РЕШЕНИЕ (ЕС) 2015/248 НА КОМИСИЯТА
от 15 октомври 2014 година
относно мерки SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN), приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP)
(нотифицирано под номер C(2014) 7277)
(само текстът на словашки език е автентичен)
(текст от значение за ЕИП)
ЕВРОПЕЙСКАТА КОМИСИЯ,
като взе предвид Договора за функционирането на Европейския съюз (наричан по-нататък „ДФЕС“), и по-специално член 108, параграф 2, първа алинея от него,
като взе предвид Споразумението за Европейското икономическо пространство, и по-специално член 62, параграф 1, буква а) от него,
като прикани заинтересованите страни да представят мненията си съгласно горепосочените разпоредби (1),
Като има предвид, че:
1. ПРОЦЕДУРА
(1)
На 2 април 2007 г. Комисията получава жалба, подадена с писмо от частното здравноосигурително дружество Dôvera zdravotná poisťovňa, a. s. (наричано по-нататък „дружество Dôvera“ или „жалбоподателят“), във връзка с предполагаема мярка за държавна помощ, предоставена на 26 януари 2006 г. в полза на държавното здравноосигурително дружество Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. („SZP“) под формата на увеличение на уставния му капитал с 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро).
(2)
На 21 август 2009 г. Комисията изпраща на Словашката република искане за предоставяне на информация. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят исканата информация на 24 септември 2009 г.
(3)
С писмо от 26 февруари 2010 г. Комисията иска от Словашката република предоставянето на допълнителна информация относно тази капиталова инжекция и иска разяснения относно словашката система за изравняване на рисковете („Risk equalisation scheme“, наричана по-нататък „RES“) като друга мярка, която би могла евентуално да бъде считана за държавна помощ. С писмо от 25 март 2010 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор, като Комисията одобрява това искане с писмо от 31 март 2010 г. На 16 юни 2010 г. Комисията напомня на Словашката република да предостави информацията, след което с писмо от 9 юли 2010 г. словашките органи изпращат отговор на искането. На 3 декември 2010 г. Словашката република предоставя неповерителна версия на отговора, както е поискано от Комисията с писмо от 4 ноември 2010 г.
(4)
На 1 януари 2010 г. дружеството SZP се слива с другото държавно здравноосигурително дружество в Словашката република Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. („VšZP“). В периода от 1998 г. до поне 2005 г. към тези две държавни акционерни дружества биват прехвърлени портфейлите на други здравноосигурителни дружества.
(5)
На проведените на 10 октомври 2010 г. и 15 март 2011 г. две срещи между Комисията и представителите на дружество Dôvera се обсъждат предметът на жалбата и функционирането на здравноосигурителния сектор в Словакия. На 15 юли 2011 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно състоянието на здравноосигурителния сектор в Словакия и разширява обхвата на жалбата си с три нови предполагаеми мерки, предоставени в полза на SZP и VšZP: i) погасяване в периода 2004-2005 г. на дълга на SZP от държавното дружество Veriteľ a. s. чрез две вноски в размер на 52,7 млн. евро и 28 млн. евро; ii) субсидия от 7,6 млн. евро, предоставена през 2006 г. на SZP от Министерството на здравеопазването, и iii) финансирано от държавата увеличение на уставния капитал на VšZP в размер от 65,1 млн. евро от 1 януари 2010 г. Вследствие на това Комисията приканва словашките органи да изразят своето становище по жалбата, чийто обхват е разширен с нови твърдения. След удължаването на срока за отговор словашките органи предоставят мнението си на 11 ноември 2011 г.
(6)
След срещата на 15 декември 2011 г. със службите на Комисията, с писмо от 16 януари 2012 г. дружество Dôvera предоставя допълнителна информация относно характера на националния здравноосигурителен сектор.
(7)
С писмо от 2 юли 2013 г. Комисията информира Словашката република, че е открила официалната процедура по разследване, предвидена в член 108, параграф 2 от Договора („решение за откриване на процедура“). Решението за откриване на процедурата е публикувано в Официален вестник на Европейския съюз (2) и заинтересованите страни са поканени да представят мненията си.
(8)
С писмо от 24 юли 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за предоставяне на мнение относно решението за откриване на процедура, като Комисията одобрява това искане с писмо от 30 юли 2013 г. На 27 август 2013 г. Словашката република предоставя мнението си относно решението за откриване на процедура.
(9)
Комисията получава мнения относно решението за откриване на процедура от пет заинтересовани страни: Inštitút pre ekonomické a sociálne reformy (INEKO, Институт за икономически и социални реформи) с писмо от 15 октомври 2013 г., Union zdravotná poisťovňa a. s. („дружество Union“) с писмо от 25 октомври 2013 г., Health Policy Institute (HPI, Институт за политика в областта на здравеопазването) с писмо от 28 октомври 2013 г., Združeniе zdravotných poisťovní SR (ZZP, Сдружение на здравноосигурителните дружества в Словакия) с писмо от 28 октомври 2013 г. и дружество Dôvera с писмо от 11 ноември 2013 г.
(10)
Тези мнения са изпратени на словашките органи с писма от 20 ноември и 20 декември 2013 г. На 20 декември 2013 г. словашките органи искат удължаване на срока за отговор по тези мнения до 31 януари 2014 г., като Комисията одобрява това искане още същия ден. С писмо от 29 януари 2014 г. Словакия предоставя отговор по мненията на заинтересованите страни относно решението за откриване на процедура.
(11)
На 2 април 2014 г. се провежда среща между службите на Комисията и словашките органи.
(12)
На 11 април 2014 г. и 25 август 2014 г. Комисията изпраща допълнителни искания за предоставяне на информация, на които Словакия отговаря с писма от 15 май 2014 г. и 27 август 2014 г.
2. КОНТЕКСТ
2.1. РАЗВИТИЕ НА СИСТЕМАТА ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ В СЛОВАКИЯ
(13)
През 1994 г. еднополюсният модел на здравно осигуряване в Словакия бива заменен с многополюсен, при който дейност могат да развиват и публични, и частни субекти. Мащабната реформа, заложена в закон № 581/2004 Сб. и закон 580/2004 Сб., влезли в сила на 1 януари 2005 г. („реформата от 2005 г.“), променя правилата за разпределението на събраните здравноосигурителни вноски, а така също и правната форма на всички здравноосигурителни дружества (държавни или частни) от правни субекти sui generis на акционерни дружества (т. е. частноправни акционерни дружества със стопанска цел). Създаден е и независим регулаторен орган - Служба за надзор на здравните грижи (Úrad pre dohľad nad zdravotnou starostlivosťo „ÚDZS“), със задачата да издава разрешения и да упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества спазват действащите правни норми. Принципно тези реформи са замислени с цел да доведат до по-ефективно използване на наличните средства и до повишено качество на предоставяните здравни грижи (3).
(14)
Всички здравноосигурителни дружества в Словашката република, публични и частни субекти, предоставят задължително здравно осигуряване на пребиваващите в Словакия (4). Възможността за предоставяне на индивидуално здравно осигуряване по силата на закон № 580/2004 Сб. като добавка към основния пакет, предлаган като задължително здравно осигуряване, се използва в ограничена степен, поради широкия обхват на предлаганото от задължителната система (5). Освен това през 2005 г. е приет закон, по силата на който всички здравноосигурителни дружества получават възможността да предлагат доброволно здравно осигуряване на лица, за които задължителното здравно осигуряване не се прилага (6).
(15)
През 2007 г. е приет закон № 530/2007 Сб., с който се изменя закон № 581/2004 Сб. и се забранява на здравноосигурителните дружества в сектора на задължителното здравно осигуряване, считано от 1 януари 2008 г., да разпределят печалба под формата на дивиденти, с което се налага задължението реализираната печалба да се реинвестира в словашката система на здравеопазване. Вследствие на това от януари 2008 г. здравноосигурителните дружества не могат да разпределят печалба. На 26 януари 2011 г. обаче Конституционният съд на Словашката република постановява, че забраната за разпределяне на печалба е несъвместима с няколко разпоредби от словашката Конституция. След това решение със закон № 250/2011 Сб. словашките органи изменят през юли 2011 г. закон № 530/2007 Сб. с цел отново да се позволи на здравноосигурителните дружества да разпределят (сред своите акционери) печалбата, реализирана в рамките на дейността по задължително здравно осигуряване, при спазването на определени условия (7). Вследствие на тези законови промени през декември 2011 г. Комисията прекратява процедурата за неизпълнение на задължения във връзка с ограниченията на разпределението на печалбата (8).
(16)
На 31 октомври 2012 г. словашките органи одобряват проект, целящ създаването в Словашката република на еднополюсна система за задължителното здравно осигуряване с нестопанска цел, която би трябвало да бъде създадена или посредством доброволното изкупуване (до 1 януари 2014 г.) на частните здравноосигурителни дружества, или посредством отчуждаването им (до 1 юли 2014 г.), което би трябвало да доведе до създаването на едно-единствено (държавно) здравноосигурително дружество. (9) При все това, до приемането на настоящото решение не е осъществена нито една от предвидените в проекта стъпки (10).
2.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНИТЕ ДРУЖЕСТВА В СЛОВАКИЯ
(17)
По силата на словашкото законодателство здравноосигурителното дружество е акционерно дружество със седалище в Словашката република, създадено с цел предоставяне на задължително публично здравно осигуряване, което подлежи на разрешение от ÚDZS.
(18)
Пребиваващите в Словакия могат да избират между следните три здравноосигурителни дружества, за да сключат договор за задължително здравно осигуряване:
а)
словашкото държавно акционерно дружество VšZP, създадено на 1 юли 2005 г.; то е създадено след преобразуването на публичната институция VšZP, създадена на 1 ноември 1994 г. по силата на закон № 273/1994 Сб. като приемник на Národná poisťovňa - Správа fondu zdravotného poistenia; на 1 януари 2010 г. VšZP се слива с държавното дружество SZP по силата на закон № 533/2009 Сб. (поради което по-нататък, когато е уместно, това слято дружество е наричано „SZP/VšZP“). Словашката република е единственият акционер на VšZP;
б)
частното акционерно дружество Dôvera (основният ѝ акционер е централноевропейската финансова група PENTA); дружество Dôvera е учредено на 1 октомври 2005 г. и на 31 декември 2009 г. се слива с друго словашко частно здравноосигурително дружество Apollo. През 2010 г. слятото дружество е най-голямото частно здравноосигурително дружество в Словакия;
в)
частното здравноосигурително акционерно дружество Union, учредено на 9 март 2006 г. и член на групата Achmea (по-рано Eureko) със седалище в Нидерландия.
(19)
Таблицата по-долу показва развитието на пазарните дялове на различните дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република в периода 2008-2013 г. (11):
Година
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Дружества
Брой на осигурените лица (%)
VšZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010 г.: SZP се слива с VšZP
Apollo
8,4
10,0
2010 г.: Apollo се слива с Dôvera
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Всички здравноосигурителни дружества са акционерни дружества, а законовите разпоредби относно собствеността позволяват акционерите им да бъдат и от частния, и от публичния сектор. Всички здравноосигурителни дружества са задължени да изпълняват някои критерии за платежоспособност. Подложени на строги финансови ограничения, те са изцяло отговорни за каквито и да е финансови трудности. Като частни акционерни дружества, учредени по общото законодателство за търговските дружества, здравноосигурителните дружества управляват самостоятелно оперативните си разходи и разходите за здравно осигуряване.
(21)
Здравноосигурителните дружества могат да реализират и реализират печалба (13). Приходите на здравноосигурителните дружества в Словакия произхождат от осигурителни вноски, от държавния бюджет (вноски от името на икономически неактивни лица и субсидии за покриване на увеличените цени на услугите по предоставяне на здравни грижи), от доходи от собственост, дарения и други източници. Здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба например посредством подобряване на системите си за управление и посредством преговори при сключването на договори с доставчици на здравни грижи.
2.3. ОСНОВНИ ХАРАКТЕРИСТИКИ НА СЛОВАШКИЯ СЕКТОР ЗА ЗАДЪЛЖИТЕЛНО ЗДРАВНО ОСИГУРЯВАНЕ
2.3.1. Социална цел и обществен интерес
(22)
Словашката система за задължително здравно осигуряване преследва социална цел, а именно да се даде възможност за предоставяне на грижи и да се поддържа жизнеспособна система за здравно осигуряване. Словашките граждани имат право на здравно осигуряване, а постоянно пребиваващите в Словакия имат задължението да бъдат здравно осигурени (14). Гарантирането на правото на безплатни здравни грижи въз основа на здравното осигуряване е конституционно задължение на Словашката република (15). Според словашките органи здравноосигурителните дружества изпълняват конституционно задължение от името на държавата, като предоставят задължително здравно осигуряване в Словашката република, т.е. като предоставят здравно осигуряване на пребиваващите в Словашката република посредством управление на схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия. По закон Словашката република има задължението да финансира системата на здравеопазването и да покрива загубите в сектора на здравеопазването (16). По смисъла на член 2 от закон № 580/2004 Сб. относно здравното осигуряване предоставянето на задължително публично здравно осигуряване е дейност от обществен интерес, за чието осъществяване се използват публични средства.
2.3.2. Задължително членство, свободен достъп и обща тарификация
(23)
В съответствие с разпоредбите на закон № 580/2004 Сб. и закон № 581/2004 Сб. участието в словашката здравоосигурителна програма е задължително за мнозинството от населението в Словашката република (17). Задължителното здравно осигуряване в Словакия обхваща също и лицата, осигурени в съответствие с Регламент (ЕИО) 1408/71 на Съвета (18) до 30 април 2010 г., а от 1 май 2010 г. - в съответствие с Регламент (ЕО) № 883/2004 на Европейския парламент и на Съвета (19).
(24)
Осигурените лица имат право да се насочат към здравноосигурително дружество по свой избор и да го променят веднъж годишно. Според принципа за свободния достъп и обща тарификация здравноосигурителните дружества в Словакия имат законовото задължение да допускат до осигурителната си схема всеки пребиваващ в Словакия, който поиска това, при условие че той/тя отговаря на правните изисквания за здравна осигуровка в Словакия. По-специално, здравноосигурителните дружества не могат да откажат да осигурят лице на основание възраст, здравен статус или рискове от заболяване (20) и трябва да предложат базисна здравна осигуровка на същата цена на всички лица, независимо от тези фактори.
(25)
Следователно, словашката система за здравно осигуряване включва законова уредба за справедливо споделяне на риска между здравноосигурителните дружества посредством система за изравняване на рисковете (RES). В рамките на RES (21) здравноосигурителните дружества, осигуряващи лица, свързани с по-голям риск, получават средства от здравноосигурителни дружества, чиито портфейли са свързани с по-малък риск, т.е. чрез месечно или годишно преразпределение на вноските и управление на трансферите (22).
2.3.3. Обезщетения и вноски в зависимост от дохода на осигуреното лице
(26)
Задължителното словашко здравно осигуряване се основава на система от задължителни вноски. Нивата на вноските са определени в закона, като са пропорционални на дохода на осигуреното лице (подобно на данъка върху доходите) и не се основават на осигурителения риск (като например възраст или здравен статус на осигуреното лице). Тези вноски, считани от словашките органи за част от публичните ресурси, се събират от: 1) работници и работодатели; 2) самостоятелни заети лица; 3) доброволно безработни лица; 4) държавата (за „осигурени от държавата лица“, т.е. група, която в голямата си част е съставена от икономически неактивни лица); и 5) платци на дивиденти.
(27)
На всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения („базисен пакет от обезщетения“). Не съществува пряка връзка между сумата от вноските, платени към схемата, и получаваните обезщетения (23). Медицинските услуги, обхванати от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице.
(28)
Базисният пакет на задължителното здравно осигуряване обхваща почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез този пакет се предоставя почти пълно здравеопазване. Понастоящем базисният пакет дава право на всеки на безплатно здравеопазване, с изключение на само няколко видове лечения (напр. пластична хирургия) и частични плащания за лекарства, спа процедури и определени медицински услуги (напр. посещения в спешно отделение). Базисният пакет може да бъде стеснен или разширен с наредба на Министерския съвет (без парламентарни разисквания). Тъй като словашката Конституция гарантира здравеопазване за всеки гражданин в рамките на системата за задължително здравно осигуряване при условията, посочени в закона, здравноосигурителните дружества не могат да влияят на формирането на обезщетенията, нивото на покритието или размера на вноските за базисния пакет, тъй като те са определени в закона.
