РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 2 октомври 2013 година
относно компенсацията, платима на Simet SpA за услугите за обществен транспорт, предоставяни през периода 1987-2003 г. (мярка за държавна помощ SA.33037 (2012/C) - Италия)
(нотифицирано под номер C(2013) 6251)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/201/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят мненията си в съответствие с посочените разпоредби (1) и като взе предвид техните мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С електронно уведомление от 18 май 2011 г. в съответствие с член 108, параграф 3 от Договора италианските органи уведомиха за компенсация за Simet SpA („Simet“) за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз съгласно задължение за обществена услуга, изпълнявано през периода 1987-2003 г., както е постановено от Държавния съвет (Consiglio di Stato), върховния административен съд в Италия („мярката, предмет на уведомлението“). Това уведомление беше регистрирано под номер на дело SA.33037.
(2)
Повече информация за мярката, предмет на уведомлението, беше предоставена от италианските органи на 12 юли 2011 г., 5 октомври 2011 г., 20 февруари 2012 г., 2 и 28 март 2012 г. и на 17 април 2012 г.
(3)
С писмо от 31 май 2012 г. Комисията уведоми Италия, че е взела решение да открие процедурата, посочена в член 108, параграф 2 от Договора („решението за откриване“).
Следната информация беше получена в рамките на приемливите срокове:
-
италианските органи изпратиха коментарите си по решението за откриване с писма от 1 юни 2012 г., 24 септември 2012 г. и 11 октомври 2012 г.;
-
единствената трета страна, която изпрати коментари в отговор на решението за откриване, беше Simet, потенциалният бенефициер на мярката, предмет на уведомлението. Информацията от нея беше получена на 4 август 2012 г., 31 октомври 2012 г. и 13 декември 2012 г.;
-
италианските органи предоставиха мнения по информацията от третата страна с писма от 28 ноември 2012 г., 4 декември 2012 г., 19 декември 2012 г. и 10 януари 2013 г.
2. ОПИСАНИЕ НА МЯРКАТА
2.1. ДРУЖЕСТВОТО И ПРЕДОСТАВЕНИТЕ УСЛУГИ
(4)
Simet е частно дружество, което предоставя услуги за редовен автобусен превоз на пътници въз основа на концесии от италианската държава съгласно Закон № 1822/39 (2). По-специално Simet обслужва мрежа от междурегионални връзки на редовен автобусен превоз между област Калабрия и други области в Италия. В допълнение към тези услуги, които допринасят за приблизително две трети от приходите на дружеството, Simet предоставя и други услуги, включително услуги за международен превоз, туристически услуги и отдаване под наем на автобуси с водач (3), които отговарят за оставащата една трета от неговите приходи.
(5)
През октомври 1999 г. Simet за първи път иска от Министерството на инфраструктурата и транспорта („Министерството“) компенсация за междурегионалните автобусни услуги по отношение на годините от 1987 г. (4) нататък. Министерството отказва това и последващите искания, тъй като смята, че не е натоварило Simet със задължения за обществена услуга.
(6)
Според италианските органи дружеството Simet, както и други доставчици на междурегионален редовен автобусен превоз, е извършвало дейност въз основа на временни лицензи (концесии), подновявани ежегодно по искане на дружеството. Тези концесии дават на дружеството изключителното право да предоставя съответните услуги. В спецификациите за годишната концесия се посочва, че предоставянето на услугата не дава право на дружеството на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Тарифите, предложени от самото дружество, също са отразени в спецификациите за годишната концесия, приети от Министерството.
(7)
С течение на времето дружеството е изпратило няколко искания за промяна на договореностите за предоставянето на въпросната услуга, които обикновено са одобрявани в съответствие с процедурата, предвидена в Президентски указ № 369/94 (5). В членове 4 и 5 от Президентски указ № 369/94 се предвижда подробна процедура за оценка и сравнителен анализ на заявленията във връзка с въвеждането на всякаква нова услуга въз основа на концесия.
2.2. РЕШЕНИЯТА НА ДЪРЖАВНИЯ СЪВЕТ ПРЕДИ РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(8)
В отговор на отказа на министерството да предостави компенсация за обществена услуга за периода от 1987 г. нататък Simet подава съдебен иск в италианските административни съдилища, чрез който иска компенсация за изпълнение на задължението си за обществена услуга.
(9)
След обжалване в Решение № 1405/2010 от 9 март 2010 г. („Решение № 1405/2010“) Държавният съвет признава правото на Simet да получи компенсация за услугите си за редовен (основно междурегионален) автобусен превоз, предоставени съгласно концесиите, дадени от италианската държава. Точният размер на компенсацията е трябвало да бъде определен на основата на надеждни данни от счетоводството на дружеството.
(10)
Както е обяснено по-подробно в решението за откриване, в Решение № 1405/2010 не се посочва точно с кой правен акт се налага задължението за обществена услуга, нито под каква форма. Постановление № 2072 на Държавния съвет, издадено на 18 януари 2011 г., след като администрацията не изпълнява Решение № 1405/2010, е по-ясно в това отношение, тъй като в него се посочва, че министерството неколкократно отказва на дружеството възможността да промени маршрутите, разписанията и спирките, както и постановява дружеството да държи тарифите си еднакви със или под тарифите на Ferrovie dello Stato (италианските държавни железници) - според дружеството всички тези елементи са показателни за извършването на обществена услуга.
(11)
Въпреки че в Решение № 1405/2010 наистина се споменава новият Регламент (ЕО) № 1370/2007 на Европейския парламент и на Съвета (6), с който се уреждат компенсациите за обществени услуги, доколкото той определя критериите за компенсация, които не се различават коренно от онези, заложени в предходни регламенти на Общността, Държавният съвет постановява отговорните органи да платят компенсация на Simet въз основа на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (7).
(12)
Италианските органи решиха да изчакат оценката за мярката, предмет на уведомлението, от Комисията, преди да изпълнят решението на Държавния съвет (Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2010) и да платят компенсацията на Simet.
2.3. СУМА, ЗА КОЯТО ПЪРВОНАЧАЛНО Е ПОСТЪПИЛО УВЕДОМЛЕНИЕ, НА ВЪЗМОЖНА КОМПЕНСАЦИЯ ЗА ОБЩЕСТВЕНА УСЛУГА
(13)
По отношение на размера на компенсацията, платима на Simet за предоставените услуги, италианските органи предоставиха доклад на Комисията, поръчан от Simet и изготвен от външен консултант („първоначалния доклад“), без да подкрепят предварителните оценки в него. В първоначалния доклад дължимата компенсация се оценява на приблизително 59,4 милиона EUR (8).
(14)
Впоследствие обаче исканията за компенсация бяха преоценени и след решението за откриване Държавният съвет поиска независима оценка на адекватното равнище на компенсация. Резултатът от тази оценка се разглежда в раздели 2.6 и 2.7.
2.4. ПРОДЪЛЖИТЕЛНОСТ
(15)
Въпреки че Simet иска компенсация за услугите, предоставени до края на 2013 г. (9), италианските органи смятат, че съответният период за целите на уведомлението обхваща само периода 1987-2003 г., тъй като Решение № 1405/2010 се отнася единствено до обжалването, което обхваща този период. По-конкретно точка 3.1 от Решение № 1405/2010 се позовава ясно на компенсация за периода 1987-2003 г.
2.5. РАЗВИТИЕ НА НАЦИОНАЛНОТО СЪДЕБНО ПРОИЗВОДСТВО СЛЕД РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ
(16)
След отказа от страна на италианските органи да изпълнят Решение № 1405/2010 и Постановление № 2072/2011 Държавният съвет издаде ново постановление - № 270/2012 - за назначаване на панел от независими експерти, които да решат как да се приведе в действие Решение № 1405/2010.
(17)
На панела, който се състои от председател и двама членове, беше възложено да изчисли размера на компенсацията, платима на Simet съгласно Решение № 1405/2010. В същото време страните по спора назначиха собствени експерти, които коментираха предварителните заключения на панела от експерти. Това доведе до размяна на редица доклади и отговори през следващите месеци.
(18)
Панелът от експерти приключи работата си през август 2012 г. Панелът не достигна до единодушно заключение. Вместо това на Държавния съвет бяха представени два отделни доклада:
-
на 29 август 2012 г. беше предаден докладът на малцинството, подписан от председателя на панела, назначен от Държавния съвет, в който се констатира, че няма достатъчно налични данни, за да се определи компенсацията, платима на Simet, и следователно не може да се предостави компенсация;
-
на 20 август 2012 г. беше предаден докладът на мнозинството, подписан от двама от тримата експерти, назначени от Държавния съвет, в който се констатира, че компенсацията, платима на Simet, възлиза на 22 049 796 EUR.
(19)
Тъй като процедурата за държавна помощ още продължава в Комисията, Държавният съвет не е взел окончателно решение по отношение на размера на компенсацията, платима на Simet.
2.6. ДОКЛАДЪТ НА МАЛЦИНСТВОТО
(20)
В доклада на малцинството се подчертават по-специално следните елементи:
-
липсата на надеждни данни за изчисляване на компенсацията (изисквани съгласно Постановление № 2072/2011 и Решение № 1405/2010);
-
липсата на отделно счетоводство, изисквано от Регламент (ЕИО) № 1191/69 като необходимо условие за предоставяне на компенсация (с цел да се избегне свръхкомпенсирането);
-
невъзможността отделната счетоводна система да се замени с други счетоводни системи, които досега не са се показали годни за точно идентифициране на всички елементи на приходи и разходи;
-
по отношение на годините, за които има налични данни за аналитични сметки за отчитане (само две години - 2002 г. и 2003 г.),m PT документите, приложени във финансовите отчети (бележки към финансовите отчети и доклад за операциите), не се позовават на такива данни. Това изглежда сочи, че органите за корпоративно управление не са използвали аналитични сметки за отчитане при проследяването на операциите на дружеството;
-
липсата на предварително определени параметри за изчисляване на компенсация;
-
неспособността на дружеството да посочи точни, конкретни и недвусмислени задължения за обществена услуга (с позоваване на видовете, посочени в законодателството на Съюза) за отделните маршрути;
-
неспособността да идентифицира „икономическата неизгода“, произтичаща от тези задължения;
-
липсата на доказателство за вредата, понесена от дружеството Simet, което носеше тежестта да предостави това доказателство в производството, довело до Решение № 1405/10.
(21)
В светлината на тези недостатъци, в доклада на малцинството се констатира, че няма надеждни данни за изчисляване на компенсацията, постановена в Решение № 1405/2010, и по този начин не може да се предели размер на компенсацията.
2.7. ДОКЛАДЪТ НА МНОЗИНСТВОТО
(22)
В доклада на малцинството е използвана следната методология, за да се изчисли компенсацията, дължима на Simet:
2.7.1. Елемент на компенсация, основан на разликата между оперативните разходи и приходите
2.7.1.1. Метод за оценяване на приходите
(23)
За периодите 1987-1992 г. и 2002-2003 г. експертите екстраполираха приходите от услугите за редовен автобусен превоз пряко от финансовите счетоводни отчети. За периода 1993-2001 г. експертите използваха документацията на Simet за приходите, тъй като във финансовите счетоводни отчети от този период не се излагат подробно приходите от тези услуги (10). Въз основа на тези изчисления беше установено, че общите приходи за периода 1987-2003 г. възлизат на 57 213 440 EUR.
2.7.1.2. Метод за оценка на разходите за автобусната услуга
(24)
Тъй като за периода 1987-1992 г. няма налични отчети за разходите, експертите разпределиха разходите за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процента приходи, генерирани от същите тези услуги за този период. Експертите взеха общия размер на разходите от всеки годишен финансов отчет. След това, за да достигнат до оперативните разходи, експертите извадиха от общите разходи всички от следните неоперативни разходи: дължима лихва, финансови такси, загуби от прехвърляне на активи, различни по характер загуби и разходи, преки данъци и окончателни инвентари. Накрая, оперативните разходи, които се дължат на услугите за междурегионален редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процента от приходите, генерирани от същите тези услуги за редовен автобусен превоз.
(25)
За периода 1993-2001 г. Simet променя представянето си на данни в годишните си финансови отчети (11). Следователно за тези години експертите извадиха стойността на общите оперативни разходи от годишните финансови отчети на дружеството като алгебричен сбор от следните елементи на производствени разходи: помощни материали и консумативи, външни услуги, използване на несобствено имущество, разходи за персонал, амортизация и обезценка, вариране на складовите наличности на суровини, помощни материали и консумативи, и различни по характер оперативни разноски. След това оперативните разходи, които се дължат на услугите за редовен автобусен превоз, бяха определени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги за редовен автобусен превоз (както беше направено за периода 1987-1992 г.). За 2000 г. и 2001 г., въпреки че са прилагани аналитични сметки за отчитане, съответните документи не са изчерпателни, поради което беше решено да се използва същият метод за идентифициране на разходите, произтичащи от услугите за редовен автобусен транспорт, както и за предходните години.
(26)
За 2002 г. и 2003 г. има налични аналитични сметки за отчитане. Съответно експертите разделиха разходите на следните категории: i) разходи, свързани с пробега; ii) разходи, разпределими пряко за услугите за редовен автобусен превоз; и iii) разходи, които се разпределят въз основа на оборота.
-
Първата категория разходи включва разходи, свързани с гориво, масло за двигателя, гуми, резервни части, външна работа, измиване на превозното средство, такси за автомагистрали, задължителна поддръжка на превозното средство, отдаване под наем и обезценка на активи. Всеки от тези елементи на разходи е разделен на общия брой пропътувани километри и след това разходът на километър беше умножен по броя пропътувани километри само за услугите за редовен автобусен транспорт.
-
Втората категория разходи включва онези елементи от разходите, които въз основа на аналитичните сметки за отчитане могат да се припишат пряко на услуги за междурегионален редовен автобусен превоз. Такива са: пряка заетост, изхвърляне на отпадъци, дължими комисионни, различни видове такси, такси за паркиране, наем от трети страни на превозни средства за обезпечаването на редовните автобусни услуги, покупки за осигуряване на услуги в автобуса и възстановяване на разноски на пътуващия персонал.
-
Третата категория разходи включва „непреки разходи“ и се състои от непреки разходи за труд, режийни разходи, автобусни застраховки, данъци за собственост на превозно средство и наем на помещения. Тези разходи бяха разпределени въз основа на процент от приходите, генерирани от същите редовни автобусни услуги.
(27)
След като се съберат така изчислените числа за всеки от горепосочените периоди, беше установено, че общите разходи, свързани с услугите за редовен автобусен превоз за периода 1987-2003 г., възлизат на 59 510 413 EUR.
(28)
Следователно, след като се извадят тези разходи от приходите вследствие на редовните автобусни услуги, в доклада на мнозинството се установява оперативна загуба в размер на 2 296 973 EUR за периода 1987-2003 г.
2.7.2. Елемент на компенсация, свързан с необходимостта да се гарантира възнаграждение за вложения капитал:
(29)
За всяка година на преглед експертите определиха вложения капитал като сбор от:
-
собствен капитал („E“), чиято стойност е взета от годишните финансови отчети, като се разглежда капиталът на акционерите; и
-
заемен капитал („D“). Експертите смятаха за заемен капитал единствено финансовия дълг, т.е. задълженията към банки и други кредитори.
(30)
Формулата за средно претеглена цена на капитала („WACC“) беше взета за основа за определяне на процента на възнаграждение за вложения капитал.
Където:
Re
=
необходим процент възвръщаемост на капитала;
Rd
=
разходи за дълга; E = собствен капитал на дружеството;
D
=
дълг на дружеството; ;
E/V
=
процент на финансиране, което е собствен капитал;
D/V
=
процент на финансиране, което е дълг;
Tc
=
ставка на корпоративен данък
(31)
Очакваната възвращаемост на капитала беше изчислена с помощта на „модела за оценка на капиталови активи“. Този модел описва връзката между риск и предвидена възвръщаемост:
Където:
rf
=
безрисков процент
βa
=
бета на сигурност
=
очаквана пазарна възвръщаемост
(32)
Лихвеният процент за десетгодишни държавни облигации, взет от националните статистики, е използван за заместител на безрисков процент (rf).
(33)
За годините, за които трябваше да се оцени компенсацията, експертите стигнаха до заключението, че инвеститорите, инвестиращи по-скоро в акции, отколкото в ценни книжа без риск на италианския пазар (12), искат рискова премия от средно 5,8 % (rm-rf).
(34)
Бета (13) на акциите в капитала на Simet беше изчислена, като се вземе стойността на бета без ливъридж (14) от 0,39 за автобусната услуга и транспортния сектор (15). След това тази бета стойност се коригира в зависимост от финансовата структура, докладвана от дружеството за всяка година:
(35)
За периода 1987-1994 г. ставката на италианския корпоративен данък беше 36 %, за периода 1995-2000 г. - 37 %, а за периода 2001-2002 г. - 36 %.
(36)
Според експертите възнаграждението за вложения капитал указва компенсацията, която Simet следва да получи след данък. Тъй като компенсацията подлежи на данъчно облагане, трябва да бъде коригирана по следния начин:
(37)
Въз основата на тези формули експертите изчисляват, че дължимото възнаграждение за вложения от Simet капитал е в размер на 5 948 150 EUR.
(38)
Така общият размер на компенсацията, изчислена от експертите, преди прилагането на лихва за забава е 8 245 124 EUR (компенсация, свързана с оперативната загуба и възнаграждението за вложения капитал).
2.7.3. Изчисляване на лихва за забава
(39)
Предвид факта, че компенсационните суми, изчислени по-горе, не са плащани през годините, за които са дължими, експертите преразгледаха горните суми, както следва:
-
първоначално изчислените суми бяха преоценени въз основа на индексите на инфлация на потребителските цени по ISTAT до юли 2012 г.;
-
след това върху така получените суми беше приложена законната лихва.
(40)
Така панелът от експерти достигна до обща компенсация в размер на 22 049 796 EUR.
2.7.4. Други наблюдения, включени в доклада на мнозинството
(41)
Докладът на мнозинството включва мнението, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не засяга пряко приложение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, което означава пряко предоставяне - макар и със задна дата - на компенсация съгласно посочения регламент. Вместо това в доклада се посочва, че Държавният съвет е предложил прилагането на критериите, определени в посочения регламент, относно общи методи за компенсация, за да се установи щетата, понесена от Simet в резултат от неправомерно продължаване във времето на задължения за обществена услуга.
(42)
В доклада на мнозинството се отбелязва още, че в случаите, в които Комисията смята, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е приложим, за да се оцени компенсация за обществена услуга, тя често одобрява тази компенсация като прилага по аналогия уредбата на Общността за държавни помощи във вид на задължения за обществени услуги. Основният критерий за Комисията беше размерът на компенсацията да не надвишава необходимото за покриване на понесените разходи при изпълнението на тези задължения. По отношение на риска от свръхкомпенсиране в настоящия случай мнението в доклада на мнозинството е, че тъй като извършената дейност е свързана с изчисление ex post на разходите, действително понесени в миналото от дружеството, за да предостави необходимите редовни автобусни услуги, тези изчисления не съдържат елемента на несигурност, който е присъщ във всяка прогнозна оценка когато компенсацията се определя ex ante. Следователно не стои въпросът за свръхкомпенсирането.
(43)
В доклада на мнозинството се засяга въпросът за липсата на разделно отчитане. В него е изложено мнението, че разделното отчитане се прилага за онези предприятия, които получават компенсация за изпълнението на обществена услуга, за да се избегне злоупотребата с тези средства за другите дейности на дружеството. При все това, тъй като в настоящия случай досега не са прехвърляни публични средства на Simet като компенсация за предоставянето на обществена услуга, изискването за разделно отчитане следва да не се смята за причина за отказ от плащане на компенсацията, постановена от Държавния съвет.
(44)
В доклада на мнозинството се отбелязва също, че за периода 2002-2003 г., за който има аналитични сметки за отчитане, действителните оперативни загуби като цяло са същите като загубите, установени въз основа на методологията, използвана за предходните години, съгласно която разходите са разпределени за услугите за междурегионален редовен автобусен превоз въз основа на процент от приходите, генерирани от същите услуги (цифрите се различават само с 2,6 %). Следователно експертите са на мнение, че неналичността на аналитични сметки за отчитане за предходния период следва да няма практическо значение за предоставянето на компенсация.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
(45)
Както е обяснено в решението за откриване, Комисията имаше някои съмнения по отношение на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, с вътрешния пазар.
