РЕШЕНИЕ НА КОМИСИЯТА
от 11 юни 2014 година
относно държавна помощ SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 и NN 32/10), предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa
(нотифицирано под номер C(2014) 3571)
(само текстът на италиански език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
(2014/944/ЕС)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (ДФЕС), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като покани заинтересованите страни да представят своите мнения в съответствие с посочените по-горе разпоредби (1) и като взе предвид техните забележки,
като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 27 октомври 2008 г. италианските органи уведомиха Комисията за намерението на регион Калабрия да предостави помощ под формата на вливане на капитали за покриване на оперативните загуби, понесени от дружеството SO.G.A.S. SpA Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (наричано по-нататък „SO.G.A.S. Spa“ или „получателят“): SO.G.A.S. Spa е операторът на летището в Реджо Калабрия (Aeroporto dello Stretto, т.е. „летището на провлака“).
(2)
В хода на предварителната проверка Комисията узна за други мерки в полза на същия получател, които, както изглежда, представляват неправомерна държавна помощ. Поради това Комисията включи тези мерки в своето разследване.
(3)
Тъй като Комисията имаше информация, че държавната помощ всъщност е била предоставена, преди Комисията да може да установи нейната съвместимост с вътрешния пазар, тя регистрира случая като помощ, за която не е уведомена, под номер NN 32/10.
(4)
Комисията поиска допълнителна информация по отношение на мярката, за която е уведомена, на 27 ноември 2008 г., 23 февруари 2009 г. и 19 май 2009 г. Италия отговори на 14 януари 2009 г., 26 март 2009 г. и 9 октомври 2009 г.
(5)
С писмо от 20 юли 2010 г. Комисията уведоми Италия за своето решение да открие официалната процедура по разследване, описана в член 108, параграф 2 от ДФЕС по отношение на помощта за SO.G.A.S. Spa (наричано по-нататък „решението за откриване на процедурата“).
(6)
Решението на Комисията за откриване на разследването бе публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2). В него Комисията прикани заинтересованите страни да представят своите мнения.
(7)
С писмо от 19 ноември 2010 г. получателят представи мненията си относно решението за откриване на процедурата. На 20 декември 2010 г. Комисията препрати мненията на получателя на италианските органи и поиска тяхното становище. Комисията изпрати напомнително писмо на 8 март 2011 г. и получи забележките на Италия на 29 април 2011 г. Комисията не получи други мнения от заинтересованите страни.
(8)
Италианските органи представиха мнения относно решението за откриване на процедурата с писма от 23 септември 2010 г. и 15 декември 2010 г.
(9)
С писмо от 30 март 2012 г. Комисията поиска допълнителна информация относно разследваните мерки. Италианските органи предоставиха поисканата информация с писмо от 30 април 2012 г.
2. ПОДРОБНО ОПИСАНИЕ НА МЕРКИТЕ
2.1. Получател
(10)
Получателят на мерките е операторът на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa.
(11)
SO.G.A.S. Spa е дружество с ограничена отговорност, регистрирано съгласно италианското законодателство през март 1981 г. и притежавано изцяло от публични органи.
(12)
Пътникопотокът на летището е нараснал от 272 859 пътници през 2004 г. до 571 694 пътници през 2012 г. (3)
2.2. Оспорваните мерки
(13)
Мярката, за която Италия е уведомила, е вливане на капитал от страна на регион Калабрия в размер на 1 824 964 ЕUR за покриване на загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa през 2004 г. и 2005 г.
(14)
През юни 2005 г. и юни 2006 г. публичните акционери на SO.G.A.S. Spa решават да покрият понесените от SO.G.A.S. Spa загуби през двете предходни години (1 392 900 EUR през 2004 г. и 2 257 028 EUR през 2005 г.) посредством pro rata вливане на капитали. Към този момент регион Калабрия е притежавал 50 % от дяловете в дружеството, като останалите са били собственост на община Реджо Калабрия, провинция Реджо Калабрия, провинция Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(15)
Съгласно информацията, с която Комисията разполага към момента на решението за откриване на процедурата, pro rata вливане на капитал е било вече извършено от провинция Реджо Калабрия, община Месина, община Реджо Калабрия и търговската палата на Месина.
(16)
През 2006 г. SO.G.A.S. Spa понася допълнителни загуби от 6 018 982 ЕUR. През декември 2007 г. акционерите на SO.G.A.S. решават да превърнат резервите на дружеството в акционерен капитал и след това да намалят капитала, за да покрият оставащите загуби. Това обаче би намалило капитала под минималното равнище, изисквано от италианското законодателство за летищни оператори. За да възстановят капитала в съответствие със законовите изисквания, акционерите на SO.G.A.S. Spa се споразумяват да увеличат този капитал с 2 742 919 ЕUR. Капиталът е увеличен чрез конвертиране на облигации, записани преди това от някои акционери, на обща стойност от 2 274 919 ЕUR. Регион Калабрия не е сред акционерите, притежавали конвертируемите облигации, и делът му от капитала на дружеството намалява от 50 % на 6,74 %.
2.3. Орган, отпускащ помощта
(17)
За разглежданите тук мерки органът, отпускащ помощта, е регион Калабрия.
(18)
Както е обяснено по-горе, публични средства са предоставени на SO.G.A.S. Spa също от провинция Реджо Калабрия, община Реджо Калабрия, провинция Месина, община Месина, търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина под формата на pro rata вливане на капитали за покриване на загубите, понесени през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., и за възстановяване на капитала в съответствие със законовите изисквания.
2.4. Бюджет
(19)
Италианските органи уведомиха за вливането на капитали в размер на 1 824 964 ЕUR, пропорционално на дела на провинция Реджо Калабрия в SO.G.A.S. Spa, одобрено през юни 2005 г. и юни 2006 г. Освен това, както е обяснено по-горе, останалите публични акционери са покрили загубите по подобен начин в размер на 1 824 964 ЕUR. През декември 2007 г. има ново вливане на капитал в размер на 2 742 919 ЕUR.
(20)
Общият бюджет на подлежащите на оценка мерки възлиза следователно на 6 392 847 ЕUR.
2.5. Съдебно производство в национален съд
(21)
Регион Калабрия решава да не задейства вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите през юни 2005 г. и юни 2006 г., докато няма решение на Комисията за неговото одобрение, и SO.G.A.S. Spa завежда дело срещу региона пред първоинстанционния съд (Tribunale) на регион Калабрия. Съдът се произнася в полза на SO.G.A.S. Spa, като оспорването на решението от страна на региона е отхвърлено през май 2009 г.
(22)
Като признава компетентността на Комисията да вземе решение дали дадена мярка за предоставяне на държавна помощ е съвместима с вътрешния пазар, първоинстанционният съд счита, че националните съдилища са компетентни да решат дали мярката представлява държавна помощ. Съдът се произнася, че публичното финансиране, предоставено в този случай, не представлява държавна помощ, тъй като то не може да наруши конкуренцията, нито да засегне търговията между държавите членки. Съдът се произнася също така, че е спазен принципът за инвеститор в условията на пазарна икономика, тъй като към момента на предоставяне на помощта, независимо от загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., са били налице разумни възможности за рентабилност в дългосрочен план.
(23)
Регионът оспори решението на съда въз основа на това, че мярката представлява държавна помощ и следователно не следва да се изпълнява, докато Комисията не приеме решение за нейното одобряване. През декември 2009 г. италианските органи уведомиха Комисията, че това оспорване е отхвърлено и че не могат да се предприемат други процедурни стъпки за оспорване на предоставянето на публични средства на SO.G.A.S. Spa.
3. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕ НА ОФИЦИАЛНАТА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(24)
В решението за откриване на процедурата Комисията изрази предварителното мнение, че pro rata вливането на капитали, извършено от региона и другите публични акционери за покриване на загубите, понесени през 2004 г. и 2005 г., и вливането на капитали, за което е взето решение от акционерите на SO.G.A.S. Spa през декември 2007 г., представляват държавна помощ на следните основания:
а)
те представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия, или местни автономни органи, учредени съгласно публичното право, а именно търговската палата на Реджо Калабрия и търговската палата на Месина; във вливането следователно участват държавни ресурси, така че то може да бъде вменено на държавата;
б)
те не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и поради това предоставят избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa;
в)
вливането на капитали може да наруши конкуренцията и да засегне търговията между държавите членки.
(25)
Комисията изрази предварителното мнение, че оспорваните мерки са несъвместими с вътрешния пазар. Първо, Италия изрично заяви, че дружеството SO.G.A.S. Spa не е натоварено с предоставянето на услуги от общ икономически интерес (наричани по-нататък „УОИИ“). Второ, италианските органи потвърдиха, че мерките не са свързани с конкретна инвестиция в летището; Комисията достигна до предварителното заключение, че съвместимостта на мерките не може да бъде оценена по критериите, определени от Насоките за финансирането на летища и за предоставянето на държавни първоначални помощи за авиокомпании, опериращи на регионални летища (наричани по-нататък „Насоки за авиационния сектор от 2005 г.“) (4). Трето, независимо от твърдението си, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение (наричани по-нататък „Насоките за оздравяване и преструктуриране“) (5), италианските органи посочиха също така, че мерките не са част от план за преструктуриране и че такъв план не съществува. И накрая, Комисията счита, че мерките не са съвместими с Насоките за национална регионална помощ за 2007-2013 г. (наричани по-нататък „Насоки за регионална помощ“ ) (6), които осигуряват рамката за оценка на предоставената помощ въз основа на член 107, параграф 3, букви а) и в) от ДФЕС.
(26)
Що се отнася до съдебните производства, предявени в италианските съдилища срещу отказа на региона да плати своята pro rata вноска след разрешение от Комисията съгласно правилата за държавните помощи, Комисията счита, че с оглед на върховенството на правото на ЕС пред националното право и доколкото уведомлението не е било официално оттеглено, Италия е длъжна да спази отлагателната клауза, посочена в член 108, параграф 3 от ДФЕС. Комисията следователно счита, че по силата на върховенството на задължението за отлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС позицията на националните съдилища е следвало да не бъде взета под внимание и че италианските органи не е трябвало да задействат мярката, за която са уведомили, докато процедурата за държавна мярка не е още приключила.
4. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(27)
Единствената заинтересована страна, от която Комисията получи мнения, беше получателят SO.G.A.S. Spa, който подкрепи и допълни доводите, представени от италианските органи по време на официалното разследване.
4.1. Наличие на помощ
(28)
Според SO.G.A.S. Spa подлежащите на оценка мерки не представляват държавна помощ, защото не всички критерии, определени в член 107, параграф 1 от ДФЕС, са изпълнени. По-конкретно SO.G.A.S. Spa твърди, че мярката: i) не засяга търговията между държавите членки, или ii) не дава избирателно предимство на SO.G.A.S. Spa, и iii) не нарушава, нито заплашва да наруши конкуренцията.
(29)
SO.G.A.S. Spa твърди, че оспорваните мерки са предоставени при нормални пазарни условия и следователно са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Те са в съответствие с членове 2446 и 2447 от италианския граждански кодекс, които изискват от акционерите на дружество с ограничена отговорност, което е загубило над една трета от своя капитал, да компенсират неговите загуби, за да се избегне закриването на дружеството. Неизпълнението от страна на акционерите на задължението да покрият загубите на SO.G.A.S. Spa като летищен оператор би довело (по смисъла на член 13 от Министерска заповед (D.M.) № 521 от 12 ноември 1997 г.) до отмяна на частичното управление на операциите на летището в Реджо Калабрия, с което е натоварено SO.G.A.S. Spa съгласно член 17 от Наредба (D.L.) № 67 от 1997 г., и би направило невъзможно в бъдеще да се осигури пълната концесия за летищен оператор, за което е подадено заявление в Министерството на транспорта. Разумно беше следователно да се предположи, че частен инвеститор, изправен пред подобен избор, би постъпил по същия начин, за да увеличи стойността на своя акционерен дял.
(30)
Получателят посочи, че първоинстанционният съд на Реджо Калабрия е възложил независима оценка на дружеството през юни 2008 г., съгласно която стойността на дружеството е между 12 млн. евро и 17 млн. евро.
(31)
Като доказателство за възможностите за рентабилност на дружеството получателят представи на Комисията бизнес план, изготвен за SO.G.A.S. Spa през октомври 2008 г. от външен консултант, който прогнозира, че дружеството ще се върне към жизнеспособност през 2013 г.
(32)
Покана за участие в търг за частичната приватизация на SO.G.A.S. Spa е публикувана през юли 2007 г. Оферта за придобиването на 35 % от капитала на SO.G.A.S. Spa е подадена от италианско-аржентински консорциум (associazione temporanea di imprese или АТI). Офертата е счетена за икономически неизгодна от акционерите на SO.G.A.S. Spa. През март 2010 г. е публикувана нова покана за участие в търг за 35 % от акциите на SO.G.A.S. Spa. Според SO.G.A.S. Spa получените в отговор писма за изразяване на интерес, заедно с първоначалната оферта на консорциума, са показали, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е спазен.
(33)
SO.G.A.S. Spa освен това твърди, че Комисията неправилно е достигнала до заключението, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, могат да използват също и летищата в Катания, Ламеция Терме или Кротоне в зависимост от местопребиваването си, и че оспорваните мерки могат следователно да нарушат конкуренцията между летищните оператори.
(34)
Първо, летището в Реджо Калабрия и летищата в Катания, Ламеция Терме и Кротоне са регионални летища за полети „от точка до точка“, чиито райони на обслужване не се припокриват. А и летището в Реджо Калабрия не се конкурира с никое друго летище в Италия или в Съюза. Специфичните географски и инфраструктурни характеристики на Калабрия изключват евентуално припокриване между района на обслужване на летището в Реджо Калабрия и тези на съседните италиански летища. Летището на Ламеция Терме е отдалечено на повече от 130 km, на около един час път с лек автомобил от Реджо Калабрия. Няма бърза пряка връзка между летището в Реджо Калабрия и това в Кротоне, което е на повече от три часа път. Летището в Катания се намира в друг географски район на разстояние над 130 km, като времето за пътуване с лек автомобил е между 1 час и 30 мин. и 1 час и 40 мин.
(35)
SO.G.A.S. Spa представи таблица, на която е показан корелационен показател между потока пристигащи пътници на летището в Реджо Калабрия и тези на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Катания. От таблицата според SO.G.A.S. Spa се вижда, че пътниците, използващи летището в Реджо Калабрия, представляват нов компонент в регионалния пътникопоток. Ето защо евентуално затваряне на летището би довело по-скоро до загуба на част от търсенето на услуги на въздушния транспорт, отколкото до преразпределяне в други летища. SO.G.A.S. Spa представи и друга таблица, за да покаже, че разглежданите мерки действително са създали ново търсене за услуги на въздушния транспорт в региона, довело до ползи както за въздушните превозвачи, заинтересовани да стартират нови маршрути между Реджо Калабрия и други италиански и европейски летища, така и за други летища, които са установили повишено търсене на техните услуги.
(36)
SO.G.A.S. Spa отхвърля предварителната констатация на Комисията, че мерките могат да нарушат конкуренцията между авиолиниите. Публичното финансиране не е предоставено на никой от въздушните превозвачи чрез предоставяне на по-ниски такси за кацане или на други благоприятни условия. Таксите за кацане и другите условия за експлоатация на летището са определени от компетентния орган и не са оставили възможност за собствена преценка на летищния оператор. И накрая, SO.G.A.S. Spa твърди, че летището в Реджо Калабрия е обслужвано главно от Alitalia (която осъществява шест от осемте ежедневни полета) и че няма данни за проявен интерес от чартърни или нискобюджетни превозвачи за стартиране на нови маршрути, отлитащи от летището в Реджо Калабрия.
(37)
SO.G.A.S. Spa заключава, че при оценката на въздействието на мярката върху конкуренцията и търговията между държавите членки Комисията следва да вземе предвид специфичните обстоятелства и да констатира, че мярката не представлява държавна помощ.
4.2. Съвместимост на помощта
(38)
По въпроса дали мерките могат да се разглеждат като съвместими съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС, SO.G.A.S. Spa твърди, че разглежданото публично финансиране е имало за цел да поддържа непрекъснатостта на дейността на летищния оператор и осъществяването на определени икономически дейности. Тази цел е обоснована от факта, че малките летища не генерират по принцип достатъчно приходи, за да покрият разходите, необходими за да се отговори на изискванията за сигурност и безопасност. Освен това летището в Реджо Калабрия, с оглед на характеристиките на инфраструктурата на летището и произтичащите от тях ограничения, наложени от националния орган за гражданска авиация ЕNAC (7), би се натъкнало на големи трудности при посрещането на чартърни и нискобюджетни авиолинии.