(29)
Словашките здравоосигурителни дружества могат да добавят към базисния пакет, и го правят, различни допълнителни плащания (обезщетения) по техен избор, които обхващат услуги извън базисния пакет и се предлагат безплатно от осигурителните дружества на клиентите, като част от същия пакет в рамките на задължителното здравно осигуряване. Така например, от наличната информация може да се твърди, че здравноосигурителните дружества могат да решат дали да предложат допълнително покритие на някои съпътстващи и превантивни лечения в рамките на базисния пакет от задължителното здравно осигуряване. Тези допълнителни обезщетения се различават от услугите на индивидуалното здравно осигуряване, което може да бъде предложено срещу заплащане.
2.3.4. Избор на доставчици на здравни грижи и на услуги
(30)
Здравноосигурителните дружества могат да избират доставчиците на здравни грижи и да сключват договори с лекари и отделни болници. По този начин здравноосигурителните дружества сключват договори с отделни доставчици на здравни грижи; тези договори се сключват независимо един от друг, като даден доставчик на здравни грижи може да сключи договор с всички или само с някои от здравноосигурителните дружества и обратно. Здравноосигурителните дружества възстановяват разходи за услуги, предоставени както от държавни, така и от частни доставчици на здравни грижи.
(31)
За да се гарантира географският достъп до здравни услуги, правителството е определило изискване за минимална мрежа, за да повлияе на планирането на капацитета. При предоставянето на задължително здравно осигуряване здравноосигурителните дружества са задължени от закона да сключат договор с минимална мрежа от болници. Всяко здравноосигурително дружество създава своята мрежа и подобрява минималната мрежа чрез селективно сключване на договори с допълнителни болници и други доставчици на здравни грижи. По този начин здравните услуги, предоставени от тези болници и/или други доставчици на здравни грижи и включени в обхвата на задължителното здравно осигуряване, се покриват от здравноосигурителното дружество в полза на осигуреното лице. Здравноосигурителните дружества имат определена свобода на преценка при преговорите с болниците относно цената и качеството на здравните услуги, предоставяни на осигурените лица.
2.3.5. Регулаторна рамка
(32)
Схемата за задължително здравно осигуряване в Словакия се урежда от специални норми (24). По закон всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване, трябва да имат еднакъв статут, права и задължения. Всяко здравноосигурително дружество трябва да бъде учредено с цел да извършва публично здравно осигуряване и не трябва да извършва дейности, различни от изброените в член 6 от закон № 581/2004 Сб. Дейностите на здравноосигурителните дружества, управляващи схемата за задължително здравно осигуряване, подлежат на цялостен контрол от държавата, упражняван по-специално от регулаторния орган - ÚDZS, чийто мандат обхваща задачите по мониторинг и надзор в системата на здравеопазване. ÚDZS упражнява надзор дали здравноосигурителните дружества и доставчиците спазват тази законова рамка и се намесва при нарушения.
3. ОПИСАНИЕ НА СПОРНИТЕ МЕРКИ
(33)
В настоящото решение са разгледани следните шест мерки (наричани заедно „спорните мерки“) (25):
3.1. УВЕЛИЧЕНИЕ НА КАПИТАЛА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(34)
С писмо от 2 април 2007 г. Комисията получава жалба от частното здравноосигурително дружество Dôvera срещу капиталова инжекция в размер на 450 млн. SKK (приблизително 15 млн. евро) от страна на Словашката република в полза на държавното дружество на три вноски в периода между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.
(35)
Увеличението на капитала е свързано с реформата на сектора на здравеопазването и реформата от 2004-2005 г. на сектора на здравното осигуряване в Словашката република. Всъщност при учредяването на SZP като акционерно дружество през 2005 г. и правоприемник на публична институция (26), от дружеството по закон се изисква да приеме не само активите, а и натрупаните преди 2005 г. пасиви на предходното осигурително дружество, чийто размер води до незадоволително равнище на платежоспособността според предвиденото в член 14, параграф 1 от Закона за здравноосигурителните дружества (закон № 581/2004 Сб.). На 31 декември 2005 г. тези пасиви възлизат на 467,765 млн. SKK (приблизително 15,5 млн. евро).
3.2. ПОГАСЯВАНЕТО НА ДЪЛГА НА SZP ОТ VERITEĽ
(36)
Veriteľ е учредена през 2003 г. (27) като нова държавна агенция за консолидиране на дълговете в здравеопазването и получава от словашкото правителство мандат за изпълнението на проект, свързан с погасяването на дълговете на здравните институции и здравноосигурителните дружества преди реорганизирането на 30 септември 2005 г. на всички съществуващи здравноосигурителни дружества като акционерни дружества. Погасяването на дълговете е осъществено по силата на решения на словашкото правителство.
(37)
В периода от 2003-2005 г. Veriteľ е погасила дълг в сектора на здравеопазването, възлизащ по счетоводна стойност на повече от 1, 1 млрд. евро, с 644 млн. евро в наличност. След като министерството на здавеопазването обявява, че това е последната мярка за спасяване на системата на здравеопазване, през 2006 г. агенция Veriteľ е закрита (28).
(38)
Жалбоподателят твърди, че погасяването от Veriteľ на дълга на SZP в размер на 52,7 млн. евро, който е по-висок от полученото от жалбоподателя (29), означава, че в процеса на погасяване на дълга е налице необосновано дискриминационно третиране. Жалбоподателят подчертава, че освен това на 30 ноември 2005 г. (т.е. след преобразуването) Veriteľ допълнително е погасила приблизително 28 млн. евро друг дълг на SZP по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски. Това е извършено чрез прехвърлянето от SZP към Veriteľ на дължими вноски и лихви. SZP прехвърля на Veriteľ приблизително 929 млн. SKK под формата на дължими вноски и лихви (от които около 343 млн. SKK са лихви). В замяна Veriteľ предоставя на SZP компенсация от 840 млн. SKK (приблизително 28 млн. евро), като урежда дълга по специалната сметка за преразпределяне на здравноосигурителните вноски (30).
3.3. СУБСИДИЯТА, ПРЕДОСТАВЕНА НА SZP ПРЕЗ 2006 Г.
(39)
През втората половина на 2006 г. на SZP е предоставена допълнителна субсидия от Министерството на здравеопазването, като се използва отчасти ликвидационното салдо на Veriteľ, която е закрита през юли 2006 г. Според жалбоподателя субсидията е в размер на приблизително 7,6 млн. евро.
(40)
Жалбоподателят твърди, че тази субсидия е предоставена, за да се уредят задълженията на SZP към доставчици на здравни грижи от периода преди 2005 г., макар и да не е ясно дали тези задължения са продължавали да съществуват към момента на предоставяне на субсидията.
(41)
При все това, според словашките органи финансовите ресурси от ликвидационното салдо на Veriteľ не са предоставени на SZP, а на медицински заведения, които по това време са били държавни, за плащането на техните задължения към SZP (т.е. здравноосигурителни вноски за техните работници). Поради това, според словашките органи не става въпрос за субсидия, а по-скоро за обикновено плащане на съществуващи безспорни задължения на държавата - неплатени вноски за здравно осигуряване.
3.4. УВЕЛИЧЕНИЕТО НА КАПИТАЛА НА VŠZP ПРЕЗ 2010 Г.
(42)
На 1 януари 2010 г. Словашката република чрез службите на Министерството на здравеопазването е увеличила дела си в уставния капитал на VšZP. Това увеличение на уставния капитал е в размер на приблизително 65,1 млн. евро.
(43)
Според жалбоподателя, като се има предвид, че VšZP е било близо до изпадане в несъстоятелност, изглежда, че държавата е действала по този начин, за да компенсира дефицита в приходите на VšZP. Жалбоподателят твърди също, че държавата по никакъв начин не се е надявала на възвръщаемост на инвестицията си в разумни времеви рамки, особено като се има предвид, че в Словакия току-що е влязъл в сила закон, който не позволява на здравноосигурителните дружества да разпределят печалбата си.
(44)
Според словашките органи това увеличение на капитала на VšZP през 2010 г. е извършено, за да се неутрализират последиците от финансовата криза и за да се окаже подкрепа на VšZP в усилията му да удържи на натиска за увеличаване на задлъжнялостта му при нарастващото търсене на здравни грижи.
3.5. СИСТЕМАТА ЗА ИЗРАВНЯВАНЕ НА РИСКОВЕТЕ (RES)
(45)
При извършването на предварителната оценка Комисията установи също, че финансирането на здравноосигурителните дружества в Словашката република включва механизъм за разпределяне и управление на рисковете - система за изравняване на рисковете (RES).
(46)
RES (31) се прилага в пълна степен към всички здравноосигурителни дружества, предоставящи задължително здравно осигуряване в Словашката република. Здравноосигурителните дружества събират вноските за задължително здравно осигуряване пряко от работодателите, самостоятелно заетите лица, самоосигуряващите се лица (доброволно безработните), държавата и платците на дивиденти, но разпределението на приходите и разходите между здравноосигурителните дружества е неравномерно, поради разликите в портфейлите им. За да се облекчи финансовата тежест за здравноосигурителните дружества с по-високорисков портфейл и за да се стесни възможността за подбор на рисковете, вноските се преразпределят между здравнооситурителните дружества посредством RES в съответствие с изчисления, изготвени от ÚDZS (32). Прилаганите в RES критерии са възраст, пол и от 2010 г. насам - статут на осигуреното лице, що се отнася до икономическата му активност.
(47)
Словашките органи считат, че RES не е форма на държавна помощ, а по-скоро форма на изравняване на ресурсите в съответствие с приложимите в RES критерии към осигурените лица, т.е. става въпрос за солидарност между осигурените лица, а не за държавна помощ.
3.6. ПРЕХВЪРЛЯНЕТО НА ПОРТФЕЙЛИ КЪМ SZP И VŠZP
(48)
Друга мярка, за която Комисията научи при предварителната оценка, засяга няколко директни прехвърляния на портфейли, извършени с намесата на държавата, от други здравноосигурителни дружества, впоследствие закрити чрез ликвидация, към SZP и VšZP (по-специално от дружеството Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружеството Európská zdravotná poisťovňa (EZP) към SZP).
(49)
Според Dôvera портфейлът на EZP е бил директно прехвърлен на SZP, въпреки че е имало и други заинтересовани оператори на пазара, като ограниченията и условията на прехвърлянето не са били ясни.
(50)
Словашката република твърди, че решението на ÚDZS да прехвърли портфейла на EZP към SZP без компенсация е в съответствие с разпоредбите на закон № 581/2004 Сб., като е зачетено правото на осигурените лица на избор на здравноосигурително дружество. Словашките органи твърдят, че други здравноосигурителни дружества са изразили интерес относно портфейла, но са поставили условия, които биха удължили прекомерно процеса на ликвидация. Освен това според словашките органи, след като прехвърлянето на портфейлите се е отнасяло до всички вземания и всички задължения на ликвидираните дружества, на получателите VšZP и SZP не е предоставено никакво предимство.
4. ОСНОВАНИЯ ЗА ОТКРИВАНЕТО НА ОФИЦИАЛНА ПРОЦЕДУРА ПО РАЗСЛЕДВАНЕ
(51)
В решението си за откриване на процедура Комисията изразява съмнения относно определянето на въпросната дейност като икономическа или неикономическа по характер и посочва, че като се имат предвид особеностите на случая, SZP/VšZP е можело да извършва икономическа дейност от 1 януари 2005 г., както и другите дружества, предлагащи здравно осигуряване в рамките на задължителната система. Комисията счита, че комбинацията от икономически и неикономически характеристики на системата за задължително здравно осигуряване в Словакия изисква да се проведе задълбочен анализ на отделните елементи и съответното им значение в рамките на схемата, за да се определи дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване, по начина, по който е организирана и се осъществява в Словакия, трябва да се счита за икономическа (от 1 януари 2005 г. нататък) или неикономическа по характер.
(52)
Комисията посочва също, че - в случай че е нужно дейността да бъде счетена за икономическа по характер - тя не разполага с достатъчно информация, за да определи дали разглежданите мерки предоставят на SZP/VšZP селективно предимство.
(53)
След като прави извода, че на този етап не може да изключи наличието на държавна помощ, тъй като липсват конкретни доводи или ясни признаци за несъвместимостта им с вътрешния пазар, Комисията изразява и съмнения дали тези мерки могат да бъдат считани за съвместими с вътрешния пазар по силата на член 106, параграф 2 или член 107, параграф 3, буква в) от Договора, в случай че тя заключи, че тези мерки могат да бъдат счетени за държавна помощ.
(54)
Във връзка с това Комисията посочва, че окончателното заключение дали дейността, свързана със задължителното здравно осигуряване в Словашката република, всъщност е икономическа или неикономическа по характер, дали държавните мерки отговарят на всички други условия, за да представляват държавна помощ, и ако да - дали са съвместими с вътрешния пазар, може да бъде направено само в окончателното решение, което Комисията приеме след завършването на официалното разследване, когато е събрана цялата налична информация (включително допълнителните мнения на държавата членка и заинтересованите страни) и е направена задълбочена оценка на цялата информация.
5. МНЕНИЯ НА ЗАИНТЕРЕСОВАНИТЕ СТРАНИ
(55)
Комисията получи следните мнения от заинтересованите страни, които са представени в обобщен вид по-долу:
5.1. DÔVERA
(56)
В отговор на решението за откриване на процедура жалбоподателят Dôvera предостави допълнителна информация относно системата на здравно осигуряване и допълнителни доводи, най-вече за да подкрепи твърдението си, че SZP/VšZP са дружества, към които е приложимо правото на конкуренцията и които са получили несъвместима държавна помощ.
(57)
Dôvera посочва, че SZP/VšZP се конкурират с частни здравноосигурителни дружества, които предлагат същата услуга и се стремят към реализирането на печалба, като прави препратки към предишните си аргументи относно икономическия характер на дейността и към скорошната практика на Съда (33). Във връзка с това дружество Dôvera твърди, че няколко елемента, представени от Словашката република и изброени в решението за откриване на процедура като свидетелстващи за неикономическия характер на дейностите на SZP/VšZP, не са убедителни. Според дружество Dôvera реформата от 2004-2005 г. е целяла създаването на конкурентен пазар, което се признава и потвърждава от словашката съдебна власт (т.е. от словашкия Конституционен съд), а така също и от самите словашки органи. Във връзка с това дружество Dôvera посочва също факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират за доставчиците на здравни грижи посредством селективни договори и преговаряне относно цената и качеството на услугите, като споменава и маркетинговите кампании на здравноосигурителните дружества, за да задържат и привлекат клиенти. Дружество Dôvera отхвърля твърдението за изключително социалния характер на системата, като изтъква възможността на здравноосигурителните дружества да реализират и разпределят печалба и готовността на частните инвеститори да инвестират в оператори, развиващи дейност в словашкия сектор на задължително здравно осигуряване.
(58)
Като прави препратки към предишните си аргументи пред Комисията преди решението за откриване на процедура, дружество Dôvera посочва, че всички мерки, посочени в това решение, следва да бъдат счетени за неправомерна помощ, тъй като всички останали елементи от член 107, параграф 1 от Договора са изпълнени. Според дружество Dôvera действията на Словашката република относно увеличаването на капитала на SZP през 2006 г. и увеличаването на капитала на VšZP през 2010 г. не могат да бъдат считани за действия на инвеститор в условията на пазарна икономика. Дружество Dôvera твърди също, че Словашката република е третирала по различен начин SZP/VšZP и частните здравноосигурителни дружества, като е приложила по-благоприятно третиране спрямо SZP в процеса на погасяване на дълга в периода 2003-2005 г., а така също и чрез въвеждането на два нови критерия в RES през 2009 и 2012 г. Що се отнася до прехвърлянето на портфейли, мнението на дружество Dôvera засяга предимно прехвърлянето на осигурителния портфейл на EZP, тъй като то не разполага с информация относно по-ранното прехвърляне на портфейл към VšZP. В тази връзка то твърди, че Комисията може да е била заблудена от словашките органи относно приложимата правна рамка към това прехвърляне.