(46)
Първо, Комисията имаше съмнения по отношение на класифицирането на мярката, предмет на уведомлението, като мярка, която не представлява помощ. По-специално Комисията постави въпроса дали четирите условия, посочени от Съда на Европейския съюз в решението му по делото Altmark (16), са изпълнени.
(47)
Второ, Комисията повдигна въпроса за приложимата правна уредба. Тъй като компенсацията, постановена от Държавния съвет, е свързана със задължения за обществена услуга, които предполагаемо са били наложени на Simet през периода 1987-2003 г., но все още незаплатени, възникна въпросът дали Регламент (ЕИО) № 1191/69, или Регламент (ЕО) № 1370/2007 е приложим в настоящия случай.
(48)
Комисията сметна, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 ще бъде приложим в настоящия случай, ако може да се докаже, че на Simet наистина е било наложено задължение за обществена услуга едностранно от италианските органи и че предложената компенсация е в съответствие с всички изисквания на посочения регламент. Това е така, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията за задължения за обществена услуга, наложени едностранно на предприятие, платена по силата на разпоредбите в посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление на Комисията. Ако обаче нито едно от тези две условия не е доказано изпълнено, съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, ще трябва да се оценява съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007.
(49)
Трето, допускайки, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, наистина е в резултат от едностранно налагане на задължения за обществена услуга, Комисията все пак имаше съмнения въз основа на информацията, с която разполага, дали компенсацията е в съответствие с изискванията на Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията също изрази съмнения дали е уместно да се приложи общата процедура за компенсация, определена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, приложим за едностранно наложени задължения за обществена услуга за годините след 1992 г., тъй като считано от юли 1992 г., междурегионалните автобусни услуги не е можело да са предмет на едностранно наложени задължения за обществена услуга (17).
(50)
Четвърто, ако по-нататъшното разследване потвърди, че поне едно от условията за освобождаване от уведомление по силата на Регламент (ЕИО) № 1191/69 не е изпълнено и трябва да се направи оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, Комисията имаше съмнения дали в настоящия случай са спазени условията в посочения регламент.
(51)
Във всички случаи, независимо от приложеното правно основание, Комисията изрази съмнения дали компенсацията, постановена от Държавния съвет, изключва възможността за свръхкомпенсиране. Комисията отбеляза липсата на ефективно разделяне на сметките на Simet поне до 2000 г. (18) и постави под въпрос възможността за точно установяване ex post на разходите, свързани редовните автобусни услуги. Тя също така постави под въпрос адекватността на очакваната възвращаемост на собствения капитал, използвана в изчисленията на компенсацията.
4. МНЕНИЕ НА ИТАЛИЯ
(52)
В своето мнение италианските органи смятат, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, по-специално защото не удовлетворява всички условия, посочени от Съда в решението си по делото Altmark. Италианските органи също смятат, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, не съответства нито на Регламент (ЕИО) № 1191/69, нито на Регламент № 1370/2007.
(53)
Италианските органи подчертаха, че не съществува нито едностранно, нито договорно налагане на задължения за обществена услуга за междурегионалните автобусни услуги през разглеждания период. Правният инструмент, уреждащ взаимоотношенията между държавния орган и частните дружества, извършващи услуги за превоз на пътници, е едностранна концесия, въз основа на която държавният орган прехвърля на частния субект собственото си законно право да извършва транспортни услуги за клиенти без обособен характер, което е предоставено първоначално на държавата съгласно Закон № 1822/39.
(54)
Италианските органи припомниха също, че в спецификациите за концесията, издадени от министерството по искане на дружеството, ясно се посочва, че услугата се извършва изцяло на собствен риск на обслужващото дружество, с изключение на гаранция за изключителни права, съществуваща през разглеждания период. Извършването на услугата не дава право на получаване на никакъв вид субсидия или компенсация. Такива концесии са с временен характер и се преразглеждат всяка година по искане на дружеството. Лицензите са предмет на различни промени от една година за следващата по отношение на маршрути, места за спиране, честота на обслужване и др. предвид конкретните искания на дружествата.
(55)
По отношение на тавана за тарифите, описан в решението за откриване и съществуващ до 2001 г., италианските органи отбелязаха, че този таван е прилаган в цяла Италия, а не само в едно конкретно географско място. Те отбелязаха още, че в съответствие с член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 това е мярка на ценова политика, но не съставлява тарифно задължение, което е предмет на задължителна компенсация по смисъла на този регламент.
(56)
В допълнение, според италианските органи считано от юли 1992 г. (19), едностранните налагания на обществена услуга за междурегионален автобусен превоз дори не са позволени съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69. В член 1, параграф 5 от този регламент се позволява едностранно налагане само за градски, крайградски и регионални услуги.
(57)
Във всички случаи италианските органи отбелязаха, че дружеството Simet никога не е подало молба за преустановяване на задълженията за обществена услуга, както се изисква в член 4 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което те смятат за предпоставка, за да твърди, че въпросните задължения са съществували. Искането на Simet от 1999 г., адресирано до министерството (20), е общо искане за компенсация за обществена услуга, която предполагаемо е наложена от концесиите, предоставени от 1987 г. нататък. Италианските органи изтъкнаха, че в това искане не се посочва кои задължения за обществена услуга трябва да се преустановят, за да се гарантира адекватна доходност на междурегионалните услуги за редовен автобусен превоз.
(58)
Следователно италианските органи направиха извода, че Simet не е доказало, че е поело отговорност за задължения за обществена услуга (както е определено в член 2, параграф 2 на Регламент (ЕИО) № 1191/69), и по-специално не е доказало точно наложените му задължения за обслужване или транспорт, а също и тарифни задължения. Според Италия дружеството Simet е доказало само, че е извършило различни универсални транспортни услуги въз основа на държавните концесии, предоставени от органите, отговарящи за това, по искане на дружеството. Възлагането на универсални транспортни услуги на Simet само по себе си не доказва, че Simet е поело някакво задължение за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69.
(59)
Италианските органи отбелязаха също, че през по-голямата част от разглеждания период (1987-2001 г.) Simet не е осъществило съответно разделно отчитане, както се изисква в член 1, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 (21). Следователно не е било възможно да се изчислят допълнителните нетни разходи в резултат от изпълнението на задълженията за обществена услуга, което означава, че условията, посочени в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, не са изпълнени.
(60)
Накрая, италианските органи изтъкнаха, че компетентното министерство не е установило никакви размери на компенсацията предварително, както се изисква в член 13 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 тъй като не е наложило никакви задължения за обществена услуга на Simet. В настоящия случай дължимата на Simet компенсация е изчислена изключително въз основа на ex post оценка.
(61)
Италианските органи смятат, че оценка съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007 до голяма степен поставя същите въпроси като оценка съгласно Регламент (ЕИО) № 1191/69 (включително липса на ясно определени задължения за обществена услуга, липса на обективни параметри за компенсация, установени предварително, липса на отделно счетоводство и др.). По отношение на понятието за „разумна печалба“, както е посочено в приложението към Регламент (ЕО) № 1370/2007, италианските органи смятат, че процентът на възвръщаемост, предложен от Simet в първоначалния доклад, е завишен за ситуация, при която компенсацията се определя ex post и се премахва рискът от непредвидени разходи/ загуби.
(62)
Италианските органи подкрепиха изцяло заключенията в доклада на малцинството, където се констатира, че размерът на компенсацията не може да се изчисли. В същото време те смятат, че докладът на мнозинството съдържа определени материални и методологични грешки. Например италианските органи изразиха съмнения за уместността на метода, основан на допускания и използван в този доклад за предварителна оценка на нетните оперативни разходи на предполагаемите задължения за обществена услуга. Те оспориха също факта, че докладът:
-
не ограничава сумата на вложения капитал до капитала за задълженията за обществена услуга, а използва целия вложен капитал за целите на изчисляване на компенсацията; т.е. капиталът, използван за други стопански дейности на дружеството, като например туристически агенции, международни услуги, наем на автобуси с водач, не се изключва от тези изчисления;
-
включва рискова премия над 100 базисни пункта при определяне на необходимата възвръщаемост на капитала; това не изглежда уместно за компенсация, изчислена ex post; и
-
не изчислява правилно лихвата, свързана с факта, че сумите на компенсацията не са плащани през годините, за които се отнасят. Експертите, назначени от Държавния съвет, са приложили законната лихва върху сумите, които са преоценени изцяло през 2012 г., а не върху първоначалните суми, както би било уместно.
5. МНЕНИЯ НА ТРЕТИ СТРАНИ
(63)
Единствената трета страна, изпратила коментари в отговор на решението за откриване, е Simet, потенциалния бенефициер от мярката, предмет на уведомлението. В мнението си Simet изразява несъгласие с предварителните позиции на Комисията в решението за откриване.
(64)
За да обоснове твърдението си, че са му наложени задължения, Simet изпрати концесиите, които са му предоставени за маршрутите, обхванати от съдебното производство. Според Simet изискванията, предвидени в тези концесии, включват, inter alia, тарифите, постоянността на маршрута, спирките, честотата и разписанието на услугата. Те включват също условията, регулиращи превоза на багаж на пътниците и безплатния пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и на друга поща срещу заплащане на такса, посочена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз. Тези концесии изискват също от дружеството да докладва за всички преустановявания, инциденти и промени в услугата, както и съдържат задължението да се издават билети за превоз на пътници, багаж и селскостопански пратки, като съответните документи се пазят за пет години. Освен това Simet е трябвало да получи предварително разрешение от службите към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция по отношение на вида и характеристиките на автобусите, които да се използват за услугите, обхванати от концесиите, както и за предоставянето на други услуги.
(65)
Simet изпрати също пълните или частични, според него, откази от страна на министерството да разреши промени в елементите на услугите, които дружеството е предоставяло. За разглеждания период Simet изпрати (частични) откази по отношение на (22):
-
молби да обслужва нови спирки в допълнение към съществуващите по редовните автобусни услуги по линия Росано-Неапол (1992 г.), линия Кариати-Милано (1995 г.), линия Козенца-Флоренция (1999 г.), линии Козенца-Флоренция и Козенца-Пиза (2000 г.), както и по линия Сан Джовани-Милано (2003 г.);
-
молба за разрешение да обслужва нови редовни услуги по линията Козенца-Неапол (2000 г.).
(66)
Simet смята, че тези откази показват едностранния характер на налагането на задължения за обществена услуга от италианските органи. Simet твърди също, че органите не са позволили „оптимизирането“ на транспортните връзки чрез разширяване и диверсификация на предлагането. Всъщност транспортните връзки са били „замразени“ и следователно са останали обвързани с министерски решения, въпреки че формално са класифицирани като „стопанска дейност“.
(67)
Simet изразява несъгласие с твърдението в съображение 16 от решението за откриване, че предложените от дружеството тарифи са отразени в спецификациите за годишните концесии. Първоначално тарифите за маршрутите на дълги разстояния е трябвало да бъдат сходни с тези за пътуване с железопътен транспорт втора класа. Това се подкрепя от докладна записка на министерството от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846), в която се посочва, че като се има предвид, че много дружества с концесии за обществени автобусни услуги са подали молби за увеличаване на тарифите; като се има предвид, че наскоро не са издавани общи директиви за тарифите; в очакване на нови директиви […][регионалните служби] могат да разрешават пряко на притежателите на концесии да направят увеличение на тарифите за услугите, които извършват, за да ги приведат в съответствие с ценовото равнище на Държавните железници (Ferrovie dello Stato (FS) за пътуване с железопътен транспорт втора класа, плюс „скоростната“ надбавка, ако услугите използват магистрали [както е във въпросния случай];… очевидно е, че не следва да има увеличение на тарифите, ако горепосоченото тарифно равнище вече се прилага. Според Simet тези стъпки показват, че не е било разрешено да се определят тарифи, по-високи от тарифите на пътуване с железопътен транспорт втора класа (т.е. най-ниската тарифа на Ferrovie dello Stato). В резултат от това дружеството е възпрепятствано да извлече повече приходи от дейността си поради държавния интерес да удовлетвори основно обществени потребности и цели.
(68)
В циркулярно писмо на министерството № A/7302 от 3 юли 1992 г. се предвижда, че за въпросната година тарифата следва да се увеличи с 6,1 % за автобусните линии, които са от компетентността на държавата. Според Simet това циркулярно писмо, с което министерството разрешава увеличението на цените само за да ги приведе в съответствие с цифрите на ISTAT, потвърждава, че за дружеството не е било възможно да постави тарифи, каквито е смятало за уместни по своя инициатива. Simet също така отбелязва, че в циркулярно писмо на министерството № 3/02 от 5 април 2002 г., където се определя как следва да се преобразуват тарифите от италиански лири в евро, се посочва (в точка 2), че въпросните тарифи са „регулирани тарифи и цени“.
(69)
Накрая, в концесиите, отдадени от министерството, се посочва, че тарифата е „установена“, т.е. изрично фиксирана от администрацията. Тъй като не става въпрос просто за „разрешение“, а за „концесия“, в съответните спецификации изрично се посочва, че предоставянето на услуги се урежда от вече определените клаузи и от клаузите, които могат впоследствие да бъдат определени и че администрацията може по всяко време да отнеме концесията, а операторът няма право да отправя искания от каквото и да е естество. В точка 6 от спецификациите за всяка концесия се посочва изрично, че разписанията и тарифите трябва да са одобрените такива от службата към министерството за моторни превозни средства в съответната провинция. Simet твърди, че тъй като фиксираните тарифи правят невъзможна всякаква гъвкавост в услугите, които се предлагат на потребителите, не е можело да отговори на търсенето на пазара или на собствените си потребности по собствена преценка.
(70)
Дружеството Simet твърди, че е било възпрепятствано от прилагане на ценови политики, които обикновено са част от практиката на предприятие в съвременен, свободен и конкурентен пазар, тъй като е било задължено да прилага наложените му тарифи. От една страна, Simet подчертава, че тарифното равнище, наложено от министерството (еквивалентно на тарифите за железопътен превоз втора класа на Ferrovie dello Stato), е било толкова ниско, че дружеството не е можело да покрие разходите по извършването на автобусните услуги. От друга страна, тези мерки са позволили на държавата да предостави неоснователнo подкрепа на железопътното си дружество - Ferrovie dello Stato - тъй като притежателите на концесии за услуга за междурегионален автобусен превоз, какъвто е Simet, са били възпрепятствани от прилагане на тарифи, по-ниски от тарифите на посоченото дружество за билет втора класа със „скоростна“ добавка. Ferrovie dello Stato е поставено в по-благоприятно положение и поради факта, че на Simet и на други дружества, предоставящи сходни услуги, са отказани субсидии.
(71)
В светлината на горепосоченото Simet смята, че концесиите, отдадени от министерството, и последващите решения за отказ на исканията за промяна на маршрутите доказват, че тези концесии покриват критериите за договор за услуга по смисъла на член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като предвиждат задължения по отношение на маршрути, спирки, тарифи, безплатен пренос на обикновени писма за пощенските служби, както и друга поща срещу заплащане на такса, определена в разпоредбите, уреждащи този вид превоз.
(72)
Дори ако се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69 не предвижда никакво право на компенсация за притежателите на междурегионални концесии, както твърди министерството, Simet твърди, че това ще означава, че услугата е била либерализирана и като такава администрацията не е можела да налага задължения, по-специално относно тарифите, на дружеството. Следователно Simet смята, че министерството е действало в нарушение на закона и че съгласно националния закон (т.е. член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, приложено от Държавния съвет) се дължи компенсация за щети.
(73)
За Simet предметът на спора не е случай от вида, който се урежда от Регламент (ЕИО) № 1191/69, а спор за обезщетение. Simet отбелязва, че Решение № 1405/2010 признава правото на Simet на обезщетение съгласно член 35 от Законодателно постановление № 80/1998, за да се компенсира за щетата, причинена от неправомерните решения на министерството за отказ да премахне задълженията за обществена услуга, наложени на Simet. Тези решения, които нарушават правото на свобода на стопанска инициатива, застъпено в член 41 от Конституцията на Италия, тъй като са причинили материални загуби на дружеството при извършването на стопанската му дейност, следователно трябва да се смятат за неправомерни и като такива дават право на дружеството на възстановяване на понесените от него загуби. Държавният съвет призна, че министерството е причинило неоснователно щета на Simet, като го е задължило да изпълнява задължения за обществена услуга в нарушение на правото му да предоставя транспортна услуга по свободен и независим начин.
(74)
Ако обаче се приеме, че Регламент (ЕИО) № 1191/69, както е изменен, позволява на администрацията да наложи задължения за обществена услуга, за да удовлетвори потребностите на региона, Simet смята, че министерството е било задължено да предвиди плащане, за да компенсира тези задължения. Според Simet Регламент (ЕИО) № 1191/69 позволява да се наложат задължения за услуга „за задоволяване на транспортните нужди на един регион“ (член 1, параграф 2), а не „в един регион“.
6. МНЕНИЯ НА ИТАЛИЯ ПО МНЕНИЯТА НА ТРЕТАТА СТРАНА
(75)
В коментарите си по мненията от третата страна италианските органи отново потвърдиха позицията си, че не са съществували никакви задължения за обществена услуга по смисъла на Регламент (ЕИО) № 1191/69 и на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и че не се дължи никаква компенсация.
(76)
За да подкрепят позицията си, италианските органи обясниха още системата, която урежда извършването на услуги за редовен автобусен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39 (23) (закон, приложим по време на разглеждания период). Съгласно този закон регулаторната рамка за редовните услуги, които са отговорност на държавата (известни още като „обикновени редовни автобусни услуги“), е била, както следва:
i)
услугата се извършва съгласно система от концесии;
ii)
концесиите се възлагат след кандидатстване от страна на предприятията;
iii)
не се предвиждат или осъществяват процедури за подбор при възлагането на концесиите;
iv)
съгласно закона концесиите са временни или постоянни по преценка единствено на министерството, което винаги е избирало да възложи временни концесии на всички предприятия. Вследствие на това концесиите са с продължителност една година и всички предприятия (Simet включително) ежегодно кандидатстват за подновяването на концесията;
v)
концесиите дават на операторите изключителното право да извършват услугата по маршрута, посочен в спецификацията за концесията;
vi)
притежателите на концесия се разглеждат преференциално по отношение на обслужваните населени райони, въз основа на критерия „finitimità“, т.е. близост и икономическа и функционална свързаност на автобусните маршрути (членове 5 и 6 от Закон № 1822/39);
vii)
приоритет се дава и на съществуващите услуги. С други думи, поради съображения за икономическа ефективност се смята за препоръчително да се адаптират съществуващи услуги, вместо да се установяват нови;
viii)
в допълнение, когато е трябвало да се даде концесия за нови услуги, е приложен критерият за численост на населението в населения район по отношение на общата дължина на новите автобусни маршрути. За услуги с обща дължина до 500 km е смятана за необходима численост на населението от най-малко 300 000 жители. За по-дългите автобусни маршрути е прилаган пропорционален критерий (24).
(77)
Следователно, когато предприятия са подавали молба за промяна на съществуваща услуга или за възлагане на концесия за нови услуги, министерството е трябвало да основава решението си на тази правна уредба.
(78)
По отношение на цялостните или частични откази от страна на министерството да разреши промените, поискани от Simet по отношение на предоставените услуги, италианските органи отбелязаха, че те са свързани само със системата, както се урежда от Закон № 1822/39. Министерството не е можело да се съгласи да предостави нови концесии за нови услуги или да разшири обхвата на съществуващи концесии (като разреши нови спирки) в случаи, в които това би нарушило правата на други оператори на редовни услуги, както е определено в този закон. В същото време министерството е приело промените, които не противоречат на принципите, заложени в Закон № 1822/39 (25).
(79)
Въпреки че признават, че на Simet неколкократно е отказано разрешение да предостави нови услуги или да добави допълнителни спирки в съществуващите услуги, италианските органи поддържат, че твърденията на Simet и приложените документи не предоставят доказателство за официални искания за промяна на елементи в предоставяните услуги, посочени в спецификациите за съществуващата концесия, на които е даден отказ. Във всички случаи министерството никога не е отказвало искане на Simet за премахване на спирки в слабо населени райони или за промяна на разписания.
(80)
По отношение на клаузите в спецификациите за концесията за превоза на пощенски пратки, италианските органи твърдят, че Simet не е предоставило доказателство, което документира действително предоставените услуги и нетните разходи, свързани с тях. Италианските органи отбелязаха още, че Simet не е предоставило документно доказателство за това, че министерството е отхвърлило молбите му за промяна на тарифите. Освен това Simet никога не е искало разрешение за намаляване на тарифите.