(39)
По-специално, в съответствие с параметрите на ЕNAC летището в Реджо Калабрия е класифицирано като летище от ниво II. Тази класификация се основава по-скоро на размерите на инфраструктурата, отколкото на обема на пътникопотока; тя изисква от летищата с малки обеми на пътникопотока да извършват същите разходи, за да отговарят на стандартите за безопасност, каквито и летищата с над един милион пътници.
(40)
Без разследваното публично финансиране летището би било принудено да излезе от пазара с отрицателни последици на регионално равнище за мобилността на местните жители. Това би попречило също така на акционерите да получат възвращаемост на своите инвестиции.
(41)
Накрая или като алтернатива, SO.G.A.S. Spa твърди, че Решение 2005/842/ЕО на Комисията (8) относно услугите от общ икономически интерес е приложимо в настоящия случай и че мерките могат при всички положения да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар и следователно освободени от изискването за уведомяване.
(42)
SO.G.A.S. Spa твърди, че тъй като пътникопотокът на летището не е надвишил един милион пътници годишно през референтния период, управлението на операциите на летището е услуга от общ икономически интерес (УОИИ) по смисъла на член 2, параграф 1, буква г) от Решение 2005/842/ЕО. SO.G.A.S. Spa посочва, че съгласно Наредба № 250 от 25 юли 1997 г. местните органи могат да притежават акционерна собственост само в дружества, които са натоварени с извършването на услуги от общ икономически интерес. Дружеството SO.G.A.S. Spa е било винаги собственост на местни органи в Калабрия и Месина, което е косвено доказателство, че летищният оператор се квалифицира като доставчик на УОИИ. Като доказателство, че летищният оператор наистина е доставчик на УОИИ, SO.G.A.S. Spa представя решения на община Реджо Калабрия от 27 юли 2010 г. и 19 юни 2010 г., в които се посочва значението на предоставяните от летището услуги на регионално равнище.
(43)
Компенсацията за обществени услуги е ограничена до загубите, понесени от летищния оператор при предоставяне на УОИИ, и следователно отговаря на принципите на необходимост и пропорционалност, изложени в член 5, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО. Що се отнася до липсата на акт, който да възлага ефективно УОИИ на летищния оператор, SO.G.A.S. Spa предлага да бъде подготвено споразумение, което да отстрани всички съмнения, че четирите критерия по делото Altmark (9) са изпълнени в случая с летището в Реджо Калабрия.
5. МНЕНИЯ НА ИТАЛИАНСКИТЕ ОРГАНИ
(44)
В решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че Италия е потвърдила, че SO.G.A.S. Spa не е било формално натоварено с извършването на УОИИ, така че съвместимостта на оспорваните мерки не може да бъде преценена по правилата във връзка с УОИИ.
5.1. Въпросът дали дейностите на летището представляват УОИИ
(45)
В хода на разследването Италия твърдеше, че разглежданите мерки представляват компенсации за предоставянето на УОИИ от SO.G.A.S. Spa. При липса на доказателство за противното италианските органи твърдят, че последваща оценка е стигнала до заключението, че в случая със SO.G.A.S. Spa изискванията на ЕС за УОИИ са изпълнени.
(46)
Италия счита, че възприетата от Комисията линия придава неоправдана тежест по-скоро на формалната страна, отколкото на съществените изисквания за УОИИ. В подкрепа на това твърдение Италия представя бегла оценка на четирите критерия по делото Altmark. Италия твърди, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било действително натоварено със задача за извършване на обществена услуга. Тази задача е потвърдена пряко и косвено от няколко административни акта, издадени от местните органи. Италия представя протокола от заседание на общинския съвет на Реджо Калабрия, състоял се на 17 октомври 2007 г., на който съветът е решил да субсидира загубите на летищния оператор, и протокола от заседанията на същия орган, състояли се на 16 юни 2009 г. и 31 декември 2009 г., които според Италия показват, че дейностите на летището действително представляват УОИИ. В протокола на заседанието от 17 октомври 2007 г. се заявява, че „регион Калабрия счита, че определени дейности на летището в Реджо Калабрия са необходими за предоставянето на услуга от общ икономически интерес и възлага на SO.G.A.S. Spa известен брой задължения за предоставяне на публични услуги, с цел да се гарантира адекватно общественият интерес; в такива случаи летищният оператор може да бъде субсидиран от местните органи за допълнителните разходи, възникнали при изпълнението на тези задължения, които са от такова естество, че не може да се изключи възможността общото управление на операциите на летището да бъде считано като услуга от общ икономически интерес“.
(47)
По-общо казано, регион Калабрия е страна по Протокола за развитието на летищата в Ламеция Терме, Кротоне и Реджо Калабрия, от което става ясно, че услугите, предоставяни от летището, са обществени услуги от съществено значение за икономическото и социалното развитие на региона и следователно могат да бъдат финансирани с европейски, национални или регионални средства.
(48)
Италия подчертава също така, че на 28 декември 2008 г. летищният оператор е поискал от акционерите да покрият загубите му, по-специално поради поетото от него задължение за предоставяне на обществена услуга, и твърди, че никой частен оператор не би осигурил управлението на операциите на летището на чисто търговски условия. Първият критерий по делото Altmark е следователно изпълнен.
(49)
Параметрите, въз основа на които е изчислена компенсацията, могат да бъдат лесно изведени от счетоводния баланс на SO.G.A.S. Spa, в който е даден прозрачен отчет на оперативните разходи. Публичното финансиране е ограничено до размера на загубите без допълнително обезпечение за получателя.
(50)
По отношение на третия критерий по делото Altmark Италия твърди, че в случая с обществените услуги действията на публичен акционер не са съпоставими с тези на частен инвеститор. Поведението на един публичен орган може да бъде обосновано с цели в полза на обществения интерес, което възпира прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. В този случай поведението на публичните акционери не е мотивирано от търговски съображения и следователно не може да бъде сравнено с това на инвеститор в условията на пазарна икономика. Италия заключава, че третият критерий по делото Altmark, който очевидно изисква прилагането на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, не е приложим в разглеждания случай.
(51)
Италия заявява, че тъй като дейностите на SO.G.A.S. Spa представляват услуга от общ икономически интерес, вливането на капитали може да се разглежда като компенсация за предоставянето на такива услуги въз основа на последваща оценка и поради това не представлява държавна помощ.
5.2. Съвместимост на помощта
(52)
Италия заявява, че ако мерките бъдат счетени за държавна помощ, те следва във всички случаи да се разглеждат като съвместими съгласно член 2, параграф 1 от Решение 2005/842/ЕО.
5.3. Липса на нарушаване на конкуренцията
(53)
Италия се позовава на точка 39 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г., в която се посочва, че „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“.
(54)
Италианските органи твърдят освен това, че дейностите на летището не са рентабилни. Това се доказва от факта, че макар първоначалното намерение за частична приватизация на дружеството да е било широко оповестено, процедурата е завършила без успех. Като се има предвид, че потенциалните инвеститори е трябвало да вземат мерки за покриване на загубите, очаквани през следващите години, както се посочва в бизнес плана, публикуван при обявяване на тръжната процедура, и че единствената получена оферта не е била счетена за икономически изгодна, става ясно, че дейността е по губеща естеството си. Освен това фактът, че оферентите не са били готови да покрият потенциалните бъдещи загуби в неограничен обем, а само в предварително установени рамки, доказва, че няма привлекателен за инвеститорите пазар, а това пък означава, че мерките не могат да окажат въздействие върху търговията между държавите членки.
6. ЗАБЕЛЕЖКИ НА ИТАЛИЯ ВЪВ ВРЪЗКА С МНЕНИЯТА, ПРЕДСТАВЕНИ ОТ ЗАИНТЕРЕСОВАНИ СТРАНИ
(55)
С писмо от 27 април 2012 г. италианските органи, от името на регион Калабрия, изпратиха на Комисията забележки във връзка с мненията на SO.G.A.S. Spa.
(56)
Италия подкрепя доводите на SO.G.A.S. Spa, включително твърдението на SO.G.A.S. Spa, че разглежданите мерки са свързани с УОИИ, което според Италия означава, че те не могат да се разглеждат като държавна помощ.
(57)
Италия твърди също така, че мерките не нарушават конкуренцията, нито засягат търговията между държавите членки.
7. ОЦЕНКА НА ПОМОЩТА
7.1. Наличие на помощ
(58)
Член 107, параграф 1 от ДФЕС определя, че „освен когато е предвидено друго в Договорите, всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар“.
(59)
Критериите, определени в член 107, параграф 1, са кумулативни: разглежданите мерки представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, само ако всички горепосочени условия са изпълнени. Следователно държавната помощ трябва:
а)
да бъде предоставена от държавата или чрез държавни ресурси;
б)
да поставя в по-благоприятно положение определени предприятия или производството на някои стоки;
в)
да нарушава или да заплашва да наруши конкуренцията; и
г)
да засяга търговията между държавите членки.
(60)
В своето решение по делото летище Лайпциг/Хале (10) Общият съд постановява, че изграждането и експлоатацията на гражданско летище представлява икономическа дейност. Единственото изключение е за някои дейности, които по правило се отнасят към упражняване на публични правомощия и поради това не могат да бъдат разглеждани като икономически дейности. Държавното финансиране на такива дейности остава извън обхвата на разпоредбите за държавна помощ. Няма следователно съмнение, че SO.G.A.S. Spa е предприятие за целите на законодателството за държавните помощи, тъй като то е оператор на летището в Реджо Калабрия и предлага летищни услуги на икономическите оператори (по-конкретно на авиолиниите), извършващи дейности на летището.
7.1.1. Държавни ресурси
(61)
Понятието „държавна помощ“ се прилага по отношение на всяко предимство, предоставено пряко или непряко, финансирано от обществени ресурси и предоставено от самата държава или от междинен орган, действащ по силата на правомощията, поверени му от държавата. Следователно то се отнася до всички предимства, предоставени от регионални или местни органи на държавите членки, независимо от статута и описанието им (11).
(62)
В точки 27 и 28 от решението за откриване на процедурата Комисията отбелязва, че обсъжданите мерки представляват трансфер на средства за SO.G.A.S. Spa от определен брой регионални и местни органи, а именно от регион Калабрия, провинция Реджо Калабрия, община Месина и община Реджо Калабрия. Комисията следователно счита, че в оспорваните мерки участват държавни ресурси и те могат да бъдат вменени на държавата. Комисията освен това разглежда ресурсите на италианските търговски палати като държавни ресурси. Търговските палати са публични органи, уредени съгласно публичното право, според което те са част от публичната администрация и са натоварени с публични функции, така че Комисията счита, че техните решения могат да бъдат вменени на Италия. На тази база ресурсите на търговската палата на Месина представляват държавни ресурси и техният трансфер може да бъде вменен на държавата. В хода на разследването нито Италия, нито която и да е от заинтересованите страни, не е оспорила тази предварителна констатация.
(63)
Комисията следователно потвърждава, че всички разглеждани мерки са предоставени чрез държавни ресурси и могат да бъдат вменени на държавата.
7.1.2. Избирателно икономическо предимство
(64)
Публичното финансиране е избирателно, тъй като е в полза на едно отделно предприятие, SO.G.A.S. Spa. То покрива загубите, понесени от SO.G.A.S. Spa при извършване на обичайната му дейност.
(65)
Като се има предвид, че изграждането и експлоатацията на летищната инфраструктура е икономическа дейност, Комисията изразява становището, че публичното финансиране, предоставено на SO.G.A.S. Spa, оператор на тази инфраструктура, което покрива загубите, които летищният оператор би трябвало да понесе по принцип сам, предоставя икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa, тъй като укрепва позицията му на пазара и пречи на пазарните механизми да породят нормалните си последици (12).
(66)
Макар на предварителния етап Италия да заяви, че летището не е официално натоварено с извършването на УОИИ, Комисията отбелязва, че след приемането на решението за откриване на процедурата Италия е преразгледала своята позиция и е потвърдила, че оспорваното публично финансиране представлява в действителност публична компенсация за изпълнение на задълженията за обществена услуга (13).
(67)
В своето решение по делото Altmark Съдът на ЕО установява следните критерии за определяне на това дали компенсацията за предоставяне на УОИИ предоставя предимство по смисъла на член 107 от ДФЕС (14):
1)
предприятието бенефициер трябва действително да е натоварено с изпълнението на задължения от публичен интерес и задълженията трябва да бъдат ясно определени („първи критерий по делото Аltmark“);
2)
параметрите, въз основа на които се изчислява компенсацията, трябва да бъдат определени предварително по обективен и прозрачен начин („втори критерий по делото Аltmark“);
3)
компенсацията не може да надхвърля необходимото за покриване на всички или на част от разходите, направени при изпълнение на задълженията от публичен интерес, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения („трети критерий по делото Аltmark“);
4)
когато предприятието, което трябва да изпълнява задължения от публичен интерес, в конкретния случай не е избрано съгласно процедурата по възлагане на обществени поръчки, която би позволила да бъде избран кандидатът, способен да предостави тези услуги на най-ниска цена за общността, равнището на необходимата компенсация трябва да бъде определено на базата на анализ на разходите, каквито би направило едно типично, добре ръководено и и подходящо оборудвано с транспортни средства предприятие за изпълнение на необходимите изисквания на обществената услуга, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба при изпълнението на задълженията („четвърти критерий по делото Аltmark“).
7.1.2.1. Първи критерий по делото Аltmark
(68)
Изискването съгласно първия критерий по делото Аltmark съвпада с изискването, установено в член 106, параграф 2 от ДФЕС, че услугата трябва да бъде ясно възложена и определена (15).
(69)
На първо място, член 106, параграф 2 от ДФЕС се прилага само за „предприятията, които са натоварени с функцията“ да оказват УОИИ. Съдът винаги е подчертавал необходимостта от акт за възлагане на услугата (16). Актът за възлагане е необходим с оглед да се определят задълженията на предприятието и на държавата. При липсата на официален акт конкретната задача на предприятието остава неизвестна и не може да се определи каква би могла да бъде справедливата компенсация (17). Необходимостта от ясно определение на УОИИ е поради това неотменима и неотделима от идеята за натоварване и следователно произтича непосредствено от член 106, параграф 2 от ДФЕС. Когато едно предприятие е натоварено с извършване на услуга, логично изискване е тя да бъде определена.
(70)
Още през 2001 г. в съобщението относно услугите от общ икономически интерес Комисията обърна внимание на връзката между определяне на понятието „възлагане“ и необходимостта и пропорционалността от компенсация, давана за извършване на УОИИ съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС (18). В точка 22 от съобщението се заявява, че „във всички случаи с оглед прилагане на предвиденото в член 86, параграф 2 изключение задачата на обществената услуга трябва да бъде ясно определена и възложена изрично под формата на акт на публичната власт… Това задължение е нужно, за да гарантира както правна сигурност, така и прозрачност по отношение на гражданите, и е необходимо, за да може Комисията да провери дали е спазен критерият за пропорционалност.“ Възлагането и определението са следователно логическа предпоставка за всяко достоверно оценяване на степента на пропорционалност на всички компенсации. Съдилищата на Съюза нееднократно са подчертавали необходимостта от ясно определение на задълженията за извършване на обществена услуга както за прилагане на изключението по делото Аltmark, така и на член 106, параграф 2 от ДФЕС (19).
(71)
Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги от 2005 г. (20) потвърждава този подход. В точка 8 от Рамката се посочва, че компенсацията за обществена услуга, която представлява помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар, ако са изпълнени условията, установени в Рамката. Тези условия включват по-специално възлагане на УОИИ под формата на един или повече официални актове, в които наред с другото се уточняват характерът и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации (точка 12 от Рамката).
(72)
В Съобщението от 2011 г. на Комисията за прилагането на правилата на Европейския съюз към компенсацията, предоставена за извършването на услуги от общ икономически интерес (21), също се посочва, че задълженията за обществени услуги трябва предварително да бъдат ясно определени. В съответствие с точка 51 от съобщението, „за да се приложи член 106, параграф 2 от Договора, извършването на УОИИ трябва да бъде възложено на едно или повече предприятия. Затова държавата трябва да е възложила специална задача на въпросните предприятия. Също така според първия критерий по делото Аltmark се изисква на предприятието да е възложено задължението за обществена услуга. Съответно, за да се съблюдава съдебната практика от делото Аltmark, при възлагането на обществена услуга е необходимо да се определят задълженията на въпросните предприятия и на органа.“ В точка 52 се посочва, че задачата за извършване на обществена услуга трябва да бъде възложена под формата на един или повече актове, в които трябва да са уточнени поне съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга; предприятието и, при необходимост, съответната територия; същността на всички изключителни или специални права, предоставени на предприятието от въпросния орган; параметрите за изчисляване, контролиране и преглед на компенсацията; както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации.
