унгария. СИЕ са били подписани от производителите на електроенергия от една страна и от дружеството MVM от друга.
(36)
СИЕ, сключени между MVM и отделни електроцентрали (17), са установили балансирано портфолио на производството, което е дало възможност на MVM да изпълни своето задължение за гарантиране на сигурността на доставките. Те дават възможност на MVM да удовлетвори както търсенето при базово натоварване (с електроцентрали, използващи за гориво лигнитни въглища, и атомни електроцентрали), така и търсенето при върхово натоварване (с електроцентрали, използващи за гориво газ).
(37)
СИЕ изискват от производителите на електроенергия надлежно да поддържат и обслужват своите съоръжения за производство. Те запазват целия или по-голямата част от производствения капацитет на електроцентралите (MW) за MVM. Това определяне на капацитет е независимо от действителното използване на електроцентралата. Отделно от запазения капацитет, съгласно СИЕ от MVM се изисква да купува специфично минимално количество електроенергия (MWh) от всяка електроцентрала.
(38)
Някои СИЕ включват така наречените „системни услуги“ (18) в случаите, когато електроцентралите разполагат с техническата възможност да ги предоставят, които MVM предоставя на системния оператор MAVIR.
(39)
СИЕ, сключени в периода 1995-1996 г. (седем от десетте оценявани СИЕ), са били предоставени с оглед на приватизацията на електроцентралите. Тези СИЕ следват модел на споразумение, изготвен от международна правна фирма по искане на унгарското правителство. За сключването на тези СИЕ не е била проведена тръжна процедура. Въпреки това е била проведена тръжна процедура за приватизацията на електроцентралите. Тези СИЕ (сключени преди приватизацията) са представлявали част от приватизационния пакет. Някои от тези споразумения (главно споразуменията с Mátra, Tisza и Dunament) са били частично изменени от страните след приватизацията.
(40)
СИЕ на електроцентрала Csepel е било сключено през 1997 г. и е следвало малко по-различен модел. И в този случай обаче не е имало тръжна процедура и сключването на СИЕ по подобен начин е било свързано с приватизацията на електроцентралата.
(41)
СИЕ на електроцентрала Ujpest (една от трите централи на електроцентрала Budapest) е било сключено с електроцентрала Budapest през 1997 г., отново без специфична тръжна процедура.
(42)
Единствено СИЕ на електроцентрала Kispest (друга - застаряваща - централа от електроцентрала Budapest, която в онзи период е била значително ремонтирана) е било сключено през 2001 г. в резултат от открита тръжна процедура.
(43)
От 2000 до 2004 г. капацитетът, запазен в съответствие със СИЕ, е покривал приблизително 80 % от общото търсене на електроенергия в Унгария (MW). От 2005 г. до датата на приемане на настоящото решение, делът е бил около 60-70 %. Очакваше се той постепенно да намалее в периода между 2011 и 2024 г. (19)
(44)
От почти двадесетте СИЕ, сключени между 1995 и 2001 г., десет са продължавали да са в сила към датата на присъединяване на Унгария към ЕС (1 май 2004 г.).
(45)
Настоящото решение касае единствено тези СИЕ, които са били в сила на 1 май 2004 г. То не обхваща СИЕ, приключили преди тази дата. Макар че някои СИЕ (вж. съображение 29 по-горе) са били приключени от страните през април 2008 г., настоящото решение ги обхваща и оценява тяхното естество на държавна помощ и съвместимост с общия пазар в периода между 1 май 2004 г. и крайната им дата (април 2008 г.).
(46)
Електроцентралите със СИЕ, обхванати от настоящото решение, са изброени в таблицата по-долу. Посочената продължителност се позовава на първоначално насрочената крайна дата на СИЕ, както е установена в самите СИЕ.
Таблица 1
Преглед на дружествата за производство на електроенергия със СИЕ, основните акционери и продължителността на СИЕ
Име на дружеството за производство на електроенергия
Група, притежаваща мажоритарен дял
Електроцентрала със СИЕ
Продължителност на СИЕ
Budapesti Erőmű Rt.
EDF
Kelenföldi Erőmű
1996-2011 г.
Újpesti Erőmű
1997-2021 г.
Kispesti Erőmű
2001-2024 г.
Dunamenti Erőmű Rt.
Electrabel
блокове F на Dunament
1995-2010 г.
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
блок G2 на Dunament
1995-2015 г.
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
Mátrai Erőmű Rt.
RWE
Mátrai Erőmű
1995-2022 г.
(първоначална продължителност до 2015 г., удължена до 2022 г. през 2005 г.)
AES-Tisza Erőmű Kft.
AES
Tisza II Erőmű
1995-2016 г.
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
([…])
Csepeli Áramtermelő Kft.
ATEL
Csepel II Erőmű
1997-2020 г.
(сключено през 1997 г., влязло в сила през 2000 г.)
Paksi Atomerőmű Rt.
MVM
Paksi Atomerőmű
1995-2017 г. (20)
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
Pannonpower Holding Rt.
Dalkia
Pécsi Erőmű
1995-2010 г.
(сключено през 1995 г., влязло в сила през 1996 г.)
(47)
В Правителствен указ № 1074/1995. (VIII.4.) относно регулирането на цените на електроенергията, правителството пое ангажимент, че, считано от 1 януари 1997 г. (началото на така наречения първи цикъл на регулиране на цените), „в допълнение към покриване на обоснованите оперативни разходи, цените за търговия на едро и дребно гарантират 8 % възвръщаемост на капитала“. Така правителството е гарантирало ставка в размер на 8 % за възвръщаемост на капитала за електроцентралите със СИЕ.
(48)
Считано от 1 януари 2001 г. (началото на втория цикъл на регулиране на цените), официалните цени са включвали 9,8 % приходи от активи (eszközarányos megtérülés) за електроцентралите. Увеличението на процента не е означавало задължително промяна в действителния размер, тъй като базите за двете ставки за възвръщаемост са различни (първата се изчислява върху капитал, а втората се изчислява върху активи). Цените са отразявали промени в инфлацията.
(49)
Регулираните цени са останали в сила за електроцентралите до 31 декември 2003 г.
(50)
През този период на регулиране на цените, унгарската Служба по енергетика анализира структурата на разходите за всяка електроцентрала и фиксира цената за изкупуване на електроенергия от страна на MVM на стойност, която е гарантирала сигурна рентабилност.
(51)
В списъка с разходи, обхванати от този механизъм за определяне на цените, са били включени следните основни елементи на разходи (21):
- постоянни разходи: амортизиране, застраховки, някои постоянни разходи за поддръжка и обслужване, лихви по заеми („hitelkamatok“), извеждане от експлоатация („rekultivációs költségek“), данъчни разходи (данъци), разходи по персонала („személyi jellegű költségek“), разходи за опазване на околната среда, разходи за централния фонд за ядрена енергетика („Központi Nukleáris Alap befizetések“) за атомната електроцентрала и извънредни разходи („rendkívüli ráfordítások“);
- променливи разходи: разходи за гориво.
(52)
Унгарската Служба по енергетика бе натоварена със задачата да гарантира, че обхванатите разходи са разумни и необходими.
(53)
Официалната цена имаше по-голяма тежест от цената, определена съгласно СИЕ.
(54)
Считано от 1 януари 2004 г., цените се определяха въз основа на формулите за определяне на цените съгласно СИЕ. Точното значение на формулите бе разяснено в контекста на ежегодното предоговаряне на цени между MVM и производителите на електроенергия.
(55)
Формулите за определяне на цените, прилагани съгласно СИЕ, са изключително сложни; те обаче следват същите принципи като методологията, прилагана от унгарската Служба по енергетика преди януари 2004 г. В съответствие с информацията, представена от унгарските органи (22), приложението към СИЕ относно определянето на цените е било изготвено чрез формулите и определенията на горепосочения Правителствен указ № 1074/1995 относно регулиране на цените на електроенергията. (Съгласно предоставената информация, „споразуменията копираха формулите и определенията, съдържащи се в указа“.) Следователно принципите за определяне на цените на СИЕ се основават, подобно на механизъма, използван за определяне на регулирани цени, на категориите от обосновани разходи.
(56)
Всяко СИЕ съдържа два основни вида компоненти, представляващи такси: такса за капацитет (или такса за осигуряване на капацитет) за запазения капацитет (MW), която обхваща постоянните разходи + приходите (капиталови разходи), и такса за електроенергия, която обхваща променливите разходи. Отделните СИЕ предвиждат различни допълнителни такси. В зависимост от конкретното СИЕ, тези допълнителни такси могат да бъдат такси тип бонус/малус, прилагани като стимул производителите на електроенергия да оперират в съответствие с принципа за най-ниски разходи, и допълнителни такси за поддържане на производствени резерви, повторно насрочване на дейности по поддръжка по искане на MVM, увеличаване на натоварването във върхови периоди и свеждане до минимум на натоварването под договореното по време на периода с минимално търсене и др. Периодичните (ежегодни, тримесечни, месечни) промени на таксите за капацитет зависят от редица фактори: активиране на извършени проекти за модернизиране, разнообразни категории от лихви, обменни курсове на чуждестранни валути, инфлационни индекси и др. Таксата за капацитет и допълнителните такси също така обхващат системните услуги (обхванати от СИЕ). По същество, таксите за електроенергия са свързани с разходите за гориво и специфични начини за използване на топлинна енергия от горива (fajlagos tüzelőhő felhasználása). Те се изчисляват въз основа на принципа на въздействието на променливите разходи.
(57)
Трябва да се отбележи, че определението на обхванатите категории от разходи не е било задължително едно и също в регулирането на цените преди 1 януари 2004 г. и в СИЕ. Представената от Унгария информация (23) показва, че например таксата за капацитет на електроцентрали […] и Dunament са били по-високи в техните СИЕ отколкото според регулирането на цените. Това е така, защото при тези СИЕ е взето предвид модернизиране, което е довело до по-високи постоянни разходи. Тези по-високи постоянни разходи са се проявили постепенно (след постепенното модернизиране) в по-високи такси за капацитет съгласно СИЕ в сравнение с таксите съгласно регулирането на цените. Между регулираните цени и цените съгласно СИЕ могат да се наблюдават и други разлики поради двустранните преговори между MVM и производителите на електроенергия.
(58)
Независимо от тези разлики, в представената от Унгария информация от 20 октомври 2004 г. и 20 юли 2005 г. всяка електроцентрала със СИЕ потвърди, че методът за изчисляване на цените, както и категориите на разходите, прилагани след спирането на регулирането на цените, като цяло са били подобни на прилаганите от унгарската Служба по енергетика преди тази дата.
(59)
Така цените съгласно СИЕ, прилагани след 1 януари 2004 г., са останали базирани на изчислението на обосновани (постоянни и променливи) разходи + приходи.
(60)
От горепосоченото следва, че макар на регулирането на цените да е сложен край на 31 декември 2003 г., цените не са били действително либерализирани, тъй като ценообразуването на едро на електроенергията е продължило да бъде ръководено от принципа за възвращаемост на инвестициите, заложен в СИЕ (24).
(61)
На 6 февруари 2006 г., унгарският парламент прие Закон XXXV от 2006 г. (25), който възстанови правителственото регулиране на цените на електроенергията, продавана на MVM съгласно СИЕ. Първият указ за новите цени влезе в сила на 9 декември 2006 г. Считано от тази дата, регулирането на цените на СИЕ отново бе с по-малка тежест от правителствената формула на цената за период от приблизително една година (до 31 декември 2007 г.).
(62)
Считано от 1 януари 2008 г., в контекста на либерализирането на пазара, Законът за енергетиката III постави край на регулираните цени за производство, както и на съществуването на двойните сегменти за комунални услуги и свободен пазар.
(63)
Следователно, считано от 1 януари 2008 г., цената на електроенергията, продавана от производителите на електроенергия на MVM в съответствие със СИЕ, отново се определя от формулите на цените съгласно СИЕ. Основните принципи на тези формули не са били променяни от предишното им прилагане: така те следват същите принципи, както и в периода между 1 януари 2004 г. и 8 декември 2006 г. (вж. съображения 54-59 по-горе).
(64)
Следователно ценообразуването съгласно СИЕ остава ръководено от принципа за възвръщаемост на инвестициите.
(65)
Съгласно СИЕ за MVM се запазва целия или значителна част от капацитета на съоръженията за производство, които работят по СИЕ.
Таблица 2
Национален производствен капацитет на Унгария (26)
(MW)
Капацитет
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
Общ производствен капацитет на инсталациите (27)
8 777
8 595
8 691
8 986
Брутен наличен капацитет (28)
8 117
8 189
8 097
8 391
Нетен наличен капацитет (29)
7 252
7 792
7 186
7 945
Върхово натоварване на унгарската електропреносна система
6 356
6 409
6 432
6 605
Таблица 3
Производствен капацитет на електроцентралите със СИЕ (30)
(MW)
Електроцентрала
Капацитет
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
Kelenföld
Нетен наличен капацитет
90,1
97,6
97,2
78,0
Договорен капацитет (31)
83,3
89,8
89,4
71,9
Ujpest
Нетен наличен капацитет
106,3
106,1
106,2
106,0
Договорен капацитет
99
98,8
98,9
98,7
Kispest
Нетен наличен капацитет
46,1
110,2
110,2
109,6
Договорен капацитет
43
102,6
102,6
102,3
Dunament F
Нетен наличен капацитет
1 020
1 020
1 020
1 020
Договорен капацитет
928,2
923,1
923,1
923,1
Dunament G2
Нетен наличен капацитет
187,6
223,1
223,1
223,7
Договорен капацитет
178,4
212,4
212,4
213
AES-Tisza
Нетен наличен капацитет
638,0
824,7
824,7
824,7
Договорен капацитет
[…] (32)
[…] (33)
[…] (33)
[…] (33)
Csepel
Нетен наличен капацитет
348,9
331
355
349,5
Договорен капацитет
323
307
329
324
Pannon
Нетен наличен капацитет
25,9
25,9
25,9
25,9
Договорен капацитет
20,1
20,1
20,1
20,1
Mátra
Нетен наличен капацитет
593
552
552
552
Договорен капацитет
496
460
460
460
Paks
Нетен наличен капацитет
1 597
1 596
1 596
1 596
Договорен капацитет
1 486
1 486
1 485
1 485
Общ нетен наличен капацитет на електроцентралите със СИЕ
4 652,0
4 886,6
4 910,3
4 885,4
Общ договорен капацитет
[…] (34)
[…] (35)
[…] (36)
[…] (37)
(66)
Горепосочените стойности показват, че в рамките на оценявания период около 60 % от унгарския нетен наличен производствен капацитет е бил договарян от страна на MVM посредством СИЕ. Ако се вземат предвид действително наличният капацитет на електроцентралите („Ténylegesen igénybevehető teljesítőképesség“) минус тяхното собствено потребление („Önfogyasztás“), съотношението е по-високо от горепосоченото.
(67)
Горепосочените таблици също така показват, че капацитетът, запазен съгласно СИЕ за MVM, обхваща целия или по-голямата част от наличния капацитет на съответните електроцентрали.
(68)
MVM плаща такса за капацитет за този запазен капацитет (съображение 56 по-горе) независимо от действителното използване на електроцентралата.
(69)
Внасяният капацитет в Унгария е около 1 000-1 300 MW. Около 600 MW от този внасян капацитет е запазен за MVM по други дългосрочни споразумения.
(70)
Когато MVM действително използва запазения за него капацитет и купува електроенергия от електроцентралата, то заплаща таксата за електроенергия за купената електроенергия (вж. съображение 56 по-горе).
(71)
Налице е определено минимално изкупуване, гарантирано от СИЕ за всяка електроцентрала.
(72)
Цялостното национално производство на електроенергия в Унгария е между 32 и 36 TWh (= 32-36 000 000 GWh) годишно.
Таблица 4
Електроенергия, произведена в съответствие със СИЕ (38)
(GWh)
Електроцентрала
Произведена електроенергия
2004 г.
2005 г.
2006 г.
2007 г.
Budapest
(включва Kelenföld, Újpest и Kispest)
Обща произведена електроенергия
1 228
1 510
1 643
1 742
Собствено потребление
87
89
91
84
Минимално гарантирано изкупуване
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Kelenfold:
[…]
Ujpest:
[…]
Kispest:
[…]
Действително изкупуване
939
1 302
1 451
1 538
Dunament (39) (F + G2)
Обща произведена електроенергия
4 622
3 842
3 450
4 300
Собствено потребление
174
148
147
188
Минимално гарантирано изкупуване
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
F: […]
G2: […]
Действително изкупуване
4 232
2 888
2 495
3 296
AES-Tisza
Обща произведена електроенергия
1 621
1 504
1 913
2 100
Собствено потребление
96
97
117
116
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
1 525
1 407
1 796
1 984
Csepel
Обща произведена електроенергия
1 711
1 764
1 710
2 220
Собствено потребление
48
49
48
53
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
1 662
1 715
1 661
2 166
Pannon (39)
Обща произведена електроенергия
673
266
237
232
Собствено потребление
116
52
34
29
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
361
206
203
203
Mátra (39)
Обща произведена електроенергия
5 688
5 698
5 621
6 170
Собствено потребление
675
670
667
710
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
3 730
3 762
3 587
4 082
Paks
Обща произведена електроенергия
11 915
13 833
13 460
14 677
Собствено потребление
750
821
800
848
Минимално гарантирано изкупуване
[…]
[…]
[…]
[…]
Действително изкупуване
11 112
13 012
12 661
13 828
(73)
Минималното гарантирано изкупуване е количеството, което MVM е длъжно да купи, независимо от търсенето на пазара. Ако MVM не купи фиксираното минимално количество, то пак трябва да заплати поетите разходи за гориво (Dunament, Kelenfold, Pécs и […]), всички разходи или компенсация, понесени от производителя въз основа на неговото споразумение за доставка на гориво (Csepel) и всички обосновани разходи (Kispest и Ujpest).
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
3.1. СИЕ
(74)
В своето решение за откриване на процедурата, Комисията стигна до предварителното заключение, че СИЕ представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия, които са страни по СИЕ с MVM.
(75)
Тя счита, че СИЕ са били приложими след присъединяването по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) от Акта за присъединяване (40) и че не са представлявали съществуваща помощ, тъй като не попадат в категориите за помощ, които след присъединяването се считат за съществуваща помощ по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО.
(76)
Първо, нито едно от СИЕ не е влязло в сила преди 10 декември 1994 г. Второ, нито едно от СИЕ не е било включено в списъка със съществуваща помощ, приложен към приложение IV от Акта за присъединяване. Трето, Комисията не е получила известие за СИЕ в съответствие с така наречената „междинна процедура“.
(77)
Комисията счита, че гарантираната възвръщаемост на инвестициите и високата покупна цена, обезпечена от СИЕ, са поставили производителите на електроенергия със СИЕ в по-изгодно икономическо положение от другите производители на електроенергия, които не са страни по СИЕ, включително евентуални нови участници на пазара в други, съпоставими сектори, в които на участниците на пазара дори не са били предлагани такива дългосрочни споразумения. Поради това на предварителна основа бе счетено, че мярката предоставя избирателно предимство на тези производители на електроенергия.
(78)
Комисията също така отбеляза, че пазарите на електроенергия са отворени за конкуренция и че електроенергията се търгува между държавите-членки най-малко от влизането в сила на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (41). Поради това се счита, че мерки, които облагодетелстват определени дружества в енергийния сектор в една държава-членка, потенциално възпрепятстват обхвата на дружества от други държави-членки да изнасят електроенергия към тази държава-членка или облагодетелстват износ на електроенергия от тази държава-членка към други държави-членки.
(79)
Комисията също така счита, че това предимство е породено от използването на държавни ресурси, защото решението за сключване на СИЕ е било последствие от държавна политика, изпълнена чрез притежаваното от държавата и извършващо комунални услуги дружество за търговия на едро MVM. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейските общности („Съд на Европейските общности“), когато притежавано от държавата дружество използва своите средства по начин, който може да се вмени на държавата, тези средства следва да се разглеждат като държавни ресурси по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО (42).
(80)
Поради това Комисията стигна до предварителното заключение, че СИЕ представляват държавна помощ за производителите на електроенергия по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, като такава помощ е „все още приложима след присъединяването“ по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) към Акта за присъединяване.
(81)
Комисията заяви, че методологията на невъзвращаемите разходи следва да се използва за анализиране на държавната помощ, получена от производителите на електроенергия. Въз основа на документите, с които разполагаше към момента на приемане на решението за откриване на процедурата, Комисията изрази съмнения относно съвместимостта на СИЕ с критериите, изложени в методологията.
(82)
Първо, Комисията изрази съмнения дали самите ръководни принципи на СИЕ, които създават бариера пред свободната конкуренция на пазара, могат да се счетат за съвместими с основната цел на методологията, т.е. чрез държавна помощ да се съдейства за либерализирането на сектора посредством предоставяне на адекватна компенсация за дружества на пазара, изправени пред нови условия на конкуренция.
(83)
Второ, Комисията изрази съмнения дали включеният в СИЕ елемент на държавна помощ е съвместим с подробните критерии на методологията по отношение на изчисляването на допустимите невъзвръщаеми разходи и определянето на адекватна компенсация.
3.2. Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) относно невъзвръщаеми разходи
(84)
За да даде на възможност на MVM да спазва своите СИЕ и същевременно да поддържа цените за повторна продажба в сегмента на комунални услуги приблизително на същото ниво като цената на свободния пазар, Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) е предвиждал изплащането на държавна компенсация на MVM при определени обстоятелства.
(85)
В тяхното първоначално уведомление на случай HU 1/2004 (оттеглено на 13 април 2005 г.), унгарските органи счетоха, че тази компенсация представлява държавна помощ за MVM.
(86)
В своето решение за откриване на процедурата обаче Комисията заключи, че плащанията на компенсация не представляват държавна помощ за MVM, но че сумата, получавана в съответствие с Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) е съставлявала част от покупната цена, плащана от MVM на електроцентралите със СИЕ, и така е представлявала част от предимството, което производителите са получавали от СИЕ.
(87)
Следователно с решението за откриване на процедурата се открива официалната процедура по разследване единствено по отношение на СИЕ, а не по отношение на Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.).
4. МНЕНИЯ НА УНГАРИЯ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(88)
Унгария счита, че индивидуалната оценка на СИЕ би изглеждала обоснована предвид разликите в точните им условия.
(89)
По отношение на отварянето на унгарския пазар на електроенергия, Унгария счита, че то е било успешно (т.е. в съответствие със средното за Европа) по отношение на броя потребители, превключили към свободния пазар. Унгария заключава, че СИЕ не са създали пречка за превключване на потребители към свободния пазар. Такава пречка много по-вероятно би била създадена от ограничения капацитет за трансгранични връзки на Унгария и съответно високите цени.
(90)
Освен това Унгария счита, че дългосрочното естество на СИЕ не може само по себе си да представлява конкурентно предимство за производителите, тъй като такива дългосрочни договори са широко разпространени в сектора на електроенергията както в Европа, така и на други континенти.
(91)
Що се отнася до референтната цена, посочена в решението за откриване на процедурата, унгарските органи предлагат Комисията да вземе предвид специфичните регионални характеристики на Унгария и последното увеличение на цените на горивата, когато установява референтна цена.
(92)
Що се отнася до нови участници на пазара на електроенергия, Унгария уведоми Комисията, че не е имало такива от 1 май 2004 г. (датата на присъединяване на Унгария към ЕС и датата на либерализиране на енергийния пазар) насам. Унгарските органи посочват, че всяка подобна инвестиция отнема време и в резултат от това е малка вероятността от привеждане в действие на каквато и да е инвестиция преди 2011 г.
(93)
Накрая, в отговор на съмненията на Комисията относно съвместимостта на СИЕ с точка 4.6 от методологията, Унгария потвърждава, че тя няма да предостави държавна помощ за оздравяване и преструктуриране на дружествата, облагодетелствани от оценяваните СИЕ.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(94)
След публикуването на решението за откриване на процедурата (21 декември 2005 г.) и в рамките на съответния краен срок (в повечето случаи след удължаване на крайния срок, поискано от заинтересованите страни и прието от Комисията), Комисията получи мнения на:
-
следните дружества за производство на електроенергия: AES-Tisza Erőmű Rt., Budapesti Erőmű Zrt., Csepeli Áramtermelő Rt., Dunamenti Erőmű Zrt. и основния му акционер, Electrabel S.A., както и Mátrai Erőmű Rt.;
-
следните банки, които са предоставили финансиране на производителите на електроенергия: банка […], действаща като обслужващ агент от името на дванадесет банки, заемодатели на Csepeli Áramtermelő Kft. и банка […], действаща като обслужващ агент от името на девет банкови институции, заемодатели на AES-Tisza Erőmű Kft.; и
-
MVM; и
-
трета страна, която поиска да запази анонимност.
(95)
Повечето от мненията, представени на Комисията от страните, следват много сходни линии на аргументиране. Поради тази причина, вместо да описва мненията на всяка заинтересована страна поотделно, Комисията ги групира в общи категории (вж. точки 5.1-5.7 по-долу).