(59)
И накрая дружество Dôvera твърди, че словашките органи не са съумели да докажат, че предоставянето на задължително здравно осигуряване е услуга от общ интерес, поради което оспорва самата основа на анализа в светлината на практиката по дело Altmark (34) и пакета на Комисията относно услугите от общ икономически интерес.
5.2. ЗДРАВНООСИГУРИТЕЛНО ДРУЖЕСТВО UNION
(60)
Мнението относно решението за откриване, предоставено от дружество Union, другия частен конкурент на SZP/VšZP, е като цяло подобно на мнението на дружество Dôvera, като според тях SZP и VšZP са предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Дружество Union посочва, че пет от шестте мерки, описани в раздел 3 от настоящото решение, представляват държавна помощ и са несъвместими с вътрешния пазар. Що се отнася до шестата мярка RES, дружество Union твърди, че тя може евентуално да отговаря на условията за компенсация за обществени услуги, установени в практиката по дело Altmark, или може да е съвместима с вътрешния пазар по смисъла на член 106, параграф 2 от Договора, което изисква допълнителна проверка във връзка с евентуалния дискриминационен подход в полза на нетния бенефициер от RES, т.е. SZP/VšZP.
5.3. HPI, INEKO И ZZP
(61)
Мненията относно решението за откриване на процедура, предоставени от останалите три заинтересовани страни, а именно организацията HPI, института INEKO и сдружението ZZP, до голяма степен подкрепят позицията на жалбоподателя Dôvera и на дружество Union, че дейността е с икономически характер и мерките представляват държавна помощ, като на SZP/VšZP се предоставя селективно предимство, като тези заинтересовани страни са убедени, че здравноосигурителните дружества работят в конкурентна среда (и използват различни начини за привличане на клиенти), и твърдят, че държавата е предоставила преференциално третиране на своите държавни здравноосигурителни дружества.
6. МНЕНИЯ ПО РЕШЕНИЕТО ЗА ОТКРИВАНЕ И ДОПЪЛНИТЕЛНО ПРЕДОСТАВЯНЕ НА ИНФОРМАЦИЯ ОТ СЛОВАШКАТА РЕПУБЛИКА
(62)
Словашката република предостави своето мнение относно решението за откриване на процедура и мнението си относно коментарите на третите страни.
(63)
Словашките органи предоставиха пояснения и допълнителни аргументи в подкрепа на позицията си, че към системата за задължително здравно осигуряване не се прилагат правилата за защита на конкуренцията, тъй като тя не представлява икономическа дейност. Те твърдят, че словашкото задължително здравно осигуряване не може да се счита за икономическа дейност в съответствие с установената практика на Съда на Европейския съюз (35), по-специално поради следните причини:
а)
Системата има социална цел.
б)
Системата се основава на солидарност, по-специално с оглед на следното:
i.
задължително членство на пребиваващите в Словакия;
ii.
на всички осигурени лица се гарантира едно и също базисно ниво на обезщетения;
iii.
вноските не зависят от обезщетенията на отделното лице, тъй като вноските са определени в закона (не съществува ценова конкуренция);
iv.
между осигурените лица съществува солидарност по отношение на риска: системата RES и общата тарификация.
в)
Съществува подробна регулаторна рамка, за която държавата упражнява надзор: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са определени в закона.
(64)
Словашката република отхвърля схващането, че в резултат на законодателните промени от 2005 г. словашката система на здравеопазване се е променила в търговска система, и твърди, че системата никога не е губила публичния си неикономически характер. Словашките органи обръщат внимание и на факта, че словашката система на здравеопазване е част от системата за социална сигурност и изтъкват правомощията на държавите членки по силата на член 168, параграф 7 от Договора по отношение на организацията и предоставянето на услуги за здравни грижи.
(65)
Освен това словашките органи заявяват, че реформата на здравното осигуряване не е заменила публичното здравно осигуряване с частно и на здравноосигурителните дружества не е дадена възможност да покриват какъвто и да било риск, свързан със законоустановената социална сигурност. Според Словакия главната цел на реформата на сектора на здравеопазването е била установяването на правила за администрирането на финансовите средства, предоставени за здравеопазване, а реорганизирането до 30 септември 2005 г. на съществуващите здравноосигурителни дружества в акционерни дружества с ясно определени счетоводни правила е представлявало подходящ начин за установяването на тези правила. Словашките органи считат, че всички здравноосигурителни дружества в Словакия участват в управлението на публични средства, които са им поверени в рамките на системата за публично здравно осигуряване.
(66)
Според словашките органи фактът, че словашката система за задължително здравно осигуряване позволява ограничена по степен конкуренция относно качеството, би могъл да се разглежда като елемент, който насърчава здравноосигурителните дружества да функционират от икономическа гледна точка в съответствие с принципите на доброто управление, което е в интерес на нормалното функциониране на системата, а не като елемент, който би могъл да повлияе на неикономическия характер на системата за здравно осигуряване като цяло.
(67)
Словашките органи обясняват също така, че натрупаните и преразпределени средства в рамките на структурата на словашката система за публично здравно осигуряване посредством здравноосигурителните дружества са общата сума от вноските за публично здравно осигуряване, които са задължителни по закон, и поради това са част от публичните финанси на Словакия. Ето защо всички здравноосигурителни дружества имат за задача да управляват публичните средства, събрани от населението в съответствие със съответните законови разпоредби, за да бъдат използвани за плащането на здравни грижи.
(68)
В допълнителна подкрепа на своите твърдения словашките органи припомнят и факта, че дори след премахването през 2011 г. на забраната за разпределяне на печалбата, законът за изменение № 250/2011 Сб. разрешава на здравноосигурителните дружества да реализират печалба само при точно определени условия, а именно:
а)
въвеждането на данък върху печалбата на здравноосигурителните дружества;
б)
задължителното използване на печалбата за създаването на резервен фонд в размер от поне 20 % от внесения уставен капитал (резервният фонд може да се използва само за покриване на загуби на това здравноосигурително дружество);
в)
задължителното създаване на технически резерв за плащане на планирани здравни грижи за осигурени лица, включени в списъци с чакащи (следователно здравноосигурителните дружества не могат да реализират печалба в ущърб на клиентите си, като ги включват в списъци с чакащи вместо бързото плащане на здравни грижи за тях; това е от особено значение за спазването на общоприетите счетоводни стандарти в публичното здравно осигуряване).
(69)
В това отношение словашките органи обясняват, че когато дружеството VšZP е отчело излишък, то е създало здравен фонд за плащане на използването на здравни грижи и за финансиране на особено скъпи здравни грижи, покривани от публичното здравно осигуряване. Освен това в годините, през които дружеството е отчитало излишък, част от него е отделена за законоустановения резервен фонд, който впоследствие е използван за снижаване на натрупаните загуби. Следователно според словашките органи държавните здравноосигурителни дружества никога не са разпределяли на акционерите си реализираната печалба.
(70)
Във връзка с това Словашката република посочва и друго ограничение за здравноосигурителните дружества, отнасящо се до обстоятелството, че те могат да вземат средства назаем в съответствие със закон № 523/2004 Сб. относно бюджетните правила на публичната администрация, като имат предварителното одобрение на ÚDZS.
(71)
В допълнителна подкрепа на твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване не попада в обсега на правилата за защита на конкуренцията, органите посочват разследване от 2009 г. на словашката Антимонополна служба, в което се установява, че дейностите на здравноосигурителните дружества се осъществяват в рамките на система, отличаваща се с висока степен на солидарност, в която здравните грижи се предоставят безплатно и основните елементи от тези дейности са уредени от държавата, и че дейностите, осъществявани от здравноосигурителните дружества за предоставянето на публично здравно осигуряване не може да се считат за икономическа дейност, която ограничава конкуренцията. Поради това според Антимонополната служба словашкият Закон за защита на конкуренцията не е приложим спрямо дейностите на здравноосигурителните дружества, извършени за предоставяне на публично здравно осигуряване (36).
(72)
Словашките органи обясняват също, че през 2011 г. Конституционният съд постановява, че забраната за разпределяне на печалбата е неконституционна, тъй като нарушава заложените в словашката Конституция права на собственост, но не е съгласен с мнението, че със Закона за здравноосигурителните дружества се ограничават принципите на пазарната икономика. Те изтъкват и факта, че във връзка с това Конституционният съд е постановил също така, че законодателство относно здравноосигурителните дружества, което изключва или ограничава в значителна степен въздействието на инструментите на пазарната икономика и по този начин ограничава конкуренцията, е приемливо от конституционна гледна точка.
(73)
Освен твърдението си, че дейността по задължително здравно осигуряване в Словакия попада извън обсега на правилата за защита на конкуренцията, словашките органи твърдят, че мерките не отговарят на останалите критерии за държавна помощ по силата на член 107, параграф 1 от Договора. Във връзка с това те твърдят, че капиталовите инжекции от 2006 и 2009 г. не представляват помощ, тъй като са спазили принципа за инвеститор в условията на пазарна икономика. Освен това те отхвърлят твърдението, че в рамките на процеса по погасяване на дълга от Veriteľ става въпрос за необосновано дискриминационно третиране и настояват, че през 2006 г. на VšZP не е предоставена субсидия и че тази операция е представлявала обикновено плащане от страна на държавата на съществуващи безспорни задължения. Словашките органи предоставиха допълнителни подробности относно прехвърлянето на портфейли от DZP към VšZP и от EZP към SZP и твърдят, че и тези прехвърляния не са предоставили на SZP/VšZP селективно предимство по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора. Те предоставиха допълнителна информация и за системата RES, като поясниха най-вече начина, по който в периода 2006-2012 г. са се разпределяли вноските (месечно и годишно), и твърдят, че и тази мярка не представлява държавна помощ, тъй като чрез нея се изравняват рисковете, присъщи на системата поради съществуването на еднакво равнище на вноските за всички групи осигурени лица с различна степен на риск.
(74)
Мнението на словашките органи относно решението за откриване на процедура е ориентирани в защита на позицията, че поради липсата на икономическа дейност SZP/VšZP не са предприятия и че мерките са в съответствие с принципа на инвеститор в условията на пазарна икономика и не са предоставили предимство на SZP/VšZP, поради което не представляват помощ. Ето защо не считат за необходимо да представят доводи относно съвместимостта на мерките, за които се твърди, че представляват помощ.
7. ОЦЕНКА НА МЕРКИТЕ
(75)
Съгласно член 107, параграф 1 от ДФЕС „всяка помощ, предоставена от държава членка или чрез ресурси на държава членка, под каквато и да било форма, която нарушава или заплашва да наруши конкуренцията чрез поставяне в по-благоприятно положение на определени предприятия или производството на някои стоки, доколкото засяга търговията между държавите членки, е несъвместима с вътрешния пазар.“
(76)
Според тази разпоредба правилата за държавна помощ, установени в ДФЕС, се прилагат само ако получателят на помощта е „предприятие“. В практиката си Съдът на Европейския съюз (Съдът на ЕС) определя предприятие за целите на член 107, параграф 1 от Договора като субект, който извършва стопанска дейност, независимо от неговия правен статут и начина на неговото финансиране (37). Следователно класифицирането на конкретен субект като предприятие зависи изцяло от икономическия или неикономически характер на дейностите му.
(77)
Както е обяснено в решението за откриване на процедура, дали мерките, предоставени в полза на SZP/VšZP, представляват държавна помощ зависи на първо място от това дали и в каква степен SZP/VšZP, когато извършват дейност в рамките на системата за задължително здравно осигуряване на Словашката република, действат като предприятия, защото би могло да бъдат считани за субекти, извършващи икономическа дейност, както е определено в съдебната практика.
(78)
Според Съдът на ЕС икономическа дейност е всяка дейност, състояща се в предоставяне на стоки и/или услуги на определен пазар (38). Във връзка с това наличието на пазар за определени услуги може да зависи от конкретния начин на организация и предоставяне на тези услуги във въпросната държава членка (39). Правилата за държавната помощ се прилагат само когато дадена дейност се осъществява в пазарна среда. Следователно икономическият характер на услуги от еднакъв тип може да се различава между отделните държави членки. Освен това поради политически избор или промени в икономиката класифицирането на дадена услуга може да се промени с времето. Това, което днес не е икономическа дейност, може да се превърне в такава в бъдеще и обратно (40).
(79)
Що се отнася до предоставянето на здравни грижи, класифицирането на схемите за здравни грижи като схеми, включващи икономическа дейност, зависи от политическите и икономическите особености и от конкретната форма и структура на тези схеми във въпросната държава членка. По същество в практиката на СЕС се прави разграничение между схеми, основани на принципа на солидарността, и икономически схеми (41).
(80)
В съдебната си практика Съдът на ЕС използва редица критерии, за да определи дали дадена схема за социална сигурност е основана на солидарността и следователно не включва икономическа дейност. В това отношение множество фактори могат да бъдат от значение: i) дали членството в схемата е задължително (42); ii) дали схемата има изключително социална цел (43); iii) дали схемата е с нестопанска цел (44); iv) дали обезщетенията са независими от направените вноски (45); v) дали сумата от платените обезщетения не е непременно пропорционална на доходите на осигурените лица (46); и vi) дали схемата е под надзора на държавата (47).
(81)
За разлика от схемите, основани на солидарността, икономическите схеми се характеризират често с: i) членство по избор (48); ii) принципа на капитализация - т.е. зависимост между правото на обезщетение и изплатените вноски и финансовите резултати на схемата (49); iii) стопанската си цел (50) и iv) предоставянето на права на обезщетение, които допълват тези по основна схема (51).
(82)
При някои системи са комбинирани елементи и от двете категории (схеми, основани на солидарността, и икономически схеми) (52) и за да може да определи дали конкретна схема е икономическа или неикономическа по характер, Комисията трябва да провери наличието и да прецени в конкретната схема съответното значение на всеки от различните елементи, посочени в двете предходни съображения (53).
(83)
Поради това, окончателният отговор дали предоставянето на услуги на задължително здравно осигуряване в Словашката република е с икономически или неикономически характер ще зависи от задълбочения анализ на конкретния начин на организиране и извършване на тази дейност във въпросната държава членка, и затова ще се отнася конкретно до системата за задължително здравно осигуряване в тази държава членка. В светлината на тези общи констатации Комисията ще прецени дали спорните мерки, които според твърденията са предоставени на SZP/VšZP, представляват държавна помощ като мерки, предоставени на „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора.
(84)
Няколко елемента, отнасящи се преди всичко до функционирането на системата, и фактът, че системата се основава на принципа на солидарност, сочат неикономическия характер на словашката система за здравно осигуряване, най-вече що се отнася до нейните социални характеристики и цели.
(85)
Първо, участието в програмата за публично здравно осигуряване е по закон задължително за мнозинството от населението в Словашката република, а медицинските услуги, покривани от задължителното здравно осигуряване, се предоставят независимо от вноските, платени от осигуреното лице. Осигуреното лице има право да избере което и да е здравноосигурително дружество и въз основа на задължението за осигуряване на свободен достъп избраното здравноосигурително дружество не може да му откаже осигуряване на основата на възраст, здравен статус или рискове от заболяване. (54)
(86)
Второ, задължителното здравно осигуряване в Словакия се основава на вноски, които са определени в закона пропорционално на доходите на осигуреното лице, а не на размера на осигурителния риск (възраст, здравен статус, рискове от заболяване на осигуреното лице). Освен това не съществува пряка връзка между размера на вноските, платени в рамките на схемата от дадено лице, и размера на обезщетенията, получени от същото това лице в рамките на схемата. Поради това, здравноосигурителните дружества нямат възможност да влияят нито на размера на вноските, нито на минималното покритие, на което имат право осигурените лица, тъй като те се определят от националното законодателство.