(73)
Италианските органи обаче твърдят, че подходът на Комисията е прекомерно формален и че на SO.G.A.S. Spa всъщност е възложена УОИИ; в случая те се позовават главно на документи, изготвени след одобрението на въпросните мерки.
(74)
Според Италия фактът, че управлението на операциите в летището в Реджо Калабрия представлява УОИИ, може да бъде изведен от няколко регионални решения, в които се посочва общественият интерес на летищните услуги и тяхната основополагаща роля в икономическото развитие на региона. Тези регионални решения не съдържат обаче изрично определение на УОИИ, за която се твърди, че е възложена на летищния оператор, нито правила, определящи компенсацията. Освен това въпросните актове са приети след 2007 г. и следователно са въведени след предполагаемото стартиране на услугите от общ икономически интерес, т.е. след дейностите на летището през периода 2004-2006 г. Италия не е представила също на Комисията друг документ, определящ обхвата на предполагаемите задължения за предоставяне на обществена услуга, възложени на получателя, който да е с дата преди 2004 г.
(75)
Комисията следователно счита, че в разглеждания случай предполагаемата УОИИ не е била правомерно възложена на получателя.
(76)
Комисията не може да приеме твърдението на италианските органи, че дадена УОИИ може да бъде компенсирана законно, дори ако услугата не е била предварително определена като УОИИ и възложена на получателя на тази база. Ако това беше така, държавите членки щяха да бъдат в правото си да преразгледат ex post необходимостта от възлагане на задължения за предоставяне на обществена услуга по своя собствена преценка. След като дадено предприятие понесе оперативни загуби, държавите членки биха могли да възложат на това предприятие задължения за извършване на обществена услуга и да му предоставят компенсация, независимо от всяка предварителна оценка на действителната необходимост от предоставяне на услугата в общ интерес. Този подход е в противоречие с изискването, че УОИИ трябва да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с другото, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. Твърдението на италианските органи, че летищните услуги са от съществено значение за развитието на региона, не е достатъчно доказателство, че получателят е правомерно натоварен с извършването на УОИИ, тъй като задълженията за предоставяне на обществена услуга и правилата за компенсациите не са определени предварително и прозрачно.
(77)
Освен това, ако се приеме становището на италианските органи, че държавите членки могат да възлагат УОИИ ex post, това би означавало по-благоприятно третиране на държавите членки, действали в нарушение на задълженията за уведомяване и отлагане. Тези държави членки биха могли да твърдят, че помощта, предоставена на дадено предприятие неправомерно, е всъщност необходима за покриване на разходите за обществена услуга, която е предоставена от получателя, без обаче да е била предварително определена или възложена на предприятието. Но държавите членки, които решат да изпълнят задължението си за уведомяване, ще трябва предварително да възложат и определят ясно УОИИ, за да спазят правилата за УОИИ и критериите по делото Аltmark.
(78)
Това би създало стимул за държавите членки да не уведомяват за нова държавна помощ в противоречие с добре установения принцип, че държавите членки, които не уведомяват за държавна помощ, не могат да бъдат третирани по-благоприятно от държавите членки, които правят това (22).
(79)
В обобщение, Комисията достига до заключението, че първият критерий по делото Аltmark не е изпълнен; освен това Комисията изразява становището, че и другите критерии по делото Аltmark не са изпълнени въз основа на изложените по-долу съображения.
7.1.2.2. Втори критерий по делото Аltmark
(80)
Параметрите за изчисляване на компенсацията не са установени предварително. В актовете, с които според италианските органи се възлагат услугите, липсват подробности за услугите, които да бъдат предоставени от получателя, и не е установен механизъм за предоставяне на компенсация за възложената му, както се твърди, обществена задача.
7.1.2.3. Трети критерий по делото Аltmark
(81)
В съответствие с третия критерий по делото Аltmark компенсацията, получена за изпълнението на задължения за предоставяне на обществена услуга, не може да надхвърля сумата, необходима за покриване на всички или на част от направените разходи, като се вземат предвид съответните постъпления и разумна печалба за изпълнението на тези задължения.
(82)
Комисията не може да приеме довода на Италия, че тъй като финансирането е ограничено до покриване на оперативните загуби, летището е получило само публичното финансиране, изисквано за изпълнение на задължения за предоставяне на обществена услуга. Основен принцип при оценяване на пропорционалността на компенсацията е, че само разходите, направени от публичния оператор за изпълнение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, могат да породят право на компенсация. При липсата на ясно определение на задълженията, възложени на получателя, Комисията не може да определи еднозначно кои разходи следва да бъдат взети под внимание при изчисляване на компенсацията.
(83)
Дори когато общото управление на оперативните дейности на летището може да се разглежда като УОИИ, някои дейности, които не са пряко свързани с основните дейности, в това число строителство, финансиране, използване и наемане на земя и сгради за офиси, складиране, хотели и индустриални предприятия на територията на летището, както и за магазини, ресторанти и паркинги, остават извън обхвата на УОИИ, така че не могат да бъдат субсидирани съгласно разпоредбите за УОИИ. Италианските органи не са представили доказателства, че не е имало субсидиране на дейности, които не са пряко свързани с основните дейности на летището, както се изисква съгласно точки 34 и 53, четвърта алинея от Насоките за авиационния сектор от 2005 г.
7.1.2.4. Четвърти критерий по делото Аltmark
(84)
Съгласно четвъртия критерий по делото Аltmark, за да не включва помощ, компенсацията трябва да бъде ограничена до необходимия минимум. Този критерий се смята за изпълнен, ако получателят на компенсацията е избран след тръжна процедура, или в противен случай, ако компенсацията е изчислена въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(85)
В настоящия случай получателят не е избран след публична тръжна процедура. Освен това Италия не е представила на Комисията доказателство, че размерът на компенсацията е определен въз основа на анализ на разходите, които типично предприятие, добре управлявано и оборудвано със средства, които му дават възможност да отговори на необходимите изисквания за обществена услуга, би понесло при изпълнението на тези задължения, като се отчитат съответните приходи, както и разумна печалба за изпълнението на тези задължения. Според Комисията това прави невъзможно да се стигне до заключението, че въпросното публично финансиране е определено въз основа на разходите на едно ефективно предприятие.
(86)
Следователно Комисията не може да установи, че получателят е предоставил услугите на най-ниска цена за общността.
(87)
За пълнота Комисията отбелязва, че в хода на разследването получателят е твърдял, че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Въпреки че летищният оператор е регистрирал загуби, може с право да се предположи, че тази дейност би донесла печалба.
(88)
Противно на твърдението на получателя, Комисията изтъква преди всичко, че в хода на разследването Италия не е твърдяла, че държавата е инвестирала в летищния оператор с очакването, че това ще бъде рентабилно, като всъщност е настоявала, че принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика не е приложим в настоящия случай (вж. точка 49).
(89)
Второ, за да се направи оценка въз основа на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика, необходимо е да се определи дали при сходни обстоятелства частен инвеститор би действал по подобен начин. Съгласно съдебната практика на Съда на Европейския съюз, макар действията на частния инвеститор, с които трябва да се сравнява намесата на публичния инвеститор, преследващ цели, свързани с икономическата политика, да не са непременно действия на обикновен инвеститор, който влага капитал с цел повече или по-малко краткосрочно реализиране на печалба, те трябва да бъдат поне действия на частен холдинг или на частна група от предприятия, които следват структурна обща или отраслова политика, и трябва да бъдат ръководени от перспективи за рентабилност в по-дългосрочен план (23). За да проверим дали държавата е възприела поведението на предпазлив инвеститор, който развива дейност в условията на пазарна икономика, трябва да се поставим в контекста на периода, през който са взети мерките за финансова подкрепа, за да оценим икономическата рационалност на действията на държавата и по този начин да се въздържим от оценка, направена въз основа на по-късна ситуация (24). Съгласно установената съдебна практика, ако дадена държава членка се позовава на принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика в хода на административната процедура, в случай на съмнение тя има за задача да докаже недвусмислено и въз основа на обективни и проверими доказателства, че приетата мярка произтича от нейното качество на акционер. Тези доказателства трябва ясно да сочат, че съответната държава членка е взела предварително или едновременно с предоставянето на икономическото предимство решението с реално приложената мярка да направи инвестиция в публично контролираното предприятие (25).
(90)
Комисията не може да приеме твърдението на получателя, че разглежданите мерки са ръководени от перспективи на дружеството за рентабилност, както се посочва в бизнес плана, имащ за цел да възстанови неговата жизнеспособност, изготвен през 2008 г., след като е било взето вече решение за въпросните мерки. Комисията счита, че частен инвеститор би влял свеж капитал в дружество, чийто капитал е намалял под законовата граница, като SO.G.A.S. Spa, само ако към момента на вливането инвеститорът би могъл да очаква, че дружеството ще възстанови своята жизнеспособност в разумен срок. Тъй като нито италианските органи, нито SO.G.A.S. Spa, са представили конкретни доказателства, отнасящи се към момента, когато са предприети мерките, че публичните органи са искали да инвестират и са могли да имат разумни очаквания за икономическа възвращаемост на своите инвестиции, които биха били приемливи за частен инвеститор, и тъй като Италия изрично потвърди, че принципът на инвеститор в условията на пазарна икономика е неприложим в настоящия случай, Комисията заключава, че мерките не са съобразени с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика.
7.1.2.5. Заключение
(91)
Комисията констатира, че нито един от четирите критерия, установени от Съда по делото Аltmark, не са изпълнени тук и че мерките не са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика. Следователно Комисията достига до заключението, че оспорваните мерки, т.е. вливането на капитали за покриване на загубите на SO.G.A.S. Spa през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., предоставят икономическо предимство на SO.G.A.S. Spa.
7.1.3. Нарушаване на конкуренцията и засягане на търговията между държавите членки
(92)
Във връзка с нарушаването на конкуренцията Италия изтъква, че в съответствие с Насоките за авиационния сектор от 2005 г. „финансиране, предоставено на малки регионални летища (категория D), е малко вероятно да наруши конкуренцията или да засегне търговията до степен, противоречаща на общите интереси“. Тази разпоредба обаче е свързана с оценката на съвместимостта на държавна помощ съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и няма за цел да посочи, че публичното финансиране на малки летища не представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1.
(93)
Освен това в точка 40 от Насоките за авиационния сектор от 2005 г. е посочено също така, че „извън тези общи показатели, не е възможно да се установят правила, които да обхващат всеки възможен случай, особено по отношение на летища от категории C и D. Поради тази причина за всяка мярка, която може да съставлява държавна помощ за едно летище, трябва да се направи уведомление, така че да позволява изследване на нейното въздействие върху конкуренцията и търговията между държавите членки и, когато това е уместно, и нейната съвместимост“.
(94)
Летището в Реджо Калабрия е разположено в южния край на Италианския полуостров и е едно от трите летища в регион Калабрия. Пътникопотокът на летището остава постоянно под един милион пътници (26). Към момента на осъществяването на разглежданите мерки летището се отнася следователно към категория D, „малки регионални летища“, за целите на Насоките за авиационния сектор от 2005 г. Обемът на пътникопотока, обработван от летището, се е удвоил обаче през периода 2004-2012 г.
(95)
Пазарът за управление на операциите на летища, включително на малки регионални летища, е отворен за конкуренция пазар, на който редица частни и публични предприятия действат на територията на Съюза. Това се вижда от факта, че Италия е решила да приватизира частично летището в Реджо Калабрия и че за тази цел е публикувала покана за участие в търг през 2007 г., която е била открита за предприятията във всяка от държавите членки (вж. точка 32). Публичното финансиране на летищен оператор може следователно да наруши конкуренцията на пазара за управление на операциите на летищна инфраструктура. Освен това летищата могат да се конкурират помежду си за привличане на пътници, дори ако имат различни райони на обслужване. До известна степен и за някои пътници различните дестинации са взаимозаменяеми. Публичното финансиране на летища може следователно да наруши конкуренцията и да засегне търговията на пазара на въздушния транспорт в целия Съюз.
(96)
Към момента на настъпване на фактите летището в Реджо Калабрия е обслужвало главно две национални дестинации и два международни маршрута (Париж и Малта), като благодарение на получените средства летището е имало възможност да остане на пазара и да разшири значително операциите си; поради това Комисията изразява становището, че е възможно въпросните мерки да са нарушили конкуренцията и да са засегнали търговията между държавите членки.
7.1.4. Заключение относно наличието на помощ
(97)
Комисията достига до заключението, че вливането на капитали в SO.G.A.S. Spa от публичните инвеститори в дружеството за покриване на загубите, понесени от него през 2004 г., 2005 г. и 2006 г., представлява държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС.
7.2. Законосъобразност на помощта
(98)
Разследваните мерки са осъществени преди официално одобрение от Комисията, следователно Италия не е изпълнила задължението за неприлагане съгласно член 108, параграф 3 от ДФЕС.
7.3. Съвместимост на помощта
7.3.1. Съвместимост съгласно разпоредбите за УОИИ
(99)
SO.G.A.S. Spa твърди, че помощта е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(100)
В член 106, параграф 2 е посочено, че „предприятията, които са натоварени с функцията да оказват услуги от общ икономически интерес или които имат характер на фискален монопол, се подчиняват на разпоредбите, съдържащи се в Договорите, и в частност на правилата на конкуренцията, доколкото прилагането на тези правила не препятства фактически или юридически изпълнението на специфичните задачи, които са им възложени. Развитието на търговията не трябва да се засяга до степен, която би била в противоречие с интересите на Съюза.“
(101)
В този член се предвижда изключение от забраната за държавна помощ, съдържаща се в член 107 от ДФЕС, доколкото помощта е необходима и пропорционална за осигуряване на извършването на УОИИ при приемливи икономически условия. В съответствие с член 106, параграф 3 именно Комисията осигурява прилагането на този член, наред с другото, като определя условията, при които счита, че критериите за необходимост и пропорционалност са изпълнени.
(102)
За периода до 31 януари 2012 г. политиката на Комисията за прилагане на изключението по член 106, параграф 2 от ДФЕС е изложена в Рамката на Общността за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2005 г.“) (27) и Решение 2005/842/ЕО.
(103)
На 31 януари 2012 г. влезе в сила нов пакет за УОИИ, който включваше Рамката на Европейския съюз за държавна помощ под формата на компенсации за обществени услуги (2011 г.) (наричана по-нататък „Рамката за УОИИ от 2011 г.“) (28) и Решение 2012/21/ЕС на Комисията (29).
7.3.1.1. Съвместимост съгласно Решение 2005/842/ЕО
(104)
Мерките са предприети през юни 2004 г., юни 2005 г. и декември 2007 г. Получателят твърди, че мерките са освободени от изискването за уведомяване по силата на Решение 2005/842/ЕО.
(105)
В Решение 2005/842/ЕО се заявява, че държавната помощ под формата на компенсации за извършването на обществени услуги, предоставена на предприятия във връзка с УОИИ, е съвместима, ако отговаря на определените в решението условия. По-конкретно, с решението се обявява за съвместима държавната помощ във вид на компенсация за обществена услуга на летища: i) за които годишният трафик не надхвърля един милион пътници, или ii) с годишен оборот преди облагане с данъци по-малко от 100 млн. евро през последните две финансови години, предшестващи годината на възлагане на услугата от общ икономически интерес, които получават годишна компенсация за въпросната услуга по-малко от 30 млн. евро (30).
(106)
Решение 2005/842/ЕО се прилага за помощта във вид на компенсация за обществена услуга само във връзка с действителни услуги от общ икономически интерес. За да има право на изключение, компенсацията за обществена услуга при осъществяване на УОИИ трябва да отговаря и на подробните условия, определени в членове 4, 5 и 6 от Решението (31).
(107)
В член 4 от Решение 2005/842/ЕО се изисква УОИИ да бъде възложена на съответното предприятие под формата на един или повече официални актове, определящи, наред с други неща, същността и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга, параметрите за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, както и мерките за избягване и връщане на свръхкомпенсации. В член 5 от Решението се определя, че стойността на компенсацията не трябва да надвишава това, което е необходимо за покриване на разходите, направени при изпълнение на задълженията за предоставяне на обществени услуги, като се отчитат съответните приходи и разумна печалба. И накрая, в член 6 от Решението се изисква от държавите членки да извършват редовни проверки или да се уверяват, че такива проверки са били извършени, за да се убедят, че предприятията не получават компенсации, които надвишават сумата, посочена в съответствие с член 5.