(81)
По отношение на докладната записка на Министерството на транспорта от 19 декември 1988 г. (D.C. III Div 32 № 3846) и последващото циркулярно писмо на министерството № A/66 от 10 януари 1989 г. (издадено от службата за моторни превозни средства към министерството в провинция Катандзаро), съгласно италианските органи тези документи разрешават на доставчиците на редовни услуги да приведат тарифите си в съответствие с тарифите на Ferrovie dello Stato и трябва да разглеждат като част от по-широка национална транспортна и ценова политика. Същото следва да се каже и за писмото от Службата в Катандзаро № 7302 от 3 юли 1992 г. (също посочено от Simet), с което се разрешава на операторите на редовни автобусни услуги да увеличат тарифите си с до 6,1 % в съответствие с инфлацията и с цел изпълнение на циркулярно писмо № 801/92 (26). В писмото се изтъква също, че предприятията могат да извършват дейност съгласно различна тарифна схема, при условие че са подали конкретна молба за това. Италианските органи отбелязват, че Simet не е подавало такава молба. Във всички случаи, нито докладната записка на министерството от 1988 г., нито писмото на министерството от 1992 г. не представляват отхвърляне на молба на Simet за преустановяване на задължението за обществена услуга по отношение на тарифите.
(82)
Италианските органи изразяват несъгласие и с твърдението на Simet, че точка 2 от циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. доказва, че тарифите за редовните услуги са определяни от министерството. Чрез това циркулярно писмо само се дават указания за преобразуване на тарифите от италиански лири в евро. Фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са посочени като „регулирани“ тарифи, не означава, че цените не са определяни от операторите. Това по-скоро означава, че са били тарифи, определяни предварително в интерес на прозрачността и публичността за пътниците и впоследствие разрешавани от компетентните министерски служби. Тъй като услугата представлява редовна универсална услуга, елементите на предоставяната услуга, като например маршрути, автобусни спирки, разписания и тарифи, трябва да са известни предварително за разлика от случайния превоз. Според италианските органи същият принцип съществува и на равнище Европейски съюз за редовните превози, които се уреждат от Регламент (ЕО) № 1073/2009 на Европейския парламент и на Съвета (27), според който цените тарифите са неразделна част от разрешителните за редовните превози (член 6, параграф 2 от посочения регламент). В светлината на тези изисквания за предварително разписание италианските органи оспорват също тълкуването на Simet на точка № 6 от спецификациите за концесията (28), тъй като заявлението на Simet и спецификациите за концесията на министерството се посочват предварително определени разписания и тарифи за редовните превози.
(83)
По отношение на размера на исканата компенсацията Simet иска само компенсация … в границите на доказано дължимите размери. Според италианските органи изчисленията на разходите, представени от Simet във времето, са общи, тъй като обхващат цялата стопанска дейност, и също така не са обективно точни и основани на надеждни данни предвид липсата на разделно отчитане през по-голямата част от разглеждания период.
(84)
Италианските органи смятат за изобщо неотносимо това, дали въпросният случай засяга предоставянето на компенсация за обществена услуга (оттук и прякото прилагане на Регламент (ЕИО) № 1191/69), или предоставянето на обезщетение. Дори да се предположи, че Държавният съвет е искал да признае правото на Simet на обезщетение -, заключение, което според италианските органи не може да се приеме нито за дадено, нито за очевидно въз основа на прочит на Решение № 1405/2010 (29), евентуалната понесена щета може да възникне единствено от изпълнението на задължения за обществена услуга. Италианските органи настояват, че такива задължения никога не са налагани на Simet.
(85)
Накрая, италианските органи изразяват несъгласие, че компенсаторното обезщетение може да се изисква по член 41 от Конституцията на Италия. Транспортът на пътници чрез редовни междурегионални услуги за превоз не може да се смята за изцяло либерализиран само посредством пряко прилагане на член 41 от Конституцията на Италия, тъй като на първо място е предмет на система от концесии (регулирана със Закон № 1822/39 и Президентски указ № 369/94) и след това на система от разрешителни (регулирана от Президентски указ № 285/05).
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. НАЛИЧИЕ НА ПОМОЩ
(86)
Съгласно член 107, параграф 1 от Договора всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.
(87)
За да се смята за държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, мярка за подкрепа трябва да изпълнява следните условия:
-
трябва да е предоставена от държавата или чрез държавни ресурси,
-
трябва да дава селективно предимство, като поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки,
-
трябва да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията,
-
трябва да засяга търговията между държавите членки.
(88)
Комисията ще разгледа дали в настоящия случай всяко от тези условия е изпълнено.
7.1.1. Държавни ресурси и вменяване на държавата
(89)
Комисията отбелязва, че решенията на Държавния съвет изискват министерството да плати компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. по маршрути от компетентността на държавата. Ресурсите, чрез които да се плати тази компенсация, са ресурсите, с които разполага министерството, и по този начин представляват държавни ресурси. Решението да се плати тази компенсация, взето от съда, може да се вмени на държавата.
7.1.2. Селективно икономическо предимство
(90)
Комисията отбелязва на първо място, че дружеството Simet е заето с икономическа дейност, а именно превоз на пътници срещу възнаграждение. Следователно Simet следва да се смята за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(91)
Предоставянето на мярката следва да се смята и за селективно, тъй като облагодетелства единствено Simet.
(92)
По отношение на предоставянето на икономическо предимство, от решението по делото Altmark следва, че компенсация, предоставена от държавата или чрез държавни ресурси на предприятие в замяна на задължения за обществена услуга, наложени на него, не предоставя такова предимство на въпросното предприятие и оттук не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1, при условие че са изпълнени следните четири условия (30):
-
първо, предприятието бенефициер трябва действително да има задължения за предоставянето на обществена услуга и тези задължения трябва да са ясно определени;
-
второ, параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат установени предварително по обективен и прозрачен начин;
-
трето, компенсацията не може да надвишава това, което е необходимо за покриване изцяло или частично на разходите, възникнали при изпълнението на задълженията, свързани с предоставянето на обществената услуга, като се отчитат съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на тези задължения; и
-
четвърто, когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения, свързани с обществена услуга, не е избрано с процедура за възлагане на обществена поръчка, равнището на необходимата компенсация трябва да се определи въз основа на анализ на разходите, които би направило едно типично, добре управлявано и разполагащо с подходящи превозни средства предприятие при изпълнението на тези задължения, като се вземат предвид съответните приходи и приемлива печалба за изпълнението на задълженията.
(93)
По отношение на второто условие параметрите, които служат за основа за изчисляване на компенсацията, трябва да са установени предварително по обективен и прозрачен начин, за да се гарантира, че не предоставят икономическо предимство, което да постави предприятието бенефициер в по-благоприятно положение спрямо конкурентни предприятия. При все това необходимостта да се установят параметри за компенсация предварително не означава, че компенсацията трябва да се изчисли въз основа на конкретна формула. По-важно е да е ясно от началото как ще се определи компенсацията.
(94)
В настоящия случай Simet не е предоставило никакви доказателства за това, че параметрите за компенсация за предоставянето на въпросните услуги през разглеждания период са установявани предварително по обективен и прозрачен начин. По-скоро спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да покаже, че му е налагано задължение за обществена услуга от държавата, посочват, че извършването на услугите не дава право на дружеството на субсидия или компенсация от никакъв вид и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството. Поради тази причина Решение № 1405/2010 на Държавния съвет е постановило компенсацията да се изчисли въз основа на надеждни данни от счетоводството на дружеството. При липсата на параметри за компенсация, установени предварително, всички такива изчисления задължително се основават само на оценки ex post на нетните разходи, възникнали при предоставянето на въпросните услуги за междурегионален редовен автобусен превоз, като изчисленията, които първоначалният доклад и докладът на мнозинството съдържат. Следователно в настоящия случай второто условие от решението Altmark не е изпълнено.
(95)
За да се изключи наличието на икономическо предимство, когато компенсация е предоставена на дадено предприятие заради наложени му задължения за обществена услуга, в решението Altmark се изисква всичките четири условия да са изпълнени и следователно няма причина Комисията да разглежда дали останалите три условия са изпълнени в настоящия случай. Съответно плащането на компенсация на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г. наистина предоставя на това предприятие селективно икономическо предимство.
7.1.3. Нарушение на конкуренцията и ефект върху търговията между държавите членки
(96)
По отношение на тези два критерия е необходимо да се провери дали мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията в степен, че да засегне търговията между държавите членки.
(97)
Както се споменава в решението Altmark (31), от 1995 г. нататък някои държави членки са отворили определени транспортни пазари за конкуренция от предприятия, установени в други държави членки, и така няколко предприятия вече предлагат своите услуги за градски, крайградски и регионален транспорт в държави членки, различни от държавата на произход. Тази тенденция е особено изявена при услугите за междурегионален редовен превоз, каквито са извършваните от Simet услуги. Съответно следва да се смята, че всяка компенсация, предоставена на Simet, вероятно ще наруши конкуренцията за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз и вероятно ще засегне търговията между държавите членки в степен, че да окаже отрицателно влияние върху възможността на транспортните предприятия, установени в други държави членки, да предлагат услугите си в Италия, и да засили пазарната позиция на Simet.
(98)
Комисията отбелязва също, че Simet извършва дейности на други пазари, като например международни услуги за пътуване, туристически услуги и услуги за отдаване под наем на автобуси и по този начин е в очевидна конкуренция с други дружества в Съюза на тези пазари. Всяка компенсация, предоставена на Simet, задължително ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки и на тези пазари.
(99)
Съответно Комисията е на мнение, че мярката, предмет на уведомлението, вероятно ще наруши конкуренцията и ще засегне търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение
(100)
В светлината на горепосоченото Комисията констатира, че мярката, предмет на уведомлението, съставлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
7.2. ОСВОБОЖДАВАНЕ ОТ ЗАДЪЛЖЕНИЕТО ЗА УВЕДОМЛЕНИЕ СЪГЛАСНО РЕГЛАМЕНТ (ЕИО) № 1191/69
(101)
Съгласно доводите на Държавния съвет Simet е получило правото на компенсация за предоставянето на въпросните транспортни услуги в момента на извършване на тези услуги. За да е валиден този довод, плащанията на компенсация е трябвало да бъдат освободени от задължителната процедура за уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69. В противен случай компенсацията, за която не е постъпило уведомление, ще бъде неправомерна, тъй като би противоречала на разпоредбите за държавна помощ в Договора.
(102)
Това е, защото съгласно член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 компенсацията, изплатена в съответствие с посочения регламент, не подлежи на процедурата по предварително уведомление, залегнала в член 108, параграф 3 от Договора, и по този начин не подлежи на предварително уведомление. От решението по делото Combus следва, че понятието за компенсация за обществена услуга по смисъла на тази разпоредба трябва да се тълкува в много тесен смисъл (32). Освобождаването от уведомление, предвидено в член 17, параграф 2, обхваща само компенсация за задължения за обществена услуга, наложена едностранно на дадено предприятие, по силата на член 2 от посочения регламент, която е изчислена с помощта на метода, описан в членове 10-13 от посочения регламент (общата процедура за компенсация), а не за поръчка за обществена услуга, както е определено в член 14. Компенсацията, изплатена по силата на договор за обществена услуга, както е посочено в член 14 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, представлява държавна помощ и за нея трябва да се изпрати уведомление до Комисията преди да влезе в действие. Неспазването на това ще има за резултат компенсацията да бъде сметната за неправомерно приведена в действие помощ.
(103)
Следователно въпросът дали член 17, параграф 2 действително освобождава италианските органи от предварително уведомление в настоящия случай зависи, първо, от това дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet и, второ, от това дали компенсацията, изплатена по силата на това задължение, е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията ще разгледа двата въпроса последователно.
7.2.1. Дали италианските органи са наложили едностранно задължение за обществена услуга на Simet?
(104)
Според Simet (33) заключението за едностранно налагане на задължение за обществена услуга върху него може да бъде направено въз основа на спецификациите по отношение на елементите на услугите, които ще се предоставят, както е посочено в спецификациите за концесията, издадени за всеки междурегионален редовен автобусен маршрут, налагането на тарифи от министерството и отказите на министерството да приеме промени в съществуващите услуги или да даде концесии за нови услуги.
(105)
При все това въз основа на информацията, която Комисията е получила, тя смята, че дружеството Simet не е доказало убедително, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
(106)
Първо, инициативата на Simet да поиска подновяване на спецификациите за концесия за всичките шестнадесет години през разглеждания период не може да бъде съвместена с едностранно налагане на задължение за обществена услуга. Целта на тези спецификации е била да се предостави на Simet изключителното право да извършва съответните услуги през разглеждания период. Въпреки че във всяка от тези спецификации е предвидено, че извършването на услугата не подлежи на компенсация и че услугата се извършва изцяло на собствен риск на дружеството, Simet неколкократно е искало продължаване на тези права.
(107)
Второ, фактът, че в тези спецификации се предвиждат тарифите, маршрутите и честотата и времето на услугите, не означава задължително, че на Simet са наложени едностранно задължения за обществена услуга в резултат от концесиите. По-скоро, като се има предвид, че предоставяните услуги са били редовни превози, е било необходимо в спецификациите за концесията, предоставящи на Simet изключителното право да извършва тези услуги, да се предвидят предварително елементите на услугите, които ще се предоставят. Не беше представено никакво доказателство за официални искания за промяна на тези елементи, последвани от откази на Министерството. Simet също така не представи доказателства, че тези елементи са наложени едностранно от италианските органи на Simet, а не са били предложени от оператора в замяна на изключителното право да предоставя услугите и впоследствие разрешени от Министерството.
(108)
Трето, по отношение на предполагаемото задължение за превоз на пощенски пратки, Simet не успя да представи никакви доказателства относно действително предоставени услуги и нетните разходи, свързани с тях. Simet също така не представи доказателства, че някога е оспорвало клаузите в спецификациите на концесията по отношение на превоза на пощенски пратки. Това може да означава или, че предоставянето на тези услуги не е било срещу търговските интереси на дружеството, или, че то е смятало предоставянето на тези услуги за справедливо заплащане за изключителното право да извършва междурегионални транспортни услуги.
(109)
Четвърто, по отношение на тарифите, които Simet може да иска от пътниците за предоставяната от него услуга, въпреки че италианските органи признават, че до 2001 г. действително е имало национални разпоредби, определящи общите принципи за ценообразуване в услугите за автобусен превоз като част от по-широка национална транспортна и ценова (34) политика, операторите са можели да подадат конкретни молби за прилагане на различна тарифа. Това е ясно обяснено в писмото на министерството, на което се позовава Simet (35). Комисията отбелязва обаче, че Simet не е представило никакви доказателства, че някога е подавало такава молба до италианските органи, нито, че молби за промяна на тарифите през периода 1987-2003 г. някога са получавали отказ от министерството.
(110)
Противно на твърдението на Simet, фактът, че тарифите за редовен превоз на дълги разстояния са били „одобрени“ от службата за моторни превозни средства към министерството в провинцията (36) и позоваването на „регулирани“ тарифи в циркулярно писмо № 3/02 от 5 април 2002 г. (37) не означават, че тези тарифи не са били определени първоначално от операторите. По-скоро използването на тези термини означава, че тарифите са били определени предварително в интереса на прозрачността и публичността за пътниците и след това са били разрешени от компетентните служби на Министерството.
(111)
Във всички случаи такива мерки не представляват „тарифно задължение“ по смисъла на член 2, параграф 5 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което би било предмет на общата процедура за компенсация. Последното е ограничено до задължения, наложени на транспортни предприятия да прилагат, в частност за определени категории пътници, за определени категории стоки или по определени линии, тарифи, определени или одобрени от държавен орган, които противоречат на търговските интереси на предприятието и които са резултат от налагането на, или отказа да бъдат модифицирани, специални тарифни условия. Определенията на тарифни задължения не се прилагат за задължения, произтичащи от общи мерки на ценова политика, прилагана към икономиката като цяло или за мерки, предприети по отношение на транспортни тарифи и условия като цяло с оглед на организацията на транспортния пазар или на част от него.
(112)
Накрая, по отношение на отказите на министерството, представени от Simet, Комисията отбелязва, че това са искания за разширяване и не се отнасят до промени в начина на предоставяне на съществуващи услуги. Разширяването на услуги не винаги е било възможно поради начина, по който се регулира извършването на редовен превоз на пътници съгласно Закон № 1822/39. Концесиите за предоставяне на нови услуги или за разширяване на обхвата на съществуващи услуги могат да се дават само дотолкова, доколкото не нарушават правата на други оператори на редовни услуги, така че отказите за започване на нови услуги или разширяване на съществуващи услуги са били в резултат от балансиране на интересите на различни икономически оператори, а не последствие от налагане на задължения за обществена услуга, както твърди Simet.
(113)
Следователно Simet не доказа, че италианските органи са му наложили едностранно задължение за обществена услуга.
7.2.2. Дали изплатената по силата на това задължение компенсация е в съответствие с Регламент (ЕИО) № 1191/69?
(114)
Във всеки случай, дори ако се докаже, че съществува едностранно налагане на задължения за обществена услуга под някаква форма, за да бъде освободена компенсацията за тези услуги от предварително уведомление съгласно член 17, параграф 2 от посочения регламент, тя пак ще трябва да е в съответствие с общата процедура за компенсация (Раздел IV) от Регламент (ЕИО) № 1191/69. Комисията не смята, че това е така.
(115)
Първо, Комисията отбелязва, че в член 10 от Регламент (ЕИО) № 1191/69 се предвижда, inter alia, че в случай на задължение за експлоатиране или за превоз размерът на компенсацията е равен на разликата между намаляването на финансовата тежест и намаляването на приходите на предприятието, ако цялото или част от въпросното задължение е било преустановено за разглеждания период от време. Комисията отбелязва също, че както постанови Съда в решението по делото Antrop, изискването в тази разпоредба не е изпълнено, когато „не е възможно въз основа на сигурни данни [от счетоводството на дружеството] да се установи разликата между разходите, свързани с частта от дейността [му] в зоната, която е обект на съответните концесии и съответната печалба и следователно не е възможно да се изчисли допълнителният разход, произтичащ от изпълнението на задълженията за обществена услуга от [това предприятие]“ (38).
(116)
Освен това, считано от 1 юли 1992 г., Регламент (ЕИО) № 1191/69 по силата на член 1, параграф 5, буква а) от него изисква от транспортно предприятие осъществяващо не само услуги, предмет на задължения за обществени услуги, но и занимаващо се с други дейности, обществените услуги да бъдат осъществявани като специални отделения, където: i) отчетите за дейността, отнасящи се до всяка от тези дейности, са отделни и частта от съответстващите им активи се използва в съответствие с действащите счетоводни правила, и ii) разходите са балансирани от приходите от дейността и плащанията от публични органи, без всякаква възможност за прехвърляне от един в друг сектор на дейността на предприятието.
(117)
В настоящия случай Simet е пропуснало да прилага съответно разделно отчитане за различните услуги, предоставяни от него, до 2002 г. и надеждността на сметките за разходи по отношение на разделното отчитане за 2002 г. и 2003 г. може да бъде поставена под въпрос, тъй като няма доказателства, че тези сметки за разходи са използвани от ръководните органи на дружеството за упражняване на контрол на неговите дейности. Следователно няма съответствие с член 10.
(118)
Второ, Simet не доказа, че икономическите неизгоди … са определени, като се вземат под внимание последствията от задължението за дейността на предприятието като цяло (член 5, параграф 1 от Регламент (ЕИО) № 1191/69), нито е спазено изискването да се определи размерът на компенсацията предварително (член 13 от този регламент), както е описано в раздел 7.1.2.
(119)
Накрая, периодът за компенсация на мярката, предмет на уведомлението, обхваща периода 1987-2003 г. При все това общата процедура за компенсация, е прилагана за услуги за междурегионален автобусен превоз само до 1992 г. и впоследствие е ограничена до пътническите градски, крайградски или регионални транспортни услуги от Регламент (ЕИО) № 1893/91 (39) на Съвета. Определението на „регионални услуги“, посочено в Регламент (ЕИО) № 1191/69 (транспортни услуги, осъществявани за задоволяване на транспортните нужди на един регион) не може да се разшири, за да обхваща всички транспортни услуги, удовлетворяващи нуждите на населението на даден регион, и следователно не може да обхваща и междурегионалните маршрути. Това е така, защото подобно широко тълкуване би направило регламента до голяма степен неефективен, тъй като държавите членки във всички случаи можеха да изключат прилагането му за предприятия, чиито дейности се ограничават единствено до „извършване на градски, крайградски или регионални услуги“ (40).