(87)
Трето, на всички осигурени лица е гарантирано по закон еднакво базисно ниво на обезщетенията, което на практика е доста високо, тъй като покрива почти всички здравни процедури, предоставяни в Словашката република, което означава, че чрез схемата за задължително здравно осигуряване се предоставя почти пълно здравеопазване (55). Словашката схема за изравняване на рисковете (RES) гарантира, че осигурителните рискове са поделени, което допълнително засилва солидарността. Освен това словашката система налага принципа на обща тарификация, което означава, че здравноосигурителните дружества не могат да определят размера на вноските съобразно осигурителния риск, а посредством изравняването на рисковете частично се компенсират здравноосигурителните дружества, чийто портфейл е с по-рисков демографски профил, като се преразпределят средства от здравноосигурителните дружества, които плащат по-малко от средния размер на обезщетенията, към здравноосигурителните дружества, които плащат на осигурените в тях лица повече от средния размер на обезщетенията (56).
(88)
Освен посочения социален и солидарен характер Комисията припомня, че задължителното здравно осигуряване в Словашката република се организира и предоставя в съответствие със солидна регулаторна рамка: статутът, правата и задълженията на всички здравноосигурителни дружества са установени в закони, в които се предвиждат подробни условия, и те функционират под строгия надзор на държавата (57).
(89)
Въз основа на тази характеристика Комисията стига до извода, че словашката система за задължително здравно осигуряване няма икономически характер, поради което SZP/VšZP не могат да бъдат считани за „предприятие“ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора (58).
(90)
Комисията признава, че някои характеристики на словашката система за задължително здравно осигуряване биха могли да свидетелстват за икономическия характер на дейностите, извършвани в рамките на тази система: i) наличието на няколко здравноосигурителни дружества (публични и частни) в словашкия сектор на задължителното здравно осигуряване, ii) определена степен на конкуренция между тези здравноосигурителни дружества, които iii) извършват дейност, ориентирана към реализирането на печалба, и iv) факта, че Конституционният съд на Словашката република е посочил, че тази дейност е отворена за конкуренция. При все това Комисията е на мнение, че съществуването на тези характеристики не поставя под съмнение заключението ѝ, че задължителното здравно осигуряване в Словакия е неикономическа дейност.
(91)
Първо, Комисията констатира, че съществуването на няколко (публични и частни) субекта, които развиват дейност в сектора на задължителното здравно осигуряване, само по себе си не свидетелства за икономическия характер на действията им в система, в която, както е обяснено в съображения 85-87, преобладават социалните характеристики и цели, основният принцип за функционирането на системата е солидарността и надзорът на държавата е строг. Такова тълкуване би придало прекомерно значение на организационните мерки, избрани от държавата членка за управлението на част от системата ѝ за социална сигурност, вместо на същността на въпросната система (59).
(92)
Второ, съгласно съдебната практика на Съда на ЕС наличието на възможност за конкуренция в системата за здравно осигуряване и съществуваща на практика конкуренция, дори ако съществуването ѝ е било желано от законодателя и то е било потвърдено от съдебната власт, не свидетелства непременно за икономическия характер на въпросната дейност. Съдът на ЕС е пояснил, че при определянето на това дали дейностите, осъществявани в рамките на законоустановена система за здравно осигуряване, която подобно на словашката система предоставя определена възможност за конкуренция, са икономически или неикономически по характер от решаващо значение са елементи като характера и степента на конкуренцията, обстоятелствата, при които тази конкуренция протича и наличието и значението на други важни фактори (60). В разглеждания случай не се позволява конкуренция от типа, който е най-интересен за потребителите - ценова конкуренция по отношение на нивото на вноските - тъй като здравноосигурителните дружества в Словашката република не могат са променят размера на вноските на осигурените лица, които са определени в закона. Освен това възможността за конкуренция по отношение на качеството е до голяма степен ограничена, тъй като словашката система за задължително здравно осигуряване предвижда особено широк спектър на законоустановените обезщетения, които са еднакви за всички осигурени лица, като по този начин за здравноосигурителните дружества не остава голяма възможност за конкуренция за клиенти, основана на допълнителни (безплатни) обезщетения. Здравноосигурителните дружества не се конкурират помежду си, тъй като нямат никаква възможност да влияят на тези законоустановени обезщетения, нито на предоставянето на задължителни законоустановени обезщетения във връзка със здравни грижи, което представлява основната им функция.
(93)
Трето, Комисията е на мнение, че неикономическият характер на дейността по задължително здравно осигуряване не се влияе от факта, че здравноосигурителните дружества се конкурират по отношение на качеството и по отношение на ефективността на обществените поръчки, като купуват от доставчиците висококачествени здравни грижи и свързани с тях услуги на конкурентни цени. По този начин застрахователните дружества осигуряват входните ресурси, необходими за изпълнението на ролята им в рамките на тази система посредством дейности, които могат да бъдат отделени от договорите им с осигурените лица в рамките на задължителното здравно осигуряване. От съдебната практика на Съда на ЕС следва, че ако системата за задължително здравно осигуряване има неикономически характер поради присъщите си характеристики, дейността по осигуряване на входните ресурси, необходими за функционирането на тази система, също е с неикономически характер (61).
(94)
Четвърто, фактът, че правните норми в областта на задължителното здравно осигуряване в Словашката република позволяват на здравноосигурителни дружества да реализират печалба и да разпределят част от нея на акционерите си, не променя неикономическия характер на техните дейности, тъй като те ги извършват в рамките на система, в която са силно застъпени всички горепосочени характеристики, указващи неикономическия характер на дейността. Фактът, че здравноосигурителните дружества могат да реализират печалба и да разпределят част от нея, не може сам по себе си да постави под въпрос превеса на социалните характеристики и цели на системата, да измени основната роля в нея на принципа на солидарност и да накърни строгата регулация и държавен надзор, при които тя функционира. Що се отнася до тази държавна регулация, Комисията припомня, че възможността за реализиране, използване и разпределяне на печалба се подчинява на рамки и е ограничена от законоустановени задължения, наложени на словашките застрахователни дружества от държавата и имащи за цел да гарантират жизнеспособността и непрекъснатостта на задължителното здравно осигуряване с всички негови преобладаващи социални и солидарни цели (62). Следователно, свободата за реализиране, използване и разпределяне на печалба е значително по-ограничена в сектора на словашкото задължително здравно осигуряване, отколкото в обичайните търговски сектори, и се подчинява на постигането на социални и солидарни цели.
(95)
В резултат на това, поради ограничената конкуренция, установена в словашката система за задължително здравно осигуряване (т.е. само ограничена конкуренция по отношение на качеството и никаква ценова конкуренция), както и поради ограниченията за реализиране и използване на печалба, елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, не поставят под въпрос основните социални, солидарни и регулаторни аспекти, указващи неикономическия характер на дейностите, изпълнявани от здравноосигурителните дружества в тази система. Всъщност елементите на конкуренция и стопанска цел, които присъстват в словашката система за задължително здравно осигуряване, би следвало да се считат за елементи, насочени към постигане на основната цел, която се състои в насърчаването на здравноосигурителните дружества да действат в съответствие с принципите на доброто управление в интерес на правилното функциониране на тази система за социална сигурност, т.е. за елементи, които гарантират постигането на социалните и солидарните цели на тази система (63).
(96)
Комисията е на мнение, че фактът, че Конституционният съд на Словашката република (при извършване на преценка за евентуално нарушение съгласно словашката Конституция на правото на стопанска инициатива) разглежда словашката система на задължително здравно осигуряване като сектор, „който е част от сферата на конкуренцията“, не означава, че в тази система се извършват дейности с икономически характер по смисъла на правилата за държавна помощ. В действителност в този случай Конституционният съд на Словакия е сезиран, за да проучи дали законодателната забрана от 2007 г. относно разпределянето на печалбата от здравноосигурителните дружества е съвместима с Конституцията на Словашката република (нарушение на правото на собственост, правото на защита на собствеността и правото на стопанска инициатива) и съвместима с членове 18, 49, 54 и 63 от Договора. Словашкият Конституционен съд решава, че тази забрана нарушава Конституцията на Словашката република и че следователно няма причина да разглежда съществените елементи от правилата на ЕС за вътрешния пазар или да се произнася по тяхното нарушаване.
(97)
В този контекст, като се вземат под внимание особеностите на настоящия случай и присъствието и значението на важни показатели, дейността по задължително здравно осигуряване, както е организирана и се извършва в Словашката република, не може да се счита за икономическа дейност.
(98)
В светлината на казаното по-горе, Комисията стига до заключението, че дружествата SZP/VšZP като бенефициери на спорните мерки, не могат да се считат за предприятия по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора и поради това тези мерки не водят до предоставянето на държавна помощ по смисъла на тази разпоредба.
(99)
Следователно не е необходимо да се разглеждат останалите условия за наличие на държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от ДФЕС, нито да се прави преценка за съвместимостта на спорните мерки.
8. ЗАКЛЮЧЕНИЕ
(100)
С оглед на изложените по-горе съображения Комисията стига до заключението, че спорните мерки не представляват държавна помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора,
ПРИЕ НАСТОЯЩОТО РЕШЕНИЕ:
Член 1
Следните мерки, приведени в действие от Словашката република в полза на Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) и/или Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VšZP), не представляват помощ по смисъла на член 107, параграф 1 от Договора:
а)
увеличението на капитала на SZP с 450 млн. SKK, извършено между 28 ноември 2005 г. и 18 януари 2006 г.;
б)
погасяването на дълговете на SZP чрез Veritel' a. s. от 2003 г. до 2006 г.;
в)
субсидията, предоставена на SZP от Министерството на здравеопазването през 2006 г.;
г)
увеличението на капитала на VšZP с 65,1 млн. евро на 1 януари 2010 г.;
д)
системата за изравняване на рискове, установена на основание част 3 от закон № 580/2004 Сб.; и
е)
прехвърлянето на портфейли от ликвидирани здравноосигурителни дружества, и по-специално от дружество Družstevná zdravotná poisťovňa към VšZP и от дружество Európská zdravotná poisťovňa към SZP.
Член 2
Адресат на настоящото решение е Словашката република.
Съставено в Брюксел на 15 октомври 2014 година.
A BIZOTTSÁG (EU) 2015/248 HATÁROZATA
(2014. október 15.)
a Szlovák Köztársaság által a Spoločná zdravotná poisťovňa, a. s. (SZP) és a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a. s. (VZP) javára végrehajtott SA.23008 (2013/C) (ex 2013/NN) számú intézkedésekről
(az értesítés a C(2014) 7277. számú dokumentummal történt)
(Csak a szlovák nyelvű szöveg hiteles)
(EGT-vonatkozású szöveg)
AZ EURÓPAI BIZOTTSÁG,
tekintettel az Európai Unió működéséről szóló szerződésre (a továbbiakban: az EUMSZ) és különösen annak 108. cikke (2) bekezdésének első albekezdésére,
tekintettel az Európai Gazdasági Térségről szóló megállapodásra és különösen annak 62. cikke (1) bekezdésének a) pontjára,
miután felkérte az érdekelt feleket, hogy nyújtsák be észrevételeiket a fent említett rendelkezéseknek megfelelően (1),
mivel:
1. AZ ELJÁRÁS
(1)
A Dôvera zdravotná poisťovňa, a.s. (a továbbiakban: Dôvera vagy panaszos), magántulajdonban lévő szlovák egészségbiztosító társaság 2007. április 2-án panasszal fordult a Bizottsághoz, amelyben a Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s. (a továbbiakban: SZP), állami tulajdonú egészségbiztosító 450 millió SKK (megközelítőleg 15 millió EUR) összegű 2006. január 26-án végrehajtott feltőkésítése formájában nyújtott állítólagos állami támogatásáról számolt be.
(2)
2009. augusztus 21-én a Bizottság információkéréssel fordult a Szlovák Köztársasághoz. A válaszadási határidő meghosszabbítását követően a szlovák hatóságok 2009. szeptember 24-én kelt beadványukban rendelkezésre bocsátották a kért információkat.
(3)
A Bizottság 2010. február 26-án kelt levelében a Szlovák Köztársaságtól ezen tőkeinjekcióra vonatkozó további információk benyújtását és a szlovák kockázatkiegyenlítési rendszer (RES) - amely egy másik olyan intézkedés, amely állami támogatásnak minősülhet - pontosítását kérte. A szlovák hatóságok 2010. március 25-én kelt levelükben a kérelem megválaszolására rendelkezésre álló határidő meghosszabbítását kérték, amit a Bizottság 2010. március 31-i levelében jóváhagyott. Miután a Bizottság 2010. június 16-án emlékeztette a Szlovák Köztársaságot az információ benyújtására, a szlovák hatóságok 2010. július 9-i levelükben válaszoltak a kérésre. Amint azt a Bizottság 2010. november 4-i levelében kérte, a Szlovák Köztársaság 2010. december 3-án benyújtotta ezen válasz nem bizalmas változatát.
(4)
Az SZP 2010. január 1-jén összeolvadt egy másik állami tulajdonú egészségbiztosítóval, a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s.-vel (a továbbiakban: VZP). E két állami tulajdonú részvénytársaság 1998-tól legalább 2005-ig átvette más egészségbiztosító társaságok biztosítási portfólióit.
(5)
A Bizottság és a Dôvera között 2010 októberében és 2011. március 15-én tartott két találkozón a panasz tárgyát és a szlovák egészségbiztosítási ágazat működését tárgyalták meg. 2011. július 15-i beadványában a Dôvera kiegészítő információkkal szolgált a szlovákiai egészségbiztosítási ágazat jellegét illetően, valamint az SZP és a VZP javára állítólagosan nyújtott további három új intézkedéssel bővítette ki panaszát: i. az SZP adósságrendezése az állami tulajdonban lévő Veritel' a.s. vállalkozás által 2004-2005-ben, amelyre 52,7 és 28 millió EUR összegű kifizetés formájában került sor, ii. az Egészségügyi Minisztérium által 2006-ban az SZP számára nyújtott 7,6 millió EUR összegű támogatás, és iii. a VZP 2010. január 1-jei, állami finanszírozás útján végrehajtott 65,1 millió EUR összegű tőkeemelése. Következésképpen, a Bizottság felkérte a szlovák hatóságokat, hogy az új állításokat tartalmazó kibővített panasszal kapcsolatban nyújtsák be észrevételeiket. A válaszadási határidő meghosszabbítását követően a szlovák hatóságok 2011. november 11-i levelükben küldték meg észrevételeiket.
(6)
A bizottsági szolgálatokkal való 2011. december 15-i találkozót követően a Dôvera 2012. január 16-i levelében további információval szolgált a nemzeti egészségbiztosítási ágazat jellegét illetően.
(7)
2013. július 2-i levelében a Bizottság értesítette a Szlovák Köztársaságot, hogy a Szerződés 108. cikkének (2) bekezdése szerinti hivatalos vizsgálati eljárás megindításáról határozott (a továbbiakban: az eljárás megindításáról szóló határozat). Az eljárás megindításáról szóló határozat közzétételre került az Európai Unió Hivatalos Lapjában (2), amelyben felkérték az érdekelt feleket észrevételeik benyújtására.
(8)
A szlovák hatóságok 2013. július 24-i levelükben az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó észrevételeik benyújtására rendelkezésre álló határidő meghosszabbítását kérték, amelyet a Bizottság 2013. július 30-i levelében jóváhagyott. A Szlovák Köztársaság 2013. augusztus 27-i levelében benyújtotta észrevételeit az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatban.
(9)
A Bizottsághoz a következő öt harmadik fél nyújtotta be az eljárás megindításáról szóló határozatra vonatkozó észrevételeit: a Társadalmi és Gazdasági Reformok Intézete (INEKO) 2013. október 15-i levelében; az Union zdravotná poisťovňa, a.s. (a továbbiakban: Union Egészségbiztosító) 2013. október 25-i levelében; az Egészségpolitikai Intézet (a továbbiakban: HPI) 2013. október 28-i levelében; a Združenie zdravotných poisťovní SR (a továbbiakban: ZZP, a szlovák egészségbiztosító társaságok szövetsége) 2013. október 28-i levelében és a Dôvera 2013. november 11-i levelében.
