РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 3 юли 2014 година
относно държавна помощ SA.33927 (12/C) (ex 11/NN),
приведена в действие от Белгия - Гаранционна схема за защита на дяловете на съдружниците физически лица на финансови кооперации
(нотифицирано под номер C(2014) 1021)
(само текстовете на френски и нидерландски език са автентични)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/686/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз, и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
след като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно гореспоменатите разпоредби (1) и като разгледа тези мнения,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
С писмо от 7 ноември 2011 г. белгийската държава уведоми Комисията, че е установила гаранционна схема (наричана по-нататък „гаранционната схема за кооперациите“ или „мярката“), която защитава дяловете, притежавани от съдружници, които са физически лица, на оторизираните кооперативни дружества, които са обект на пруденциален надзор от националната банка на Белгия (BNB) или които са инвестирали най-малко половината от своите чуждестранни активи в обект, който подлежи на такъв надзор („финансови кооперации“).
(2)
С писмо от 6 декември 2011 г. Комисията информира Белгия, че мярката представлява потенциална неправомерна държавна помощ (2), и прикани белгийската държава да се въздържа от всякакви по-нататъшни действия по прилагане на мярката. Комисията прикани белгийската държава да представи своите съображения относно нейните предварителни заключения и Белгия ги изпрати с писмо от 22 декември 2011 г.
(3)
С решение от 3 април 2012 г. (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“) Комисията уведоми Белгия, че е открила процедурата, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора за функционирането на Европейския съюз („ДФЕС“) по отношение на мярката, и поиска от Белгия в съответствие с член 11, параграф 1 от Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета от 22 март 1999 г. за определяне на подробни правила за прилагането на член 108 от Договора за функционирането на Европейския съюз (3) да преустанови мярката, докато Комисията вземе решение относно съвместимостта ѝ с вътрешния пазар. Комисията поиска от Белгия да прекрати незабавно всякакви действия по прилагането на гаранционната схема за кооперациите и да се въздържа от каквото и да е плащане по мярката. Решението на Комисията за откриване на процедурата - с което Комисията прикани и заинтересованите страни да представят своите мнения относно мярката - бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (4).
(4)
С писма от 24 април 2012 г. и 31 май 2012 г. Белгия поиска удължаване на срока за отговор на решението за откриване на процедура; Комисията не се противопостави на това. С писмо от 18 юни 2012 г. Белгия изпрати своите коментари в отговор на решението за откриване на процедурата и приложи писмо от управителя на BNB, адресирано до белгийския министър на финансите с дата 7 октомври 2011 г.
(5)
На 17 август 2012 г. групата Arco („ARCO“ (5)) също предостави своите мнения в отговор на решението за откриване на процедурата. На 29 август 2012 г. Комисията изпрати този документ на Белгия, като по този начин предостави възможност на държавата членка да отговори на мненията на ARCO. На 16 октомври 2012 г. обаче Белгия заяви, че няма да се възползва от тази възможност.
(6)
Комисията зададе допълнителни въпроси по отношение на мярката, по-специално на 17 септември 2012 г. и 24 юли 2013 г., на които Белгия отговори съответно на 5 декември 2012 г. и на 20 септември 2013 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. Контекст на мярката, предмет на уведомлението
(7)
Създаването на гаранционната схема за кооперациите беше свързано с мерки за оздравяване в друго дело за държавна помощ.
(8)
На 30 септември 2008 г. Dexia съобщи за увеличение на капитала с 6,4 млрд. EUR, записан от съществуващите акционери (сред които и ARCO) и от белгийските, френските и люксембургските власти. Пред специалната комисия на белгийския парламент, натоварена да разгледа условията на закриването на Dexia (комисията „Dexia“), белгийският министър на финансите, който е бил на пост към датата на отпускането на държавната помощ в полза на Dexia през 2008 г., обясни, че поради искания за намеса в полза на ARCO от септември/октомври 2008 г. е имало политическо решение за въвеждане на гаранционната схема за кооперациите. Той обясни, че с оглед постигане на споразумение относно Dexia правителството е трябвало да вземе решение едновременно за ARCO и за Ethias (6). Освен това от декларациите на белгийския министър на финансите излиза, че ангажиментът от 2008 г. е бил поет с цел ARCO да даде своето съгласие да участва в спасяването на Dexia (7).
i) Съобщения за пресата
(9)
На 10 октомври 2008 г. белгийското правителство обяви в прессъобщение на министъра на финансите, че е взело следното решение:
-
увеличаване на покритието на съществуващата схема за гарантиране на депозитите за кредитните институции от 20 000 EUR на 100 000 EUR
-
създаване на подобен режим за други финансови продукти (по-специално животозастрахователни продукти от „клас 21“ (8) и дяловете на финансовите кооперации) (9).
(10)
На 21 януари 2009 г. министър-председателят и министърът на финансите потвърдиха в съвместно съобщение за пресата ангажимента на предишното правителство (10) за въвеждане на гаранционна схема за кооперациите (11). В същия ден ARCO публикува това прессъобщение на белгийското правителство на своя интернет сайт. От своя страна, други финансови кооперации се дистанцираха от аналогията между депозитите и дяловете във финансови кооперации, която предполага въвеждане на гаранционната схема за кооперациите (12).
ii) Законодателен процес
(11)
На 15 октомври 2008 г. белгийският парламент прие закон (13), позволяващ на белгийското правителство да предприеме мерки за насърчаване на финансовата стабилност. На 14 ноември 2008 г. (14) Белгия прие кралски указ за увеличаване на 100 000 EUR на сумата, защитена от гаранционната схема на депозити за кредитните институции, като същевременно въведе подобна гаранционна схема за животозастрахователните продукти от „клас 21“. На 29 октомври 2008 г. Комитетът за финансова стабилност беше представил предварително положително становище относно проекта на кралски указ (15).
(12)
На 14 април 2009 г. (16) Белгия измени закона от 15 октомври 2008 г., позволяващ на правителството да въведе с кралски указ гаранционна система за освободения капитал за възстановяване на съдружниците физически лица на тяхната част от капитала във финансовите кооперативни дружества. С кралски указ от 10 октомври 2011 г. (17) Белгия измени кралския указ от 14 ноември 2008 г. Кралският указ от 10 октомври 2011 г. съдържа допълнителни технически разяснения относно гаранционната схема за кооперациите.
(13)
На 7 октомври 2011 г. управителят на BNB написа писмо до тогавашния министър на финансите, за да даде становище относно (проекта на) кралския указ от 10 октомври 2011 г., като тази процедура се изисква съгласно Закона за устава на BNB (18). В това писмо управителят отбелязва, че правителството може законосъобразно да приеме кралски указ относно гаранционна схема за кооперациите „в случай на внезапна криза на финансовите пазари или в случай на сериозен риск от системна криза“. Управителят заключава, че обстоятелствата изглежда отговарят на тези условия и че гаранционната схема за кооперациите би намалила въздействието от такава криза (19). В същото време обаче той нарочно се въздържа от становище по въпроса дали дяловете на физически лица във финансовите кооперации са по същността си депозити (20). Той отбелязва също, че мярката би могла да създаде проблеми по отношение на съвместимостта с правилата за държавните помощи (21), и изразява загриженост относно незадължителния характер на гаранционната схема за кооперациите, който би предизвикал проблеми, свързани с „неблагоприятния подбор“ (22).
(14)
На 13 октомври 2011 г. трите кооперативни дружества на ARCO (ARCOFIN, ARCOPAR и ARCOPLUS) подадоха заявление за членство в гаранционната схема за кооперациите. Белгийското правителство прие това искане с кралски указ от 7 ноември 2011 г. (23) В контекста на това заявление ARCO също плати вноски в общ размер на 2,05 млн. EUR (24).
(15)
Общите събрания на ARCOFIN, ARCOPAR и ARCOPLUS одобриха на 8 декември 2011 г. предложението на техния административен съвет да извърши доброволна ликвидация на дружествата.
2.2. Директива 94/19/ЕО относно схемите за гарантиране на депозити
(16)
Член 3 от Директива 94/19/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 30 май 1994 г. относно схемите за гарантиране на депозити (25) задължава всяка държава членка да:
„осигурява в рамките на нейната територия да бъдат въведени и официално признати една или повече схеми за гарантиране на депозити. С изключение на [някои] случаи […] никоя кредитна институция (26), оторизирана в тази държава членка […], не може да приема депозити (27), ако не участва в такава схема.“
(17)
През 1998 г. Белгия транспонира в националното право Директива 94/19/ЕО и въведе схема за гарантиране на депозитите, обхващаща всички депозити на даден вложител в случай на неналичност. Белгийската схема за гарантиране на депозитите беше поверена на фонд за гарантиране на депозитите. С кралски указ от 14 ноември 2008 г. впоследствие Белгия създаде специален фонд за защита на депозитите, включващ последващите инициативи на Белгия (28).
(18)
Първоначално член 7 от Директива 94/19/ЕО предвиждаше, че съвкупните депозити на даден вложител ще бъдат гарантирани до 20 000 EUR. На заседанието си на 7 октомври 2008 г. Съветът по икономическите и финансовите въпроси прие увеличение на гаранциите по депозитите, предвидени в Директива 94/19/ЕО. Съгласно неговото съобщение за пресата, той реши:
„всички държави членки ще осигуряват първоначално за период от най-малко една година гаранция върху депозитите на гражданите от най-малко 50 000 EUR, като се отчита, че много държави членки са взели решение да увеличат минимума на 100 000 EUR. Приветстваме намерението на Комисията спешно да направи подходящо предложение за насърчаване на сближаването на схемите за гарантиране на депозитите“ (29).
(19)
По отношение на обхвата член 2 от Директива 94/19/ЕО гласи, че схемите за гарантиране на депозитите не защитават капиталовите инструменти, емитирани от кредитните институции (30).
(20)
С Директива 2009/14/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 11 март 2009 г. за изменение на Директива 94/19/ЕО относно схемите за гарантиране на депозити по отношение на гарантирания размер и срока за изплащане (31) се увеличава гаранцията за схемите за гарантиране на депозитите (първо на минимум 50 000 EUR, а след това по принцип на 100 000 EUR минимум и максимум до 31 декември 2010 г.).
(21)
Директива 97/9/ЕО на Европейския парламент и на Съвета от 3 март 1997 г. относно схемите за обезщетение на инвеститорите (32) предвижда обезщетение за инвеститорите в случаите, в които инвестиционното дружество не е в състояние да върне активите, принадлежащи на инвеститора. Това обезщетение е налично например в случай на измама или нехайство в дадено предприятие или ако възникнат грешки или проблеми в неговите системи. Въпреки това схемите за обезщетение на инвеститорите не покриват рискове, свързани с инвестицията (например когато инвеститор е купил акции, които впоследствие губят своята стойност).
2.3. Белгийска правна рамка за кооперативните дружества
(22)
Белгийският кодекс за дружествата (33), и по-специално членове 350-436 от него, определя правната рамка за кооперативните дружества. В него се предвижда, че едно кооперативно дружество трябва да избере в своя устав формата „société à responsabilité limitée“ (дружество с ограничена отговорност) (загубите на съдружниците не могат да бъдат по-големи от техните вноски) или „société à responsabilité illimitée“ (дружество с неограничена отговорност) (съдружниците носят лична отговорност за дълговете на дружеството и по този начин могат да загубят повече от своите капиталови инвестиции).
(23)
Белгийският кодекс за дружествата (и по-специално членове 362, 364, 366, 367 и 374) разрешава някои ограничения по отношение на прехвърляемостта на дяловете на едно кооперативно дружество. Дяловете на едно кооперативно дружество са свободно прехвърлими на други съдружници на кооперативното дружество, но в устава на кооперативното дружество могат да бъдат включени условия за такова прехвърляне. Прехвърлянията към трети страни могат да се извършват само при условията и към лицата, установени в член 366 от белгийския кодекс за дружествата.
(24)
Белгийският кодекс за дружествата (член 367) предвижда също, че съдружниците на едно кооперативно дружество имат право да напускат кооперативното дружество само през първите шест месеца на счетоводната годината. Когато това право е упражнено, член 374 от белгийския кодекс за дружествата гласи, че съдружникът има право да получи стойността на дяловете си в размера, съдържащ се в счетоводния баланс в края на годината.
(25)
Докато белгийският кодекс за дружествата установява общата рамка за кооперативните дружества; кралският указ от 8 януари 1962 г. (34) определя критериите за „оторизирани кооперативни дружества“ (35). По-специално дадено оторизирано кооперативно дружество не може да откаже членство на съдружници с цел спекулация или да наложи тяхното изключване. Дяловете в капитала на дружеството, независимо от тяхната стойност, дават същите права. Всички съдружници имат равни гласове в общите годишни събрания (ОГС). Общото годишно събрание трябва да назначи администраторите и комисарите. Оперативният излишък (получен след приспадане на всички разходи) може да бъде разпределен на съдружниците само пропорционално на операциите, които са извършили с дружеството, а дивидентите, изплатени на дяловете от капитала, не могат да превишават определен процент, установен с кралски указ.
(26)
Член 21 от Данъчния кодекс на Белгия гласи, че дивидентите на оторизираните кооперативни дружества са освободени от данъци до определена сума (36).
2.4. Описание на мярката
(27)
Гаранционната схема за кооперациите обхваща освободения капитал (а не евентуалните приходи) от съдружниците физически лица на кооперативните дружества в максимален размер от 100 000 EUR.
(28)
Противно на това, което се предвижда за схемите за гарантиране на депозити на кредитните институции, членството в гаранционната схема за кооперациите е по избор.
(29)
Ако финансовите кооперации желаят да участват в гаранционната схема за кооперациите, те трябва да направят заявление до министъра на финансите. Съветът на министрите разполага с един месец, в който да вземе решение относно заявлението за участие на финансова кооперация в гаранционната схема за кооперациите, като при необходимост определя някои условия. Тези условия могат да включват:
а)
задължението да запазят бъдещите публични оферти за институционалните съдружници;
б)
ангажираността на всички институционални съдружници да не оттеглят действие или сума, платена на кооперативното дружество, и да не се отказват от членство, освен в случай на прехвърляне на акции; както и
в)
таван от 4,5 % годишно върху лихвите, дължими на съдружниците.
(30)
След като дадена финансова кооперация е поискала да бъде покрита, тя трябва да остане в схемата за една година. След изтичане на този срок кооперацията може да прекрати участието си, давайки тримесечно предизвестие. Няма да бъде възможно да си възстанови платените вноски под каквато и да е форма. Ако една кооперация реши да напусне гаранционната схема за кооперациите, тя трябва да изчака три години, преди да има право да участва отново.
(31)
Само кооперативните акции, емитирани преди влизането в сила на кралския указ от 10 октомври 2011 г., са обхванати от мярката.
(32)
Гаранционната схема за кооперациите е запазена за съдружниците, които са физически лица, а не за институционалните съдружници на финансовите кооперации.
(33)
Специалният фонд за защита се финансира от:
i)
годишна вноска, съответстваща на 0,15 % от защитената стойност (платима от всички участници); както и
ii)
еднократна входна такса в размер на 0,10 % от защитената стойност (платима от кооперациите).
(34)
Освен това една финансова кооперация може също да бъде задължена да плати вноска на специалния фонд за защита за капиталовите печалби от акциите, които притежава. Тази вноска може да бъде до 10 % от разликата между продажната цена на въпросните акции (или при отсъствие на продажби през период от три години след прекратяването на защитната система, средната борсова котировка при прекратяването на съответната акция за периода от 30 дни преди третата годишнина) и референтната цена, определена от органите в момента, в който дадена финансова кооперация се включва в гаранционната схема за кооперациите.
(35)
Специалният фонд за защита започва да прави плащания, ако финансова кооперация е в несъстоятелност или ако органът за финансов надзор е уведомил фонда, че финансовата кооперация вече не може да плаща на съдружниците си, които желаят да се оттеглят.
(36)
Ако специалният фонд за защита не разполага с достатъчно средства, за да се намеси, Касата за депозити и консигнации (Caisse des dépôts et consignations), която е публична организация без правен статут, изплаща авансово необходимите средства. В зависимост от това дали неплатежоспособната институция е длъжна да участва или дали става дума за финансова кооперация, това авансово плащане впоследствие ще бъде възстановено чрез разпределяне на:
-
50 % от годишните вноски, платими от институциите, задължени да участват;
-
специална годишна вноска, платима от всички финансови кооперации (участието е по избор).
(37)
Ако специалният фонд за защита се намеси, той поема правата на съдружниците физически лица на кооперацията и му се предоставя статут, равен на този на другите съдружници. Тук има разлика с предишната схема за гарантиране на депозити на кредитните институции, която предвижда, че на фонда се предоставя статут, равен на този на другите кредитори на съответното дружество.
2.5. Описание на ARCO
(38)
Първоначално ARCO е бил акционер в Artesia Banking Corporation NV (наричано по-нататък „Artesia“), която от своя страна е притежавала 100 % от банка BACOB и 82 % от застрахователната компания DVV. След сливането на Artesia с Dexia през 2001 г. ARCO стана най-големият акционер с дял от около 15 % (37).
(39)
ARCO е наименованието на групата, в която участват ARCOPAR, ARCOPLUS и ARCOFIN, които всички са оторизирани кооперативни дружества (38). ARCO има повече от 800 000 членове, от които 99 % са частни лица. Капиталът, притежаван от съдружници физически лица в ARCOPAR, ARCOPLUS и ARCOFIN, беше съответно 1,3 млрд. EUR, 46 млн. EUR и 140 млн. EUR.
(40)
В уставите на ARCOPAR, ARCOPLUS и ARCOFIN се определя, че трите дружества са дружества с ограничена отговорност (39).
(41)
Уставите на трите субекта съдържат разпоредби, отнасящи се до съдружниците, които желаят да се оттеглят.
(42)
Уставът на ARCOPAR гласи например, че кооперацията би могла да ограничи напусканията, ако повече от 10 % от общия инвестиран капитал или 10 % от съдружниците изчезнат през една и съща счетоводна година (40). Съдружник, който желае да се оттегли от ARCOPAR, ще си възстанови капитала. Съдружниците с дялове от категория А, Б и В на ARCOPAR (41) също имат право на резерв бонус (42).
(43)
В член 35 от устава на ARCOPAR се описва на какво имат право неговите съдружници в случай на ликвидация. По същество, ако след изплащане на дълговете и вноските за социално осигуряване салдото е положително, съдружниците ще получат възстановяване (43).
(44)
Рисковете, свързани с инвестирането в дялове на ARCO са например описани в проспекта на ARCOPAR, одобрен от белгийските органи през юни 2008 г. и публикуван по време на операция на капиталовия пазар, която се проведе между 7 юли 2008 г. и 30 септември 2008 г. В проспекта ясно се посочва, че печалбата, дължима на Dexia, представлява над 69 % от нетната печалба на ARCOPAR за счетоводните години 2005/2006, 2006/2007 и 2007/2008. В проспекта се споменава също за риска от масови напускания, като се подчертава, че съдружниците могат да загубят всичко в случай на ликвидация. В същото време, в годишните отчети на дружеството ясно се посочва, че ARCO е увеличило своята задлъжнялост чрез получаване на заем за инвестиции (44).
2.6. Основания за откриване на процедурата
(45)
В своето решение за откриване на процедурата Комисията стигна до предварителното заключение, че мярката, предмет на уведомление, отговаря на четирите (кумулативни) критерия за държавна помощ и изразява съмнение относно това дали мярката може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар.
(46)
Комисията счете, че мярката може да се припише на Белгия, поради това че е била финансирана от специалния фонд за защита. За тази цел Комисията установи, че белгийското законодателство определя вноската, която участниците е трябвало да заплатят в специалния фонд за защита, и определя как тези средства ще бъдат използвани. Освен това Комисията забеляза, че Касата за депозити и консигнации (Caisse des dépôts et consignations) е може да предоставя на капитал на специалния фонд за защита, ако е необходимо. Комисията се запита как Касата за депозити и консигнации би получила възстановяване, тъй като тя не е сигурна, че финансовите кооперации разполагат с достатъчно финансови ресурси. Тя също се запита дали незадължителният характер на участието на финансовите кооперации не би попречило на ефективното рефинансиране на специалния фонд за защита.