5.1. Мнения относно индивидуалната оценка на СИЕ
(96)
Електроцентрала Mátra и друга заинтересована страна, която поиска да запази анонимност, считат, че СИЕ следва да се оценяват индивидуално от Комисията предвид разликите, които съществуват между тяхното точно съдържание. Други производители на електроенергия косвено поискаха индивидуална оценка на тяхното СИЕ като предоставиха на Комисията подробности относно специфичните условия на тяхното собствено СИЕ.
5.2. Мнения относно наличието на държавна помощ
(97)
AES-Tisza Erőmű, Budapesti Erőmű, Csepeli Áramtermelő и Dunamenti Erőmű се аргументират, че критериите за наличие на държавна помощ по време на сключването на СИЕ следва да се оценят в контекста на съществуващите на пазара условия в онзи период. В някои от мненията това изискване се заявява изрично, а в други косвено чрез позоваване на условията около сключването на СИЕ в тяхната оценка за наличие на държавна помощ. В това отношение се правят препратки към съдебната практика на Съда (43).
i) Грешна референтна цена/Отсъствие на изгодни цени
(98)
Всички производители на електроенергия се аргументират, че СИЕ не предоставят никакви икономически предимства.
(99)
Те отправят критики към предварителното заключение на Комисията, че установените в съответствие със СИЕ цени са по-високи от пазарните цени на производителите.
(100)
Те се аргументират, че референтната цена от 36 EUR/MWh, използвана в други решения и посочена в решението за откриване на процедурата, е неподходяща в настоящата процедура, тъй като тя идва от съвсем различен географски и времеви контекст. Те се аргументират, че оценката на цената следва да вземе под внимание условията, които са съществували в периода на сключване на СИЕ. Те също така подчертават, че цените по всяко дългосрочно споразумение винаги ще бъдат по-ниски от цените на спотовия пазар. Освен това производителите, които осигуряват на MVM основно електроенергия при върхово натоварване, също така се аргументират, че техните цени не могат да се сравняват с цените при базово натоварване. Повечето от тях предлагат Комисията да вземе предвид значителното увеличение на цените на горивата през последните години.
(101)
Много от производителите се аргументират, че техният действителен процент на възвръщаемост е бил по-нисък от процентите, посочени в решението за откриване на процедурата.
(102)
Производителите също така наблягат на факта, че те поемат значителни рискове (за разлика от това, което се посочва в решението за откриване на процедурата), по-специално рискове във връзка с изграждане, регулиране, околна среда, поддръжка и данъчни/финансови рискове. Регулирането на цените бе посочено като една от основните категории на регулаторни рискове. Производителите също така считат, че запазването на съществен дял от техния производствен капацитет от страна на MVM ги поставя в неблагоприятно положение, тъй като ги не им позволява да използват този капацитет за производство на електроенергия за други потенциални клиенти. Освен това СИЕ предвиждат ясни задължения за производителите, които в случай на неспазване от страна на производителя водят до по-ниски плащания или искове за щети.
(103)
[…] заяви, че едно от предимствата, спечелени от Унгария в резултат на СИЕ, са били надеждни балансиращи услуги, които са могли да бъдат предложени само от него и Dunamenti Erőmű. Този производител се аргументира, че не би навлязъл на пазара и не би предлагал тези услуги без СИЕ.
(104)
Електроцентрала Mátra се аргументира, че нейните разходи за минодобив са ниски, защото разполага със собствена мина за въглища, която ѝ дава възможност да предлага много конкурентни цени. Тя се аргументира, че нейните цени са дори под цените за препродажба на MVM за разлика от цени по други СИЕ.
ii) Приватизационна цена
(105)
Електроцентрала Dunament се аргументира, че тя не е получила предимство от СИЕ, тъй като е заплатила пазарната стойност за приватизацията на електроцентралите и в покупната цена са взети предвид нейните права и задължения в съответствие със СИЕ. Следователно в приватизационната цена тя е заплатила за СИЕ (и за всякакви предимства, които то би могло да ѝ предостави).
iii) Принцип на инвеститора на пазара
(106)
Електроцентралите Budapest, AES-Tisza, Mátra и Csepel се аргументират, че СИЕ отразяват пазарни условия от времето на тяхното сключване, както за MVM, така и за производителите. Що се отнася до MVM, те се аргументират, че всеки частен оператор на мястото на MVM (правно задължение за сигурност на доставките като единствен купувач и т.н.) би избрал да сключи СИЕ. По отношение на самите производители, те се аргументират, че тяхното „предимство“ от СИЕ не отива отвъд това, което следва да се счита за нормално търговско предимство за всяка страна във всяко търговско споразумение. По времето на тяхното сключване във въпросния сектор, СИЕ са отразявали нормални условия на пазара. Освен това СИЕ представляват нормални търговски бизнес методи и стандартна форма на разпределение и управление на риска.
(107)
СИЕ са били единственият начин за гарантиране на инвестиции, които са отговаряли на изисквания на сектора на електроенергия в Унгария (по-специално, модернизация на цялата система, опазване на околната среда и сигурност на доставките). Прилагането на принципа на частния инвеститор следва да доведе до вземането предвид на тези изисквания и единственият начин да се изпълнят изискванията са били СИЕ. Заинтересованите страни отбелязват, че СИЕ налагат задължения за инвестиции и наличност на производителите на електроенергия.
iv) Услуга от общ икономически интерес
(108)
Електроцентрали Budapest и Csepel се аргументират, че производителите, които са страни по СИЕ, предоставят услуги от общ икономически интерес („УОИИ“). В съответствие с тяхното мнение СИЕ служат като инструмент, чрез който MVM спазва своето задължение за сигурност на доставките и поради това изпълнява задължение за обществена услуга. Електроцентрала Budapest се аргументира, че може също така да се счете, че именно самата електроцентрала Budapest трябва да изпълнява задължение за обществена услуга, наложено върху нея от нейното СИЕ. И двете заинтересовани страни се позовават на решението на Комисията от 16 декември 2003 г. по дело за държавна помощ 475/03 (Ирландия) (44), при което Комисията прие, че изграждането на нов производствен капацитет за гарантиране на сигурността на доставките може да се счита за услуга от общ икономически интерес.
(109)
Заинтересованите страни считат, че, подобно на ирландския случай, държавната помощ в СИЕ - ако действително съществува - отговаря на четирите кумулативни критерия, установени от Съда в неговото решение по дело C-280/00 („решението Altmark“) (45). Те се аргументират както следва:
(110)
Първо, от унгарските закони за енергетиката следва, че MVM е имало няколко задължения за обществени услуги като сигурност на доставките при най-ниската възможна цена, опазване на околната среда и ефикасност. Така задълженията за обществени услуги на MVM ясно са определени със закон и на производителите на електроенергия, които са страни по СИЕ, е поверено да предоставят тази УОИИ.
(111)
Второ, компенсациите са били определени предварително чрез правителствените укази за цените и от формулите за определяне на цените на СИЕ. Следователно е било възможно компенсациите да се изчислят въз основа на обективни и прозрачни параметри.
(112)
Трето, плащаната въз основа на СИЕ компенсация не превишава разходите за предоставената УОИИ. СИЕ строго се основават на разходи и маржовете на печалба не превишават обичайните маржове на печалба на пазара. Това се гарантира от факта, че, както се аргументира електроцентрала Budapest, нейните СИЕ са били сключени при открита и прозрачна тръжна процедура (вж. по-долу). Електроцентралите са били продадени на участника в търга с най-високата оферта и най-добрия бизнес план. От тръжната процедура следва, че компенсацията в съответствие със СИЕ не може да превиши сумата, необходима за покриване на всички поети разходи при изпълнение на задължението за обществена услуга и разумен марж на печалба.
(113)
Четвърто, електроцентрала Budapest се аргументира, че всички нейни СИЕ са били сключени вследствие на открита и прозрачна тръжна процедура, или като съществена част от приватизационния пакет, или поотделно. Електроцентрала Csepel се аргументира, че макар електроцентралата да не е била избрана въз основа на публичен търг, тя все пак получава компенсация, която е ограничена до покриване на разходите и разумен марж на печалба. Механизмите за определяне на цените гарантират избягването на свръхкомпенсация.
(114)
В контекста на горепосоченото заинтересованите страни заключават, че СИЕ отговарят на четирите кумулативни критерия, посочени в решението Altmark и поради това не представляват помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(115)
Електроцентрала Budapest също така се аргументира, че дори ако бъде счетено, че СИЕ не отговарят на четирите кумулативни критерия на решението Altmark, те пак биха могли да се обявят за съвместими с общия пазар в съответствие с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО. Заинтересованата страна счита, че въздействието на нейните СИЕ върху предполагаемото възпрепятстване на унгарския пазар на електроенергия е незначително, тъй като те обхващат само 3 % от унгарското потребление на електроенергия. Освен това поради технически причини по времето на сключване на СИЕ не е било възможно увеличаване на вноса на електроенергия. Следователно нейните СИЕ не биха оказали никакво неблагоприятно въздействие върху търговията. В своето мнение заинтересованата страна също така подчертава значението на нейната технология за комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия за централно отопление, която отговаря на целите на политиката на ЕС относно енергията и околната среда.
(116)
Електроцентрала Mátra се аргументира, че тя е била длъжна да запази определен минимален капацитет за MVM с цел сигурност на доставките на електроенергия на унгарския пазар, като използва местни въглища като ресурси. Тя се аргументира, че в съответствие с член 11, параграф 4 от директивата относно електроенергия (46), държавна помощ следва да се счита за съвместима с общия пазар, ако поради причини, свързани със сигурността на доставките, тя финансира производство на електроенергия от местни въглища.
v) Отсъствие на предимство в дългосрочен план
(117)
Електроцентрали Csepel, Mátra и Budapest поддържат тезата, че голямата продължителност на даден договор не следва да се разглежда като предимство сама по себе си. Електроцентрала Csepel се аргументира, че при дадено дългосрочно споразумение и двете страни заплащат цена за сигурността, която предлага дългия срок. Производителите на електроенергия се съгласяват да предлагат по-ниска цена от цената на спотовия пазар и да бъдат обвързани от договорената цена, каквито и да са спотовите цени. Те също така се съгласяват да запазят своя капацитет за едно дружество за цялата продължителност на споразумението. Твърди се, че поради това дългосрочните споразумения представляват балансиране на икономически рискове и възможности и за двете страни и не могат да се разглеждат единствено като предимство.
(118)
Въз основа на горепосочените аргументи, всички производители на електроенергия заключават, че СИЕ не им осигуряват икономическо предимство и следователно че не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(119)
AES-Tisza се аргументира, че СИЕ не предоставят избирателно предимство. Заинтересованата страна се позовава на наличието на дългосрочни споразумения в целия сектор на електроенергия, не само между производителите и MVM, но и между MVM и дружествата за разпределение и между доставчиците на горива и производителите на електроенергия, както и за вноса на електроенергия. Що се отнася до производителите, Закон за енергетиката I (от 1994 г.) и Правителствен указ № 34/1995 изрично изискват от производителите да сключат споразумение за изкупуване на електроенергия с MVM, за да получат лиценз за изграждане и дейност. Следователно всички производители са сключили споразумения с MVM и само централи, работещи с възобновяеми енергийни източници, и централи за комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия са могли да сключват по-краткосрочни споразумения, тъй като тези производители са имали различни правни гаранции (напр. задължително изкупуване).
(120)
Електроцентрала Mátra твърди, че в СИЕ само цената може да се счита за държавна помощ. Продължителността на СИЕ и гарантираният обем на продажби не може да се разглеждат като държавна помощ, защото дори ако предоставят предимство, те не водят до прехвърляне на държавни ресурси. Третата страна заключава, че предвид изключително конкурентоспособните цени на електроцентрала Mátra (вж. i) по-горе), в нейното СИЕ няма никакъв елемент на държавна помощ.
(121)
Дружеството AES-Tisza се аргументира, че цените съгласно СИЕ могат да се вменят не на държавата, а на страните по СИЕ. AES-Tisza отправя критики към оценката на вменяване на държавата в решението за откриване на процедурата, тъй като то се фокусира само върху вменяване на държавата за действителното сключване на СИЕ, а не на вменяването за определянето на цените, като същевременно Комисията се аргументира, че несправедливото предимство се гарантира от изгодните цени. След периода на централно определяне на цените (т.e. след януари 2004 г. и с изключение на 2007 г.), цените са били обект на преговори между MVM и производителите на електроенергия и не могат да се вменят на държавата.
(122)
Електроцентрали AES-Tisza, Budapest и Csepel оспорват ефектите на нарушаване на СИЕ и техния потенциал да окажат въздействие върху търговията между държавите-членки.
(123)
Първо, въпросните електроцентрали заявяват, че този критерий също следва да се оценява в контекста на периода, в което са сключени СИЕ. В онзи период Унгария не е била част от ЕС и нейният пазар на електроенергия не е бил либерализиран. Следователно се твърди, че СИЕ по определение не могат да нарушат конкуренцията на общия пазар.
(124)
Второ, те твърдят, че конкуренцията и търговията между държавите-членки се влияят от фактори, различни от СИЕ. По-специфично, те считат, че капацитет за трансгранични връзки на Унгария е основният фактор, който оказва въздействие върху търговията между Унгария и други държави. Този капацитет за трансгранични връзки се използва на своя максимум. При това положение е очевидно, че търговията с електроенергия е ограничена поради ограничения капацитет за трансгранични връзки на Унгария, а не поради СИЕ. Твърди се, че законодателството е другият фактор, който отказва въздействие върху търговията между държавите-членки. Според унгарското законодателство, производителите на електроенергия нямат право при никакви обстоятелства да продават директно електроенергия в чужбина.
(125)
Електроцентрала Csepel се аргументира, че във всеки случай тя продава електроенергия само в Унгария, така че нейното СИЕ не може да оказва никакъв ефект de facto върху търговията между държавите-членки.
(126)
Също така се твърди, че унгарският пазар на електроенергия постепенно е бил отварян за конкуренция в съответствие със задълженията във връзка с ЕС. Значителен дял от потребителите са превключили към сегмента на свободен пазар в рамките на кратък период. Навлизането на нови участници на унгарския пазар на електроенергия или разширяването на тяхното участие на този пазар би било възпрепятствано от непредвидимостта на възвръщаемостта, а не от наличието на СИЕ. Електроцентрала Csepel се аргументира, че през последните години в Унгария електроцентрали са били изграждани само когато държавата е предлагала някаква форма на стабилност и предвидимост на прогнозната възвръщаемост чрез дългосрочни споразумения или под формата на задължително изкупуване, или където използването на нов капацитет е било гарантирано от търсенето за вертикално интегрирани дейности за разпределение. Във всеки случай, съществуващите СИЕ не са били фактор, възпрепятстващ навлизане на нови участници.
(127)
Освен това се твърди, че на пазара в Унгария няма търсене на допълнителен капацитет. Това се демонстрира от факта, че на търговете на електроенергия от страна на MVM огромна част от предлагания за продажба капацитет е оставал непродаден.
5.3. Приложимост след присъединяването
(128)
Това мнение бе представено от електроцентрала Budapest.
(129)
Електроцентрала Budapest се аргументира, че СИЕ не могат да се считат за „все още приложими след присъединяването“ по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) към Акта за присъединяване.
(130)
Заинтересованата страна се аргументира, че в съответствие с общия принцип за недопускане на прилагане с обратна сила, мерките, които са били установени в съответствие със законодателството преди присъединяването, следва да се не разглеждат от Комисията след присъединяването. Тъй като правилата на Общността относно държавна помощ се прилагат само след датата на присъединяване, единствено мерки на помощ, които предоставят допълнителна изгода след присъединяването, могат да се определят като приложими след присъединяването. Те се аргументират, че СИЕ не предоставят никаква допълнителна изгода след присъединяването, тъй като техните формули за определяне на цените са били определени преди присъединяването и следователно финансовият риск за държавата е бил напълно известен преди присъединяването.
5.4. Съществуваща помощ
(131)
Този аргумент бе представен от електроцентрали Budapest, Csepel, AES-Tisza и Mátra и от банка […].
(132)
Заинтересованите страни се аргументират, че дори ако се приеме, че СИЕ представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО, такава държавна помощ следва да се разглежда като съществуваща помощ по смисъла на приложение IV, параграф 3, алинея 1, буква в) към Акта за присъединяване. Те считат, че Комисията не е повдигнала възражения срещу мярката в рамките на тримесечния период, изискван в съответствие с Акта за присъединяване. Унгарските органи са уведомили за мярката на 31 март 2004 г. Страните твърдят, че след обмен на информация, Комисията не е отговорила на писмото на Унгария от 19 октомври 2004 г. в рамките на тримесечния период, с която се изключва класифицирането на мярката като „нова помощ“.
(133)
Електроцентрала Budapest също така счита, че решение за определяне дали помощ, предоставена преди присъединяване и продължена след присъединяването, следва да се разглежда като „нова помощ“ или „съществуваща помощ“, не трябва да се основава единствено на приложение IV към Акта за присъединяване. Според електроцентрала Budapest, ако такава помощ не отговаря на изискванията за съществуваща помощ в съответствие с приложение IV от Акта за присъединяване, тя пак трябва да се разглежда в контекста на член 1, буква б), тирета ii)-v) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(134)
Освен това електроцентрала Budapest се аргументира, че член 1, буква б), тире v) от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета се прилага към СИЕ и че поради това СИЕ представляват „съществуваща помощ“. В съответствие с нейното мнение последното изречение на член 1, буква б), тире v) от Регламент (ЕО) № 659/1999, касаещо нова помощ, не се прилага към СИЕ поради три причини.
(135)
First, в решението Alzetta Mauro (47), Съдът постанови, че помощ, съществувала на определен пазар, който първоначално е бил затворен за конкуренция преди неговото либерализиране, следва да се счита за съществуваща помощ от момента на либерализиране. Според заинтересованата страна, това решение се основава пряко на тълкуване на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО и поради това има по-голяма тежест от Регламент (ЕО) № 659/1999.
(136)
Второ, във всеки случай, предвид факта, че Регламент (ЕО) № 659/1999 не е бил влязъл в сила по време на либерализирането на пазара на електроенергия в съответствие с Директива 96/92/ЕО или при сключването на СИЕ, се прилагат правилата, установени в решение Alzetta Mauro, а не Регламент (ЕО) № 659/1999.
(137)
Трето, сравнение на текста на различните категории в член 1, буква б) от Регламент (ЕО) № 659/1999 води до заключението, че член 1, буква б), тире v) се прилага само към схеми за държавна помощ, тъй като индивидуалната помощ не се посочва изрично.
(138)
За разлика от горепосоченото, AES-Tisza се аргументира, че ако СИЕ бъдат класифицирани като нова помощ, тази класификация следва да се основава на член 1, буква б), тире v) от Регламент (ЕО) № 659/1999.
5.5. Валидно сключени частни споразумения не могат да бъдат прекратявани от Комисията („pacta sunt servanda“) - Правна несигурност
(139)
Тези аргументи бяха представени от електроцентрали Budapest и AES-Tisza и банка […].
(140)
Страните подчертават, че те са сключили СИЕ добросъвестно при съществуващите на пазара условия в онзи период. Те са приели основни задължения за инвестиции, поети от кредитни институции посредством споразумения за финансиране. Според тях, разследването на Комисията води до значителна правна несигурност, която следва да се избягва. AES-Tisza оспорва правото на Комисията, въз основа на правилата за държавна помощ и в по-общ план правилата за конкуренция в Договора за ЕО, да прекрати валидно сключени търговски споразумения (48).
5.6. Пропорционалност
(141)
Електроцентрала AES-Tisza изразява своите опасения по отношение на пропорционалността на искането на Комисията за прекратяване на СИЕ и се позовава на възможността за предоговаряне на споразуменията от страните.
5.7. Мнения относно съвместимостта на СИЕ с общия пазар
(142)
Дружествата Csepel и AES-Tisza заявяват, че СИЕ не са предвидени като схема за компенсация и поради това е неподходящо да се сравняват с методологията за невъзвращаемите разходи. По времето на тяхното сключване, не е имало възможност СИЕ да бъдат изготвени като компенсация на невъзвръщаеми разходи, тъй като методологията дори не е съществувала в онзи период. Според тях, използването на методологията е подходящо единствено в ситуация, в която СИЕ вече са били прекратени.
(143)
За разлика от горепосоченото, банка […] се аргументира по отношение на СИЕ на Csepel, че възнаграждението, плащано в съответствие със СИЕ, е ограничено до покриване на разходите, които действително отговарят на критериите съгласно методологията (т.e. постоянни разходи, променливи разходи и разумен марж на печалба). Тя твърди, че СИЕ на Csepel не предвижда компенсация, която превишава отговарящите на критериите невъзвръщаеми разходи.
(144)
В допълнение Csepel се аргументира, че СИЕ отговарят на критериите на член 87, параграф 3 от Договора за ЕО, тъй като значително допринасят за сигурността на доставките на електроенергия в Унгария и в по-общ план за цялостното развитие на унгарската икономика.
(145)
Дружеството AES-Tisza предлага (без да предоставя подробни причини) СИЕ да се разглеждат като гарантиране на инвестиции в регион, обхванат от член 87, параграф 3, буква а).
(146)
Освен това AES-Tisza отбелязва липсата на яснота на решението за откриване на процедурата по отношение на „индикативната“ пазарна цена, която следва да се използва, значението на „неефикасни инвестиции“, както и икономическите сценарии и времевите периоди, прилагани за оценката на Комисията на съвместимостта с общия пазар.
6. ОТГОВОР НА УНГАРИЯ НА МНЕНИЯТА ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(147)
В своя отговор на мнението на електроцентрала Csepel, Унгария заявява, че за разлика от това, което може да се заключи от мнението на Csepel, нейното СИЕ също съдържа гарантирани минимални количества за изкупуване.
(148)
Що се отнася до аргумента на Dunament, че не може да отказва производство в съответствие с условията, диктувани от MVM, дори в ущърб на продажбите на Dunament на свободния пазар, унгарските органи изтъкват, че през 2006 г., MVM е поставило начало на прекратяването на СИЕ по отношение на 4 блока F, които в резултат са могли да се конкурират директно на свободния пазар за системни услуги. Dunament обаче е отказало да използва тази възможност.
(149)
По отношение на мнението на AES-Tisza, според което производители без СИЕ са инвестирали основно, ако са попадали в обхвата на гаранцията за задължително изкупуване, унгарските органи заявяват, че важни електроцентрали и блокове на електроцентрали продават електроенергия на свободния пазар без СИЕ и без задължително изкупуване (напр. блок G1 на Dunament, електроцентрала Vértes и блокове I-II на Mátra).
(150)
Унгария също така подчертава, че за разлика от мнението на AES-Tisza, позицията за преговори на MVM също е ограничена от самите СИЕ (формули за определяне на цените и гарантирани количества за изкупуване).
7. ОЦЕНКА ОТ КОМИСИЯТА
7.1. Неправомерна помощ
(151)
Комисията не е била уведомена за помощта, съдържаща се в СИЕ, в съответствие с процедурните правила за държавна помощ. Поради това тази помощ представлява неправомерна помощ.
7.2. Общи бележки относно индивидуалното оценяване на СИЕ
(152)
В своите мнения някои от заинтересованите страни и унгарските органи предложиха СИЕ да бъдат оценявани индивидуално, предвид разликите в техните условия.
(153)
Настоящото решение обхваща всички СИЕ между MVM и производители на електроенергия, които са били в сила към момента на присъединяване на Унгария към ЕС (вж. съображения 44 и 45 по-горе). Комисията счита, че ръководните принципи на СИЕ имат прилики, които оправдават тяхната обща оценка в процедура относно държавна помощ. Както е показано по-долу, Комисията счита, че основното предимство, произтичащо от СИЕ, е общо за всички тях и че решението за тяхното сключване в периода 1995-2001 г. е следвало еднакви политически цели и еднакъв вид решение. Казано по-точно, за период, който обхваща значителна част от жизнения цикъл на активите всички те предвиждат задължение за изкупуване от страна на MVM на запазен капацитет и гарантирано количество с механизъм за определяне на цените, който позволява на производителите да покриват своите постоянни и променливи разходи. Освен това другите критерии за наличието на държавна помощ също имат прилики, които оправдават тяхното общо оценяване. Тяхната избирателност се основава на еднакви принципи; въпросът дали СИЕ водят до прехвърляне на държавни ресурси изисква приблизително еднаква оценка за всяко от тях; и тяхното въздействие върху конкуренцията и търговията също следва една и съща икономическа оценка и също така трябва да вземе предвид съвместното съществуване на СИЕ на унгарския пазар. Следователно Комисията счита, че за да може настоящото решение за държавна помощ точно да отразява действителността на унгарския пазар за производство на електроенергия, СИЕ трябва да се оценят заедно с единствено решение, което приключва процедурата.
(154)
Този цялостен подход не възпрепятства Комисията да вземе предвид разликите, които действително съществуват между въпросните СИЕ. Следователно настоящото решение определя разликите между СИЕ, където тези разлики са от значение за целта на настоящото решение.
7.3. Наличие на държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО
(155)
По-долу Комисията анализира всеки един от четирите кумулативни критерия, които съставят определението за държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО: участие на държавни ресурси, съществуване на икономическо предимство, избирателност на преимуществото и въздействие върху търговията.