(10)
Ezen észrevételeket a 2013. november 20-i és 2013. december 20-i keltezésű levelekben továbbították a szlovák hatóságok számára. A szlovák hatóságok 2013. december 20-án az észrevételekre való válaszadásra vonatkozó határidő 2014. január 31-ig történő meghosszabbítását kérték, amelyet a Bizottság ugyanezen a napon jóváhagyott. Szlovákia 2014. január 29-i levelében válaszolt a harmadik felek által az eljárás megindításáról szóló határozatra tett észrevételekre.
(11)
2014. április 2-án találkozóra került sor a Bizottság szolgálatai és a szlovák hatóságok között.
(12)
A Bizottság 2014. április 11-én és 2014. augusztus 25-én kiegészítő információkat kért, amelyre Szlovákia 2014. május 15-i és 2014. augusztus 27-i levelében válaszolt.
2. ELŐZMÉNYEK
2.1. A SZLOVÁK KÖTELEZŐ EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI RENDSZER FEJLŐDÉSE
(13)
Szlovákia 1994-ben az egységes állami biztosítórendszerről egy olyan plurális modellre váltott, amelyben állami és magánszervezetek is működhetnek. A 2005. január 1-jén hatályba lépett mélyreható reform, amely az 581/2004. és 580/2004. számú törvényeket foglalja magában (a továbbiakban: a 2005. évi reform) megváltoztatta a beszedett egészségbiztosítási járulékok újraelosztására vonatkozó szabályokat és (mind az állami, mind a magántulajdonban lévő) biztosító társaságok jogi formáját sui generis jogi személyről kereskedelmi jog szerint bejegyzett részvénytársaságra (azaz profitorientált magánjogi részvénytársaságra) változtatta. A működési engedélyek kiállítására és a biztosítótársaságok vonatkozó jogszabályoknak való megfelelésének felügyeletére független szabályozó hatóságként a Szlovák Egészségügyi Felügyeleti Hivatal (a továbbiakban: HSA) került felállításra. Lényegében ezen reformokat azért dolgozták ki, hogy hozzájáruljanak a rendelkezésre álló erőforrások hatékonyabb felhasználásához és javítsák az egészségügyi ellátás minőségét (3).
(14)
Szlovákiában valamennyi állami és magán egészségbiztosító társaság kötelező egészségbiztosítást nyújt a szlovák lakosoknak (4). Az 580/2004. számú törvényben biztosított lehetőség, amely szerint a kötelező egészségbiztosítási rendszerben a juttatási alapcsomag kiegészítéseként egyéni egészségbiztosítást is lehet nyújtani, jelentősége elhanyagolható a kötelező rendszer által biztosított átfogó egészségügyi juttatások miatt. (5) Emellett egy 2005. évi jogalkotási aktus lehetővé tette valamennyi egészségbiztosító társaságnak, hogy a kötelező egészségbiztosításból kizárt személyek számára (6) önkéntes egészségbiztosítást nyújtson.
(15)
Az 530/2007. számú törvény 2007-ben módosította az 581/2004. számú törvényt és 2008. január 1-jei hatállyal megtiltotta a kötelező egészségbiztosítási ágazatban tevékenykedő biztosítótársaságok számára a nyereség osztalék formájában történő kifizetését, ezzel kötelezve őket a szlovák egészségügyi rendszerben létrehozott többlet visszaforgatására. Ennek eredményeképpen az egészségbiztosító társaságok 2008 januárjától egyáltalán nem oszthatták fel nyereségüket. A szlovák alkotmánybíróság azonban a nyereségfelosztás tilalmát 2011. január 26-án a szlovák alkotmány több rendelkezésével összeegyeztethetetlennek minősítette. Ezen ítélet alapján a szlovák hatóságok 2011 júliusában a 250/2011. számú törvénnyel módosították az 530/2007. számú törvényt, azért, hogy bizonyos feltételek megléte esetén (7) újra engedélyezzék az egészségbiztosítók számára a kötelező egészségbiztosítási tevékenységekből származó nyereségük (részvényesek közötti) felosztását. Ezen jogszabályi változások eredményeképpen a nyereség folyósításának korlátozásával kapcsolatos kötelezettségszegési eljárást a Bizottság 2011 decemberében lezárta (8).
(16)
A szlovák hatóságok 2012. október 31-én projekttervet fogadtak el egy egységes, nonprofit, kötelező egészségbiztosítási rendszer létrehozására a Szlovák Köztársaság területén, amely a magán egészségbiztosító társaságok (2014. január 1-ig történő) önkéntes kivásárlása vagy (2014. július 1-ig történő) kisajátítása révén kerülne bevezetésre, és egyetlen (állami tulajdonban lévő) egészségbiztosító társaságot hozna létre (9). Ugyanakkor, a határozat elfogadásának időpontjáig a fent említett projektterv egyik lépését sem valósították még meg (10).
2.2. EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÓK SZLOVÁKIÁBAN
(17)
A szlovák jogszabályok értelmében az egészségbiztosító társaság egy olyan, a Szlovák Köztársaság területén székhellyel rendelkező részvénytársaság, amelyet a HSA által kiadott engedélyhez kötött kötelező állami egészségbiztosítás nyújtására hoztak létre.
(18)
A szlovák lakosok az alábbi három biztosítóval köthetnek szerződést a kötelező egészségbiztosítási csomaghoz történő hozzáférés céljából:
a)
VZP, a szlovák állam tulajdonában lévő részvénytársaság, amelyet 2005. július 1-jén hoztak létre; az 1994. november 1-jei 273/1994. számú törvény által létrehozott VšZP állami vállalat átalakításával hozták létre az Egészségbiztosítási Alapkezelő által működtetett Nemzeti Biztosítótársaság (Národná poisťovňa) jogutódjaként; a VZP 2010. január 1-jén összeolvadt az SZP állami tulajdonú vállalattal az 533/2009. számú törvény értelmében (ezért adott esetben a közös jogalany megnevezése a továbbiakban: SZP/VZP); a VZP egyedüli részvényese a Szlovák Köztársaság;
b)
Dôvera, magántulajdonban lévő részvénytársaság (amelynek fő részvényese a PENTA közép-európai pénzügyi csoport); a Dôverát 2005. október 1-jén hozták létre és 2009. december 31-én összeolvadt az Apolloval, egy másik magántulajdonban lévő szlovák egészségbiztosító társasággal. 2010-ben az egyesült jogalany volt a legnagyobb magántulajdonban lévő egészségbiztosító társaság Szlovákiában;
c)
a 2006. március 9-én létrehozott, magántulajdonban lévő Union Egészségbiztosító, részvénytársaság, amely a hollandiai székhelyű Achmea (korábban Eureko) csoport tagja.
(19)
A táblázat a Szlovák Köztársaságban 2008 és 2013 között kötelező egészségbiztosítást nyújtó vállalatok piaci részesedésének alakulását mutatja be (11):
Év
2008
2009
2010
2011
2012
2013 (12)
Vállalatok
Biztosított személyek (%)
VZP
55,4
55,0
66,74
65,79
64,4
64,09
SZP
13,6
12,0
2010: Az SZP összeolvad a VZP-vel
Apollo
8,4
10,0
2010: Az Apollo összeolvad a Dôverával
Dôvera
16,2
16,0
26,37
26,8
27,75
27,49
Union
6,4
7,0
6,89
7,41
7,85
8,42
(20)
Minden egészségbiztosító társaság részvénytársaság és a tulajdonjogi szabályozás megengedi, hogy az állam és a magánszektor is részvényes legyen. Minden egészségbiztosító társaság köteles bizonyos fizetőképességi követelményeket teljesíteni. A biztosítók szigorú költségvetési korlátok között működnek és teljes mértékben felelnek a pénzügyi hiányért. Az egészségbiztosító társaságok mint az általános társasági jog alapján létrehozott magántulajdonban lévő részvénytársaságok önállóan kezelik műveleteiket és egészségügyi ellátásaik költségeit.
(21)
Az egészségbiztosító társaságok nyereségesek lehetnek és nyereséget is érnek el. (13) A szlovák biztosítótársaságok bevételei a biztosítási járulékokból, az állami költségvetésből (a gazdaságilag inaktív személyek nevében befizetett járulékok és az egészségügyi szolgáltatási költségek növekedésének fedezésére biztosított támogatás), a tulajdonból származó jövedelemből, ajándékokból és egyéb bevételekből származnak. Az egészségbiztosító társaságok nyereséget érhetnek el például egy hatékonyabb gazdálkodási rendszer létrehozása vagy az egészségügyi szolgáltatókkal való szerződéskötés során folytatott egyeztetések révén.
2.3. A SZLOVÁK KÖTELEZŐ EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÁSI ÁGAZAT FŐBB JELLEMZŐI
2.3.1. Szociális cél és közérdek
(22)
A szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer szociális célt szolgál, azaz az egészségügyi ellátás nyújtását és az életképes egészségbiztosítási rendszer fenntartását teszi lehetővé. Az állampolgároknak joguk van az egészségbiztosításra és a szlovák lakosoknak kötelező biztosítást kötni (14). Az egészségbiztosításon alapuló ingyenes egészségügyi ellátáshoz való jog a Szlovák Köztársaság alkotmányos kötelessége. (15) A szlovák hatóságok szerint a kötelező egészségbiztosítás egészségbiztosító társaságok által, a Szlovák Köztársaságban történő nyújtása az állam nevében való alkotmányos kötelesség teljesítésének, azaz a kötelező egészségbiztosítási rendszer kezelése révén a szlovák lakosoknak történő egészségbiztosítás nyújtásának tekinthető. Az egészségügyi rendszer finanszírozása és az egészségügyi ágazatban keletkező veszteségek fedezése a Szlovák Köztársaság törvény szerinti felelőssége. (16) Az egészségbiztosításról szóló 580/2004. számú törvény 2. szakasza szerint a kötelező állami egészségbiztosítás nyújtása közérdekű tevékenységnek minősül, amelynek során állami pénzeszközöket kezelnek.
2.3.2. Kötelező tagság, nyílt csatlakozás és közösségi díjszabás
(23)
Az 580/2004. és az 581/2004. számú törvény rendelkezéseinek értelmében a szlovák állami egészségügyi programban való részvétel kötelező a Szlovák Köztársaság lakosságának többsége számára (17). Szlovákiában a kötelező egészségbiztosítás 2010. április 30-ig az 1408/71/EGK tanácsi rendelet (18) és 2010. május 1-től a 883/2004/EK európai parlamenti és tanácsi rendelet értelmében biztosított személyekre is kiterjed (19).
(24)
A biztosított személyeknek joguk van egészségbiztosító társaságot választani és évente egyszer biztosítótársaságot váltani. A nyílt csatlakozási kötelezettség és a közösségi díjszabás elve értelmében a szlovák egészségbiztosító társaságok jogi kötelezettsége, hogy biztosítási rendszerükbe felvételét kérő minden szlovák lakost felvegyenek, feltéve, hogy megfelelnek a szlovák egészségbiztosításra vonatkozó jogi követelményeknek. A biztosítótársaságok különösen nem tagadhatják meg egyes személyek biztosítását életkor, egészségügyi állapot vagy betegségi kockázat (20) alapján és ezen tényezőktől függetlenül az alapszintű egészségbiztosítást ugyannyiért kell mindenki számára biztosítaniuk.
(25)
Ezért a szlovák egészségbiztosítási rendszer az egészségbiztosító társaságok közötti, kockázatkiegyenlítési rendszeren (RES) keresztül történő méltányos kockázatmegosztásra is magában foglal egy jogi szerkezetet. A RES értelmében (21) a magasabb kockázatú személyeket biztosító egészségbiztosító társaságok pénzeszközöket kapnak az alacsonyabb kockázatú portfólióval rendelkező egészségbiztosító társaságoktól a járulékok havi és éves újraelosztása és az átutalások ügyintézése révén. (22)
2.3.3. Juttatások és jövedelem alapú járulékok
(26)
Szlovákia kötelező egészségbiztosítási rendszere kötelező járulékfizetésen alapul. A járulék mértékeit törvény határozza meg és az a biztosított jövedelmével arányos (hasonlóan a jövedelemre kivetett adóhoz), ahelyett, hogy a biztosított kockázaton (például a biztosított életkorán vagy egészségügyi állapotán) alapulna. Ezen járulékokat, amelyek a szlovák hatóságok szerint az állami pénzeszközök részét képezik, az alábbi csoportoktól szedik be: 1. munkaadók és munkavállalók, 2. önfoglalkoztatók, 3. az önkéntesen munkanélküli személyek, 4. az állam (az „államilag biztosítottak”, azaz főleg a gazdaságilag inaktív személyek), és 5. az osztalékfizetők.
(27)
Minden biztosított személy számára a juttatások azonos alapszintjét garantálják („juttatási alapcsomag”). A rendszerbe befizetett járulékok összege és a kapott juttatások (23) között nincs közvetlen kapcsolat. A kötelező egészségbiztosítás által fedezett egészségügyi szolgáltatásokat a biztosított személy által befizetett járulékoktól függetlenül garantálják.
(28)
A kötelező egészségbiztosítás juttatási alapcsomagja a Szlovák Köztársaságban biztosított csaknem valamennyi egészségügyi kezelésre kiterjed, ami azt jelenti, hogy ez a csomag gyakorlatilag teljes egészségügyi ellátást biztosít. A juttatási alapcsomagban jelenleg mindenki jogosult ingyenes egészségügyi ellátásra, néhány kezelés (pl. plasztikai sebészet) kivételével, valamint a gyógyszerek, gyógyfürdőkezelések és az egészségügyi ellátáshoz kapcsolódó bizonyos szolgáltatások (pl. sürgősségi ellátások) részleges térítés mellett való igénybevételére. A juttatási alapcsomagot kormányrendelet szűkítheti vagy bővítheti (további parlamenti egyeztetések nélkül). Mivel a szlovák alkotmány a törvényben meghatározott feltételek szerint minden állampolgár számára garantálja a kötelező egészségbiztosítási rendszerben az egészségügyi ellátás igénybevételét, a biztosítótársaságoknak nincs befolyásuk a kínált juttatási keretre, a juttatási alapcsomag fedezeti szintjére vagy díjaira, mivel ezeket törvény határozza meg.
(29)
A szlovák egészségbiztosító társaságok a juttatási alapcsomagot kiegészíthetik és ki is egészítik az általuk választott különféle többletjogosultságokkal (juttatásokkal), amelyek az alapcsomagban nem szereplő, de a biztosítók által ügyfeleiknek ingyen, a kötelező egészségbiztosítási rendszer azonos egészségügyi csomagjának részeként kínált szolgáltatásokra terjednek ki. A rendelkezésre álló információk például arra engednek következtetni, hogy az egészségbiztosító társaságok eldönthetik, hogy ugyanazon kötelező egészségbiztosítási csomag részeként nagyobb fedezetet biztosítanak-e bizonyos kiegészítő és megelőző kezelésekhez. Ezen többletjuttatások különböznek a díjazás ellenében nyújtható egyéni egészségbiztosítási szolgáltatásoktól.
2.3.4. Az egészségügyi szolgáltatók és szolgáltatások kiválasztása
(30)
Az egészségbiztosító társaságoknak jogában áll az egészségügyi szolgáltatók kiválasztása és tárgyalásokat folytathatnak az orvosokkal és egyes kórházakkal megkötendő szerződésekről. Ezáltal az egészségbiztosító társaságok az egyes egészségügyi szolgáltatókkal kötnek szerződést, és ezen szerződéseket egymástól függetlenül kötik meg. Az egészségügyi szolgáltatók így valamennyi vagy csak néhány egészségbiztosító társasággal is köthetnek szerződést, és ez fordítva is igaz. Az egészségbiztosító társaságok az állami és magán egészségügyi szolgáltatók által nyújtott szolgáltatásokat is megtérítik.
(31)
Az egészségügyi szolgáltatások földrajzi elérhetőségének biztosítása érdekében a kormány minimális hálózati követelményeket határoz meg a kapacitástervezés befolyásolása érdekében. Az egészségbiztosító társaságok számára törvény írja elő azt a minimális számú kórházat, amellyel a kötelező egészségbiztosítás nyújtása során szerződést kell kötniük. Valamennyi egészségbiztosító társaság létrehozza a saját hálózatát, és további kórházakkal és egyéb egészségügyi szolgáltatókkal való szelektív szerződéskötés révén fejleszti a minimális hálózatot. Az ezen kórházak és/vagy egyéb egészségügyi szolgáltatók által nyújtott, valamint a kötelező egészségbiztosítási fedezetben szereplő egészségügyi szolgáltatásokat ezáltal az egészségbiztosító fedezi a biztosított személyek javára. Az egészségbiztosító társaságok bizonyos mozgástérrel rendelkeznek a biztosított személyeknek nyújtott egészségügyi szolgáltatások minőségére és árára vonatkozó kórházi egyeztetések során.