(120)
Следователно Комисията установява, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с общата процедура за компенсация, предвидена в Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.2.3. Заключение за освобождаването от уведомление
(121)
В светлината на гореизложеното Комисията стига до заключението, че компенсацията, която Държавният съвет смята за дължима на Simet за предоставянето на услуги за междурегионален автобусен превоз през периода 1987-2003 г., не е освободена от задължителното предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
7.3. СЪВМЕСТИМОСТ НА ПОМОЩТА
(122)
Тъй като не беше доказано, че плащанията на компенсация са освободени от предварително уведомление по силата на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще трябва да се разгледа съвместимостта на тези плащания с вътрешния пазар, тъй като те представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, както е обяснено в раздел 7.1. по-горе.
(123)
Комисията смята, че разглеждането на съвместимостта на мярката, предмет на уведомлението, следва да се извърши съгласно Регламент (ЕО) № 1370/2007, който влезе в сила на 3 декември 2009 г. и отмени Регламент (ЕИО) № 1191/69, тъй като това е законодателството в сила в момента, в който се взема настоящото решение (41). В това отношение тя отбелязва, че компенсацията за Simet, постановена от Държавния съвет, още не е изплатена, така че датата, на която последствията от планираната помощ ще се появят, е същата като датата, на която Комисията взема решението относно съвместимостта на помощта с вътрешния пазар (42). Освен това стои въпросът дали правото на тази компенсация е дадено окончателно на Simet преди Решение № 1405/2010, взето от Държавния съвет на 9 март 2010 г., което де факто задължава италианската държава да осъществи плащанията за това предприятие. Както е обяснено в съображение (94) по-горе, в спецификациите за концесията, на които Simet разчита, за да докаже, че му е наложено задължение за обществена услуга, се предвижда, че извършването на услугите не дава на дружеството право на каквато и да е субсидия или компенсация и че извършването на тези услуга е изцяло на собствен риск на дружеството. Накрая, следва да се подчертае, че размерът на компенсацията, платима на Simet, още не е решен от Държавния съвет.
(124)
Регламент (ЕО) № 1370/2007 урежда възлагането на обществени поръчки за услуги, както е описано в член 2, буква и) от него, в областта на обществения транспорт на пътници чрез автомобилен или железопътен превоз. Съгласно член 9, параграф 1 от този регламент компенсацията за обществени услуги за извършването на услуги за пътнически превоз … която се изплаща в съответствие с настоящия регламент, е съвместима с [вътрешния] пазар. Тази компенсация е освободена от изискването за предварително нотифициране, установено в член [108, параграф 3] от Договора.
(125)
Поради причините, изложени по-долу, Комисията смята, че компенсацията, предмет на уведомлението, не е в съответствие с условията в Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 9, параграф 1 от посочения регламент.
(126)
По-специално Комисията отбелязва, че дори и спецификациите за концесията да изпълняват изискванията съгласно член 2, буква и) от Регламент (ЕО) № 1370/2007 за определението на обществена поръчка за услуги, не всички разпоредби в член 4 от посочения регламент, с който се установяват задължителното съдържание на обществени поръчки за услуги и общи правила, са изпълнени. Например в член 4, параграф 1, буква б) се изисква параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, да се установяват предварително, по обективен и прозрачен начин, така че да се предотврати свръхкомпенсиране, докато в член 4, параграф 1, буква в) и член 4, параграф 2 се определят механизмите за разпределение на разходите и приходите. Както е обяснено във връзка с разглеждането от страна на Комисията на втория критерий в решението по делото Altmark в раздел 7.1.2, в спецификациите за въпросната концесия се предвижда, че извършването на услугите не дава на Simet право на каквато и да е субсидия или компенсация и че услугите се извършват изцяло на собствен риск на дружеството. Такова изключване на компенсация задължително води до заключението, че параметрите за компенсация не са били установени предварително, следователно няма съответствие с член 4 от регламент.
(127)
Освен това в член 6, параграф 1 се предвижда, че в случай на пряко възложени обществени поръчки за услуги компенсацията трябва да е в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и разпоредбите, заложени в приложението, за да се гарантира, че компенсацията не надхвърля необходимото за изпълнение на задължението за обществена поръчка. В посоченото приложение се изисква, inter alia, разделно отчитане (точка 5) и се посочва как следва да се определи максималният размер на компенсацията.
(128)
Както е отбелязано в съображение (115) по-горе, през по-голямата част от периода, предмет на уведомлението (1987-2001 г.), Simet не прилага съответно разделно отчитане, а надеждността на сметките за разходите за 2002 г. и 2003 г. също може да се постави под въпрос. Следователно не е възможно да се докаже, че независимо каква компенсация в крайна сметка бъде постановена, тя не надвишава сумата, съответстваща на нетния финансов ефект, който се равнява на сбора от последиците - положителни или отрицателни - от изпълнението на задължението за обществени услуги върху приходите и разходите на оператора на обществени услуги (точка 2 от приложението).
(129)
Освен това, при липсата на предварително определени параметри за компенсация, всяко разпределение на разходите трябва задължително да се извърши ex post въз основа на произволни допускания, както е направено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството. Комисията обаче не може да приеме допускането в доклада на мнозинството, че всяка предоставена от дружеството услуга следва задължително да представлява една и съща пропорция от приходите и разходите през дадена година. Освен това, тъй като изчисление ex post задължително ще доведе до пълна компенсация на разходите, понесени при предоставянето на услугата, Комисията смята, че процент на възвръщаемост на капитала, който надвишава съответния суапов процент плюс 100 базисни пункта, както е приложено в първоначалния доклад и в доклада на мнозинството, по принцип не би се смятал за подходящ за изчисляване на разумната печалба.
(130)
Следователно Комисията смята, че компенсацията, постановена от Държавния съвет, която не е предвидена в спецификациите за концесията, няма да бъде изплатена в съответствие с разпоредбите на Регламент (ЕО) № 1370/2007 и следователно мярката, предмет на уведомлението, е несъвместима с вътрешния пазар.
(131)
Накрая, по отношение на твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет не се отнася за предоставяне на компенсация за обществена услуга въз основа на приложимия регламент на Съвета, а представлява предоставяне на обезщетение, свързано с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, произтичащо от предполагаемо едностранно налагане на задължения за обществена услуга съгласно членове 1, параграф 3 и 1, параграф 5 от посочения регламент, Комисията отбелязва, че въпреки че постановителната част на Решение № 1405/2010 не съдържа никакво позоваване на Регламент (ЕИО) № 1191/69, посоченото решение наистина се позовава на правото на Simet да получава суми като компенсация по силата на членове 6, 10 и 11 от Регламент (ЕИО) № 1191/69, което трябва да се определи от администрацията въз основа на надеждни данни (43). Освен това в Решение № 1405/2010 самият Държавен съвет отхвърли иска на Simet за обезщетение, което според него обхваща остатъчните загуби, които не са обхванати от компенсацията, която ще се предостави, и иска му за неоснователно обогатяване, тъй като основният иск за компенсация въз основа на Регламент (ЕИО) № 1191/69 вече е бил приет (44). Така в точка 3.3. от решението на Държавния съвет се посочва, че: В настоящия момент не могат да се приемат никакви искове за обезщетение, отправени от жалбоподателя, тъй като едва след като администрацията е определила гореспоменатата сума, ще бъде известно дали съществува оставаща щета, която не се обхваща от оценената сума и която трябва да се изчисли и докаже от съответното дружество.
(132)
Във всеки случай Комисията смята, че предоставяне на обезщетение в полза на Simet за предполагаемото едностранно налагане на задължения за обществена услуга от италианските органи, изчислено въз основа на общата процедура за компенсацията, заложена в Регламент (ЕИО) № 1191/69, ще е в нарушение на членове 107 и 108 от Договора. Това е така, защото едно такова предоставяне ще доведе до същия резултат за Simet, както и предоставяне на компенсация за обществена услуга за разглеждания период, въпреки факта, че спецификациите за концесията, уреждащи въпросната услуга, нито са освободени от предварително уведомление, нито са в съответствие с материалноправните изисквания на Регламент (ЕИО) № 1191/69 или Регламент (ЕО) № 1370/2007, както е доказано по-горе. Следователно това предоставяне ще позволи ефективно да се заобиколят нормите и условията за държавна помощ, определени от законодателя на Съюза, съгласно които компетентните органи, когато налагат или договарят задължения за обществени услуги, компенсират операторите на обществени услуги за направените разходи в замяна на изпълнението на задължения за обществени услуги. Накрая, както е посочено по-горе, в спецификациите за концесията, съгласно които Simet предоставя транспортните услуги, не е предвидено плащане на финансова компенсация. Simet се е съгласило да извърши услугите при условията, определени в тези концесии, на свой собствен риск.
(133)
Съответно Комисията не може да приеме твърдението на Simet, че Решение № 1405/2010 на Държавния съвет представлява по-скоро предоставяне на обезщетение във връзка с нарушение на Регламент (ЕИО) № 1191/69, отколкото предоставяне на компенсация за обществена услуга.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(134)
В контекста на горепосоченото Комисията счита, че мярката, предмет на уведомлението, представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, която е несъвместима с вътрешния пазар,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Плащанията на компенсация за Simet, за които италианските органи са изпратили уведомление, представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Мярката не е освободена от предварително уведомление въз основа на член 17, параграф 2 от Регламент (ЕИО) № 1191/69.
Помощта не е съвместима с вътрешния пазар, тъй като условията на Регламент (ЕО) № 1370/2007 не са изпълнени. Следователно помощта не може да се приведе в действие от италианските органи.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 2 октомври 2013 година.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2013. október 2.)
a Simet SpA részére az 1987 és 2003 között nyújtott közlekedési közszolgáltatásokért járó kompenzációról (SA.33037 (2012/C) sz. állami támogatási intézkedés - Olaszország)
(az értesítés a C(2013) 6251. számú dokumentummal történt)
(Csak az olasz nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2014/201/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (EUMSZ), különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
Miután a fent hivatkozott rendelkezéseknek megfelelően felkérte az érdekelt feleket észrevételeik megtételére (1), és tekintettel a benyújtott észrevételekre,
mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
Az olasz hatóságok 2011. május 18-i elektronikus értesítésükben az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdése szerint bejelentették a Simet SpA (a továbbiakban: Simet) részére az 1987-2003 közötti időszakban ellátott közszolgáltatási kötelezettség keretében nyújtott régióközi autóbuszos szállítási szolgáltatások kompenzációját, amelyet Olaszország legfelsőbb közigazgatási bírósága, az Államtanács (Consiglio di Stato) rendelt el (a továbbiakban: a bejelentett intézkedés). A bejelentést a Bizottság SA.33037. ügyszámon iktatta.
(2)
2011. július 12-i, 2011. október 5-i, 2012. február 20-i, 2012. március 2-i és 28-i, valamint 2012. április 17-i beadványukban az olasz hatóságok további tájékoztatást nyújtottak a bejelentett intézkedéssel kapcsolatban.
(3)
2012. május 31-i levelében a Bizottság értesítette Olaszországot arról, hogy az EUMSZ 108. cikkének (2) bekezdése szerinti eljárás megindításáról határozott (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat).
A Bizottsághoz az elfogadott határidőkön belül az alábbi beadványok érkeztek:
-
2012. június 1-jei, 2012. szeptember 24-i, valamint 2012. október 11-i levelükben az olasz hatóságok benyújtották az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos észrevételeiket.
-
Az eljárás megindításáról szóló határozatra válaszul harmadik félként egyedül a Simet, a bejelentett intézkedés lehetséges kedvezményezettje nyújtott be észrevételeket. Beadványai 2012. augusztus 4-én, 2012. október 31-én és 2012. december 13-án érkeztek.
-
A harmadik felek beadványaival kapcsolatos észrevételeiket az olasz hatóságok 2012. november 28-i, 2012. december 4-i, 2012. december 19-i, valamint 2013. január 10-i levelükben közölték.
2. AZ INTÉZKEDÉS ISMERTETÉSE
2.1. A VÁLLALKOZÁS ÉS A NYÚJTOTT SZOLGÁLTATÁSOK
(4)
A Simet menetrend szerinti autóbuszos személyszállítási szolgáltatásokat nyújtó magánvállalkozás, amely tevékenységét az olasz államtól az 1822/1939. sz. törvény alapján kapott koncesszió alapján folytatja (2). A Simet ennek keretében üzemelteti Calabriát és a többi olaszországi régiót összekötő régióközi menetrendszerinti autóbusz-közlekedési hálózatát. E szolgáltatásokon kívül, amelyek árbevételének mintegy kétharmadát adják, a Simet egyéb szolgáltatásokat - nemzetközi utazási szolgáltatásokat, idegenforgalmi szolgáltatásokat, valamint sofőrös autóbusz-bérlési szolgáltatásokat - is nyújt (3), amelyekből árbevételének fennmaradó egyharmada származik.
(5)
A Simet első ízben 1999 októberében igényelt kompenzációt az Infrastrukturális és Közlekedési Minisztériumtól (a továbbiakban: a minisztérium) az 1987-től kezdődő időszakra vonatkozóan az általa nyújtott régióközi buszszolgáltatások után (4). A minisztérium ezt és a további kérelmeket is elutasította, mivel úgy ítélte meg, hogy a Simet számára nem írt elő közszolgáltatási kötelezettséget.
(6)
Az olasz hatóságok szerint a Simet a menetrend szerinti régióközi autóbuszos személyszállítási szolgáltatásokat nyújtó többi társasághoz hasonlóan ideiglenes, a vállalkozás kérésére évenként meghosszabbított engedély (koncesszió) alapján végezte tevékenységét. A koncesszió kizárólagos joggal ruházta fel a vállalkozást az adott szolgáltatások nyújtására. A koncessziós feltételek rögzítették, hogy a szolgáltatás nyújtásával a vállalkozás nem válik jogosulttá semmilyen támogatásra vagy kompenzációra, valamint azt, hogy a vállalkozás a szolgáltatást saját kockázatára nyújtja. A minisztérium által elfogadott éves koncessziós feltételek tartalmazták a vállalkozás által javasolt viteldíjakat is.
(7)
Idővel a vállalkozás több kérelmet nyújtott be a szolgáltatásnyújtás rendszerének módosítása céljából, amelyeket a 369/1994. sz. elnöki rendeletben rögzített eljárásnak (5) megfelelően általában jóváhagytak. A 369/1994. sz. elnöki rendelet 4. és 5. cikke részletes eljárást fogalmaz meg a koncesszió alapján nyújtandó új szolgáltatások bevezetésével kapcsolatos kérelmek elbírálására és összehasonlító vizsgálatára vonatkozóan.
2.2. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ HATÁROZATOT MEGELŐZŐEN HOZOTT ÁLLAMTANÁCSI ÍTÉLETEK
(8)
Miután a minisztérium megtagadta a közszolgáltatásért járó kompenzációt az 1987-től kezdődő időszakra vonatkozóan, a Simet az olasz közigazgatási bíróságok előtt pert indított, amelyben a közszolgáltatási kötelezettség ellátásáért kompenzációt követelt.
(9)
A jogorvoslati eljárásban 2010. március 9-én hozott 1405/2010. sz. ítéletével (a továbbiakban: az 1405/2010. sz. ítélet) az Államtanács elismerte a Simet jogosultságát arra, hogy az olasz állam által adott koncesszió alapján nyújtott menetrend szerinti, döntően régióközi buszszolgáltatásai után kompenzációban részesüljön. Az ítélet szerint a kompenzáció pontos összegét a vállalkozás nyilvántartásából származó megbízható adatok alapján kellett megállapítani.
(10)
Amint azt az eljárás megindításáról szóló határozat részletesebben kifejti, az 1405/2010. sz. ítélet nem határozza meg pontosan, hogy a közszolgáltatási kötelezettséget melyik jogszabály alapján, illetve milyen formában írták elő. Miután a közigazgatási szervek az 1405/2010. sz. ítélet rendelkezéseit nem tartották be, az Államtanács 2011. január 18-i 2072. sz. határozatában pontosabban fogalmazott e kérdésben, és kijelentette, hogy „a minisztérium sorozatosan megtagadta a vállalkozástól az útvonalak, az időpontok és a megállóhelyek módosításának lehetőségét, továbbá előírta számára, hogy az Olasz Államvasutak (Ferrovie dello Stato) díjaival azonos vagy azoknál alacsonyabb viteldíjakat alkalmazzon - ezek a vállalkozás megítélése szerint közszolgáltatás nyújtására utaló elemek.”
(11)
Az 1405/2010. sz. ítélet megemlíti ugyan az Európai Parlament és a Tanács új, 1370/2007/EK rendeletét (6), amely a közszolgáltatásért járó kompenzációt szabályozza, amennyiben „a korábbi közösségi rendeletekben foglaltakhoz hasonlítható kompenzációs kritériumokat állapít meg”, az Államtanács ugyanakkor az 1191/69/EGK tanácsi rendelet (7) 6., 10. és 11. cikke alapján rendelte el, hogy az illetékes hatóságok fizessenek kompenzációt a Simetnek.
(12)
Az olasz hatóságok úgy döntöttek, hogy az államtanácsi ítéletek (az 1405/2010. sz. ítélet és a 2072/2011. sz. határozat) végrehajtását, valamint a Simet részére a kompenzáció kifizetését megelőzően megvárják a bejelentett intézkedés bizottsági értékelését.
2.3. AZ ESETLEGES KÖZSZOLGÁLTATÁSÉRT JÁRÓ KOMPENZÁCIÓ ELŐZETESEN BEJELENTETT ÖSSZEGE
(13)
A Simetnek a nyújtott szolgáltatásokért fizetendő kompenzáció összegével kapcsolatban az olasz hatóságok a Simet megbízásából külső tanácsadó által készített jelentést (a továbbiakban: előzetes jelentés) nyújtottak be a Bizottsághoz, az abban foglalt becslések megerősítése nélkül. Az előzetes jelentés szerint a fizetendő kompenzáció becsült összege mintegy 59,4 millió EUR (8).
(14)
Később azonban sor került a kompenzációs igények felülvizsgálatára, mivel az eljárás megindításáról szóló határozatot követően az Államtanács független értékelést kért a kompenzáció megfelelő mértékére vonatkozóan. Az értékelés eredményeivel a 2.6. és 2.7. szakasz foglalkozik.
2.4. IDŐTARTAM
(15)
Bár a Simet a 2013 végéig nyújtott szolgáltatások után követel kompenzációt (9), az olasz hatóságok úgy ítélik meg, hogy az értesítés csak az 1987-2003 közötti időszakot érinti, mivel az 1405/2010. sz. ítélet csak az ezen időszakra vonatkozó fellebbezéshez kapcsolódik. Így különösen az 1405/2010. sz. ítélet 3.1. pontja egyértelműen az 1987-2003 közötti évekre járó kompenzációt említi.
2.5. A NEMZETI BÍRÓSÁGI ELJÁRÁSOK FEJLEMÉNYEI AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ HATÁROZATOT KÖVETŐEN
(16)
Miután az olasz hatóságok visszautasították az 1405/2010. sz. ítélet és a 2072/2011. sz. határozat végrehajtását, az Államtanács 270/2012. számmal új határozatot hozott, amelyben független szakértői bizottságot jelölt ki annak meghatározására, hogy az 1405/2010. sz. ítélet milyen módon hajtható végre.
(17)
Az elnökből és két tagból álló bizottság feladata a Simet részére az 1405/2010. sz. ítélet alapján fizetendő kompenzáció összegének kiszámítása volt. Ezzel egyidejűleg a jogvitában érintett felek saját szakértőket is megbíztak, akik észrevételezték a szakértői bizottság előzetes megállapításait. Ennek kapcsán a következő hónapokban a felek számos jelentést és választ küldtek egymásnak.
(18)
A szakértői bizottság 2012 augusztusában fejezte be a munkáját. A bizottság nem jutott egybehangzó következtetésre. Ehelyett két külön jelentés készült az Államtanács részére:
-
2012. augusztus 29-én került benyújtásra az Államtanács megbízásából felállított bizottság elnöke által jegyzett kisebbségi jelentés, amelynek következtetése szerint nem áll rendelkezésre elegendő adat a Simetnek járó kompenzáció meghatározásához, így kompenzáció nem nyújtható.