(47)
Комисията стигна до заключението, че финансовите кооперации могат да се смятат за предприятия и че мярката им е предоставила избирателно предимство. Що се отнася до предоставянето на избирателно предимство, гаранционната схема за кооперациите изглежда е помогнала на кооперациите да привлекат нов капитал или да запазят съществуващия капитал, като са убедили настоящите си съдружници да не се оттеглят от финансовите кооперации. Такава защита е особено полезна в периоди на финансова несигурност, като този от есента на 2008 г. до датата на приемане на кралския указ, когато финансовите кооперации са били ефективно защитени срещу риска от загуба на големи ресурси поради излизане на съдружници.
(48)
Комисията установи също така, че защитата е била разширена и че Белгия не е взела предвид финансовото състояние на кандидатстващата финансова кооперация в момента, в който да е разрешила нейното влизане в гаранционната схема за кооперациите. В примера на ARCO финансовите кооперации са получили разрешение да се присъединят към гаранционната схема за кооперациите, когато те вече са били неплатежоспособни и скоро след това са били обявени в ликвидация.
(49)
Комисията също така стигна до заключението, че мярката нарушава конкуренцията, тъй като финансовите кооперации са се конкурирали на пазара за инвестиционни продукти на дребно, на който са се ползвали от избирателно предимство, с което не са разполагали другите участници на пазарите, предлагащи подобни продукти.
(50)
Комисията също така счита, че гаранционната схема за кооперациите оказва въздействие върху търговията в Съюза. В действителност много международни доставчици на инвестиционни продукти действат на белгийския пазар и не могат да претендират за същия пазарен дял като този, който една финансова кооперация може да запази благодарение на мярката.
(51)
Комисията се запита дали финансовите кооперации могат да се разглеждат като финансови институции и дали това е оказало влияние върху приложимостта на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г. (45) Комисията стигна до заключението, че тъй като финансовите кооперации не изглежда да са финансови институции по смисъла на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г., помощта трябва да бъде оценена пряко по силата на Договора.
(52)
По-специално, за да бъде съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора, една мярка трябва да бъде необходима, подходяща и пропорционална. Комисията имаше съмнения по отношение на съвместимостта на мярката с тези три кумулативни критерия. Тя имаше съмнения дали защитата на съдружниците на финансови кооперации е необходима, за да се избегнат сериозни затруднения в белгийската икономика. По отношение на потенциалните вторични ефекти, Комисията отбеляза, че Белгия вече е въвела няколко мерки [напр. увеличаване на гарантирания размер по схемата за гарантиране на депозитите до 100 000 EUR и държавна помощ за няколко банки под различни форми (рекапитализации, парични инжекции, мерки за оздравяване на обезценени активи и други ad hoc мерки)]. Поради това тя не вижда причина защо в допълнение към всички тези мерки е трябвало да се защитят съдружниците на финансовите кооперации.
(53)
Комисията се пита дали е било подходящо да се защитят съдружниците на финансови кооперации. В това отношение тя отбелязва, че финансовите кооперации не са финансови институции и че поради своите размери те не изглежда да са от значение за системата. Комисията поиска Белгия да обясни по каква линия инвестиционните загуби - претърпени също от инвеститорите в общите инвестиционни фондове например - биха оказали силно отрицателно влияние върху белгийската икономика.
(54)
И накрая, Комисията има съмнения относно пропорционалността на мярката. Първо, Комисията не беше сигурна, че финансовите кооперации са заплащали справедлива цена за гаранцията. Второ, Комисията констатира, че свободата да се присъединят към схемата, заедно с липсата на контрол на жизнеспособността, заложени в предвидената от Белгия процедура за участие, предполага, че финансовите кооперации са имали стимул да се присъединят, само когато са били сигурни, че гаранцията ще бъде задействана. Това би могло да доведе до ситуации, в които бенефициерът може да използва гаранцията, като същевременно избягва, до голяма степен, да плаща за това. И накрая, Комисията също така изрази съмнение дали гаранционната схема за кооперациите не нарушава ненужно конкуренцията, като се има предвид, че акционерите на конкурентни дружества не са защитени, което улеснява достъпа до капитал за финансовите кооперации и увеличава техния общ пазарен дял на пазара на инвестиции на дребно.
3. КОМЕНТАРИ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ ОТНОСНО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ НА ПРОЦЕДУРАТА
3.1. Коментари на ARCO
(55)
Според ARCO на 10 октомври 2008 г. белгийските органи са решили и са оповестили въвеждането на гаранционна схема за кооперациите като част от по-широк пакет (увеличаване до 100 000 EUR на гаранцията върху депозитите за спестовни влогове в кредитни институции, разширяване на гаранционната схема за животозастрахователни продукти от клас 21 и за съдружниците физически лица на финансовите кооперации). ARCO твърди, че решението от 10 октомври 2008 г. е въведено със закона от 15 октомври 2008 г. и кралския указ от 14 ноември 2008 г. за продуктите от клас 21 и със закона от 14 април 2009 г. и кралския указ от 10 октомври 2011 г. за акциите, емитирани от финансови кооперации.
(56)
ARCO твърди, че гаранционната схема за кооперациите не представлява държавна помощ, тъй като не предоставя никакво избирателно предимство на финансовите кооперации. ARCO заяви също, че Комисията е направила заключението, че гаранционната схема за продуктите от клас 21 на застрахователните дружества не съдържа никакъв елемент на държавна помощ, тъй като те са отворени за всички застрахователни дружества и следователно не са избирателни (46). В допълнение ARCO твърди, че гаранционната схема за кооперациите е отворена за всички финансови кооперации при същите условия и следователно не е избирателна.
(57)
В съответствие с мненията на белгийските органи ARCO заяви, че всички характеристики на дяловете във финансовите кооперации потвърждават, че те отговарят на същите нужди на клиентите като депозитите и се третират като такива от законодателя. ARCO подчерта, че Белгия се е опасявала от верижен ефект. Ако Белгия не беше въвела гаранционната схема за кооперациите, доверието на инвеститорите щеше да бъде подкопано и това можеше да доведе до масово изтегляне на всички спестовни продукти.
3.2. Мнение на Белгия
(58)
Белгия твърди, че гаранционната схема за кооперациите не отговаря на всички кумулативни критерии за държавна помощ, посочени в член 107, параграф 1 от Договора, и следователно не представлява държавна помощ. По-специално, Белгия заяви, че три от критериите за държавна помощ не са изпълнени. На първо място, Белгия прие позицията, че мярката представлява помощ в полза на физически лица, а не предприятия. Второ, Белгия твърди, че мярката не предоставя избирателно предимство на финансовите кооперации и, на последно място, че съответната мярка не причинява никакво нарушение на конкуренцията.
(59)
По отношение на аргумента, че помощта не облагодетелства предприятия, Белгия твърди, че обикновената схема за гарантиране на депозити за кредитните институции, включително нейното разширяване (гаранционната схема за кооперациите) е приета в съответствие с решенията на Съвета ЕКОФИН и с Директива 94/19/ЕО, изменена с Директива 97/9/ЕО.
(60)
Белгия прие позицията, че дяловете на финансовите кооперации, притежавани от физически лица, имат всички характеристики на депозити и също се придобиват като такива. Тя подчерта следните елементи:
i)
бенефициерите (физически лица) на гаранционната схема за кооперациите заслужават същата защита, както вложителите в други институции, действащи в същия сектор и подложени на същия контрол;
ii)
за целите на данъчното облагане както дивидентите, изплащани от финансовите кооперации, така и платените лихви по депозитите, са освободени от данъци до определен размер (47);
iii)
съдружниците физически лица на финансовите кооперации могат да запишат до определен максимален размер от капитала съгласно устава на финансовата кооперация;
iv)
съдружниците на финансовите кооперации могат да излязат от дружеството едва след първите шест месеца на счетоводната година, и даден съдружник, който желае да се оттегли, има право да получи печалбите на кооперативното дружество в зависимост от участието си. Според белгийската държава стойността на дяловете в една кооперация не отразява стойността на базовите активи на финансовата кооперация и дяловете във финансовите кооперации не се конкурират с инвестиционните продукти като цяло, а само с подгрупа от продукти, които вече се ползват от държавна гаранция (т.е. депозитите и застраховките живот от клас 21);
v)
дяловете на финансовите кооперации са регистрирани и тяхната прехвърляемост е ограничена от закона (48). Те не могат да се продават свободно, за да създават капиталови печалби. Съдружниците на финансовите кооперации имат право само на малки дивиденти (освободени от данъци) и на възстановяване, когато вече не са акционери;
vi)
дяловете на финансовите кооперации не може да се разглеждат като инвестиция в дяловете на котирано на борсата дружество или публична организация;
vii)
дяловете на финансовите кооперации не може да се разглеждат като рискова инвестиция, като се има предвид, че съдружниците на финансовите кооперации могат да претендират за капиталови печалби;
viii)
гаранционната схема за кооперациите защитава само дяловете на физическите лица (за разлика от институционалните съдружници).
(61)
Що се отнася до липсата на избирателно предимство, Белгия съобщи, че гаранционната схема за кооперациите обхваща само дяловете на финансовите кооперации, емитирани преди 10 октомври 2011 г. Белгия отбеляза, че след тази дата, финансовите кооперации не могат да използват гаранционната схема за кооперациите, за да навлязат на даден пазар. Тя също така уточни, че ARCO не е емитирал никакви нови дялове от септември 2008 г.
(62)
Белгия също така отрече, че гаранционната схема за кооперациите е помогнала на финансовите кооперации да запазят съществуващия си капитал. В подкрепа на тази теза Белгия заяви, че прессъобщението от 10 октомври 2008 г. е било само предложение за стратегическа инициатива, което споменава между другото финансовите кооперации. Според Белгия прессъобщението от 10 октомври 2008 г. не представлява подробно споразумение, публикувано в координация с едновременните съобщения за медиите на финансовите кооперации. В този смисъл Белгия направи разграничение между своето съобщение и тези на органите на Обединеното кралство и на Lloyds по делото Lloyds (49), на които Комисията се позовава в решението за откриване на процедурата. Белгия заключи, че прессъобщението от 10 октомври 2008 г. не е мярка, способна да предостави на финансовите кооперации избирателно предимство. Що се отнася до следващото прессъобщение от 21 януари 2009 г., Белгия заяви, че е било нормално ARCO незабавно да публикува на своя уебсайт това прессъобщение на органите, тъй като всички финансови кооперации (сред които и ARCO) са следили отблизо този случай.
(63)
Белгия настоя Комисията да използва същия подход като при делото Ethias и Комисията да заключи, че гаранционната схема за кооперациите не е избирателна. Белгия също изтъкна, че специалният статут на истинските кооперациите вече е признат от Съда в решението му по дело Paint Graphos (50). Тя се позова по-специално на параграф (61) от това решение, от което е видно, че предвид специфичните им характеристики тези кооперации по принцип не могат да се разглеждат като намиращи се в сходно фактическо и правно положение с това на търговските дружества.
(64)
Белгия също така предостави информация за броя на акционерите на ARCO, които са напуснали предприятието от началото на кризата. През финансовите години, довели до процедурата на доброволна ликвидация, броят на съдружниците на ARCO, които са поискали изплащане на своя капитал, е 9 764 през 2007/2008 г., 21 150 през 2008/2009 г. и 23 762 през 2010/2011 г.
(65)
По отношение на нарушаващото въздействие на мярката Белгия твърди, че Комисията е трябвало да обясни в разумна степен кои са финансовите продукти, които са се конкурирали с дяловете на финансовите кооперации, въпреки че Белгия призна, че в рамките на процедура относно държавна помощ Комисията не е длъжна да даде подробно определение на пазара. По същество Белгия твърди, че съдружниците физически лица на финансови кооперации са се ползвали от същото ниво на защита като това, осигурено на инвеститорите във всички подобни депозитни/спестовни продукти.
(66)
Белгия обясни също, че гаранционната схема за кооперациите има същата цел като Директива 94/19/ЕО, а именно защита на депозитите на частните вложители, поддържане на доверието на вложителите и подобряване на стабилността на финансовите пазари. Белгия счита, че схемите за гарантиране на депозитите на други държави членки също понякога обхващат неконвенционални депозитни продукти, и изтъква, че Комисията е трябвало да вземе това предвид (51).
(67)
Белгия подчерта също, че ако Комисията стигне до заключение, че гаранционната схема за кооперациите представляват държавна помощ, помощта следва да се счита за съвместима с вътрешния пазар въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора. Тя направено заключението, че не е необходимо да се установява дали ARCO е финансова институция по смисъла на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г. Според Белгия ключовият въпрос, който Комисията следва да разгледа, е дали гаранционната схема за кооперациите е подходяща и необходима за предотвратяване на сериозни затруднения в икономиката.
(68)
Белгия защити становището, че мярката е необходима, ефектите от нея са ограничени до необходимия минимум и съществуват механизми за споделяне на тежестта.
(69)
На първо място, Белгия твърди, че гаранционната схема за кооперациите е подходяща и необходима, за да се вдъхне увереност на вложителите в Белгия.
(70)
Белгия призна, че е теоретично възможно институциите, които имат защитени депозити в своя счетоводен баланс, да извлекат непряко предимство от съществуването на такива схеми за защита, тъй като те помагат за избягване на банковата паника. Тя обаче поясни, че схемите за гарантиране на депозитите са необходими с цел избягване на банкова паника и нарушаване на функционирането на финансовите пазари. Белгия също така твърди, че гаранционната схема за кооперациите е била необходима, за да се избегне спад на общественото доверие в белгийската финансова система. Фактът, че дяловете в кооперациите проявяват основните характеристики на спестовните продукти и че повече от половината от капитала на кооперациите се инвестира в банки, увеличава техните прилики с депозитите и подчертава тяхното значение за белгийската банкова система. Неовладяната липса на плащания на финансовите кооперации би имала лавинообразен ефект върху всички финансови институции и върху белгийската икономика. Ако за дяловете във финансовите кооперации не се прилага същото равнище на защита като тази за традиционните депозити, това би довело до същия риск както ако защитата не се прилага по отношение на депозитите. Това би имало значително въздействие и върху общественото доверие във всички депозитни продукти в Белгия и бе довело до системен риск. В подкрепа на доводите си Белгия се позовава на факта, че броят на съдружниците (физически лица) на финансовите кооперации е висок спрямо общия брой на населението на Белгия (52).
(71)
Белгия също така оспори терминологията, използвана от Комисията в нейното решение за откриване на процедурата, по-специално понятията „capital instruments“ (капиталови инструменти) и „risk capital“ (рисков капитал), използвани в съображение 62 и в бележка под линия 35.
(72)
С цел да докаже необходимостта на гаранционната схема за кооперациите, Белгия препрати писма до Комисията от Съвета за финансова стабилност и от управителя на BNB, адресирани до тогавашния министър на финансите, съответно от 29 октомври 2008 г. (53) и 7 октомври 2011 г. (54).
(73)
Относно съвместимостта на мярката с правилата за държавна помощ Белгия първо се позовава на решението на Комисията относно Ethias. Според нея Комисията е разрешила мерките в полза на Ethias, а именно разширяването на схемата за гарантиране на депозитите до продуктите от „клас 21“, като ги е счела за подходящи и необходими, за да се избегнат сериозни затруднения в белгийската икономика.
(74)
На второ място, Белгия потвърди своето становище, че мярката е пропорционална. Финансовите кооперации споделят тежестта, особено чрез вноските си към специалния фонд за защита. Белгия счита, че равнището на възнаграждението за гаранцията е разумно и подобно на вноските в гаранционните режими на други защитени институции. Белгия оспорва факта, че незадължителният характер на гаранционната схема за кооперациите може да направи мярката непропорционална.
(75)
Белгия заяви, че ако Комисията все пак стигне до заключението, че мярката представлява държавна помощ, тя следва да я разглежда като помощ за ликвидация, съвместима с правилата за държавната помощ. Белгия напомни, че в кралския указ от 7 ноември 2011 г. ясно се посочва, че в случай на ликвидация на кооперация специалният фонд за защита е задължен да се намеси и да компенсира само след представяне на окончателното нареждане за ликвидация, одобрено от общото събрание на засегнатите дружества.
(76)
Белгия също така изрази становището, че поради факта, че физическите лица не са предприятия, разпореждането за преустановяване на Комисията не обхваща плащанията към тях след ликвидацията на ARCO.
(77)
Освен това Белгия представи допълнителни мнения в писмо до Комисията от 18 март 2014 г. след определения срок.
(78)
Белгия счита, че Комисията не може да забрани изпълнението на гаранциите, предоставени на съдружниците, които са физически лица. Тя не може да изисква от държавата да преустанови плащанията по гаранционната схема за кооперациите или да си възстанови плащанията по тази схема, направени в полза на съдружниците, които са физически лица.
(79)
Съдружниците физически лица не са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и изпълнението на гаранцията в полза на съдружниците физически лица не би оказало въздействие върху ARCO или върху перспективите на белгийската държава за възстановяване на помощта, от която са се възползвали тези предприятия.
4. ОЦЕНКА НА МЯРКАТА
4.1. Бенефициери на мярката
(80)
Най-напред, като предварителна забележка, Комисията припомня, че в съображение (18) от решението за откриване на процедурата тя е заявила, че гаранционната схема за кооперациите е била от полза за финансовите кооперации. При все това един цялостен преглед на хронологията и характеристиките на мярката показва, че ARCO е единственият действителен бенефициер на мярката, както е описано в настоящия раздел.
(81)
В настоящия случай Комисията отбелязва, че има голяма разлика между ARCO и другите финансови кооперации, потенциално допустими в гаранционната схема за кооперациите.
(82)
От описанието на фактите (55) се вижда, че гаранционната схема за кооперациите от самото начало е специално насочена към ARCO, което е имало затруднения поради своите инвестиции в Dexia. ARCO в крайна сметка е била единствената финансова кооперация, която е поискала да участва в мярката.
(83)
Що се отнася до другите финансови кооперации, Комисията отбелязва, че членството в гаранционната схема за кооперациите не е задължително, че Съветът на министрите е можел да реши дали да допусне дадена кооперация в гаранционната схема за кооперациите и евентуално при какви условия, както и че никоя от другите финансови кооперации не е поискала да членува в схемата, а някои активно са се дистанцирали. Комисията констатира още, че никоя друга финансова кооперация не е имала проблеми, свързани с нейните инвестиции в същия размер като тези, с които се е сблъскало ARCO в случая Dexia.
(84)
Следователно Комисията стига до заключението, че единственият действителен бенефициер на гаранционната схема за кооперациите, осъществяващ стопанска дейност, е ARCO.
4.2. Обявяването и привеждането в действие на мярката представляват едно и също действие
(85)
Комисията отбелязва, че мярката е била решена и обявена от правителството на 10 октомври 2008 г. (56) Ясно е, че белгийското правителство е взело решение да предостави на ARCO гаранционна схема за кооперациите по времето, когато се е подготвяла мярката в полза на Dexia през 2008 г. (57). Друго прессъобщение от 21 януари 2009 г. дава повече подробности относно мярката. Едва след това е започнало законовото транспониране на ангажимента на правителството.
(86)
Комисията отбелязва, че използваната формулировка и думи („реши“, „задължението“) в съобщенията за пресата от 10 октомври 2008 г. и от 21 януари 2009 г. недвусмислено означават поет ангажимент и позволяват с основание да се мисли, че мярката ще бъде приведена в действие.
(87)
Съобщения за медиите бяха изпратени и чрез официалните канали: прессъобщението от 10 октомври 2008 г. беше изпратено от министерството на финансите, а това от 10 януари 2009 г. беше изпратено от името на министър-председателя и министъра на финансите. Повтарящият се характер на тези съобщения за пресата засили тяхното основно послание.
(88)
Комисията отбелязва, че още в момента на прессъобщението от 10 октомври 2008 г. е било ясно, че гаранционната схема за кооперациите представлява разширяване на схемата за гарантиране на депозитите. Прессъобщението от 21 януари 2009 г. съдържа повече подробности от техническо естество. Веднага след неговото публикуване ARCO го помести на своя уебсайт с ясната цел да вдъхне доверие у своите съдружници физически лица. Освен това Комисията установи съгласуваността на мярката с течение на времето, тъй като тя не се променя чувствително между първоначалното обявяване на 10 октомври 2008 г. и влизането в сила на окончателния указ.