(156)
В своите мнения заинтересованите страни посочиха (като се позоваха на няколко критерия за оценка), че Комисията следва да проучи единствено съществуващото положение по времето на сключване на СИЕ. След това заключенията от този анализ следва да се разширят, така че обхванат цялата продължителност на СИЕ. В това отношение електроцентрала Budapest се позовава на уведомлението на Комисията относно определянето на приложимите правила при оценяването на неправомерна държавна помощ (49).
(157)
При установяване на подходящото време за оценка Комисията трябва първо да вземе предвид Акта за присъединяване на Унгария към ЕС, процедурния регламент и съдебната практика на Съда.
(158)
Частта от приложение IV към Акта за присъединяване, която се отнася към въпроса, гласи:
„ПРИЛОЖЕНИЕ IV
Списък по смисъла на член 22 от Акта за присъединяване
[…]
3. Политика на конкуренция
1.
Следните схеми за помощ и индивидуална помощ, влезли в действие в нова държава-членка преди датата на присъединяване и които все още се прилагат след тази дата, при присъединяването се считат като съществуваща помощ, по смисъла на член 88, параграф 1 от Договора за ЕО:
а)
мерки за помощ, влезли в действие преди 10 декември 1994 г.;
б)
мерки за помощ, изброени в допълнението към настоящото приложение;
в)
мерки за помощ, които преди датата на присъединяване са били разгледани от надзорния орган за държавните помощи на новата държава-членка и за които е установено, че са съобразени с достиженията на правото на ЕС, и по отношение на които Комисията не е повдигнала възражение на основание на това, че съществуват сериозни съмнения относно съвместимостта на мярката с общия пазар в съответствие с процедурата, предвидена в параграф 2.
Всички мерки, все още приложими след датата на присъединяване, които представляват държавна помощ и които не отговарят на изложените по-горе условия, се считат за нова помощ при присъединяването за целите на прилагането на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
Предходните разпоредби не се прилагат по отношение на помощи за транспортния сектор, нито за дейности, свързани с производството, преработката или пускането на пазара на продуктите, изброени в приложение I към Договора за ЕО с изключение на рибните продуктите и техните производни.
Предходните разпоредби също така не засягат преходните мерки по отношение на политиката на конкуренция, предвидени в настоящия акт.“
(159)
Съответната част от член 1 от процедурния регламент гласи както следва:
„б)
„съществуваща помощ“ означава:
i)-iv)
[…]
v)
помощ, която се счита за съществуваща помощ поради това, че може да се установи, че в момента на въвеждането ѝ в действие не е представлявала помощ и впоследствие е станала помощ поради еволюцията на общия пазар и без да е била изменяна от държавата-членка. Когато определени мерки са станали помощ след либерализирането на дадена дейност от правото на Общността, такива мерки не се считат за съществуваща помощ след датата, определена за либерализиране.
в)
„нова помощ“ означава всяка помощ, т.е. схеми за помощ и индивидуална помощ, които не са съществуваща помощ, включително измененията на съществуваща помощ“.
(160)
От горепосочените разпоредби следва, че мерки, които не са представлявали държавна помощ по времето, когато са били предоставени, при определени обстоятелства могат да се превърнат в мерки за държавна помощ по смисъла на член 87 от Договора за ЕО. Това не засяга квалификацията на мярката, която се превръща в държавна помощ, като съществуваща помощ или нова помощ.
(161)
Макар да е вярно, че при анализа на това дали в конкретен случай съществува държавна помощ Комисията трябва да оцени съществуващото положение по времето на влизане на мярката в сила, това не означава, че оценката на четирите критерия от определението за държавна помощ трябва при всички положения да бъде ограничена само до времето, когато помощта е била предоставена.
(162)
От член 1, буква б), тире v) от процедурния регламент ясно се вижда, че има извънредни обстоятелства, например еволюцията на общия пазар или либерализирането на сектор, при които в даден сектор или няколко сектора от икономиката се извършват значителни икономически и правни промени и където поради тези промени дадена мярка, която първоначално не е влизала в обхвата на член 87 от Договора, може да попадне в обхвата на контрола на държавна помощ. При либерализиране на сектор от икономиката, запазването на всички мерки, които не са представлявали държавна помощ поради съществено различните условия на пазара по времето, когато са били предоставени, но които считано от либерализирането отговарят на всички критерии за държавна помощ, de facto би означавало поддържане на голяма част от условията на пазара преди отварянето му за конкуренция. Това би противоречало на самото намерение да се сложи край на такава неконкурентна ситуация на даден пазар, т.е решението на държавите-членки да либерализират въпросния сектор. Целта на специалните разпоредби, според които дадена мярка може да се превърне в държавна помощ, е избягване на продължаването на каквито и да е мерки, които, макар да не са представлявали помощ при предишни икономически и правни условия, могат да навредят на интересите на участниците при новите пазарни условия (50).
(163)
Въпросът дали такава държавна помощ трябва да се квалифицира като съществуваща или нова помощ следва да се оцени отделно, след като Комисията установи наличието или отсъствието на държавна помощ.
(164)
Икономиката на Унгария премина през драстична промяна през 90-те години на 20-ти век. Държавата взе решение да се присъедини към Европейския съюз, като стана пълноправна държава-членка на 1 май 2004 г. Тя осъзнаваше напълно задължението си да хармонизира своите съществуващи мерки с правилата за конкуренция на вътрешния пазар, към който пожела да се присъедини, тъй като Европейското споразумение (51), подписано от Унгария през 1991 г., изрично се позовава на това задължение.
(165)
С присъединяването си към Европейския съюз Унгария също така се присъедини към либерализирания вътрешен енергиен пазар. Правилата за конкуренция от Акта за присъединяване не предвиждат никакви изключения по отношение на унгарския енергиен пазар. В този контекст, за разлика от мненията на заинтересованите страни, Комисията счита, че СИЕ, сключени при съществено по-различни икономически условия (както се признава от заинтересованите страни) преди присъединяването към либерализирания вътрешен енергиен пазар, могат да се превърнат в държавна помощ при новите правни и икономически условия. За да се установи наличието на такава помощ, четирите критерия за наличие на държавна помощ в рамките на мярката следва да се оценяват в съответствие с новите икономически и правни условия.
(166)
Въпросът за подходящото време за оценка следва освен това да се прецени в контекста на Акта за присъединяване. За разлика от предишни присъединявания държавите-членки се споразумяха да включат в Акта за присъединяване специфични разпоредби, според които всички мерки за помощ, приложими след присъединяването и сключени след 10 декември 1994 г., трябва да бъдат нотифицирани на Комисията преди присъединяването и да бъдат разгледани от нея въз основа на достиженията на правото на Общността.
(167)
Поради исторически причини повечето от държавите, които се присъединиха към ЕС на 1 май 2004 г., са със силна традиция на държавен интервенционизъм. Може да има мерки обаче, които не са отговаряли на четирите критерия за държавна помощ преди присъединяването поради много по-различните условия, съществували на пазара в онзи период. С новите правни и икономически условия след присъединяването обаче тези условия може вече да бъдат изпълнени.
(168)
Съответните членове от Акта за присъединяване целят да гарантират ненарушена конкуренция на вътрешния пазар за периода след датата на влизане в сила на Договора. Следователно целта на съответните членове от Акта за присъединяване е да се избегнат нарушения на конкуренцията на общия пазар поради несъвместими мерки за държавна помощ след присъединяването. В това отношение няма значение дали през 90-те години на 20-ви век, когато мярката е била предоставена, тя действително е отговаряла на всички критерии за държавна помощ или не. Следователно подходящото време за оценка на критериите за наличие на помощ трябва да бъде периодът след датата на присъединяване на Унгария към ЕС и съответно наличието на либерализиран вътрешен енергиен пазар.
(169)
Всеки друг подход би довел до ситуация, в която икономическите условия на периода преди присъединяването и преди либерализирането (който при повечето нови държави-членки съответства на преходен период след комунистическия режим) биха могли да просъществуват дълго след присъединяването на държавата към Европейския съюз. Мерки, които може да не са представлявали държавна помощ преди присъединяването, биха могли да бъдат запазени и дори продължени толкова дълго, колкото държавата-членка пожелае, дори ако представляват държавна помощ при условията след присъединяването, тъй като не биха попадали в обхвата на контрол на Комисията по отношение на държавната помощ.
(170)
В това отношение именно това е намерението, изразено в мненията на заинтересованите страни. Всички аргументи на заинтересованите страни относно подходящото време за оценка целят да покажат, че икономическото и правно оценяване на СИЕ в контекста на настоящата процедура за държавна помощ следва да се основава единствено на условията, съществували по времето на сключване на СИЕ (т.e. между 1995 г. и 2001 г.), и да доведат до заключението, че поради тези правни и икономически условия СИЕ не представляват държавна помощ. Те се аргументират, че критерият за оператор в условията на пазарна икономика и критериите за нарушаване на конкуренцията и въздействието върху търговията следва да се анализират в икономическия контекст от средата на 90-те години на 20-ти век, че Комисията следва да вземе предвид задълженията на MVM от онзи период (сигурност на доставките) и модела на енергийния сектор, съществувал по онова време (модел на „единствен купувач“ и т.н.). Според тях резултатът от оценяването при тези условия следва да продължи до крайната дата на СИЕ (2024 г. за най-дългосрочния договор), независимо от промени като присъединяването на Унгария към ЕС и последващото задължително либерализиране на енергийния пазар.
(171)
Комисията не може да се съгласи с тази линия на аргументиране. Комисията счита, че съответните членове от Акта за присъединяване целят именно избягването на такива ситуации, като изискват незабавно прилагане на правилата за държавна помощ към участниците в икономиката. Актът за присъединяване действително предвижда изключения за определени сектори на икономиката (напр. разпоредбите, свързани с транспорта), но за операторите на пазара на електроенергия не са предвидени никакви изключения. Следователно достиженията на правото на Общността, включително Директива 96/92/ЕО, се прилагат незабавно от момента на присъединяването към всички договорни условия на унгарския пазар на електроенергия.
(172)
Така в своята оценка на СИЕ Комисията счита, че с присъединяването си към либерализирания вътрешен пазар на електроенергия Унгария се е съгласила да прилага принципите на икономиката на този пазар към всички участници на своя съществуващ пазар, включително към всички съществуващи търговски отношения.
(173)
Поради това Комисията трябва да оцени дали, считано от деня на присъединяване на Унгария към Европейския съюз, мярката отговаря на критериите за наличие на държавна помощ.
(174)
Като въведение към оценката на наличието на предимство е полезно да се отбележи, че повечето от производителите на електроенергия признаха в своите мнения, че не биха могли да инвестират в тези електроцентрали без гаранциите, предлагани от СИЕ. Електроцентрала […] се аргументира в своето мнение, че „СИЕ са важен елемент за банките, за да се съгласят да финансират инвестициите и непрекъснато да префинансират оперативните разходи. […], На […] […] поиска становището на консорциума (т.e. на финансовите институции) относно евентуално изменение на СИЕ. Банките обаче отхвърлиха намаляването както на запазения капацитет, така и на гарантираното изкупуване“ (52).
(175)
В това отношение […] (като обслужващ агент за дванадесетте банки, заемодатели на почти […] на електроцентрала Csepel) се аргументира, че „Становището на банките е, че СИЕ е част от пакет от тясно свързани търговски споразумения, които са обезпечили и продължават да обезпечават споразумението за обслужване, което осигурява финансирането за проекта при пазарни условия. Следователно всяка промяна на СИЕ автоматично би засегнала банките и поради договорните механизми, с които банките разполагат за защита на своите финансови интереси, това би довело до застрашаване на целия проект Csepel II.“
(176)
[…] (като обслужващ агент за деветте банки, заемодатели на почти […] на AES-Tisza) се аргументира, че „Главното основание за това финансиране е съществуването на СИЕ заедно с други документи от значение за проекта (напр. споразумението за доставка на гориво). […]СИЕ осигуряват стабилност на риска във връзка с търсенето (обем на продадена електроенергия и ценообразуване).“„Характеристиката стабилност на търсенето […] е от изключително значение, тъй като дава на банките необходимата сигурност за осигуряване на дългосрочно финансиране на един недоразвит пазар.“
(177)
За да оцени наличието на предимство по СИЕ, Комисията първо извърши предварителен анализ, за да определи каква линия на аргументиране да следва в оценката. В резултат от предварителния анализ, изложен в съображения 180-190, Комисията заключи, че за да установи дали съществува предимство, следва да се определи дали при съществуващите условия по времето, когато Унгария се е присъединила към Европейския съюз, оператор на пазара би предоставил на производителите подобна гаранция като заложената в СИЕ, а именно задължение за изкупуване от страна на MVM на запазения капацитет в съответствие със СИЕ (който отговаря на значителен дял и в много случаи на целия наличен капацитет на електроцентралата), гарантирано минимално количество на произведена електроенергия за период от 15 до 27 години, отговарящ на обичайно очаквания жизнен цикъл на въпросните активи или тяхното амортизиране, на цена, която покрива постоянните и променливите разходи на електроцентралата (включително разходи за гориво) (53).
(178)
Като втора стъпка Комисията анализира отговора на този въпрос в контекста на стандартните търговски практики на европейските пазари на електроенергия.
(179)
Накрая, Комисията накратко оцени въздействието на СИЕ върху пазара в периода след присъединяването на Унгария към Европейския съюз. Макар че този анализ не е необходим, за да се определи наличието или отсъствието на икономическо предимство в рамките на СИЕ, той е полезен с цел надлежен отговор на някои твърдения, представени от заинтересованите страни.
1. Предварителен анализ: линията на разсъждение, която трябва да се следва с цел оценка на наличието или отсъствието на предимство
(180)
В мненията, представени в хода на процедурата, третите страни анализираха наличието или отсъствието на предимство в контекста на условията, при които СИЕ са били сключени в средата на 90-те години на 20-ти век. Като цяло, те заключиха, че в този период и в контекста на приватизацията на дружествата за производство на електроенергия средностатистическият оператор на пазара би предоставил подобни гаранции на производителите като тези, заложени в СИЕ, за да привлече инвеститори и така да гарантира сигурност на доставките в Унгария.
(181)
Комисията анализира същността на този подход и стигна до заключението, че той е неподходящ по две причини. Първо, той не взема предвид действителните получатели на оценяваната мярка. Второ, разглежданият в този подход период не е подходящ, за да се оцени наличието на предимство.
(182)
Електроцентрала Dunament се аргументира, че не е получила никакво предимство чрез своето СИЕ, тъй като е заплатила пазарната стойност за приватизацията на своите електроцентрали и при покупната цена са взети предвид нейните права и задължения по СИЕ. Следователно с приватизационната цена тя е заплатила за всякакви предимства, които СИЕ може да ѝ е осигурило.
(183)
Комисията счита, че тази обосновка е неправилна в настоящия случай. В разглеждания случай получателите на помощта са приватизираните електроцентрали (за тези, които действително са били приватизирани), а не акционерите на тези електроцентрали. Приватизацията на електроцентралите е била под формата на сделки с акции.
(184)
Съдът на Европейските общности анализира как промяна в собствеността на дружество по време на сделка с акции се отразява на съществуването на неправомерна помощ, предоставена на дружеството, и на нейния получател. Той постанови, че неправомерната помощ остава за дружеството, което се е възползвало от помощта, независимо от смяната на собствеността (54). Прехвърлянето на акции на пазарна цена единствено гарантира, че самият купувач не се възползва от държавна помощ. Това обаче не оказва въздействие върху наличието на предимство за дейността на електроцентралата получател.
(185)
В оценявания случай получателите на помощта са унгарските дружества, които обслужват електроцентралите и са сключили СИЕ, а не акционерите на електроцентралите. Освен това промяната на собствеността на електроцентралите е била извършена преди датата, след която трябва да се оценява наличието на държавна помощ, и е без значение за оценяването на наличие на държавна помощ за дружествата, обслужващи електроцентралите. Така дружествата, които са подписали СИЕ, са се възползвали от предимствата, съдържащи се в СИЕ, независимо от тяхната структура на собственост.
(186)
Комисията осъзнава, че при условията на пазара в Унгария в средата на 90-те години на 20-ти век ръководният принцип на СИЕ, тоест гарантирането на възвръщаемостта на инвестициите, е била главното условие, при което са могли да се осъществят необходимите инвестиции.
(187)
Фактът, че поради характеристиките на сектора за производство на електроенергия и политическия и икономически контекст в Унгария през онзи период е имало необходимост държавата да се намеси в името на общия интерес и най-доброто решение е било предоставяне на СИЕ на редица производители, по никакъв начин не противоречи на факта, че СИЕ действително предоставят предимство на производителите.
(188)
Повечето производители се аргументират, че СИЕ не предоставят никакво предимство на производителите, тъй като те отговарят на нормалното пазарно поведение на всеки оператор в условията на пазарна икономика както в случая на MVM, така и в случая на производителите. Те се аргументират, че всеки частен участник в положението на MVM (с правно задължение за сигурност на доставките в качеството си на единствен купувач) би избрал да сключи СИЕ и че икономическото предимство от СИЕ не отива отвъд това, което в условията на недоразвития енергиен пазар в Унгария през 90-те години на 20-ти век е било нормално търговско предимство за страните. Освен това производителите са имали правното задължение да сключат споразумение с MVM, за да получат своя лиценз за дейност. Производителите се аргументират, че прилагането на принципа на частния инвеститор следва да накара Комисията да вземе предвид правните изисквания и икономическата действителност по времето на сключване на СИЕ.
(189)
Що се отнася до аргументите на заинтересованите страни във връзка с принципа на частния инвеститор, Комисията се позовава на съображенията от настоящото решение относно времето, което трябва да се установи като подходящо за оценката на наличие или отсъствие на държавна помощ съгласно СИЕ. Комисията напомня, че не възнамерява да оспорва факта, че при условията, съществуващи по времето на сключване на тези споразумения, е било необходимо СИЕ да се сключат. Както бе обяснено по-горе обаче това по никакъв начин не означава, че СИЕ не са предоставяли предимство за производителите. Всъщност заинтересованите страни твърдят единствено, че тези споразумения са отговаряли на пазарните условия, съществували по времето на тяхното сключване. Нито една от заинтересованите страни не твърди, че те отговарят на настоящите пазарни условия на вътрешния пазар.
(190)
Комисията заключава, че за да оцени наличието на предимство в рамките на СИЕ следва да се установи дали при условията, съществували по времето на присъединяване на Унгария към Европейския съюз, средностатистическият оператор на пазара би предоставил на дружествата за производство на електроенергия подобна гаранция като заложената в СИЕ, както е описано в съображение 177.
2. Оценка на наличието на предимство за производителите на електроенергия при присъединяването на Унгария към Европейския съюз
(191)
За да отговори на поставения в предишното съображение въпрос, Комисията идентифицира основните практики на търговските оператори на европейските пазари на електроенергия, които имат значение за целта на настоящия анализ, и оцени дали СИЕ са в съответствие с тези практики или предоставят на производителите гаранции, които купувачът не би приел, ако действаше от чисто търговски съображения.
(192)
Като предварителна забележка е полезно да се отбележи, че традиционно пазарите на електроенергия са разделени на четири пазара: i) производство/внос и доставка на едро, ii) пренос/разпределение, iii) търговия на дребно и iv) балансиращи услуги. Съответните пазари за оценка на СИЕ са първата и четвъртата категория, тъй като MVM купува електроенергия от националните производители, внася електроенергия и я продава на регионалните дружества за разпределение и търговските доставчици (доставчици на пазара за търговия на дребно). MVM също така осигурява запазен капацитет за оператора на преносна система, за да гарантира балансирането на системата.
(193)
В Унгария в рамките на оценявания период пазарът за търговия на дребно е разделен на два сегмента: i) сегмент за комунални услуги, където регионалните дружества за разпределение доставят електроенергия при регулирани цени на неотговарящи на критериите за другия сегмент потребители и потребители, които не се възползват от своето право; ii) сегмент на свободен пазар, където търговските доставчици осигуряват електроенергия на отговарящи на критериите потребители при цени, които се определят от пазарни механизми. В съответствие с режима, въведен от Закон за енергетиката III, сегментът за комунални услуги е ограничен до битови и търговски потребители, които са обхванати от задължението за универсални доставки.
(194)
В оценявания период MVM е доставяло електроенергия както на регионалните дружества за разпределение (доставчици в сегмента за комунални услуги), така и на доставчици в сегмента на свободен пазар. Както е изложено в съображения 221-231 обаче, продажбите на MVM към доставчици в сегмента на свободния пазар са имали за цел единствено освобождаване на излишните количества, купени по СИЕ, които не са били необходими в сегмента на комунални услуги. Това по-скоро е следствие от самите СИЕ, отколкото самостоятелна търговска дейност. Поради това наличието на предимство трябва да се анализира във връзка с основната цел, възложена на MVM, която е била доставяне на достатъчно електроенергия на регионалните дружества за разпределение, за да се отговори на нуждите на сегмента на комунални услуги. Следователно това, което трябва да се провери, е дали при отсъствие на СИЕ даден оператор на пазара, натоварен със задачата да доставя на регионалните дружества за разпределение достатъчни количества електроенергия и действащ от чисто търговски съображения, би предложил същите гаранции като заложените в СИЕ. Тази оценка трябва да бъде извършена в контекста на дейността на конкурентните пазари за търговия на едро. В съображенията по-долу, първо, се прави изложение на обичайните търговски практики, които имат значение за този анализ, и, второ, сравнение между СИЕ и тези практики. Накрая, в контекста на това сравнение Комисията анализира последствията от СИЕ, които публичните органи биха могли да очакват при присъединяването на Унгария към Европейския съюз, и дали те биха могли да очакват по-добър баланс между положителни и отрицателни последствия от други видове споразумения.
2.a) Кратко описание на търговските практики на европейските пазари на електроенергия, които имат значение за оценката на наличието на предимство в рамките на СИЕ
(195)
В своето разследване на сектора на пазарите на електроенергия в Европа (55), Комисията подробно обясни условията, ръководещи търговията с електроенергия на европейските пазари за търговия на едро.
(196)
В зависимост от периода на доставка, основната част от електроенергията може да се търгува на спотови и форуърдни пазари. Спотовите пазари са предимно пазари за извършване на сделки за следващия ден, на които електроенергията се търгува един ден преди извършване на физическото доставяне. Търговията с електроенергия на борсите за спотови продукти винаги се основава на пределни цени, които гарантират единствено покриване на краткосрочни пределни разходи (56).
(197)
На форуърдните пазари електроенергията се търгува за доставка по-нататък във времето. Форуърдните продукти включват седмични, месечни, тримесечни и годишни продукти. Както спотовите, така и форуърдните продукти могат да се търгуват на енергийни борси или на пазари „на гише“. В резултат от постоянните арбитражи цените на идентични продукти на енергийните борси и пазарите „на гише“ са с тенденция на сближаване. Поради това енергийните борси имат тенденция да определят референтни цени за всички спотови и форуърдни продукти и следователно за целия пазар за търговия на едро.
(198)
Освен това цената на форуърдните продукти е резултат от очакванията на участниците на пазара по отношение на бъдещи развития на цените на спотовите пазари. Понеже участниците на пазара сключват форуърдни договори, тъй като предпочитат сигурност на цените пред неизвестните спотови цени в бъдеще, форуърдните цени също включват елемент на риск. На практика цените на форуърдните продукти включват централен елемент, който отразява очакванията на участниците на пазара по отношение на развитието на спотовите цени и, в зависимост от това дали оценяват високо сигурността на цените, премия за риск или отстъпка, макар че на практика най-често това е премия. Следователно спотовите цени представляват референтни стойности за всички цени на електроенергията. Ако е налице борса за спотови продукти, цените на тази борса представляват референтни стойности за целия пазар. На много пазари за търговия на едро купувачите обикновено се опитват да покрият голяма част от своите очаквани нужди с форуърдни договори, за да имат видимост по отношение на своите разходи. Допълнителните нужди към нуждите, обхванати от форуърдни договори, се покриват чрез покупки на спотовите пазари.
(199)
В разследването на сектора на електроенергията бе отбелязано, че освен стандартизираната търговия на борси и на пазари „на гише“, налице са и „адаптирани двустранни трансакции“. Тези договори могат да бъдат много различни по отношение на доставените продукти или услуги и цените на такива трансакции обикновено не се съобщават. В условията на конкурентен пазар обаче наличието на стандартизирано търгуване на енергийни борси и на пазари „на гише“ неизбежно оказва въздействие върху такива трансакции, тъй като даден производител или вносител не би се съгласил да сключи адаптиран двустранен договор, който би му предложил очевидно по-лоши условия от стандартизиран спотов или форуърден договор. Поради това стандартизираните спотови и форуърдни договори на европейските пазари за търговия на едро съставляват подходяща основа за сравнение при оценка на наличието на предимство, предоставено на производителите чрез СИЕ.