-
2012. augusztus 20-án került benyújtásra az Államtanács megbízásából felállított háromtagú szakértői bizottság két tagja által jegyzett többségi jelentés, amelynek következtetése szerint a Simetnek fizetendő kompenzáció összege 22 049 796 EUR.
(19)
Mivel a Bizottság előtti állami támogatási eljárás jelenleg is folyamatban van, az Államtanács egyelőre nem hozott végleges határozatot a Simetnek járó kompenzáció összegéről.
2.6. A KISEBBSÉGI JELENTÉS
(20)
A kisebbségi jelentés különösen az alábbiakat emeli ki:
-
hiányoznak a kompenzáció kiszámításához szükséges megbízható adatok (ezek meglétét a 2072/2011. sz. határozat és az 1405/2010. sz. ítélet írja elő),
-
a módosított 1191/69/EGK rendeletben a túlkompenzáció megelőzése érdekében a kompenzáció nyújtásának szükséges feltételeként előírt számviteli elkülönítést nem végezték el,
-
az elkülönített számviteli rendszer nem váltható fel más számviteli rendszerekkel, amelyekről egyenlőre nem bizonyított, hogy lehetővé teszik valamennyi költség- és bevételi elem pontos azonosítását,
-
azokat az éveket illetően, amelyekre vonatkozóan rendelkezésre állnak költségelszámolási adatok (csak két ilyen év van: 2002 és 2003), a pénzügyi kimutatásokhoz csatolt dokumentumok (a megjegyzések és a működési jelentés) ezeket az adatokat nem említik. Ez arra utalhat, hogy a költségkimutatásokat a vállalatirányítási szervek nem használták fel a vállalkozás működésének figyelemmel kísérésére,
-
hiányoznak a kompenzáció kiszámításához előzetesen meghatározott paraméterek,
-
a vállalkozás nem azonosította az egyes útvonalakra vonatkozó pontos, egyedi és egyértelmű közszolgáltatási kötelezettségeket (az uniós jogszabályokban meghatározott típusok említésével),
-
nem került meghatározásra az e kötelezettségekből származó gazdasági hátrány,
-
hiányoznak a Simetet ért kárra vonatkozó bizonyítékok, pedig a bizonyítási teher az 1405/2010. sz. ítéletet megelőző eljárásban a vállalkozásra hárult.
(21)
E hiányosságokból a kisebbségi jelentés arra következtet, hogy nem állnak rendelkezésre megbízható adatok az 1405/2010. sz. ítéletben előírt kompenzáció kiszámításához, így annak összege nem határozható meg.
2.7. A TÖBBSÉGI JELENTÉS
(22)
A többségi jelentés az alábbi módszertan alapján számítja ki a Simetnek járó kompenzációt:
2.7.1. A működési költségek és bevételek különbözetén alapuló kompenzációs elem
2.7.1.1. A bevétel becslésére alkalmazott módszer
(23)
Az 1987-1992, valamint a 2002-2003 közötti évekre vonatkozóan a szakértők közvetlenül a pénzügyi kimutatásokból extrapolálták a menetrend szerinti buszszolgáltatásokból származó bevételt. Az 1993-2001 közötti időszakra vonatkozóan a szakértők a Simet bevételi dokumentációját használták fel, mivel az időszakról készült pénzügyi kimutatások nem részletezik az e szolgáltatásokból származó bevételt (10). E számítások alapján az 1987-2003 közötti időszak teljes bevétele 57 213 440 EUR-ra tehető.
2.7.1.2. A buszszolgáltatás költségeinek becslésére alkalmazott módszer
(24)
Mivel az 1987-1992 közötti időszakról nem állt rendelkezésre költségkimutatás, a szakértők a régióközi menetrend szerinti buszszolgáltatások költségeit az időszakban e szolgáltatásokból származó bevétellel arányosan állapították meg. A szakértők az egyes évekről készült pénzügyi kimutatásokban szereplő költségek teljes összegét vették alapul. Ezután a működési költségek rekonstruálásához a teljes költségből kivonták a következő nem működési költségek mindegyikét: a fizetendő kamatokat, a pénzügyi költségeket, az eszközök selejtezéséből származó veszteségeket, az egyéb veszteségeket és költségeket, a közvetlen adókat, valamint a végleges leltár értékét. Végül a régióközi menetrend szerinti buszszolgáltatásokhoz kapcsolódó működési költségeket az azonos menetrend szerinti buszszolgáltatásokból származó bevétellel arányosan állapították meg.
(25)
Az 1993-2001 közötti időszakban a Simet módosította az éves pénzügyi kimutatásokban szereplő adatok bemutatását (11). A szakértők így ezekre az évekre vonatkozóan a vállalkozás éves pénzügyi kimutatásaiból kivonták a működési költségek teljes értékét, amely a következő üzemiköltség-elemek összege: segédanyagok és fogyóeszközök, külső szolgáltatások, nem saját tulajdonú ingatlan használata, személyi ráfordítások, amortizáció és értékcsökkenés, a nyers- és segédanyagok, valamint a fogyóeszközök készletváltozásai, továbbá egyéb működési költségek. Ezt követően a menetrend szerinti buszszolgáltatásokhoz kapcsolódó működési költségeket az azonos menetrend szerinti buszszolgáltatásokból származó bevétellel arányosan állapították meg (az 1987-1992 közötti időszakkal megegyező módon). A 2000. és 2001. évre vonatkozóan annak ellenére, hogy történt bizonyos mélységű költségelszámolás, a kapcsolódó dokumentumok nem teljes körűek, ezért a szakértők úgy döntöttek, hogy az előző évekével azonos módszerrel állapítják meg a menetrend szerinti buszszolgáltatásból származó költségeket.
(26)
A 2002. és 2003. évekre vonatkozóan rendelkezésre álltak a költségelszámolási adatok. A szakértők így az alábbi kategóriák szerint osztották fel a költségeket: i. menetteljesítményhez kapcsolódó költségek; ii. a menetrend szerinti buszszolgáltatáshoz közvetlenül kapcsolható költségek; iii. forgalmi alapon megosztható költségek.
-
Az első költségkategóriába az üzemanyagokkal, motorolajokkal, gumiabroncsokkal, alkatrészekkel, külső munkavégzéssel, járműmosással, autópályadíjakkal, a kötelező járműszervizeléssel, a lízinggel és az eszközök értékcsökkenésével kapcsolatos költségek tartoznak. E költségelemek mindegyikét elosztották a megtett kilométerek teljes számával, majd az egy kilométerre jutó költséget megszorozták a menetrend szerinti buszszolgáltatás keretében megtett kilométerek számával.
-
A második költségkategória azokat a költségelemeket tartalmazza, amelyek a költségkimutatás alapján közvetlenül kapcsolhatók a régióközi menetrend szerinti buszszolgáltatásokhoz. Ide tartozik a közvetlen foglalkoztatás, a hulladékelhelyezés, a különféle díjak, a parkolási díjak, a menetrend szerinti buszszolgáltatások céljára harmadik féltől bérelt járművek díja, a fedélzeti szolgáltatásokkal kapcsolatos beszerzések, valamint az utazó személyzet költségtérítése.
-
A harmadik költségkategóriába a közvetett költségek sorolhatók, ez a közvetett munkaerőköltségeket, az általános költségeket, a buszbiztosítást, a gépjárműadót, valamint a telephelyek bérleti díját tartalmazza. E költségeket az azonos menetrend szerinti buszszolgáltatásokból származó bevétellel arányosan osztották meg.
(27)
A fenti időszakokra külön kiszámított költségek összeadásával a menetrend szerinti buszszolgáltatásokhoz kapcsolódó költségek az 1987-2003 közötti időszakban összesen 59 510 413 EUR-t tesznek ki.
(28)
Ebből adódóan a menetrend szerinti buszszolgáltatásokból származó bevételt e költségekkel csökkentve a többségi jelentés az 1987-2003 közötti időszakra 2 296 973 EUR működési veszteséget állapít meg.
2.7.2. A felhasznált tőke megtérülési szükségletéhez kapcsolódó kompenzációs elem:
(29)
A vizsgált évek mindegyikére vonatkozóan a szakértők meghatározták a felhasznált tőke értékét, amely az alábbi elemek összege:
-
saját tőke (E), amelynek értéke az éves pénzügyi kimutatásokból származik a saját tőke figyelembevételével, valamint
-
kölcsöntőke (D). A szakértők a kölcsöntőkébe csak a pénzügyi adósságot, azaz a bankokkal és egyéb hitelezőkkel szembeni kötelezettségeket számították be.
(30)
A felhasznált tőke megtérülési aránya a súlyozott átlagos tőkeköltség (WACC) képlete alapján határozhat meg.
Ahol Re
Re
=
a sajáttőke-arányos nyereség elvárt mértéke;
Rd
=
az idegen tőke költsége; E = a vállalkozás saját tőkéje;
D
=
a vállalkozás adóssága; ;
E/V
=
a saját tőke aránya a finanszírozáson belül;
D/V
=
az idegen tőke aránya a finanszírozáson belül;
Tc
=
a társasági adó kulcsa
(31)
Az elvárt sajáttőke-arányos nyereség kiszámítása a tőkeeszköz-árazási modell alapján történt. A modell a kockázat és az elvárt megtérülés közötti kapcsolatot írja le:
Where:
rf
=
Risk free rate
βa
=
Bata of the security
=
Expected market return
(32)
A nemzeti statisztikákból vett tízéves államkötvényhozamok a kockázatmentes rátát (rf) helyettesítik.
(33)
A kompenzáció értékelésével érintett évekre vonatkozóan a szakértők megállapították, hogy az olasz piacon a kockázatmentes értékpapírok helyett részvénybe fektető befektetők átlagosan 5,8 %-os kockázati felárat (rm-rf) vártak el (12).
(34)
A Simet részvényeinek béta (13) értékét a buszszolgáltatásokra és a közlekedési ágazatra számított 0,39-os (14) tőkeáttétel nélküli béta (15) érték alapul vételével számították ki. A béta értéket ezután a vállalkozás által az egyes évekre vonatkozóan közölt pénzügyi struktúrához viszonyítva igazították ki:
(35)
1987-1994 között az olasz társaságiadó-kulcs 36 %, 1995-2000 között 37 %, majd 2001-2002 között ismét 36 % volt.
(36)
A szakértők szerint a felhasznált tőke visszatérítése biztosítja a Simetnek járó adózás utáni kompenzációt. Mivel a kompenzáció adóköteles, az alábbiak szerinti kiigazításra szorul:
(37)
A fenti képletek alapján a szakértők számításai szerint a Simet által felhasznált tőke után járó visszatérítés összege 5 948 150 EUR.
(38)
A szakértők által számított, a késedelmi kamat terhelése előtti kompenzáció teljes összege ennek alapján 8 245 124 EUR, amely a működési veszteséghez kapcsolódó kompenzációból és a felhasznált tőke visszatérítéséből áll).
2.7.3. A késedelmi kamat kiszámítása
(39)
Mivel a feljebb kiszámított kompenzációs összegek kifizetése az érintett évekre vonatkozóan nem történt meg, a szakértők azokat az alábbiak szerint felfelé módosították:
-
az előzetesen kiszámított összegeket 2012 júliusáig az ISTAT szerinti fogyasztói árindexek alapján újraértékelték,
-
az így kapott összegeket a jogszabályban rögzített kamattal terhelték meg.
(40)
A szakértői bizottság ilyen módon a kompenzáció teljes összegét 22 049 796 EUR-ban állapította meg.
2.7.4. A többségi jelentés további megállapításai
(41)
A többségi jelentés szerint az Államtanács által megítélt kompenzáció nem érinti az 1191/69/EGK rendelet közvetlen alkalmazását, vagyis nem minősül a rendelet értelmében közvetlenül - visszamenőlegesen - megítélt kompenzációnak. Ellenkezőleg: a jelentés szerint az Államtanács a kompenzáció közös módszereire vonatkozóan a rendeletben rögzített kritériumok alkalmazását javasolta annak érdekében, hogy megállapítsa azt a kárt, amely a Simetet közszolgáltatási kötelezettsége jogtalan meghosszabbítása miatt érte.
(42)
A többségi jelentés megjegyzi továbbá, hogy azokban az esetekben, ahol a Bizottság szerint az 1191/69/EGK rendelet nem alkalmazható a közszolgáltatásért járó kompenzáció megállapítására, a Bizottság gyakran hagyott jóvá ilyen kompenzációt úgy, hogy hasonló módon az állami támogatások közösségi keretrendszerét közszolgáltatási kötelezettség formájában alkalmazta. A Bizottság számára a fő kritérium az volt, hogy a kompenzáció összege ne haladja meg a kötelezettségek ellátása során felmerült költségek fedezéséhez szükséges mértéket. A túlkompenzációnak a jelen esetben fennálló kockázatát illetően a többségi jelentés azon az állásponton van, hogy mivel az elvégzett művelet a vállalkozásnál az előírt menetrend szerinti buszszolgáltatás nyújtása során ténylegesen felmerült múltbeli költségek utólagos kiszámításához kapcsolódik, a számítás mentes attól a bizonytalanságtól, amely a kompenzáció előzetes meghatározásakor végzett előrejelzésekben rejlik. A túlkompenzáció problémája tehát nem jelentkezik.
(43)
A többségi jelentés érinti a számviteli elkülönítés hiányának kérdését is. Álláspontja szerint számviteli elkülönítést a közszolgáltatás nyújtásáért járó kompenzációban részesített vállalkozásoknál alkalmaznak annak érdekében, hogy a vállalkozás a kapott forrásokat ne használhassa fel szabálytalanul egyéb tevékenységeihez. Mivel azonban a szóban forgó esetben a Simet közszolgáltatás nyújtásáért járó kompenzációként az eddigiekben nem jutott állami forráshoz, a számviteli elkülönítés követelményével nem indokolható az Államtanács által megítélt kompenzáció kifizetésének elutasítása.
(44)
A többségi jelentés megjegyzi továbbá, hogy a 2002. és 2003. évben, amelyre vonatkozóan rendelkezésre állnak a költségelszámolási adatok, a tényleges működési veszteség nagyjából megegyezett a korábbi éveknél alkalmazott módszerrel számított veszteséggel, amely szerint a szakértők a régióközi menetrend szerinti buszszolgáltatások költségeit az időszakban e szolgáltatásokból származó bevétellel arányosan állapították meg (a két adat közötti eltérés mindössze 2,6 %). A szakértők ez alapján úgy vélik, hogy a megelőző időszakra vonatkozó költségkimutatás hiányának nem érdemes gyakorlati jelentőséget tulajdonítani a kompenzáció megítélése szempontjából.
3. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK INDOKLÁSA
(45)
Az eljárás megindításáról szóló határozat kifejti, hogy a Bizottság több tekintetben is kétségesnek tartotta a bejelentett intézkedésnek a belső piaccal való összeegyeztethetőségét.
(46)
Először is a Bizottság kételkedett abban, hogy a bejelentett intézkedés nem támogatási intézkedésnek minősíthető. A Bizottság ugyanis megkérdőjelezte, hogy teljesült-e a Bíróság Altmark-ítéletében (16) meghatározott négy feltétel.
(47)
Másodszor a Bizottság felvetette az alkalmazandó jogi keretrendszer kérdését. Mivel az Államtanács által elrendelt, de ki nem fizetett kompenzáció az 1987-2003 között állítólagosan a Simet számára előírt közszolgáltatási kötelezettségekre vonatkozik, felmerült a kérdés, hogy a jelen esetben az 1191/69/EGK rendelet vagy az 1370/2007/EK rendelet az irányadó.
(48)
A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a jelen esetben az 1191/69/EGK rendelet irányadó akkor, ha bizonyítható, hogy a Simet számára az olasz hatóságok egyoldalú közszolgáltatási kötelezettséget írtak elő, és a javasolt kompenzáció az említett rendeletben foglalt valamennyi követelménynek megfelel. Ennek oka, hogy az 1191/69/EGK rendelet 17. cikkének (2) bekezdése szerint a valamely vállalkozás számára egyoldalúan előírt közszolgáltatási kötelezettség ellátásáért járó, az említett rendelet szabályai szerint kifizetett kompenzáció mentes a Bizottságnak történő előzetes bejelentési kötelezettség alól. Ha azonban e két feltétel közül egyik teljesítése sem bizonyítható, akkor a bejelentett intézkedés összeegyeztethetőségét az 1370/2007/EK rendelet alapján kell értékelni.
(49)
Harmadszor, bár feltételezte, hogy az Államtanács által elrendelt kompenzáció valóban a közszolgáltatási kötelezettségek egyoldalú előírásának eredménye, a Bizottság a rendelkezésére álló információk alapján kételkedett abban, hogy a kompenzáció megfelelt az 1191/69/EGK rendeletben foglalt követelményeknek. A Bizottság ezenkívül kételkedett abban is, hogy az 1191/69/EGK rendeletben rögzített, az egyoldalúan előírt közszolgáltatási kötelezettségekre vonatkozó közös ellentételezési eljárás megfelelően alkalmazható az 1992 utáni évekre, mivel 1992 júliusától a régióközi buszszolgáltatások nem tartozhattak egyoldalúan előírt közszolgáltatási kötelezettség hatálya alá (17).
(50)
Negyedszer, ha a további vizsgálatok megerősítik, hogy a bejelentés alóli mentességre vonatkozóan az 1191/69/EGK rendeletben előírt feltételek közül legalább egy nem teljesül és az 1370/2007/EK rendelet szerinti értékelést kell végezni, akkor a Bizottság kétségbe vonja, hogy a rendeletben foglalt feltételek a jelen esetben teljesültek.
(51)
Mindenesetre az alkalmazott jogi alaptól függetlenül a Bizottság kételkedett abban, hogy az Államtanács által elrendelt kompenzáció kizárta a túlkompenzáció lehetőségét. A Bizottság rámutatott, hogy a Simet legalább 2000-ig nem alkalmazott megfelelő számviteli elkülönítést (18), és megkérdőjelezte annak lehetőségét, hogy a menetrend szerinti buszszolgáltatással összefüggő költségek utólagosan pontosan megállapíthatók. Megkérdőjelezte továbbá a kompenzáció kiszámításakor alapul vett elvárt sajáttőke-arányos nyereség megfelelőségét.
4. OLASZORSZÁG ÉSZREVÉTELEI
(52)
Beadványaikban az olasz hatóságok úgy ítélték meg, hogy a bejelentett intézkedés az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül, különösen azért, mert nem teljesíti a Bíróság Altmark-ítéletében meghatározott összes feltételt. Az olasz hatóságok szerint ezenkívül az Államtanács által megítélt kompenzáció sem az 1191/69/EGK rendeletnek, sem az 1370/2007/EK rendeletnek nem felel meg.
(53)
Az olasz hatóságok hangsúlyozták, hogy a vizsgált időszakban a régióközi buszszolgáltatásokra vonatkozó közszolgáltatási kötelezettség előírására sem egyoldalúan, sem szerződéses keretek között nem került sor. A hatóság és a személyszállítási szolgáltatásokat végző magánvállalkozások viszonyát szabályozó jogi eszközök egyoldalú koncessziók voltak, amelyek alapján a hatóság egy magántulajdonú szervezetre ruházta át azon saját, eredetileg az 1822/1939. sz. törvényben az államnak biztosított jogát, hogy az utasok megkülönböztetése nélkül szállítási szolgáltatásokat nyújtson.
(54)
Az olasz hatóságok emlékeztettek továbbá arra, hogy a minisztérium által a vállalkozás kérésére kiadott koncessziós feltételek egyértelműen rögzítették: a szolgáltatást a működtető vállalkozás kizárólag a saját felelősségére nyújtja, a vizsgált időszakban a kizárólagos jogokra vonatkozó garancia kivételével. A szolgáltatás nyújtása a vállalkozást semmilyen támogatásra vagy kompenzációra nem jogosította. A koncesszió átmeneti jellegű volt, amelyet minden évben a vállalkozás kérésére hosszabbítottak meg. Az engedélyeket évről évre az útvonalakat, megállóhelyeket, járatszámokat stb. érintő, a vállalkozások egyedi kéréseinek megfelelő módosításokkal adták ki.