(89)
В решението си от 19 март 2013 г. по съединени дела C-399/10 P и C-401/10 P (58) Съдът на Европейския съюз постанови, че обявяването на една мярка и нейното ефективно прилагане биха могли да се разглеждат като една-единствена намеса, ако това е доказано от тяхната хронология и тяхната цел, както и от състоянието на предприятието по време на тази намеса. По същия начин за настоящата мярка Белгия реши и обяви на 10 октомври 2008 г. мярка, която бе изпълнена по-късно, със същата цел и по отношение на първоначалния бенефициер. Освен това в собствените си решения Комисията приема обявяването и изпълнението за една-единствена мярка и счита, че мярката създава предимство още от датата на обявяването (59). Накрая, действащият белгийски министър на финансите през май 2014 г. квалифицира разглежданата мярка като ангажимент, поет през 2008 г. (60).
(90)
На базата на информацията, посочена в съображения 85 - 89, Комисията заключава, че обявяването и прилагането на гаранционната схема за кооперациите следва да се разглеждат като една и съща мярка.
4.3. Наличие на помощ
(91)
Както е посочено в член 107, параграф 1 от Договора, „[о]свен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава-членка или чрез ресурси на държава-членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите-членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(92)
Както Белгия, така и ARCO твърдят, че Комисията следва да проучи дали ARCO е получило държавна помощ, като се базира на друго свое решение, а именно решението относно Ethias (61). Въпреки това понятието за държавна помощ е обективна концепция, определена в Договора. За да бъде разглеждана като държавна помощ, дадена мярка трябва да изпълнява следните четири (кумулативни) критерия: тя трябва i) да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси; ii) да предоставя избирателно предимство на получателя; iii) да нарушава (потенциално) конкуренцията; и iv) да засяга търговията между държавите членки.
(93)
От Комисията се изисква да оцени мярката в светлината на четирите критерия (вж. съображения 94 - 110).
Държавни ресурси
(94)
Комисията трябва да оцени дали гаранционната схема за кооперациите е финансирана чрез държавни ресурси и може да се припише на държавата.
(95)
Съгласно постоянната съдебна практика (62) всички финансови средства, с които публичните органи могат действително да подпомагат предприятия, независимо от това дали въпросните средства са постоянни активи на държавата, попадат в обхвата на член 107, параграф 1 от Договора, при условие че те остават непрекъснато под публичен контрол и следователно са на разположение на компетентните национални органи.
(96)
В частност съществува държавна помощ, ако средствата произхождат от вноски, наложени от държавното законодателство, и се управляват и разпределят в съответствие с това законодателство, дори когато те са управлявани от недържавна институция. Статут на съответния субект или дружество, което предоставя въпросната помощ, не се смята за определящ елемент за прилагането на правилата за държавните помощи.
(97)
По отношение на организацията на гаранционната схема за кооперациите, Комисията отбелязва, че белгийското законодателство определя размера вноските на участниците и как тези средства ще бъдат използвани. Следователно вноските, които захранват специалния фонд за защита, се считат за ресурси на държавата, дори и да произхождат от частни източници.
(98)
Освен това при необходимост Касата за депозити и консигнации, която е публичноправен субект, плаща предварително необходимите средства, за да финансира плащанията, които специалният фонд за защита трябва да извърши. Във всеки случай, този аспект на гаранционната схема за кооперациите представлява достатъчно конкретен икономически риск за обременяване на бюджета на държавата членка, за да може да се заключи, че се използват държавни ресурси по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (63).
(99)
Що се отнася до това дали мярката може да се припише на Белгия, става ясно, че гаранционната схема за кооперациите не може да се счита за транспониране на Директива 94/19/ЕО. Директивата изисква от държавите членки да въведат схема за гарантиране на депозитите в кредитните институции и член 2 гласи изрично, че всички инструменти, които биха могли да попаднат в рамките на определението за собствен капитал на кредитните институции, са изключени от възстановяване чрез схемите за гарантиране на депозитите. Ако дадена държава членка реши да създаде други схеми за възстановяване за гарантиране на други финансови продукти, такова решение не произтича от правото на Съюза, а представлява инициатива на самата държава членка (64). Комисията също така отбелязва, че Белгия се позовава на гаранционната схема за обезщетяване на инвеститорите, но това сравнение не е подходящо, тъй като тези схеми не са предназначени за покриване на инвестиционния риск. Както вече бе обяснено в съображение 21, схемите за обезщетяване на инвеститорите са предназначени за случаи, при които едно инвестиционно дружество не е в състояние да върне активите, принадлежащи на инвеститора, например в резултат на измами или проблеми в системите на дружеството.
Избирателно предимство
(100)
Комисията заключава, че гаранционната схема за кооперациите е създала предимство за ARCO. Съдът е приел, че предприятията могат да получат предимство под формата на увеличен достъп до капитал, когато дадена мярка, предприета от държава членка в полза на инвеститорите, засилва тяхното желание да инвестират парите си в даден набор от целеви инвестиции (65). В конкретния случай мярката помага на субектите от групата ARCO да запазят съществуващия си капитал, като убеждават съществуващите съдружници на кооперацията да не се оттеглят от нея (66), което представлява предимство, особено важно с оглед на нервността на пазара непосредствено след фалита на „Леман Брадърс“. На 21 януари 2009 г. ARCO публикува прессъобщението на белгийското правителство на своя уебсайт, за да убеди своите партньори, което ясно показва, че възможността да засили доверието на инвеститорите е било важно предимство за ARCO. В това отношение Комисията отбелязва, че в проспекта на ARCOPAR, публикуван през лятото на 2008 г. (67), се споменава също и за риска, поет от съдружниците физически лица, напускащи финансовата кооперация (68) (69).
(101)
Мярката е определено избирателна. Първо, тя се прилага само за акционерите на една финансова кооперация, а не за притежателите на инвестиционни продукти, издадени от конкурентни предприятия. Финансовите участници, които предлагат средства на пазар на защитни облигации или на паричния пазар или общи средства за гарантиран капитал, следователно не са могли да предложат на своите клиенти подобна гаранция. Белгия посочва, че дяловете, притежавани от частни лица във финансовите кооперации, по същество са аналогични на депозити (70). Няколко елемента, представени от Белгия, се отнасят обаче за кооперациите като цяло, а не за финансовите кооперации. Освен това описанието на дяловете във финансовите кооперации, предоставено от Белгия, не съдържа каквото и да било позоваване на подходяща информация, като например рисковете, свързани с инвестициите в тези инструменти (71) - рискове, които не съществуват при депозитите.
(102)
Избирателният характер на мярката проличава и когато се сравнява третирането на финансовите кооперации с третиране на други оторизирани нефинансови кооперации. Белгия се основава на решението по дело Paint Graphos, за да се застъпи за специалното третиране, с което се ползват съдружниците физически лица на финансовите кооперации. Решението по дело Paint Graphos представлява преюдициално решение във връзка с преюдициално запитване, изпратено от италиански съдия, който пита дали данъчните предимства за кооперативните дружества на производители и работници биха могли да представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. В решението си Съдът постанови, че данъчното предимство трябва да се оценява с оглед на четирите кумулативни критерия за държавна помощ, и даде по-подробни указания относно това как да се прецени дали такова данъчно предимство представлява избирателно предимство (72). Съдът потвърди, че е необходимо да се провери i) дали такова данъчно предимство може да се обоснове с присъщите особености на разглежданата данъчна система (73); ii) дали съществуват подходящи процедури за контрол и мониторинг (74) и iii) дали данъчното предимство е пропорционално и не надхвърлят пределите на необходимото (75).
(103)
Комисията смята, че аргументацията на Белгия не може да бъде приета, тъй като естеството на предимството, предоставено от мярката, е качествено различно от това, което е било разгледано от Съда по делото Paint Graphos. Мярката, приведена в действие от Белгия, включва предоставянето на предимство, а не данъчно облекчение или освобождаване от плащане на такса. Следователно 3-степенният анализ, приет от Съда, за да се прецени дали дадено данъчно предимство или освобождаване от такса е избирателно, не може да се приложи по отношение на тази мярка.
(104)
Във всеки случай, дори ако решението Paint Graphos беше приложимо за въпросната мярка, нейните специфични елементи са такива, че характерът ѝ пак щеше да бъде определен като избирателен.
(105)
Първо, Комисията отбелязва, че делото Paint Graphos се отнася за всички кооперации на производители и работници, а не за един сравнително малък подсектор като този на финансовите кооперации. Ако, както се твърди от Белгия, беше подходящо да се предостави специално третиране на „истинските“ кооперации, това специално третиране трябваше да се прилага за всички оторизирани кооперации. Следователно фактът, че мярката е ограничена до финансовите кооперации, сам по себе си е достатъчно, за да се установи избирателният ѝ характер.
(106)
Второ, Комисията отбелязва, че според Белгия финансовите кооперации изглежда са заслужавали допълнителни предимства още от 10 октомври 2008 г. Комисията отбелязва, че преди тази дата съществуващите оторизирани кооперации са получили по-благоприятно третиране, произтичащо от техния особен статут, под формата на освобождаване от данък (76). В настоящото решение Комисията не взема отношение по въпроса дали данъчното предимство е пропорционално или не, но счита, че нищо не оправдава внезапното въвеждане на 10 октомври 2008 г. на допълнително обезщетение или защита в полза на предприятия, които имат статут на финансови кооперации.
(107)
Накрая, дори ако Комисията извърши анализа, основаващ се на решението по дело Paint Graphos, както настоява Белгия, тя счита, че не са налице основания за предоставяне на 100 % гаранция на съдружниците физически лица на ARCO (а именно част i) от анализа на решението Paint Graphos), чиито членове са дружества с ограничена отговорност. Като се има предвид естеството на тези дружества, както е установено от белгийските общи правила на дружественото право, съдружниците физически лица на ARCO е трябвало да бъдат наясно, че в случай на ликвидация биха изгубили целия си капитал (77). Освен това защита на 100 % от капитала, записан от съдружниците физически лица на финансовите кооперации, не е пропорционална мярка (част iii) от анализа на решението Paint Graphos), тъй като това би било равнозначно на защита срещу всички рискове, като по този начин се създава необосновано предимство за предприятията, в които тези лица са съдружници (78).
Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(108)
Гаранционната схема за кооперациите предоставя на финансовите кооперации предимство, което не се предоставя на операторите, предлагащи инвестиционни продукти на дребно, нито на другите оторизирани нефинансови кооперации. Благодарение на мярката ARCO успя да запази пазарния си дял за по-дълъг период от време. ARCO не пострада от изтичане на капитал, с изключение на по-късна дата и на по-ниско равнище, отколкото при отсъствието на мярката. Следователно другите участници, които е трябвало да се конкурират само въз основа на своите качества и не са можели да разчитат на гаранционната схема за кооперациите, не са се възползвали от капиталите, които биха били на разположение за инвестиции. Следователно гаранционната схема за кооперациите нарушава конкуренцията (79).
(109)
Когато държава членка предоставя помощ на дадено предприятие, дейността на националния ѝ пазар може да се запази или да се развие, така че в резултат на това шансовете на предприятията, установени в други държави членки, да навлязат на пазара (в по-голяма степен), са намалени (80). С оглед на големия брой международни доставчици на инвестиционни продукти на белгийския пазар, мярката без никакво съмнение оказва въздействие върху търговията в рамките на Съюза.
Заключение
(110)
Въз основа на анализа, направен в съображения 91 - 109, Комисията заключава, че гаранционната схема за кооперациите включва държавни ресурси и представлява избирателно предимство за ARCO, нарушава конкуренцията и засяга търговията в Съюза; Поради това тя отговаря на всички критерии, за да се счита за държавна помощ. Всички тези елементи са били налице най-късно в момента на приемане на кралският указ от 10 октомври 2011 г., но предимството, създадено от мярката, е съществувало още след обявяването на мярката на 10 октомври 2008 г. Общият размер на предимството следва да се вземе предвид, когато се оценява съвместимостта на помощта и, ако е необходимо, за нейното възстановяване им от бенефициерите.
4.4. Съвместимост на помощта
(111)
След като установи, че гаранционната схема за кооперациите е държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, Комисията трябва да оцени дали тази помощ може да се счита за съвместима с вътрешния пазар.
(112)
Член 107, параграф 1 от Договора гласи, че всяка помощ, предоставена от държава членка, е несъвместима с вътрешния пазар и поради това е забранена, освен ако не е предвидено друго в Договора. След това в параграфи 2 и 3 се определят две категории помощи за съвместими с вътрешния пазар.
(113)
В член 107, параграф 2 се изброяват категориите държавна помощ, които автоматично отговарят на критериите за дерогация от принципа на забрана; гаранционната схема за кооперациите не попада в нито една от тези категории.
(114)
В член 107, параграф 3 от Договора след това се изброяват някои категории помощи, които могат да се считат за съвместими с вътрешния пазар. На теория могат да се приложат букви б) или в).
(115)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква в) от Договора, Комисията обясни в насоките как възнамерява да приложи предвиденото в тази разпоредба изключение за някои категории помощ. Комисията отбелязва обаче, че мярката не попада в никоя от категориите помощи, обхванати от насоките. Освен това нито Белгия, нито ARCO са посочили някаква цел от общ интерес, която би позволила да се позоват на тази разпоредба. Следователно Комисията следва да проучи евентуалната съвместимост на мярката само въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора.
(116)
Що се отнася до член 107, параграф 3, буква б) от Договора, Комисията отбелязва, че Белгия твърди, че ако Комисията реши, че гаранционната схема за кооперациите представлява държавна помощ, мярката трябва да се преценява с оглед на тази разпоредба, която дава възможност да се обяви помощта за съвместима с вътрешния пазар, ако тя е необходима за преодоляването на сериозни затруднения в икономиката на държава членка.
(117)
Въпреки това член 107, параграф 3, буква б) от Договора изисква ограничително тълкуване на това какво може да се смята за сериозно затруднение в икономиката на държава членка. Въпросните затруднения трябва да засягат цялата икономика на съответната държава членка, а не само един от регионите ѝ или части от територията ѝ (81).
(118)
Когато финансовата криза достигна първата си връхна точка през есента на 2008 г., Комисията реши в Съобщението относно банковия сектор от 2008 г., че член 107, параграф 3, буква б) от Договора може да се използва, за да се направи оценка на мерките, въведени за справяне с трудностите на финансовите институции (82).
(119)
Извън финансовия сектор Комисията е разработила също, въз основа на член 107, параграф 3, буква б) от Договора, Временната общностна рамка за мерките за държавна помощ за подпомагане на достъпа до финансиране при настоящата финансова и икономическа криза (83). Тази рамка обаче не се прилага за въпросната мярка. Тя е насочена към реалната икономика, като позволява на държавите членки да предприемат адекватни мерки за подобряване на достъпа до финансиране на предприятията, желаещи да инвестират по време на финансовата криза в момент, когато банковото финансиране беше намалено. Проблемите на ARCO не са свързани с липсата на финансиране чрез банковия сектор, а с активи (акциите на Dexia), чиято стойност е трябвало да бъде намалена. Освен това гаранционната схема за кооперациите, която гарантира 100 % от инструмент, който фигурира като пасив, не попада в нито една от категориите помощи, посочени в в точка 4.3 от рамката.
(120)
Финансовите кооперации не са финансови институции за целите на Съобщението относно банковия сектор от 2008 г. (84) и следователно помощта трябва да бъде оценена пряко по силата на Договора. За да отговаря на общите критерии за съвместимост по член 107, параграф 3 от Договора, дадена мярка трябва да отговаря на следните условия (85):
а) Целесъобразност на помощта : помощта трябва да бъде добре насочена, така че целта за преодоляване на сериозни затруднения в икономиката да бъде ефективно постигната, което не е така, ако въпросната мярка не е уместна за преодоляване на ситуацията.
б) Необходимост : по своя размер и форма мярката трябва да бъде необходима за постигане на целта. Нейният размер също трябва да бъде ограничен до необходимия минимум за постигане на целта и формата ѝ трябва да бъде най-подходящата за преодоляване на затрудненията.
в) Пропорционалност : положителното въздействие от мярката трябва адекватно да компенсира нарушенията на конкуренцията, така че те да бъдат ограничени до минимума, необходим за постигане на целите на мярката.
(121)
Що се отнася до целесъобразността на мярката, Комисията отбелязва, че въздействието от финансовите кооперации за цялата икономика е коренно различно от това на традиционните банки, които са изложени на риск от масово изтегляне на вложенията. Ако всички вложители решат да изтеглят парите си едновременно, банката ще бъде задължена да прехвърли всички свои ликвидни активи в кратък срок (чрез извършването на „спешни продажби“), което ще има сериозни последствия върху кредитирането на реалната икономика и би могло да създаде низходяща спирала на цените на активите. От друга страна, финансовите кооперации не кредитират реалната икономика. Те имат също правото да ограничат по закон оттеглянето на съдружниците (86), така че по принцип е възможно да се избегне неорганизираното прехвърлянето на активи. Последният елемент изтъква значителната разлика между депозитите и дружествените дялове във връзка с тяхното въздействие върху системата.
(122)
Също така е ясно, че от юридическа гледна точка съдружниците на финансовите кооперации са акционери на „дружество с ограничена отговорност“. Поради този статут съдружниците физически лица на финансовите кооперации са правно изложени на възможността да загубят цялата или част от своята инвестиция. В това отношение Комисията също отбелязва факта, че управителят на BNB не е потвърдил, че дяловете на финансовите кооперации са сравними със спестовни депозити в кредитни институции (87).
(123)
Комисията отбелязва също така, че позицията на съдружниците физически лица на финансовите кооперации в „каскадната структура“ (88) в случай на ликвидация или обявяване в несъстоятелност на тези предприятия е твърде различна от позицията на собствениците на спестовни депозити в една кредитна институция. Кредитните институции са регулирани образувания, за които регулаторният орган следи за наличността на определен размер на капитала. Този капитал поема първия удар в случай на ликвидация или обявяване в несъстоятелност. От друга страна съдружниците на финансови кооперации не се ползват от никаква защита от този вид. В случай на ликвидация или несъстоятелност те са първите засегнати.
(124)
Въз основа на аргументите, изложени в съображения 121 - 123, Комисията заключава, че гаранционната схема за кооперациите защитава само финансовите кооперации и техните съдружници физически лица от последствията от миналите им инвестиции. Тя обаче не представлява подходяща мярка, за да се избегнат сериозни затруднения в белгийската икономика.
(125)
Що се отнася до необходимостта на мярката, Комисията припомня, че Белгия вече е предприела важни мерки за предотвратяване на затрудненията в белгийската икономика. Тя вече е въвела допълнителни мерки за стабилизиране на финансовата система, и в частност на банките и другите финансови институции, в които инвестират финансовите кооперации. Белгийската схема за гарантиране на депозитите е защитавала депозитите до 100 000 EUR и Белгия е помогнала Fortis, KBC, Dexia и Ethias чрез рекапитализации, парични инжекции, мерки за оздравяване на обезценени активи и ad hoc мерки. Комисията заключава, че не е било необходимо да се защитават определени съдружници физически лица в случая на финансовите кооперации, които в крайна сметка са дружества с ограничена отговорност.
(126)
По отношение на писмото от управителя на BNB, споменато от Белгия, Комисията отбелязва, че то датира от октомври 2011 г., т.е. доста след 10 октомври 2008 г. - датата, на която мярката е обявена, и в него не се посочва, че мярката е необходима, за да се избегне сериозно затруднение в белгийската икономика, а само че то би ограничило (89) отрицателните последици от (системната) криза. Що се отнася до писмото от Комитета за финансова стабилност, Комисията отбелязва, че в него само се споменава за увеличаването на покритието на схемата за гарантиране на депозитите, както и въвеждането на схемата за гарантиране на застрахователните продукти от „клас 21“.
(127)
Що се отнася до пропорционалността на мярката, Комисията отбелязва, че по начина, по който е замислена, мярката не защитава достатъчно срещу неблагоприятния подбор (90). Доброволният характер на гаранционната схема за кооперациите, съчетан с очевидната липса на тест за жизнеспособност, създава стимул за използване на процедурата, щом стане ясно, че гаранцията ще бъде изпълнена. При такъв сценарий бенефициерът може да използва гаранцията, като избягва до голяма степен изплащането на премии за гаранцията до последния момент преди ликвидацията.