(108)
Поради основанията, изложени в раздел 7.1.2.1, Комисията констатира, че нито получателят, нито италианските органи са доказали, че дружеството SO.G.A.S. Spa е било натоварено с ясно определени задължения за предоставянето на обществена услуга. Те не са доказали също така, че в актовете, с които според тях е възложена услугата, на която се основават, са определени параметри за изчисляване, наблюдение и преглед на компенсацията, нито мерки за избягване и връщане на свръхкомпенсации. От това следва, че изискванията съгласно членове 4, 5 и 6 от Решение 2005/842/ЕО във връзка със съдържанието на актовете за възлагане не са изпълнени.
(109)
Ето защо Комисията изразява становището, че покриването на разходите на оператора на летището в Реджо Калабрия не е съвместимо с вътрешния пазар, нито е освободено от изискването за уведомяване съгласно Решение 2005/842/ЕО.
(110)
По същия начин, при липсата на ясно определение на задълженията за предоставяне на обществена услуга, възложени на SO.G.A.S. Spa, мярката не може да се разглежда като съвместима с вътрешния пазар, нито като освободена от изискването за предварително уведомяване въз основа на член 10, буква б) от Решение 2012/21/ЕС. При това положение Комисията разгледа дали е възможно мярката да бъде счетена за съвместима с вътрешния пазар въз основа на точка 69 от Рамката за УОИИ от 2011 г., в съответствие с която „Комисията ще прилага принципите, посочени в настоящото съобщение, за неправомерна помощ, по отношение на която е взето решение след 31 януари 2012 г., дори ако помощта е предоставена преди тази дата“.
7.3.1.2. Съвместимост съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г.
(111)
В точка 16 от Рамката за УОИИ от 2011 г. са изложени изискванията, за да бъде дадена УОИИ считана за правомерно възложена. В точка 16, буква а) се посочва, че актът за възлагане на услугата трябва да определи съдържанието и продължителността на задълженията за предоставяне на обществена услуга. Ето защо, на същите основания, които бяха вече изложени в раздел 7.1.2.1, въпросните мерки за помощ не могат да се разглеждат като съвместими съгласно Рамката за УОИИ от 2011 г. По-специално, общото управление на операциите на летището не е било ясно възложено на получателя като УОИИ. На Комисията не е представен правен документ, който предварително да определя ясно УОИИ, възложена на получателя, или правото на получателя на компенсация. Нищо не е представено на Комисията, от което да се вижда, че са изпълнени изискванията по точки 17 и 18 от Рамката за УОИИ от 2011 г.
(112)
Поради това Комисията изразява становището, че разглежданата мярка за помощ не може да бъде обявена за съвместима с вътрешния пазар съгласно член 106, параграф 2 от ДФЕС.
(113)
За пълнота Комисията изтъква, че в съответствие с параграф 9 от Рамката за УОИИ от 2011 г. помощта за доставчиците на УОИИ в затруднено положение трябва да бъде оценявана съгласно Насоките на Общността за държавните помощи за оздравяване и преструктуриране на предприятия в затруднение („Насоките за оздравяване и преструктуриране“).
(114)
По време на по-ранните етапи на разглеждания случай Италия твърдеше, че SO.G.A.S. Spa е предприятие в затруднение по смисъла на Насоките за оздравяване и преструктуриране. Италия обаче твърдеше също така, че разглежданите мерки не са част от план за преструктуриране и че такъв план няма. Ето защо в решението си за откриване на процедурата Комисията счита, че мерките не могат да се разглеждат като съвместими с Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(115)
В хода на официалното разследване Италия не твърдеше вече, че летищният оператор е бил в затруднение към момента, когато са предприети мерките за помощ, и че поради това помощта може да се счита за съвместима въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране.
(116)
Следователно липсва доказателство, което да даде възможност на Комисията да оцени съвместимостта на мерките въз основа на Насоките за оздравяване и преструктуриране, така че Комисията не може да ги обяви за съвместими с вътрешния пазар съгласно Насоките за оздравяване и преструктуриране.
7.3.2. Съвместимост съгласно новите насоки за авиационния сектор
(117)
На 31 март 2014 г. Комисията прие съобщение, излагащо Насоки относно държавните помощи за летища и авиокомпании (наричани по-нататък „новите насоки за авиационния сектор“) (32). Новите насоки за авиационния сектор се прилагат за оперативната помощ, предоставена на летищата преди 31 март 2014 г.
(118)
Оперативната помощ, предоставена преди влизането в сила на Новите насоки за авиационния сектор, може да бъде обявена за съвместима до пълния размер на непокритите оперативни разходи, ако са спазени следните условия:
-
принос за постигането на ясно определена цел от общ интерес: това условие е изпълнено, наред с другото, ако помощта засилва мобилността на гражданите на ЕС и връзките между регионите или насърчава регионалното развитие (33);
-
необходимост от намеса на държавата: помощта следва да бъде насочена към ситуации, в които такава помощ може да доведе до съществено подобрение, каквото пазарът не може сам по себе си да осигури (34);
-
наличие на стимулиращ ефект: това условие е изпълнено, ако има вероятност, че при липсата на оперативна помощ и като се има предвид евентуалното наличие на инвестиционна помощ и интензивността на трафика, равнището на икономическата дейност на съответното летище ще бъде значително понижено (35);
-
пропорционалност на размера на помощта (ограничаване на помощта до необходимия минимум): за да бъде пропорционална, оперативната помощ на летищата трябва да бъде ограничена до минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност (36);
-
избягване на неоправданите отрицателни ефекти върху конкуренцията и върху търговията (37).
(119)
Според италианските органи регион Калабрия е изправен пред много големи трудности, причинени от положението ѝ на периферен регион и слабо развитата мобилност на товарите, до голяма степен в резултат на липсата на адекватна инфраструктура. Италия заяви, че разглежданите мерки са част от по-широк проект за развитие на транспортната мрежа на Калабрия. Мерките ще дадат възможност на SO.G.A.S. Spa да подобри инфраструктурата и услугите, предлагани от летището, с оглед на новата регионална стратегия, имаща за цел подобряване на транспортната мрежа и осигуряване на подобрен достъп до региона.
(120)
Комисията съответно изразява становището, че оперативната помощ, предоставена на SO.G.A.S. Spa, е допринесла за постигането на цел от общ интерес, като е подобрила достъпа, връзките и регионалното развитие, чрез разгръщането на безопасна и надеждна инфраструктура за въздушния транспорт.
(121)
В съответствие с новите насоки за авиационния сектор по-малките летища могат да се натъкнат на трудности при осигуряване на финансиране на своите оперативни дейности без публични средства. В точка 118 от новите насоки за авиационния сектор е посочено, че за летищата с годишен обем на пътникопотока под 700 000 пътници е възможно да не покрият в значителна степен оперативните си разходи. Трафикът на летището в Реджо Калабрия остава постоянно под 700 000 пътници. Ето защо Комисията счита, че помощта е била необходима, тъй като е дала възможност за подобряване на връзките в провинция Реджо Калабрия, каквото пазарът не би могъл сам по себе си да осигури.
(122)
Без помощта дейността на получателя би била значително намалена, ако не и изобщо прекратена. Същевременно помощта не е надвишила размера, необходим за покриване на оперативните загуби, и следователно не е надвишила минимума, необходим за осъществяване на подпомогнатата дейност.
(123)
Няма друго летище в същия район на обслужване (38): както бе посочено по-горе, най-близкото летище е отдалечено на 130 km. Освен това Италия потвърди, че до летищната инфраструктура е даден достъп на всички авиолинии при недискриминационни условия. Нито в информацията, с която разполага Комисията, нито в мненията, предоставени от заинтересовани страни в хода на разследването, няма данни, че е имало дискриминация при достъпа до инфраструктурата.
(124)
Комисията достига до заключението, че условията за съвместимост, определени от новите насоки за авиационния сектор, са изпълнени.
7.3.3. Заключение относно съвместимостта на помощта
(125)
Комисията достига до заключението, че мярката за помощ, за която е уведомена, е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3 от ДФЕС.
(126)
Комисията стигна до тази констатация съгласно правилата за държавна помощ и без да се засягат други разпоредби на правото на ЕС, като законодателството в областта на околната среда.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЯ
(127)
Комисията констатира, че Италия е осъществила въпросната помощ неправомерно, в нарушение на член 108, параграф 3 от ДФЕС. С оглед на гореизложената оценка обаче Комисията реши да не повдига възражения против помощта въз основа на това, че тя е съвместима с вътрешния пазар съгласно член 107, параграф 3, буква в) от ДФЕС и с новите насоки за авиационния сектор,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Държавната помощ, предоставена от Италия на оператора на летището в Реджо Калабрия, SO.G.A.S. Spa, възлизаща на 6 392 847 ЕUR, е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 107, параграф 3, буква в) от Договора за функционирането на Европейския съюз.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Италианската република.
Съставено в Брюксел на 11 юни 2014 година.
A BIZOTTSÁG HATÁROZATA
(2014. június 11.)
az Olaszország által a Stretto repülőteret üzemeltető SO.G.A.S. társaság javára nyújtott SA.26818 (C 20/10) (ex N 536/08 & NN 32/10) állami támogatásról
(az értesítés a C(2014)3571. számú dokumentummal történt)
(Csak az olasz nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
(2014/944/EU)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (EUMSZ) és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután az említett rendelkezéseknek megfelelően felhívta az érdekelt feleket észrevételeik megtételére (1), és tekintettel a benyújtott észrevételekre,
mivel:
1. ELJÁRÁS
(1)
Az olasz hatóságok 2008. október 27-én bejelentették a Bizottságnak, hogy Calabria régió tőkeinjekció formájában támogatást kíván nyújtani a SO.G.A.S. SpA - Società per la Gestione dell'Aeroporto dello Stretto (a továbbiakban: SO.G.A.S. vagy kedvezményezett) vállalkozás üzemi veszteségeinek fedezésére. A SO.G.A.S. a Stretto (angolul: Strait) repülőteret, azaz Reggio Calabria repülőterét működtető társaság.
(2)
Az előzetes vizsgálatok során a Bizottság tudomást szerzett ugyanezen kedvezményezett javára szóló más olyan intézkedésekről is, amelyek jogellenes állami támogatásnak tűntek. A Bizottság ezért ezeket az intézkedéseket is bevonta a vizsgálatába.
(3)
Minthogy a Bizottság arra utaló információval rendelkezett, hogy az állami támogatást már azelőtt odaítélték, hogy a Bizottság megvizsgálhatta volna annak belső piaccal való összeegyeztethetőségét, az ügyet be nem jelentett támogatásként iktatta, NN 32/10. számon.
(4)
A Bizottság 2008. november 27-én, 2009. február 23-án és 2009. május 19-én további tájékoztatást kért a bejelentett intézkedésről. Olaszország 2009. január 14-én, 2009. március 26-án és 2009. október 9-én válaszolt.
(5)
A Bizottság 2010. július 20-i levelében tájékoztatta Olaszországot határozatáról, amely szerint a SO.G.A.S. javára szóló támogatással szemben megindítja az EK-Szerződés 108. cikkének (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárást (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat).
(6)
Az eljárás megindításáról szóló bizottsági határozatot közzétették az Európai Unió Hivatalos Lapjában (2). A Bizottság felszólította az érdekelt feleket, hogy tegyék meg észrevételeiket.
(7)
A kedvezményezett 2010. november 19-én kelt levelében benyújtotta az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos észrevételeit. 2010. december 20-án a Bizottság továbbította a kedvezményezett észrevételeit az olasz hatóságoknak, és válaszukat kérte. A Bizottság 2011. március 8-án emlékeztetőt küldött, Olaszország észrevételei pedig 2011. április 29-én érkeztek be. A Bizottság más érdekelt féltől nem kapott észrevételeket.
(8)
Az olasz hatóságok a 2010. szeptember 23-án és 2010. december 15-én kelt levelükben tettek észrevételt az eljárás megindításáról szóló határozatra.
(9)
2012. március 30-án kelt levelében a Bizottság további tájékoztatást kért a vizsgált intézkedésekről. Az olasz hatóságok 2012. április 30-án levélben küldték meg a kért információt.
2. AZ INTÉZKEDÉSEK RÉSZLETES LEÍRÁSA
2.1. A kedvezményezett
(10)
Az intézkedések kedvezményezettje a Reggio Calabria repülőterének üzemeltetője, a SO.G.A.S.
(11)
A SO.G.A.S. teljes mértékben állami szervek tulajdonában álló, korlátolt felelősségű társaság, amelyet az olasz jogszabályok szerint jegyeztek be 1981 márciusában.
(12)
A repülőtér forgalma 2004 és 2012 között 272 859 utasról 571 694 utasra emelkedett (3).
2.2. A vitatott intézkedések
(13)
Az Olaszország által bejelentett intézkedés a SO.G.A.S.-nál 2004-ben és 2005-ben felmerült veszteségek fedezésére a Calabria régió által nyújtott, 1 824 964 EUR összegű tőkeinjekció.
(14)
2005 júniusában és 2006 júniusában a SO.G.A.S. állami részvényesei úgy döntöttek, részarányos tőkeinjekciókkal fedezik a SO.G.A.S.-nál a két megelőző évben felmerült (2004-ben 1 392 900 EUR-nak, 2005-ben 2 257 028 EUR-nak megfelelő) veszteségeket. Ebben az időszakban a társaság részvényei 50 %-ban Calabria régió, míg a többi részvény Reggio Calabria önkormányzata, Reggio Calabria tartománya, Messina tartománya, Messina önkormányzata, a Reggio Calabriai Kereskedelmi Kamara és a Messinai Kereskedelmi Kamara tulajdonában álltak.
(15)
Az eljárás megindításakor a Bizottság rendelkezésére álló információ szerint a részarányos tőkeinjekciókat Reggio Calabria tartománya, Messina önkormányzata, Reggio Calabria önkormányzata és a Messinai Kereskedelmi Kamara már végre is hajtotta.
(16)
2006-ban a SO.G.A.S.-nál 6 018 982 EUR összegben újabb veszteségek merültek fel. 2007 decemberében a SO.G.A.S. részvényesei úgy határoztak, a társaság tartalékait tőkévé alakítják, a tőkét pedig csökkentik a fennmaradó veszteségek fedezése érdekében. Ugyanakkor ez az intézkedés a tőkét az olasz jogszabályok által a repülőtér-üzemeltető vállalatok számára előírt minimumszint alá csökkentené. Annak érdekében, hogy a tőkeszint újra megfeleljen a jogi rendelkezéseknek, a SO.G.A.S. részvényesei megállapodtak, hogy a tőkét 2 742 919 EUR-val növelik. A tőkeemeléshez 2 742 919 EUR összegben a részvényesek némelyike által korábban jegyzett kötvényeket váltották át. Calabria régió nem szerepelt az átváltható kötvényekkel rendelkező részvényesek között, így a társaság tőkéjéből való részesedése 50 %-ról 6,74 %-ra esett vissza.
2.3. A támogatást nyújtó hatóság
(17)
A szóban forgó intézkedések tekintetében a támogatást nyújtó hatóság Calabria régió.
(18)
A fent kifejtettek szerint a SO.G.A.S.-nak részarányos tőkeinjekció formájában állami forrásokat nyújtott még Reggio Calabria tartománya, Reggio Calabria önkormányzata, Messina tartománya, Messina önkormányzata, a Reggio Calabriai Kereskedelmi Kamara és a Messinai Kereskedelmi Kamara a 2004-ben, 2005-ben és 2006-ban felmerült veszteségek fedezésére, és a tőke jogi követelményeknek való megfelelése érdekében.
2.4. Költségvetés
(19)
Az olasz hatóságok 1 824 964 EUR összegű tőkeinjekciót jelentettek be, amely Calabria régió SO.G.A.S.-ban fennálló részesedésével arányos; ezt a tőkeinjekciót 2005-ben és 2006-ban hagyták jóvá. Ezenfelül, a fent kifejtettek szerint a többi állami részvényes is fedezte az ugyanígy 1 824 964 EUR összegű veszteséget. 2007 decemberében további 2 742 919 EUR tőkeinjekcióra került sor.
(20)
A vizsgált intézkedések teljes költségvetése tehát 6 392 847 EUR.
2.5. Nemzeti bírósági eljárások
(21)
Calabria régió úgy döntött, nem hajtja végre a 2005 júniusában és 2006 júniusában a részvényesek által elhatározott tőkeinjekciót, amíg a Bizottság nem engedélyezi azokat, a SO.G.A.S. ezért eljárást indított a régió ellen Reggio Calabria rendes bíróságán (Tribunale). A bíróság a SO.G.A.S. javára döntött, a régió által előterjesztett kifogásokat pedig 2009 májusában elutasította.