(200)
На форуърдните пазари най-дългият период за доставка е една година. Най-голямата продължителност между сключването на договора и началото на действителния период на доставка е четири години в NordPool (скандинавските държави), три години в Powernext (Франция), пет години в UKPX (Обединеното кралство) и шест години в EEX (Германия). На някои борси, например OMEL в Испания, не се сключват форуърдни договори. Стандартизиран форуърден договор задължава доставчика да осигурява определено количество електроенергия на цена, договорена предварително, за максимален период от една година, започващ в рамките на максимум 6 години от сключването на договора. Размерът на тези времеви рамки е значително по-малък от обичайното амортизиране и жизнен цикъл на всяко съоръжение за производство на електроенергия. Следователно при нормални пазарни условия и дори ако търгуват повечето от своята продукция под формата на форуърдни договори, производителите нямат видимост по отношение на цените и обема на продажбите в рамките на амортизирането и жизнения цикъл на активите за производство на електроенергия. Освен това, тъй като цените са фиксирани предварително, производителите поемат риска техните разходи да превишат договорените цени. Този риск не е пренебрежим, по-специално поради нестабилността на разходите за гориво, което за повечето производствени технологии е основният компонент на променливите разходи. В допълнение производителите са изправени пред натиск от конкуренцията, тъй като трябва да подновяват своите форуърдни договори значителен брой пъти в рамките на жизнения цикъл на техните активи за производство на електроенергия и поради това трябва да адаптират своите оферти към развиващите се конкурентни условия.
(201)
Договорите, които включват запазване на производствен капацитет, могат да се срещнат и на пазарите за търговия на едро под формата на „права на тираж“, които поради това е полезно да се сравнят със СИЕ. Придобиването на права на тираж се състои в запазване на част от производствения капацитет на дадена електроцентрала, обикновено за очаквания жизнен цикъл на електроцентралата, и заплащане на „такса за капацитет“ на оператора на централата, която отговаря на капитала и постоянните разходи, свързани със запазения капацитет. Техническите рискове се понасят от оператора на централата. Притежателят на правата на тираж може да определи нивото на запазения капацитет и плаща на оператора на електроцентралата цена, която отговаря на променливите разходи, понесени за производството на електроенергия от запазения капацитет.
(202)
С цел по-нататъшна оценка на наличието или отсъствието на предимство в рамките на СИЕ е полезно да се проучи и положението на големи бизнес или индустриални крайни потребители, въпреки че те не въздействат на пазарите за търговия на едро, а на пазарите за търговия на дребно (надолу по веригата). Тъй като понякога производителите доставят директно електроенергия на големи бизнес или индустриални потребители, сравнението със СИЕ е уместно.
(203)
Разследването на сектора на електроенергия показа, че е обичайна практика доставчиците на електроенергия да сключат договори с фиксирани цени с големи бизнес или индустриални потребители. Продължителността на такива договори обикновено е сведена до една или две години. Те обикновено предвиждат график за доставки въз основа на предишното потребление. Цената се основава на цени за търговия на едро на форуърдните пазари и съдържа други елементи на разходи като очаквани разходи за балансиране или маржа на доставчика. Отклонението от графика за доставки на договора води до прилагане на клауза за неустойка, която задължава купувача да плати за енергия, от която не се нуждае, или да плати допълнителна сума. В това отношение такива договори могат да се считат за базирани на минимално гарантирано изкупуване в комбинация със запазване на капацитет (57).
(204)
Трябва да се проучи и друг вид споразумение с цел оценка на предимството в рамките на СИЕ, а именно договори, сключени за предоставяне на балансиращи услуги за оператори на преносни системи (ОПС). Тъй като електроенергията не може да се съхранява, търсенето и предлагането трябва да бъдат съгласувани във всеки един момент. Ако търсенето или предлагането се отклонят от прогнозите и доведат до нужда от допълнително производство, операторът на преносната система носи отговорността да отправи искане към определени производители да увеличат производството в кратък срок. За да се гарантира наличността на производствен капацитет за справяне с такива ситуации, ОПС запазват капацитет в съоръженията за производство, които могат да изменят своето ниво на производство в кратък срок. В Унгария, при отсъствието на нефтена електроцентрала, централите, използващи за гориво природен газ, са с най-подходящите технически характеристики за предоставяне на тези услуги.
(205)
Разследването на сектора на електроенергия осигури преглед на практиката на европейските ОПС по отношение на договори за запазване на капацитет за осигуряване на балансиращи услуги. Този преглед показва, че капацитетът се запазва посредством търгове с подаване на оферти. За стандартна продължителност може да се счита една година, което осигурява гъвкавост на ОПС да адаптират размера на запазения капацитет към действителните си нужди. Договорите като цяло посочват техническите характеристики на изискваната услуга, запазения капацитет и цена или за предоставената електроенергия, или за електроенергията и капацитета.
2.б) Сравнение на СИЕ със стандартните търговски практики
(206)
Комисията сравни задължението за изкупуване, заложено в СИЕ, с основните характеристики на стандартните форуърдни и спотови договори, договорите с „права на тираж“, дългосрочните договори, сключени от големи крайни потребители, и договорите, сключени между производители и ОПС за осигуряване на балансиращи услуги.
(207)
От описанието, представено в съображения 195-200, следва, че комбинацията от дългосрочно запазване на капацитет, минимално гарантирано изкупуване и механизми за определяне на цените, обхващащи променливи, постоянни и капиталови разходи, не отговаря на обичайните договори на европейските пазари за търговия на едро и че те предпазват производителите от повече рискове отколкото стандартните спотови и форуърдни договори.
(208)
Търговията с електроенергия на борси за спотови продукти винаги се основава на пределни цени, които гарантират само покриване на краткосрочни пределни разходи, а не на всички постоянни и капиталови разходи. Освен това на спотовите пазари дадено дружество за производство на електроенергия няма сигурност по отношение на нивото на използване на своя производствен капацитет. Този риск е много по-висок отколкото риска за повечето производствени сектори и се дължи на факта, че е невъзможно електроенергия да се съхранява по икономичен начин, което е много специфична характеристика на тази индустрия. Ако в даден момент електроенергия, достатъчна за отговаряне на търсенето, се предлага на по-ниски цени от предлаганите от определен производител за едно от неговите съоръжения за производство на електроенергия, това съоръжение няма да бъде използвано, което означава, че неговият производствен капацитет ще бъде изгубен за съответния период.
(209)
Поради това продажбите на спотовите пазари включват значителна степен на несигурност по отношение на възстановяването на постоянни и капиталови разходи и нивото на използване на производствения капацитет.
(210)
Форуърдните пазари, чиито цени произтичат от спотовите цени, също не предлагат сигурност на производителите, че всички техни постоянни и капиталови разходи се покриват от техните продажби, защото цените са фиксирани предварително. Ако разходите за гориво неочаквано се увеличат в рамките на периода на доставка, разходите за производство на електроенергия могат да превишат определената предварително цена. На форуърдните пазари рискът по отношение на използването на производствения капацитет е по-нисък от този на спотовите продукти поради по-дългия период на форуърдните договори. Но дори ако даден производител е в състояние да продаде по-голямата част от своята продукция чрез форуърдни договори, той има видимост по отношение на процента на използване на неговите съоръжения за производство на електроенергия за ограничен период от време в сравнение с целия им жизнен цикъл.
(211)
Заинтересованите страни подчертават, че производителите действително поемат големи рискове по своите СИЕ, по-специално рискове във връзка с изграждане, регулиране, околна среда, поддръжка и данъчни/финансови рискове. Комисията признава, че СИЕ не елиминират всички рискове, свързани с обслужването на електроцентрала. Действително тези елементи на риск, изброени от производителите в техните мнения, без съмнение се понасят от самите производители. Те обаче отговарят на обичайните рискове, които всеки участник на пазара за производство на електроенергия би трябвало да понесе, включително при продажбите на стандартни спотови или форуърдни пазари. Въпреки това търговските рискове, свързани с промените на разходите за производство на електроенергия, и по-специално разходите за гориво, рискът, свързан с промените в цените на електроенергията за крайните потребители, и рискът, свързан с промени в търсенето на електроенергия от крайните потребители, се носи от MVM в рамките на значителна част от (или за цялата продължителност на) жизнения цикъл на активите в съответствие със СИЕ.
(212)
Заинтересованите страни също така се аргументират в своите мнения, че запазването на капацитет за MVM е водело до влошаване на положението за тях, тъй като те не се могли да използват този капацитет за други цели, различни от продажби на MVM. Системата на гарантирано минимално изкупуване обаче до голяма степен смекчава това ограничение. Системата на минимално гарантирано изкупуване следва да се разглежда като гаранция за производителите, че няма да бъдат възпрепятствани да използват своя капацитет за производство и продажба на електроенергия, ако MVM не използва своя запазен капацитет. Всъщност, както се показва от следващата таблица, минималното гарантирано изкупуване е отговаряло на процент на използване на запазения капацитет, който е надвишавал средния процент на използване на общия наличен капацитет в Унгария.
Таблица 5
Минимално гарантирано изкупуване и запазен капацитет
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Гарантирано изкупуване (GWh)
23 234
23 528
23 516
Запазен капацитет (MW)
4 242
4 460
4 481
Съотношение между минималното гарантирано изкупуване и запазения капацитет (брой часове годишно)
5 477
5 275
5 248
Съотношение между нетното производство на електроенергия и нетния наличен производствен капацитет за всички унгарски съоръжения за производство на електроенергия (брой часове годишно)
4 272
4 225
4 601
(213)
Следователно спотовите и форуърдните договори включват много по-високо ниво на риск за производителите отколкото СИЕ, които осигуряват сигурност както по отношение на възстановяването на постоянни и капиталови разходи, така и по отношение на нивото на използване на производствения капацитет.
(214)
Що се отнася до правата на тираж, основната разлика между тази форма на споразумение и СИЕ се състои в това, че правата на тираж обикновено не са свързани с минимално гарантирано изкупуване. Притежателят на правата на тираж поема търговските рискове, свързани с продажбата на произведената електроенергия от запазения капацитет. Той обаче има сигурността, че ще е в състояние да продаде цялата тази електроенергия на цени, които покриват поне променливите разходи, защото може да реши да не произвежда електроенергия, ако цените паднат под променливите разходи. Тази сигурност не се осигурява от СИЕ на MVM, поради наличието на задължения за минимално изкупуване в полза на производителите.
(215)
Що се отнася до стандартните дългосрочни договори за изкупуване, сключени от големи потребители, ясно е, че те са много по-изгодни за купувача отколкото СИЕ за MVM, защото цената, която обикновено е фиксирана за цялата продължителност на договора, обикновено не се индексира спрямо параметри като разходи за гориво, чието развитие в рамките на действието на договора е непредвидимо, и която не е установена по такъв начин, че да покрива постоянни и капиталови разходи, тъй като зависи от ценовите оферти на пазарите за търговия на едро. Купувачите действително имат интерес да сключат дългосрочни договори само ако тези договори им осигуряват някаква възможност за хеджиране срещу промените на пазара на електроенергия, и по-специално срещу промени, свързани с нестабилност на разходите за гориво. Поради тази причина, даден купувач би имал икономически интерес от дългосрочен договор от този тип само ако продавачът предлага да участва в риска, свързан с промените в разходите за гориво, или ако производствената технология гарантира стабилни разходи за гориво, както е при водноелектрическите централи и, при определени условия, при атомните централи. Освен това тези договори обикновено се сключват за много по-кратки периоди от СИЕ и поради това дават на купувачите възможността да променят доставчиците, ако конкурентите предлагат по-добри цени. За да получат най-ниските възможни цени, купувачите обикновено използват тръжни процедури.
(216)
Договорите за балансиращи услуги са от значение за оценката на наличие на предимство между СИЕ, защото малка част от капацитета, запазен в съответствие със СИЕ, се определя от MVM за осигуряване на балансиращи услуги за ОПС (58). На практика, MVM ежегодно продава капацитет на ОПС като пакет и използва част от капацитета, запазен в съответствие със СИЕ за тази цел. На практика това означава, че производителите не носят риска, свързан с ежегодните търгове с подаване на оферти (59), и несигурността по отношение на количеството енергия, която ще осигуряват. От тяхна гледна точка, договорните условия, които уреждат предоставянето на балансиращи услуги, са тези в СИЕ. Както обаче е показано в съображение 204, спецификациите на СИЕ, по-специално тяхната голяма продължителност и наличието на минимално гарантирано изкупуване, не могат да бъдат оправдани с търговски основания, дори за осигуряването на балансиращи услуги. Комисията признава, че в Унгария малко съоръжения за производство на електроенергия са в състояние да осигурят необходимите балансиращи услуги на ОПС, както се заявява от заинтересованите страни, но стигна до заключението, че дори при такива условия предлаганите от СИЕ условия отиват отвъд това, което ОПС може да счете за приемливо от търговска гледна точка.
(217)
Това сравнение показва, че СИЕ структурно осигуряват повече гаранции на производителите от стандартните търговски договори. Така производителите са в по-изгодно положение от това, в което биха се намирали на свободния пазар без своите СИЕ. С цел приключване на оценката за наличие на предимство е необходимо да се оценят положителните и отрицателните въздействия, които публичните органи биха могли да очакват от СИЕ при присъединяването на Унгария към Европейския съюз и да се провери дали те биха могли да очакват по-добър баланс между положителните и отрицателните въздействия от други подходи въз основа на стандартните търговски практики.
2.в) Предвидими последствия от СИЕ за публичните органи в контекста на сравнението със стандартните търговски практики на купувачите на европейските пазари на електроенергия
(218)
Публичните органи биха могли да очакват от СИЕ, че MVM би било в състояние да осигури достатъчно електроенергия, за да отговори на нуждите на пазара на комунални услуги в рамките на дълъг период от време.
(219)
Те обаче не биха имали сигурност по отношение на нивото на цените, които MVM би трябвало да заплати в рамките на същия период, защото СИЕ не осигуряват хеджиране срещу рискове от промени на цените, които се дължат най-вече на промени в разходите за гориво.
(220)
Освен това комбинацията от дългосрочно запазване на капацитет и свързаното с това минимално гарантирано изкупуване лишава публичните органи от възможността да се възползват от по-привлекателни цени, предлагани от други производители и вносители. Капацитетът и минималното гарантирано изкупуване в съответствие със СИЕ, дългосрочните договори за внос, сключени от MVM, и количествата, купени от него в съответствие със системата за задължително изкупуване (60), са били достатъчни за покриване на неговите нужди. Така MVM не е било в състояние да разнообрази своето портфолио на доставки, макар че е имало алтернативен производствен капацитет. През 2004 г. няколко производители на електроенергия не са имали сключени дългосрочни споразумения за изкупуване на електроенергия. СИЕ на две електроцентрали с капацитет на инсталациите от 470 MW са изтекли в края на 2003 г., което значително е увеличило капацитета за доставки извън СИЕ. Около 700 MW вносен капацитет не се обхваща от дългосрочни договори за внос и е могъл да се използва от MVM за внос на електроенергия, ако то не е било обвързано от системата на запазен капацитет и минимално гарантирано изкупуване.
(221)
Както е показано в следващите съображения, очевидно е, че при присъединяването на Унгария към Европейския съюз през 2003 г. и 2004 г. системата на запазен капацитет и минимално задължително изкупуване, създадена в съответствие с модела на единствен купувач, според която цялата електроенергия, употребявана в Унгария, е преминавала през MVM, ще доведе до значителен риск MVM да бъде длъжно в съответствие със СИЕ да купува електроенергия, надвишаваща неговите нужди.
(222)
Важен елемент, който трябва да бъде взет предвид в това отношение, е частичното отваряне на пазара на електроенергия през 2003 г. На 18 декември 2001 г. унгарският парламент прие Закон за енергетиката II, с който позволи на големи потребители, определени като тези, които употребяват над 6,5 GW/година, да станат „отговарящи на критериите потребители“ и така да им се даде право да избират своя доставчик на електроенергия. Тази законодателна мярка, която влезе в сила на 1 януари 2003 г., доведе до създаването, заедно със съществуващия преди това сегмент на комунални услуги, на свободен пазар, където цените се образуват в съответствие с принципа на търсене и предлагане. Предвидимото въздействие на тази мярка бе намаляване на количествата, необходими на MVM за доставяне на регионалните дружества за разпределение за задоволяване на търсенето в сегмента на комунални услуги. Следващата таблица показва постоянното увеличение на количествата, продавани в действителност на свободния пазар между 2003 г. и 2006 г., и съответното намаляване на количествата, продавани действително в сегмента на комунални услуги чрез регионалните дружества за разпределение.
Таблица 6
Продажби на пазара за търговия на дребно (регулиран сегмент и свободен сегмент)
(GWh)
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Общо потребление
33 584
33 836
34 596
35 223
Продажби в свободния сегмент
3 883
7 212
11 685
13 057
Продажби в регулирания сегмент
29 701
26 624
22 911
22 166
Източник: Статистически данни на унгарската система за електроенергия, 2006 г. ()
(223)
Между 2003 г. и 2006 г. количествата, продадени в сегментна на публични услуги, които отговарят на действителните покупателни нужди на MVM, са намалели с 25 %. Намаляването на нуждите на MVM като цяло е било предвидимо при присъединяването на Унгария към Европейския съюз, особено в контекста на значителната разлика между официалните цени в сегмента на публични услуги (цени, плащани от потребителите на регионалните дружества за разпределение) и цените, наблюдавани в свободния сегмент през 2003 г. и 2004 г.
Таблица 7
Ценови разлики между регулирания сегмент и свободния сегмент на пазара за търговия на дребно през 2003 г. и 2004 г.
(HUF/kWh)
2003 г.
2004 г.
Средна цена на свободния пазар
11,1
12,7
Средни цени в сектора на публични услуги (62)
19
21,1
Източник: Статистически данни на унгарската система за електроенергия, 2006 г.
(224)
Цените на свободния пазар действително са представлявали очевидни стимули за отговарящите на критериите потребители да се възползват от своите права на допустимост. През 2003 г. и 2004 г. също така е било известно, че предстоящото присъединяване на Унгария към Европейския съюз ще доведе до влизане в сила на втората директива относно електроенергията (63) и следователно получаване на права на допустимост от страна на всички потребители, считано от 1 юли 2007 г., което ще доведе до допълнително намаляване на нуждите на MVM в рамките на много по-кратък период от време от оставащия срок на действие на СИЕ.
(225)
Следователно през 2003 г. и 2004 г. е било ясно, че СИЕ, изготвени в контекста на модела на единствен купувач, според който цялата електроенергия, необходима на унгарския пазар, е преминавала през MVM, не само биха попречили на MVM да разнообрази своето портфолио на доставки и да получи по-изгодни цени, като насърчава конкуренция между доставчиците си, но вероятно биха довели до задължението MVM да купува повече електроенергия от действителните си нужди.
(226)
Този риск всъщност е бил идентифициран от публичните органи. През 2002 г. унгарското правителство издава указ (64), който задължава MVM да започне предоговаряне на СИЕ с всички производители с оглед адаптиране на размера на запазения капацитет. Макар че този указ не изисква прекратяването на СИЕ, сам по себе си той е ясна индикация, че размерът на запазения капацитет по СИЕ (и съответно минималното гарантирано изкупуване) е бил твърде висок в контекста на постепенното либерализиране на пазара за търговия на дребно. Този указ също така въвежда възможност за MVM при евентуален неуспех да приключи преговорите с производителите да продава капацитет и електроенергия, които доказано превишават необходимото в действителност количеството за доставки на регулирания сегмент, чрез три „механизма за освобождаване“: търгове за капацитет с явно наддаване, търгове за капацитет с подаване на оферти и продажби чрез виртуална интернет платформа за търговия, наречена „пазара“ („Piactér“). Макар че формата на тези три механизма варира, всички те по същество представляват предложения за продажба от страна на MVM на свободния пазар, под формата на форуърдни продукти за доставка на по-късен етап, на излишната електроенергия, от която то не се нуждае за доставки в сектора на комунални услуги, но която трябва да купи в съответствие с условията на СИЕ.
(227)
Следващата таблица показва данни относно първите три търга с явно наддаване, проведени от MVM. Тя показва, че цените, получени от MVM за електроенергията, продадена чрез механизмите за освобождаване, са били значително по-ниски от цените, платени за същата електроенергия в съответствие със СИЕ.
Таблица 8
Първите три търга с явно наддаване на MVM
Първи търг с явно наддаване юни 2003 г.
Втори търг с явно наддаване декември 2003 г.
Трети търг с явно наддаване юни 2004 г.
Продукти за базово натоварване
Количества продадена електроенергия (GWh)
375
240
133
Продажни цени на търговете с явно наддаване (HUF/kWh)
8,02
9,5
8,4
Продукти за невърхово натоварване
Количества продадена електроенергия (GWh)
259
421
Продажна цена на търговете с явно наддаване
5,6
3,5
Средни годишни цени по СИЕ
2003 г.
2004 г.
11,3
11,7
(228)
Унгарското законодателство всъщност е очаквало този ефект и е предвидило компенсация, която да се изплаща от унгарската държава на MVM за загубите, понесени поради разликата между цената, плащана за освобождаваните чрез търговете с явно наддаване количества, и продажните цени, получавани на пазара. Компенсацията, платена на MVM, е била в размер на 3,8 млрд. HUF през 2003 г. (65). В съответствие с годишния доклад на MVM за 2004 г. през 2004 г. компенсацията се е увеличила с 2,4 млрд. HUF.
(229)
От гледна точка на публичните органи е ясно, че такава система не може да бъде обоснована от търговска гледна точка, тъй като тя представлява субсидиране на продажбите на производителите за доставки в сегмента на свободния пазар.
(230)
Следващата таблица показва общите количества електроенергия, продадена от MVM чрез каналите за освобождаване между 2003 и 2004 г., въз основа на информацията, предоставена от Унгария на 24 септември 2007 г. и 21 април 2008 г.
Таблица 9
Количества, продадени от MVM чрез механизмите за освобождаване
(TWh)
Година
2003 г.
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Общи продажби от MVM чрез механизмите за освобождаване (66)
0,6
1,9
6,5
6,5
(231)
Ясно е, че при нормални пазарни условия купувачите не сключват договори, водещи до значителен риск да бъдат принудени да купуват повече електроенергия от тази, която им е необходима, и да понесат значителни загуби при препродажбата на тази електроенергия. Този риск теоретично присъства във форуърдните договори и дългосрочните договори, сключени от големи крайни потребители, но в много по-малка степен.
(232)
Продължителността на форуърдните договори е значително по-малка от тази на СИЕ. Купувачът има много по-добра видимост за своите нужди за тези времеви рамки отколкото за период, обхващащ от 15 до 27 години. Освен това купувачите имат тенденция да покриват само част от своите очаквани нужди с форуърдни договори, като купуват всякакви допълнителни количества, от които се нуждаят, на спотовите пазари.
(233)
Дългосрочните договори, сключени от големи крайни потребители, също водят само до ограничен риск от прекомерно изкупуване поради тяхната ограничена продължителност и също така защото потреблението на големи индустриални и бизнес крайни потребители, които сключват такива договори, по правило е стабилно и предвидимо, а случаят на MVM не е такъв поради причините, описани по-горе.
(234)
Освен това полезно е да се припомни, че в съответствие с форуърдните договори или дългосрочните договори за изкупуване, сключени от крайни потребители, купувачите се ангажират да купят определено количество електроенергия няколко месеца или години преди осъществяване на действителната доставка, тъй като техният договор за изкупуване осигурява хеджиране срещу промени в цените. Тази изгода не присъства в СИЕ, тъй като цените обхващат променливите разходи, които могат да се увеличат в непредвидим размер поради променливостта на цените на горивата.
(235)
Комисията заключава, че изгодите, получени от страна на публичните органи от СИЕ, не предвиждат хеджиране на цените на електроенергията, което средностатистическият оператор на пазара би очаквал от един дългосрочен договор, и водят до значителни рискове от принудително купуване електроенергия, която надвишава действителните нужди, и понасяне на загуби при препродажбата на излишните количества. Тези рискове са били добре известни на унгарските органи при присъединяването на Унгария към Европейския съюз. Сравнението между СИЕ и стандартните търговски практики на европейските пазари на електроенергия показва, че купувач, който действа от чисто търговски съображения, не би приел такива неблагоприятни последствия, би избрал други стратегии за купуване и би сключил различни видове споразумения в съответствие със стандартните търговски практики.
(236)
В контекста на горепосоченото Комисията заключава, че основните принципи на СИЕ водят до предимство за производителите на електроенергия отвъд нормалното търговско предимство. В това отношение е от изключителна важност да се подчертае, че основните принципи на СИЕ, т.e. дългосрочното запазване на капацитет, минималното гарантирано изкупуване и механизмите за определяне на цените, основани на такса за капацитет и такса за електроенергия, които покриват постоянни, променливи и капиталови разходи, не могат да се изолират и оценяват поотделно. Наличието на предимство е именно комбинацията от тези елементи. Както бе показано по-горе, голямата продължителност на СИЕ допринася в голяма степен за наличието на предимство.
3. Въздействието на СИЕ върху пазара в периода след присъединяването на Унгария към Европейския съюз
(237)
В своите мнения заинтересованите страни се аргументират, че цените, прилагани в съответствие със СИЕ, не са по-високи от пазарните цени на едро. Електроцентрала Mátra по-специално подчертава, че нейните цени са конкурентоспособни, защото разполага със собствена мина за въглища, поради което е с ниски миннодобивни разходи. Следователно те заключават, че не се облагодетелстват от никакво предимство.
(238)
Комисията не може да се съгласи с тази линия на аргументиране.