(55)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban leírt és 2001-ig érvényben lévő viteldíjmaximumokkal kapcsolatban az olasz hatóságok megjegyezték, hogy a maximumokat Olaszországban mindenütt, nemcsak egy adott földrajzi régióban alkalmazták. Megjegyezték továbbá, hogy az 1191/69/EGK rendelet 2. cikkének (5) bekezdése szerint árpolitikai intézkedésről volt szó, amely azonban a rendelet értelmében nem minősült kötelező kompenzáció hatálya alá eső díjszabási kötelezettségnek.
(56)
Ezenfelül az olasz hatóságok szerint 1992 júliusától (19) az 1191/69/EGK rendelet alapján a régióközi buszszolgáltatásokkal kapcsolatban nem írható elő egyoldalú közszolgáltatási kötelezettség. A rendelet 1. cikkének (5) bekezdése a kötelezettség egyoldalú előírását csak a városi, elővárosi és regionális szolgáltatások esetében engedi meg.
(57)
Mindenesetre az olasz hatóságok megjegyezték, hogy a Simet egy alkalommal sem kérte az 1191/69/EGK rendelet 4. cikkében előírt módon a közszolgáltatási kötelezettségek megszüntetését, amit a rendelet előfeltételnek tekint az adott kötelezettségek fennállásának megállapításához. A Simet 1999-ben a minisztériumhoz benyújtott kérelme (20) általánosságban az 1987-től állítólagosan előírt közszolgáltatási kötelezettség utáni kompenzációra irányult. Az olasz hatóságok rámutattak arra, hogy a kérelem nem jelölte meg a régióközi menetrend szerinti buszszolgáltatások megfelelő jövedelmezősége érdekében megszüntetni kívánt közszolgáltatási kötelezettségeket.
(58)
Az olasz hatóságok ez alapján megállapították, hogy a Simet nem bizonyította, hogy az 1191/69/EGK rendelet 2. cikkének (2) bekezdésében meghatározott közszolgáltatási kötelezettséget vállalt és különösen nem jelölte meg a rá háruló konkrét szolgáltatási és tarifakötelezettségeket. Olaszország szerint a Simet mindössze azt bizonyította, hogy az illetékes hatóságok által a vállalkozás kérésére kiadott állami koncesszió alapján különféle egyetemes szállítási szolgáltatásokat nyújtott. A Simetnek az egyetemes szállítási szolgáltatásokkal való megbízása önmagában nem jelenti azt, hogy a Simet az 1191/69/EGK rendelet szerinti közszolgáltatási kötelezettséget vállalt.
(59)
Az olasz hatóságok megjegyezték továbbá, hogy a vizsgált időszak legnagyobb részében (1987-2001 között) a Simet nem alkalmazta megfelelően az 1191/69/EGK rendelet 1. cikkének (5) bekezdésében előírt számviteli elkülönítést (21). Ezért nem lehetséges a közszolgáltatási kötelezettség teljesítéséből származó nettó többletköltség kiszámítása, ami azt jelenti, hogy az 1191/69/EGK rendelet 10. cikkében meghatározott feltételek nem teljesültek.
(60)
Az olasz hatóságok végül rámutattak arra, hogy a minisztérium az 1191/69/EGK rendelet 13. cikkével ellentétben azért nem állapított meg előzetesen kompenzációs összeget, mert nem írt elő közszolgáltatási kötelezettséget a Simet számára. A jelen esetben a Simetnek járó kompenzációt kizárólag utólagos értékelés alapján számították ki.
(61)
Az olasz hatóságok úgy ítélték meg, hogy az 1370/2007/EK rendelet alapján végzett értékelés nagyrészt ugyanazokat a kérdéseket veti fel, mint az 1191/69/EGK rendelet alapján végzett értékelés (ideértve az egyértelműen meghatározott közszolgáltatási kötelezettség hiányát, a kompenzáció előzetesen meghatározott, objektív paramétereinek hiányát, a számviteli elkülönítés hiányát stb.). Az „ésszerű haszon” 1370/2007/EK rendeletben meghatározott fogalmát illetően az olasz hatóságok túlzottnak ítélték a Simet által az előzetes jelentésben javasolt megtérülési rátát egy olyan helyzetben, ahol a kompenzációt utólag határozták meg úgy, hogy az kizárja az előre nem látható költségek/veszteségek kockázatát.
(62)
Az olasz hatóságok teljes mértékben megerősítették a kisebbségi jelentés megállapításait, amely szerint a kompenzáció összege nem számítható ki. Ugyanakkor szerintük a többségi jelentés bizonyos tárgyi és módszertani hibákat tartalmazott. Például az olasz hatóságok kétségbe vonták annak a feltételezésen alapuló módszernek a megfelelőségét, amelyet a szakértők az állítólagos közszolgáltatási kötelezettség nettó működéi költségeinek kiszámításakor alkalmaztak. Kifogásolták azt is, hogy a jelentés:
-
nem korlátozza a felhasznált tőke összegét a közszolgáltatási kötelezettségekhez kapcsolható tőkére, hanem a kompenzáció kiszámításakor a felhasznált tőke teljes összegét veszi alapul, tehát a számítások a vállalkozás egyéb üzleti tevékenységei - utazási irodai tevékenység, nemzetközi szolgáltatások, sofőrös autóbusz-bérlési szolgáltatások - során felhasznált tőkét is tartalmazza,
-
az elvárt tőkemegtérülés meghatározásakor 100 bázispontot meghaladó kockázati prémiumot alkalmaz, ami az utólag számított kompenzáció esetében nem tekinthető indokoltnak,
-
nem megfelelően számítja ki az azzal összefüggő kamatokat, hogy a kompenzációs összegek kifizetése nem történt meg azokra az évekre, amelyekre azokat kiszámították. Az Államtanács által kijelölt szakértők a jogszabályban előírt kamattal a 2012-ben teljesen újraértékelt összegeket terhelték meg, nem pedig az eredeti összegeket, ahogyan az indokolt lett volna.
5. A HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEI
(63)
Az eljárás megindításáról szóló határozatra válaszul harmadik félként egyedül a Simet, a bejelentett intézkedés lehetséges kedvezményezettje nyújtott be észrevételeket. Beadványaiban a Simet vitatta a Bizottságnak az eljárás megindításáról szóló határozatban képviselt álláspontját.
(64)
Azon állításának megalapozása céljából, hogy kötelezettségek terhelték, a Simet benyújtotta a bírósági eljárás keretében vizsgált útvonalak vonatkozásában kapott koncessziókat. A Simet szerint a benyújtott koncessziókban meghatározott követelmények rögzítették többek között a viteldíjakat, az útvonal állandóságát, a megállóhelyeket, valamint a szolgáltatás gyakoriságát és időbeosztását. Ezenkívül tartalmazták azokat a feltételeket is, amelyek az utasok poggyászának szállítását, a posta számára az általános levelek ingyenes szállítását, valamint az egyéb küldeményeknek az erre vonatkozó rendelkezésekben meghatározott díj fejében történő szállítását szabályozták. A koncessziók ezenkívül előírták a vállalkozás számára a szolgáltatást érintő valamennyi zavar, baleset és módosítás bejelentését, az utasok, a poggyász és a mezőgazdasági csomagok szállítására szóló jegyek kibocsátását, továbbá a vonatkozó nyilvántartások öt évig történő megőrzését. A Simetnek ezenkívül előzetes engedélyt kellett beszereznie a minisztérium tartományi gépjárműügyi hivatalától a koncessziók hatálya alá tartozó, valamint az egyéb szolgáltatások nyújtásához használni kívánt buszok típusára és jellemzőire vonatkozóan.
(65)
A Simet benyújtotta továbbá azokat az iratokat, amelyekben állítása szerint a minisztérium részben vagy egészben elutasította a nyújtott szolgáltatások részleteinek módosítását. A vizsgált időszakra vonatkozóan a Simet részleges elutasítást nyújtott be az alábbiakra vonatkozóan (22):
-
a meglévő menetrend szerinti szolgáltatásokén kívüli új megállóhelyek működtetésével kapcsolatos kérelmek a Rossano-Nápoly útvonalra (1992), a Cariati-Milánó útvonalra (1995), a Cosenza-Firenze útvonalra (1999), a Cosenza-Firenze és a Cosenza-Pisa útvonalra (2000), valamint a San Giovanni-Milánó útvonalra (2003) vonatkozóan,
-
a Cosenza-Nápoly útvonalon új menetrend szerinti szolgáltatások működtetésére szóló engedélyre irányuló kérelem (2000).
(66)
A Simet szerint a fenti kérelmek visszautasítása bizonyítja, hogy az olasz hatóságok egyoldalú közszolgáltatási kötelezettségeket írtak elő. A Simet azt állítja továbbá, hogy a hatóságok nem tették lehetővé a közlekedési útvonalaknak a kínálat bővítésén és diverzifikálásán keresztüli „optimalizálását”. A járatok útvonalát voltaképpen „befagyasztották”, így azokra vonatkozóan a minisztériumi határozatok maradtak érvényben, bár hivatalosan „üzleti tevékenység” keretében működtek.
(67)
A Simet nem ért egyet az eljárás megindításáról szóló határozat 16. preambulumbekezdésében foglalt azon állítással, hogy a vállalkozás által javasolt viteldíjak megjelentek az éves koncessziós feltételekben. Eleinte a távolsági útvonalaknál a másodosztályú vasúti személyszállításéhoz szóló viteldíjakat kellett alkalmazni. Ezt támasztja alá az 1988. december 19-i minisztériumi jegyzőkönyv (D.C. III Div 32 No 3846), amely szerint „mivel számos, autóbusszal végzett közszolgáltatásra szóló koncesszióval rendelkező vállalkozás nyújtott be díjemelési igényt; mivel az utóbbi időben nem jelent meg a viteldíjakra vonatkozó általános iránymutatás; az új iránymutatások megjelenéséig […] [a regionális hivatalok] közvetlenül engedélyezhetik a koncessziótulajdonosok számára, hogy az általuk működtetett szolgáltatások díjait az állami vasúttársaság, a Ferrovie dello Stato (FS) másodosztályú vasúti személyszállítási díjaival azonos szintre emeljék, valamint az autópályát használó szolgáltatások esetében [mint a szóban forgó esetben is] azokat „expressz” pótdíjjal egészítsék ki; … nem alkalmazható azonban díjemelés azokban az esetekben, ahol jelenleg is a fenti viteldíjak vannak érvényben.” A Simet szerint a fenti intézkedések azt bizonyítják, hogy a vállalkozás nem állapíthatott meg a másodosztályú vasúti személyszállításban alkalmazottaknál (vagyis a Ferrovie dello Stato legalacsonyabb viteldíjainál) magasabb viteldíjakat. Ennek következtében a vállalkozás nem érhetett el a tevékenységéből származó magasabb érbevételt amiatt, hogy az államnak lényegében állami igények és célok megvalósítása állt érdekében.
(68)
A minisztérium 1992. július 3-i A/7302. sz. körlevele az állami hatáskörbe tartozó autóbuszjáratokra vonatkozóan az adott évre 6,1 %-os viteldíjemelést írt elő. A Simet szerint a körlevél, amellyel a minisztérium kizárólag azért engedélyezte a viteldíjak emelését, hogy azokat az ISTAT számaihoz igazítsa, azt támasztja alá, hogy a vállalkozás saját kezdeményezésére nem alkalmazhatta az általa megfelelőnek tartott viteldíjakat. A Simet megjegyzi továbbá, hogy a minisztérium 2002. április 5-i 3/02. sz. körlevele, amely a viteldíjak líráról euróra történő átszámítását szabályozza, a 2. pontban kimondja, hogy a szóban forgó tételek „szabályozott viteldíjak és árak”.
(69)
Végül a minisztérium által kiadott koncessziók előírják, hogy a „rögzített” viteldíjat a közigazgatási szervek állapítsák meg. Mivel nem egyszerű engedélyről, hanem koncesszióról van szó, a vonatkozó feltételek kifejezetten rögzítik, hogy a szolgáltatások nyújtására „az érvényben lévő és a későbbiekben bevezetett rendelkezések” az irányadók, valamint azt, hogy „a közigazgatási szervek a koncessziót bármikor visszavonhatják, amely esetben a szolgáltató semminemű igényt nem támaszthat”. Minden koncessziós feltétel 6. pontja egyértelműen rögzíti, hogy a minisztérium tartományi gépjárműügyi hivatala által jóváhagyott menetrendeket és viteldíjakat kell alkalmazni. A Simet szerint mivel a rögzített viteldíjak kizárnak mindenféle rugalmasságot a felhasználóknak nyújtható szolgáltatásokban, a vállalkozás nem reagálhatott az általa megfelelőnek ítélt módon a piac vagy saját igényeire.
(70)
A Simet szerint amiatt, hogy a számára előírt viteldíjakat kellett alkalmaznia, nem valósíthatott meg olyan árazási politikát, mint amilyet egy modern és szabad versenypiacon működő vállalkozás rendszerint követne. Egyrészt a Simet hangsúlyozza, hogy a minisztérium által előírt, a Ferrovie dello Stato által alkalmazott másodosztályú vasúti személyszállítási díjakkal megegyező viteldíjak olyan alacsonyak voltak, hogy a vállalkozás nem volt képes fedezni a buszszolgáltatások működtetésének költségeit. Másrészt ezen intézkedések lehetővé tették az állam számára, hogy vasúttársasága, a Ferrovie dello Stato részére indokolatlan támogatást nyújtson, mivel a régióközi buszszolgáltatást végző koncessziótulajdonosokat, így a Simetet is megakadályozta abban, hogy a vasúttársaság expressz pótdíjjal kiegészített másodosztályú jegyáránál alacsonyabb díjakat alkalmazzon. A Ferrovie dello Stato számára további előnyt jelentett az, hogy a Simet és más, hasonló szolgáltatást nyújtó vállalkozás nem jutott támogatáshoz.
(71)
A fentiek alapján a Simet úgy ítéli meg, hogy a minisztérium által adott koncessziók, majd az útvonal-módosításra irányuló kéréseket elutasító határozatok azt bizonyítják, hogy a koncessziók az 1191/69/EGK rendelet 14. cikke értelmében teljesítik a szolgáltatási szerződés kritériumait azáltal, hogy az útvonalakra, megállóhelyekre, viteldíjakra, a posta számára az általános levelek ingyenes szállítására, valamint az egyéb küldeményeknek az erre vonatkozó rendelkezésekben meghatározott díj fejében történő szállítására vonatkozó kötelezettségeket rögzítenek.
(72)
Még ha feltételezhető is az, hogy az 1191/69/EGK rendelet a minisztérium által előadottaknak megfelelően nem rendelkezett a régióközi koncesszióval rendelkezők kompenzációs jogáról, a Simet fenntartja azt a véleményét, hogy ez liberalizált szolgáltatásra utal, amellyel kapcsolatban - különösen a viteldíjakra vonatkozóan - a közigazgatási szervek nem írhattak elő kötelezettséget a vállalkozás számára. A Simet ezért úgy ítéli meg, hogy a minisztérium jogellenesen járt el, amiért a nemzeti jog (az Államtanács által alkalmazott 80/1998. sz. törvényerejű rendelet 35. cikke) szerint kártérítés jár.
(73)
A Simet szerint nem az 1191/69/EGK rendeletben szabályozott ügytípusról, hanem kártérítési perről van szó. A Simet megjegyzi, hogy az 1405/2010. sz. ítélet elismeri: a Simet a 80/1998. sz. törvényerejű rendelet 35. cikke alapján kártérítésre jogosult azon kár fejében, amelyet a minisztérium a Simet számára előírt közszolgáltatási kötelezettség megszüntetését elutasító jogellenes határozataival okozott. E határozatok, amelyek megsértették a vállalkozás szabadságának az olasz alkotmány 41. cikkében biztosított jogát, mivel a vállalkozásnak üzleti tevékenysége során anyagi veszteséget okoztak, ezért szükségszerűen jogellenesnek minősülnek, így a vállalkozás jogosulttá válik az elszenvedett veszteség megtérítésére. Az Államtanács elismerte, hogy a minisztérium a Simetnek indokolatlan jogsérelmet okozott azzal, hogy közszolgáltatási kötelezettség teljesítésére kötelezte, sértve a vállalkozás azon jogát, hogy szabadon és függetlenül nyújtson szállítási szolgáltatást.
(74)
Ha viszont feltételezhető az, hogy a módosított 1191/69/EGK rendelet a régió igényeinek ellátása érdekében lehetővé tette a közigazgatási szervek számára a közszolgáltatási kötelezettségek előírását, akkor a Simet szerint a minisztérium köteles intézkedni a kötelezettségeket kompenzáló kifizetésekről. A Simet szerint a módosított 1191/69/EGK rendelet lehetővé teszi a szolgáltatási kötelezettség előírását, ha annak célja egy adott régióban felmerülő szállítási igények, és nem egy adott régiót érintően felmerülő igények kiszolgálása (1. cikk (2) bekezdés).
6. OLASZORSZÁG ÉSZREVÉTELEI A HARMADIK FELEK ÉSZREVÉTELEIVEL KAPCSOLATBAN
(75)
A harmadik felek észrevételeivel kapcsolatos észrevételeikben az olasz hatóságok megerősítették azon álláspontjukat, hogy sem az 1191/69/EGK rendelet, sem az 1370/2007/EK rendelet értelmében nem állt fenn közszolgáltatási kötelezettség, így kompenzáció nem jár.
(76)
Álláspontjuk alátámasztására az olasz hatóságok bővebben ismertették az a rendszert, amely a menetrend szerinti személyszállítási szolgáltatások működtetését az 1822/1939. sz. törvény (23) (a vizsgált időszakban alkalmazandó jogszabály) alapján szabályozta. E törvény az állami hatáskörbe tartozó menetrend szerinti szolgáltatások (általános menetrend szerinti buszszolgáltatások) vonatkozásában az alábbi szabályozási keretet rögzítette:
i.
A szolgáltatás koncessziós rendszerben működött.
ii.
A koncesszió odaítélése a vállalkozások kérésére történt.
iii.
A koncessziókat nem kiválasztási eljárás keretében ítélték oda, erre vonatkozó rendelkezés nem volt.
iv.
A törvény alapján a minisztérium saját belátása szerint ítélhetett oda ideiglenes vagy állandó koncessziót, azonban kivétel nélkül valamennyi vállalkozás ideiglenes koncessziót kapott. Ebből adódóan a koncessziók időtartama egy év volt, és a vállalkozások (köztük a Simet) minden évben kérelmezték koncessziójuk meghosszabbítását.
v.
A koncesszió keretében a szolgáltatók a koncessziós feltételekben megjelölt útvonalon kizárólagos jogot szereztek a szolgáltatás nyújtására.
vi.
A koncessziótulajdonosok a kiszolgált vonzáskörzet alapján részesültek kedvezményes elbírálásban, amelyet a „finitimità” kritériuma, vagyis az autóbuszvonalak közelsége, valamint gazdasági és funkcionális kapcsolatai alapján határoztak meg (az 1822/1939. sz. törvény 5. és 6. cikke).
vii.
A meglévő szolgáltatások szintén elsőbbséget élveztek. Másképpen fogalmazva: költséghatékonysági okokból előnyösebbnek tekintették a meglévő szolgáltatások módosítását, mint új szolgáltatások indítását.
viii.
Ezenkívül új szolgáltatásra vonatkozó koncesszió kiadásakor a vonzáskörzet lakosságszámának kritériumát alkalmazták, amelyet az új autóbuszvonalak teljes hosszához viszonyítottak. A legfeljebb 500 km teljes útvonal-hosszúságú szolgáltatások esetében a 300 000 fős lakosságszámot tekintették minimumnak. Hosszabb autóbuszvonalak esetében arányosítást alkalmaztak (24).
(77)
A fentiek miatt amikor a vállalkozások meglévő szolgáltatás módosítására vagy új szolgáltatásokra vonatkozó koncesszió odaítélésére irányuló kérelmet nyújtottak be, a minisztériumnak a fenti jogi keretrendszer alapján kellett döntenie.
(78)
Azzal kapcsolatban, hogy a minisztérium részben vagy egészben megtagadta a Simet által a nyújtott szolgáltatásokban kért módosítások engedélyezését, az olasz hatóságok megjegyezték, hogy a kérelmek elutasítására kizárólag az 1822/1939. sz. törvényben szabályozott rendszerrel összefüggésben került sor. A minisztérium nem engedélyezhette új szolgáltatások nyújtására szóló új koncessziók kiadását, illetve a meglévő koncessziók hatályának (új megállóhelyek jóváhagyásával történő) bővítését olyan esetekben, ahol ez az említett törvény rendelkezései szerint sértette volna más menetrend szerinti szolgáltatók jogait. A minisztérium ugyanakkor jóváhagyta azokat a módosításokat, amelyek nem ütköztek az 1822/1939. sz. törvényben meghatározott elvekbe (25).