2.3.5. Keretszabályok
(32)
A kötelező egészségbiztosítási rendszert a Szlovák Köztársaságban egyedi szabályok szabályozzák (24). A törvény értelmében valamennyi kötelező egészségbiztosítást nyújtó egészségbiztosító társaság azonos jogállással, jogokkal és kötelezettségekkel rendelkezik. Minden egészségbiztosító társaság az állami egészségbiztosítás végrehajtására jön létre és nem végezhet az 581/2004. számú törvény 6. szakaszában felsorolt tevékenységeken kívüli tevékenységeket. A kötelező egészségbiztosítási rendszert kezelő egészségbiztosító társaságok tevékenysége az általános állami ellenőrzés alá tartozik, amelyet különösen a szabályozó hatóságon, vagyis az egészségügyi rendszerben nyomonkövetési és felügyeleti szerepet is betöltő HSA-n keresztül gyakorolnak. A HSA felügyeli, hogy az egészségbiztosító társaságok és szolgáltatók megfelelnek-e ezen jogi keretnek és beavatkozik, amennyiben azt megsértik.
3. A VITATOTT INTÉZKEDÉSEK LEÍRÁSA
(33)
Jelen határozat az alábbi hat intézkedést vizsgálja (a továbbiakban együttesen: a vitatott intézkedések) (25):
3.1. AZ SZP 2006. ÉVI TŐKEEMELÉSE
(34)
A Dôvera magántulajdonban lévő egészségbiztosító társaság 2007. április 2-án kelt levelében a Szlovák Köztársaság által az állami tulajdonban lévő SZP vállalat számára 450 millió SKK (körülbelül 15 millió EUR) összegben, 2005. november 28. és 2006. január 18. között három részletben nyújtott tőkeinjekcióval kapcsolatban panaszt emelt a Bizottságnál.
(35)
Ezen tőkeemelés az egészségügyi ágazat reformjához és a Szlovák Köztársaság egészségbiztosítási ágazatának 2004-2005. évi reformjához kapcsolódott. Valójában az SZP-t részvénytársaságként való megalapításának 2005. évi időpontjában, egy közintézmény (26) jogutódjaként törvény kötelezte arra, hogy az eredeti biztosítótársaság eszközei mellett annak 2005 előtt felmerült kötelezettségeit is átvegye, amely összeg következtében az egészségbiztosító társaságokról szóló törvény (581/2004. számú törvény) 14. szakaszának 1. bekezdésében meghatározott követelmények szerint elégtelen fizetőképességi helyzetbe került. Ezen kötelezettségek 2005. december 31-én 467,765 millió SKK-t (körülbelül 15,5 millió EUR) tettek ki.
3.2. AZ SZP VERITEĽ ÁLTAL TÖRTÉNŐ ADÓSSÁGRENDEZÉSE
(36)
A Veriteľ állami ügynökséget 2003-ban (27) hozták létre az egészségügyi adósságok rendezése érdekében és a szlovák kormány a meglévő egészségbiztosítási alapok 2005. szeptember 30-áig való részvénytársaságokká történő átalakítását megelőzően az egészségügyi létesítmények és egészségbiztosító társaságok adósságkönnyítésére vonatkozó projekt végrehajtásával bízta meg. Az adósságkönnyítés folyamatának végrehajtására a szlovák kormány határozatai alapján került sor.
(37)
A 2003-2005 közötti időszakban a Veriteľ 644 millió EUR készpénz ellenében több, mint 1 100 millió EUR könyv szerinti értékű adósságot rendezett az egészségügyi ágazatban. Mivel az egészségügyi miniszter bejelentette, hogy az egészségügyi rendszerben nem kerül sor több kisegítésre, a Veriteľ ügynökséget 2006-ban megszüntették (28).
(38)
A panaszos szerint az SZP adósságának Veriteľ által 52,7 millió EUR összegben történő rendezése, amely összeg magasabb annál, mint amit a panaszos kapott (29), indokolatlan hátrányos megkülönböztetés gyanúját veti fel az adósságrendezési eljárás során. A panaszos fő problémája ugyanakkor az, hogy 2005. november 30-án (tehát az átalakulás után) a Veriteľ az SZP további körülbelül 28 millió EUR értékű, a biztosítási díj újraelosztására szolgáló különleges számlán fennálló adósságát is rendezte. Erre úgy került sor, hogy az SZP a biztosítási díjra vonatkozó követeléseket és kamatokat a Veriteľ javára engedményezte. Az SZP körülbelül 929 millió SKK értékű biztosítási díjra vonatkozó követelést és kamatot engedményezett a Veriteľ javára (amelyből a kamat összege majdnem 343 millió SKK volt). Ennek fejében a Veriteľ 840 millió SKK (körülbelül 28 millió EUR) összegű ellenértéket szolgáltatott az SZP-nek azzal, hogy a biztosítási díj újraelosztására szolgáló különleges számlán fennálló adósságát kiegyenlítette (30).
3.3. AZ SZP SZÁMÁRA 2006-BAN NYÚJTOTT TÁMOGATÁS
(39)
2006 második felében az Egészségügyi Minisztérium további támogatást nyújtott az SZP-nek a 2006. júliusában megszüntetett Veriteľ felszámolási mérlegének egy részének felhasználásával. A panaszos szerint a támogatás összege körülbelül 7,6 millió EUR volt.
(40)
A panaszos állítása szerint ezt a támogatást az SZP egészségügyi szolgáltatókkal szembeni, 2005 előttről fennálló kötelezettségeinek rendezése céljából nyújtották, habár nem volt világos, hogy ezen adósságok fennálltak-e még a támogatás nyújtásának idején is.
(41)
A szlovák hatóságok szerint ugyanakkor a Veriteľ felszámolási mérlegében szereplő pénzügyi eszközöket nem az SZP, hanem az akkor állami tulajdonban lévő egészségügyi intézmények számára nyújtották azért, hogy azok az SZP számára ki tudják fizetni kötelezettségeiket (azaz az egészségbiztosítási járulékokat munkavállalóik után). A szlovák hatóságok szerint tehát nem nyújtottak támogatást, hanem az állam rendes módon kifizette meglévő nem vitatott kötelezettségeit, azaz a ki nem fizetett biztosítási díjakat az egészségbiztosító számára.
3.4. A VZP 2010. ÉVI TŐKEEMELÉSE
(42)
Az Egészségügyi Minisztériumon keresztül a Szlovák Köztársaság 2010. január 1-jén megnövelte a VZP jegyzett alaptőkéjét. Az alaptőke-emelés összege körülbelül 65,1 millió EUR volt.
(43)
A panaszos szerint úgy tűnik, hogy az állam a VZP bevételi hiányát pótolta ilyen módon, ugyanis a VZP közel állt a fizetésképtelenséghez. A panaszos továbbá azt állítja, hogy az államnak semmilyen reménye nem volt befektetésének ésszerű időkereteken belül való megtérülésére, különösen mivel Szlovákia éppen akkor fogadta el az egészségbiztosító társaságok nyereségének felosztását megtiltó törvényt.
(44)
A szlovák hatóságok szerint a VZP 2010. évi tőkeemelésére a pénzügyi válság hatásainak kiküszöbölése érdekében, valamint azért volt szükség, hogy a VZP az egészségügyi szolgáltatások iránti növekvő kereslet mellett is ellen tudjon állni az eladósodottság szintjének növelésére irányuló nyomásnak.
3.5. A KOCKÁZATKIEGYENLÍTÉSI RENDSZER (RES)
(45)
A Bizottság előzetes értékelése során azt is felfedezte, hogy a Szlovák Köztársaságban az egészségbiztosító társaságok finanszírozása egy kockázatközösségi és -kiegészítési mechanizmust, a kockázatkiegyenlítési rendszert (RES) is magában foglal.
(46)
A RES (31) teljes egészében alkalmazandó a Szlovák Köztársaságban kötelező egészségbiztosítást nyújtó valamennyi egészségbiztosító társaság esetében. Habár az egészségbiztosító társaságok a munkavállalóktól, önfoglalkoztatóktól, a közvetlen fizetőktől (önkéntesen munkanélküli személyektől), az államtól és az osztalékfizetőktől közvetlenül szedik be a kötelező egészségbiztosításhoz a járulékokat, de a biztosított népességcsoportok eltérő szerkezete miatt a bevételek és kiadások egyenlőtlenül oszlanak meg az egészségbiztosító társaságok között. A magasabb kockázatú portfólióval rendelkező egészségbiztosító társaságok pénzügyi terheinek és a kockázatszelekció esélyének csökkentése érdekében a járulékok a RES segítségével, a HAS által megnevezett számítás alapján újrafelosztásra kerülnek (32). A RES-hez alkalmazott paraméterek az alábbiak: életkor, nem, valamint 2010 óta a biztosított foglalkoztatottsági állapota.
(47)
A szlovák hatóságok szerint a RES nem állami támogatási forma, hanem a pénzügyi eszközök a RES vonatkozó kritériumaival összhangban történő kiegyenlítése, azaz a biztosított személyek közötti szolidaritás kifejezése, amely ennek következtében nem minősül állami támogatásnak.
3.6. A PORTFÓLIÓK SZP ÉS VZP JAVÁRA TÖRTÉNŐ ÁTRUHÁZÁSA
(48)
A később felszámolásra került egészségbiztosító társaságok portfólióinak az SZP/VZP javára állami beavatkozással történő közvetlen átruházásai (különösen a Družstevná zdravotná poisťovňa vállalat portfólióinak a VZP és az Európská zdravotná poisťovňa vállalat portfólióinak az SZP javára történő átruházása) egy másik intézkedés, amely az előzetes értékelés során jutott a Bizottság tudomására.
(49)
A Dôvera szerint az EZP portfólióját közvetlenül az SZP javára ruházták át, annak ellenére, hogy voltak más érdekelt piaci szereplők is, míg az átruházás korlátai és feltételei nem voltak egyértelműek.
(50)
A Szlovák Köztársaság véleménye szerint a HSA arra vonatkozó döntése, hogy az EZP portfólióját ellenszolgáltatás nélkül az SZP javára ruházta át, összhangban volt az 581/2004. számú törvény rendelkezéseivel, valamint tiszteletben tartotta a biztosított személyek egészségbiztosító társaságok megválasztására vonatkozó jogát. Állításuk szerint más egészségbiztosító társaságok is jelezték érdeklődésüket ezen portfólió iránt, de olyan feltételek mellett, amelyek aránytalan mértékben meghosszabbították volna a felszámolási eljárást. Továbbá, a szlovák hatóságok szerint VZP és SZP kedvezményezettek nem részesültek előnyben, mert a portfóliók átruházása a felszámolt vállalatok valamennyi követelésére és kötelezettségére is vonatkozott.
4. A HIVATALOS VIZSGÁLATI ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁNAK OKAI
(51)
A Bizottság az eljárás megindításáról szóló határozatban aggályait fejezte ki az érintett tevékenység gazdasági vagy nem gazdasági jellegének meghatározásával kapcsolatban, valamint az ügy sajátosságainak ismeretében jelezte, hogy az SZP/VZP és a Szlovák Köztársaság kötelező egészségbiztosítási rendszerében egészségbiztosítást kínáló egyéb vállalatok 2005. január 1-jétől gazdasági tevékenységet folytathattak. A Bizottság úgy ítélte meg, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer gazdasági és nem gazdasági jellemzőinek keveredése szükségessé tette a különböző elemek és azok rendszeren belüli jelentőségének mélyreható elemzését annak meghatározása érdekében, hogy a kötelező egészségbiztosítási tevékenység, szervezési és végrehajtási módját tekintve (2005. január 1-jétől), gazdasági vagy nem gazdasági jellegű tevékenységnek minősül-e.
(52)
A Bizottság azt is jelezte, hogy - amennyiben a tevékenységet gazdasági jellegűnek kell minősíteni - nem rendelkezik elegendő információval annak eldöntésére, hogy a vizsgált intézkedések az SZP/VZP javára szelektív előnyt biztosítanak-e.
(53)
Mivel a Bizottság arra a következtetésre jutott, hogy ezért ebben a szakaszban nem volt kizárható az állami támogatás, a belső piaccal való összeegyeztethetőséget illető konkrét érvek vagy egyértelmű jelzések hiányában kétségeit fejezte ki azzal kapcsolatban is, hogy ezen intézkedések a Szerződés 106. cikkének (2) bekezdése és 107. cikke (3) bekezdésének c) pontja értelmében a belső piaccal összeegyeztethetőnek tekinthetők-e abban az esetben, hogyha ezen intézkedések állami támogatásnak minősülnek.
(54)
Ebben az összefüggésben a Bizottság megállapította, hogy csak a rendelkezésre álló valamennyi információ (ideértve a további tagállamok és harmadik felek észrevételeit) összegyűjtését és valamennyi információ mélyreható elemzését követő hivatalos vizsgálati eljárás befejezése utáni végleges határozat elfogadásával lehet levonni az arra vonatkozó végleges következtetést, hogy a Szlovák Köztársaságban a kötelező egészségbiztosítási tevékenység ténylegesen gazdasági vagy nem gazdasági jellegű-e, valamint, hogy az állami intézkedések megfelelnek-e az állami támogatás fennállására vonatkozó valamennyi egyéb feltételnek és ha igen, akkor összeegyeztethetőek-e a belső piaccal.
5. AZ ÉRDEKELT FELEK ÉSZREVÉTELEI
(55)
Az alábbiakban összefoglaltuk a Bizottsághoz az érdekelt felektől beérkezett észrevételeket:
5.1. DÔVERA
(56)
Az eljárás megindításáról szóló határozatra adott válaszában Dôvera további információt szolgáltatott az egészségbiztosítási rendszerről, valamint különösen arra vonatkozó álláspontjának megerősítésére szolgáltatott további érveket, hogy az SZP/VZP a versenyjog hatálya alá tartozó vállalkozás, amely összeegyeztethetetlen állami támogatásban részesült.
(57)
A tevékenység gazdasági jellegére vonatkozó korábbi beadványaira és a Bíróság közelmúltbeli ítélkezési gyakorlatára hivatkozva, a Dôvera rámutat arra, hogy miközben nyereségre törekszik, az SZP/VZP azonos szolgáltatásokat kínáló magán egészségbiztosító társaságokkal verseng (33). Ebben az összefüggésben a Dôvera állítása szerint a Szlovák Köztársaság által az eljárás megindításáról szóló határozatban bemutatott, a VZP/SZP tevékenységeinek nem gazdasági jellegére utaló számos elem nem állja ki az ellenőrzés próbáját. A Dôvera szerint a 2004-2005. évi reform célja a versenypiac megteremtése volt, amit a szlovák bírói kar (azaz a szlovák Alkotmánybíróság), valamint maguk a szlovák hatóságok is elismertek és megerősítettek. A Dôvera ebben az összefüggésben arra is rámutat, hogy a biztosítók a szelektív szerződéskötés, valamint az árakról és a szolgáltatások minőségéről folytatott egyeztetések révén versengenek az egészségügyi szolgáltatókért, illetve az egészségbiztosító társaságok ügyfelek megtartására és megszerzésére irányuló marketingkampányait is megemlíti. Az egészségbiztosítók nyereség elérésére és felosztására vonatkozó lehetőségére és a magánbefektetők szlovák kötelező egészségbiztosítási ágazatban működő szolgáltatókba való befektetési hajlandóságára hivatkozva, a Dôvera továbbá tagadja a rendszer kizárólagosan szociális természetét.