(239)
Първо, както бе подробно изложено по-горе, действително плащаната в съответствие със СИЕ цена е едно последствие от СИЕ, но не представлява същината на предимството, което се съдържа в тях. Мненията от страна на банковите институции, посочени по-горе (вж. по-специално съображения 175 и 176) също потвърждават, че всички елементи в СИЕ, които гарантират на съоръженията за производство възвръщаемост от инвестирането на активите и предпазват производителите от търговските рискове, присъщи на тяхната дейност, заедно съставляват същността на предимството на тези споразумения.
(240)
Второ, разликата в цената в сравнение с пазарните цени зависи до голяма степен от голям брой фактори, свързани с развитието на пазара, които са независими от СИЕ и които могат да бъдат оценени само a posteriori. Цените съгласно СИЕ са единични цени в определен момент; те не вземат под внимание предимството, произтичащо от всички други елементи на СИЕ, например капацитета и количествата, които производителите биха могли да продадат, ако техните продажби зависеха от търсенето на пазара. Както бе изложено по-горе, Комисията счита, че във всички оценявани СИЕ е налице присъщо икономическо предимство за производителите, независимо дали те в определен момент действително водят до цени над пазарните цени.
(241)
С цел пълнота на отговорите на Комисията на получените мнения и за по-добро разбиране на последствията от СИЕ в това отношение Комисията все пак сравни действително прилаганите цени съгласно СИЕ с цените, използвани в частта от пазара за търговия на едро, която не е обхваната от СИЕ.
(242)
В това сравнение Комисията не взема предвид цените за 2007 г., тъй като през тази година (по-точно от 9 декември 2006 г. до 31 декември 2007 г.) цените съгласно СИЕ са били замествани от официални цени. Следователно прилаганите цени не отразяват задължително точните цени, до които прилагането на ценовите формули съгласно СИЕ биха довели.
(243)
Следователно Комисията сравни прилаганите цени съгласно СИЕ с цените на свободния пазар за периода 2004-2006 г.
Таблица 10
Средната цена на електроенергията, продадена на MVM в съответствие със СИЕ (67)
HUF/kWh
Електроцентрала със СИЕ
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Dunament, блокове F
[…]
[…]
[…]
Dunament, блок G2
[…]
[…]
[…]
Tisza II
[…]
[…]
[…]
Pécs
[…]
[…]
[…]
Csepel II
[…]
[…]
[…]
Kelenföld
[…]
[…]
[…]
Újpest
[…]
[…]
[…]
Kispest
[…]
[…]
[…]
Mátra
[…]
[…]
[…]
Paks
[…]
[…]
[…]
Таблица 11
Количество и средни цени на електроенергията, продадена от националните производители без СИЕ на свободния пазар (68)
Електроцентрала
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Mátra (блокове […])
989 097
8,15
972 813
8,33
1 082 699
9,26
Vértes
157 701
8,02
942 999
8,79
1 213 622
10,51
Dunamenti, блок […]
215 647
8,57
805 381
9,85
814 702
13,29
EMA
133 439
11,07
129 252
11,83
101 607
12,92
AES Borsod
[…]
[…]
18 301
11,25
n.a. (69)
AES Tiszapalkonya
364 869
12,76
86 673
9,87
119 218
14,27
Таблица 12
Количество и средна цена на внесената електроенергия, купена от MVM (70)
Внос
2004 г.
2005 г.
2006 г.
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Количество
(MWh)
Цена
(HUF/kWh)
Украйна чрез Словакия ([…] (71)
1 715 200
[…] (72)
1 525 600
[…] (72)
1 311 400
[…] (72)
Швейцария чрез Словакия ([…] (71))
1 768 100
[…] (72)
1 761 700
[…] (72)
1 709 200
[…] (72)
Швейцария ([…] (71))
631 700
[…] (72)
629 500
[…] (72)
626 200
[…] (72)
(244)
От 2003 г. насам в съответствие със Закон за енергетиката II (73) MVM е освобождавало излишната електроенергия (т.e. електроенергия, превишаваща нужното количество за сегмента на комунални услуги) за доставка на конкурентния пазар чрез три канала за освобождаване: i) публични търгове за производствен капацитет с явно наддаване за, ii) търгове за капацитет с подаване на оферти и iii) неговата виртуална онлайн платформа за търговия „Piactér“. Таблицата по-долу показва средните цени, постигнати при тези продажби:
Таблица 13
Средни цени, постигнати на търговете за капацитет с явно наддаване, търговете за капацитет с подаване на оферти и „пазара“ на MVM (74)
Година на доставка на продадения продукт (75)
Среднопретеглена цена на търговете за капацитет с явно наддаване
(HUF/kWh)
Година на търговете с подаване на оферти и продажбите на „пазара“
Средна цена на търговете с подаване на оферти и на „пазара“
(HUF/kWh)
2004 г.
4,7
2004 г.
6,5
Търг с явно наддаване от 17.6.2004 г.
Невърхово: 3,48
Базово: 8,4
2005 г.
5,4
2005 г.
8,1
Търг с явно наддаване от 9.12.2004 г.
Невърхово: 4,54
Базово: 8,32
Търг с явно наддаване от 10.6.2005 г.
Невърхово: 4,6
Базово: 8,5
Търг с явно наддаване от 21.7.2005 г.
Базово: 9,3
Върхово: 10,42
2006 г.
9,9
2006 г.
9,1
Търг с явно наддаване от 9.11.2005 г.
Невърхово: 6,02
Базово: 9,74
Върхово: 11,76
Търг с явно наддаване от 31.5.2006 г.
Базово: 11,33
(245)
Горепосочените стойности показват, че на нивото на търговията на едро средните цени, при които се е продавала електроенергия в конкурентния сектор в Унгария през 2004 г., са варирали между 4,7 и 12,76 HUF/kWh. От производителите със СИЕ атомната електроцентрала Paks и Mátra са продавали на MVM на цени в тези рамки. Dunament […] е продавала своята електроенергия съгласно СИЕ на цена от […], най-високата цена ([…]), постигана без СИЕ. Всички останали производители са получили от MVM средна цена между 13,86 и 25,46 HUF/kWh. Тези цени са с 10 % до 100 % по-високи от най-високата цена на свободния пазар.
(246)
През 2005 г. цените на продажбите извън оценяваните СИЕ са варирали между 5,4 и 12,91 HUF/kWh. От производителите със СИЕ единствено електроцентрали Paks и Mátra са продавали електроенергия съгласно техните СИЕ в рамките на този ценови обхват. Всички останали производители са получили за своята електроенергия съгласно СИЕ средна цена между 13,99 и 25,64 HUF/kWh. Тези цени са с 10 % до 100 % по-високи от най-високата цена на свободния пазар.
(247)
През 2006 г. цените на продажбите извън въпросните СИЕ са варирали между 9,1 и 14,27 HUF/kWh. От производителите със СИЕ единствено електроцентрали Paks и Mátra са продавали електроенергия съгласно техните СИЕ в рамките на този ценови обхват (при Paks в действителност под най-ниската цена на свободния пазар). Всички останали производители са получили за своята електроенергия съгласно СИЕ средна цена между 16,67 и 33,49 HUF/kWh. Тези цени са с 15 % до 135 % по-високи от най-високата цена на свободния пазар.
(248)
Изчисленията по-горе се основават на средни ценови стойности, т.e. те не изчисляват отделно невърхови, базови или върхови цени. Производителите, които продават основно продукти за върхово натоварване при отсъствие на СИЕ (76), се аргументират, че техните цени не следва да се сравняват с цените за базово натоварване. Действително, Комисията признава, че цените за електроенергия при върхово натоварване обикновено са по-високи от тези на електроенергията при базово натоварване. При сравнение на тези цени с цените на свободния пазар (напр. на търговете за електроенергия с явно наддаване от страна на MVM) продуктите за върхово натоварване показват средно ниво на цени около 10 %-30 % над цените за базово натоварване.
(249)
Когато обаче се сравняват цените на Csepel, Dunament F и […] с цените за върхово натоварване, постигнати на търговете за капацитет с явно наддаване, може да се види, че техните цени са били по-високи от цената на всеки друг продукт за върхово натоварване, получен на търговете с явно наддаване през тези години. Освен това сред производителите, продаващи електроенергия без СИЕ на свободния пазар и изброени в таблица 11 по-горе, има някои (напр. централа EMA), които са продавали също и продукти основно за върхово натоварване.
(250)
Сравнението по-горе показва, че цените съгласно СИЕ на производителите със СИЕ в периода между 2004 г. и 2006 г., с изключение на електроцентрали Paks и Mátra, в действителност са били по-високи от най-високите цени на свободния пазар.
(251)
Следователно Комисията изразява несъгласие с аргументите на заинтересованите страни, че цените по техните СИЕ не са били по-високи от цените на свободния пазар.
(252)
Що се отнася до електроцентрали Paks и Mátra, таблиците по-горе показват, че техните цени са били под най-високите цени, постигнати на свободния пазар. Цените на електроцентрала Mátra са били в сегмента с по-високи цени сред цените на свободния пазар. Макар че нейните цени в действителност вероятно са били по-конкурентоспособни от повечето цени по СИЕ, Комисията не може да изключи вероятността електроцентралата да не е била в състояние да постигне най-малкото същите цени без своето СИЕ. Комисията отбелязва, че цените, които Mátra е постигнала от продажби от своите блокове без СИЕ, са били значително по-ниски от цените съгласно нейното СИЕ.
(253)
Комисията осъзнава, че цените, постигнати в сектора на свободния пазар (без СИЕ), не могат да се считат за отговарящи на точната пазарна цена, която производителите биха постигнали без СИЕ, ако СИЕ не бяха съществували през въпросния период. СИЕ, които обхващат приблизително 60 % от пазара за производство, без съмнение оказват въздействие върху цените на останалата част от пазара. Това сравнение обаче дава представа за размера на разликата между цените съгласно СИЕ и действително наблюдаваните цени „не по СИЕ“.
(254)
Електроцентрали Budapest и Csepel се аргументираха, че СИЕ следва да се разглеждат като изпълняващи УОИИ с цел сигурност на доставките на електроенергия. Те считат, че изпълняват критериите, заложени в решението Altmark, което означава, че техните СИЕ не представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО.
(255)
Комисията анализира тези аргументи и не може да се съгласи с тях поради следните причини.
(256)
В съответствие със законодателството на Общността държавите-членки разполагат с определени граници на свобода на действие по отношение на определянето на услуги, които считат за УОИИ. Определянето на обхвата на УОИИ в дадена държава-членка в определените от законодателството на Общността рамки е правомощие на самата държава и получателите на мерките за помощ не могат да определят тяхната собствена услуга като обществена услуга.
(257)
В хода на настоящата процедура обаче унгарските органи нито веднъж не представиха аргумента, че някой от производителите предоставя УОИИ, нито подкрепиха аргументите на производителите в тази насока.
(258)
Комисията също така счита, че СИЕ не отговарят на всички критерии, заложени в решението Altmark.
(259)
Първо, в съответствие с решението Altmark от предприятието получател всъщност се иска изпълнението на обществена услуга и задълженията, свързани с тази услуга, да са били ясно определени от държавата-членка.
(260)
MVM действително е имало задължение за сигурност на доставките в съответствие с унгарското законодателство в рамките на оценявания период, но това задължение е било общо задължение, при което единственият купувач в онзи момент е трябвало да гарантира необходимите доставки на електроенергия, за да покрие цялото търсене; то обаче не поверява на никой специфичен производител определена УОИИ.
(261)
Целта за сигурността на доставките е от много общо естество. До известна степен може да се счита, че всеки производител в сектора на електроенергията допринася към постигане на тази цел. Заинтересованите страни не представиха никакъв официален документ от унгарската държава, който ясно определя УОИИ и поверява на специфичен производител (или производители) предоставянето на тази специфична услуга.
(262)
Самите СИЕ са сходни в това отношение: те установяват задълженията на страните, но не определят специфично задължение за обществена услуга. Фактът, че всички десет електроцентрали със СИЕ трябва да запазят своя капацитет за MVM, сам по себе си не означава, че те специално са натоварени със задължение за обществена услуга. Отново, подобен подход може да доведе до заключението, че целият сектор за производство на електроенергия изпълнява УОИИ - което очевидно би било в противоречие с духа, който законодателството и практиката на Общността целят да дадат на понятието.
(263)
В настоящия случай предполагаемите задължения за обществена услуга не са били ясно определени и няма специфичен производител, от когото се изисква да изпълни подобно точно определено задължение за обществена услуга.
(264)
Заинтересованите страни се аргументират, че СИЕ са документи, които поверяват УОИИ на производителите. Но СИЕ не съдържат никакво конкретно определение на УОИИ и не се позовават на тези задължения или на правни разпоредби, които биха били основание държавата да повери УОИИ на други дружества.
(265)
В своите решения до днес (77) Комисията е изразявала становището, че сигурността на доставките би могла да бъде УОИИ, предмет на ограниченията, предвидени в член 8, параграф 4 от Директива 96/92/ЕО (който отговаря на член 11, параграф 4 от Директива 2003/54/ЕО), т.e. при условие че съответните производители използват местни източници на горива за първична енергия, за да произвеждат електроенергия, и че общият обем на енергията през никоя календарна година не превишава 15 % от общата първична енергия, необходима за производството на електроенергията, използвана от съответната държава-членка.
(266)
Единственият производител, който заяви, че използва местно гориво за първична енергия, бе електроцентрала Mátra. Електроцентрала Mátra обаче не представи никакви официални документи, показващи, че унгарската държава специфично ѝ е поверила ясно определена УОИИ.
(267)
В контекста на горепосоченото Комисията трябва да отхвърли твърдението, че СИЕ изпълняват задължение за обществена услуга в областта на сигурност на доставките.
(268)
Второ, параметрите, на чиято основа е изчислена компенсацията, е трябвало да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин и компенсацията не трябва да надхвърля необходимата сума за покриване на всички или част от понесените разходи при изпълнение на задълженията за обществена услуга, като се вземат предвид съответните приходи и разумна печалба за изпълнение на тези задължения (78).
(269)
При отсъствието на ясно определение на УОИИ, които трябва да се предоставят, по-специално определение, демонстриращо ясна разлика между услугата, която трябва да се предостави, и обичайните бизнес дейности на електроцентралите, е невъзможно да се установят параметри за компенсация и/или да се определи дали компенсацията надвишава необходимата сума за покриване на разходите при изпълнение на тези задължения. Дори не е възможно да се определи точно каква е компенсацията.
(270)
Наличието на определени параметри за установяване на цените съгласно СИЕ не е еквивалентно на наличие на точни параметри за изчисляване на компенсацията за УОИИ, тъй като цената не е равна на компенсацията. Освен това фактът, че цената обхваща само разходите за производство на електроенергия плюс марж за печалба, не означава, че тя не включва никаква свръхкомпенсация, тъй като много от разходите за производство на електроенергия могат да бъдат нормални разходи, понасяни от всеки производител на електроенергия, за разлика от допълнителните разходи, свързани със УОИИ.
(271)
Трето, ако дружеството, което трябва да изпълнява задължения за обществена услуга, не е било избрано чрез процедура за обществена поръчка, необходимото ниво на компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които обичайно предприятие, добре управлявано и снабдено с адекватни средства за производство, за да отговори на изискванията за обществена услуга, би понесло при изпълнение на тези задължения, като се вземат предвид свързаните с това приходи и разумна печалба за изпълнение на неговите задължения.
(272)
Девет от десетте СИЕ са били сключени без тръжни процедури. Дори в единствената тръжна процедура за електроцентрала Kispest не е била определена специфична цел за УОИИ. Това затруднява точното определяне на частта от дейностите на електроцентралата, която би отговаряла на УОИИ, и следователно на нивото на компенсация, което не би превишило необходимата сума за покриване на разходите, понесени при изпълнение на задължението за обществена услуга.
(273)
Освен това нито унгарските органи, нито заинтересованите страни не предоставиха анализ на разходите на въпросните производители в подкрепа на твърдението, че те отговарят на разходите, понасяни от обичайно предприятие.
(274)
Накрая, Комисията отбелязва, че с изключение на СИЕ на Kispest, всички останали оценявани СИЕ са били сключени без тръжна процедура.
(275)
Следователно СИЕ не отговарят на критериите от решението Altmark.
(276)
Заинтересованите страни се аргументираха, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО може да се приложи към СИЕ дори ако не отговаря на критериите на решението Altmark. Съвместимостта на мярката с член 86, параграф 2 от Договора за ЕО се оценява в точка 7.7 от настоящото решение.
(277)
СИЕ са били сключени с редица дружества в определен сектор от икономиката. Дружествата, облагодетелствани от въпросните СИЕ, са изброени в таблица 1 по-горе.
(278)
AES-Tisza се аргументира, че СИЕ не са избирателни, тъй като в целия сектор на електроенергия съществуват дългосрочни споразумения: между MVM и производителите, между MVM и дружествата за разпределение и за внос на електроенергия. Те се аргументират, че в резултат от законодателните мерки в Унгария през онзи период всички производители са имали споразумения с MVM и само централи с възобновяеми енергийни източници и за комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия са имали по-краткосрочни споразумения.
(279)
В представената от тях информация относно мненията на заинтересованите страни унгарските органи твърдят, че важни електроцентрали и блокове на електроцентрали продават електроенергия на свободния пазар без СИЕ и без задължително изкупуване (напр. блок G1 на Dunament, електроцентрала Vértes и блокове I-II на Mátra).
(280)
Действително, има важни електроцентрали и блокове, които функционират без СИЕ (вж. примерите, предоставени от унгарските органи). Самото дружество AES притежава две електроцентрали, които не функционират със СИЕ.
(281)
Комисията отбелязва, че фактът, че дадена мярка за помощ не е насочена към един или повече специфични, предварително определени получатели, а получателите се идентифицират въз основа на редица обективни критерии, не означава, че тази мярка не предоставя избирателно предимство на нейните получатели. Процедурата за идентифициране на получателите не засяга естеството на държавна помощ на мярката (79).
(282)
Освен това от съдебната практика на Съда се потвърждава, че дори дадена мярка, която облагодетелства цял сектор в сравнение с други сектори на икономиката в съпоставимо положение, трябва да се счита за предоставяща избирателно предимство на този сектор (80).
(283)
В контекста на горепосочените възгледи Комисията заключава, че СИЕ представляват избирателна мярка.
(284)
Комисията трябва да оцени дали СИЕ включват прехвърляне на държавни средства.
(285)
Основният принцип на всички оценявани СИЕ е задължението за изкупуване от страна на MVM на фиксиран капацитет за производство и фиксирани минимални количества на цена, обхващаща постоянните и променливи разходи на електроцентралата, за период от 15 до 27 години. От икономическа гледна точка това задължение за изкупуване създава постоянно задължение за MVM да плаща определена цена за определен капацитет (такса за капацитет) и определено количество електроенергия (такса за електроенергия) на производителите на електроенергия за цялата продължителност на договора. В отделните СИЕ са заложени допълнителни финансови задължения на MVM, както е описано в глава 2 по-горе. Това постоянно прехвърляне на финансови ресурси към производителите и плащането на посочените такси е присъщо за всички СИЕ и важи за цялата продължителност на договорите. Естествено, колко по-голяма е продължителността на СИЕ, толкова по-голям е размерът на прехвърлените ресурси.
(286)
За да установи дали ресурсите, прехвърляни от MVM на производителите, представляват държавни ресурси, Комисията оцени мярката по-специално въз основа на следните съображения:
(287)
В своето решение PreussenElektra Съдът на Европейските общности проучи механизъм, при който частни дружества са били принуждавани от държавата да купуват електроенергия от специфични производители на електроенергия, на цена, определена от държавата, и по-висока от пазарната цена. Съдът постанови, че в такъв случай не е имало прехвърляне на държавни ресурси и следователно не е имало държавна помощ.
(288)
Комисията счита, че унгарската схема е значително по-различна от системата, разгледана от Съда в горепосоченото решение, по-специално поради разликата в структурата на собственост на дружествата със задължение за изкупуване.
(289)
Дружеството, върху което държавата е наложила задължение за изкупуване, е било частно в делото PreussenElektra, докато MVM изцяло се притежава от държавата. Поради това използваните ресурси са ресурси, принадлежащи на и контролирани от дружество изцяло притежавано от държавата.
(290)
В делото PreussenElektra при проследяване на парите от получателя обратно към техния източник стана ясно, че те никога не са били под пряк или косвен контрол на държавата. В настоящия случай обаче те са под държавен контрол, тъй като при тяхното проследяване обратно към източника им, може да се види, че те отиват към държавно дружество.
(291)
Комисията също така счита, че поведението на MVM може да се вмени на унгарската държава. Трябва да се добави, че унгарските органи в нито един момент от настоящата процедура не са заявявали, че СИЕ не може да се вменят на държавата и следователно че не включват прехвърлянето на държавни ресурси.
(292)
Принципът в основата на задължението за изкупуване на MVM, изготвен, за да гарантира жизнеспособността на съответните електроцентрали, може да се вмени на унгарската държава. Тъй като този основен принцип, ръководещ СИЕ през цялата им продължителност, е бил установен при тяхното сключване, Комисията трябва да проучи условията на сключване на СИЕ (т.e. обстоятелствата около установяването на този основен принцип), за да разясни дали те могат да се вменят на унгарската държава.
(293)
В своята оценка на въпроса с вменяването на държавата Комисията взе предвид по-специално следните обстоятелства:
(294)
По времето на сключване на СИЕ в съответствие със Закон за енергетиката I MVM е имало правно задължение да се гарантира сигурността на доставките в Унгария на най-ниската възможна цена.
(295)
Същият Закон за енергетиката I е изисквал от MVM да оцени търсенето на електроенергия и да предприеме разширяване на производствения капацитет въз основа на прогнозата, получена от оценката. MVM е трябвало да изготви национален план за изграждане на електроцентрали („Országos Erőműépítési Terv“), който след това е трябвало да бъде представен на правителството и парламента за одобрение.
(296)
В своите мнения унгарското правителство и всички заинтересовани страни са съгласни, че по време на тяхното сключване СИЕ са представлявали инструмента, идентифициран от унгарското правителство за гарантиране на сигурността на доставките и други правителствени цели, напр. модернизацията на енергийния сектор, по-специално по отношение на съществуващите стандарти за опазване на околната среда и необходимото преструктуриране на сектора (83). Както електроцентрала Csepel заявява в своето мнение: „Затова СИЕ трябва да бъде оценено по своето естество: неразделна част от опита на унгарската държава чрез MVM да изгради разнообразено портфолио за производство в период, когато държавата не е имала финансовите средства сама да постигне това“ (84).
(297)
Унгарските органи уведомиха Комисията (85), че подготовката за сключване на СИЕ е започнала в контекста на процедурата за приватизация на електроцентралите, въз основа на Правителствен указ № 1114/1994 (XII.7.). Цялата процедура по изготвяне на СИЕ и приватизация се е характеризирала с тясно сътрудничество между унгарската Служба по енергетика (регулатора), Министерство на промишлеността и търговията, Министерство на финансите, „Allami Vagyonügynökség Rt“, т.e. правителственият орган, отговарящ за приватизациите, MVM и редица международни съветници.
(298)
В този контекст бе създаден работен комитет с представители от горепосочените органи, който прие насоки относно изготвянето inter alia на СИЕ и методите за определяне на цените.
(299)
По искане на унгарското правителство бе изготвено стандартно СИЕ от международна правна фирма. Унгарските органи потвърдиха, че СИЕ се основават на този стандартен модел. Те също така потвърдиха, че механизмът за определяне на цените на СИЕ е бил изготвен въз основа на Правителствен указ № 1074/1995 (III.4.) относно регулиране на цената на електроенергията, който включва подробни правила относно изчисляването на регулираните цени на електроенергията. СИЕ използват формулите и определенията на решението на правителството (86).
(300)
Решението за сключване на СИЕ е било взето от съвета на директорите на MVM, както в контекста на приватизацията, така и след това. Членовете на съвета на директорите се избират от общото събрание. Според информацията, получена от унгарските органи (87), „тъй като над 99 % от MVM се притежава от държавата, членовете на съвета на директорите се назначават, избират и отзовават както държавата счете за подходящо“.
(301)
В съответствие с Правителствен указ № 34/1995 (IV.5.) относно изпълнението на Закон за енергетиката I MVM е било длъжно да организира покана за представяне на оферти в рамките на деветдесет дни от одобряването на плана за изграждане на електроцентрали.
(302)
СИЕ на електроцентрала Kispest е било сключено след тръжна процедура в съответствие с правната процедура, определена по-долу.
(303)
През 1997 г. бяха издадени съвместни насоки на отговорното министерство и унгарската Служба по енергетика относно процедурата за упълномощаване за изграждане на електроцентрали и общите правила на тръжната процедура.
(304)
Съвместните насоки определят основните причини за необходимостта от преобразуване на структурата на собственост и създаване на нов капацитет за производство на електроенергия. Те ясно определят целите: сигурност на доставките на най-ниската възможна цена, модернизация с цел постигане на стандартите за опазване на околната среда, разнообразяване на източниците на първична енергия, по-гъвкав парк от електроцентрали, притежаващ необходимите запаси и с възможност за сътрудничество със западноевропейската система за електроенергия. В тях също така се подчертава, че дейността на бъдещия парк от електроцентрали „позволява функциониране и поддръжка, които носят печалба, при развитие на цените в съответствие с разпоредбите на законодателството“ (88).