(79)
Bár elismerték, hogy a Simet több esetben nem kapott engedélyt új szolgáltatás indítására vagy a meglévő szolgáltatások új megállóhelyekkel való bővítésére, az olasz hatóságok fenntartják azt a véleményüket, hogy a Simet beadványai és a csatolt dokumentumok nem bizonyítják, hogy a meglévő koncessziós feltételekben meghatározott szolgáltatások részleteinek módosítására vonatkozóan a vállalkozás hivatalos kérelmet nyújtott volna be, amelyet a hatóságok elutasítottak. Mindenesetre a minisztérium egyetlen esetben sem utasította el a Simetnek a ritkán lakott területeken található megállóhelyek megszüntetésére, vagy a menetrend módosítására irányuló kérelmét.
(80)
A koncessziós feltételek postai küldemények szállítására vonatkozó rendelkezéseit illetően az olasz hatóságok azt állítják, hogy a Simet nem terjesztett elő a ténylegesen nyújtott szolgáltatásokat és azok nettó költségét alátámasztó bizonyítékot. Az olasz hatóságok megjegyezték továbbá, hogy a Simet nem terjesztett elő okirati bizonyítékot arra vonatkozóan, hogy a minisztérium elutasította a viteldíjak módosítására irányuló kérelmeit. A Simet ezenkívül egy alkalommal sem kért engedélyt a díjak csökkentésére.
(81)
A Közlekedési Minisztérium 1988. december 19-i jegyzőkönyvét (D.C. III Div 32 No 3846), valamint az azt követő - a minisztérium Catanzaro tartományi gépjárműügyi hivatala által kiadott - 1989. január 10-i A/66. sz. minisztériumi körlevelet illetően az olasz hatóságok szerint e dokumentumok lehetővé tették a menetrend szerinti szolgáltatók számára, hogy viteldíjaikat a Ferrovie dello Stato viteldíjaihoz igazítsák, így azokat átfogóbb nemzeti közlekedés- és árpolitika összefüggésébe kell helyezni. Ugyanez mondható el a Catanzaro tartományi hivatala által küldött - a Simet által is említett - 1992. július 3-i 7302. sz. levélről, amely lehetővé tette a menetrend szerinti buszszolgáltatások üzemeltetői számára, hogy a 801/92. sz. körlevél (26) végrehajtása keretében az inflációnak megfelelően 6,1 %-kal emeljék a viteldíjakat. A levél rámutat továbbá arra, hogy a vállalkozások eltérő viteldíj-konstrukció szerint is működhettek, amennyiben erre vonatkozó kérelmet nyújtottak be. Az olasz hatóságok megjegyzik, hogy a Simet egyetlen alkalommal sem nyújtott be ilyen kérelmet. Mindenesetre sem az 1988. évi minisztériumi jegyzőkönyv, sem a minisztérium 1992-ben kelt levele nem minősíthető a Simet által a viteldíjakra vonatkozó közszolgáltatási kötelezettség megszüntetésére vonatkozóan benyújtott kérelem elutasításának.
(82)
Az olasz hatóságok ezenkívül vitatják a Simet azon állítását, hogy a 2002. április 5-i 3/02. sz. körlevél 2. pontja bizonyítja, hogy a menetrend szerinti szolgáltatások viteldíjait a minisztérium állapította meg. A körlevél mindössze útmutatást adott a viteldíjak líráról euróra történő átszámításához. Önmagában a menetrend szerinti távolsági személyszállítás viteldíjainak „szabályozott” díjként való említése nem jelenti azt, hogy azokat nem a szolgáltatók állapították meg. Inkább arról van szó, hogy a viteldíjakat az átláthatóság és a nyilvánosság érdekében előzetesen állapították meg az utasok számára, majd azokat az illetékes minisztériumi szervek utólag hagyták jóvá. Mivel a szolgáltatás menetrend szerinti egyetemes szolgáltatás, a nyújtott szolgáltatás részleteit - az útvonalakat, megállóhelyeket, a menetrendet és a viteldíjakat - az alkalmi szolgáltatásokkal ellentétben előzetesen közzé kell tenni. Az olasz hatóságok szerint ugyanezt az elvet uniós szinten is alkalmazzák a menetrend szerinti járatokra, amelyeket az Európai Parlament és a Tanács 1073/2009/EK rendelete (27) szabályoz. A rendelet a rendelet 6. cikkének (2) bekezdése szerint a viteldíjak a menetrend szerinti járatokra szóló engedélyek szerves részét képezik. Az előzetes menetrend ezen követelményeire alapozva az olasz hatóságok vitatják továbbá a koncessziós feltételek 6. pontjának Simet általi értelmezését (28), mivel a Simet kérelme és a minisztériumi koncessziós feltételek egyaránt előre meghatározott menetrendet és viteldíjakat említenek a menetrend szerinti szolgáltatásokra vonatkozóan.
(83)
A követelt kompenzációt illetően a Simet kizárólag „az igazoltan járó térítés összeghatárain belüli … kompenzációra” tartott igényt. Az olasz hatóságok szerint a Simet költségszámításai általánosak, mivel a vállalkozás teljes üzleti tevékenységére kiterjednek, ugyanakkor tárgyi hibákat is tartalmaznak és - tekintettel a számviteli elkülönítés hiányára a vizsgált időszak nagy részében - nem megbízható adatokon alapulnak.
(84)
Az olasz hatóságok szerint egyáltalán nem lényeges, hogy a szóban forgó esetben közszolgáltatásért járó kompenzáció megítéléséről (így az 1191/69/EGK rendelet közvetlen alkalmazásáról), vagy kártérítés megítéléséről van szó. Ha feltételezhető is az, hogy az Államtanács el kívánta ismerni a Simet kártérítési jogosultságát, ami az olasz hatóságok szerint az 1405/2010. sz. ítélet értelmezése alapján nem zárható ki, de nem is magától értetődő (29), kár kizárólag közszolgáltatási kötelezettség ellátása következtében merülhet fel. Az olasz hatóságok fenntartják, hogy a Simetre ilyen kötelezettség nem hárult.
(85)
Végül az olasz hatóságok nem értenek egyet azzal, hogy az olasz alkotmány 41. cikke alapján kártérítés megállapítása szükséges. A menetrend szerinti régióközi szolgáltatások keretében végzett személyszállítás nem tekinthető az olasz alkotmány 41. cikkének egyszerű és közvetlen alkalmazása útján teljes körűen liberalizáltnak, mivel először az 1822/1939. sz. törvényben és a 369/1994. sz. elnöki rendeletben szabályozott koncessziós rendszer, majd a 285/2005. sz. törvényerejű rendeletben szabályozott engedélyezési rendszer hatálya alá tartozik.
7. A TÁMOGATÁS ÉRTÉKELÉSE
7.1. A TÁMOGATÁS FENNÁLLÁSA
(86)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerint „a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(87)
Egy támogatási intézkedés akkor tekinthető állami támogatásnak az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése alapján, ha az alábbi feltételek mindegyikét teljesíti:
-
az állam nyújtja vagy állami forrásból nyújtják,
-
bizonyos vállalkozásokat vagy áruk termelését szelektív előnyben részesíti,
-
torzítja a versenyt vagy azzal fenyeget,
-
érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(88)
A Bizottság megvizsgálja, hogy a jelen esetben e feltételek mindegyike teljesült-e.
7.1.1. Állami források és betudhatóság
(89)
A Bizottság megállapítja: az Államtanács ítéletei arra kötelezik a minisztériumot, hogy fizessen kompenzációt a Simetnek az 1987-2003 között az állami hatáskörbe tartozó útvonalakon nyújtott régióközi autóbuszos szállítási szolgáltatásokért. A kompenzációt a minisztérium rendelkezésére álló forrásokból fizetnék ki, így azok állami forrásnak minősülnek. A bíróság által a kompenzáció kifizetéséről hozott határozat az államnak tudható be.
7.1.2. Szelektív gazdasági előny
(90)
A Bizottság először is megállapítja, hogy a Simet ellenszolgáltatás fejében végez gazdasági tevékenységet, nevezetesen személyszállítást. Ezért a Simet az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vállalkozásnak tekintendő.
(91)
Az intézkedés egyúttal szelektívnek tekintendő, mivel az kizárólag a Simet számára előnyös.
(92)
A gazdasági előnyhöz juttatást illetően az Altmark-ítéletből következik, hogy az állam által vagy állami forrásból egy vállalkozás részére a rá háruló közszolgáltatási kötelezettség fejében nyújtott kompenzáció az adott vállalkozást nem juttatja előnyhöz, így nem minősül az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése szerinti támogatásnak akkor, ha az alábbi négy feltétel mindegyike teljesül (30):
-
egyrészt a kedvezményezett vállalkozást ténylegesen közszolgáltatási kötelezettségnek kell terhelnie, és e kötelezettségnek egyértelműen meghatározottnak kell lennie,
-
másrészt a kompenzáció kiszámításának alapjául szolgáló paramétereket tárgyilagos és átlátható módon előzetesen kell megállapítani,
-
harmadszor, a kompenzáció nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerülő költségek egészben vagy részben való fedezéséhez szükséges mértéket, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó ésszerű haszonra,
-
negyedszer, amikor a közszolgáltatási kötelezettség végrehajtásával megbízott vállalkozás kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történik, a szükséges kompenzáció mértékét azon költségek elemzése alapján kell megállapítani, amelyet egy átlagos, jól vezetett és a szükséges közszolgáltatási követelmények kielégítéséhez közlekedési eszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnál e kötelezettségek végrehajtásakor felmerülnének, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó ésszerű haszonra.
(93)
A második feltételt illetően a kompenzáció kiszámításának alapjául szolgáló paramétereket tárgyilagos és átlátható módon előzetesen kell megállapítani, annak elkerülése érdekében, hogy a kompenzáció olyan gazdasági előnyt tartalmazzon, amely alkalmas a kedvezményezett vállalkozás előnyben részesítésére a versenytárs vállalkozásokkal szemben. A kompenzáció paramétereinek előzetes meghatározása azonban nem jelenti azt, hogy [a kompenzációt] egy meghatározott képlet alapján kell kiszámítani. Ennél lényegesebb, hogy a kompenzáció meghatározásának módja már az elejétől fogva egyértelmű legyen.
(94)
A jelen esetben a Simet nem támasztotta alá bizonyítékokkal, hogy a vizsgált időszakban nyújtott szolgáltatásokért igényelt kompenzáció paramétereit előzetesen, tárgyilagosan és átlátható módon számították volna ki. Ezzel szemben a koncessziós feltételek, amelyek alapján a Simet bizonyítani kívánja, hogy közszolgáltatási kötelezettség terhelte, rögzítik, hogy a szolgáltatás nyújtásával a vállalkozás nem válik jogosulttá semmilyen támogatásra vagy kompenzációra, valamint azt, hogy a vállalkozás a szolgáltatást saját kockázatára nyújtja. Az Államtanács 1405/2010. sz. ítélete emiatt rendelte el, hogy a kompenzáció összegét a vállalkozás nyilvántartásából származó megbízható adatok alapján kell megállapítani. A kompenzáció előzetesen megállapított paramétereinek hiányában az ilyen számítások - ahogyan az előzetes jelentésben és a többségi jelentésben foglaltak is - szükségszerűen az adott régióközi menetrend szerinti buszszolgáltatások nyújtása során felmerült nettó költségek utólagos becslésén alapulnak. A jelen esetben tehát nem teljesült a második Altmark-feltétel.
(95)
A számukra előírt közszolgáltatási kötelezettségek teljesítéséért vállalkozásoknak nyújtott kompenzáció esetében a gazdasági előny kizárása érdekében az Altmark-ítélet mind a négy feltétel teljesülését megköveteli, ezért nem indokolt, hogy a Bizottság a jelen esetben vizsgálja a fennmaradó három feltétel teljesülését. Ennek megfelelően a Simetnek az 1987-2003 között az állami hatáskörbe tartozó útvonalakon nyújtott régióközi autóbuszos szállítási szolgáltatásokért fizetett kompenzáció szelektív gazdasági előnyhöz juttatja a vállalkozást.
7.1.3. A verseny torzulása és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatás
(96)
E két kritériumot illetően szükséges annak vizsgálata, hogy a bejelentett intézkedés torzíthatja-e olyan mértékben a versenyt, hogy az befolyásolja a tagállamok közötti kereskedelmet.
(97)
Az Altmark-ítélet (31) utal arra, 1995-től több tagállam kezdte megnyitni a közlekedési piacát más tagállamok vállalkozásai előtt, olyan módon, hogy több közlekedési vállalat már városi, elővárosi vagy regionális szállítási szolgáltatást is nyújt származási országától eltérő tagállamokban. E tendencia még erőteljesebb a régióközi menetrend szerinti szállítási szolgáltatások esetében, mint amilyeneket a Simet is nyújt. Ennek megfelelően a Simetnek nyújtott kompenzációról feltételezni kell, hogy torzíthatja a versenyt a régióközi autóbuszos szállítási szolgáltatások piacán, továbbá olyan mértékben befolyásolhatja a tagállamok közötti kereskedelmet, hogy az kedvezőtlenül hat a más tagállamokban letelepedett fuvarozási vállalkozások azon képességére, hogy Olaszországban szolgáltatást nyújtsanak, emellett erősíti a Simet piaci pozícióját.
(98)
A Bizottság megállapítja továbbá, hogy a Simet más piacokon - nemzetközi utazási szolgáltatások, idegenforgalmi szolgáltatások, valamint sofőrös autóbusz-bérlési szolgáltatások - is folytat tevékenységet, így e piacokon nyilvánvalóan az Unión belüli egyéb vállalkozásokkal versenyez. A Simetnek nyújtott kompenzáció e piacokon is szükségszerűen torzítaná a versenyt, és befolyásolná a tagállamok közötti kereskedelmet.
(99)
Ennek megfelelően a Bizottság álláspontja szerint a bejelentett intézkedés alkalmas arra, hogy torzítsa a versenyt és befolyásolja a tagállamok közötti kereskedelmet.
7.1.4. Következtetés
(100)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a bejelentett intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül.
7.2. MENTESSÉG A BEJELENTÉSI KÖTELEZETTSÉG ALÓL AZ 1191/69/EGK RENDELET ALAPJÁN
(101)
Az Államtanács érvelése szerint a Simet a szóban forgó szállítási szolgáltatások nyújtása utáni kompenzációra való jogosultságot olyan időpontban szerezte meg, amikor e szolgáltatásokat nyújtotta. Az érvelés helytállóságához a kompenzáció kifizetéseinek az 1191/69/EGK rendelet 17. cikkének (2) bekezdése alapján mentesülniük kellett volna a kötelező bejelentési eljárás alól: ellenkező esetben a kompenzáció elmulasztása azt jogellenessé tette volna, mivel a kompenzáció sértette volna az EUMSZ állami támogatásra vonatkozó rendelkezéseit.
(102)
Ennek oka, hogy az 1191/69/EGK rendelet 17. cikkének (2) bekezdése szerint a rendelet alapján fizetett kompenzáció mentes az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdésében megállapított előzetes tájékoztatási eljárás alól, így az előzetes bejelentési kötelezettség alól is. A Combus-ítéletből (32) az következik, hogy az említett rendelkezés szerinti „közszolgáltatásért járó kompenzáció” fogalmának értelmezése rendkívül korlátozó. A bejelentési kötelezettség alól a 17. cikk (2) bekezdésében adott mentesség kizárólag a valamely vállalkozás számára a rendelet 2. cikke alapján egyoldalúan előírt közszolgáltatási kötelezettségért járó, a rendelet 10-13. cikkében leírt módszerrel (a közös ellentételezési eljárás) kiszámított kompenzációra terjed ki, a módosított rendelet 14. cikkében meghatározott közszolgáltatási szerződésekre nem. A módosított 1191/69/EGK rendelet 14. cikkében meghatározott közszolgáltatási szerződés alapján kifizetett, állami támogatásnak minősülő kompenzációt annak hatálybalépése előtt be kell jelenteni a Bizottságnak. Ennek elmulasztása esetén a kompenzáció jogellenesen megvalósított támogatásnak minősül.
(103)
Az, hogy az olasz hatóságok a jelen esetben a 17. cikk (2) bekezdése alapján ténylegesen mentesülnek-e az előzetes bejelentési kötelezettség alól, egyrészt attól függ, hogy az olasz hatóságok valóban egyoldalú közszolgáltatási kötelezettséget írtak-e elő a Simet számára, másrészt attól, hogy az ilyen kötelezettség alapján fizetett kompenzáció megfelel-e az 1191/69/EGK rendelet előírásainak. A Bizottság egymás után mindkét kérdést megvizsgálja.
7.2.1. Az olasz hatóságok egyoldalú közszolgáltatási kötelezettséget írtak elő a Simet számára?
(104)
A Simet szerint (33) a közszolgáltatási kötelezettség egyoldalú előírására következtetni lehet az egyes régióközi menetrend szerinti buszjáratokra vonatkozóan kiadott koncessziós feltételekben rögzített, a nyújtandó szolgáltatások részleteit érintő előírásokból, a minisztérium által megállapított díjakból, valamint abból, hogy a minisztérium megtagadta a meglévő szolgáltatások módosítását, illetve az új szolgáltatásokra vonatkozó koncessziók kiadását.
(105)
A kapott információk alapján azonban a Bizottság megállapítja, hogy a Simet nem bizonyította meggyőzően azt, hogy az olasz hatóságok egyoldalú közszolgáltatási kötelezettséget írtak elő a számára.
(106)
Először is az, hogy a Simet a vizsgált időszak mind a tizenhat évében kezdeményezte a koncessziós feltételek meghosszabbítását, nem egyeztethető össze a közszolgáltatási kötelezettség egyoldalú előírásával. A feltételek célja az volt, hogy a vizsgált időszakban kizárólagos joggal ruházzák fel a Simetet az adott szolgáltatások nyújtására. Annak ellenére, hogy az egyes évekre vonatkozó feltételek rögzítették, hogy a szolgáltatásért nem jár kompenzáció, valamint azt, hogy a vállalkozás a szolgáltatást saját kockázatára nyújtja, a Simet ismételten kérelmezte a kapott jogosítványok meghosszabbítását.
(107)
Másodszor a viteldíjaknak, az útvonalaknak, valamint a szolgáltatások gyakoriságának és időbeosztásának a feltételekben történő rögzítése nem feltétlenül jelenti azt, hogy a koncessziókból eredően a Simetre egyoldalú közszolgáltatási kötelezettségek hárultak. Annak figyelembevételével, hogy a nyújtott szolgáltatások rendszeres, menetrend szerinti szolgáltatások voltak, a Simetet az adott szolgáltatások nyújtására kizárólagos jelleggel jogosító koncessziós feltételeknek előzetesen rögzíteniük kellett a nyújtandó szolgáltatások részleteit. Nincs arra vonatkozóan előterjesztett bizonyíték, hogy a minisztérium az említett részletek módosítására irányuló hivatalos megkeresést utasított volna el. A Simet azt sem bizonyította, hogy az említett részleteket az olasz hatóságok egyoldalúan írták elő számára és azokat a kizárólagos szolgáltatási jogosultság fejében nem a szolgáltató javasolta, majd a minisztérium engedélyezte.
(108)
Harmadszor, a postai küldemények szállítására vonatkozó állítólagos kötelezettséget illetően a Simet nem terjesztett elő a ténylegesen nyújtott szolgáltatásokat és azok nettó költségét alátámasztó bizonyítékot. A Simet nem bizonyította azt sem, hogy bármikor kifogásolta volna a koncessziós feltételek postai küldemények szállítására vonatkozó rendelkezéseit. Ez jelentheti azt is, hogy a szolgáltatások nyújtása nem ütközött a vállalkozás üzleti érdekeibe, valamint azt is, hogy a vállalkozás a szolgáltatások nyújtását méltányos ellenértéknek tekintette annak jogáért, hogy a régióközi szállítási szolgáltatásokat kizárólagos jelleggel nyújthassa.