(58)
A Bizottsághoz benyújtott korábbi beadványaira hivatkozva, a Dôvera továbbá azt állítja, hogy az abban a határozatban azonosított valamennyi intézkedést jogellenes állami támogatásnak kell minősíteni, mivel a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdésében szereplő minden egyéb elem teljesül. A Dôvera álláspontja szerint ezért nem lehet úgy tekinteni, hogy a Szlovák Köztársaság piacgazdasági befektetőként járt el, amikor 2006-ban az SZP-nél és 2010-ben a VZP-nél tőkeemelést hajtott végre. A Dôvera továbbá úgy érvel, hogy a Szlovák Köztársaság különbséget tett az SZP/VZP és a magán biztosítótársaságok között azzal, hogy a 2003-2005. évi adósságrendezési eljárás során az SZP-t kedvezőbb elbánásban részesítette, valamint 2009-ben és 2012-ben a RES-ben két új paramétert vezetett be. A Dôvera portfóliók átruházásával kapcsolatos észrevételei az EZP biztosítási portfóliójának átruházására összpontosítanak, mivel a vállalat nem rendelkezik a VZP portfóliójának korábbi átruházására vonatkozó információkkal. E tekintetben megállapítja, hogy a szlovák hatóságok az ezen portfólió átruházásával kapcsolatosan alkalmazandó jogi keretre vonatkozóan félretájékoztathatták a Bizottságot.
(59)
Végül a Dôvera azzal érvel, hogy a szlovák hatóságok nem tudták bizonyítani, hogy a kötelező egészségbiztosítás nyújtása általános érdekű szolgáltatás és ezáltal alapjaiban megkérdőjelezi az Altmark-ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlat (34) és a Bizottság általános gazdasági érdekű szolgáltatásokról szóló csomagja szerinti elemzést.
5.2. UNION EGÉSZSÉGBIZTOSÍTÓ
(60)
Az SZP/VZP másik, magántulajdonban lévő versenytársa, az Union Egészségbiztosító által az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatban benyújtott észrevételek nagyjából összhangban vannak a Dôvera által megfogalmazott észrevételekkel és azzal érvelnek, hogy a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében az SZP és a VZP vállalkozások. Az Union Egészségbiztosító azt állítja, hogy ezen határozat 3. szakaszában leírt hat intézkedés közül öt állami támogatásnak minősül és összeegyeztethetetlen a belső piaccal. Az Union Egészségbiztosító állítása szerint a hatodik intézkedés, azaz a RES lehetséges, hogy teljesíti az Altmark-ügyhöz kapcsolódó ítélkezési gyakorlat közszolgáltatásért járó kompenzációra vonatkozó feltételeit és a Szerződés 106. cikkének (2) bekezdése értelmében összeegyeztethető a belső piaccal, ezért az intézkedés nettó kedvezményezetteket, azaz az SZP/VZP-t segítő potenciálisan megkülönböztető megközelítésének további vizsgálata szükséges.
5.3. HPI, INEKO ÉS ZZP
(61)
A másik három harmadik fél, azaz a HPI, INEKO és ZZP által az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatban benyújtott észrevételek elsősorban a Dôvera és az Union Egészségbiztosító álláspontját támogatják arra vonatkozóan, hogy a tevékenység gazdasági jellegű és az intézkedések állami támogatást tartalmaznak az SZP/VZP javára történő szelektív előny biztosítával, valamint kifejezik abbéli meggyőződésüket, hogy (az ügyfelek megszerzésére irányuló különböző módszerek használata révén) az egészségbiztosítók versenykörnyezetben működnek és azt állítják, hogy az állam preferenciális elbánásban részesítette az állami tulajdonban lévő egészségbiztosító társaságokat.
6. AZ ELJÁRÁS MEGINDÍTÁSÁRÓL SZÓLÓ HATÁROZATRA VONATKOZÓ ÉSZREVÉTELEK, VALAMINT A SZLOVÁK KÖZTÁRSASÁG TOVÁBBI BEADVÁNYAI
(62)
A Szlovák Köztársaság benyújtotta az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos észrevételeit és megjegyzéseket tett a harmadik felek által tett észrevételekre.
(63)
A szlovák hatóságok beadványukban felvilágosítást és további érveket nyújtottak azon álláspontjuk megerősítése érdekében, hogy a kötelező egészségbiztosítási rendszer nem tartozik a versenyszabályok hatálya alá, mert nem foglal magában gazdasági tevékenységet. Állításuk szerint a szlovák kötelező egészségbiztosítás nem minősíthető gazdasági jellegűnek a Bíróság (35) állandó ítélkezési gyakorlata értelmében, különösen az alábbi okok miatt:
a)
A rendszer szociális célt szolgál.
b)
A rendszer a szolidaritáson alapszik, különös tekintettel az alábbiakra:
i.
a szlovák lakosok kötelező csatlakozása;
ii.
minden biztosított személy számára a juttatások azonos alapszintjének biztosítása;
iii.
a járulékok egyéni szinten függetlenek a juttatásoktól, mivel a járulékokat törvény határozza meg (nincs árverseny);
iv.
kockázati szolidaritás a biztosítottak között: RES és közösségi díjszabás.
c)
Az állam felügyelete alatt álló részletes szabályozási keret: valamennyi egészségbiztosító társaság jogállását, jogait és kötelezettségeit törvény határozza meg.
(64)
A Szlovák Köztársaság cáfolja azt a feltételezést, hogy a 2005. évi jogszabályi változások következtében a szlovák egészségügyi rendszer kereskedelmi rendszerré alakult át és azt állítja, hogy a rendszer sosem vesztette el állami, nem gazdasági jellegét. A Szlovák Köztársaság arra is felhívja a figyelmet, hogy a szlovák egészségbiztosítási rendszer a szociális ellátórendszer része és kiemeli a Szerződés 168. cikkének (7) bekezdése szerinti, egészségügyi szolgáltatások szervezésére és nyújtására vonatkozó tagállami hatásköröket.
(65)
A szlovák hatóságok továbbá azt is állítják, hogy az egészségbiztosítási reform nem váltotta fel magán egészségbiztosítással az állami egészségbiztosítást és nem tette lehetővé a magánbiztosítók számára a kötelező szociális biztonsági rendszerhez tartozó kockázatok fedezését. Szlovákia szerint az egészségügyi ágazat reformjának elsődleges célja az egészségügyi ágazatnak juttatott pénzügyi források kezelésére vonatkozó pontos szabályok megállapítása volt, és valamennyi egészségbiztosítási alap 2005. szeptember 30-ig való, egyértelmű számviteli szabályokkal rendelkező részvénytársasággá történő átalakítása megfelelő módszernek tűnt ezen szabályok megállapítására. A szlovák hatóságok úgy ítélik meg, hogy Szlovákiában minden egészségbiztosító részt vesz az állami egészségbiztosítási rendszerben rábízott állami pénzeszközök kezelésében.
(66)
A szlovák hatóságok szerint az, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer korlátozott mértékben minőségi versenyt tesz lehetővé, olyan elemnek tekinthető, amely az egészségbiztosító társaságokat a gazdálkodási hatékonyság elve alapján gazdaságos működésre ösztönzi a rendszer megfelelő működése érdekében, de nem tekinthető olyan elemnek, amelyik befolyással van az egészségbiztosítási rendszer egészének nem gazdasági jellegére.
(67)
A szlovák hatóságok azt is kifejtik, hogy a szlovák állami egészségbiztosítási rendszerben az egészségbiztosító társaságokon keresztül felhalmozódott és újraelosztott forrás a törvény értelmében kötelező állami egészségbiztosítási járulékok összegével egyenlő és ezáltal a szlovák államháztartás része. Ezért minden egészségbiztosító társaságot megbíznak a lakosságtól a vonatkozó jogszabályoknak megfelelően beszedett állami pénzeszközök kezelésével annak érdekében, hogy azokat az egészségügyi ellátások fedezésére fordítsák.
(68)
Állításaik további alátámasztása érdekében a szlovák hatóságok arra a tényre is emlékeztettek, hogy a 250/2011. számú módosító törvény még a nyereségfelosztás tilalmának 2011. évi eltörlését követően is csak a következő, pontosan meghatározott feltételek mellett engedélyezte nyereség termelését az egészségbiztosító társaságok számára:
a)
az egészségbiztosító társaságok nyereségére kivetendő adó bevezetése;
b)
a nyereség tartalékalap képzésének céljából való kötelező felhasználása az egészségbiztosító társaság befizetett jegyzett tőkéjének 20 %-áig (a tartalékalapot a biztosítótársaság veszteségeinek fedezésére lehet csak felhasználni);
c)
biztosítástechnikai tartalékok kötelező létrehozása a várólistán szereplő biztosított személyek tervezett egészségügyi ellátásainak fedezésére (az egészségbiztosító társaságok következésképpen nem termelhetnek nyereséget ügyfeleik kárára azzal, hogy várólistára helyezik őket ahelyett, hogy azonnal fedeznék egészségügyi ellátásukat; ez nélkülözhetetlen az állami egészségbiztosításban általánosan elfogadott számviteli előírások teljesítéséhez).
(69)
A szlovák hatóságok e tekintetben elmagyarázták, hogy amikor a VZP többletről számolt be, akkor létrehozott egy egészségügyi alapot az egészségügyi ellátás igénybe vételének fedezésére és az állami egészségbiztosítás által fedezett különösen költséges egészségügyi ellátások finanszírozására. A VZP továbbá minden évben, amikor többletről számolt be, nyereségének egy részét a törvény által előírt tartalékalapba különítette el, amelyet a felhalmozódott veszteségek későbbi csökkentésére használtak fel. A szlovák hatóságok szerint ezért az állami tulajdonban lévő egészségbiztosító társaságok nyereségét soha nem fizették ki a részvényeseknek.
(70)
Ebben az összefüggésben a Szlovák Köztársaság rámutat az egészségbiztosító társaságok további korlátozására, amely szerint csak a közigazgatási költségvetési szabályokról szóló 523/2004. számú törvénnyel összhangban vehetnek fel hitelt, a HSA előzetes jóváhagyásától függően.
(71)
Azon állításuk további alátámasztására, hogy a kötelező egészségbiztosítás kívül esik a versenyszabályok hatályán, a hatóságok továbbá felhívták a figyelmet a Szlovák Monopóliumellenes Hivatal 2009. évi vizsgálatára, amely feltárta, hogy az egészségbiztosító társaságok tevékenységeiket egy nagyfokú szolidaritás által jellemzett rendszerben végzik, amelyben az egészségügyi ellátást ingyenesen nyújtják és az ilyen tevékenységek alapvető elemeit az állam szabályozza, ezért az egészségbiztosító társaságok állami egészségbiztosítás nyújtása közben végrehajtott tevékenysége nem tekinthető vállalkozások által végrehajtott, a versenyt korlátozó gazdasági tevékenységnek. A Monopóliumellenes Hivatal szerint ezért a szlovák versenytörvény nem vonatkozik az egészségbiztosító társaságok állami egészségbiztosítás nyújtása közben végrehajtott tevékenységére (36).
(72)
A szlovák hatóságok azt is kifejtik, hogy az Alkotmánybíróság 2011-ben a 2007-től érvényben lévő nyereségfelosztási tilalmat minősítette alkotmányellenesnek, mert az a tulajdonhoz való alkotmányos jogba ütközött, de nem értett egyet azzal, hogy az egészségbiztosító társaságokról szóló törvény korlátozza a piacgazdaság alapelveit. A szlovák hatóságok arra is rámutatnak, hogy az Alkotmánybíróság e tekintetben azt is megállapította, hogy a piacgazdasági eszközök hatását kizáró vagy jelentős mértékben korlátozó és ezáltal versenykorlátozó egészségbiztosítási jogszabályok alkotmányosan elfogadhatóak.
(73)
A szlovák hatóságok azon állításukon túl, hogy Szlovákiában a kötelező egészségbiztosítási tevékenység kívül esik a versenyszabályok hatályán, azt is állítják, hogy az intézkedések nem felelnek meg a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti egyéb állami támogatási elemeknek. Ebben az összefüggésben azt állítják, hogy a 2006. és 2009. évi tőkeinjekció nem volt támogatás, mert a piacgazdasági befektető elvét tiszteletben tartották. A szlovák hatóságok továbbá azt is tagadják, hogy a Veriteľ adósságrendezési eljárása során indokolatlan hátrányos megkülönböztetés történt és fenntartják azt az álláspontot, hogy semmilyen támogatást nem nyújtottak a VZP javára 2006-ban, hanem az állam ezen művelet keretében rendes módon kifizette a meglévő nem vitatott kötelezettségeket A szlovák hatóságok további részletekkel szolgálnak a DZP portfóliójának VZP és az EZP portfóliójának SZP javára történő átruházásával kapcsolatban és azt állítják, hogy ezen átruházások nem biztosítottak a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése szerinti szelektív előnyt az SZP/VZP javára. A szlovák hatóságok végezetül további információkat szolgáltatnak a RES-re vonatkozóan, különösen azt pontosítva, hogy hogyan osztották fel (havonta és évente) a járulékokat 2006-tól 2012-ig, és úgy érvelnek, hogy ezen intézkedés sem minősíthető állami támogatásnak, mert az a biztosított személyek különböző kockázati mértékű csoportjainak egységes járulékmértékei következtésben fennálló rendszerkockázatokat egyenlíti ki.
(74)
A szlovák hatóságok az eljárás megindításáról szóló határozattal kapcsolatos észrevételeiket annak szentelték, hogy megvédjék álláspontjukat, amely szerint az SZP/VZP gazdasági tevékenység hiányában nem tekinthető vállalkozásnak, illetve az intézkedések megfelelnek a piacgazdasági befektető elvének és nem biztosítanak az SZP/VZP számára előnyt, ennek következtében nem foglalnak magukban támogatást. A szlovák hatóságok ezért szükségtelennek tartották, hogy az állítólagos támogatási intézkedés összeegyeztethetőségére vonatkozó érveket sorakoztassanak fel.
7. AZ INTÉZKEDÉSEK ÉRTÉKELÉSE
(75)
Az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése úgy rendelkezik, hogy „[…] a tagállamok által vagy állami forrásból bármilyen formában nyújtott olyan támogatás, amely bizonyos vállalkozásoknak vagy bizonyos áruk termelésének előnyben részesítése által torzítja a versenyt, vagy azzal fenyeget - amennyiben ez érinti a tagállamok közötti kereskedelmet -, a belső piaccal összeegyeztethetetlen.”
(76)
E rendelkezés alapján az állami támogatásra vonatkozó szabályok csak akkor alkalmazandók, ha a támogatás kedvezményezettje „vállalkozás”. Az Európai Unió Bírósága (a továbbiakban: EUB) ítélkezési gyakorlata a vállalkozást a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése alkalmazásában gazdasági tevékenységet ellátó entitásként határozza meg, annak jogállásától és finanszírozási módjától függetlenül (37). Egy adott entitás vállalkozásnak minősítése ezért csak az általa végzett tevékenységek gazdasági vagy nem gazdasági jellegétől függ.
(77)
Az eljárás megindításáról szóló határozatban kifejtettek szerint a kérdés, hogy az SZP/VZP javára hozott intézkedések állami támogatásnak minősülnek-e, elsősorban attól függ, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer keretein belül való működése során az SZP/VZP vállalkozásként működik-e, és ha igen, akkor milyen mértékben, mert az ítélkezési gyakorlat meghatározása szerint ez gazdasági tevékenység folytatásának minősülhet.
(78)
Az EUB szerint az árukat és/vagy szolgáltatásokat meghatározott piacra állandóan kínáló bármilyen tevékenység gazdasági tevékenység (38). Hogy létezik-e piaca bizonyos szolgáltatásoknak, az attól függ, hogy az érintett tagállamban milyen egyéni módon szervezik meg és végzik ezeket a szolgáltatásokat (39). Az állami támogatási szabályok csak akkor alkalmazandók, ha az adott tevékenységet piaci környezetben nyújtják. Az azonos jellegű szolgáltatások gazdasági jellege ezért tagállamonként eltérő lehet. Továbbá, egy adott szolgáltatás besorolása idővel változhat politikai döntések vagy gazdasági fejlemények miatt. Ami ma nem piaci tevékenység, az a jövőben azzá válhat, és fordítva (40).