(22)
A bíróság elismerte, hogy egy adott állami támogatási intézkedés belső piaccal való összeegyeztethetőségéről a Bizottság hivatott dönteni, azonban úgy vélte, a nemzeti bíróságok rendelkeznek joghatósággal annak eldöntésére, hogy egy intézkedés állami támogatásnak minősül-e. A bíróság azt állapította meg, hogy az ebben az ügyben nyújtott közfinanszírozás nem minősült állami támogatásnak, mivel nem volt alkalmas arra, hogy torzítsa a versenyt vagy érintse a tagállamok közötti kereskedelmet. A bíróság azt az észrevételt is tette, hogy a piacgazdasági befektető elve teljesült, mivel a támogatás nyújtásának időpontjában - függetlenül a 2004-es és 2005-ös veszteségektől - ésszerűen lehetett számítani hosszú távú jövedelmezőségre.
(23)
A régió megtámadta a bíróság határozatát azon az alapon, hogy az intézkedés állami támogatásnak minősül, ezért a Bizottság engedélyező határozatáig azt nem szabad végrehajtani. 2009 decemberében az olasz hatóságok tájékoztatták a Bizottságot, hogy e keresetet elutasították, és további eljárási lépéseket már nem lehet tenni a SO.G.A.S.-nak szóló állami hozzájárulás nyújtásával szemben.
3. A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK OKAI
(24)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban a Bizottság előzetesen azt az álláspontot képviselte, hogy a régió és a más állami részvényesek által a 2004-es és 2005-ös veszteségek fedezése érdekében folyósított részarányos tőkeinjekció, valamint a 2007 decemberében a SO.G.A.S. részvényesei által elhatározott tőkeinjekció állami támogatásnak minősül a következő okokból:
a)
e tőkeinjekciók regionális és helyi hatóságok, azaz Calabriai régió, Reggio Calabria tartománya, Reggio Calabria önkormányzata, Messina önkormányzata, továbbá a közjog értelmében létrehozott helyi autonóm testületek, nevezetesen a Reggio Calabriai Kereskedelmi Kamara és a Messinai Kereskedelmi Kamara forrásainak a SO.G.A.S. részére történő átruházásában álltak, ezért állami forrásokból származtak és az államnak voltak tulajdoníthatók;
b)
nem feleltek meg a piacgazdasági befektető elvének, ezért szelektív előnyben részesítették a SO.G.A.S.-t;
c)
alkalmasak voltak arra, hogy torzítsák a versenyt és érintsék a tagállamok közötti kereskedelmet.
(25)
A Bizottság előzetes álláspontja szerint a vitatott intézkedések nem voltak összeegyeztethetők a belső piaccal. Olaszország először is határozottan állította, hogy a SO.G.A.S.-t nem bízta meg semmilyen általános gazdasági érdekű szolgáltatás (a továbbiakban: ÁGÉSZ) nyújtásával. Másodszor az olasz hatóságok megerősítették, hogy az intézkedések nem kapcsolódtak semmilyen konkrét repülőtéri befektetéshez; a Bizottság előzetesen azt állapította meg, hogy az intézkedések összeegyeztethetősége nem vizsgálható a repülőterek finanszírozására és a regionális repülőterekről közlekedő légitársaságoknak nyújtott indulási célú állami támogatásokra vonatkozó közösségi iránymutatások (a továbbiakban: 2005. évi légiközlekedési iránymutatások) (4) alapján. Harmadszor azon állításuk ellenére, hogy a SO.G.A.S. a nehéz helyzetben lévő vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló iránymutatás (a továbbiakban: megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás) (5) értelmében vett nehéz helyzetben lévő vállalkozás, az olasz hatóságok azt is jelezték, hogy az intézkedés nem képezte szerkezetátalakítási terv részét, és nem is volt ilyen terv. Végül a Bizottság azon a véleményen volt, hogy az intézkedések nem egyeztethetők össze a 2007-2013 közötti időszakra vonatkozó nemzeti regionális támogatásokról szóló iránymutatással (a továbbiakban: regionális iránymutatás) (6), amely iránymutatás meghatározza az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének a) és c) pontja alapján nyújtott támogatás értékelési keretét.
(26)
Ami az olasz bíróságok előtt a régió ellen amiatt indított kereseteket illeti, hogy a régió megtagadta a részarányos hozzájárulás megfizetését a Bizottság állami támogatási szabályok szerinti engedélyének megérkezéséig, a Bizottság úgy vélte, hogy mivel az uniós jog elsőbbséget élvez a nemzeti joggal szemben, és amíg a bejelentést hivatalosan nem vonták vissza, Olaszországnak be kellett volna tartania az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdésében szereplő felfüggesztési kötelezettséget. A Bizottság ezért úgy vélte, hogy az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdésében szereplő felfüggesztési kötelezettség elsőbbsége értelmében a nemzeti bíróság álláspontját figyelmen kívül kellett volna hagyni, és az olasz hatóságoknak nem lett volna szabad hatályba léptetniük az intézkedést, amíg folyamatban volt az állami támogatási eljárás.
4. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(27)
Az egyetlen érdekelt fél, amelytől a Bizottsághoz észrevétel érkezett, a kedvezményezett, azaz a SO.G.A.S. volt, amely megerősítette és kiegészítette az olasz hatóságok által a hivatalos vizsgálat során előterjesztett érveket.
4.1. Támogatás megléte
(28)
A SO.G.A.S. állítása szerint a vizsgált intézkedések nem minősülnek állami támogatásnak, mivel az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében megállapított kritériumok nem mindegyike teljesült. Konkrétabban a SO.G.A.S. azt állította, hogy az intézkedés: i. nem érintette a tagállamok közötti kereskedelmet; másodlagosan ii. nem juttatta szelektív gazdasági előnyhöz a SO.G.A.S.-t, és iii. nem torzította a versenyt, illetve nem fenyegetett versenytorzítással.
(29)
A SO.G.A.S. azzal érvelt, hogy a vitatott intézkedéseket normál piaci feltételek mellett ítélték oda, ezért megfeleltek a piacgazdasági befektető elvének. Ezek az intézkedések összhangban álltak az olasz polgári törvénykönyv 2446. és 2447. cikkével, amely előírja az olyan korlátolt felelősségű társaságok részvényesei számára, amely társaságok tőkéjük több mint egyharmadát elveszítették, hogy a társaság felszámolásának elkerülése érdekében kompenzálják a veszteséget. Amennyiben a részvényesek nem fedeznék a SO.G.A.S., azaz egy repülőtér-üzemeltető társaság veszteségeit, az (az 1997. november 12-i 521. sz. miniszteri rendelet (DM) 13. cikkének értelmében) a Stretto repülőtér részleges üzemeltetésének visszavonásával járna, amely üzemeltetéssel az 1997.évi 67. sz. törvényerejű rendelet 17. cikke bízta meg a SO.G.A.S.-t, és a jövőre nézve ellehetetlenítené a repülőtér üzemeltetése egészének koncesszióba adását, amelyet a Közlekedési Minisztériumnál pályáztak meg. Ésszerűen feltételezhető volt ezért, hogy hasonló választás előtt álló magánbefektető ugyanígy járt volna el, hogy részesedésének értékét növelje.
(30)
A kedvezményezett rámutatott arra, hogy Reggio Calabria rendes bírósága 2008 júniusában megrendelte a társaság független értékelését, amely értékelés úgy becsülte, hogy a társaság értéke 12-17 millió EUR-val csökkent.
(31)
A társaság jövedelmezőségi kilátásainak bizonyítékául a kedvezményezett üzleti tervet nyújtott be a Bizottságnak, amelyet egy külső tanácsadó készített a SO.G.A.S. számára 2008 októberében; e terv szerint a társaság életképessége 2013-ra visszatér.
(32)
2007 júliusában pályázatot írtak ki a SO.G.A.S. részleges privatizációjára. A SO.G.A.S. tőkéje 35 %-ának felvásárlására egy olasz-argentin konzorcium (associazione temporanea di imprese vagy ATI) tett ajánlatot. Az ajánlatot a SO.G.A.S. részvényesei gazdaságilag előnytelennek ítélték. 2010 márciusában a SO.G.A.S. részvényeinek 35 %-ára új pályázatot írtak ki. A SO.G.A.S. szerint a két beérkezett szándéknyilatkozat, valamint a konzorcium eredeti ajánlata arra utalt, hogy a piacgazdasági befektető elve teljesül.
(33)
A SO.G.A.S. érvelése szerint a Bizottság tévesen állapította meg, hogy a Stretto repülőtér utasai használhatnák Catania, Lamezia Terme vagy Crotone repülőtereit, attól függően, hogy hol rendelkeznek lakóhellyel, és hogy ezért a vitatott intézkedések potenciálisan torzíthatják a repülőtér-üzemeltetők versenyét.
(34)
Először is a Stretto repülőtér, illetve Catania, Lamezia Terme és Crotone repülőterei két célállomás közötti (ún. „point-to-point”) regionális repülőterek, amelyek vonzáskörzete nem fedi egymást. A Stretto repülőtér nem versenyez sem olasz, sem uniós repülőterekkel. Calabria sajátos földrajzi és infrastrukturális jellemzői kizárnak a Stretto repülőtér és a szomszédos olasz repülőterek vonzáskörzete közötti bármilyen átfedést. Lamezia Terme repülőtere több mint 130 km-re, megközelítőleg 1 órás autóútra található Strettótól. Stretto és Crotone repülőtere között nincs közvetlen gyors összeköttetés; e repülőtér 3 órányi útra található. Catania repülőtere más földrajzi régióban helyezkedik el, 130 km-re, amely autóval 1 óra 30-40 percnyi utazást jelent.
(35)
A SO.G.A.S. átadott egy táblázatot, amely bemutatta a Stretto repülőtérre érkező utasforgalom, illetve a Lamezia Terme, Crotone és Catania repülőtereire beérkező utasforgalom közötti korrelációs indexet. A táblázat a SO.G.A.S. szerint azt mutatta, hogy a Stretto repülőtérről közlekedő utasok a regionális közlekedés új szereplőiként jelentek meg. A repülőtér lezárása ezért a légiközlekedési szolgáltatások iránti kereslet egy részének kiesését eredményezné, nem pedig a többi repülőtér közötti újraelosztását. A SO.G.A.S. olyan táblázatot is benyújtott, amely bemutatta, hogy a vizsgált intézkedések valójában új keresletet teremtettek a légiközlekedési szolgáltatások iránt a térségben, ami mind a Stretto és más belföldi vagy uniós repülőterek közötti új útvonalakat létesíteni kívánó légi fuvarozók, mind a megnövekedett keresletet kezelni kénytelen más repülőterek számára előnyös.
(36)
A SO.G.A.S. elutasította a Bizottság azon előzetes megállapítását, amely szerint az intézkedés torzíthatja a légitársaságok közötti versenyt. Az állami finanszírozás egyetlen légi fuvarozóhoz sem jutott el alacsonyabb leszállási díjakon vagy más kedvezőbb feltételeken keresztül. A repülőtéri leszállási díjakat és más üzemelési feltételeket az illetékes hatóság határozta meg, és e tekintetben nem hagyott semmilyen mérlegelési lehetőséget a repülőtér üzemeltetője számára. Végül a SO.G.A.S. fenntartja, hogy a Stretto főleg az Alitalia légitársaságot szolgálta ki (amely a napi 8 repülőútból 6-ot biztosított), és semmi nem utalt arra, hogy chartertársaságok vagy fapados társaságok új útvonalakat terveznek indítani a Stretto repülőtérről.
(37)
A SO.G.A.S. zárásként kifejtette, hogy az intézkedés versenyre és tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatásának értékelésekor a Bizottságnak nagyobb figyelmet kellett volna fordítania a sajátos körülményekre, és meg kellett volna állapítania, hogy az intézkedés nem minősül állami támogatásnak.
4.2. A támogatás összeegyeztethetősége
(38)
Azt illetően, hogy az intézkedések összeegyeztethetők lehetnek-e az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint, a SO.G.A.S. azzal érvelt, hogy a vizsgált állami finanszírozás célja a repülőtér-üzemeltető üzemelési folytonosságának fenntartása és egyes gazdasági tevékenységek fejlesztése volt. E célkitűzést az indokolta, hogy a kis repülőterek általában nem termelnek elegendő bevételt a biztonsági és védelmi követelményeknek való megfeleléshez szükséges költségek fedezésére. Ezenfelül a Stretto repülőtér a repülőtéri infrastruktúra jellegzetességeire és a nemzeti polgári repülési hatóság (ENAC (7)) által abból következően kiszabott korlátozásokra tekintettel nehezebben fogadhatott volna charter és fapados társaságokat.
(39)
A Stretto repülőteret az ENAC paraméterei alapján II. szintű repülőtérnek minősítették. Ez a minősítés az infrastruktúra méreteiből és nem az utasforgalom nagyságából adódott, és az alacsony utasforgalmú repülőtereknek a biztonsági szabványoknak való megfelelés érdekében ugyanazokat a költségeket kellett viselniük, mint a több mint egymillió utast kiszolgáló repülőtereknek.
(40)
A vizsgált állami finanszírozás nélkül a repülőtérnek ki kellett volna vonulnia a piacról, ami regionális szinten a lakosság mobilitása szempontjából kedvezőtlen következményekkel járt volna. Ráadásul a részvényesek sem várhatták volna befektetésük megtérülését.
(41)
Végül másodlagosan a SO.G.A.S. azt állította, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló 2005/842/EK bizottsági határozat (8) alkalmazható volt ebben az ügyben, és ezen az alapon meg lehetett volna állapítani az intézkedések belső piaccal való összeegyeztethetőségét és a bejelentési kötelezettség alóli mentességét.
(42)
A SO.G.A.S. azzal érvelt, hogy mivel a repülőtér forgalma a referencia-időszakban nem haladta meg az egymillió utast évente, a repülőtér üzemeltetése a 2005/842/EK határozat 2. cikke (1) bekezdése d) pontjának értelmében vett ÁGÉSZ volt. A SO.G.A.S. rámutatott arra, hogy az 1997. július 25-i 250. sz. törvényerejű rendelet szerint a helyi hatóságok csak olyan társaságokban rendelkezhetnek részesedéssel, amelyet általános gazdasági érdekű szolgáltatással bíztak meg. A SO.G.A.S. tulajdonosai mindig is Calabria és Messina helyi hatóságai voltak, ami alapján vélelmezhető, hogy a repülőtér üzemeltetése ÁGÉSZ-nak minősíthető. Annak igazolására, hogy a repülőtér üzemeltetése valóban ÁGÉSZ volt, a SO.G.A.S. benyújtotta Reggio Calabria önkormányzatának 2010. július 27-i és 2010. június 19-i határozatát, amely hivatkozott a regionális szintű légiközlekedési szolgáltatások jelentőségére.
(43)
A közszolgáltatásért nyújtott kompenzáció a repülőtér üzemeltetőjénél az ÁGÉSZ biztosítása során felmerült veszteségekre korlátozódott, ezért megfelelt a 2005/842/EK határozat 5. cikkének (1) bekezdésében szereplő szükségességi és arányossági elvnek. Ami a repülőtér-üzemeltetetőt az ÁGÉSZ biztosításával megbízó aktus hiányát illeti, a SO.G.A.S. megállapodás kidolgozását javasolta, amely megszüntetne minden kétséget azt illetően, hogy a négy Altmark (9)-kritérium teljesül a Stretto repülőtér esetében.
5. AZ OLASZ HATÓSÁGOK ÉSZREVÉTELEI
(44)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban a Bizottság megjegyzése szerint Olaszország megerősítette, hogy a SO.G.A.S.-t hivatalosan nem bízták meg ÁGÉSZ biztosításával, így a vitatott intézkedések összeegyeztethetősége nem értékelhető az ÁGÉSZ-szabályok szerint.
5.1. Az arra vonatkozó kérdés, hogy a repülőtéri tevékenységek ÁGÉSZ-nak minősülnek-e
(45)
A vizsgálat során Olaszország azt állította, hogy a vizsgált intézkedések tekinthetők a SO.G.A.S. által biztosított ÁGÉSZ-ért nyújtott kompenzációnak. Az olasz hatóságok érvelése szerint ellenkező bizonyítékok híján utólagos értékeléssel meg lehetne állapítani, hogy a SO.G.A.S. esetében teljesülnek az ÁGÉSZ-ra vonatkozó uniós követelmények.