(305)
В точка 2 съвместните насоки на министерството и унгарската Служба по енергетика също така добавят, че изпълнението на горепосочените цели следва да доведе до „модерна система за електроенергия, която удовлетворява изискванията за опазване на околната среда, гарантира европейското сътрудничество, възвръщаемостта на обосновани инвестиции и разходите, приети от ефикасно действащи притежатели на лицензи, както и цени, позволяващи необходимата печалба за дълготрайна дейност. Всички горепосочени цели се постигат по начин, гарантиращ … сигурността на доставките на първична енергия, позволяващ на лицата, които възнамеряват да инвестират в тази област, да имат видимост за своите инвестиции, сигурност за възвръщаемостта на инвестициите, …, гарантиращ сигурността на изпълнението на декларираните намерения на правителството.“
(306)
Съвместните насоки по-нататък уреждат конкурентната процедура във връзка с установяването на капацитет на електроцентралите.
(307)
Отговорен комитет по оценяването („Értékelő Főbizottság“) отправи окончателното предложение към избрания участник в търга. Членовете на този комитет бяха представители на Министерство на икономиката, Министерство на околната среда, унгарската Служба по енергетика, MVM и ERSTE Bank. Окончателното решение бе взето от съвета на директорите на MVM. В съответствие със съвместните насоки официалният резултат от търга трябваше да бъде публикуван (само) в официалния бюлетин на министерството.
(308)
Закон за енергетиката II е бил изготвен по начин, който предполага съществуването на СИЕ. Този закон на парламента, който е основната правна рамка за дейността на унгарския пазар на електроенергия в оценявания период, се позовава многобройни пъти на дългосрочните задължения за изкупуване на MVM.
(309)
Член 5, параграф 2 от Правителствен указ № 183/2002 (VIII.23.) относно невъзвръщаемите разходи установява задължение за MVM да започне предоговаряне на СИЕ с цел намаляване на купувания капацитет. Така указът задължава MVM да предложи изменението на СИЕ.
(310)
AES-Tisza се аргументира в своето мнение, че цените съгласно СИЕ не може да се вменят на държавата след периода на регулиране на цените (т.e. след 1 януари 2004 г., с изключение на новото регулиране на цените през 2007 г.), а са резултат от преговори между електроцентралата и MVM.
(311)
Комисията признава, че точният размер на прехвърлените на получателите ресурси не зависи само от клаузите, съдържащи се в СИЕ, които може да се вменят на държавата, а и от периодични двустранни преговори, извършвани от MVM с производителите. Всъщност, СИЕ предлагат определена свобода на страните да преговарят количествата електроенергия, действително изкупвана от MVM, както и определени компоненти от цената, най-вече по отношение на изчисляването на таксите за капацитет, които, както се посочва в съображение 356, зависят от редица фактори и налагат периодично адаптиране. Преговорите относно изкупваните количества обаче никога не могат да доведат до количества под минималното ниво на гарантирано изкупуване, установено в СИЕ. По подобен начин преговорите относно цените могат да се провеждат единствено в рамката на механизмите за определяне на цените, заложени в СИЕ, които могат да се вменят на държавата. Така преговорите относно цените не поставят под въпрос принципа на задължението за изкупуване, който обхваща обосновани разходи и ниво на печалба, необходимо за дейността на електроцентралата.
(312)
Освен това фактът, че СИЕ предвиждат запазване на по-голямата част от капацитета на електроцентралите съгласно СИЕ и плащане за този капацитет, сам по себе си води до прехвърляне на държавни ресурси на получателите, независимо от периодичните преговори между MVM и производителите.
(313)
В своите мнения (89) всички заинтересовани страни се съгласиха, че основните формули и определения, прилагани въз основа на СИЕ след 1 януари 2004 г., са следвали главните принципи на регулирането на цените. Самото […] (90) обяснява, както в горепосочените си мнения, така и в мненията си към решението за откриване на процедурата, че преговорите относно цените са „разяснявали“ прилагането на формулите за определяне на цените и са „тълкували“ неговото съдържание (91). То признава, че цените съгласно СИЕ винаги са били основани на разходите, като са покривали обоснованите разходи и че от самото начало те като цяло са вземали предвид метода за изчисляване на цените, прилаган от указите за цените.
(314)
[…] освен това обяснява, че ценовите формули на […] изменение към неговото СИЕ също се основават на правителствени укази: „Формулата в […] изменение (Програма […] приложение […]) за изчисляване на таксата за наличност е същата като включената в приложимите укази (препратка в бележка под линия към Указ № 55/1996 на Министерство на промишлеността, търговията и туризма (IKIM) и Указ № 46/2000 на Министерство на икономиката (GM) и последния приложим (относно производителите) преди 1 януари 2004 г. е бил Указ № 60/2002 на министъра на икономиката и транспорта (GKM)), в които се определят максималните такси за наличност (= капацитет) и електроенергия за изброените там производители.“
(315)
Изложеното по-горе показва, че нито преговорите относно цени, нито измененията на СИЕ не са засегнали основния принцип на СИЕ, както бе установен при описаните условия на сключване на СИЕ. Същият принцип на задължение за изкупуване с цел гарантиране на възвръщаемост на инвестициите ръководи СИЕ понастоящем.
(316)
От горепосочените условия е очевидно, че наличието на задължение за изкупуване от страна на MVM във връзка с производителите на електроенергия, с принципа за покриване на обосновани постоянни и променливи разходи, може да се вмени на унгарската държава.
(317)
Освен това в съдебната практика е установено, че дадена мярка не представлява държавна помощ само когато на предприятия се предоставя предимство чрез пряко и ясно мобилизиране на държавни ресурси, но и когато предоставянето на предимството може, при изпълнение на определени условия в бъдеще, да доведе до допълнителна финансова тежест за публичните органи, които не биха понесли такава тежест, ако предимството не бе предоставено (92). През 2004 г. е било ясно, че MVM би понесло такава допълнителна тежест при вероятния случай, че производителите и вносителите на електроенергия без СИЕ предложат по-ниски цени от цените съгласно СИЕ, тъй като развитието на такива оферти би създало стимул за MVM да измени своето портфолио за доставки и съответно да намали количествата, изкупвани от производителите на електроенергия, действително работещи със СИЕ, както и да получи намаления на цените от тях. Обаче поради своите задължения, произтичащи от СИЕ, MVM не може да взема такива решения, тъй като, както е показано по-горе, MVM не може да намали количествата, изкупвани от работещи със СИЕ производители под едно минимално ниво (количеството на гарантирано изкупуване) и не може да преговаря относно цени въз основа на алтернативни оферти, предложени от конкурентни производители, а само в рамките на основания на разходи механизъм за определяне на цените, заложен в СИЕ. Този факт, в комбинация със заключението, достигнато в съображения 315-316, води до заключението на Комисията, че условието за прехвърляне на държавни ресурси е присъствало в СИЕ от 1 май 2004 г. насам и ще присъства докато те са в действие, независимо от действителните условия на пазара, защото те възпрепятстват MVM от извършване на арбитражи, които могат да се окажат подходящи за свеждане до минимум на размера на ресурсите, изразходвани за купуването на електроенергията, необходима за покриване на неговите нужди.
(318)
От изложените по-горе съображения следва, че СИЕ водят до прехвърляне на държавни ресурси.
(319)
Пазарите на електроенергия са отворени за конкуренция и електроенергията се търгува между държавите-членки по-специално от влизането в сила на Директива 96/92/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 19 декември 1996 г. относно общите правила за вътрешния пазар на електроенергия (93).
(320)
Поради това, мерки, които облагодетелстват предприятия в сектора на електроенергията на една държава-членка, могат да попречат на възможността предприятия от друга държава-членка да изнася електроенергия към тази държава или да облагодетелстват износа на електроенергия от първата към втората държава-членка. Това е особено вярно за Унгария, която поради своето централно разположение в Европа е свързана или лесно може да се свърже към мрежите на многобройни настоящи или бъдещи държави-членки.
(321)
Това е особено вярно за Унгария, която е централно разположена държава в Европа, заобиколена от седем съседни държави, четири от които са членки на ЕС. От държавите-членки на ЕС тя разполага със системни връзки със Словакия, Австрия и Румъния. През 2004 г. е внесла почти 14 000 GWh и е изнесла 6 300 GWh. От 2005 г. насам, вносът се е увеличил с над 15 000 GWh, а износът с между 8 000 и 10 000 GWh.
(322)
В годините след присъединяването на Унгария към ЕС, приблизително 60 % от унгарския производствен капацитет е бил договарян от MVM съгласно СИЕ. СИЕ изтичат между края на 2010 г. и края на 2024 г. Горепосочените условия на задължението за изкупуване на MVM ще останат непроменени до края на споразуменията.
(323)
Първата стъпка от отварянето на пазара в Унгария бе извършена на 1 юли 2004 г., когато всички небитови потребители получиха право да превключат към свободния пазар. На 1 януари 2008 г. сегментът на комунални услуги престана да съществува и следователно всички потребители станаха „допустими“.
(324)
Независимо от отварянето на пазара от 2004 г. насам, значителен дял от отговарящите на критериите потребители не избраха сегмента на свободния пазар. Докладът на службата по икономическа конкуренция относно секторното проучване на унгарския пазар на електроенергия (94) изрично заключи, че липсата на наличен капацитет на свободния пазар поради значителния обем капацитет, запазен съгласно СИЕ, създава сериозна пречка пред избора на свободния пазар. Чрез СИЕ около 60 % от унгарския производствен капацитет е бил обвързан към сектора на комунални услуги, само към MVM, и единствено останалия капацитет би могъл действително да се конкурира за нови потребители.
(325)
Запазеният капацитет, т.e. гарантираните количества в рамките на дълъг период от време, също създава пречка за навлизане на нови производители на пазара за търговия на едро, тъй като 60 % от целия капацитет е обвързан към едно (притежавано от държавата) дружество с гаранция за изкупуване.
(326)
В това отношение, Комисията също така взе предвид резултатите от секторното проучване от унгарската служба по икономическа конкуренция, в които изрично бе заключено, че СИЕ водят до възпрепятстване на достъпа до конкурентния пазар като de facto се ограничава възможността на отговарящи на критериите потребители да превключат към този свободен пазар и обезкуражава потенциални търговци на едро да навлязат на пазара (95).
(327)
Липсата на наличен капацитет извън СИЕ освен това води до увеличаване на цените на конкурентния пазар. Значителният обем капацитет и количество електроенергия, запазени в съответствие със СИЕ, се отразяват на цените и на свободния пазар.
(328)
В съответствие с количествено проучване, проведено от регионалния център за изследвания на политиката в областта на енергетиката относно въздействието на СИЕ върху цените на едро на електроенергията в Унгария (96), СИЕ водят до по-високи цени на пазара за търговия на едро от тези, които могат да се постигнат без СИЕ. В по-общ план в това изследване също така се твърди, че СИЕ представляват един от основните фактори, водещи към пазарна структура, която е „несъвместима с принципите на свободен конкурентен пазар“ (97). Това изследване всъщност предлага прекратяването на СИЕ като решение за постигане на свободна конкуренция на унгарския пазар за търговия на едро на електроенергия.
(329)
В своето разследване на сектора на електроенергията (98), Комисията също така оценява ефектите от СИЕ върху конкуренцията и търговията. В съображения 467-473, тя заключава, че „Дългосрочните споразумения за изкупуване на електроенергия (СИЕ) са друг фактор, който може да оказва въздействие върху продавания при обичайни условия обем на пазарите за търговия на едро.“ По отношение на СИЕ в Полша, тя се аргументира, че „те биха могли да представляват значителна пречка пред развитието на полския пазар за търговия на едро.“ По-нататък тя продължава, че „Подобна ситуация е налице в Унгария, където Magyar Villamos Művek („MVM“) е дружеството за търговия на едро във връзка с комунална услуга и придобива електроенергия посредством дългосрочни СИЕ, която впоследствие се продава на местните търговци на дребно. Унгарските СИЕ обхващат по-голямата част от енергийните нужди на тази държава-членка, което може да оказва въздействие върху търговията на едро подобно на, или дори по-голямо от описаното по-горе в контекста на полския пазар за търговия на едро.“
(330)
Така всички различни проучвания, посочени по-горе, стигат до заключението, че СИЕ нарушават конкуренцията и могат да оказват въздействие върху търговията между държавите-членки.
(331)
По-нататък заинтересованите страни се аргументират, че не е вярно, че липсата на наличен свободен капацитет води до нарушаване на конкуренцията, тъй като търговете за капацитет с явно наддаване на MVM показват, че дори не са продадени всички предложени енергийни продукти.
(332)
Сравнение между предложените количества и успешно продадените на търг продукти (99) показва обаче, че MVM е продало всички предложени продукти на почти всеки търг с явно наддаване. Всъщност в повечето случаи то дори е трябвало да използва 10-те процента максимални допълнителни продукти, които по закон има право да използва.
(333)
Заинтересованите страни също така представиха мнения, в които подчертаха, че много други фактори оказват въздействие върху търговията и повлияват на успеха на развитието на свободната конкуренция на пазара за търговия на едро на електроенергия в Унгария. Комисията очевидно се съгласява, че СИЕ не са единствения фактор, оказващ въздействие върху конкуренцията и търговията. Всички горепосочени изследвания също признават, че огромен брой други елементи (законодателство, ограничен достъп до презграничен капацитет, значително влияние на развитието на цените на международните пазари на електроенергия и др.) оказват равностойно въздействие върху цялостния успех на отварянето на пазара и действителните нива на цените. Всички представени на Комисията проучвания в хода на настоящата процедура и достъпни за нея по друг начин, с изключение на представеното и поръчано от AES-Tisza (100), обаче ясно признават, че СИЕ действително оказват съществен ефект върху конкуренцията и търговията.
(334)
Запазеният капацитет, гарантираното изкупуване и механизмът за определяне на цените, предвидени от СИЕ, предпазват производителите на електроенергия със СИЕ, за цялата продължителност на СИЕ, от търговския риск, свързан с обслужването на електроцентралите. Както е посочено в съображение 211 по-горе, това включва риска, свързан с промени в разходите за производство на електроенергия и по-специално разходите за гориво, риска, свързан с промени в цените на електроенергия за крайните потребители, и риска, свързан с промени в търсенето на електроенергия от крайни потребители. Тъй като тези рискове са обичайни рискове, които биха понесли производители на електроенергия без СИЕ, СИЕ създават пречка за равно поле на изява в сектора за производство на електроенергия и нарушават конкуренцията на основата на качества.
(335)
Комисията също така отбелязва, че повечето производители, облагодетелствани от СИЕ, принадлежат към големи международни групи, които развиват дейност в няколко държави-членки. Предоставянето на конкурентно предимство на тези групи без съмнение оказва въздействие върху търговията и потенциала за нарушаване на конкуренцията на общия пазар.
(336)
Повечето от оценките на заинтересованите страни на критериите за въздействие върху търговията и нарушаване на конкуренцията се позовават на условия на пазара от периода на сключване на СИЕ и във всеки случай на пазарни условия преди присъединяването на Унгария към ЕС. Комисията не може да приеме тази линия на аргументиране и в тази връзка се позовава на съображения 156-172 по-горе.
(337)
Някои заинтересовани страни също така се аргументират, че разглеждани поотделно техните СИЕ не оказват въздействие върху търговията, тъй като производственият капацитет на тяхната електроцентрала е незначителен в сравнение с цялостния производствен капацитет на държавата. Тъй като основния принцип на СИЕ е еднакъв за всички тях (задължение за изкупуване на определено минимално количество произведена електроенергия, запазване на производствен капацитет, цена, която обхваща обоснованите постоянни и променливи разходи за период от 15 до 27 години), всяко СИЕ оказва въздействие върху пазара. По определение обаче степента на ефекта се умножава поради съвместното съществуване на десетте СИЕ на унгарския пазар. Колкото по-голям е капацитетът, обхванат от СИЕ, толкова по-големи са горепосочените ефекти.
(338)
В контекста на горепосоченото Комисията заключава, че условията на СИЕ, описани по-горе, оказват въздействие върху търговията и притежават потенциал да нарушат конкуренцията.
(339)
В точка 3.1 от своето решение за откриване на процедурата, Комисията изрази съмнения по отношение на естеството на държавна помощ във връзка с електроцентрала Paks поради разликите, които могат да съществуват между СИЕ на тази централа и другите СИЕ по отношение на ръководните му принципи. В резултат от своите разследвания обаче Комисията заключава, че горепосочената оценка на критериите за държавна помощ се прилага по същия начин към СИЕ на Paks, тъй като в него присъстват същите основни принципи заедно със специфичните характеристики, установени съгласно съответните критерии.
(340)
Въз основа на горепосочената оценка, Комисията счита, че главните условия на задължението за изкупуване, заложени в СИЕ, т.e. запазването на капацитет и гарантираното изкупуване от страна на MVM при условия, които гарантират възвръщаемостта на инвестициите на електроцентралите, като същевременно ги предпазват от търговските рискове от обслужването на техните централи, представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО. Тази държавна помощ се постига чрез комбинацията от запазване на капацитет, минимално гарантирано изкупуване, механизъм за определяне на цените, основан на такса за капацитет и такса за електроенергия, която покрива постоянни, променливи и капиталови разходи, в рамките на дълъг период отвъд нормалните търговски практики.
7.4. Приложимост на СИЕ след присъединяването
(341)
Заинтересованите страни се аргументират, че в съответствие с общия принцип за недопускане на прилагане с обратна сила, мерки, които са били установени в съответствие със законодателството преди присъединяването, следва да не се проучват от Комисията след присъединяването.
(342)
Комисията не може да се съгласи с този аргумент. Всички мерки, независимо от тяхната законност в съответствие с националните правила преди присъединяването, става обект на правилата на достиженията на правото на Общността към датата на присъединяване. Специфичните правила за мерки за държавна помощ, изложени в приложение IV към Акта за присъединяване, се прилагат към мерки за помощ дори ако те са били установени в съответствие с националните законови правила преди присъединяването.
(343)
Приложение IV.3, параграф 1 от Акта за присъединяване определя като съществуваща помощ само три категории мерки: i) мерки, приведени в действие преди 10 декември 1994 г.; ii) мерки, които - след проучване от страна на Комисията - са били включени в списъка в приложение IV към Договора за присъединяване; и iii) мерки, одобрени от Комисията в съответствие с така наречения междинен механизъм. Всички мерки, които продължават да са приложими след датата на присъединяването, които представляват държавна помощ и които не попадат в една от тези три категории, се считат за нова помощ считано от момента на присъединяване; поради това Комисията има правомощия да забрани тези мерки, ако те са несъвместими с общия пазар. Това прилагане на правилата за държавна помощ към бъдещи ефекти на мерки, които продължават да са приложими след присъединяването, не включва прилагане с обратна сила на правилата на ЕО относно държавна помощ и във всеки случай е разрешено от Акта на присъединяване.
(344)
Приложение IV.3., параграф 2 от Акта за присъединяване определя „междинния механизъм“. То предоставя правна рамка за оценка на схеми за помощ и индивидуални мерки за помощ, приведени в действие в нова държава-членка преди датата на присъединяване, които продължават да са приложими след присъединяването.
(345)
Заинтересованите страни се аргументират, че, тъй като правилата на Общността относно държавна помощ се прилагат само от датата на присъединяване, единствено мерки за помощ, които предоставят допълнителна изгода след присъединяването, могат да се определят като приложими след присъединяването. Те се аргументират, че СИЕ не водят до никаква допълнителна изгода след присъединяването, тъй като техните формули за определяне на цените са определени преди присъединяването и съответно че финансовият риск за държавата е бил изцяло известен преди присъединяването.
(346)
Комисията стига до следните заключения. СИЕ изтичат между 2010 и 2024 г., т.e. след присъединяването. Комисията е считала само в извънредни случаи, че дадена мярка за помощ, която продължава да се прилага след присъединяването, не представлява помощ, приложима след присъединяването, по смисъла на Акта за присъединяване. Независимо от това, такава извънредна практика, както всички изключения в закона, следва да се тълкува stricto sensu, за да се избегне излизането извън контрола на държавна помощ от страна на Комисията на мерки, за които подписалите Акта за присъединяване страни са възнамерявали да бъдат подложени на такъв контрол.
(347)
В този контекст Комисията действително е считала в своята практика (101), че мерки за помощ, за които точният икономически риск за държавата е изцяло известен преди присъединяването, не са приложими след присъединяването по смисъла на приложение IV към Акта за присъединяване.
(348)
СИЕ не определят горна граница на размера на финансов риск за държавата, нито е възможно той да се изчисли точно преди присъединяването за цялата продължителност на СИЕ.
(349)
Напротив, икономическият риск за държавата в съответствие със СИЕ зависи от параметри, чието бъдещо развитие е било неизвестно при присъединяването. Освен това СИЕ са гарантирали на производителите защита от промените в разходите, които не са били свързани с трансакции или събития преди присъединяването, а са касаели бъдещи развития и поради това не са били известни към датата на присъединяването.
(350)
По-специално фактът, че рискът за държавата в съответствие със СИЕ не е бил известен към датата на присъединяване и че СИЕ са налагали задължения за държавата след присъединяването, се демонстрира от следните обстоятелства.
(351)
Първо, точните цени на електроенергията, на които производителите на електроенергия продават електроенергия на MVM, не са посочени в отделните СИЕ. Цените са резултат от изчисления, извършвани чрез формула, съставена от параметри, които се променят по непредвидим начин.
(352)
Формулите за определяне на цени на СИЕ включват такса за капацитет и такса за електроенергия заедно с други различни допълнителни такси в зависимост от съответните производители.
(353)
Формулите определят само допустимите разходи и плащания за всяка категория от такси, както и значението на тази категория от такси в цената.
(354)
Самите производители, както и MVM, признаха в своите мнения, че точното значение на определени категории от такси е трябвало допълнително да се разясни в преговори с MVM.
(355)
Голям брой категории на разходи, посочени в СИЕ, са променливи и не могат да бъдат известни с точност преди присъединяването. Например:
(356)
Такса за капацитет
Тази категория на разходи взема под внимание както гарантирания капацитет, така и действително използвания за MVM капацитет. Тази категория на разходи зависи, наред с други неща, от годишно, месечно и седмично планиране. Всяко СИЕ се позовава на правилата за периодичното планиране и точната крайна цена във всяко СИЕ зависи от годишните, месечните и седмичните планове. По определение, тези категории на разходи не могат да бъдат определени предварително с голяма точност. Страните могат например да предвидят „свръхкапацитет“ за даден период от време в своите планове. Цялостната цена, която трябва да се заплати от MVM, по необходимост ще зависи от други параметри, например времето, което оказва въздействие върху търсенето на електроенергия.
Тази категория на разходи също така зависи от обменния курс на HUF.
(357)
Такса на електроенергия
Тази категория на разходи зависи най-вече от разходите за гориво. Тези разходи се променят в съответствие с пазарни правила извън контрола на страните. Разходите, свързани с бъдещото развитие на цените на горивото, не са обект на конкретна горна граница в СИЕ.
Освен това точният размер на таксите за електроенергия, платими за определен период от време естествено зависи от точното количество на продажбите на MVM, които могат да се изчислят само a posteriori.
(358)
Допълнителни такси (където е приложимо)
Някои СИЕ предвиждат допълнителна такса за капацитет, който е бил запазен, но впоследствие не е бил използван. Точният размер на тази такса по определение не може да се посочи предварително.
(359)
В повечето СИЕ е налице система на бонус/малус, при която производителите имат право на бонус, ако оперират с по-голям капацитет в периоди на върхово натоварване от предвидения в СИЕ, или ако произвеждат повече електроенергия. Малус се предвижда за производител, който осигурява по-малко капацитет от прогнозирания в СИЕ и годишните/месечните планове.
(360)
Тези изчисления, като другите, посочени по-горе, се основават на периодични оперативни планове и също така зависят от поведението на самия производител. Те при никакви обстоятелства не могат да се определят предварително.
(361)
Всичко горепосочено показва, че фиксирането на точна крайна цена за изкупуване на електроенергия за договори с продължителност от 15 до 27 години е технически невъзможно. Точната цена взема предвид периодични производствени планове и зависи от търсенето на електроенергия, поведението на страните по договора, цените на горивата и др.
(362)
Дори ако не всички тези аргументи са приложими за всички СИЕ (тъй като категориите на допустими разходи се различават в известна степен в зависимост от СИЕ), всички СИЕ съдържат ценови елементи, които не може предварително да се определят с точност.
(363)
В този контекст, Комисията счита, че наличието на формула за определяне на цените не представлява достатъчна горна граница на икономическия риск за държавата. Самото наличие на редица променящи се фактори във формулата прави невъзможно определянето на бъдещото ниво на излагане на държавата с достатъчна точност.