(79)
Annak megállapítása, hogy az egészségügyi ellátás nyújtására vonatkozóan egy egészségügyi rendszer gazdasági tevékenységet magában foglalónak minősül-e, a rendszer politikai és gazdasági sajátosságaitól és különösen az érintett tagállami rendszer felépítésének és szerkezetének egyéni módjától függ. Lényegében az EUB ítélkezési gyakorlata megkülönbözteti a szolidaritás elvén alapuló és a piaci elveken működő rendszereket (41).
(80)
Az EUB ítélkezési gyakorlata számos kritériumot használ annak meghatározására, hogy egy szociális biztonsági rendszer szolidaritáson alapszik-e és ennek következtében nem foglal magában gazdasági tevékenységet. E tekintetben számos tényező lehet meghatározó: i. kötelező tagsággal jár-e a rendszer (42), ii. a rendszer kizárólag szociális célokat követ-e (43), iii. a rendszer non-profit alapon működik-e (44), iv. az ellátások függetlenek-e a befizetett járulékoktól (45), v. az ellátások összege nem szükségszerűen arányos-e a biztosított személyek bevételeivel (46), és vi. a rendszert az állam felügyeli-e (47).
(81)
A szolidaritás elvére épülő rendszerekkel szemben a piaci elveken működő rendszereket a következők jellemzik: i. választható tagság (48), ii. a tőkésítés elve - azaz a jogosultságok a befizetett hozzájárulásoktól és a rendszer pénzügyi eredményétől függnek (49), iii. nyereségorientáltság (50) és iv. az alaprendszert kiegészítő szolgáltatások nyújtása (51).
(82)
Egyes rendszerek mindkét kategóriából tartalmaznak jellegzetességeket (szolidaritás elvére épülő és piaci elveken működő rendszerek) (52), ezért annak érdekében, hogy adott rendszer gazdasági vagy nem gazdasági jellegét meg tudja határozni, a Bizottságnak meg kell állapítania az előző két preambulumbekezdésben felsorolt valamennyi különböző elem adott rendszerben való jelenlétét és mérlegelnie kell azok jelentőségét (53).
(83)
Ezért annak végleges megállapítása, hogy a kötelező egészségbiztosítási szolgáltatások Szlovák Köztársaságban történő nyújtása nem gazdasági vagy gazdasági tevékenységnek minősül-e, e tevékenység adott tagállamban való egyéni szervezési és végrehajtási módjának átfogó elemzésétől függ, tehát ez az adott tagállam kötelező egészségbiztosítási rendszeréhez igazodik. A Bizottság ezen általános megállapítások fényében értékeli, hogy az állítólagosan az SZP/VZP javára nyújtott vitatott intézkedések állami támogatásnak minősülnek-e a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett „vállalkozásnak” nyújtott intézkedésként.
(84)
Számos jel a szlovák egészségbiztosítási rendszer nem gazdasági jellegére utal, különös tekintettel annak szociális jellemzőire és céljaira, amelyek túlnyomórészt ezen rendszer működésében és abban tükröződnek, hogy a rendszer központilag a szolidaritás elvén alapszik.
(85)
Először is a Szlovák Köztársaság lakosságának többsége számára törvényben előírt kötelezettség az állami egészségbiztosítási programban való részvétel, és a kötelező egészségbiztosítás által fedezett egészségügyi szolgáltatásokat a biztosított személy által befizetett járulékoktól függetlenül biztosítják. A biztosított személy szabadon választhatja bármelyik egészségbiztosító társaságot és a nyílt csatlakozási kötelezettség értelmében az egészségbiztosító társaság nem utasíthatja el ezen személy biztosítását életkora, egészségügyi állapota vagy betegségi kockázata alapján (54).
(86)
Másodszor, a szlovák kötelező egészségbiztosítás a törvény által a biztosított jövedelmének arányában meghatározott járulékokon alapszik, ahelyett, hogy a biztosított kockázaton alapulna (a biztosított személy életkora, egészségügyi állapota, betegségi kockázata). Ezenkívül nincs közvetlen kapcsolat az egyén által a rendszerbe befizetett járulékok összege és a rendszer által ugyanazon személy javára biztosított juttatások értéke között. Ennek következtében a biztosító társaságoknak nem áll módjukban a járulékok összegét vagy azt a minimális fedezeti szintet befolyásolni, amelyre a biztosított személyek jogosultak, mert ezeket nemzeti szabályozás írja elő.
(87)
Harmadszor, minden biztosított számára törvény garantálja a juttatások azonos alapszintjét, amely valójában nagyon magas, mert a Szlovák Köztársaságban biztosított csaknem valamennyi egészségügyi kezelésre kiterjed, ami azt jelenti, hogy a kötelező egészségbiztosítási rendszeren keresztül gyakorlatilag teljes egészségügyi ellátást biztosít (55). A szlovák kockázatkiegyenlítési rendszer (RES) a biztosítási kockázatok megosztásáról gondoskodik és ezért tovább erősíti a szolidaritást. A szlovák rendszer továbbá a közösségi díjszabás elvét írja elő, amely szerint a biztosítók nem határozhatnak meg eltérő biztosítási díjakat a biztosítási kockázat alapján, miközben a kockázatkiegyenlítés részlegesen kompenzálja a kockázatosabb demográfiai profilú portfólióval rendelkező biztosítókat azáltal, hogy a pénzösszegeket újból elosztja a biztosítottjaik számára az átlagosnál kevesebb juttatást kifizető biztosítóktól az átlagosnál több juttatást kifizető biztosítók javára (56).
(88)
Végezetül, a fent említett szociális és szolidaritási jellegen túl a Bizottság emlékeztet arra, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítás megszervezése és végrehajtása szigorú szabályozási keretben történik: valamennyi egészségbiztosító társaság jogállását, jogait és kötelezettségeit részletes feltételeket meghatározó jogszabályok határozzák meg és azok az állam szoros felügyelete alatt állnak (57).
(89)
Ezen jellemzők alapján a Bizottság megállapítja, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer nem gazdasági jellegű, ezért az SZP/VZP a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősíthető „vállalkozásnak” (58).
(90)
A Bizottság elismeri, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer bizonyos jellemzői ezen rendszer tevékenységeinek gazdasági jellegére utalhatnak: i. a szlovák kötelező egészségbiztosítási ágazatban több (állami és magán) biztosítási szolgáltató jelenléte, ii. bizonyos fokú verseny megléte ezen egészségbiztosítók között, amelyek iii. nyereségorientált tevékenységben vesznek részt, és iv. az a tény, hogy a Szlovák Alkotmánybíróság szerint ezen tevékenység nyitva áll a verseny előtt. A Bizottság mégis azon a véleményen van, hogy ezen jellemzők megléte nem kérdőjelezi meg azon következtetését, hogy a kötelező egészségbiztosítás Szlovákiában nem gazdasági jellegű tevékenység.
(91)
Először is a Bizottság megjegyzi, hogy az a tény, hogy a kötelező egészségbiztosítási ágazatban több (állami és magántulajdonban lévő) szolgáltató működik, önmagában nem ruházza fel gazdasági jelleggel egy olyan rendszer tevékenységeit, amelyikben - a (85)-(87) preambulumbekezdésben kifejtettek szerint - a szociális jellemzők és célok vannak túlsúlyban, amely működésének központjában a szolidaritási elv áll, valamint szoros állami felügyelet mellett működik. Egy ilyen értelmezés esetén a szóban forgó rendszer lényege helyett annak tulajdonítana túlzott jelentőséget, hogy a tagállam milyen formájú szervezeti megoldást választ szociális biztonsági rendszere egy részének működtetéséhez (59).
(92)
Másodszor, az EUB ítélkezési gyakorlatából az következik, hogy az egészségbiztosítási rendszerben a verseny lehetőségének biztosítása és a ténylegesen fennálló verseny nem feltétlenül ruházza fel gazdasági jelleggel a szóban forgó tevékenységet, még akkor sem, ha ez volt a jogalkotó szándéka és a bírói kar ezt megerősítette. Az EUB pontosította, hogy a szlovák rendszerhez hasonlóan a versenynek némi teret engedő kötelező egészségbiztosítási rendszer tevékenységeinek gazdasági, illetve nem gazdasági jellegének megállapításakor a verseny jellege és mértéke, a körülmények, amelyek között a verseny zajlik, valamint az egyéb lényeges tényezők jelenléte és jelentősége döntő fontosságú (60). A szóban forgó ügyben a fogyasztók számára legérdekesebb verseny, azaz a járulékok szintjével kapcsolatos árverseny kizárható, mert a szlovák egészségbiztosítók nem változtathatják meg a biztosított által fizetett járulékok törvényben meghatározott szintjét. Továbbá, a minőségi verseny lehetősége eléggé korlátozott, mert a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer rendkívül sok kötelező juttatásról rendelkezik, amelyek minden biztosított személy számára azonosak, ezáltal kevés teret enged a biztosítók számára, hogy az ügyfelekért a (díjtalan) többletjogosultságok nyújtása révén versenyezzenek. Ennélfogva az egészségbiztosítóknak nincs lehetőségük ezen kötelező juttatásokat befolyásolni és ennélfogva nem versenyeznek sem egymással, sem az egészségügyi ellátás terén a kötelező juttatások nyújtásáért, amely feladatuk lényegét képezi.
(93)
Harmadszor, a Bizottság szerint a kötelező egészségbiztosítási tevékenység nem gazdasági jellegét nem befolyásolja az a tény, hogy az egészségbiztosító társaságok a minőséggel és a közbeszerzés hatékonyságával kapcsolatos versenyt folytatnak egymással úgy, hogy versenyképes árakon jó minőségű egészségügyi és kapcsolódó szolgáltatásokat vásárolnak. Ily módon a biztosítótársaságok a kötelező egészségbiztosításban biztosított személyekkel kötött szerződésektől elválasztható tevékenységen keresztül szerzik be az ezen rendszeren belüli szerepük betöltéséhez szükséges inputokat. Az EUB ítélkezési gyakorlatából az következik, hogyha a kötelező egészségbiztosítási rendszer alapvető sajátosságai miatt nem gazdasági jellegű, akkor az ezen rendszer működtetéséhez szükséges inputok beszerzése is hasonlóan nem gazdasági jellegű tevékenység (61).
(94)
Negyedszer, az, hogy Szlovákiában a kötelező egészségbiztosítás szabályozása az egészségbiztosítók számára lehetővé teszi nyereség termelését és a nyereség egy részének részvényeseik közötti felosztását, nem változtatja meg tevékenységeik nem gazdasági jellegét, mert azokat egy olyan rendszerben végzik, amelyikben a nem gazdasági jellegre utaló összes fent említett jellemző erőteljesen jelen van. Önmagában az a tény, hogy az egészségbiztosítók nyereséget termelhetnek és a nyereség egy részét feloszthatják nem szünteti meg a rendszer szociális jellemzőinek és céljainak túlsúlyát, a szolidaritási elv abban betöltött központi szerepét és a rendszer működésére jellemző szigorú állami szabályozást és felügyeletet. A Bizottság az állami szabályozással kapcsolatban emlékeztet arra, hogy a nyereség termelésének, felhasználásának és felosztásának lehetőségét az állam által a szlovák biztosítótársaságokra kirótt jogi kötelezettségek alakítják és korlátozzák, amelyeknek a kötelező egészségbiztosítás életképességének és folyamatosságának biztosítása a célja, annak elsődleges szociális és szolidaritási céljaival együtt (62). A nyereség szabad termeléséhez, felhasználásához és felosztásához való jog ezért a rendes kereskedelmi ágazatokhoz képest sokkal korlátozottabb a szlovák kötelező egészségbiztosítási ágazatban, illetve a szociális és szolidaritási célok elérésének van alávetve.
(95)
Ennek eredményeképpen, a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszerben bevezetett verseny korlátozott jellege (azaz kizárólag korlátozott fokú minőségi verseny és nem létező árverseny), valamint a nyereség termelési és felhasználási módjára vonatkozó korlátozások miatt a kötelező szlovák egészségbiztosítási rendszerben jelenlévő, versennyel és nyereségorientáltsággal kapcsolatos elemek nem kérdőjelezik meg az egészségbiztosító társaságok által ezen rendszerben végzett tevékenységek nem gazdasági jellegére utaló elsődleges szociális és szolidaritási jellemzőket. A kötelező szlovák egészségbiztosítási rendszerben jelenlévő, versennyel és nyereségorientáltsággal kapcsolatos elemekre inkább úgy kell tekinteni, hogy azok a szociális biztonsági rendszer megfelelő működése érdekében az egészségbiztosító társaságokat helyes gazdálkodásra ösztönző elsődleges célkitűzésre irányulnak, ezáltal hozzájárulva ezen rendszer szociális és szolidaritási céljainak eléréséhez (63).
(96)
Végezetül, a Bizottságnak az a véleménye, hogy az a tény, hogy a szlovák Alkotmánybíróság (amikor a vállalkozáshoz való jog szlovák alkotmány szerinti lehetséges megsértését vizsgálta) úgy vélte, hogy a szlovák kötelező egészségbiztosítási rendszer „a versenyszféra részét képezi” nem jelenti azt, hogy ezen rendszer az állami támogatási szabályok értelmében gazdasági jellegű tevékenységeket foglal magában. Valójában, a szlovák alkotmánybíróság ebben az esetben annak felülvizsgálatára kapott felkérést, hogy az egészségbiztosító társaságok nyereségfelosztására vonatkozó 2007. évi jogi tilalom összeegyeztethető-e a szlovák alkotmánnyal (tulajdonjog megsértése, tulajdon védelméhez és a vállalkozáshoz való jog) és a Szerződés 18., 49., 54. és 63. cikkével. A szlovák alkotmánybíróság döntése szerint a tilalom megsértette a szlovák alkotmányt és ezért nem volt indokolt az EU belső piaci szabályaival kapcsolatos lényegi elemek megvitatása vagy az azok megsértésére vonatkozó döntés meghozatala.
(97)
Ennek tükrében, a jelen ügy sajátosságainak és a releváns mutatók jelenlétének és jelentőségének figyelembevételével, a Szlovákiában való szervezési és végrehajtási módját tekintve a kötelező egészségbiztosítási tevékenység nem tekinthető gazdasági tevékenységnek.
(98)
A fentiek fényében a Bizottság megállapítja, hogy az SZP/VZP - mint a vitatott intézkedések címzettje - a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősül vállalkozásnak és ezért ezen intézkedések ezen rendelkezés értelmében nem eredményeznek állami támogatást.
(99)
Ezért az EUMSZ 107. cikkének (1) bekezdése értelmében vett állami támogatás meglétéhez szükséges többi feltételt és a vitatott intézkedések összeegyeztethetőségét sem szükséges megvizsgálni.
8. KÖVETKEZTETÉS
(100)
A fenti megállapítások fényében a Bizottság megállapítja, hogy a vitatott intézkedések a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében nem minősülnek állami támogatásnak,
ELFOGADTA EZT A HATÁROZATOT:
1. cikk
A Szlovák Köztársaság által a Spoločná zdravotná poisťovňa, a.s (SZP) és/vagy a Všeobecná zdravotná poisťovňa, a.s (VZP) javára hozott alábbi intézkedések nem minősülnek a Szerződés 107. cikkének (1) bekezdése értelmében állami támogatásnak:
a)
az SZP 450 millió összegben, 2005. november 28. és 2006. január 18. között végrehajtott tőkeemelése;
b)
az SZP adósságrendezése a Veritel' a.s. által 2003 és 2006 között;
c)
az Egészségügyi Minisztérium által az SZP számára 2006-ban nyújtott támogatás;
d)
a VZP 2010. január 1-jei, 65,1 millió EUR összegű tőkeemelése;
e)
az 580/2004. számú törvény 3. része által felállított kockázatkiegyenlítési rendszer; és
f)
a felszámolt egészségbiztosító társaságok portfólióinak átruházása, különösen a Družstevná zdravotná poisťovňa vállalat portfóliónak a VZP javára történő, valamint a Európská zdravotná poisťovňa vállalat portfóliónak az SZP javára történő átruházása.
2. cikk
E határozat címzettje a Szlovák Köztársaság.
Kelt Brüsszelben, 2014. október 15-én.