(109)
Negyedszer, a Simet által a nyújtott szolgáltatásokért az utasoknak felszámítható viteldíjakat illetően az olasz hatóságok elismerik, hogy 2001-ig egy átfogóbb nemzeti közlekedés- és árpolitika keretében valóban nemzeti szintű rendelkezések rögzítették az autóbuszos szállítási szolgáltatások árszabásának általános elveit (34), ugyanakkor a szolgáltatók külön kérelmezhették az eltérő viteldíjak alkalmazását. Ez egyértelműen kiderül abból a minisztériumi levélből, amelyre a Simet hivatkozik (35). A Bizottság megjegyzi azonban, hogy a Simet nem terjesztett elő bizonyítékot arra, hogy bármikor ilyen kérelmet nyújtott be az olasz hatóságokhoz, sem arra, hogy az 1987-2003 közötti időszakban a minisztérium a viteldíjak módosítására vonatkozó kérelmet utasított el.
(110)
A Simet állításával ellentétben az, hogy a távolsági menetrend szerinti szállítás viteldíjait a minisztérium tartományi gépjárműügyi hivatala „hagyta jóvá” (36), továbbá a 2002. április 5-i 3/02. sz. körlevélben (37) a „szabályozott” viteldíjak említése nem jelenti azt, hogy a viteldíjakat előzetesen nem a szolgáltatók állapították meg. E kifejezések mindössze arra utalnak, hogy a viteldíjakat az átláthatóság és a nyilvánosság érdekében előzetesen állapították meg az utasok számára, majd azokat az illetékes minisztériumi szervek utólag hagyták jóvá.
(111)
Mindenesetre az ilyen intézkedések az 1191/69/EGK rendelet 2. cikkének (5) bekezdése értelmében nem minősülnek díjszabási kötelezettségnek, amelyre a közös ellentételezési eljárást kellett volna alkalmazni. Az utóbbi kizárólag „olyan kötelezettség, amely abban a tekintetben terheli a fuvarozási vállalkozásokat, hogy azok, különösen az utasok egyes rétegei, egyes árukategóriák vagy egyes útvonalak tekintetében olyan, valamely hatóság által megszabott vagy jóváhagyott díjakat alkalmazzanak, amelyek ellentétesek a vállalkozás üzleti érdekeivel, és amelyek különleges díjszabási intézkedések bevezetéséből vagy módosításuk elutasításából fakadnak.” A díjszabási kötelezettség meghatározása „[nem alkalmazható] olyan kötelezettségekre, amelyek a gazdaság egészére vonatkozó általános árpolitikai intézkedésekből fakadnak, illetve olyan intézkedésekre, amelyeket a szállítási díjakra és feltételekre vonatkozó általános érvénnyel hoznak a közlekedési piacnak vagy egy részének a szervezésére tekintettel.”
(112)
Végül a Simet által benyújtott, a minisztérium által elutasított kérelmekkel kapcsolatban a Bizottság megállapítja, hogy azok bővítésre irányultak, és nem pedig annak módosítására, ahogyan a Simet a meglévő szolgáltatásokat nyújtotta. A szolgáltatások bővítése nem minden esetben volt lehetséges a menetrend szerinti utasszállítási szolgáltatásoknak az 1822/1939. sz. törvényben foglalt szabályozása miatt. Az új szolgáltatások nyújtására szóló új koncessziók kiadása, illetve a meglévő szolgáltatások bővítése csak olyan mértékben volt lehetséges, amennyiben nem sértette más menetrend szerinti szolgáltatók jogait, így az új szolgáltatások indítására, illetve a meglévő szolgáltatások bővítésére irányuló kérelmek elutasítására a különböző gazdasági szereplők érdekeinek kiegyensúlyozása, és nem pedig közszolgáltatási kötelezettségek előírása következtében került sor, ahogyan az a Simet állítja.
(113)
Ebből következően a Simet nem bizonyította azt, hogy az olasz hatóságok egyoldalú közszolgáltatási kötelezettséget írtak elő a számára.
7.2.2. A kötelezettség alapján fizetett kompenzáció megfelel az 1191/69/EGK rendeletnek?
(114)
Mindenesetre ha a közszolgáltatási kötelezettségek egyoldalú előírásának valamilyen formája bizonyítható lenne is, az érintett szolgáltatásokért nyújtott kompenzáció az 1191/69/EGK rendelet 17. cikkének (2) bekezdése értelmében csak akkor mentesülhetne az előzetes bejelentési kötelezettség alól, ha megfelel a rendelet IV. szakaszában leírt közös ellentételezési eljárásnak. A Bizottság megítélése szerint ez nem teljesül.
(115)
A Bizottság megjegyzi, hogy az 1191/69/EGK rendelet 10. cikke többek között arról rendelkezik, hogy a kompenzáció összegének működtetési vagy szállítási kötelezettség esetén meg kell egyeznie a vállalkozás pénzügyi terhének csökkenése és bevételének csökkenése különbözetével, amely akkor merülne fel, ha eltörölnék a kérdéses kötelezettség egészét vagy annak érintett részét a megfontolás tárgyát képező időszakra. A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy a Bíróság Antrop-ítélete szerint az említett követelmény nem teljesül akkor, ha „[a vállalkozás] számviteli nyilvántartásainak biztos adatai alapján nem állapítható meg [a vállalkozás] koncesszió[ja] tárgyát képező övezetben folytatott tevékenységre jutó költségek és az azoknak megfelelő bevétel különbözete, következésképpen lehetetlen kiszámítani a közszolgáltatási kötelezettségeknek az említett [vállalkozás] által történő teljesítéséből származó többletköltséget” (38).
(116)
Ezenfelül a módosított 1191/69/EGK rendelet 1. cikke (5) cikkének a) pontja 1992. július 1-től előírja, hogy amennyiben egy fuvarozási vállalkozás nemcsak közszolgáltatási kötelezettségekkel járó szolgáltatást működtet, hanem egyéb tevékenységeket is folytat, a közszolgáltatási jellegű szolgáltatásait külön részlegek keretében kell megszerveznie, amelyeknél i. az egyes tevékenységek üzemi számláit el kell különíteni, és az egyes tevékenységekre jutó eszközhányadot az érvényes számviteli szabályoknak megfelelően kell felhasználni; és ii. a kiadási oldalt az üzleti bevételnek és a hatóságoktól befolyt összegeknek kell kiegyenlíteniük anélkül, hogy fönnállna az átvitel lehetősége a vállalkozás bármely más tevékenységéből vagy tevékenységéhez.
(117)
A jelen esetben a Simet nem alkalmazott megfelelő számviteli elkülönítést az általa 2002-ig nyújtott különböző szolgáltatásokra vonatkozóan, ezenkívül megkérdőjelezhető a költségkimutatás megbízhatósága a 2002. és 2003. év számviteli elkülönítését illetően, mivel nincs bizonyíték arra, hogy e kimutatást a vállalkozás irányító testületei felhasználták a vállalkozás működésének ellenőrzésére. A 10. cikkben foglalt feltételek tehát nem teljesültek.
(118)
Másodszor, a Simet nem bizonyította, hogy „a gazdasági hátrányt annak figyelembevételével határoz[t]ák meg, [hogy] milyen hatást gyakorol a kötelezettség a vállalkozás tevékenységeinek egészére” (az 1191/69/EGK rendelet 5. cikkének (1) bekezdése), ezenkívül nem teljesült a 7.1.2. pontban ismertetett, a rendelet 13. cikkében a kompenzáció összegének előzetes megállapítására vonatkozóan foglalt követelmény sem.
(119)
Végül a bejelentett intézkedés kompenzációval érintett időszaka 1987-től 2003-ig terjed. A közös ellentételezési eljárás azonban a régióközi buszszolgáltatásokra csak 1992 júliusáig terjedt ki, azt követően az 1893/91/EGK tanácsi rendelet az eljárás hatályát „városi, elővárosi és regionális személyszállítási szolgáltatásokra” korlátozta (39). A „regionális szolgáltatások” fogalmának a módosított 1191/69/EGK rendeletben szereplő meghatározása („olyan szállítási szolgáltatások, amelyek egy régióban felmerülő szállítási igényeket elégítenek ki”) nem terjeszthető ki mindazon szállítási szolgáltatásokra, amelyek egy adott régió lakosságának igényeit elégítik ki, így a régióközi járatokra sem. Ennek oka, hogy egy ilyen tág értelmezés nyomán a rendelet nagyrészt hatástalanná vált volna, mivel lehetővé tette volna a tagállamok számára, hogy a rendeletet ne alkalmazzák olyan vállalkozásokra, amelyek tevékenységi köre kizárólag „városi, elővárosi és regionális szolgáltatásokat” foglal magában (40).
(120)
A Bizottság ezért megállapítja, hogy a bejelentett kompenzáció nem felel meg az 1191/69/EGK rendeletben meghatározott közös ellentételezési eljárásnak.
7.2.3. A bejelentés alóli mentességre vonatkozó következtetés
(121)
A fentiek alapján a Bizottság arra a következtetésre jut, hogy az 1987-2003 között nyújtott régióközi autóbuszos szállítási szolgáltatásokért az Államtanács által a Simet részére megítélt kompenzáció az 1191/69/EGK rendelet 17. cikkének (2) bekezdése értelmében nem volt mentes az előzetes bejelentési kötelezettség alól.
7.3. A TÁMOGATÁS ÖSSZEEGYEZTETHETŐSÉGE
(122)
Miután nem nyert bizonyítást az, hogy a kompenzációként kifizetett összegek az 1191/69/EGK rendelet 17. cikkének (2) bekezdése értelmében mentesültek volna az előzetes bejelentési kötelezettség alól, meg kell vizsgálni e kifizetések összeegyeztethetőségét a belső piaccal, mivel a fenti 7.1. szakaszban foglaltak szerint az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősülnek.
(123)
A Bizottság úgy ítéli meg, hogy a bejelentett intézkedés összeegyeztethetőségét a 2009. december 3-án hatályba lépett és az 1191/69/EGK rendeletet hatályon kívül helyező 1370/2007/EK rendelet alapján kell vizsgálni, mivel a jelen határozat elfogadásakor e jogszabály hatályos (41). Ezzel kapcsolatban megjegyzi, hogy az Államtanács által a Simet részére megítélt kompenzációt eddig nem fizették ki, így a tervezett támogatás hatásai azon a napon érvényesülnek, amelyen a Bizottság elfogadja a támogatásnak a belső piaccal való összeegyeztethetőségéről szóló határozatot (42). Ezenfelül megkérdőjelezhető, hogy a kompenzációra való jogosultságot azelőtt ítélték meg visszavonhatatlanul a Simet részére, hogy az Államtanács 2010. március 9-én meghozta a 1405/2010. sz. ítéletet, amely gyakorlatilag arra kötelezi az olasz államot, hogy teljesítse a kifizetéseket a vállalkozás részére. A fenti (94) preambulumbekezdés kifejti, hogy a koncessziós feltételek, amelyek alapján a Simet bizonyítani kívánja, hogy közszolgáltatási kötelezettség terhelte, rögzítik, hogy a szolgáltatás nyújtásával a vállalkozás nem válik jogosulttá semmilyen támogatásra vagy kompenzációra, valamint azt, hogy a vállalkozás a szolgáltatást saját kockázatára nyújtja. Végül ki kell hangsúlyozni, hogy a Simetnek fizetendő kompenzáció összegét az Államtanács egyelőre nem határozta meg.
(124)
Az 1370/2007/EK rendelet szabályozza a rendelet 2. cikkének i) pontjában meghatározott közszolgáltatási szerződések odaítélését a közúti és vasúti személyszállítási közszolgáltatás területén. A rendelet 9. cikkének (1) bekezdése szerint „a személyszállítási közszolgáltatások nyújtásáért … nyújtott, e rendelettel összhangban fizetett közszolgáltatási ellentételezés a [belső] piaccal összeegyeztethető. Az ilyen ellentételezés mentes a Szerződés [108]. cikkének (3) bekezdésében említett előzetes bejelentési kötelezettség alól.”
(125)
Az alábbiakban kifejtett okokból a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a bejelentett kompenzáció nem felel meg az 1370/2007/EK rendelet feltételeinek, így a rendelet 9. cikkének (1) bekezdése alapján nem minősíthető a belső piaccal összeegyeztethetőnek.
(126)
Így különösen a Bizottság megállapítja, hogy ha a koncessziós feltételek teljesítenék is az 1370/2007/EK rendelet 2. cikkének i) pontjában a közszolgáltatási szerződés meghatározására vonatkozóan foglalt követelményeket, nem teljesülnek a rendelet 4. cikkében foglalt rendelkezések, amelyek a közszolgáltatási szerződések és az általános szabályok kötelező tartalmát rögzítik. Például a 4. cikk (1) bekezdésének b) pontja előírja, hogy objektív és átlátható, a túlkompenzációt elkerülő módon előre meg kell határozni azon paramétereket, amelyeket kompenzáció esetén a kompenzáció kiszámításához alapul kell venni, míg a 4. cikk (1) bekezdésének c) pontja és (2) bekezdése a költségek és bevételek megosztására vonatkozó szabályokat rögzíti. A7.1.2. szakasz az Altmark-ítélet második feltételének bizottsági vizsgálatával kapcsolatban kifejtette, hogy a szóban forgó koncessziós feltételek rögzítették: a szolgáltatások nyújtásával a Simet nem válik jogosulttá semmilyen támogatásra vagy kompenzációra, valamint azt, hogy a vállalkozás a szolgáltatást saját kockázatára nyújtja. A kompenzáció kizárásából szükségképpen következik, hogy a kompenzáció paramétereit nem állapították meg előzetesen, így a rendelet 4. cikkének követelményei nem teljesültek.
(127)
Ezenfelül a 6. cikk (1) bekezdése szerint a közvetlenül odaítélt közszolgáltatási szerződéshez kapcsolódó kompenzációnak meg kell felelnie az 1370/2007/EK rendelet rendelkezéseinek, valamint a rendelet mellékletében annak érdekében meghatározott rendelkezéseknek, hogy a kompenzáció ne haladja meg a közszolgáltatási kötelezettség teljesítéséhez szükséges mértéket. A melléklet többek között előírja a számviteli elkülönítést (5. pont), továbbá meghatározza, hogy a kompenzáció maximális összege milyen módon számítható ki.
(128)
A fenti (115) preambulumbekezdésben leírtak szerint a bejelentett időszak döntő részében (1987-2001 között) a Simet nem alkalmazott megfelelő számviteli elkülönítést, ugyanakkor a 2002. és 2003. évi költségkimutatás megbízhatósága szintén megkérdőjelezhető. Ennek következtében nem bizonyítható, hogy a megítélt [kompenzáció] nem haladja meg az azon nettó pénzügyi hatásnak megfelelő összeget, amely megfelel a közszolgáltatási kötelezettség teljesítése által a közszolgáltató költségeire és bevételeire gyakorolt - pozitív vagy negatív - hatások összegének (a melléklet 2. pontja).
(129)
Ezenfelül a kompenzáció előzetesen megállapított paramétereinek hiányában a költségmegosztást szükségszerűen utólag kell elvégezni tetszés szerinti feltételezések alapján, ahogyan az az előzetes jelentés és a többségi jelentés esetében is történt. A Bizottság azonban nem fogadhatja el a többségi jelentés azon feltételezéseit, hogy a vállalkozás által nyújtott egyes szolgáltatások költségei és bevételei minden évben szükségszerűen azonos arányt képviselnek. Ezenfelül mivel az utólagos számítás mindenképpen a szolgáltatás nyújtása során felmerült költségek teljes kompenzációját eredményezi, a Bizottság úgy ítéli meg, hogy a 100 bázisponttal növelt releváns swapkamatlábat meghaladó sajáttőke-arányos nyereség, amely az előzetes jelentésben és a többségi jelentésben egyaránt szerepel, rendes körülmények között tekinthető megfelelő alapnak az ésszerű haszon kiszámításához.
(130)
Ennek megfelelően a Bizottság úgy ítéli meg, hogy az Államtanács által elrendelt, a koncessziós feltételekben nem szabályozott kompenzáció kifizetése nem történhet az 1370/2007/EK rendelettel összhangban, így a bejelentett intézkedés nem összeegyeztethető a belső piaccal.
(131)
Végül a Simet azon érvét illetően, hogy az Államtanács 1405/2010. sz. ítélete nem a vonatkozó tanácsi rendelet alapján megítélt, közszolgáltatásért járó kompenzációra, hanem kártérítés megállapítására irányul az 1191/69/EGK rendelet megsértésével kapcsolatban, amely a rendelet 1. cikkének (3) és (5) bekezdése szerinti közszolgáltatási kötelezettség állítólag jogellenesen és egyoldalúan történő előírásából származik, a Bizottság megjegyzi, hogy míg az 1405/2010. sz. ítélet rendelkező részében nincs utalás az 1191/69/EGK rendeletre, az ítélet ténylegesen megemlíti a Simetnek az 1191/69/EGK rendelet 6., 10. és 11. cikke alapján kompenzációként járó összegekre való jogosultságát, amelyeket megbízható adatok alapján kell meghatározni (43). Ezenkívül az 1405/2010. sz. ítéletben maga az Államtanács utasította el a Simet kártérítési igényét, amely értelmezése szerint a megítélendő kompenzáció összegén túl fennmaradó veszteségeket fedezte volna, valamint a jogalap nélküli gazdagodásra vonatkozó keresetet, miután az 1191/69/EGK rendeletre alapozott, kompenzáció iránti fő igényt elfogadta (44). Ennélfogva az Államtanács ítéletének 3.3. pontja az a következőket mondja ki: „Jelenleg a fellebbező által támasztott kártérítési igény nem fogadható el, mivel kizárólag az említett összegnek a közigazgatási szervek általi meghatározását követően válik ismertté, hogy maradt-e a megállapított összegen felüli fedezetlen kár, amelyet az érintett vállalkozásnak kell kiszámítania és bizonyítania.”
(132)
Mindenesetre a Bizottság szerint a Simet javára az olasz hatóságok által állítólag jogellenesen, egyoldalúan előírt közszolgáltatási kötelezettség alapján megítélt, az 1191/69/EGK rendeletben meghatározott közös ellentételezési eljárás szerint kiszámított kártérítés sértené az EUMSZ 107. és 108. cikkét. Ez azért van így, mert a kártérítés ugyanazt az eredményt hozná a Simet számára, mint a vizsgált időszakra vonatkozóan közszolgáltatásért járó kompenzáció, annak ellenére, hogy a szóban forgó szolgáltatásokat szabályozó koncessziós feltételek a fenti bizonyítás értelmében nem mentesültek az előzetes bejelentési kötelezettség alól, ugyanakkor nem is feleltek meg sem az 1191/69/EGK rendelet, sem az 1370/2007/EK rendelet követelményeinek. A kártérítés lehetősége így gyakorlatilag lehetővé tenné az állami támogatásra vonatkozó szabályok megkerülését, valamint az uniós jogalkotó által meghatározott feltételekét, amelyek mellett az illetékes hatóságok a közszolgáltatási kötelezettségek előírásakor vagy ilyen kötelezettségek ellátására vonatkozó szerződés megkötése esetén ellentételezik a közszolgáltatóknál felmerült költségeket a közszolgáltatási kötelezettségek teljesítése fejében. Végül a feljebb megállapítottak szerint a Simet által nyújtott szállítási szolgáltatásokat szabályozó koncessziós feltételek nem rendelkeztek pénzügyi kompenzáció kifizetéséről. A Simet vállalta, hogy a szolgáltatásokat a koncessziókban meghatározott feltételekkel, a saját kockázatára végzi.
(133)
Ennek megfelelően a Bizottság nem fogadhatja el a Simet azon állítását, hogy az Államtanács 1405/2010. sz. ítélete az 1191/69/EGK rendelet megsértése miatti kártérítés, és nem közszolgáltatásért járó kompenzáció megítélésére irányul.
8. KÖVETKEZTETÉS
(134)
A fentiek alapján a Bizottság megállapítja, hogy a bejelentett intézkedés az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül, amely nem összeegyeztethető a belső piaccal,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
Az olasz hatóságok által bejelentett, a Simetnek fizetendő kompenzáció az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak minősül. A támogatás az 1191/69/EGK rendelet 17. cikkének (2) bekezdése alapján nem mentesült az előzetes bejelentési kötelezettség alól.
A támogatás nem összeegyeztethető a belső piaccal, mivel az 1370/2007/EK rendelet feltételei nem teljesültek. Ebből következően az olasz hatóságok nem hajthatják végre a támogatást.
2. cikk
Ennek a határozatnak az Olasz Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2013. október 2-án.