(128)
Комисията също така счита, че гаранционната схема за кооперациите да наруша ненужно нормалното функциониране на пазара. Мярката е дала възможност на ARCO да защити своята позиция на пазара за финансови продукти на дребно, което е имало или е можело да има отрицателно въздействие върху пазарния дял и рентабилността на конкурентите на ARCO, които не са могли да се ползват от гаранционната схема за кооперациите.
(129)
В заключение, мярката не може да се счита за съвместима с вътрешния пазар, тъй като тя не е нито целесъобразна, нито необходима, нито пропорционална за целите на прилагането на член 107, параграф 3, буква б) от Договора и не попада в обхвата на никоя друга разпоредба относно съвместимостта на държавни помощи с вътрешния пазар.
4.5. Изчисляване на помощта
(130)
За изчисляването на ползата, която следва да бъде възстановена от ARCO, Комисията взема предвид следните параметри и факти (91):
-
максималният размер на изходящите капитали, определен в устава на ARCO, който представлява 10 % от общия капитал или 10 % от съдружниците (92),
-
фактът, че само съдружниците физически лица са обхванати от гаранционната схема за кооперациите,
-
своеобразието на гаранционната схема за кооперациите, която, от една страна, е незадължителна, предоставяйки на финансовите кооперации свобода да участват или не, и, от друга страна, е отворена към финансовите кооперации с висока степен на риск от несъстоятелност или ликвидация (в случая скоро след като кооперациите са били допуснати до схемата, общите събрания на ARCOFIN, ARCOPAR и ARCOPLUS са одобрили на 8 декември 2011 г. предложението на своя административен съвет да пристъпят към доброволна ликвидация на дружествата),
-
фактът, че много преди ARCO да започне доброволна ликвидация, то вече е било в критично финансово положение, защото - както е посочено в съображения 38, 44 и 82 - е направило значителни инвестиции в акции на Dexia, банка, която през есента на 2008 г. трябваше да бъде спасена от фалит от белгийските, френските и люксембургските власти, вследствие на което всеки значителен спад в стойността на акциите на Dexia продължи да вреди на финансовото състояние на ARCO, по-специално защото ARCO беше финансирало участието си в оздравяването на Dexia чрез поемане на част от нейния дълг,
-
и фактът, че през 2011 г. ARCO е платило премията за участие („входната такса“) и годишната гаранционна премия.
(131)
Ползата, получена от ARCO, е защита срещу изтичане на капитали, което ARCO иначе не би било в състояние да спре единствено чрез прилагане на разпоредбите на своя устав, след достигане на тавана от 10 % (93) от неговия капитал или 10 % от неговите съдружници. Изтичане или оттегляне от такава величина можеше да настъпи веднага щом ARCO се беше озовало в положение на свръхзадлъжнялост или беше участвало в производство по несъстоятелност или ликвидация - или обективно, или по-субективно, както в някои други случаи на масово теглене на депозити (94) - веднага щом неговите съдружници преценят, че дружеството вече не е сигурна инвестиция, например поради високата си експозиция към финансовото положение и пазарната стойност на Dexia.
(132)
Комисията използва предпазлив подход (95), за да се изчисли ползата, която е получило ARCO, като взе предвид потенциалните изходящи потоци на капитал само за една година, а не за няколко периода. По този начин резултатът от изчислението следва да отразява минималния ефект на гаранционната схема за кооперациите, въпреки че в действителност гаранцията също е помогнала на ARCO да избегне няколко пъти изходящи потоци или оттегляне на съдружници до тавана на разрешения максимум. Уставът на ARCO позволява на кооперацията да блокира изходящите капиталови потоци след изтеглянето на 10 % от капитала или след отказването на 10 % от съдружниците. За целите на изчисляването на размера на помощта Комисията предполага, че ARCO би избрало най-ефективния вариант, а именно този, които би му помогнал да запази най-високото равнище на капитал. За варианта, свързан с оттеглянето на съдружници, Комисията ще се базира на най-ниския брой съдружници физически лица през периода, през който е било създадено предимство (от 10 октомври 2008 г.), което представлява консервативна хипотеза, и ще припише на тези съдружници средния дял от капитала през съответната година. За варианта, свързан с изтичането на капитали, Комисията също ще се базира на годината, през която капиталът е най-нисък.
(133)
Комисията също така взема предвид факта, че предимството, предоставено от мярката, е било частично намалено, защото ARCO, състоящо се от три юридически лица, ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS, е трябвало да плати еднократна премия за участие и гаранционна премия за една година, макар и плащанията да са били направени едва през есента на 2011 г., непосредствено преди ARCO да излезе в доброволна ликвидация.
(134)
Предимството, получено от мярката, е по-малката от двете суми, произтичащи от следните две изчисления: а) 10 % от капитала за годината, през която той е бил най-нисък, в рамките на периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., минус общата сума на вече платените премии; и б) 10 % от най-ниския брой съдружници в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., умножено по средния дял на капитала, държан от всеки съдружник през същата година, минус общата сума на вече платените премии.
(135)
В абсолютно изражение вероятността инвеститорите да изтеглят своя капитал се увеличава с времето, което прави по-трудно изчисляването на лихвите, които трябва да бъдат платени за полученото предимство. С цел да се гарантира премахването на цялото предимство, получено от ARCO, като същевременно се позволи на държавата членка да разполага с оперативен метод за изчисляване на лихвения процент, приложим за възстановяването (96), Комисията счита, че пълният размер на предимството е бил изцяло на разположение поне от 8 декември 2011 г., и настоява сумите, които подлежат на възстановяване, да носят лихва за периода от 8 декември 2011 г. до тяхното пълно възстановяване.
(136)
За да може да провери изчислението на помощта, Комисията изисква от Белгия да ѝ представи списък, съдържащ броя на съдружниците, съответно на ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS, записани в края на всяка година, в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г.
(137)
В допълнителните коментари, представени повече от година и половина след крайния срок за представяне на мнения относно решението за откриване на процедурата, белгийските органи не представиха никаква нова информация по същество. Те считат, че Комисията не може да забрани изпълнението на гаранциите, предоставени на съдружниците, които са физически лица. Тя не може да изисква от държавата да преустанови плащанията по гаранционната схема за кооперациите или да си възстанови плащанията по тази схема. направени в полза на съдружниците, които са физически лица.
(138)
В подкрепа на това мнение белгийските органи припомнят, че съдружниците физически лица не са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора, и считат, че изпълнението на гаранцията в полза на съдружниците физически лица не би оказало въздействие върху ARCO или върху перспективите на белгийската държава за възстановяване на помощта.
(139)
В отговор Комисията посочва, че сумите, които настоящото решение разпорежда да бъдат възстановени, представляват помощ в полза на ARCO.
(140)
Тя подчертава, че в приложение на член 108, параграф 2 от Договора констатацията, че помощ, предоставена от държавата, е несъвместима с вътрешния пазар, е достатъчна, за да оправдае нареждането тази помощ да бъде премахната от държавата (97). Поради това белгийските органи не могат да твърдят, че забраната на изпълнението на гаранция, определена като несъвместима помощ, е в противоречие с правото на Съюза.
(141)
Следователно те е трябвало да се съобразят с разпореждането, посочено в решението за откриване на процедурата, да спрат изпълнението на разглежданата мярка, което означава, което означава, че не е трябвало да извършват никакви плащания.
(142)
Поради това е оправдано също така Белгия да продължава да се въздържа от каквото и да е плащане по мярката за помощ.
Заключение
(143)
Комисията отбелязва, че гаранционната схема за кооперациите представлява държавна помощ в полза на ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS, неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз. Затова Белгия следва да отмени законодателния акт, на който се основава гаранционната схема за кооперациите (по-специално закона от 14 април 2009 г. и кралския указ от 10 октомври 2011 г.), и да събере предоставеното предимство от ARCOPAR, ARCOFIN и ARCOPLUS,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Гаранционната схема, неправомерно приведена в действие от Белгия в нарушение на член 108, параграф 3 от Договора за функционирането на Европейския съюз в полза на финансовите кооперации на ARCO, и по-специално в полза на ARCOFIN, ARCOPLUS и ARCOPAR, е несъвместима с вътрешния пазар.
Член 2
1. Белгия е длъжна да накара бенефициерите да възстановят неправомерната помощ, посочена в член 1, чийто размер е резултатът от по-малкото от следните две изчисления:
а)
10 % от капитала за годината, през която капиталът е бил на най-ниско равнище, в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., минус общия размер на вече платените премии; или
б)
10 % от най-ниския брой съдружници в периода между 10 октомври 2008 г. и 8 декември 2011 г., умножено по средния дял на капитала, държан от всеки съдружник през същата година, минус общата сума на вече платените премии.
2. Сумите, които подлежат на възстановяване, носят лихва за периода от 8 декември 2011 г. до тяхното пълно възстановяване.
3. Лихвеният процент се изчислява с натрупване в съответствие с глава V от Регламент (ЕО) № 794/2004 на Комисията от 21 април 2004 г. за прилагането на Регламент (ЕО) № 659/1999 на Съвета относно определянето на подробни правила за прилагането на член 93 от Договора за създаване на Европейската общност (98).
4. Белгия продължава да се въздържа от извършването на всякакви плащания по мярката за помощ, посочена в член 1, считано от датата на уведомяване за настоящото решение.
Член 3
1. Белгия прекратява посочената в член 1 мярка за помощ, доколкото тя е несъвместима с вътрешния пазар.
2. Възстановяването на помощта, посочена в член 1, се извършва незабавно и ефективно.
3. Белгия е длъжна да приведе в изпълнение настоящото решение в срок от четири месеца от датата на неговото оповестяване.
Член 4
1. До два месеца след уведомяването за това решение Белгия изпраща следната информация на Комисията:
а)
подробно описание на мерките, които вече са предприети и които са планирани, за спазване на настоящото решение;
б)
документи, доказващи, че на бенефициерите е наредено да възстановят помощта.
2. Белгия е длъжна да информира Комисията за напредъка на националните мерки, предприети за изпълнение на настоящото решение, до пълното възстановяване на помощта, посочена в член 1. Тя предоставя незабавно, при поискване от страна на Комисията, информация относно вече предприетите и планираните мерки за изпълнение на настоящото решение. Тя предоставя също подробна информация относно сумите на помощта и лихвите, които вече са възстановени от бенефициерите.
Член 5
Адресат на настоящото решение е Кралство Белгия.
Съставено в Брюксел на 3 юли 2014 година.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2014. július 3.)
a Belgium által végrehajtott
SA.33927 (12/C) (korábbi 11/NN) számú állami támogatásról
A pénzügyi szövetkezetekben tagsággal rendelkező természetes személyek részjegyeit védő garanciarendszer
(az értesítés a C(2014) 1021. számú dokumentummal történt)
(Csak a holland és a francia nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2014/686/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután felkérte az érdekelt feleket, hogy a fent említett rendelkezések értelmében nyújtsák be észrevételeiket (1) és tekintettel ezen észrevételekre,
mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
A belga állam 2011. november 7-i levelében értesítette a Bizottságot egy olyan garanciaprogram (a továbbiakban: a szövetkezeti garanciaprogram vagy az intézkedés) bevezetéséről, amely fedezi a tagsággal rendelkező természetes személyek azon elismert szövetkezetekben lévő részjegyeit, amelyek vagy a Belga Nemzeti Bank (a továbbiakban: BNB) prudenciális felügyelete alatt állnak, vagy amelyek eszközeik legalább felét az ilyen felügyelet alá tartozó intézménybe fektették be (a továbbiakban: a pénzügyi szövetkezetek).
(2)
A Bizottság 2011. december 6-i levelében jelezte a belga államnak, hogy az intézkedés jogellenes állami támogatásnak (2) minősül és felszólította a belga államot, hogy tartózkodjon az intézkedés végrehajtására irányuló további lépések megtételétől. A Bizottság felkérte a belga államot, hogy tegyen észrevételeket az előzetes megállapításokról, amit a belga állam 2011. december 22-én kelt levelével meg is tett.
(3)
A Bizottság 2012. április 3-i határozatával (az eljárás megindításáról szóló határozat) értesítette Belgiumot, hogy az intézkedéssel kapcsolatban kezdeményezte az Európai Unió működéséről szóló szerződés (a továbbiakban: a Szerződés) 108. cikkének (2) bekezdésében meghatározott eljárást és az 1999. március 22-i 659/1999/EK tanácsi rendelet (3) 11. cikke (1) bekezdésének megfelelően felszólította Belgiumot, hogy függessze fel az intézkedést, amíg a Bizottság határozatot hoz annak a belső piaccal való összeegyeztethetőségéről. A Bizottság felkérte Belgiumot, hogy haladéktalanul szüntessen meg minden, a szövetkezeti garanciaprogram további végrehajtására irányuló tevékenységet és tartózkodjon az intézkedés keretében történő kifizetésektől. Az eljárás kezdeményezéséről szóló bizottsági határozatot- amellyel a Bizottság felkérte az érdekelt feleket az intézkedéssel kapcsolatos észrevételeik megtételére - közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában (4).
(4)
Belgium 2012. április 24-i és 2012. május 31-i levelében időt kért az eljárás megindításáról szóló határozatra való válaszadás céljából, amely ellen a Bizottság nem emelt kifogást. Belgium 2012. június 18-i levelében megküldte az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó válaszát, amelyhez többek között mellékelte a BNB elnökének a belga pénzügyminiszter részére címzett, 2011. október 7-i levelet.
(5)
2012. augusztus 17-én az Arco csoport (a továbbiakban: ARCO (5)) is benyújtotta az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó válaszát. A Bizottság 2012. augusztus 29-én továbbította e beadványt Belgiumnak, megteremtve ezzel a tagállamnak azt a lehetőséget, hogy választ adhasson az ARCO észrevételeire. Belgium azonban 2012. október 16-án közölte, hogy nem kíván élni ezzel a lehetőséggel.
(6)
A Bizottság által az intézkedésre vonatkozóan, különösen 2012. szeptember 17-én és 2013. július 24-én feltett kérdésekre Belgium 2012. december 5-én és 2013. szeptember 20-án válaszolt.
2. TÉNYÁLLÁS
2.1. A bejelentett intézkedés keletkezése
(7)
A szövetkezeti garanciaprogram létrehozása egy másik állami támogatással kapcsolatos ügyben foglalt megmentési intézkedésekhez kapcsolódott.
(8)
A Dexia 2008. szeptember 30-án egy a meglévő részjegytulajdonosai (egyikük az ARCO), valamint Belgium, Franciaország és Luxemburg hatóságai által jegyzett, 6,4 milliárd EUR összegű tőkeemelésről tett bejelentést. A Dexia felszámolásának körülményeit vizsgáló belga parlamenti különbizottság (a továbbiakban: a Dexia-bizottság) létrejöttét megelőzően, amikor a Dexia 2008-ban állami támogatásban részesült, a belga pénzügyminiszter elmondta, hogy az ARCO érdekében való közbenjárás iránti kérelmeket követően már 2008. szeptember-október folyamán politikai döntés született a szövetkezeti garanciaprogram bevezetéséről. Kifejtette, hogy a Dexiáról szóló megállapodás érdekében a kormánynak egyidejűleg döntenie kellett az ARCO-ról és az Ethiasról is (6). A jelenlegi belga pénzügyminiszter állításaiból az is kiderül, hogy a kötelezettségvállalást 2008-ban tették, annak biztosítása érdekében, hogy az ARCO egyetértését adja a Dexia megmentésében való részvételéhez (7).
i. Sajtóközlemények
(9)
A belga kormány 2008. október 10-én a pénzügyminiszter szolgálataitól származó sajtóközleményben bejelentette, hogy az alábbiakról határozott:
-
a hitelintézetek számára a meglévő betétbiztosítási rendszer fedezetét 20 000 EUR-ról 100 000 EUR-ra emelik,
-
létrehoznak egy az egyéb pénzügyi termékekre (különösen a „21. üzletág” (branch 21) életbiztosítási termékekre (8) és pénzügyi szövetkezetekben lévő részjegyekre) vonatkozó hasonló programot (9).
(10)
2009. január 21-én a miniszterelnök és a pénzügyminiszter közös sajtóközleményben megerősítette az előző kormány (10) által tett kötelezettségvállalást a szövetkezeti garanciaprogram bevezetésére. (11) Az ARCO ugyanazon a napon közzétette honlapján a belga kormány sajtóközleményét. Ezzel szemben más pénzügyi szövetkezetek elhatárolódtak a pénzügyi szövetkezetekben lévő betétek és részjegyek közötti analógiától, amely a szövetkezeti garanciaprogram alapjául szolgál. (12)
ii. Jogalkotási folyamat
(11)
2008. október 15-én a belga parlament jóváhagyta azt a törvényt (13), amely lehetővé teszi a belga kormány számára a pénzügyi stabilitás megőrzésére irányuló intézkedések meghozatalát. 2008. november 14-én (14) Belgium királyi rendeletet tett közzé a hitelintézetek számára a betétbiztosítási rendszer keretében nyújtott fedezet 100 000 EUR-ra történő emeléséről és a „21. üzletág” életbiztosítási termékekre vonatkozó biztosítási garanciaprogram bevezetéséről. 2008. október 29-én a Pénzügyi Stabilitási Tanács kedvező véleményt nyilvánított a királyi rendelet tervezetéről (15).
(12)
2009. április 14-én (16) Belgium módosította a 2008. október 15-i törvényt, lehetővé téve a kormány számára, hogy királyi rendelettel egy olyan rendszert vezessen be, amely garanciát vállal a pénzügyi szövetkezetekben tagsággal rendelkező természetes személyek befizetett tőkéjére. Belgium a 2011. október 10-i királyi rendelettel (17) módosította a 2008. november 14-i királyi rendeletet. A 2011. október 10-i királyi rendelet további részleteket tartalmaz a szövetkezeti garanciaprogramról.
(13)
2011. október 7-én a BNB elnöke levelet intézett az akkori pénzügyminiszterhez, amelyben kifejtette véleményét a 2011. október 10-i király rendelet(tervezet)ről, ami a BNB szervezéséről szóló törvény alapján szükséges eljárásbeli lépés volt (18). Az elnök megjegyezte, hogy a kormány a pénzügyi piacokat érintő, hirtelen bekövetkező válság vagy rendszerszintű válsághelyzet komoly veszélye esetén törvényes úton hozhat királyi rendeletet a szövetkezeti garanciaprogramról. Az elnök véleménye szerint ezen körülmények bekövetkeztek, és a szövetkezeti garanciaprogram segítené korlátozni egy ilyen válsághelyzet hatásait (19). Ugyanakkor azonban az elnök levelében kifejezetten tartózkodott az arról való állásfoglalástól, hogy a pénzügyi szövetkezetekben tagsággal rendelkező természetes személyek részjegyei lényegében betétnek minősülnek-e (20). A levél arra is rámutatott, hogy az intézkedés problémákat vethet fel az állami támogatásoki szabályokkal való összeegyeztethetőség kapcsán (21), továbbá aggályokat fogalmazott meg azzal kapcsolatban, hogy a szövetkezeti garanciaprogram nem kötelező jellege „kedvezőtlen kiválasztási” problémákhoz vezethet (22).
(14)
2011. október 13-án az ARCO három szövetkezeti társasága (az ARCOFIN, az ARCOPAR és az ARCOPLUS) a szövetkezeti garanciaprogramban való részvétel iránti kérelmet nyújtott be. A belga kormány a 2011. november 7-i királyi rendelettel jóváhagyta az említett kérelmet (23). Kérelme részeként az ARCO összesen 2,05 millió EUR összegű díjat fizetett (24).
(15)
2011. december 8-án az ARCOFIN, az ARCOPAR és az ARCOPLUS közgyűlésén jóváhagyták az ügyvezető igazgatóságaiknak az önkéntes felszámolás megindítására irányuló javaslatait.
2.2. A betétbiztosítási rendszerekről szóló 94/19/EK irányelv
(16)
A 94/19/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (25) 3. cikke értelmében valamennyi tagállam:
„biztosítja, hogy területén egy vagy több betétbiztosítási rendszert vezessenek be és ismerjenek el hivatalosan. [bizonyos] körülmények kivételével valamely tagállamban … engedéllyel rendelkező hitelintézet (26) kizárólag akkor gyűjthet betétet (27) , ha egy ilyen rendszer tagja.”