(364)
Като второстепенен аргумент, финансовият риск за MVM в съответствие със СИЕ до голяма степен зависи от търсенето. Той се равнява на разликата между покупната цена в съответствие със СИЕ и приходите, които MVM може да генерира чрез продажба на електроенергия. Цената, на която MVM продава своята електроенергия обаче, не може да се предвиди. Тя зависи от точните приходи, генерирани от продажбите на MVM в съответствие с неговите споразумения с регионалните дистрибутори, резултата от неговите търгове с явно наддаване, търгове с подаване на оферти и продажби на „пазара“ („Piactér“). Тези цени също така се повлияват от периодичното официално регулиране на цените и промените на търсенето на пазара. Това увеличава непредвидимостта на риска за държавата в съответствие със СИЕ. Може дори да се окаже, че гарантираното изкупуване, предвидено в СИЕ, все повече превишава реалните нужди на MVM, особено след пълното либерализиране на пазара на електроенергия през януари 2008 г. Излишъкът на електроенергия може да доведе до дори по-високи неизвестни разходи, като увеличи още повече непредвидимостта на точния риск за държавата в съответствие със СИЕ.
(365)
Поради това плащанията от страна на MVM на производителите на електроенергия след присъединяването на са просто извършване на траншове в рамките на цялостна фиксирана горна граница, установена преди присъединяването.
(366)
Следователно оценяваните СИЕ в настоящото решение са приложими след присъединяването по смисъла на точка 3 от приложение IV към Акта за присъединяване.
7.5. СИЕ като „нова помощ“ за разлика от „съществуваща помощ“
(367)
В съответствие с точка 3 от приложение IV към Акта за присъединяване, „ако Комисията не възрази срещу съществуващата мярка за помощ на основание на сериозни съмнения за съответствието на мярката с Общия пазар, в рамките на три месеца от получаването на пълната информация за тази мярка или от получаването на изявлението на новата държава-членка, в която тя информира Комисията, че счита, че предоставената информация е пълна, поради това, че допълнително изисканата информация не е налице или че вече е била предоставена, счита се, че Комисията не е възразявала.“
(368)
Въз основа на този член, някои заинтересовани страни се аргументираха, че Комисията е изпуснала тримесечния срок след уведомлението на Унгария от 31 март 2004 г. и поради това имплицитно е одобрила мярката в съответствие с междинната процедура.
(369)
В това отношение Комисията изтъква, че предметът на уведомлението от 31 март 2004 г. в съответствие с междинната процедура е бил указ относно компенсации, предоставени на MVM, а не СИЕ. Уведомлението е било оттеглено от Унгария и впоследствие Комисията е отворила случай № относно самите СИЕ (вж. глава 1 по-горе).
(370)
Трябва да се отбележи също така, както е показано от таблицата по-долу, че Комисията в действителност не е изпуснала тримесечния срок, цитиран от заинтересованите страни:
Събитие
Дата
Краен срок след получаване на информацията
Уведомление от Унгария
31.3.2004 г.
Въпроси от Комисията
29.4.2004 г.
29 дни
Отговори от Унгария
4.6.2004 г.
Въпроси от Комисията
10.8.2004 г.
2 месеца и 6 дни
Отговори от Унгария
21.10.2004 г.
Въпроси от Комисията
17.1.2005 г.
2 месеца и 27 дни
Отговори от Унгария
7.4.2005 г.
Оттегляне на уведомлението от Унгария
15.4.2005 г.
8 дни
(371)
В допълнение към горепосочената кореспонденция бяха проведени лични срещи на Комисията и унгарските органи на 15 юли 2004 г., 30 ноември 2004 г. и 12 януари 2005 г.
(372)
Що се отнася до настоящата процедура, в нея Комисията оценява дали СИЕ съдържат съществуваща или нова помощ въз основа на разпоредбата на Акта за присъединяване и процедурния регламент.
(373)
В съответствие с глава 3 от приложение IV към Акта за присъединяване, всички мерки за държавна помощ, които са били приведени в действие преди присъединяването, които продължават да са приложими след тази дата и които не попадат в една от категориите на съществуваща помощ, посочени по-долу, се считат към момента на присъединяване за нова помощ по смисъла на член 88, параграф 3 от Договора за ЕО.
(374)
Обхванатите от настоящото решение СИЕ са влезли в сила между 1995 и 2001 г., т.e. преди Унгария да се присъедини към ЕС на 1 май 2004 г. Настоящото решение касае само СИЕ, които са били в сила към датата на присъединяване. То не обхваща никакви СИЕ, които са преустановени преди тази дата. Поради всички допълнителни причини, посочени в точка 7.4 по-горе, мярката продължава да е приложима след присъединяването по смисъла на Акта за присъединяване.
(375)
Трите категории на съществуваща помощ, посочени в Акта за присъединяване, обхващат:
1.
Мерки за помощ, приведени в действие преди 10 декември 1994 г.
Всички СИЕ са били сключени и приведени в действие след 10 декември 1994 г.
2.
Мерки за помощ, които са били включени в списъка със съществуващи мерки за държавна помощ, приложен към Акта за присъединяване.
Нито СИЕ като цяло, нито някое отделно СИЕ са били включени в допълнението към приложение IV от Акта за присъединяване, посочено в точка 1, буква б), глава 3, приложение IV, което съдържа списъка със съществуващи мерки за помощ.
3.
Мерки за помощ, които преди датата на присъединяване са били оценени от органа за държавна помощ в държавата-членка и са били счетени за съвместими с правото на Общността, и срещу които Комисията не е възразила въз основа на сериозни съмнения относно съвместимостта с общия пазар съгласно процедурата, изложена в Акта за присъединяване, така наречената „междинна процедура“ (вж. глава 3, параграф 2 от приложение IV към Акта за присъединяване).
На Комисията не са били представени СИЕ в съответствие с така наречената междинна процедура.
(376)
Тъй като СИЕ не принадлежат към нито една от категориите на съществуваща помощ, изброени в Акта за присъединяване, те представляват нова помощ считано от датата на присъединяване.
(377)
Комисията отбелязва, че тази класификация също така е в съответствие с последното изречение на член 1, буква б), тире v) от процедурния регламент. Този член гласи, че когато определени мерки станат помощ след либерализиране в съответствие с правото на Общността (в този случай либерализиране на енергийния пазар в съответствие с Директива 96/92/ЕО, която влезе в сила в Унгария при нейното присъединяване към Европейския съюз), такива мерки не се считат за съществуваща помощ след датата, определена за либерализиране, т.е. те трябва да се считат за нова помощ.
(378)
Електроцентрала Budapest се аргументира, че последното изречение на член 1, буква б), тире v) от процедурния регламент следва да не се прилага. Електроцентралата се позовава на решението Alzetta Mauro (102), като се аргументира, че помощ, предоставена на пазар, който е бил затворен за конкуренция преди неговото либерализиране, трябва да се счита за съществуваща помощ считано от датата на либерализиране.
(379)
Комисията не може да приеме този аргумент. Както вече бе посочено по-горе, Комисията счита, че целта на разпоредбите за държавна помощ, съдържащи се в Акта за присъединяване, е именно да се гарантира, че всички мерки, които могат да нарушат конкуренцията между държавите-членки считано от датата на присъединяване, се преглеждат от Комисията. За разлика от договорите за присъединяване преди 1 май 2004 г., Актът за присъединяване, подписан на 1 май 2004 г., е изготвен така че да ограничава мерки, считани за съществуваща помощ, до трите специфични случая, описани по-горе. Решението Alzetta Mauro не касае мярка в обхвата на Акта за присъединяване и поради това не може да се счита за приложимо в тази връзка към оценяваните СИЕ. Освен това решението Alzetta Mauro касае ситуация преди влизането в сила на Регламент (ЕО) № 659/1999.
(380)
Електроцентрала Budapest също така се аргументира, че член 1, буква б), тире v) не се прилага към индивидуални мерки за помощ „тъй като индивидуалните мерки са помощ не са посочени изрично“. Комисията не може да приеме този аргумент. Няма причина, поради която позоваването на „помощ“ и на „определени мерки“ да не касае както индивидуална помощ, така и схеми за помощ. Член 4 от Регламент (ЕО) № 659/1999 последователно се позовава на „мерки“, предмет на уведомление, но Комисията приема, че заинтересованата страна не би оспорила, че член 4 ръководи изключително предварителното проучване на схеми за помощ, предмет на уведомление.
(381)
Поради това, въз основа на Акта за присъединяване и процедурния регламент, Комисията заключава, че СИЕ представляват нова помощ.
7.6. Валидно сключени частни споразумения не могат да се прекратят от Комисията („pacta sunt servanda“) - Правна несигурност - Пропорционалност
(382)
Комисията желае да отговори на мненията, представени от заинтересованите страни, че частноправни договори не могат да се прекратяват от Комисията, тъй като този изход, според заинтересованите страни, би бил в противоречие с правилата относно държавна помощ на Договора за ЕО, принципа на правна сигурност и изискването за пропорционалност.
(383)
Комисията отхвърля тези аргументи. Формата на помощта (частноправен договор в случая на СИЕ) не е подходяща от гледна точка на държавната помощ; за анализа на Комисията е важен единствено ефектът на мярката. Ако условията на частноправен договор водят до неправомерна и несъвместима държавна помощ за една от страните, тези условия трябва да бъдат прекратени от държавата-членка. Прекратяването на незаконната и несъвместима мярка за държавна помощ трябва да се нареди от Комисията, дори ако държавната помощ представлява толкова съществена част от споразумението, че нейното прекратяване би засегнало действителността на самото споразумение.
(384)
Що се отнася до правната сигурност, Комисията стига до следните заключения. Европейското споразумение, създаващо асоциация между Европейските общности и държавите-членки от една страна, и Република Унгария от друга страна, което проправи пътя за присъединяването, бе подписано на 16 декември 1991 г. и влезе в сила 1 февруари 1994 г., т.e. преди сключването на СИЕ. Унгария официално кандидатства за присъединяване на 31 март 1994 г. По времето, когато страните са сключили СИЕ (между 1995 г. и 2001 г.), съгласно член 62 от Европейското споразумение, Унгария вече е била длъжна да хармонизира правилата за конкуренция с Договора за ЕО. Също така бе ясно, че СИЕ са сключени са толкова дълъг период, че няма да приключат преди присъединяването на Унгария към ЕС.
(385)
Република Унгария подписа Договора за присъединяване на 16 април 2003 г. (103). Договорът за присъединяване влезе в сила на 1 май 2004 г. Считано от датата на присъединяване, разпоредбите на оригиналните основни договори и тези от вторичното законодателство станаха задължителни за Унгария в съответствие с член 2 от Акта за присъединяване. Следователно така наречените достижения на правото на Общността се прилагат към всички договорни отношения в новите държави-членки и всякакви изключения от това правило могат да произтичат единствено от самия Акт за присъединяване. Актът за присъединяване, анексиран към Договора, и неговите приложения не предвиждат никакви изключения съгласно правилата за държавна помощ, които биха освободили СИЕ или енергийния сектор като цяло от прякото прилагане на законодателството на ЕО относно държавната помощ.
(386)
Така Комисията е длъжна да прилага законодателството на ЕС относно конкуренцията по отношение на Унгария по същия начин, както го прави по отношение на всички останали държави-членки що се отнася до енергийния сектор. За разлика от аргументите на заинтересованите страни, Комисията счита, че всъщност именно неприлагането на правилата за държавна помощ по отношение на СИЕ би довело до правна несигурност на общия енергиен пазар. Присъединяването на държава-членка може действително да доведе до ситуации, в които дадена мярка, която не нарушава никоя част от националното законодателство преди приемането, се квалифицира като държавна помощ считано от присъединяването и като така тя попада в обхвата на контрол на Комисията относно държавна помощ.
(387)
Поради това Комисията не откри основателни аргументи в мненията на заинтересованите страни за това, че настоящата процедура е несъвместима с принципа на правна сигурност.
7.7. Оценка на съвместимостта
(388)
Член 87, параграф 1 от Договора за ЕО предвижда обща забрана на държавната помощ в рамките на Общността.
(389)
Член 87, параграфи 2 и 3 от Договора за ЕО предвиждат изключения от общото правило, че такава помощ е несъвместима с общия пазар, както се заявява в член 87, параграф 1.
(390)
Изключенията в член 87, параграф 2 от Договора за ЕО не се прилагат в настоящия случай, тъй като мярката няма социален характер, не е била предоставена на индивидуални потребители, не е предвидена за отстраняване на щети, причинени от природни бедствия или извънредни събития и не е била предоставена на икономиката в отделни региони на Федерална република Германия, засегнати от разделянето на тази страна.
(391)
В член 87, параграф 3 от Договора за ЕО са предвидени допълнителни изключения.
(392)
Член 87, параграф 3, буква a) гласи, че „помощ за стимулиране на икономическото развитие на региони, където стандартът на живот е необичайно нисък или където има високо равнище на безработица“ може да се счита за съвместима с общия пазар. Цялата територия на Унгария може да бъде разглеждана като такъв регион по време на нейното присъединяване и повечето от нейните региони все още могат да се възползват от такава помощ (104).
(393)
Комисията прие насоки за оценката на такава помощ. Когато Унгария се присъедини към ЕС, насоките относно национална регионална помощ (105) („предишните насоки относно регионална помощ“) бяха в сила. Тези насоки също така ръководеха оценката на регионална помощ в контекста на член 87, параграф 3, буква в) от Договора за ЕО. За периода след 1 януари 2007 г. Комисията прие нови насоки относно регионална помощ (106) („новите насоки относно регионална помощ“).
(394)
И според двата вида насоки относно регионална помощ, държавната помощ може по принцип да се разреши само за инвестиционни разходи (107). В съответствие с двата вида насоки:
(395)
„Регионална помощ, предназначена за намаляване текущите разходи на дружеството (оперативна помощ), по принцип е забранена. Независимо от това такава помощ по изключение може да бъде предоставяна в региони, приемливи за подпомагане по член 87, параграф 3, буква а), ако i) помощта е оправдана с оглед приноса ѝ за регионалното развитие и предвид нейното естество, и ii) размерът ѝ е пропорционален на затрудненията, към чието облекчаване е насочена. Държавата-членка е тази, която трябва да докаже наличието и тежестта на евентуалните затруднения“ (108).
(396)
Помощта не може да се разглежда като инвестиционна помощ. Инвестиционната помощ се определя чрез използване на списък с потенциални отговарящи на критериите разходи, които се посочват и в двата вида насоки за регионална помощ. Плащанията в съответствие със СИЕ ясно покриват и други разходи. Най-очевидният пример е, че СИЕ гарантират разходите за гориво, свързани с дейността на електроцентралите. СИЕ покриват и разходи за персонал. Очевидно тези разходи не отговарят на критериите за инвестиционна помощ. Напротив, те са част от текущите разходи на оператора и като такива трябва да се включат в оперативните разходи, както са определени и от двата вида насоки за регионална помощ.
(397)
Що се отнася до оперативната помощ, по време на процедурата нито унгарските органи, нито заинтересованите страни не демонстрираха никакви регионални затруднения, свързани със специфичните региони, обхванати от СИЕ, нито показаха пропорционалността на нивото на помощ във връзка с такива затруднения.
(398)
Освен това и двата вида насоки за регионална помощ предвиждат оперативната помощ във всеки случай постепенно да се намалява и ограничава с течение на времето. Помощта, предоставена чрез СИЕ, не се намалява постепенно и за продължителността от 15 до 27 години отива далеч отвъд разрешеното и според двата вида насоки. СИЕ също така не попадат в обхвата на което и да е специфично изключение в насоките за регионална помощ, нито пък унгарските органи и заинтересованите страни са твърдели нещо такова.
(399)
В контекста на горепосоченото Комисията заключава, че помощта не отговаря на критериите за дерогацията, предвидена в член 87, параграф 3, буква а) от Договора за ЕО.
(400)
Член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО гласи, че „помощ за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес или за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“ може да бъде обявена за съвместима с общия пазар.
(401)
Комисията отбелязва, че въпросната помощ не е предвидена за насърчаване изпълнението на важен проект от общоевропейски интерес.
(402)
Комисията също така не откри никакви доказателства, че помощта е предвидена за преодоляване на сериозно затруднение в унгарската икономика. Комисията признава, че електроенергията е важен продукт за икономиката на всяка държава-членка и че е имало необходимост от модернизиране на този сектор в Унгария през 90-те години на 20-ти век.
(403)
Комисията счита обаче, че понятието „сериозни затруднения в икономиката на държава-членка“ касае много по-сериозни случаи и не може да се прилага към споразумения, осигуряващи нормални доставки на електроенергия. Освен това Комисията отбелязва, че това понятие съдържа аспект на неотложност, който е несъвместим със СИЕ.
(404)
Нито унгарските органи, нито заинтересованите страни не заявиха, че СИЕ са съвместими с член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО.
(405)
С оглед на горепосоченото, Комисията заключава, че помощта не отговаря на изискванията за дерогацията, заложена в член 87, параграф 3, буква б) от Договора за ЕО.
(406)
Член 87, параграф 3, буква г) от Договора за ЕО гласи, че помощ за насърчаване на културата и опазване на наследството може да се счита за съвместима с Договора за ЕО, когато тази помощ не засяга условията на търговия и конкуренция в Общността в степен, противоречаща на общия интерес. Този член очевидно не се прилага към СИЕ.
(407)
Член 87, параграф 3, буква в) предвижда разрешаване на помощ за улесняване развитието на някои икономически дейности или на някои икономически региони, доколкото такава помощ не засяга по неблагоприятен начин условията на търговия до степен, която противоречи на общия интерес. Комисията е изготвила няколко насоки и съобщения, които обясняват как ще прилага дерогацията, съдържаща се в този член.
(408)
Що се отнася до старите и новите насоки относно регионална помощ, несъвместимостта на СИЕ с тези насоки е показана в съображения 393-398 по-горе.
(409)
Комисията отбелязва, че насоките относно околната среда, приложими по време на присъединяването на Унгария към ЕС (109), подобно на насоките относно регионална помощ, разрешават най-вече инвестиционна помощ. Оперативната помощ се ограничава до специфични цели. Първата от тях е помощ за управление на отпадъци и за спестяване на електроенергия (раздел Д.3.1), която е ограничена до максимална продължителност от 5 години. Втората е помощ под формата на намаляване или освобождаване от данъци (раздел Д.3.2). Третата е помощ за възобновяеми енергийни източници (раздел Д.3.3). Очевидно нито една от тези разпоредби не се прилага в настоящия случай.
(410)
Четвъртият и последен вид оперативна помощ, която може да бъде разрешена, е помощ за комбинираното производство на електрическа и топлинна енергия, наричано по-нататък „комбинирано производство“ (раздел Д.3.4). Някои от засегнатите производители произвеждат топлинна и електрическа енергия. Условията на точка 66 и следователно условията на вариантите в съответствие с точки 58-65 от насоките относно околната среда обаче, не са изпълнени от СИЕ. Едно от условията, заложени в точка 66, е, че мярката за помощ е полезна по отношение опазването на околната среда, тъй като ефективността при преобразуване е особено висока, защото мярката ще позволи намаляване на потреблението на електроенергия или защото производственият процес ще е по-безвреден за околната среда. Нищо в информацията, с която Комисията разполага, не показва, че това условие е изпълнено.
(411)
Трите варианта, които държавите-членки могат да използват, за да предоставят оперативна помощ за комбинирано производство, са както следва:
-
вариант 1: помощ за компенсиране на разликата между производствените разлики на централата за комбинирано производство и пазарната цена на произведената електроенергия;
-
вариант 2: въвеждане на пазарни механизми като екологосъобразни сертификати или търгове с подаване на оферти;
-
вариант 3: помощ за компенсиране на избегнатите външни разходи, представляващи разходите за околната среда, които обществото би понесло, ако същото количество електроенергия не бе произведено чрез комбинирано производство;
-
вариант 4: помощ, ограничена до 5 години, която или намалява, или е ограничена до 50 % от допустимите разходи.
(412)
Очевидно е, че СИЕ не отговарят на условията на вариант 2 и вариант 3. Условията на вариант 1 също не са изпълнени, тъй като пазарната цена на произвежданата електроенергия не се използва за изчисляване на размера на помощта. Размерът на помощта, прехвърлена в съответствие с дадено СИЕ, зависи не от цените, предлагани от който и да е друг производител на електроенергия, а единствено от инвестиционните и оперативни разходи, понесени от въпросния производител.
(413)
Освен това нито Унгария, нито който и да е от съответните производители, не заяви, че е налице съвместимост въз основа на тези членове, нито демонстрира, че плановете отговарят на критериите на насоките относно околната среда за оперативна помощ във връзка с комбинирано производство.
(414)
На 23 януари 2008 г. Комисията прие нови насоки относно държавна помощ за защита на околната среда (110). Тези нови насоки също позволяват оперативна помощ само в случай на спестяване на електроенергия, комбинирано производство, използване на възобновяеми енергийни източници и намаляване или освобождаване от данъци. Както е посочено по-горе, нито едно от тези не се прилага към СИЕ.
(415)
Що се отнася до комбинираното производство, има три варианта, от които държавите-членки могат да избират, когато предоставят такава помощ:
-
вариант 1: помощ за компенсиране на разликата между производствените разходи на централата за комбинирано производство и пазарната цена на произведената електроенергия;
-
вариант 2: въвеждане на пазарни механизми като екологосъобразни сертификати или търгове;
-
вариант 3: помощ, ограничена до 5 години, която или намалява, или е ограничена до 50 % от допустимите разходи.
Нито едно от условията на тези варианти не е изпълнено от СИЕ. Нито унгарските органи, нито производителите на електроенергия не предоставиха каквито и да е доказателства за изпълнението на тези критерии на новите насоки относно околната среда.
(416)
От насоките и съобщенията, които Комисията разработи, за да обясни как точно ще прилага дерогацията, съдържаща се в член 87, параграф 3, буква в), единственото, което би могло да се приложи в настоящия случай, е методологията за невъзвръщаемите разходи (вж. съображение 26 по-горе).
(417)
Методологията на невъзвращаемите разходи касае помощ, предоставена на дружества на пазара, които са инвестирали в електроцентрали преди либерализирането на сектора на електроенергия и които могат да изпитват затруднения при възстановяването на техните инвестиционни разходи в условията на либерализиран пазар. Тъй като една от основните характеристики на СИЕ е да позволи на определени дружества, които са инвестирали в активи за производство на електроенергия преди либерализирането на сектора на електроенергия, да продължат да извличат изгода от гарантиране на приходите, което обезпечава възвръщаемост на инвестициите, методологията трябва да се счита за подходяща основа за оценка на съвместимостта на СИЕ.
(418)
Комисията отбелязва, че нито унгарските органи, нито който и да е от засегнатите производители на електроенергия не се аргументират в своите мнения, че самите СИЕ са съвместими с критериите на методологията. Всъщност повечето производителите заключават, че СИЕ са търговски споразумения, сключени дълго преди появата на методологията, и критериите на механизъм на компенсация просто не са адекватни за оценка на СИЕ.
(419)
Основната цел на методологията за невъзвръщаеми разходи е да подпомогне прехода на енергийния сектор към либерализиран пазар, като позволи на предприятия за електроенергия на пазара да се адаптират към въвеждането на конкуренция (111).
(420)
Методологията излага принципите, прилагани от Комисията при оценяване на мерки за помощ, предвидени да компенсират разходите от ангажиментите или гаранциите, чието спазване може вече да е невъзможно поради либерализирането на пазара на електроенергия. Такива ангажименти или гаранции се наричат „невъзвръщаеми разходи“ и те могат да приемат разнообразни форми, най-вече инвестиции, осъществени при скрита или явна гаранция за продажба.
(421)
Тъй като самите СИЕ представляват явна гаранция за продажба от преди либерализирането, електроцентралите със СИЕ могат да се разглеждат като попадащи в обхвата на методологията.
(422)
Комисията отбелязва обаче, че няколко елемента от основните принципи, които съставляват СИЕ, не отговарят на условията, заложени в раздел 4 от методологията. Първо, те не отговарят на условието, заложено в параграф 4.2 от методологията, което изисква спогодбите за плащане на помощта да вземат предвид бъдещото развитие на конкуренцията. Механизмите за определяне на цените на СИЕ са съставени по начин, който взема предвид само специфични параметри на съответната електроцентрала при образуването на цената. Цените, предлагани от конкурентни производители, и техният производствен капацитет не се вземат под внимание.
(423)
В съответствие с точка 4.9 от методологията, Комисията изпитва много сериозни съмнения, когато е малко вероятно размерът на помощта да бъде адаптиран така че да вземе надлежно под внимание разликите между икономическите и пазарни предположения, направени първоначално при определяне на невъзвръщаемите разходи, и действителните промени в тях с течение на времето. СИЕ попадат в рамките на тази категория, тъй като при изготвянето на мярката за помощ не е било използвано нито едно пазарно предположение. Освен това фактът, че основните принципи на СИЕ са останали непроменени въпреки постепенното отваряне на пазара на електроенергия и поради това водят до задължението от страна на MVM да купува електроенергия, която надвишава неговите нужди, и да я освобождава на свободния пазар, ясно показва, че СИЕ не вземат под внимание действителното развитие на пазара.
(424)
Освен това както е показано в глава 3 по-горе, едно от основните предимства на СИЕ за производителите на електроенергия е задължението за изкупуване от страна на MVM на фиксиран капацитет и гарантирани количества на цена, която обхваща постоянни, променливи и капиталови разходи, в рамките на период, отговарящ приблизително на жизнения цикъл или времето за амортизиране на активите. Като последствие, СИЕ водят до задължаване на една от страните да купува своята електроенергия от другата страна независимо от действителното развитие на оферти от конкуренти.