(46)
Olaszország úgy vélte, hogy a Bizottság által követett irányvonal az érdemi követelmények helyett indokolatlanul nagy hangsúlyt fektet az ÁGÉSZ-szal kapcsolatos alakszerűségekre. Ezen állításuk alátámasztására Olaszország elvégezte a négy Altmark-kritérium felületes értékelését. Olaszország azt állította, hogy a SO.G.A.S.-t ténylegesen megbízták közfeladattal. A megbízást közvetlenül és közvetve is megerősítette több, a helyi hatóságok által kiadott közigazgatási aktus. Olaszország átadta Reggio Calabria városi tanácsa 2007. október 17-i ülésének jegyzőkönyvét, amelyben a testület arról döntött, hogy fedezi a repülőtér-üzemeltető veszteségeit, valamint ugyanezen testület 2009. június 16-i és 2009. december 31-i ülésének jegyzőkönyvét, amelyek arra utaltak, hogy a repülőtér tevékenysége valóban ÁGÉSZ-nak minősül. A 2007. október 17-i ülés jegyzőkönyve szerint „Calabria régió azon az állásponton volt, hogy Reggio Calabria repülőterének egyes tevékenységei általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásához szükségesek, és számos közszolgáltatási kötelezettséggel bízta meg a SO.G.A.S.-t annak garantálására, hogy a közérdeket megfelelően szolgálják; ebben az esetben a repülőtér üzemeltetőjét a hatóságok támogathatják az e kötelezettségek teljesítéséből eredő többletköltségeikért, amely kötelezettségek jellege alapján nem kizárható, hogy a repülőtér teljes körű üzemeltetése általános gazdasági érdekű szolgáltatásnak tekinthető”.
(47)
Általánosabban véve Calabria régió részese volt a Lamezia Terme, Crotone és Reggio Calabria repülőterei fejlesztésére irányuló jegyzőkönyvnek, amely egyértelművé tette, hogy a légiközlekedési szolgáltatások a régió gazdasági és társadalmi fejlődéséhez nélkülözhetetlen közszolgáltatások, ennélfogva uniós, nemzeti vagy regionális forrásokból támogathatók.
(48)
Olaszország hangsúlyozta azt is, hogy 2008. december 28-án a repülőtér üzemeltetője felkérte a részvényeseket, hogy fedezzék a kifejezetten e közszolgáltatási kötelezettsége ellátásából eredő veszteségeit, és azzal érvelt, hogy piaci magánszereplő nem nyújtaná a repülőtér üzemeltetésével kapcsolatos szolgáltatást pusztán kereskedelmi feltételek mellett. Az első Altmark-kritérium tehát teljesül.
(49)
A kompenzáció kiszámításának alapját képező paramétereket könnyen ki lehet olvasni a SO.G.A.S. mérlegéből, amely átláthatóan mutatja be az üzemi költségeket. Az állami finanszírozás a veszteségek összegére korlátozódott, a kedvezményezett többletbevételben nem részesült.
(50)
A harmadik Altmark-kritérium tekintetében Olaszország azt állította, hogy közszolgáltatások esetén az állami részvényes fellépése nem hasonlítható egy magánbefektetőéhez. Egy közintézmény működése közérdekű célokkal indokolható, ezért a piacgazdasági befektető elve nem alkalmazható. Ebben az esetben az állami részvényesek magatartását nem kereskedelmi megfontolások vezették, következésképpen az nem hasonlítható egy piaci befektető magatartásához. Olaszország azt állapította meg, hogy a harmadik Altmark-kritérium, amely a piacgazdasági befektető elvének alkalmazását írja elő, a vizsgált ügyben nem releváns.
(51)
Olaszország kijelentette, hogy mivel a SO.G.A.S. tevékenységei általános érdekű szolgáltatások, a tőkeinjekciók az e szolgáltatások biztosításáért járó kompenzációnak tekinthetők egy utólagos értékelés alapján, ezért nem minősülnek állami támogatásnak.
5.2. A támogatás összeegyeztethetősége
(52)
Olaszország azt állította, hogy ha az intézkedések állami támogatásnak is minősülnének, azok mindenesetre a 2005/842/EK határozat 2. cikkének (1) bekezdése alapján összeegyeztethetőnek nyilváníthatók.
5.3. Nincs versenytorzulás
(53)
Olaszország a 2005. évi légiközlekedési iránymutatás (39) bekezdésére hivatkozik, amely szerint „a kis regionális repülőtereknek (D kategória) ítélt támogatások kisebb mértékben torzíthatják a versenyt vagy befolyásolhatják a kereskedelmet a közérdekkel ellentétes mértékben”.
(54)
Az olasz hatóságok azzal érveltek továbbá, hogy a repülőtér tevékenységei nem jövedelmezők. Ezt az a tény is bizonyítja, hogy noha széles körben hirdették a társaság részleges privatizálásával kapcsolatos eredeti szándékot, az eljárás végül sikertelenül zárult. Tekintettel arra, hogy a potenciális befektetőknek vállalniuk kellett volna a következő években várható veszteségek fedezését, amint azt a pályázati felhívásban közzétett üzleti terv is tartalmazta, az egyetlen beérkező ajánlatot pedig nem tekintették gazdasági szempontból előnyösnek, egyértelmű volt, hogy a tevékenység jellegéből adódóan veszteséges. Ezenfelül az a tény, hogy az ajánlattevők nem álltak készen a lehetséges jövőbeni veszteségek korlátlan fedezésére, hanem csak előre meghatározott szintig, azt bizonyította, hogy a befektetők számára nem volt vonzó piac, és ez pedig azt jelenti, hogy az intézkedések nem lehettek hatással a tagállamok közötti kereskedelemre.
6. OLASZORSZÁG ÉSZREVÉTELEI AZ ÉRDEKELT FELEK MEGÁLLAPÍTÁSAIVAL KAPCSOLATOSAN
(55)
2012. április 27-i levelükben az olasz hatóságok Calabria régió nevében észrevételeket küldtek a Bizottságnak a SO.G.A.S. megállapításai kapcsán.
(56)
Olaszország egyetértett a SO.G.A.S. érveivel, különösen a SO.G.A.S. azon állításával, hogy a vizsgált intézkedések ÁGÉSZ-hoz kapcsolódtak, ami Olaszország meglátása szerint azt jelenti, hogy ezeket nem lehet állami támogatásnak tekinteni.
(57)
Olaszország azzal is érvelt, hogy az intézkedések nem torzítják a versenyt és nem érintik a tagállamok közötti kereskedelmet.
7. A TÁMOGATÁS ÉRTÉKELÉSE
7.1. A támogatás megléte
(58)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése a következőképpen rendelkezik: „Ha a Szerződések másként nem rendelkeznek, a belső piaccal összeegyeztethetetlen a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget, amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet.”
(59)
A 107. cikk (1) bekezdésében meghatározott kritériumok kumulatív jellegűek: a vizsgált intézkedések az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében akkor minősülnek állami támogatásnak, ha a fenti kritériumok mindegyike teljesül. Alapvetően a pénzügyi támogatást:
a)
az államnak kell nyújtania vagy állami forrásokból kell származnia;
b)
annak bizonyos vállalkozásokat vagy bizonyos áruk termelését előnyben kell részesítenie;
c)
torzítania kell a versenyt vagy versenytorzulással kell fenyegetnie; továbbá
d)
érintenie kell a tagállamok közötti kereskedelmet.
(60)
A Lipcse-Halle repülőtér ügyben hozott ítéletében (10) a Törvényszék azt állapította meg, hogy egy polgári repülőtér építése és üzemeltetése gazdasági tevékenységnek minősül. Az egyetlen kivétel azokra a tevékenységekre vonatkozik, amelyek főszabályként közhatalom gyakorlásával függenek össze, ezért nem tekinthetők gazdasági tevékenységnek. Az ilyen tevékenységek állami finanszírozása nem tartozik az állami támogatási szabályok hatálya alá. Éppen ezért nem kétséges, hogy a SO.G.A.S. az állami támogatási jog értelmében vállalkozásnak tekinthető, amennyiben üzemelteti a Stretto repülőteret és díjazás ellenében repülőtéri szolgáltatásokat kínál a repülőtéren tevékenykedő gazdasági szereplőknek (többnyire légitársaságoknak).
7.1.1. Állami források
(61)
Az állami támogatás fogalma vonatkozik bármilyen közvetlenül vagy közvetve nyújtott előnyre, amelyet állami forrásokból finanszíroznak, és amelyet az állam saját maga vagy olyan közvetítő révén nyújt, amely az állam által ráruházott hatáskörében jár el. Így tehát a fogalom alkalmazandó minden, a tagállamok regionális vagy helyi testületei által nyújtott előnyre, e szervek jogállásától vagy megnevezésétől függetlenül (11).
(62)
Az eljárás megindításáról szóló határozat (27) és (28) bekezdésében a Bizottság megjegyezte, hogy a vizsgált intézkedések több regionális és helyi hatóságtól, nevezetesen Calabria régiótól, Reggio Calabria tartományától, Messina önkormányzatától és Reggio Calabria önkormányzatától származó források SO.G.A.S. részére történő átruházásából álltak. A Bizottság ezért azon az állásponton volt, hogy a vitatott intézkedések állami forrásokat érintettek és az államnak voltak tulajdoníthatók. A Bizottság úgy vélte továbbá, hogy az olasz kereskedelmi kamarák forrásai állami források. A kereskedelmi kamarák a közjog által szabályozott, a közjog értelmében a közigazgatás részét képező közintézmények, amelyek közfeladatot látnak el; a Bizottság ennek megfelelően úgy vélte, hogy határozataik Olaszországnak tulajdoníthatók. Ezen az alapon a Messinai Kereskedelmi Kamara forrásai állami források, azok átruházása pedig az államnak tulajdonítható. A vizsgálat során sem Olaszország, sem más érdekelt fél nem vitatta ezt az előzetes megállapítást.
(63)
A Bizottság ezért megerősíti, hogy a vitatott intézkedéseket állami forrásokból biztosították és az államnak tulajdoníthatók.
7.1.2. Szelektív gazdasági előny
(64)
Az állami finanszírozás szelektív, mivel egyetlen vállalkozást, a SO.G.A.S.-t részesíti előnyben. A támogatás fedezi a SO.G.A.S. szokásos üzleti tevékenysége során felmerült veszteségeit.
(65)
Minthogy a repülőtéri infrastruktúra kiépítése és üzemeltetése gazdasági tevékenység, a Bizottság álláspontja szerint az ezen infrastruktúra üzemeltetőjének, a SO.G.A.S.-nak nyújtott állami finanszírozás, amely a repülőtér-üzemeltető által szokásosan viselendő költségeket fedezi, gazdasági előnyben részesíti a SO.G.A.S.-t, mivel megerősíti piaci pozícióját és megakadályozza, hogy a piaci erők kifejthessék szokásos hatásukat (12).
(66)
Jóllehet az előzetes vizsgálati szakaszban Olaszország azt állította, hogy a repülőteret hivatalosan nem bízták meg ÁGÉSZ biztosításával, a Bizottság megjegyzi, hogy az eljárás megindításáról szóló határozat elfogadását követően Olaszország felülvizsgálta álláspontját, és azt állította, hogy a vitatott állami finanszírozás ténylegesen közszolgáltatási kötelezettség ellátásért járó állami ellentételezést jelentett (13).
(67)
Az Altmark-ügyben hozott ítéletében a Bíróság az alábbi kritériumokat határozta meg annak megállapításához, hogy az ÁGÉSZ biztosításáért nyújtott ellentételezés az EUMSZ 107. cikkének értemében vett előnyt juttat-e (14):
(1)
először is, a kedvezményezett vállalkozást ténylegesen közszolgáltatási kötelezettségnek kell terhelnie, és e kötelezettségnek egyértelműen meghatározottnak kell lennie (a továbbiakban: az első Altmark-kritérium);
(2)
másodszor, az ellentételezés kiszámításának alapjául szolgáló feltételeket tárgyilagos és átlátható módon előzetesen kell megállapítani (a továbbiakban: a második Altmark-kritérium);
(3)
harmadszor, az ellentételezés nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerülő költségek egészben vagy részben való fedezéséhez szükséges mértéket, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre (a továbbiakban: a harmadik Altmark-kritérium);
(4)
amikor egy adott esetben a közszolgáltatási kötelezettség végrehajtásával megbízott vállalkozás kiválasztása nem közbeszerzési eljárás keretében történik, amely lehetővé tenné, hogy azt a jelöltet válasszák, aki a közösségnek legkevesebb költséggel járó szolgáltatást tudja nyújtani, a szükséges ellentételezés mértékét azon költségek elemzése alapján kell megállapítani, amelyet egy átlagos, jól vezetett és a szükséges közszolgáltatási követelmények kielégítéséhez közlekedési eszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnál e kötelezettségek végrehajtásakor felmerülnének, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre (a továbbiakban: a negyedik Altmark-kritérium).
7.1.2.1. Az első Altmark-kritérium
(68)
Az első Altmark-kritérium egybeesik az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésében megállapított követelménnyel, amely szerint a szolgáltatással egyértelműen meg kell bízni egy vállalkozást, és annak egyértelműen meghatározottnak kell lennie (15).
(69)
Először is az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése csak az ÁGÉSZ „működtetésével megbízott […] vállalkozások”-ra vonatkozik. A Bíróság következetesen hangsúlyozta a szolgáltatással való megbízást tartalmazó aktus szükségességét (16). A vállalkozás és az állam kötelezettségeinek meghatározásához megbízási aktusra van szükség. Ilyen hivatalos aktus hiányában nem ismert a vállalkozás sajátos feladata, és nem lehet meghatározni a megfelelő ellentételezést (17). Az ÁGÉSZ egyértelmű meghatározásának szükségessége tehát benne rejlik a megbízás fogalmában, és attól elválaszthatatlan, így közvetlenül az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdéséből ered. Amennyiben egy szolgáltatással megbíznak egy vállalkozást, abból logikusan az következik, hogy a szolgáltatást meg is kell határozni.
(70)
A Bizottság már az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló 2001. évi közleményben is felhívta a figyelmet a megbízás meghatározása és az ÁGÉSZ EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdése szerinti biztosításáért járó ellentételezés szükségessége és arányossága közötti kapcsolatra (18). A közlemény 22. pontja kimondja, hogy „minden esetben - a 86. cikk (2) bekezdésében meghatározott kivétellel - a közszolgáltatási rendeltetést világosan meg kell határozni, és annak ellátására egyértelmű megbízást kell adni valamely hatósági jogi aktusban … E kötelezettség a jogbiztonságnak, valamint az átláthatóságnak az állampolgárok tekintetében történő biztosításához szükséges, és elengedhetetlen a Bizottság számára ahhoz, hogy elvégezhesse arányossági értékelését.” A megbízás és a meghatározottság ezért logikai szempontból előfeltétele bármely kompenzáció érdemi arányossági értékelésének. Az uniós bíróságok következetesen hangsúlyozták a közszolgáltatási kötelezettség egyértelmű meghatározásának szükségességét, mind az Altmark-kivétel, mind az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének alkalmazása tekintetében (19).
(71)
A közszolgáltatással járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló 2005. évi közösségi keretszabály (20) megerősíti ezt a megközelítést. A keretszabály 8. pontja szerint a közszolgáltatásért járó azon ellentételezés, amely az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében támogatásnak minősül, összeegyeztethetőnek nyilvánítható a belső piaccal, ha a keretszabályban megállapított feltételek teljesülnek. Ezek a feltételek többek között az ÁGÉSZ-szal való megbízás egy vagy több hivatalos aktus útján, amely aktusok többek között meghatározzák a közszolgáltatási kötelezettség pontos jellegét és időtartamát, az ellentételezés kiszámításának, ellenőrzésének és felülvizsgálatának paramétereit, valamint a túlkompenzáció elkerülésére és visszafizetésére hozott intézkedéseket (a keretszabály 12. pontja).
(72)
Az európai uniós állami támogatási szabályoknak az általános gazdasági érdekű szolgáltatások nyújtásának ellentételezésére való alkalmazásáról szóló 2011. évi bizottsági közlemény (21) szintén kimondja, hogy az ÁGÉSZ-t és a közszolgáltatási kötelezettséget egyértelműen meg kell határozni előzetesen. A közlemény 51. pontja szerint „a Szerződés 106. cikke (2) bekezdésének alkalmazhatósága érdekében az általános gazdasági érdekű szolgáltatás nyújtásával egy vagy több vállalkozást kell megbízni. A szóban forgó vállalkozásokat tehát az államnak sajátos feladattal kellett megbíznia. Az első Altmark-kritérium is előírja, hogy a vállalkozásnak közszolgáltatási kötelezettséget kell teljesítenie. Ennek megfelelően az Altmark-ítéletben foglaltaknak való megfelelés érdekében szükséges a közszolgáltatási feladattal való megbízás, amely meghatározza a szóban forgó vállalkozások és a hatóság kötelezettségeit.” Az 52. pont kimondja, hogy a közszolgáltatási feladattal való megbízásnak egy vagy több aktus keretében kell történnie, amelyekben legalább a következőket kell meghatározni: a közszolgáltatási kötelezettségek tartalma és időtartama; a vállalkozás, és adott esetben az érintett terület; bármilyen olyan kizárólagos vagy különleges jog jellege, amellyel a szóban forgó hatóság a vállalkozást megbízta; az ellentételezés kiszámításának, ellenőrzésének és felülvizsgálatának paraméterei; valamint a túlkompenzáció elkerülésére és visszafizettetésére hozott intézkedések.