(17)
1998-ban a belga állam átültette a 94/19/EK irányelvet a tagállami jogba és betétbiztosítási rendszert hozott létre, amely hiány esetén fedezi a betétes aggregált betéteit. A belga betétbiztosítási rendszerrel egy betétbiztosítási alapot bíztak meg. Ezt követően a belga állam a 2008. november 14-i királyi rendelettel létrehozott egy különleges védelmi alapot, amely a belga állam későbbi kezdeményezéseit fedezi (28).
(18)
Eredeti formájában a 94/19/EK irányelv 7. cikke arról rendelkezett, hogy minden egyes betétes aggregált betétjét 20 000 EUR-ig kell fedezni. 2008. október 7-i ülésén az Ecofin (Gazdasági és Pénzügyi) Tanács ülésén megállapodás született, hogy a 94/19/EK irányelvben előírt betétbiztosítást meg kell emelni. A kapcsolódó sajtóközlemény szerint az Ecofin Tanács ülésén megállapodás született arról, hogy:
„egy legalább egyéves kezdeti időszakra valamennyi tagállam betétbiztosítási védelmet nyújt magánszemélyek részére legalább 50 000 EUR értékig, tudomásul véve több tagállam azon szándékát, hogy az általa biztosított minimumszintet 100 000 euróra kívánja emelni. Üdvözöljük, hogy a Bizottság a betétbiztosítási rendszerek közötti konvergencia előmozdítására sürgősen egy megfelelő javaslatot szándékozik előterjeszteni.” (29).
(19)
A fedezetre vonatkozóan a 2. cikk (30) előírja, hogy a betétbiztosítási rendszerek nem szolgálhatnak a hitelintézetek tőkeeszközeinek védelmére.
(20)
A 2009. március 11-i 2009/14/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (31) megemelte a betétbiztosítási rendszerek fedezeti szintjét (először minimum 50 000 EUR-ra, majd 2010. december 31-re elvileg minimum és maximum 100 000 EUR-ra).
(21)
A 97/9/EK európai parlamenti és tanácsi irányelv (32) kártalanításról rendelkezik a befektetők számára, amennyiben a befektetési vállalkozás nem tudja visszaszolgáltatni egy befektető eszközeit. Ilyen kártalanítással akkor lehet élni, amikor például egy vállalkozásnál csalás vagy gondatlanság fordul elő, illetve hibák vagy problémák merülnek fel a vállalkozás rendszereiben. A befektetőkártalanítási rendszerek azonban nem fedezik a befektetői kockázatot (például amikor egy befektető olyan értékpapírokat vásárol, amelyek értéke a későbbiekben esik).
2.3. A szövetkezetek jogi kerete Belgiumban
(22)
A belga társasági törvény (33) - és különösen annak 350-436. cikke - részletesen meghatározza a szövetkezetek jogi keretét. Előírja, hogy egy adott szövetkezetnek a létesítő okiratában választania kell, hogy korlátolt felelősségű társaság (a részjegytulajdonosok veszteségei nem haladhatják meg tőkebefektetéseik összegét) vagy korlátlan felelősségű társaság formáját ölti (a részjegytulajdonosok személyesen felelősek a vállalkozás adósságáért és ezért az általuk befektetett tőkénél többet veszíthetnek).
(23)
A belga társasági törvény (és különösen annak 362., 364., 366., 367. és 374. cikke) bizonyos korlátozásokat enged meg a szövetkezeti részjegyek átruházhatóságára vonatkozóan. A szövetkezeti részjegyeket a szövetkezet többi részjegytulajdonosa részére el lehet adni, a szövetkezet létesítő okirata azonban feltételeket szabhat meg az ilyen átruházáshoz. A harmadik felek részére történő átruházásokat csak bizonyos feltételek mellett lehet lebonyolítani és csak a belga társasági törvény 366. cikkében meghatározott személyek részére.
(24)
A belga társasági törvény (367. cikk) arról is rendelkezik, hogy a szövetkezeti részjegytulajdonosok csak a pénzügyi év első hat hónapjában léphetnek ki a szövetkezetből. Az ilyen kilépés estében a belga társasági törvény 374. cikke előírja, hogy a szövetkezeti részjegytulajdonos jogosult a részjegyei értékére, amelyet a szövetkezet mérlege alapján határoznak meg.
(25)
A belga társasági törvény a szövetkezetek általános jogi keretét határozza meg, az 1962. január 8-i királyi rendelet (34) pedig az „elismert szövetkezetek” kritériumait állapítja meg (35). Például egy elismert szövetkezet nem utasíthat el új részjegytulajdonost vagy nem zárhat ki spekulációs alapon meglévő részjegytulajdonost; a szövetkezeti részjegyek értéküktől függetlenül egyenlő jogokkal rendelkeznek; a szövetkezeti részjegytulajdonosok egyenlő szavazati joggal rendelkeznek az éves közgyűlésen; az éves közgyűlésnek kell kijelölnie az igazgatótanács és a felügyelőbizottság tagjait; a szövetkezet működési eredményét (miután minden költséget levontak) szét lehet osztani a részjegytulajdonosok között, de csak a szövetkezetekkel bonyolított ügyleteik arányában, és a szövetkezeti részjegyekre fizetett osztalék nem haladhatja meg a királyi rendelet által meghatározott bizonyos százalékot.
(26)
A belga adótörvény 21. cikke előírja, hogy az elismert szövetkezetek szövetkezeti részjegyei után fizetett kamat bizonyos összegig mentesül a forrásadó alól (36).
2.4. Az intézkedés leírása
(27)
A szövetkezeti garanciaprogram a szövetkezetben tagsággal rendelkező természetes személyek befizetett tőkéjét (és nem a lehetséges tőkenyereséget) fedezi 100 000 EUR összeghatárig.
(28)
A hitelintézetek betétbiztosítási rendszerével ellentétben a szövetkezeti garanciaprogramban való tagság választható.
(29)
Amennyiben a pénzügyi szövetkezetek részt akarnak venni a szövetkezeti garanciaprogramban, azt a pénzügyminiszternél kell kérelmezniük. A Minisztertanács egy hónapon belül határoz arról, hogy engedélyezzék-e a kérelmező pénzügyi szövetkezetnek a szövetkezeti garanciaprogramban való részvételt, szükség esetén bizonyos feltételek mellett. Az említett feltételek között az alábbiak szerepelhetnek:
a)
a jövőbeli nyilvános részjegykibocsátásokat kötelezően fenn kell tartani intézményi részjegytulajdonosok részére;
b)
valamennyi intézményi részjegytulajdonos kötelezettséget vállal, hogy nem von ki részjegyeket vagy a szövetkezetnek fizetett pénzt, és nem adja fel részjegytulajdonosi pozícióját, kivéve részjegyátruházások útján; valamint
c)
a részjegytulajdonosok részére fizetendő éves kamatokat 4,5 %-ban maximalizálják.
(30)
Miután a pénzügyi szövetkezet fedezetet kérelmezett, egy évig nem léphet ki a programból. Ezen időszak letelte után a szövetkezet részvételét három hónapos felmondási idővel megszüntetheti. Nem lesz lehetőség visszaigényelni a bármilyen formában befizetett hozzájárulásokat. Amennyiben a szövetkezet a szövetkezeti garanciaprogramból való kilépésről dönt, három évet kell várnia ahhoz, hogy újból beléphessen.
(31)
Az intézkedés csak a 2011. október 10-i királyi rendelet hatálybalépése előtt kibocsátott szövetkezeti részjegyekre vonatkozik.
(32)
A szövetkezeti garanciaprogram csak részjegytulajdonos természetes személyek számára áll rendelkezésre, intézményi részjegytulajdonosok számára nem.
(33)
A különleges védelmi alap finanszírozása az alábbiakból származik:
i.
éves hozzájárulás a védett összeg 0,15 %-ában (valamennyi résztvevő által fizetendő); valamint
ii.
egyszeri belépési díj, a védett összeg 0,10 %-a (a szövetkezet által fizetendő).
(34)
Emellett a pénzügyi szövetkezet kötelezhető arra, hogy a jegyzett tőkerészesedése arányában a tőkenyereségből hozzájárulást fizessen a különleges védelmi alapba. A tőkenyereségből fizetett hozzájárulás a kérdéses részjegyek eladási árai és - a pénzügyi szövetkezet szövetkezeti garanciaprogramhoz történő csatlakozásakor - a kormány által meghatározott referenciaár közötti különbség legfeljebb 10 %-ának felel meg (vagy ha a védelmi rendszer megszűnését követő hároméves időszakban nem történik eladás, a kérdéses részjegy átlagos jegyzett ára a szóban forgó három éves fordulót megelőző 30 napos időszak alatt).
(35)
A különleges védelmi alap akkor kezd kifizetéseket folyósítani, ha a pénzügyi szövetkezet csődbe jut vagy a pénzügyi felügyelő értesítette a különleges védelmi alapot, hogy a pénzügyi szövetkezet már nem tudja kifizetni a kilépni szándékozó részjegytulajdonosait.
(36)
Amennyiben a különleges védelmi alap nem rendelkezik elegendő eszközökkel kötelezettségei teljesítésére, a letéti hivatal - amely egy jogi státus nélküli állami szerv - előlegezi meg a szükséges eszközöket. Attól függően, hogy a csődbe jutott intézmény kötelező résztvevő vagy pénzügyi szövetkezet, az előleg visszatérítésére az alábbi módokon kerül sor:
-
a kötelező résztvevők által fizetendő éves hozzájárulások 50 %-ának felosztásával,
-
a pénzügyi szövetkezetek (amelyek részvétele önkéntes) által fizetendő különleges éves hozzájárulás felosztásával.
(37)
Amennyiben a különleges védelmi alap igénybevételére kerül sor, az alap átveszi a szövetkezetben tagsággal rendelkező természetes személyek jogait, amelyek egyenrangúak a többi részjegytulajdonos jogaival. Ez a vonás eltér a hitelintézetek betétbiztosítási rendszerétől, ahol az alap az adott vállalkozás hitelezőivel egyenrangú.
2.5. Az ARCO bemutatása
(38)
Történetileg az ARCO az Artesia Banking Corporation NV (a továbbiakban: Artesia) részjegytulajdonosa volt, amely pedig a BACOB Bank 100 %-os és a DVV biztosítási társaság 82 %-os tulajdonosa volt. Az Artesia 2001-ben a Dexiával történő összefonódása óta az ARCO a Dexia legnagyobb részvényesévé vált - körülbelül 15 %-os tulajdonosi hányaddal (37).
(39)
Az ARCO elismert szövetkezeti vállalkozásokat (ARCOPAR, ARCOPLUS és ARCOFIN) tömörítő csoportnév (38). Az ARCO-nak több mint 800 000 tagja van, amelynek 99 %-a magánszemély. A részjegytulajdonos természetes személyek tőkéje az ARCOPAR-ban 1,3 milliárd EUR, az ARCOPLUS-ban 46 millió EUR és az ARCOFIN-ben 140 millió EUR volt.
(40)
Az ARCOPAR, az ARCOPLUS és az ARCOFIN létesítő okirata értelmében a három gazdasági egység korlátolt felelősségű társaság (39).
(41)
Mind a három gazdasági egység létesítő okirata tartalmaz a kilépni szándékozó részjegytulajdonosokra vonatkozó előírásokat.
(42)
Az ARCOPAR létesítő okirata például előírja, hogy a szövetkezet korlátozhatja a kilépéseket, ha az összes szövetkezeti tőke több mint 10 %-át akarnák kivonni vagy a részjegytulajdonosok több mint 10 %-a akarna kilépni ugyanabban a pénzügyi évben (40). Az ARCOPAR-ból kilépni szándékozó részjegytulajdonos visszakapja tőkéjét. Az ARCOPAR A, B és C típusú részjegyeinek tulajdonosai (41) bónusztartalékra is jogosultak (42).
(43)
Az ARCOPAR létesítő okiratának 35. cikke leírja, hogy felszámolás esetén milyen juttatásokra jogosultak az ARCOPAR részjegytulajdonosai. Lényegében ha az adósságok és a társadalombiztosítási költségek visszafizetése után az egyenleg pozitív, a részjegytulajdonosokat kifizetik (43).
(44)
Az ARCO-részjegyekbe történő befektetés kockázatai szerepeltek például az ARCOPAR-nak a belga hatóságok által 2008 júniusában jóváhagyott kibocsátási tájékoztatójában, amelyet a 2008. július 7. és szeptember 30. között lezajlott tőkepiaci művelet alkalmával adtak ki. Ez a kibocsátási tájékoztató egyértelművé teszi, hogy a Dexiához kapcsolódó nyereség az ARCOPAR nettó nyereségének több mint 69 %-át tette ki a 2005/2006-os, a 2006/2007-es és a 2007/2008-as pénzügyi évben. A kibocsátási tájékoztató a tömeges kilépések kockázatára is utalt, és kihangsúlyozta, hogy a részjegytulajdonosok mindent elveszíthetnek egy felszámolás során. Ugyanakkor a vállalkozás éves jelentéseiből kiderült, hogy az ARCO befektetési célból adósságfelvétellel javított mérlegén (44).
2.6. Az eljárás megindításához vezető okok
(45)
Az eljárás megindításáról szóló határozatában a Bizottság előzetes következtetése az volt, hogy a bejelentett intézkedés megfelelt a négy (kumulatív) állami támogatási kritériumnak, és kétségbe vonta, hogy az intézkedést összeegyeztethetőnek lehetne nyilvánítani a belső piaccal.
(46)
A Bizottság megállapította, hogy az intézkedés a belga államnak tudható be, és a finanszírozás a különleges védelmi alapon keresztül történt. E célból a Bizottság megállapította, hogy a belga jogszabályok meghatározták a résztvevők által a különleges védelmi alapba befizetendő hozzájárulás mértékét, és e források felhasználásának módját. A Bizottság emellett azt is megállapította, hogy a letéti hivatal szükség esetén pénzforrásokat előlegezett meg a különleges védelmi alapba. A Bizottság megkérdőjelezte, hogyan fizetik vissza a pénzforrásokat a letéti hivatalnak, mivel nem volt egyértelmű, hogy a pénzügyi szövetkezetek elegendő pénzeszközökkel rendelkeznek majd. A Bizottságot az a tény is foglalkoztatta, hogy a részvétel a pénzügyi szövetkezetek részére választható, ez pedig valószínűleg akadályozza a különleges védelmi alap hatékony refinanszírozását.
(47)
A Bizottság arra a megállapításra jutott, hogy a pénzügyi szövetkezetek vállalkozásoknak tekinthetők, és számukra az intézkedés szelektív előnyt biztosított. A szelektív előnyt illetően úgy tűnt, hogy a szövetkezeti garanciaprogram segítséget nyújtott a szövetkezeteknek ahhoz, hogy új tőkét vonjanak be, illetve meglévő tőkéjüket fenntartsák, meggyőzve a szövetkezet meglévő részjegytulajdonosait arról, hogy ne lépjenek ki a pénzügyi szövetkezetekből. Ez a fajta védelem különös jelentőséggel bírt a pénzügyi bizonytalanság jellemezte időszakokban, így például 2008 tavasza és a királyi rendelet elfogadásának időpontja között, amikor a pénzügyi szövetkezetek hathatós védelemben részesültek a jelentős volumenű kifizetések kockázatával szemben.
(48)
A Bizottság emellett azt is megállapította, hogy a védelem széles körű volt, és Belgium a pályázó pénzügyi szövetkezetek pénzügyi helyzetétől függetlenül lehetővé tette a szövetkezeti garanciaprogramba történő belépést. Az ARCO példája azt mutatja, hogy fizetésképtelenné vált pénzügyi szövetkezetek is beléphettek a szövetkezeti garanciaprogramba, hogy majd röviddel ezt követően kezdeményezzék felszámolásukat.
(49)
A Bizottság megállapította továbbá, hogy az intézkedés versenytorzító hatással járt, mivel a pénzügyi szövetkezetek a lakossági befektetések piacán versengtek, ahol olyan szelektív előnyben részesültek, amely a hasonló termékeket kínáló többi piaci szereplő számára nem volt elérhető.
(50)
A Bizottság emellett úgy vélte, hogy a szövetkezeti garanciaprogram érintette a tagállamok közötti kereskedelmet. A belga piacon ugyanis számos, befektetési terméket kínáló nemzetközi szereplő aktív, és számukra nem elérhető az a piaci részesedés, amelyet a pénzügyi szövetkezetek az intézkedés jóvoltából képesek megőrizni.
(51)
A Bizottság számára kérdéses volt, hogy a pénzügyi szövetkezetek pénzügyi intézményeknek minősülnek-e, és hogy e tényező érinti-e a bankokról szóló 2008. évi közlemény alkalmazhatóságát (45). A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy mivel úgy tűnik, hogy a bankokról szóló 2008. évi közlemény értelmében a pénzügyi szövetkezetek nem pénzügyi intézmények, a támogatás értékelését közvetlenül a Szerződés alapján kell elvégezni.
(52)
Ahhoz, hogy adott intézkedés a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján összeegyeztethető legyen a belső piaccal, szükségesnek, megfelelőnek és arányosnak kell lennie. A Bizottság kétségbe vonta, hogy az intézkedés megfelelt volna a három kumulatív feltételnek. Megkérdőjelezte, hogy a pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosai számára biztosított védelem szükséges volt-e azt elkerülendő, hogy a belga gazdaságban komoly zavar jelentkezzen. A lehetséges továbbgyűrűző hatásokat illetően a Bizottság megállapította, hogy Belgium korábban már számos intézkedést bevezetett (például megemelte a betétbiztosítási rendszer keretében nyújtható fedezetet 100 000 EUR-ra, és különböző formákban [feltőkésítésre, likviditásra, értékvesztett eszközökre vonatkozó, valamint eseti intézkedések formájában] állami támogatási intézkedéseket hozott több bank esetében). A Bizottság ezért nem értette, hogy mindezen intézkedések mellett miért volt szükséges védelmet biztosítani a pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosai számára.
(53)
A Bizottság kétségbe vonta, hogy megfelelő intézkedés volt védelemben részesíteni a pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosait. E tekintetben a Bizottság megjegyezte, hogy a pénzügyi szövetkezetek nem pénzügyi intézmények, méretükből adódóan pedig rendszerszempontból nem tűntek jelentősnek. Felkérte Belgiumot annak kifejtésére, hogy a befektetési veszteségek - amelyek például a befektetési alapok befektetőit ugyanúgy érintették - milyen csatornákon keresztül váltottak volna ki kedvezőtlen továbbgyűrűző hatásokat a belga gazdaság tekintetében.
(54)
A Bizottság végezetül kétségbe vonta az intézkedés arányosságát. Egyrészről nem volt egyértelmű számára, hogy a garanciát a pénzügyi szövetkezetek méltányos ellenszolgáltatás megfizetése fejében veszik-e igénybe. Másrészről a Bizottság megállapította, hogy Belgiumnak a belépésre vonatkozó mérlegelési jogköre azzal kiegészülve, hogy a belépési eljárás keretében nem ellenőrizték az életképességet, magában hordozta, hogy a pénzügyi szövetkezetek számára csak azt követően vált vonzóvá a belépés, hogy egyértelművé vált a garancia biztosítása. Ez olyan helyzetet teremthetett, hogy a kedvezményezettek jórészt bármiféle ellenszolgáltatás nélkül vehették igénybe a garanciát. A Bizottság számára végezetül az is kérdésként merült fel, hogy a szövetkezeti garanciaprogram nem torzította-e túlzott mértékben a versenyt, hiszen mivel a versenytársak részjegytulajdonosai nem részesültek védelemben, a pénzügyi szövetkezetek könnyebben juthattak tőkéhez, illetve növelhették összrészesedésüket a lakossági befektetések piacán.
3. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI AZ ELJÁRÁST MEGINDÍTÓ HATÁROZATRÓL
3.1. Az ARCO észrevételei
(55)
Az ARCO szerint a belga hatóságok átfogó csomag (a hitelintézetek takarékbetéteire vonatkozó betétbiztosítás összegének 100 000 EUR-ra emelése, valamint a biztosítási rendszer kiterjesztése a „21. üzletág” életbiztosítási termékekre és a pénzügyi szövetkezetekben részjegytulajdonos természetes személyekre) részeként határoztak szövetkezeti garanciaprogram létrehozásáról, amelyet 2008. október 10-én jelentettek be. Az ARCO érvelése szerint a 2008. október 10-i döntést a „21. üzletág” tekintetében a 2008. október 15-i törvénnyel és a 2008. november 14-i királyi rendelettel, míg a pénzügyi szövetkezetek által kibocsátott részjegyigazolások tekintetében a 2009. április 14-i törvénnyel és a 2011. október 10-i királyi rendelettel hajtották végre.
(56)
Az ARCO állítása szerint a szövetkezeti garanciaprogram nem minősül állami támogatásnak, minthogy a pénzügyi szövetkezeteket nem juttatja szelektív előnyhöz. Az ARCO azt is felhozta érvként, hogy a Bizottság a biztosítók „21. üzletág” termékeire vonatkozó garanciaprogramja kapcsán arra a következtetésre jutott, hogy az nem tartalmazott állami támogatást abból kifolyólag, hogy valamennyi biztosító számára elérhető volt, vagyis nem volt szelektív (46). Az ARCO ezenfelül azt állította, hogy a szövetkezeti garanciaprogramot valamennyi pénzügyi szövetkezet azonos feltételek mellett veheti igénybe, tehát nem szelektív.
(57)
Belgium észrevételeivel összhangban az ARCO azzal érvelt, hogy a pénzügyi szövetkezetek részjegyeinek minden jellemzője azt erősíti meg, hogy a részjegyek az ügyfelek ugyanazon igényeit elégítik ki, mint amelyeket a betétek, és a törvényhozó azokat ennek megfelelően kezeli. Az ARCO hangsúlyozta, hogy Belgium átterjedési hatástól tartott. Ha Belgium nem léptette volna életbe a szövetkezeti garanciaprogramot, akkor azzal aláásta volna a befektetői bizalmat, és ez akár a megtakarítási termékek teljes köre tekintetében éreztette volna kedvezőtlen hatását.
3.2. Belgium észrevételei
(58)
Belgium szerint a szövetkezeti garanciaprogram nem felel meg a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésében foglalt összes kumulatív állami támogatási feltételnek, és ily módon a program nem minősül állami támogatásnak. Konkrétabban: Belgium azt állítja, hogy három állami támogatási feltétel nem teljesül. Belgium először is azzal érvelt, hogy az intézkedés kizárólag természetes személyeknek szóló támogatást foglal magában, vállalkozások támogatását nem. Emellett Belgium szerint az intézkedés nem juttatja szelektív előnyhöz a pénzügyi szövetkezeteket, végezetül pedig álláspontja szerint vitatható, hogy az intézkedés versenytorzító hatású.
(59)
Azzal az állítással kapcsolatban, hogy a támogatás kedvezményezetti köre nem terjed ki vállalkozásokra, Belgium azzal érvelt, hogy a hitelintézeteknek szóló standard betétbiztosítási rendszer - annak kiterjesztését, vagyis a szövetkezeti garanciaprogramot is ideértve - a Gazdasági és Pénzügyi Tanács határozatainak, a módosított 94/19/EK irányelvnek, valamint a 97/9/EK irányelvnek az alkalmazása keretében, illetve megfelelően került elfogadásra.
(60)
Belgium azt az álláspontot képviselte, hogy a pénzügyi szövetkezetekben tagsággal rendelkező természetes személyek részjegyei a betétek összes jellemzőjével rendelkeznek, és vételükre is mint ilyenek kerül sor. Belgium az alábbi jellemzőket emelte ki:
i.
a szövetkezeti garanciaprogram (természetes személy) kedvezményezettjei ugyanolyan védelmet érdemelnek, mint az ugyanezen üzletághoz és azonos felügyelet alá tartozó többi intézmény betétesei;
ii.
adózás szempontjából a pénzügyi szövetkezetek által fizetett osztalék és a betétekre fizetett kamat egyaránt - meghatározott összeghatárig - mentesül a forrásadó alól (47);
iii.
a pénzügyi szövetkezetekben részjegytulajdonos természetes személyek csak az adott pénzügyi szövetkezet létesítő okiratának rendelkezései szerint meghatározott összeghatárig jegyezhetnek tőkét;
iv.
a pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosai kizárólag a pénzügyi év első hat hónapjában léphetnek ki a gazdasági társaságból, és a kilépni szándékozó részjegytulajdonost nem illeti meg a szövetkezeti tőkenyereség pro rata része. A belga állam szerint a szövetkezeti részjegyek értéke nem tükrözi a pénzügyi szövetkezet alapul szolgáló eszközeinek értékét, vagyis a pénzügyi szövetkezetek részjegyei nem általánosságban a befektetési termékekkel, hanem kizárólag a már eleve állami garanciát élvező termékkörrel (vagyis a betétekkel és a „21. üzletág” életbiztosítási termékekkel) versengenek;
v.
a pénzügyi szövetkezetek részjegyeit nyilvántartásba veszik, átruházásukra pedig csak a törvény szabta keretek között kerülhet sor (48). Tőkenyereség szerzése céljából nem értékesíthetők szabadon. A pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosai mindössze szerény mértékű (adómentes) osztalékra jogosultak, amellett, hogy részjegytulajdonosi státusuk megszűnésekor ellentételezésben részesülnek;
vi.
a pénzügyi szövetkezeti részjegyek nem tekinthetők vállalatok, illetve tőzsdére bevezetett társaságok részvényébe történő befektetéseknek;
vii.
minthogy a pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosai nem jogosultak tőkenyereségre, a pénzügyi szövetkezetek részjegyei nem minősíthetők kockázattal járó befektetésnek;
viii.
a szövetkezeti garanciaprogram kizárólag természetes személyek részjegyei számára biztosít védelmet (az intézményi részjegytulajdonosok részjegyei számára nem).
(61)
Az előny szelektív jellegének hiányát illetően Belgium jelezte, hogy a szövetkezeti garanciaprogram csak a 2011. október 10-ét megelőzően kibocsátott pénzügyi szövetkezeti részjegyekre vonatkozik. Belgium megjegyezte, hogy piacra lépési szándékaik megvalósításához a pénzügyi szövetkezetek ezen időpontot követően már nem használhatták fel a szövetkezeti garanciaprogramot. Belgium egyúttal tisztázta, hogy az ARCO 2008 szeptembere óta egyáltalán nem bocsátott ki új részjegyet.
(62)
Belgium azt is vitatta, hogy a pénzügyi garanciaprogram hozzájárult ahhoz, hogy a pénzügyi szövetkezetek meg tudják tartani meglévő tőkéjüket. Érvét alátámasztandó Belgium kijelentette, hogy a 2008. október 10-i sajtóközlemény mindössze egy tervezett szakpolitikai kezdeményezés volt, amely mellékesen említést tett a pénzügyi szövetkezetekről is. Belgium szerint a 2008. október 10-i sajtóközlemény nem részletes megállapodás, amelyet a pénzügyi szövetkezetek valamely kapcsolódó sajtóközleményében foglaltaknak megfelelően állítottak össze. E tekintetben Belgium saját sajtóközleményét megkülönbözteti a Lloyds-ügyben (49) említett, az Egyesült Királyság kormánya és a Lloyds által kiadott sajtóközleményektől, amelyekre a Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban hivatkozott. Belgium következtetése alapján a 2008. október 10-i sajtóközlemény jellegéből adódóan nem olyan intézkedés, amely szelektív előnnyel ruházhatta fel a pénzügyi szövetkezeteket. A következő, 2009. január 21-i sajtóközleményt illetően Belgium természetesnek tartotta, hogy az ARCO a hatóságok szóban forgó sajtóközleményét azonmód feltöltötte honlapjára, hiszen akkoriban valamennyi pénzügyi szövetkezet - az ARCO-t is beleértve - szorosan nyomon követte az ügy fejleményeit.
(63)
Belgium továbbra is kitartott azon álláspontja mellett, mely szerint a Bizottságnak az Ethias kapcsán alkalmazott megközelítést lenne indokolt követnie, és azt a következtetést kellene levonnia, hogy a szövetkezeti garanciaprogram nem volt szelektív. Belgium azt is érvként hozta fel, hogy a Paint Graphos-ügyben a Bíróság már elismerte a valódi szövetkezetek különleges helyzetét (50). Belgium mindenekelőtt a Paint Graphos-ügyben hozott ítélet 61. pontjára hivatkozott, amelyből egyértelműen kitűnik, hogy sajátos jellemzőire tekintettel az érintett szövetkezetek „főszabály szerint nem tekinthetők olyannak, mint amelyek a kereskedelmi társaságokkal összehasonlítható ténybeli és jogi helyzetben vannak”.
(64)
Belgium a válság kezdete óta az ARCO-ból kilépett részjegytulajdonosok számát is rendelkezésre bocsátotta. Az önkéntes felszámolási eljárást megelőző pénzügyi éveket tekintve az ARCO részjegytulajdonosai közül a 2007/2008-as pénzügyi évben 9 764-en, a 2008/2009-es pénzügyi évben 21 150-en, a 2010/2011-es pénzügyi évben pedig 23 762-en kérték tőkéjük visszatérítését.
(65)
Jóllehet Belgium elismerte, hogy az állami támogatásokra vonatkozó eljárások esetében a Bizottság nem köteles részletekbe menő piacmeghatározást végezni, az intézkedés torzító hatását illetően Belgium azzal érvelt, hogy a Bizottság elmulasztotta kellő részletességgel kifejteni, hogy a pénzügyi szövetkezetek részjegyei mely pénzügyi termékekkel versengenek. Belgium lényegében azt állította, hogy a pénzügyi szövetkezetekben részjegytulajdonos természetes személyek számára ugyanolyan szintű védelmet kínáltak, mint bármely hasonló betéti/megtakarítási termék befektetője számára.
(66)
Belgium azt is kifejtette, hogy a szövetkezeti garanciaprogram és a betétbiztosítási rendszerekről szóló irányelv ugyanazon célokat szolgálják, mégpedig az egyéni betétesek betéteinek védelmét, a betétesek bizalmának fenntartását és a pénzügyi piacok stabilitásának fokozását. Belgium szerint néhány esetben más tagállamok betétbiztosítási rendszerei szintén nyújtanak biztosítékot a „klasszikus” betéti termékek körén kívüli termékekre, és ezt a tényt a Bizottság nem hagyhatja figyelmen kívül (51).
(67)
Belgium ahhoz is ragaszkodott, hogy még ha a Bizottság azt a következtetést is vonja le, hogy a szövetkezeti garanciaprogram állami támogatást foglalt magában, a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján a támogatást akkor is a belső piaccal összeegyeztethetőnek kell tekinteni. Meglátása szerint érdektelen, hogy az ARCO a bankokról szóló 2008. évi közlemény értelmében pénzügyi intézménynek minősül-e. A Bizottságnak ugyanis - Belgium szerint - azt az alapvető kérdést kell megválaszolnia, hogy a komoly gazdasági zavarok megelőzéséhez arányos és szükséges megoldásnak tekinthető-e a szövetkezeti garanciaprogram.
(68)
Belgium azt az álláspontot képviselte, hogy az intézkedés szükséges és hatásai a minimumra korlátozódnak, amellett, hogy tehermegosztási mechanizmusok is rendelkezésre állnak.
(69)
Belgium először is azzal érvelt, hogy a betétesek bizalmának megerősítéséhez megfelelő és szükséges a szövetkezeti garanciaprogram.
(70)
Belgium elismerte, hogy fennállt annak elméleti lehetősége, hogy az ilyen jellegű védelmi mechanizmusok közvetett módon a mérlegükben védett betétekkel rendelkező intézmények érdekeit is szolgálták azáltal, hogy hozzájárultak egy esetleges bankostrom kialakulásának elkerüléséhez. Ugyanakkor azt is kifejtette, hogy a betétbiztosítási rendszerek nélkülözhetetlenek a bankostromok, illetve a pénzügyi piacok zavarainak elkerüléséhez. Belgium fenntartotta, hogy a szövetkezeti garanciaprogram elengedhetetlen volt ahhoz, hogy a lakosságnak a belga pénzügyi rendszerbe vetett bizalma ne csökkenjen. Annak ténye, hogy a szövetkezeti részjegyek a megtakarítási termékek alapvető jellemzőivel rendelkeznek és a szövetkezetek által kezelt források több mint fele bankokba került befektetésre, megerősítette a betétek és a szövetkezeti részjegyek közötti hasonlóságot és kihangsúlyozta, hogy e részjegyek milyen jelentős szereppel bírnak a belga bankrendszer szempontjából. Amennyiben a pénzügyi szövetkezetek védintézkedés nélkül fizetésképtelenné válnak, az valamennyi pénzügyi intézményre és a belga gazdaságra is lavinaszerű hatást gyakorolt volna. Ha a pénzügyi szövetkezeti részjegyeket nem a klasszikus betéteket megilletővel azonos védelemben részesítik, akkor az ugyanolyan kockázatot rejtett volna magában, mint ha a betéteket nem védték volna. Ez valamennyi belga betéti termék tekintetében rendkívüli hatással lett volna a lakossági bizalomra és rendszerszintű kockázatot eredményezne. Érvelésének alátámasztására Belgium arra hivatkozott, hogy Belgium lakosságához viszonyítva jelentős azok száma (természetes személyek), akik pénzügyi szövetkezeti részesedéssel rendelkeznek (52).
(71)
Belgium emellett határozott tiltakozásának adott hangot az eljárás megindításáról szóló határozat bizottsági szóhasználata, különösen pedig a - (62) preambulumbekezdésben és a 35. lábjegyzetben szereplő - „tőkeinstrumentumok” és „kockázati tőke” kifejezés alkalmazása miatt.
(72)
A szövetkezeti garanciaprogram szükségességét alátámasztandó Belgium a Pénzügyi Stabilitási Tanács és a belga nemzeti bank elnökének az akkori pénzügyminiszterhez címzett, 2008. október 29-én (53), illetve 2008. október 7-én (54) kelt leveleit is benyújtotta a Bizottsághoz.
(73)
Az intézkedés összeegyeztethetőségéről tett észrevételeiben Belgium az Ethiassal kapcsolatban hozott bizottsági határozatra hivatkozik. Véleménye szerint a Bizottság az Ethias javára hozott intézkedéseket - nevezetesen a betétbiztosítási rendszer „21. üzletág” termékeire történt kiterjesztését - arra hivatkozva engedélyezte, hogy azok megfelelőek és szükségesek a belga gazdaság komoly zavarainak megelőzése szempontjából.
(74)
Másodsorban Belgium ismét kijelentette, hogy az intézkedés arányos. A pénzügyi szövetkezetek - többek között a különleges védelmi alaphoz történő hozzájárulásukkal - részt vesznek a teherviselésben. Belgium a garanciáért kapott ellenszolgáltatást ésszerűnek, és a védelmet élvező többi intézmény biztosítási rendszerekbe irányuló befizetéseivel azonos mértékűnek tartotta. Nem értett egyet azzal, hogy az intézkedés a szövetkezeti garanciaprogram önkéntes jellegéből adódóan aránytalan lenne.
(75)
Véleménye szerint amennyiben a Bizottság arra a következtetésre jut, hogy az intézkedés állami támogatás, akkor azt is meg kell állapítania, hogy az összeegyeztethetőnek minősíthető felszámolási támogatás. Emlékeztetett arra, hogy a 2011. november 7-i királyi rendelet egyértelmű rendelkezéseket tartalmaz arra vonatkozóan, hogy valamely érintett szövetkezet felszámolása esetén a különleges védelmi alapból kizárólag a felszámolásról szóló jogerős végzés kiadását és az érintett társaságok közgyűlése általi jóváhagyását követően kerülhet sor kifizetésre.
(76)
Belgium emellett azon az állásponton volt, hogy mivel a természetes személyek nem vállalkozások, a Bizottság felfüggesztő rendelkezése nem terjedt ki az ARCO felszámolását követően a természetes személyek javára teljesített kifizetésekre.
(77)
A Bizottságnak a határidő lejártát követően küldött, 2014. március 18-án kelt levelében Belgium további észrevételeket nyújtott be.
(78)
Véleménye szerint a Bizottság nem tilthatja meg a részjegytulajdonos természetes személyeket megillető garanciák végrehajtását. A Bizottság nem kötelezheti Belgiumot a szövetkezeti garanciaprogram keretében történő kifizetések felfüggesztésére és ugyancsak nem fizettetheti vissza az említett program keretében részjegytulajdonos természetes személyek javára teljesített kifizetéseket.
(79)
Valójában a részjegytulajdonos természetes személyek nem minősülnek a Szerződés 107. cikke (1) bekezdése értelmében vett vállalkozásnak, és a részjegytulajdonos természetes személyeket megillető garanciák kifizetése nem lenne hatással az ARCO-ra vagy annak valószínűségére, hogy a belga állam visszafizettesse a szóban forgó vállalkozásoknak juttatott támogatást.
4. AZ INTÉZKEDÉS ÉRTÉKELÉSE
4.1. Az intézkedés kedvezményezettje
(80)
Először is a Bizottság előzetesen hangsúlyozni szeretné, hogy az eljárást megindító határozat (18) preambulumbekezdésében megjegyezte, hogy a szövetkezeti garanciaprogram kedvezményezetti köre a pénzügyi szövetkezetekre terjedt ki. Az intézkedéshez kapcsolódó lépések időbeli sorrendjének, valamint az intézkedés sajátosságainak alapos elemzését követően azonban megállapítást nyert, hogy - miként az ebben a szakaszban kifejtésre kerül - az intézkedés egyetlen valódi kedvezményezettjének az ARCO számított.
(81)
A szóban forgó eset kapcsán a Bizottság megjegyzi, hogy jelentős különbség áll fenn az ARCO és a szövetkezeti garanciaprogrambeli részvételre potenciálisan jogosult, többi pénzügyi szövetkezet között.
(82)
A tények ismertetéséből (55) egyértelműen kirajzolódik, hogy a szövetkezeti garanciaprogramot már a kezdetektől fogva a Dexiába történt befektetései miatt nehéz helyzetbe került ARCO igényeihez igazították. A pénzügyi szövetkezetek közül végső soron egyedül az ARCO jelentkezett, hogy részt vehessen az intézkedésben.
(83)
A többi pénzügyi szövetkezetet illetően a Bizottság megjegyzi egyfelől, hogy a szövetkezeti garanciaprogram önkéntes program és a minisztertanács mérlegelési jogkörrel rendelkezett a pályázó pénzügyi szövetkezetek szövetkezeti garanciaprogramba történő felvételéről, illetve a felvételhez kapcsolódó feltételekről, másfelől pedig, hogy egyetlen másik pénzügyi szövetkezet sem pályázott, hogy csatlakozhasson a szövetkezeti garanciaprogramhoz, néhányuk pedig tevőlegesen távolmaradt a programtól. A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy egyetlen másik pénzügyi szövetkezet sem szembesült befektetései kapcsán olyan horderejű problémákkal, mint amilyenekkel az ARCO a Dexiát illetően.
(84)
A Bizottság ezért megállapítja, hogy a szövetkezeti garanciaprogram egyetlen valódi, gazdasági tevékenységet végző kedvezményezettje az ARCO.
4.2. Az intézkedés bejelentése és végrehajtása egyetlen beavatkozásnak minősül
(85)
A Bizottság megállapítja, hogy az intézkedést a kormány 2008. október 10-én hozta meg és jelentette be (56). Egyértelmű, hogy a belga kormány azzal egyidőben hozta meg az ARCO-t szövetkezeti garanciaprogram formájában előnyhöz juttató döntését, hogy 2008-ban kidolgozta a Dexiára vonatkozó intézkedést (57). Azt követően, hogy 2009. január 1-jén megjelent egy másik, további részleteket közlő sajtóközlemény, kezdetét vette a kormány által tett kötelezettségvállalás jogi átültetése.
(86)
A Bizottság megállapítja, hogy a 2008. október 10-i és a 2009. január 21-i sajtóközlemény szóhasználata - például az „eldöntött” (décidé), illetve „kötelezettség” (l'engagement) kifejezés használatával - kötelező érvényű és egyértelmű volt, ami jogos elvárást teremtett a közlemények teljesítésére vonatkozóan.