(425)
Няколко държави-членки са въвели механизми за компенсация, според които предварително се определя максимален размер на помощта въз основа на анализ на бъдещия конкурентен пазар и по-специално бъдещите пазарни цени в резултат от конфронтацията на търсене и предлагане. Ако действителните приходи, получавани от засегнатите производители, се окажат по-високи от предвидените, действителните субсидии се преизчисляват и се установяват на по-ниско ниво от максималната сума. Поради това въздействието на компенсацията върху пазара е ограничено до минимум, най-вече защото не гарантира минимално ниво на производство и продажби на получателите.
(426)
В това отношение, вместо да подпомага прехода към конкурентен пазар, СИЕ всъщност създават пречка пред развитието на действителна конкуренция в съществена част от пазара за производство на електроенергия. Поради това, спогодбите за изплащане на помощта не дават възможност за вземане под внимание на бъдещото развитие на конкуренцията и размерът на помощта не зависи от развитието на действителна конкуренция.
(427)
Следователно те също така са в противоречие с принципите, заложени в раздел 5 от методологията, според който спогодбите за финансиране не трябва да са в разрез с интереса на Общността, особено по отношение на конкуренцията. В съответствие с раздел 5, спогодбите за финансиране не трябва да водят до възпиране на външни предприятия или нови участници да навлязат на определени национални или регионални пазари. Както обаче е подчертано inter alia в съображение 220, системата на запазване на капацитет и такса за капацитет е с тенденция да възпира MVM - който определено е най-големият купувач на пазара за търговия на едро - да се обърне към други производители, различни от тези със СИЕ. Освен това отварянето на пазара и условията, заложени в СИЕ, принуждават MVM да купува повече електроенергия от тази, от която се нуждае, и това го принуждава да препродава тази електроенергия на свободния пазар чрез механизмите за освобождаване. Това само по себе си възпрепятства ново навлизане на пазара за търговия на едро. Накрая, Комисията счита, че СИЕ води до нарушения на конкуренцията на унгарския пазар за търговия на едро на електроенергия за период, който много превишава времето, необходимо за разумен преход към конкурентен пазар.
(428)
Правилата, съставляващи СИЕ, не отговарят на критериите, заложени в параграф 4.5 от методологията, тъй като максималният размер на помощта, която трябва да се изплати на производителите между 1 май 2004 г. и изтичането на СИЕ, не е посочен предварително.
(429)
Освен това точка 4.8 от методологията посочва, че Комисията изпитва много сериозни съмнения относно помощ, чиято цел е да предпазва всички и част от приходите с дата преди влизането в сила на Директива 96/92/ЕО (112), без да се вземат строго под внимание допустимите невъзвръщаеми разходи, които могат да бъдат понесени поради отварянето на пазара.
(430)
Фактът, че СИЕ са били поддържани при присъединяването на Унгария към Европейския съюз, е целял именно предпазване на по-голямата част от приходите, получавани от въпросните производители на електроенергия преди влизането в сила на Директива 96/92/ЕО. Освен това електроцентралите със СИЕ обхващат много важен дял от пазара и за много дълъг период, който значително надвишава времето, необходимо за разумен преход към пазара.
(431)
Освен това в рамките на основните разпоредби, съставляващи СИЕ, Комисията не може да изолира набор от елементи, който може да се счита за съвместим с общия пазар в съответствие с методологията. По-специално, намаляване на продължителността на СИЕ не би било достатъчно, за да направи СИЕ съвместими, тъй като методът на финансиране, основан на запазен капацитет и гарантирани изкупвани количества, би продължил да възпрепятства развитието на действителна конкуренция. Механизмите за образуване на цените също биха продължили да противоречат на целта да се насърчи появата на един наистина конкурентен пазар, при който цените се определят от взаимодействието между търсене и предлагане.
(432)
В контекста на горепосочените съображения Комисията заключава, че СИЕ са несъвместими с критериите, заложени в методологията.
(433)
Някои заинтересовани страни също така се аргументираха, че член 86, параграф 2 от Договора за ЕО би могъл да се прилага към СИЕ дори ако не отговарят на критериите на решението Altmark.
(434)
Комисията счита, че изложените доводи в съображения 255-275 доводи по отношение на критериите на решението Altmark също така водят до заключението, че член 86, параграф 2 не може да се прилага към СИЕ.
(435)
Член 86, параграф 2 може да се прилага само към дружества, които осигуряват конкретно определени услуги от общ икономически интерес, а настоящият случай не е такъв, както бе демонстрирано в съображения 256-267 по-горе. Освен това компенсацията за осигуряване на УОИИ трябва да бъде пропорционална на понесените допълнителни разходи; с други думи, трябва да е възможно да се определи обхвата на УОИИ, за да може да се изчислят съответните разходи. Случаят тук не е такъв, както бе демонстрирано в съображения 268-270 по-горе.
(436)
Следователно оценяваната помощ представлява несъвместима държавна помощ.
7.8. Възстановяване
(437)
В съответствие с Договора за ЕО и установената съдебна практика на Съда на Европейските общности, Комисията е компетентна да реши дали въпросната държава трябва да отмени или измени помощта (113), когато е било установено, че тя е несъвместима с общия пазар. Съдът също така нееднократно е постановявал, че задължението на дадена държава да отмени помощ, счетена от Комисията за несъвместима с общия пазар, цели да възстанови съществувалото преди това положение (114). В този контекст, Съдът постанови, че тази цел е постигната след като получателят е изплатил сумите, предоставени посредством неправомерна помощ, като така се е отказал от предимството, което е имал над своите конкуренти на пазара, и положението от преди предоставянето на помощта е възстановено (115).
(438)
След установяването на тази съдебна практика, в член 14 от Регламент (ЕО) № 659/99 бе записано, че „когато са взети отрицателни решения в случаи с неправомерна помощ, Комисията решава съответната държава-членка да вземе всички необходими мерки за възстановяване на помощта от получателя. Комисията не изисква възстановяване на помощта, ако това противоречи на общ принцип на правото на Общността.“
(439)
Някои заинтересовани страни се аргументираха, че прекратяването на частноправни договори с решение на Комисията би било в противоречие с принципа на правна сигурност, тъй като СИЕ са частноправни договори, които производителите са сключили добросъвестно при съществуващите условия на пазара в онзи период. Те също така се аргументират, че такова решение би противоречало на принципа на пропорционалност. Комисията отхвърля тези аргументи поради причините, изложени в съображения 382-387.
(440)
По отношение на пропорционалността, Съдът постанови, че възстановяването на неправомерно предоставена държавна помощ с цел възстановяване на предишното положение по принцип не може да бъде считано за непропорционално на целите на разпоредбите на Договора относно държавна помощ (116).
(441)
Поради това Комисията счита, че има достатъчно основания за възстановяване на помощта, предоставена чрез СИЕ, за да се върнат условията на конкуренция.
(442)
В съображения 176-236 бе показано, че предимството, произтичащо от СИЕ отива отвъд всяка положителна разлика между цените съгласно СИЕ и цените, които биха могли да се постигнат на пазара без СИЕ.
(443)
Комисията счита обаче, че цялостната стойност на всички условия, съдържащи се в дългосрочните задължения за изкупуване на MVM, изложени в съображения 174-236, за периода от 1 май 2004 г. и прекратяването на СИЕ, не може да бъде точно изчислена. Следователно при нареждане неправомерната помощ да бъде възстановена, Комисията ще ограничи своето нареждане за възстановяване до разликата, която може да е съществувала между приходите на производителите на електроенергия в съответствие с техните СИЕ и приходите, които биха могли да получават на пазара без СИЕ в рамките на този период.
(444)
При определяне на сумата, която трябва да бъде възстановена от производителите, Комисията признава, че точното изчисляване на размера на държавната помощ, от която получателите действително са се възползвали, е доста сложно, тъй като зависи от това какви биха били цените и количеството на произведена и продадена електроенергия на унгарския пазар за търговия на едро на електроенергия между 1 май 2004 г. и датата на прекратяване на СИЕ, ако нито едно от СИЕ не е било в сила през този период. Тъй като СИЕ обхващат по-голямата част от унгарския производствен капацитет, пазарът е щял да бъде значително по-различен при „съпоставителния сценарий“ (117) отколкото е бил в действителност.
(445)
Специфична характеристика на електроенергията е, че тя не може да бъде съхранявана икономично след като е била произведена. За да се гарантира стабилност на мрежата, търсенето и предлагането на електроенергия трябва да бъдат балансирани във всеки един момент. Следователно количеството електроенергия, която производителите и вносителите на електроенергия могат да продадат на пазара за търговия на едро в рамките на определен период, и цената, която могат да получат за тази електроенергия, не зависят от цялостното количество електроенергия, която купувачите търсят през този период, а от количеството електроенергия, което се търси във всеки един момент (118). Освен това търсенето на електроенергия варира значително в рамките на деня и в зависимост от сезона, което означава, че капацитетът на производство и внос, необходим за задоволяване на търсенето във всеки един момент, също варира и че определени съоръжения за производство на електроенергия осигуряват електроенергия само в период на голямо търсене (119). Следователно дейността на пазара не може да бъде оценена с абсолютна точност въз основа на годишните данни за потребление, производство и цени, с които Комисията разполага.
(446)
В съответствие със съдебната практика на Съда обаче, нито една разпоредба от законодателството на Общността не изисква от Комисията при нареждане за възстановяване на помощ, обявена за несъвместима с общия пазар, да определи точния размер на помощта, която трябва да се възстанови. Достатъчно е решението на Комисията да включва информация, която позволява на получателя самостоятелно да определи сумата без големи затруднения (120).
(447)
Следователно Комисията предоставя насоки за количествено определяне на сумата, която трябва да бъде възстановена. Както бе посочено по-горе, СИЕ обхващат толкова значителен дял от унгарския пазар за производство на електроенергия, че цените без СИЕ биха били съвсем различни от действително наблюдаваните цени в частта на пазара, на която отсъстват СИЕ. Следователно цената, която производителите биха могли да получат при отсъствие на СИЕ, може да бъде изчислена въз основа на пазарна симулация, състояща се в анализиране на дейността на пазара за търговия на едро на електроенергия в рамките на „съпоставителния сценарий“. Целта на симулацията е да се определи какви продажби и цени биха били постигнати в рамките на съпоставителния сценарий, за да се установят надеждни прогнози за сумите, които MVM би платило на въпросните производители за купената електроенергия от тях в съответствие с този сценарий. Симулацията трябва да отговаря на условията, изложени в следващите съображения.
(448)
Първо, предвид факта, че електроенергията има много ниска ценова еластичност на търсенето, симулацията следва да се извърши с предположението, че във всеки момент натоварването на системата в съпоставителния сценарий е идентично с действително наблюдаваното натоварване в онзи период.
(449)
Второ, както бе отбелязано в съображение 196, по-голямата част от електроенергията се продава на конкурентни пазари за търговия на едро чрез спотови и форуърдни договори. Разследването на сектора на електроенергията показа, че нивото на форуърдните цени зависи от индивидуални очаквания във връзка с развитието на цените на спотовия пазар. За разлика от спотовите пазари, за които икономическата теория показва, че при съвършено конкурентни условия цената във всеки един момент е най-високият краткосрочен пределен разход от всички съоръжения за производство, нужни за отговаряне на търсенето (121), при форуърдните пазари няма изричен критерий за цените, който да може да се изчисли чрез икономическата теория. Освен това не е възможно да се симулира въздействието на стратегиите, разработени от продавачи и купувачи, по отношение на арбитража между спотови и форуърдни договори. Този факт се демонстрира от голямото разнообразие ситуации, наблюдавани на пазарите за търговия на едро в Европа. Разследването на сектора на електроенергията показа, че съотношението между обема, търгуван под формата на спотови продукти, и националното потребление на електроенергия се различава значително между държавите-членки (122).
(450)
Както е посочено в съображение 198, спотовите цени, най-вече тези на спотовите енергийни борси, обикновено определят референтни стойности за целия пазар за търговия на едро, включително за форуърдните продукти. Поради това Комисията счита, че за да се установи размерът на помощта, която трябва да бъде възстановена, пазарът за търговия на едро следва да бъде симулиран при предположението, че цялата електроенергия би била търгувана чрез спотови договори с изключение на конкретните елементи, посочени в съображения 453-456.
(451)
Симулацията следва да бъде извършена въз основа на краткосрочните пределни разходи на съответните съоръжения за производство. Следователно симулацията следва да вземе предвид съответните данни, специфични за всяко съоръжение за производство на електроенергия, работило в Унгария (123) между 1 май 2004 г. и действителната дата на прекратяване на СИЕ, най-вече по отношение на инсталиран капацитет, топлинна ефикасност, разходи за гориво и други основни компоненти на променливите разходи, както и периоди на планирано и принудително спиране на електричеството. Освен това симулацията следва да се проведе при основното предположение, че във всеки един момент има една единствена цена на симулирания спотов пазар, която е резултат от механизмите за предлагане и търсене. Тази единствена цена се променя с течение на времето поради промени в търсенето и променливите разходи.
(452)
Симулацията следва да вземе предвид факта, че в съпоставителния сценарий MVM не би било длъжно да купува електроенергия, превишаваща неговите нужди за покриване на нуждите на сегмента на пазара за комунални услуги (124). Следователно механизмите за освобождаване, посочени в съображение 226 не биха съществували в съпоставителния сценарий и нуждите на MVM биха били ограничени до количествата, необходими за задоволяване на търсенето в сегмента за комунални услуги.
(453)
Симулацията следва също така да вземе предвид някои специфични, надлежно обосновани ситуации, които могат да доведат до отклонения от принципа на пределни разходи, лежащ в основата на цялата симулация. Съоръженията за комбинирано производство могат да се окажат в такива специфични ситуации. В зависимост от техните договорни или законови задължения по отношение на доставките на топлинна енергия, тези съоръжения могат да бъдат принудени да продават електроенергия на цена, по-ниска от техните краткосрочни пределни разходи.
(454)
Такива ситуации могат да засегнат и съоръжения за производство, облагодетелствани от схема за публична подкрепа на основание, че са базирани на технологии, щадящи околната среда. Такъв е случаят в Унгария, където законодателството налага на MVM и регионалните разпределителни дружества задължително изкупуване на електроенергия, произведена чрез комбинирано производство на топлинна и електрическа енергия, от отпадъци или от възобновяеми енергийни източници, при официално регулирани цени, които обикновено са по-високи от цените в конкурентния сектор на пазара за търговия на едро. Симулацията трябва да взема предвид, че в съпоставителния сценарий тази схема за задължително изкупуване също би била в действие. Поради това количествата, изкупвани от MVM съгласно режима за задължително изкупуване, и цените, плащани за тази електроенергия, биха били идентични с тези в действителния сценарий (125).
(455)
Симулацията също така следва да вземе под внимание факта, че известна част от физически наличния капацитет не е достъпен за доставяне на електроенергия на пазара за търговия на едро, тъй като той е запазен за осигуряване на балансиращи услуги за оператора на преносна система. В действителния сценарий балансиращите услуги са били осигурявани както от производители, работещи по СИЕ, така и от други производители. Симулацията следва да бъде извършена при предположението, че в „съпоставителния сценарий“ запазеният капацитет за осигуряване на балансиращи услуги на ОПС, осигуряваната въз основа на този капацитет електроенергия и получаваната за нея цена са същите като тези в действителния сценарий.
(456)
В съпоставителния сценарий количествата на внесена и изнесена електроенергия и цените, получени за тях, може да са били различни от тези в действителния сценарий. Не би било възможно обаче точно да се определи ефекта без разширяване на обхвата на симулацията, така че да обхване пазарите на изнасящите и внасящите държави, тъй като решенията на участниците на пазара по отношение на износ или внос от една държава към друга се повлияват от съществуващите на пазара условия както в изнасящата, така и във внасящата държава. Като се вземе предвид, че количеството на внесена в и изнесена от Унгария електроенергия е ограничено в сравнение с произведената и употребена в рамките на държавата електроенергия и като се вземе под внимание факта, че една трета от целия внос е обхваната от дългосрочни договори (126), Комисията счита, че такова разширяване на обхвата на симулацията може да изисква непропорционални усилия. Следователно Унгария може да счете, че в съпоставителния сценарий внесените и изнесени количества електроенергия и съответните цени са били същите като тези в действителния сценарий.
(457)
Комисията осъзнава, че някои производители без СИЕ с MVM са сключили дългосрочни или средносрочни договори за доставяне на електроенергия с други потребители. Комисията счита обаче, че такива договори следва да не се вземат предвид за целите на симулацията, тъй като прекратяването на СИЕ на 1 май 2004 г. или по-рано, каквото е основното предположение на съпоставителния сценарий, по необходимост би изменило търговските стратегии на всички производители, предвид големия дял на инсталиран капацитет, запазен в съответствие със СИЕ. Както бе доказано в съображение 449, не е възможно да се изчисли дяла на електроенергия, продаден под формата на спотови и форуърдни продукти. Поради това е разумно да се счете, че всички производители биха продавали цялата си продукция под формата на спотови договори, освен ако не попадат в една от ситуациите, посочени в съображения 453-456.
(458)
Най-точният начин за симулиране на пазар за търговия на едро на електроенергия е това да се направи на почасова основа, като се вземат предвид всички параметри, специфични за всеки отделен час. Комисията ще приеме обаче, че симулацията ще бъде ограничена до представителни времеви извадки и че резултатите от симулациите, проведени във всяка представителна времева извадка, ще бъдат екстраполирани към целия оценяван период.
(459)
Симулацията следва да доведе до надеждни прогнози за количеството електроенергия, доставенo от всяко съоръжение за производство, и цената, получена за него в съответствие със съпоставителния сценарий. Съотношението между електроенергията, нужна на MVM за задоволяване на нуждите на регулирания сегмент (127), и цялостното количество електроенергия, доставяно на пазара за търговия на едро във всеки един момент, следва да се изчисли въз основа на данни от минали периоди, касаещи цялостното потребление на крайните потребители в регулирания сегмент и цялостното потребление на всички крайни потребители в действителния сценарий.
(460)
Този дял следва да се използва за изчисляване на количеството електроенергия, което всеки производител би продавал на MVM във всеки един момент в съответствие със съпоставителния сценарий. Въз основа на тези изчисления, цялостните суми, които MVM би трябвало да плати на всеки производител за електроенергията, купена за задоволяване на търсенето в регулирания сегмент в съответствие със съпоставителния сценарий, следва да се изчислят за целия оценяван период (128).
(461)
Последната стъпка от изчисляването на сумата за възстановяване следва да вземе предвид факта, че в съответствие с действителния сценарий, производителите не са продавали цялата продукция на производствените блокове, обхванати от СИЕ, на MVM, а са продавали неизползваната част от капацитета на потребители, различни от MVM. За всеки съответен производствен блок, размерът на помощта, която трябва да бъде възстановена, следва да се изчисли на годишна основа в съответствие с разликата между получените приходи от продажбата на електроенергия на MVM съгласно СИЕ (129) в действителния сценарий и сумите, които биха били платени от MVM в съпоставителния сценарий, както е изчислено в съответствие с изложените по-горе принципи.
(462)
Комисията признава обаче, че според съпоставителния сценарий въпросните производители може да получат по-високи приходи от потребители, различни от MVM, в сравнение с получените от тези потребители в действителния сценарий. Това се дължи най-вече на факта, че в съпоставителния сценарий MVM не запазва капацитет, което предлага на производителите допълнителни възможности да продават своята продукция на потребители, различни от MVM. Следователно Унгария може да приспадне от сумите, изчислени в съответствие със съображение 461, разликата между приходите, които производителите биха получили от потребителите, различни от MVM, в съпоставителния сценарий, и приходите, които са получили от потребители, различни от MVM, в действителния сценарий, ако тази разлика е положителна.
(463)
Лихвата, която трябва да се възстанови в съответствие с член 14, параграф 2 от Регламент (ЕО) № 659/1999, също следва да се изчисли на годишна основа.
(464)
За да може Комисията да оцени точността и надеждността на симулацията, извършена от Унгария, последната следва да ѝ предостави подробно описание на лежащата в основата методология и набора от данни, използван за симулацията.
(465)
Комисията осъзнава наличието на подходящи инструменти, с които може да се извърши необходимата симулация. Такъв инструмент в действителност бе използван от Комисията в контекста на разследването на сектора на електроенергията, за да оцени структурата и представянето на шест европейски пазара за търговия на едро (130). Такива инструменти се използват и от редица производители и търговци на електроенергия, за да изготвят дългосрочни прогнози за електроенергията, да провеждат проучвания за планиране на ресурсите и да оптимизират конфигурацията на генериращите мощности. Освен това, както бе посочено по-горе, Комисията желае да приеме определено опростяване, а именно използването на представителни времеви извадки, вместо симулация на почасова основа. Поради това, въз основа на принципа на лоялно сътрудничество, установен в член 10 от Договора, Унгария е длъжна да извърши симулация в съответствие с принципите, изложени по-горе, и да изчисли размера на помощта, която трябва да се възстанови въз основа на тази симулация в рамките на разумен срок.
(466)
Съдът на Европейските общности счита, че държава-членка, която е изправена пред непредвидени или непредвидими затруднения или последствия, останали незабелязани от Комисията, може да представи тези проблеми за проучване от страна на Комисията заедно с предложения за подходящи изменения. В такъв случай, Комисията и въпросната държава-членка трябва добросъвестно да си сътрудничат с оглед преодоляване на затрудненията при пълно спазване на разпоредбите на Договора за ЕО (131).
(467)
Поради това Комисията приканва Унгария да представи на Комисията за проучване всякакви проблеми, които могат да възникнат при изпълнение на настоящото решение.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(468)
Комисията заключава, че СИЕ предоставят незаконна държавна помощ на производителите на електроенергия по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО и че тази държавна помощ е несъвместима с общия пазар.
(469)
Както е обяснено в точка 7.3, елементът на държавна помощ, предвиден в СИЕ, се състои в задължението за изкупуване от страна на MVM на определен капацитет и гарантирано минимално количество електроенергия на цена, която обхваща капиталови, постоянни и променливи разходи за значителна част от жизнения цикъл на съоръженията за производство, като така им гарантира възвръщаемост на инвестициите.
(470)
Тъй като тази държавна помощ е несъвместима с Договора за ЕО, тя трябва да бъде прекратена.
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
1. Задълженията за изкупуване, установени в споразуменията за изкупуване на електроенергия между Magyar Villamos Művek Rt. и Budapesti Erőmű Rt., Dunamenti Erőmű Rt., Mátrai Erőmű Rt., AES-Tisza Erőmű Kft, Csepeli Áramtermelő Kft., Paksi Atomerőmű Rt. и Pécsi Erőmű Rt. (страна по първоначалното СИЕ и предшественик на Pannon Hőerőmű Rt.) (132) представляват държавна помощ по смисъла на член 87, параграф 1 от Договора за ЕО за производителите на електроенергия.
2. Държавната помощ, посочена в член 1, параграф 1, е несъвместима с общия пазар.
3. Унгария прекратява предоставянето на държавната помощ, посочена в параграф 1 в рамките на шест месеца след датата на уведомление на настоящото решение.
Член 2
1. Унгария възстановява помощта, посочена в член 1, от получателите.
2. Сумите, които следва да се възстановят, включват лихви от датата, на която са били предоставени на разположение на получателя, до датата на действителното им възстановяване.
3. Лихвата се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията (133), изменен с Регламент (ЕО) № 271/2008 на Комисията (134).
Член 3
1. В срок от два месеца от датата на уведомяване за настоящото решение Унгария предоставя на Комисията информация относно предприетите и планирани мерки за изпълнение на настоящото решение и най-вече предприетите стъпки за извършване на подходяща симулация на пазара за търговия на едро с цел изчисляване на сумите, които трябва да се възстановят, подробната методология, която ще се приложи, и подробно описание на набора от данни, които възнамерява да използва за тази цел.
2. Унгария информира Комисията за напредъка на националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до окончателното възстановяване на помощта, посочена в член 1. При поискване от Комисията тя предоставя незабавно информация за предприетите и планирани мерки за изпълнение на настоящото решение. Освен това тя предоставя подробна информация за размера на помощта и лихвите по възстановяване, които са вече възстановени от получателите.
Член 4
1. Точният размер на помощта, която трябва да се възстанови, следва да се изчисли от Унгария въз основа на подходяща симулация на пазара за търговия на едро на електроенергия в неговия вид, ако нито едно от споразуменията за изкупуване на електроенергия, посочени в член 1, параграф 1, не е било в сила от 1 май 2004 г. насам.
2. В рамките на шест месеца след уведомяване за настоящото решение, Унгария изчислява сумите, които трябва да се възстановят, въз основа на метода, посочен в параграф 1, и представя на Комисията цялата информацията, която има значение за симулацията, и най-вече резултатите от нея, подробно описание на приложената методология и набора от данни, използван за извършване на симулацията.
Член 5
Унгария гарантира, че възстановяването на помощта, посочена в член 1, се изпълнява в рамките на десет месеца, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 6
Адресат на настоящото решение е Република Унгария.
Съставено в Брюксел на 4 юни 2008 година.