(73)
Az olasz hatóságok ugyanakkor azzal érvelnek, hogy a bizottsági megközelítés túlzottan az alakszerűségekre koncentrál, és hogy a SO.G.A.S.-t ténylegesen megbízták ÁGÉSZ biztosításával; ezen a ponton nagyobbrészt olyan dokumentumokra hivatkoznak, amelyek a szóban forgó intézkedések jóváhagyásánál később keltek.
(74)
Olaszország szerint az a tény, hogy a Stretto repülőtér üzemeltetése ÁGÉSZ-nak minősül, kikövetkeztethető több regionális határozatból is, amelyek a repülőtéri szolgáltatásokhoz kapcsolódó közérdekre és e szolgáltatásoknak a régió társadalmi és gazdasági fejlődésében betöltött kulcsszerepére hivatkoznak. E regionális határozatok azonban nem rendelkeznek kifejezetten a repülőtér üzemeltetőjére bízott állítólagos ÁGÉSZ-ról, sem pedig a kompenzáció szabályairól. Emellett a szóban forgó aktusokat 2007-től fogadták el, azok tehát az általános gazdasági érdekű szolgáltatások állítólagos keletkezését követő időkből származnak, azaz a repülőtér 2004-2006 közötti tevékenységeinél későbbiek. Olaszország nem adott át a Bizottságnak semmilyen más, 2004 előtti dokumentumot, amely vázolná a kedvezményezettre rótt, vélelmezett közszolgáltatási kötelezettséget.
(75)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy a szóban forgó ügyben a kedvezményezettet nem megfelelően bízták meg az ÁGÉSZ biztosításával.
(76)
A Bizottság nem fogadhatja el az olasz hatóságok azon érvelését, amely szerint az ÁGÉSZ jogszerűen kompenzálható akkor is, ha a szolgáltatást nem határozzák meg előzetesen ÁGÉSZ-ként, és azzal ezen az alapon nem bízzák meg a kedvezményezettet. Amennyiben ez lenne a helyzet, a tagállamok szabadon, saját mérlegelésük alapján utólag is eldönthetnék, szükség van-e közszolgáltatási kötelezettségek kiszabására. Mihelyt egy vállalkozásnál üzemi veszteségek merülnek fel, a tagállamok megbízhatnák azt közszolgáltatási kötelezettséggel, és a vállalkozás támogatására kompenzációt ítélhetnének oda, függetlenül az általános gazdasági érdekű szolgáltatás tényleges szükségességének előzetes értékelésétől. Ez a megközelítés nem egyeztethető össze azzal a követelménnyel, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatás működtetésével az érintett vállalkozást egy vagy több hivatalos aktussal kell megbízni, amelyek többek között meghatározzák a közszolgáltatási kötelezettség jellegét és időtartamát, a kompenzáció kiszámításának, ellenőrzésének és felülvizsgálatának paramétereit és a túlkompenzáció elkerülése és visszafizetése vonatkozásában szükséges intézkedéseket. Az olasz hatóságok azon állítása, hogy a repülőtéri szolgáltatások elengedhetetlenek a régió gazdasági fejlődése szempontjából, nem elegendőek annak bizonyításához, hogy a kedvezményezettet megfelelően megbízták az ÁGÉSZ biztosításával, mivel a közszolgáltatási kötelezettségeket és a kompenzáció szabályait előzetesen nem állapították meg átláthatóan.
(77)
Ezenfelül, az olasz hatóságok által javasolt eljárás és az ÁGÉSZ biztosításával való tagállami megbízás utólagos odaítélésének lehetősége kedvezőbb bánásmódban részesítené azokat a tagállamokat, amelyek megszegték a bejelentési és felfüggesztési kötelezettséget. Ezek a tagállamok érvelhetnének azzal, hogy a vállalkozásnak jogellenesen nyújtott támogatásra valójában azon közszolgáltatás költségeinek fedezése érdekében volt szükség, amely közszolgáltatást a kedvezményezett mindazonáltal anélkül nyújtott, hogy a szolgáltatást előzetesen meghatározták volna, illetve azzal a vállalkozást előzetesen megbízták volna. Azoknak a tagállamoknak azonban, amelyek teljesíteni kívánják a bejelentési kötelezettséget, az ÁGÉSZ-t egyértelműen és előzetesen meg kell határozniuk és azzal meg kell bízniuk egy vállalkozást, hogy megfeleljenek az ÁGÉSZ-szabályoknak és az Altmark-üggyel kapcsolatos ítélkezési gyakorlatnak.
(78)
Ez ösztönzést jelentene a tagállamok számára, hogy ne jelentsék be az új állami támogatást, ellentétben azzal a megalapozott elvvel, hogy az állami támogatást be nem jelentő tagállamok nem részesülhetnek kedvezőbb bánásmódban azon tagállamoknál, amelyek azt bejelentik (22).
(79)
Összességében a Bizottság azt állapítja meg, hogy az első Altmark-kritérium nem teljesül; a Bizottság emellett azon az állásponton van, hogy a többi kritérium sem teljesül, az alább kifejtett okokból.
7.1.2.2. A második Altmark-kritérium
(80)
A kompenzáció kiszámítási paramétereit nem állapították meg előzetesen. Azok az aktusok, amelyek az olasz hatóságok szerint a szolgáltatásokkal megbízzák a vállalkozásokat, nem részletezik a kedvezményezett által biztosítandó szolgáltatásokat, és nem hoznak létre semmilyen mechanizmust a megbízással állítólagosan érintett közfeladat ellátásáért járó kompenzáció odaítélése tekintetében.
7.1.2.3. A harmadik Altmark-kritérium
(81)
A harmadik Altmark-kritérium értelmében a közszolgáltatás ellátásáért járó ellentételezés nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek végrehajtása során felmerülő költségek egészben vagy részben való fedezéséhez szükséges mértéket, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre.
(82)
A Bizottság nem fogadhatja el Olaszország azon érvelését, amely szerint az, hogy a finanszírozás az üzemi veszteség kompenzációjára szorítkozott, a repülőtér csak a közszolgáltatási kötelezettség ellátásához szükséges állami finanszírozást kapta meg. A kompenzáció arányossága értékelésének alapvető elve, hogy csak az állami üzemeltetőnél a közszolgáltatási kötelezettség ellátása keretében felmerült nettó költségekért nyújtható kompenzáció. A kedvezményezettre rótt kötelezettségek egyértelmű meghatározásának hiányában a Bizottság nem tudja minden kétséget kizáróan meghatározni, hogy a kompenzáció kiszámításához mely költségeket kellett volna figyelembe venni.
(83)
Még ha egy repülőtér teljes üzemeltetése ÁGÉSZ-nak is lenne tekinthető, az alaptevékenységhez közvetlenül nem kapcsolódó egyes tevékenységek, így telkek kialakítása és ingatlanok megépítése, finanszírozása, működtetése és bérlése irodák és tárolás céljára, továbbá a repülőtér vonzáskörzetében működő szállodák és ipari vállalkozások, valamint üzletek, éttermek és parkolók céljára, nem tartoznak az ÁGÉSZ hatálya alá, és következésképpen az ÁGÉSZ szabályai szerint nem támogathatók. Az olasz hatóságok semmilyen bizonyítékot nem szolgáltattak, amely igazolná, hogy a 2005. évi légiközlekedési iránymutatás (34) bekezdésének és (53) bekezdése iv. pontjának megfelelően a repülőtér alaptevékenységeihez közvetlenül nem kapcsolódó tevékenységeket nem támogatták.
7.1.2.4. A negyedik Altmark-kritérium
(84)
A negyedik Altmark-kritérium értelmében ahhoz, hogy a kompenzáció ne jelentsen támogatást, annak a szükséges minimumra kell korlátozódnia. Ez a kritérium akkor tekinthető teljesítettnek, ha a kompenzáció kedvezményezettjét ajánlattételi eljárás során választják ki, vagy ennek hiányában, ha a kompenzációt hatékony vállalkozás költségeit alapul véve számítják ki.
(85)
Ebben az esetben a kedvezményezettet nem közbeszerzési eljárásban választott ák ki. Olaszország nem bizonyította a Bizottság előtt azt sem, hogy a kompenzáció mértékét azon költségek elemzése alapján állapították meg, amelyek egy átlagos, jól vezetett és a szükséges közszolgáltatási követelmények kielégítéséhez közlekedési eszközökkel megfelelően felszerelt vállalkozásnál e kötelezettségek teljesítésekor felmerülnének, figyelemmel az érintett bevételekre és az e kötelezettségek teljesítéséből származó méltányos nyereségre. A Bizottság ezért úgy véli, nem állapítható meg, hogy a szóban forgó közfinanszírozást hatékony vállalkozás költségei alapján határozták meg.
(86)
Ebből következően a Bizottság nem állapíthatja meg, hogy a kedvezményezett a közösségnek legkevesebb költséggel járó szolgáltatást nyújtotta.
(87)
A teljesség igényével a Bizottság megjegyzi, hogy a vizsgálat folyamán a kedvezményezett azzal érvelt, hogy az intézkedések megfelelnek a piacgazdasági befektető elvének. Jóllehet a repülőtér üzemeltetőjénél merültek fel veszteségek, ésszerűen feltételezhető, hogy a tevékenység hozamot termelne.
(88)
A kedvezményezett állításával szemben a Bizottság először is rámutat arra, hogy Olaszország a vizsgálat során nem érvelt azzal, hogy az állam azért fektetett a repülőtér-üzemeltető vállalkozásba, mert attól jövedelmezőséget várt, és tulajdonképpen fenntartotta, hogy a piacgazdasági befektető elve nem alkalmazható ebben az ügyben (lásd a (49) preambulumbekezdést).
(89)
Másodszor a piacgazdasági befektető elve alapján végzett értékeléshez meg kell határozni, hogy vajon hasonló körülmények között egy magánbefektető ugyanígy viselkedett-e volna. A Bíróság megállapította, hogy jóllehet az a magánbefektetői magatartás, amelyhez a gazdaságpolitikai célkitűzések szerint eljáró állami befektető beavatkozását hasonlítani kell, nem feltétlenül a többé-kevésbé rövid távú megtérülés céljával tőkét elhelyező hagyományos befektető magatartása, annak legalább az olyan, strukturális, átfogó vagy ágazati politikát folytató magánholding vagy -cégcsoport magatartásának kell lennie, amelyet hosszabb távú jövedelmezőségi kilátások vezérelnek (23). Annak meghatározásához, hogy az állam körültekintő piacgazdasági befektetőként járt-e el, vagy sem, azon időszak kontextusába kell visszahelyezkedni, amelynek során a pénzügyi támogatási intézkedéseket megtették, és következésképpen tartózkodni kell minden olyan értékeléstől, amely valamely későbbi helyzeten alapul (24). Az állandó ítélkezési gyakorlat szerint, ha valamely tagállam a közigazgatási eljárás során a piacgazdasági befektető elvére hivatkozik, kétség esetén az ő feladata egyértelműen, objektív és ellenőrizhető szempontok alapján bizonyítani, hogy a végrehajtott intézkedés az ő részvényesi minőségéből ered. E bizonyítékokból világosan ki kell tűnnie, hogy az érintett tagállam a gazdasági előny nyújtását megelőzően vagy azzal egyidejűleg meghozta azt a döntést, hogy a ténylegesen végrehajtott intézkedéssel befektet az állami vállalkozásba (25).
(90)
A Bizottság nem fogadhatja el a kedvezményezett azon állítását, amely szerint a vizsgált intézkedéseket a társaság jövedelmezőségi kilátásai vezették, amely kilátásokat az életképesség helyreállítását célzó, 2008-ban, azaz a szóban forgó intézkedés eldöntése után készült üzleti terv vázolt. A Bizottság úgy véli, hogy magánbefektető csak akkor injektált volna új tőkét egy olyan társaságba, mint a SO.G.A.S., amelynek tőkéje a jogi küszöbérték alá csökkent, ha a tőkeinjekció idején azt várhatta volna, hogy a társaság ésszerű időn belül újra életképes lesz. Tekintve, hogy sem az olasz hatóságok, sem a SO.G.A.S. nem szolgáltatott olyan konkrét bizonyítékot az intézkedés meghozatalának idejéből, amely igazolná, hogy a hatóságok be akartak fektetni és ésszerűen várhatták befektetésük magánbefektető számára is elfogadható gazdasági megtérülését, és tekintve, hogy Olaszország kifejezetten megerősítette, hogy a piacgazdasági befektető elve nem alkalmazható ebben az ügyben, a Bizottság megállapítja, hogy az intézkedések nem felelnek meg a piacgazdasági befektető elvének.
7.1.2.5. Következtetés
(91)
A Bizottság megállapítja, hogy a Bíróság által az Altmark-ügyben megfogalmazott négy kritérium egyike sem teljesül, és az intézkedések nem felelnek meg a piacgazdasági befektető elvének. Következésképpen a Bizottság megállapítja, hogy a vitatott intézkedések, azaz a SO.G.A.S. 2004., 2005. és 2006. évi veszteségeinek fedezésére nyújtott tőkeinjekciók gazdasági előnyhöz juttatják a SO.G.A.S.-t.
7.1.3. A verseny torzítása és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatás
(92)
A versenytorzulás tekintetében Olaszország rámutat, hogy a 2005. évi légiközlekedési iránymutatás szerint „a kis regionális repülőtereknek (D kategória) ítélt támogatások kisebb mértékben torzíthatják a versenyt vagy befolyásolhatják a kereskedelmet a közérdekkel ellentétes mértékben”. Ez a rendelkezés ugyanakkor az állami támogatás EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerinti összeegyeztethetőségének értékelésével foglakozik, és nem azt sugallja, hogy a kis repülőtereknek nyújtott közfinanszírozás nem minősül állami támogatásnak a 107. cikk (1) bekezdése értelmében.
(93)
Ráadásul a 2005. évi légiközlekedési iránymutatás (40) bekezdése értelmében „ezen általános mutatókon túlmenően azonban mégsem lehet olyan helyzetet diagnosztizálni, amely - nevezetesen a C és D kategóriába tartozó repülőterek esetében - igazodna a lehetséges helyzetekhez. Ezért minden olyan intézkedés, amely egy repülőtérnek nyújtott állami támogatást keletkeztethet, értesítés tárgyát kell képezze annak érdekében, hogy meg lehessen vizsgálni a versenyre és a tagállamok közötti kereskedelemre gyakorolt hatását, és adott esetben az összeegyeztethetőségét.”
(94)
A Stretto repülőtér az olasz félsziget déli végén található, amely Calabria régió három repülőterének egyike. A repülőtér forgalma folyamatosan egymillió utas alatt maradt (26). A vizsgált intézkedések hatálybalépésének idején a 2005. évi légiközlekedési iránymutatás értelmében tehát a repülőtér a D, azaz a „kis regionális repülőterek” kategóriájába tartozott. Ugyanakkor a repülőtér által kiszolgált utasforgalom 2004 és 2012 között megduplázódott.
(95)
A repülőterek, ideértve a kis regionális repülőtereket is, irányításának és üzemeltetésének piaca nyitva áll a verseny előtt, amely piacon Unió-szerte számos magán- és állami vállalkozás működik. Ezt az a tény is mutatja, hogy Olaszország a Stretto repülőtér részleges privatizálása mellett döntött, és 2007-ben olyan ajánlattételi felhívást tett közzé ebből a célból, amelyre bármely uniós tagállam vállalkozásai jelentkezhettek (lásd a (32) preambulumbekezdést). A repülőtér-üzemeltetőnek nyújtott állami finanszírozás ezért torzíthatja a versenyt a repülőtéri infrastruktúra üzemeltetésének és irányításának piacain. Ezenfelül a repülőterek versenyezhetnek egymással, hogy vonzzák az utasforgalmat, akkor is, ha más a vonzáskörzetük. Bizonyos mértékben és bizonyos utasok számára a különböző célállomások helyettesíthetők. A repülőtereknek nyújtott közfinanszírozás ezért torzítja a versenyt, és hatást gyakorol a légiközlekedési piacon folytatott kereskedelemre Unió-szerte.