(87)
A sajtóközleményeket hivatalos csatornákon is továbbították: a 2008. október 10-i sajtóközleményt a pénzügyminiszter hivatala küldte ki, míg a 2009. január 10-i sajtóközlemény esetében annak továbbítására a miniszterelnök és a pénzügyminiszter nevében került sor. Az ismétlődő sajtóbeli megjelenés révén a közölni kívánt üzenet nagyobb súlyt kapott.
(88)
A Bizottság megjegyzi, hogy már a 2008. október 10-i sajtóközlemény időpontjában egyértelmű volt, hogy a szövetkezeti garanciaprogram a betétbiztosítási rendszer kiterjesztéseként kerülne kialakításra. A 2009. január 21-i sajtóközlemény további technikai részleteket tartalmazott. A 2009. január 21-i sajtóközleményt megjelenését követően az ARCO azonmód feltöltötte honlapjára. Ez utóbbi lépésre egyértelműen a részjegytulajdonos természetes személyek megnyugtatása érdekében került sor. A Bizottság emellett arra is felhívja a figyelmet, hogy az intézkedés az idők során változatlan maradt, mivel a 2008. október 10-i eredeti bejelentés és a királyi rendelet között eltelt időszakban tartalmát tekintve nem módosult.
(89)
A Bíróság a C-399/10. P. és C-401/10. P. sz. egyesített ügyekben 2013. március 19-én hozott ítéletében (58) megállapította, hogy egy intézkedés bejelentése, illetve tényleges végrehajtása egyetlen beavatkozásnak tekinthető, amennyiben azt a bejelentés és a végrehajtás időbeli sorrendisége és célja, valamint a vállalkozás ezen beavatkozás időpontjában fennálló helyzete indokolttá teszi. A szóban forgó intézkedés esete ehhez hasonlatos: Belgium - 2008. október 10-én - intézkedést hozott, illetve jelentett be, amelyet a későbbiekben ugyanazon célból és az eredetileg megcélzott kedvezményezett tekintetében végrehajtottak. A Bizottság ráadásul a bejelentést és a végrehajtást határozataiban mindezidáig egyetlen intézkedésként kezelte, míg az előny keletkezését a bejelentés időpontjához kötötte (59). Végül a jelenlegi belga pénzügyminiszter jelentette ki 2014 májusában, hogy a szóban forgó intézkedés egy 2008-ban tett kötelezettségvállalást testesít meg (60).
(90)
A (85)-(89) preambulumbekezdésben foglalt információk alapján a Bizottság megállapítja, hogy a szövetkezeti garanciaprogram bejelentése és végrehajtása egyetlen intézkedésként kezelendő.
4.3. A támogatás megléte
(91)
Miként azt a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése megállapítja, „[h]a a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet”.
(92)
Belgium és az ARCO egyaránt azzal érveltek, hogy a Bizottságnak egy másik - nevezetesen az Ethiasról szóló - bizottsági határozat (61) alapján kell megvizsgálnia, hogy az ARCO állami támogatásban részesült-e. Az állami támogatás azonban a Szerződésben meghatározott objektív fogalom. Egy adott intézkedés abban az esetben minősül állami támogatásnak, ha megfelel az állami támogatásokra vonatkozó alábbi négy (kumulatív) feltételnek: i. az állam által vagy állami forrásból nyújtják; ii. a támogatás kedvezményezettjét szelektív előnyben részesíti; iii. (esetleg) torzítja a versenyt; valamint iv. érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.
(93)
A Bizottságnak kötelessége elvégezni e négy feltétel vizsgálatát (lásd a (94)-(110) preambulumbekezdést).
Állami források
(94)
A Bizottságnak fel kell mérnie, hogy a szövetkezeti garanciaprogram finanszírozása állami forrásokból történik-e, és e garanciaprogram az államnak tudható-e be.
(95)
Az állandó ítélkezési gyakorlat (62) alapján a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének hatálya alá tartozik minden olyan pénzügyi eszköz, amelyet az állami hatóságok ténylegesen felhasználhatnak vállalkozások támogatására - anélkül, hogy jelentősége lenne annak, hogy ezen eszközök állandó jelleggel az állami hatóságok vagyonába tartoznak-e, vagy sem -, feltéve, hogy e pénzügyi eszközök folyamatosan állami ellenőrzés alatt maradnak, és így a hatáskörrel rendelkező nemzeti hatóságok rendelkezésére állnak.
(96)
Állami támogatásról van szó mindenekelőtt abban az esetben, ha a források hazai jogszabályban előírt hozzájárulásokból származnak és azok kezelése, illetve elosztása e jogszabály szerint történik, még akkor is, ha azokat nem állami hatóságok kezelik. A szóban forgó támogatást nyújtó szervezet vagy vállalkozás jogállása az állami támogatásokra vonatkozó szabályok alkalmazása szempontjából nem bizonyul meghatározó tényezőnek.
(97)
A szövetkezeti garanciaprogram működését illetően a Bizottság megállapítja, hogy a részt vevő felek által fizetendő hozzájárulásról belga jogszabály rendelkezik, és ugyanez a belga jogszabály határozza meg a szóban forgó források felhasználását is. A különleges védelmi alap rendelkezésére álló források tehát még akkor is állami forrásoknak minősülnek, ha eredetileg magánforrásokból származtak.
(98)
Ráadásul amennyiben szükséges, akkor a letéti hivatal - vagyis egy állami szerv - előlegezi meg az egyébként a különleges védelmi alapból történő kifizetések finanszírozásához szükséges forrásokat. Mindenesetre a szövetkezeti garanciaprogram ezen eleme a tagállami költségvetést érintő terhek kellőképpen konkrét gazdasági kockázatát jelenti ahhoz, hogy meg lehessen állapítani, hogy a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett állami forrás alkalmazására került sor (63).
(99)
Azt illetően, hogy az intézkedés a belga államnak tudható-e be, egyértelműen megállapítható, hogy a szövetkezeti garanciaprogram esetében nem a 94/19/EK irányelv nemzeti jogba való átültetéséről van szó. Az irányelv mindössze arra kötelezi a tagállamokat, hogy a hitelintézetek betétei tekintetében betétbiztosítási rendszereket vezessenek be, míg az irányelv 2. cikke kifejezetten úgy rendelkezik, hogy valamennyi olyan fizetőeszközt ki kell zárni a biztosítási rendszerekből történő visszafizetésekből, amely a hitelintézeti szavatoló tőke meghatározása alá tartozik. Amennyiben a tagállam egyéb pénzügyi termékek biztosítását szolgáló, másfajta visszafizetési rendszerek létrehozásáról dönt, akkor e döntése nem az uniós jogból, hanem a tagállam saját kezdeményezéséből következik (64). A Bizottság emellett megjegyzi, hogy Belgium a befektetővédelmi rendszerre hivatkozik, de ez az összehasonlítás nem kapcsolódik a tárgyhoz, mivel a befektetővédelmi rendszerek nem befektetési kockázat fedezésére szolgálnak. Miként azt a Bizottság a (21) preambulumbekezdésben már kifejtette, a befektetővédelmi rendszerek pusztán azokban az esetekben alkalmazhatók, amikor a befektetési vállalat a befektetők vagyoni eszközeit - például csalás vagy a vállalkozás rendszerében jelentkező problémából kifolyólag - nem tudja visszajuttatni.
Szelektív előny
(100)
A Bizottság megállapítja, hogy a szövetkezeti garanciaprogram előnyt teremtett az ARCO számára. A Bíróság elfogadta, hogy a vállalkozások a tőkéhez való fokozott hozzáférés formájában előnyhöz juthatnak olyan körülmények között, amelyben egy tagállam által befektetők javára hozott intézkedés növeli ez utóbbiak hajlandóságát arra, hogy pénzüket meghatározott befektetésekben helyezzék el (65). Az intézkedés révén az ARCO csoport jogalanyai meg tudták tartani meglévő tőkéjüket, és a meglévő szövetkezeti részjegytulajdonosokat sikerült meggyőzni arról, hogy ne lépjenek ki a pénzügyi szövetkezetből (66), ami a Lehman Brothers csődjét azonnal követő időszak felfokozott piaci viszonyai közepette különösen jelentős előnynek minősült. Részjegytulajdonosai bizalmának megerősítése érdekében az ARCO 2009. január 21-én közzétette honlapján a belga kormány sajtóközleményét, ami egyértelműen azt mutatja, hogy az ARCO számára nagy előnyt jelentett az a tény, hogy meg tudta erősíteni a befektetők bizalmát. Ebben a tekintetben a Bizottság megjegyzi, hogy a 2008 nyarán kiadott ARCOPAR kibocsátási tájékoztató (67) utalt a pénzügyi szövetkezetből esetlegesen kilépő részjegytulajdonos természetes személyek által viselt kockázatra (68) (69).
(101)
Az intézkedés továbbá egyértelműen szelektív. Először is csak pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosaira vonatkozik, és versenytárs vállalkozások által kibocsátott befektetési termékek tulajdonosaira nem. A hagyományos kötvényeket, illetve pénzpiaci alapokat vagy tőkegarantált kölcsönös befektetési alapokat kínáló pénzügyi szereplők így nem tudtak hasonló garanciát nyújtani ügyfeleik számára. Belgium úgy érvel, hogy a pénzügyi szövetkezetekben tagsággal rendelkező természetes személyek részjegyei lényegében hasonlóak a betétekhez (70). A Belgium által hivatkozott több elem is azonban általánosságban a szövetkezetekre utal és nem a pénzügyi szövetkezetekre. A pénzügyi szövetkezetek részjegyeinek Belgium által szolgáltatott leírása ezenfelül nem tartalmaz hivatkozást olyan idevágó információkra, mint például az említett instrumentumokba való befektetés kockázata (71), amely a betétekre nem jellemző.
(102)
Az intézkedés szelektív jellege akkor is látható, amikor összehasonlítjuk a pénzügyi szövetkezetek számára fenntartott elbánást a többi elismert nem pénzügyi szövetkezetével. Belgium a pénzügyi szövetkezetekben részjegytulajdonos természetes személyek számára nyújtott különleges elbánás melletti érvelés során a Paint Graphos ítéletre támaszkodott. A Paint Graphos egy olasz bíróság által benyújtott előzetes döntéshozatali kérelem alapján hozott előzetes döntés volt. A kérelmet annak tisztázása érdekében nyújtotta be az olasz bíróság, hogy a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatásnak minősíthetők-e a termelő- és munkaszövetkezeteinek biztosított adókedvezmények. A Bíróság ítéletében megállapította, hogy az adókedvezményt az állami támogatásokra vonatkozó négy kumulatív kritérium alapján kell értékelni, továbbá részletes iránymutatást adott különösen annak értékelési módjára vonatkozóan, hogy az adókedvezmény szelektív előnyt jelent-e (72). A Bíróság úgy ítélte meg, hogy meg kell állapítani a következőket: i. az adókedvezmény indokolható-e az adórendszerben benne rejlő tulajdonságokkal (73); ii. megfelelő ellenőrző és felügyeleti eljárásokat hoztak-e létre (74); valamint iii. az adókedvezmény megfelel-e az arányosság elvének, és nem haladja-e meg a szükséges mértéket (75).
(103)
A Bizottság álláspontja szerint Belgium érvelése azért nem fogadható el, mert az intézkedés révén juttatott előny jellege minőségileg különbözik a Bíróság által a Paint Graphos-ügyben megvizsgálttól. A Belgium által kialakított intézkedés pozitív előnyt biztosít, nem pedig adókedvezményt vagy kötelezően fizetendő díj alóli mentességet. Következésképpen nem alkalmazható az intézkedésre a Bíróság által támogatott, három részből álló szokásos elemzés, amelyet annak vizsgálatakor alkalmaznak, hogy egy adókedvezmény vagy adómentesség szelektív-e.
(104)
Mindenesetre még akkor is, ha a Paint Graphos ítélet szerinti elemzés alkalmazható lenne az intézkedésre, ez utóbbi sajátos jellemzői olyanok, hogy az intézkedés szelektív jellege továbbra is fennállna.
(105)
Először is a Bizottság megjegyzi, hogy a Paint Graphos-ügy valamennyi termelő- és munkaszövetkezetre utal, nem pedig egy viszonylag kis alágazatra, mint amilyen a pénzügyi szövetkezeteké. Amennyiben - ahogy Belgium állítja - a „valódi” szövetkezetek számára különleges elbánást indokolt fenntartani, akkor ezt az elbánást valamennyi elismert szövetkezetre alkalmazni kellene. A puszta tény, hogy az intézkedés kizárólag a pénzügyi szövetkezetekre vonatkozik, már önmagában elegendő az intézkedés szelektív jellegének megállapítására.
(106)
Másodszor a Bizottság megjegyzi, hogy Belgium álláspontja szerint úgy tűnt, hogy a pénzügyi szövetkezetek 2008. október 10-től kezdve további előnyöket érdemeltek. A Bizottság megjegyzi, hogy az említett időpontot megelőzően az elismert szövetkezetek különleges helyzetükből adódóan forrásadó alóli mentesség formájában nyújtott kedvező elbánásban részesültek (76). E határozat keretében a Bizottság nem foglal állást az adókedvezmény arányosságával kapcsolatban, de úgy véli, hogy semmi nem indokolta a kiegészítő kompenzáció, illetve védelem 2008. október 10-i hirtelen bevezetését a pénzügyi szövetkezeti formával rendelkező vállalkozások javára.
(107)
Végezetül a Bizottság - még ha a Belgium által javasoltak szerint el is végezte volna a Paint Graphos ítéleten alapuló elemzést - úgy véli, hogy semmi sem indokolja a korlátolt felelősségű társaságokból álló ARCO-ban részjegytulajdonos természetes személyek javára nyújtott 100 %-os garanciát (a Paint Graphos ítéleten alapuló elemzés i. pontja). Tekintettel az ilyen vállalkozásoknak a társasági jogra vonatkozó általános belga szabályok által meghatározottak szerinti jellegére, az ARCO-ban részjegytulajdonos természetes személyeknek tisztában kellett volna lenniük azzal, hogy felszámolás esetén a teljes tőkéjüket elveszíthetik (77). Ezen túlmenően a pénzügyi szövetkezetekben részjegytulajdonos természetes személyek által jegyzett összes tőke 100 %-ának védelme nem arányos intézkedés (a Paint Graphos ítéleten alapuló elemzés iii. pontja), mivel az említett részjegytulajdonosok mindenfajta kockázattal szemben védelemben részesülnének, ami jogosulatlan előnyt teremtene azon vállalkozások javára, amelyeknek részjegytulajdonosai (78).
A verseny torzulása és a tagállamok közötti versenyre gyakorolt hatás
(108)
A szövetkezeti garanciaprogram olyan előnyt biztosít a pénzügyi szövetkezetek számára, amelyben sem más, lakossági befektetési termékeket kínáló szereplők, sem egyéb elismert nem pénzügyi szövetkezetek nem részesülnek. Az intézkedésnek köszönhetően az ARCO hosszabb ideig meg tudta őrizni piaci részesedését. Az ARCO nem szenvedett el tőkekiáramlást, illetve csak később és alacsonyabb szinten, mint ahogyan az az intézkedés hiányában történt volna. Ennek eredményeképpen a többi szereplő, amelynek saját érdemei alapján kellett helytállni a versenyben és nem támaszkodhatott a szövetkezeti garanciaprogramra, nem tudott hozzájutni olyan tőkéhez, amely egyébként rendelkezésre állt volna befektetési célokra. A szövetkezeti garanciaprogram ezért torzítja a versenyt (79).
(109)
Amikor egy tagállam támogatást nyújt egy vállalkozásnak, annak eredményeképpen a belső tevékenység oly módon tartható fenn, illetve fokozható, hogy a többi tagállamban alapított vállalkozások számára a piacra való (további) bejutási lehetőségek csökkennek (80). Mivel a belga piacon sok befektetési terméket kínáló nemzetközi szolgáltató tevékenykedik, az intézkedés kétségtelenül érinti az uniós szintű kereskedelmet.
Következtetés
(110)
A Bizottság a (91)-(109) preambulumbekezdésben lévő elemzés alapján arra a következtetésre jutott, hogy a szövetkezeti garanciaprogram állami támogatást foglal magában, szelektív előnyt jelent az ARCO számára, torzítja a versenyt és érinti az Unión belüli kereskedelmet, tehát megfelel minden állami támogatási kritériumnak. Az említett elemek mindegyike fennállt legkésőbb a királyi rendelet 2011. október 10-i elfogadásakor, az intézkedés révén teremtett előny azonban már onnantól kezdve létezett, hogy a belga hatóságok 2008. október 10-én bejelentették az intézkedés létrehozását. A támogatás összeegyeztethetőségének vizsgálatához és szükség esetén a kedvezményezettekkel való visszafizettetéshez az előny teljes összegét kell figyelembe venni.
4.4. A támogatás összeegyeztethetősége
(111)
Annak megállapítását követően, hogy a szövetkezeti garanciaprogram a Szerződés 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatás volt, a Bizottságnak meg kell állapítania, hogy az említett támogatás a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető-e.
(112)
A Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által nyújtott támogatás, ezért - hacsak a Szerződés másként nem rendelkezik - tilos. A Szerződés 107. cikkének (2) és (3) bekezdése ezt követően meghatározza az összeegyeztethető támogatás két kategóriáját.
(113)
Először is a Szerződés 107. cikkének (2) bekezdése felsorolja az állami támogatás azon kategóriáit, amelyek automatikusan mentesülnek a tilalom alól, a szövetkezeti garanciaprogram azonban egyik kategóriába sem tartozik bele.
(114)
Másodszor a Szerződés 107. cikkének (3) bekezdése több olyan támogatási kategóriát sorol fel, amely a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthető. Elvileg a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) vagy c) pontja lenne alkalmazható.
(115)
A Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontjára tekintettel a Bizottság iránymutatásban fejtette ki, hogyan fogja alkalmazni az említett rendelkezésben foglalt mentességet a támogatás bizonyos típusaira. A Bizottság mindazonáltal megjegyzi, hogy az intézkedés nem felel meg az említett iránymutatásokban szabályozott támogatástípusok egyikének sem. Továbbá sem Belgium, sem az ARCO nem adta semmi jelét közös érdekű célkitűzésnek az említett rendelkezés alkalmazása céljából. A Bizottságnak ezért a támogatás lehetséges összeegyeztethetőségét kizárólag a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján kell megvizsgálnia.
(116)
A Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontjára tekintettel a Bizottság megjegyzi: Belgium úgy érvel, hogy amennyiben a Bizottság megállapítja, hogy a szövetkezeti garanciaprogram állami támogatást foglal magában, úgy az intézkedést a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján kell értékelni. Az említett rendelkezés lehetővé teszi, hogy a támogatást a belső piaccal összeegyeztethetőnek nyilvánítsák, amennyiben a támogatás egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar megszüntetéséhez szükséges.
(117)
A Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja értelmében azonban azt korlátozóan kell értelmezni, hogy mi értendő az egy tagállam gazdaságában bekövetkezett komoly zavar alatt. A szóban forgó zavarnak az érintett tagállam gazdaságának egészét kell érintenie és nem csupán valamely régiójának vagy területe egy részének gazdaságát (81).
(118)
Amikor a pénzügyi válság 2008 őszén elérte első csúcspontját, a Bizottság a bankokról szóló 2008. évi közleményben úgy határozott, hogy a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja a pénzintézetek problémáinak kezelése érdekében hozott állami támogatási intézkedések értékelésére is alkalmazható lesz (82).
(119)
A pénzügyi szektoron kívül a Bizottság a Szerződés 107. cikke (3) bekezdésének b) pontja alapján a finanszírozási lehetőségek elérésének támogatására irányuló állami támogatási intézkedésekhez a jelenlegi pénzügyi és gazdasági válságban alkalmazott ideiglenes uniós keretrendszert is kidolgozta (a továbbiakban: az ideiglenes keretrendszer) (83). Az említett keretrendszer azonban nem alkalmazandó az intézkedésre, ugyanis a reálgazdaságra irányul, lehetővé téve a tagállamok számára, hogy megfelelő intézkedéseket hozzanak a befektetni hajlandó vállalkozások finanszírozáshoz való hozzájutásának javítása érdekében a pénzügyi válság alatt, amikor is a bankok általi finanszírozás szűkösebbé vált. Az ARCO problémája nem a banki finanszírozás hiányához kapcsolódik, hanem olyan eszközökhöz (azaz a Dexia részvényeihez), amelyeknek értékét lefelé kellett kiigazítani. Ezenfelül a szövetkezeti garanciaprogram 0 - amely egy kötelezettség 100 %-át garantálja - a 4.3. szakaszban az említett keretben kifejtett támogatási kategóriák egyikébe sem tartozik.