(96)
A tényállás idején a Stretto repülőtér főként belföldi célállomásokat és két nemzetközi útvonalat (Párizs és Málta) látott el; a kapott forrásoknak köszönhetően a repülőtér a piacon tudott maradni és jelentősen bővítette műveleteit; a Bizottság ennélfogva azon a véleményen van, hogy a szóban forgó intézkedések torzíthatták a versenyt és érinthették a tagállamok közötti kereskedelmet.
7.1.4. A támogatás fennállására vonatkozó következtetés
(97)
A Bizottság megállapítja, hogy a SO.G.A.S. számára a részvényesei által a 2004-ben, 2005-ben és 2006-ban felmerült veszteségek fedezésére nyújtott tőkeinjekció az EUMSZ 107. cikke (1) bekezdésének értelmében vett állami támogatásnak minősül.
7.2. A támogatás jogszerűsége
(98)
A vizsgált intézkedéseket a Bizottság előzetes hivatalos jóváhagyása nélkül léptették hatályba, Olaszország tehát nem teljesítette az EUMSZ 108. cikkének (3) bekezdésében foglalt felfüggesztési kötelezettséget.
7.3. A támogatás összeegyeztethetősége
7.3.1. Összeegyeztethetőség az ÁGÉSZ-szabályok értelmében
(99)
A SO.G.A.S. azzal érvel, hogy az intézkedés az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének értelmében összeegyeztethető a belső piaccal.
(100)
A 106. cikk (2) bekezdése értelmében „az általános gazdasági érdekű szolgáltatások működtetésével megbízott vagy a jövedelemtermelő monopólium jellegű vállalkozások olyan mértékben tartoznak a Szerződések szabályai, különösen a versenyszabályok hatálya alá, amennyiben ezek alkalmazása sem jogilag, sem ténylegesen nem akadályozza a rájuk bízott sajátos feladatok végrehajtását. A kereskedelem fejlődését ez nem befolyásolhatja olyan mértékben, amely ellentétes az Unió érdekeivel.”
(101)
A cikk kivételt tartalmaz az állami támogatás EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdésében foglalt tilalma alól, amennyiben a támogatás az ÁGÉSZ elfogadható gazdasági feltételek mellett való működtetéséhez szükséges és azzal arányos. A 106. cikk (3) bekezdése értelmében a Bizottságnak kell biztosítania e cikk alkalmazását, többek között azon feltételek meghatározásával, amelyek fennállása esetén úgy véli, a szükségesség és arányosság kritériuma teljesül.
(102)
2012. január 31-e előtt az EUMSZ 106. cikkének (2) bekezdésében foglalt kivétel alkalmazásával kapcsolatos bizottsági politikát a közszolgáltatással járó ellentételezés formájában nyújtott állami támogatásról szóló közösségi keretszabály (a továbbiakban: 2005. évi ÁGÉSZ-keretszabály) (27), valamint a 2005/842/EK határozat tartalmazta.
(103)
2012. január 31-én hatályba lépett az új ÁGÉSZ-csomag, amely tartalmazta a közszolgáltatás ellentételezése formájában nyújtott állami támogatásról szóló európai uniós keretszabályt (a továbbiakban: a 2011. évi ÁGÉSZ-keretszabály) (28) és a 2012/21/EU bizottsági határozatot (29).
7.3.1.1. A 2005/842/EK határozat szerinti összeegyeztethetőség
(104)
Az intézkedéseket 2004 júniusában, 2005 júniusában és 2007 decemberében hozták. A kedvezményezett azzal érvel, hogy az intézkedések a 2005/842/EK határozat értelmében mentesek a bejelentési kötelezettség alól.
(105)
A 2005/842/EK határozat kimondja, hogy a vállalkozásoknak az általános gazdasági érdekű szolgáltatásokkal összefüggésben közszolgáltatásért járó ellentételezés formájában megítélt állami támogatások összeegyeztethetők, ha a határozatban megállapított feltételek teljesülnek. A határozat különösen összeegyeztethetőnek nyilvánította a közszolgáltatásért járó kompenzáció formájában azon repülőtereknek nyújtott állami támogatást, i. amelyek éves forgalma nem haladja meg az egymillió utast, vagy ii. amelyek adózás előtti éves forgalma az általános gazdasági érdekű szolgáltatással való megbízást megelőző két pénzügyi évben 100 millió eurónál kevesebb volt, a szóban forgó szolgáltatásért járó kompenzáció összege pedig kevesebb, mint 30 millió EUR (30).
(106)
A 2005/842/EK határozat csak a valódi általános gazdasági érdekű szolgáltatásokkal összefüggésben, közszolgáltatásért járó kompenzáció formájában nyújtott támogatásra vonatkozott. A mentességhez az ÁGÉSZ működtetéséhez nyújtott, közszolgáltatásért járó kompenzációnak meg kellett felelnie a határozat 4., 5. és 6. cikkében foglalt feltételeknek (31).
(107)
A 2005/842/EK határozat 4. cikke előírja, hogy az általános gazdasági érdekű szolgáltatás működtetésével az érintett vállalkozást egy vagy több hivatalos aktussal bízzák meg, amelyek többek között meghatározzák a közszolgáltatási kötelezettség jellegét és időtartamát, az ellentételezés kiszámításának, ellenőrzésének és felülvizsgálatának paramétereit és a túlkompenzáció elkerülésére és visszafizetésére hozott intézkedéseket. A határozat 5. cikke kimondja, hogy az ellentételezés mértéke nem haladhatja meg a közszolgáltatási kötelezettségek biztosításával összefüggő költségeket, figyelembe véve a kapcsolódó bevételeket és a méltányos nyereséget. Végül a határozat 6. cikke előírja a tagállamok számára, hogy ellenőrizzék, hogy a vállalkozások nem részesülnek az 5. cikknek megfelelően meghatározott összeget meghaladó ellentételezésben.
(108)
A 7.1.2.1. pontban kifejtett okokból a Bizottság megállapítja, hogy sem a kedvezményezett, sem az olasz hatóságok nem bizonyították, hogy a SO.G.A.S.-t egyértelműen meghatározott közszolgáltatási kötelezettséggel bízták meg. Azt sem igazolták, hogy a szolgáltatással való megbízást állítólagosan tartalmazó, általuk hivatkozott aktusok meghatározzák a kompenzáció kiszámításának, ellenőrzésének és felülvizsgálatának paramétereit, vagy a túlkompenzáció elkerülésére vagy visszafizetésére hozott intézkedéseket. Ennélfogva a 2005/842/EK határozat 4., 5. és 6. cikkében előírt, a megbízási aktus tartalmára vonatkozó követelmények nem teljesülnek.
(109)
A Bizottság következésképpen úgy véli, hogy a Stretto repülőtér üzemeltetője számára a veszteségekhez nyújtott fedezet nem összeegyeztethető a belső piaccal, és nem mentesíthető a bejelentési kötelezettség alól a 2005/842/EK határozat értelmében.
(110)
Ugyanígy, a SO.G.A.S.-t terhelő közszolgáltatási kötelezettség egyértelmű meghatározásának hiányában az intézkedést nem lehet összeegyeztethetőnek tekinteni és mentesíteni az előzetes bejelentési kötelezettség alól a 2012/21/EU határozat 10. cikke b) pontjának alapján sem. A Bizottság ezért vizsgálta, hogy az intézkedés összeegyeztethető-e a belső piaccal a 2011. évi ÁGÉSZ-keretszabály 69. pontja alapján, amely szerint: „a Bizottság minden olyan jogellenes támogatásra alkalmazza majd az e közleményben meghatározott elveket, amelyek esetében 2012. január 31-ét követően hoz határozatot, még akkor is, ha a támogatás nyújtása ezen időpont előtt történt.”
7.3.1.2. Összeegyeztethetőség a 2011. évi ÁGÉSZ-keretszabály értelmében
(111)
A 2011. évi ÁGÉSZ-keretszabály 16. pontja meghatározza azokat a követelményeket, amelyek teljesülése estén az ÁGÉSZ biztosításával való megbízás érvényesnek tekinthető. A 16.a) pont szerint a megbízási aktusnak tartalmaznia kell a közszolgáltatási kötelezettségek tartalmát és időtartamát. Ezért a 7.1.2.1. pontban már kifejtett okokból a szóban forgó támogatási intézkedéseket nem lehet összeegyeztethetőnek tekinteni a 2011. évi ÁGÉSZ-keretszabállyal. Különösen a repülőtér teljes körű üzemeltetésével, mint általános gazdasági érdekű szolgáltatással nem bízták meg egyértelműen a kedvezményezettet. A Bizottság részére nem adtak át jogi dokumentumot, amely egyértelműen és előzetesen meghatározná a kedvezményezettre bízott ÁGÉSZ-t, vagy a kedvezményezett kompenzációjához való jogosultságát. A Bizottsághoz semmit nem nyújtottak be, ami igazolná, hogy a 2011. évi ÁGÉSZ-keretszabály 17. és 18. pontjának megfeleltek.
(112)
A Bizottság ezért úgy véli, hogy a vizsgált támogatási intézkedés nem tekinthető összeegyeztethetőnek a belső piaccal az EUMSZ 106. cikke (2) bekezdésének alapján.
(113)
A teljesség igényével a Bizottság rámutat arra, hogy a 2011. évi ÁGÉSZ-keretszabály 9. pontja szerint az ÁGÉSZ-ért járó ellentételezés formájában nehéz helyzetben lévő vállalkozásoknak nyújtott támogatások értékelésére a nehéz helyzetben lévő vállalkozások megmentéséhez és szerkezetátalakításához nyújtott állami támogatásokról szóló közösségi iránymutatás (megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás) alapján fog sor kerülni.
(114)
Az ügy korábbi szakaszaiban Olaszország azzal érvelt, hogy a SO.G.A.S. a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás értelmében nehéz helyzetben lévő vállalkozás volt. Olaszország ugyanakkor fenntartotta, hogy a vizsgált intézkedések nem képzeték szerkezetátalakítási terv részét, és hogy nem létezik ilyen terv. Az eljárás megindításáról szóló határozatában ezért a Bizottság úgy vélte, hogy az intézkedések nem tekinthetők összeegyeztethetőnek a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatással.
(115)
A hivatalos vizsgálati eljárás során Olaszország már nem állította, hogy a repülőtér üzemeltetője a támogatási intézkedések meghozatala idején nehéz helyzetben lett volna, és hogy a támogatást ezért a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás alapján összeegyeztethetőnek lehetne tekinteni.
(116)
Ezért nem áll olyan bizonyíték a Bizottság rendelkezésére, amely alapján értékelhetné az intézkedések megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás szerinti összeegyeztethetőségét, következésképpen a Bizottság nem nyilváníthatja ezen intézkedéseket a belső piaccal összeegyeztethetőnek a megmentési és szerkezetátalakítási iránymutatás szerint.
7.3.2. Összeegyeztethetőség az új légiközlekedési iránymutatás szerint
(117)
A Bizottság 2014. március 31-én elfogadta a repülőtereknek és a légitársaságoknak nyújtott állami támogatásról szóló iránymutatást tartalmazó közleményt (a továbbiakban: az új légiközlekedési iránymutatás) (32). Az új légiközlekedési iránymutatás a repülőterek 2014. március 31-ét megelőzően nyújtott működési támogatására vonatkozik.
(118)
Az új légiközlekedési iránymutatás hatálybalépése előtt nyújtott működési támogatást összeegyeztethetőnek lehet nyilvánítani a fedezetlen működési költségek teljes összegének mértékében, ha a következő feltételek teljesülnek:
-
jól meghatározott közös érdekű célkitűzéshez való hozzájárulás: a feltétel teljesül többek között, ha a támogatás fokozza az uniós polgárok mobilitását és javítja a régiók összeköttetését vagy elősegíti a regionális fejlődést (33),
-
állami beavatkozás szükségessége: az állami támogatásnak azokra a helyzetekre kell irányulnia, amikor a támogatás olyan lényegi fejlődést eredményez, amelyet a piac önmagában nem tud megvalósítani (34),
-
az ösztönző hatás megléte: e feltétel akkor teljesül, ha valószínű, hogy a működési támogatás hiányában, valamint a beruházási támogatás lehetséges jelenlétét és a forgalom szintjét figyelembe véve az érintett repülőtér gazdasági tevékenysége valószínűleg jelentős mértékben csökkenne (35),
-
a támogatási összeg arányossága (minimumra korlátozott támogatás): az arányosság érdekében a repülőtereknek nyújtott működési támogatást a támogatott tevékenység elvégzéséhez szükséges minimális szintre kell korlátozni (36),
-
a versenyre és a kereskedelemre gyakorolt indokolatlan negatív hatások elkerülése (37).
(119)
Az olasz hatóságok szerint Calabria régió kritikus nehézségekkel küzd félreeső földrajzi elhelyezkedése és az áruk elmaradott mobilitása okán, amely mögött nagyrészt a megfelelő infrastruktúra hiánya áll. Olaszország azt állította, hogy a vizsgált intézkedések a calabriai közlekedési hálózat fejlesztésének szélesebb körű projektjébe illeszkednek. Az intézkedések lehetővé tennék a SO.G.A.S. számára, hogy fejlesszék a repülőtéri infrastruktúrát és szolgáltatásokat a közlekedési hálózat javítására és a régió fokozottabb elérhetőségének garantálására irányuló új regionális stratégia fényében.
(120)
A Bizottság ennek megfelelően azon a véleményen van, hogy a SO.G.A.S. számára nyújtott működési támogatás a biztonságos és megbízható légiközlekedési infrastruktúra kialakítása révén közérdekű cél eléréséhez járult hozzá azáltal, hogy javította a hozzáférhetőséget, összeköttetést és regionális fejlődést.
(121)
Az új légiközlekedési iránymutatás értelmében a kisebb repülőterek nehezen biztosítják állami támogatás nélkül a működésükhöz szükséges finanszírozást. Az új légiközlekedési iránymutatás 118. pontja kimondja, hogy azon repülőterek, amelyek utasforgalma elmarad az évente 700 000 főtől, esetleg nem tudják fedezni működési költségeik nagy részét. A Stretto repülőtér forgalma folyamatosan 700 000 utas alatt maradt. A Bizottság ezért úgy véli, a támogatásra szükség volt, amennyiben lehetővé tette Calabria régió összeköttetésének javítását, és ezt a piac önmagában nem tudta volna megvalósítani.
(122)
A támogatás nélkül a kedvezményezettnek jelentősen csökkentenie kellett volna tevékenységét, de lehet, hogy meg is kellett volna szüntetnie. Ugyanakkor a támogatás nem lépte túl az üzemi veszteségek fedezéséhez szükséges összeget, következésképpen nem haladta meg a támogatott tevékenység megvalósításához szükséges minimumot.
(123)
Más repülőtér nem található ugyanebben a vonzáskörzetben (38): a fent bemutatottak szerint a legközelebbi repülőtér több mint 130 km-re található. Ráadásul Olaszország megerősítette, hogy a repülőtéri infrastruktúrát bármely légitársaság megkülönböztetésmentesen használhatja. Sem a Bizottság rendelkezésére álló információ, sem az érdekelt felek által a vizsgálat során tett észrevételek nem utalnak arra, hogy az infrastruktúrához való hozzáférés biztosítása diszkriminatív lett volna.
(124)
A Bizottság megállapítja, hogy az új légiközlekedési iránymutatásban foglalt összeegyeztethetőségi feltételek teljesülnek.
7.3.3. A támogatás összeegyeztethetőségére vonatkozó következtetés
(125)
A Bizottság megállapítja, hogy a bejelentett támogatás az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdése c) pontjának értelmében összeegyeztethető a belső piaccal.
(126)
Ezt a megállapítást az állami támogatási szabályok fényében tették, és az nem érinti az uniós jog más rendelkezéseinek, mint például a környezetvédelmi jogszabályoknak az alkalmazását.
8. KÖVETKEZTETÉSEK
(127)
A Bizottság megállapítja, hogy Olaszország jogszerűtlenül, az EUMSZ 108. cikke (3) bekezdésének megsértésével biztosította a szóban forgó támogatásokat. A fenti értékelés fényében ugyanakkor a Bizottság úgy határozott, hogy nem emel kifogást a határozat ellen, mivel az az EUMSZ 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja szerint összeegyeztethető a belső piaccal és az új légiközlekedési iránymutatással,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
Az Olaszország által a Stretto repülőteret üzemeltető társaságnak, a SO.G.A.S. SpA-nak 6 392 847 EUR összegben nyújtott állami támogatás az Európai Unió működéséről szóló szerződés 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében összeegyeztethető a belső piaccal.
2. cikk
Ennek a határozatnak az Olasz Köztársaság a címzettje.
Kelt Brüsszelben, 2014. június 11-én.