(120)
Mivel a pénzügyi szövetkezetek a bankokról szóló 2008. évi közlemény alkalmazásában nem pénzintézetek (84), a támogatást közvetlenül a Szerződés alapján kell értékelni. Ahhoz, hogy az intézkedés megfeleljen a Szerződés 107. cikkének (3) bekezdése szerinti általános összeegyeztethetőségi kritériumoknak, az alábbi feltételeket kell teljesítenie (85):
a) Megfelelőség : az intézkedésnek megfelelően célzottnak kell lennie ahhoz, hogy eredményesen meg lehessen szüntetni a gazdaságban bekövetkezett komoly zavart. Nem ez a helyzet, amennyiben az intézkedés nem minősül megfelelő eszköznek a zavar megszüntetésére.
b) Szükségesség : A támogatási intézkedés - összegében és formájában - szükséges a célkitűzés megvalósításához. Az intézkedés összegének ezért a legalacsonyabbnak kell lennie a célkitűzés megvalósításához és a legmegfelelőbb formát kell öltenie a zavar megszüntetéséhez.
c) Arányosság : Az intézkedés pozitív hatásainak kellően ki kell egyensúlyozniuk a verseny torzulásait ahhoz, hogy a torzulások az intézkedés célkitűzéseinek megvalósításához szükséges minimumra korlátozódjanak.
(121)
Az intézkedés megfelelőségét illetően a Bizottság megjegyzi, hogy a pénzügyi szövetkezetek által a tágabb értelemben vett gazdaságra gyakorolt hatás alapvetően különbözik a hagyományos bankok által gyakorolt hatástól, mivel a bankok ki vannak téve a bankostromnak. Amennyiben az összes bankbetéttulajdonos egyszerre döntene úgy, hogy kiveszi pénzét a bankból, a banknak valamennyi illikvid eszközét rövid idő alatt értékesítenie kellene (vagyis kényszerkiárusítás venné kezdetét), ami súlyos következményekkel járna a reálgazdaságnak nyújtott kölcsönökre nézve, valamint az eszközárak egyre nagyobb ütemű csökkenését eredményezhetné. A pénzügyi szövetkezetek azonban nem nyújtanak kölcsönt a reálgazdaság számára. Továbbá jogszabályban meghatározott joggal rendelkeznek a tagok kilépésének korlátozása érdekében (86), hogy elvben el lehessen kerülni az eszközök rendkívüli értékesítését. Ez utóbbi elem a rendszerre gyakorolt hatások tekintetében fontos különbséget jelez a betétek és a szövetkezeti részjegyek között.
(122)
Az is világos, hogy a pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosai jogi szempontból egy korlátolt felelősségű társaság részvényeseinek számítanak. E státusból adódóan a pénzügyi szövetkezetekben részjegytulajdonos természetes személyek jogilag ki vannak téve annak a lehetőségnek, hogy elveszítik befektetésük egy részét vagy egészét. A Bizottság e tekintetben azt is megjegyzi, hogy a BNB elnöke nem erősítette meg, hogy a pénzügyi szövetkezetek részjegyei hasonlóak egy hitelintézetnél elhelyezett takarékbetétekhez (87).
(123)
A Bizottság megjegyzi továbbá, hogy a pénzügyi szövetkezetek felszámolása vagy csődje esetén a pénzügyi szövetkezetekben részjegytulajdonos természetes személyek vízesésstruktúrában (88) betöltött helye merőben eltér a hitelintézetben lévő takarékbetétek tulajdonosainak helyzetétől. A hitelintézetek olyan szabályozott jogalanyok, amelyekre vonatkozóan a szabályozó hatóság biztosítja, hogy egy bizonyos összegű tőke rendelkezésre álljon. Felszámolás vagy csőd esetén ez a tőke tompítja elsőként a csapásokat. A pénzügyi szövetkezetek részjegytulajdonosai azonban nem élveznek ilyen védelmet: a felszámolásnak vagy csődnek elsőként ők látják kárát.
(124)
A (121)-(123) preambulumbekezdésben kifejtettek alapján a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy a szövetkezeti garanciaprogram csupán a pénzügyi szövetkezeteket és részjegytulajdonos természetes személyeiket védi korábbi befektetéseik következményeivel szemben. Ez azonban nem megfelelő intézkedés a belga gazdaság komoly zavarának megszüntetésére.
(125)
Az intézkedés szükségességét illetően a Bizottság emlékeztet arra, hogy Belgium már amúgy is jelentős intézkedéseket hozott a belga gazdaság zavarainak megelőzése érdekében. Belgium már bevezetett más intézkedéseket a belga pénzügyi rendszer és különösen a bankok és más olyan pénzintézetek stabilizálására, amelyekbe a pénzügyi szövetkezetek befektettek. A belgiumi betétbiztosítási rendszer 100 000 EUR összegig nyújtott védelmet a betétekre, továbbá Belgium feltőkésítés, likviditási intézkedések, értékvesztett eszközökre vonatkozó intézkedések és ad hoc intézkedések formájában segítette a Fortist, a KBC-t, a Dexiát és az Ethiast. A Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy nem volt szükség egyes részjegytulajdonos természetes személyeket megvédeni a pénzügyi szövetkezetek esetében, amelyek végső soron korlátolt felelősségű társaságok.
(126)
Ami a BNB elnökének levelét illeti, amelyre Belgium utalt, a Bizottság megjegyzi, hogy a levél 2011. októberi keltezésű, tehát jóval az intézkedések 2008. október 10-i bejelentése után született. A levél továbbá nem utal arra, hogy az intézkedésre a belga gazdaság komoly zavarának elkerülése érdekében van szükség, csupán annyit mond, hogy az intézkedés lehetővé tenné (89) a (rendszerszintű) válság kedvezőtlen hatásainak korlátozását. A Pénzügyi Stabilitási Tanács levelét illetően a Bizottság megjegyzi, hogy az csupán a betétbiztosítási rendszer fedezeti szintjének megemelésével és a „21. üzletág” életbiztosítási termékekre vonatkozó biztosítási garanciaprogram bevezetésével foglalkozik.
(127)
Az intézkedés arányosságát illetően a Bizottság megjegyzi, hogy az intézkedés kialakításának módja nem nyújt elegendő védelmet a kedvezőtlen kiválasztással szemben (90). A szövetkezeti garanciaprogram önkéntes jellege az életképességi vizsgálat hiányával együtt arra teremt ösztönzőt, hogy csak akkor lépjenek be, amikor bizonyossá válik a garancia végrehajtása. Ilyen forgatókönyv esetén a kedvezményezett igénybe tudja venni a garanciát, miközben a felszámolás előtti utolsó pillanatokig nagymértékben elkerüli a garanciadíjak megfizetését.
(128)
A Bizottság úgy véli továbbá, hogy a szövetkezeti garanciaprogram a piac rendes működésének indokolatlan torzulását okozza. Az intézkedés révén az ARCO meg tudta őrizni piaci helyzetét a lakossági pénzügyi termékek piacán, és ennek eredményeképpen kedvezőtlen hatások érik vagy érhették azon versenytársak piaci részesedését és jövedelmezőségét, amelyek nem támaszkodhattak a szövetkezeti garanciaprogramra.
(129)
Következésképpen az intézkedés nem tekinthető a belső piaccal összeegyeztethetőnek, mivel a Szerződés 107. cikke (3) bekezdése b) pontjának alkalmazásában nem megfelelő, nem szükséges és nem arányos, valamint nem tartozik az állami támogatások összeegyeztethetőségét szabályozó egyetlen más rendelkezés hatálya alá sem.
4.5. A támogatás kiszámítása
(130)
Az ARCO által visszafizetendő előny kiszámítása tekintetében a Bizottság az alábbi paramétereket és tényeket veszi figyelembe (91):
-
az ARCO létesítő okirata alapján a tőkekiáramlás maximális összege, amely legfeljebb a teljes tőke 10 %-a vagy legfeljebb a részjegytulajdonosok alapjának 10 %-a (92),
-
az a tény, hogy a szövetkezeti garanciaprogram kizárólag a részjegytulajdonos természetes személyekre vonatkozik,
-
a szövetkezeti garanciaprogram sajátos kialakítása, amely egyrészt önkéntes jellegű volt, vagyis meghagyta a pénzügyi szövetkezetek döntési szabadságát a részvételre vonatkozóan, másrészt pedig még olyan pénzügyi szövetkezetek számára is lehetővé tette a programra való jelentkezést, amelyek csőd vagy felszámolás szempontjából magas kockázatúak voltak (ahogy az meg is történt, amikor 2011. december 8-án, röviddel a programba való belépésüket követően az ARCOFIN, az ARCOPAR és az ARCOPLUS közgyűlésén jóváhagyták az ügyvezető igazgatóságaiknak az önkéntes felszámolás megindítására irányuló javaslatait),
-
az a tény, hogy az önkéntes felszámolás megindítását jóval megelőzően az ARCO már kritikus pénzügyi helyzetben volt, mivel - a (38), a (44) és a (82) preambulumbekezdésben leírtak szerint - nagy összegű befektetéseket eszközölt a Dexia részvényeiben, egy olyan bankéban, amelyet 2008 őszén a belga, a francia és a luxemburgi államnak kellett megmentenie a csődtől, aminek az lett a következménye, hogy a Dexia-részvények értékének minden jelentős esése hátrányosan érintette az ARCO pénzügyi helyzetét, különösen azért, mert az ARCO a Dexia megmentésében való részvételét adóssága egy részének visszavételével finanszírozta,
-
valamint az a tény, hogy az ARCO 2011-ben kifizette a belépési díjat („belépési jogot”) és a garancia éves díját.
(131)
Az ARCO-nak juttatott előny a tőkekiáramlás elleni védelem volt. A tőkekiáramlást az ARCO máskülönben csak úgy tudta volna megállítani, hogy alkalmazza létesítő okiratának rendelkezéseit, amint a tőkekiáramlás mértéke elérte volna tőkéjének 10 %-át (93) vagy részjegytulajdonosi alapjának 10 %-át. Ilyen mértékű kilépések vagy kiáramlás valószínűleg bekövetkezett volna, amint az ARCO vagy objektíven túlzott eladósodottsági helyzetbe, illetve csődeljárás vagy felszámolási eljárás alá került volna, vagy - szubjektívebben, a bankostrom más eseteihez (94) hasonlóan - amint a részjegytulajdonosok úgy érezték volna, hogy befektetési szempontból az ARCO többé nem biztonságos, például a Dexia pénzügyi helyzetének és piaci értékének való súlyos kitettsége miatt.
(132)
A Bizottság óvatos (95) megközelítést alkalmaz az ARCO-nak juttatott előny kiszámítása során, és több időszak helyett csak egyetlen éves időszak potenciális kiáramlását veszi figyelembe. Ennek alapján eljárva a számítás a szövetkezeti garanciaprogram minimális hatását tükrözi, jóllehet a valóságban a garancia segíthetett annak megelőzésében, hogy az ARCO-nak többször is kezelnie kelljen a maximális tőkekiáramlást vagy tagkilépést. Az ARCO létesítő okirata lehetővé tette, hogy blokkolják a tőkekiáramlást, amennyiben az meghaladja a tőke 10 %-át vagy amennyiben a részjegytulajdonosok több mint 10 %-a lépett ki. A támogatási összeg kiszámításához a Bizottság feltételezi, hogy az ARCO a leghatékonyabb opciót választotta volna, vagyis azt, amely révén magasabb szintű tőkét tudtak volna megőrizni. A részjegytulajdonosok kilépéséhez kapcsolódó opciót illetően a Bizottság arra hivatkozik, hogy a részjegytulajdonos természetes személyek száma akkor volt a legalacsonyabb, amikor az előny keletkezett (2008. október 10-től kezdődően), amely egy újabb óvatos feltételezés, és ezeknek a részjegytulajdonosoknak tulajdonítja az említett év átlagos tőkerészesedését. A tőkekiáramláshoz kapcsolódó opció tekintetében a Bizottság arra az évre is hivatkozik, amikor a legalacsonyabb volt a tőke.
(133)
A Bizottság azt is figyelembe veszi, hogy az intézkedés révén biztosított előnyt részben csökkentette az a tény, hogy az ARCO-nak - amely három jogi személyből: az ARCOPAR-ból, az ARCOFIN-ből és az ARCOPLUS-ból áll - egyszeri belépési díjat és egy évre vonatkozó garanciadíjat kellett fizetnie, jóllehet e befizetésekre csak 2011 őszén került sor, pont azt megelőzően, hogy az ARCO kezdeményezte volna az önkéntes felszámolást.
(134)
Az intézkedés révén biztosított előny így tehát a következő két számítás alapján kapott összegek közül az alacsonyabb: a) a 2008. október 10-től2011. december 8-ig tartó időszak alatt a legalacsonyabb tőkéjű év tőkéjének 10 %-a, csökkentve a már kifizetett díjak teljes összegével; és b) a 2008. október 10-től2011. december 8-ig tartó időszak alatt a részjegytulajdonosok legalacsonyabb számának 10 %-a, megszorozva ugyanazon év részjegytulajdonosonkénti átlagos tőkerészesedésével, majd csökkentve a már kifizetett díjak teljes összegével.
(135)
Abszolút értelemben idővel egyre emelkedik annak valószínűsége, hogy a befektetők kivonják a tőkét, ami megnehezíti a kapott előny után fizetendő kamat kiszámítását. Annak érdekében, hogy az ARCO-nak juttatott előnyt teljes egészében ki lehessen szűrni, ugyanakkor a tagállam rendelkezésére álljon a visszafizetendő kamat kiszámítására alkalmazható módszer (96), a Bizottság úgy véli, hogy az előny egésze teljes mértékben legalább 2011. december 8-tól volt elérhető, továbbá azt kéri, hogy a visszafizetendő összegekre 2011. december 8-tól a tényleges visszafizetésükig tartó időszakra számítsanak fel kamatot.
(136)
Annak érdekében, hogy ellenőrizni tudja a támogatás kiszámítását, a Bizottság felkéri Belgiumot, hogy nyújtsa be a Bizottsághoz az ARCOPAR, az ARCOFIN és az ARCOPLUS részjegytulajdonosainak a 2008. október 10-től2011. december 8-ig tartó időszakban az egyes évek végén nyilvántartott számának listáját.
(137)
Az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó észrevételek benyújtására rendelkezésre álló határidőt követően több mint másfél évvel benyújtott kiegészítő észrevételeiken felül a belga hatóságok az ügy lényegét tekintve semmilyen új információt nem szolgáltattak. Azt állítják, hogy a Bizottság nem tilthatja meg részjegytulajdonos természetes személyek számára nyújtott garanciák végrehajtását, nem kérheti az államtól, hogy függessze fel a szövetkezeti garanciaprogram szerinti kifizetéseket, továbbá nem fizettetheti vissza az említett program keretében részjegytulajdonos természetes személyek javára teljesített kifizetéseket.
(138)
Észrevételeik alátámasztására a belga hatóságok emlékeztetnek arra, hogy a részjegytulajdonos természetes személyek nem minősülnek a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett vállalkozásnak, és úgy vélik, hogy a részjegytulajdonos természetes személyek javára végrehajtott garancia semmilyen hatással nem volt az ARCO-ra vagy annak valószínűségére, hogy Belgium visszafizetteti a támogatást.
(139)
Válaszában a Bizottság jelezte, hogy az e határozat értelmében visszafizetendő összegek valóban az ARCO javára nyújtott támogatások voltak.
(140)
A Bizottság hangsúlyozza, hogy a Szerződés 108. cikke (2) bekezdésének alkalmazásában annak megállapítása, hogy az állam által nyújtott támogatás a belső piaccal összeegyeztethetetlen, elegendő annak megindokolására, hogy a tagállam köteles megszüntetni a támogatást (97). A belga hatóságok ezért nem állíthatták, hogy egy összeegyeztethetetlen támogatásnak minősített garancia kifizetésére vonatkozó tilalom az uniós joggal ellentétes volt.
(141)
A hatóságok ezért kötelesek voltak teljesíteni az eljárás megindításáról szóló határozatban foglalt, a szóban forgó intézkedés felfüggesztésére irányuló felszólítást, és kötelesek voltak a kifizetések teljesítésének leállítására.
(142)
Következésképpen ugyancsak indokolt, hogy Belgium továbbra is tartózkodjon a támogatási intézkedés keretében való bármilyen kifizetés teljesítésétől,
Következtetés
(143)
A Bizottság megállapítja, hogy a szövetkezeti garanciaprogram az ARCOPAR, az ARCOFIN és az ARCOPLUS javára nyújtott állami támogatásnak minősül, amelyet Belgium az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével jogellenesen hajtott végre. Belgiumnak ezért vissza kell vonnia a szövetkezeti garanciaprogram alapját képező jogszabályt (különösen a 2009. április 14-i törvényt és a 2011. október 10-i királyi rendeletet), valamint vissza kell fizettetnie az előnyt az ARCOPAR-ral, az ARCOFIN-nel és az ARCOPLUS-szal,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Belgium által az ARCO és különösen az ARCOPAR, az ARCOFIN és az ARCOPLUS pénzügyi szövetkezetek javára az Európai Unió működéséről szóló szerződés 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével jogellenesen elfogadott garanciaprogram a belső piaccal összeegyeztethetetlen.
2. cikk
(1) Belgium visszafizetteti a kedvezményezettekkel az 1. cikkben említett összeegyeztethetetlen támogatást, amelynek összege az alábbiak közül az alacsonyabbik:
a)
a 2008. október 10-től2011. december 8-ig tartó időszak alatt a legalacsonyabb tőkéjű év tőkéjének 10 %-a, csökkentve a már kifizetett díjak teljes összegével; vagy
b)
a 2008. október 10-től2011. december 8-ig tartó időszak alatt a részjegytulajdonosok legalacsonyabb számának 10 %-a, megszorozva ugyanazon év részjegytulajdonosonkénti átlagos tőkerészesedésével, majd csökkentve a már kifizetett díjak teljes összegével.
(2) A visszafizettetendő összegekre 2011. december 8-tól a tényleges visszafizetésükig tartó időszakra kamatot kell felszámítani.
(3) A kamatot az EK-Szerződés 93. cikkének alkalmazására vonatkozó részletes szabályok megállapításáról szóló 659/1999/EK tanácsi rendelet végrehajtásáról szóló, 2004. Április 21-i 794/2004/EK bizottsági rendelet (98) V. fejezetével összhangban kamatos kamattal kell kiszámítani.
(4) Belgium az e határozatról szóló értesítés napjától kezdődő hatállyal továbbra is tartózkodik az 1. cikkben említett program keretében való bármilyen kifizetés teljesítésétől.
3. cikk
(1) Belgium megszünteti az 1. cikkben említett támogatási intézkedést, mivel az a belső piaccal összeegyeztethetetlen.
(2) Az 1. cikkben említett támogatást azonnal és ténylegesen vissza kell fizettetni.
(3) Belgium biztosítja, hogy e határozatnak a határozatról szóló értesítéstől számított négy hónapon belül eleget tesz.
4. cikk
(1) Belgium az e határozatról szóló értesítéstől számított két hónapon belül benyújtja a Bizottságnak az alábbi információkat:
a)
az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedések részletes leírása;
b)
az azt bizonyító dokumentumok, hogy a kedvezményezetteket felszólították a támogatás visszafizetésére.
(2) Belgium az 1. cikkben említett támogatás teljes visszafizettetéséig folyamatosan tájékoztatja a Bizottságot az e határozat végrehajtása érdekében hozott nemzeti intézkedésekről. A Bizottság egyszerű kérésére haladéktalanul benyújtja az e határozatnak való megfelelés érdekében már meghozott és tervezett intézkedésekre vonatkozó információkat. Belgium továbbá részletes adatokat szolgáltat a kedvezményezettek által már visszafizetett támogatási összegekről és kamatokról.
5. cikk
Ennek a határozatnak a Belga Királyság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2014. július 3-án.